Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 251/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi A S.A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] odrzucił, dokonane przez A S.A. w P. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, spowodowanego przez inny podmiot tj. B, na nieruchomości położonej w O., ul. [...], działka nr a, obręb [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1058 ze zm.) w związku z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). W uzasadnieniu, powołując się na akta sprawy oraz opinię prawną Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska, Ministerstwa Środowiska, z dnia 10 grudnia 2004 r., nr [...], organ wskazał, iż wnioskodawca jest następcą prawnym byłej B zarówno w zakresie stosunków cywilnoprawnych, jak i prawa administracyjnego. Z tego też powodu uznał, iż zgłoszenie dokonane przez A jest niezasadne, a spółka odpowiedzialna jest za rekultywację będącej w jej władaniu zanieczyszczonej ziemi.

W odwołaniu od powyższej decyzji, A S.A. wskazał, iż interpretacja wyroku NSA o sygn. akt SA/Gd 2508/94 z 2 listopada 1995r., dokonana przez Ministerstwo Środowiska, wyrażona w piśmie z dnia 15 lutego 2005 r., nie ma charakteru wiążącego dla organów rozstrzygających. Zgadzając się z twierdzeniem, iż A S.A. jest następca prawnym B, odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym co do praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Jednocześnie odwołujący podniósł, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Skoro przepis ten ma działanie retroaktywne, rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Odwołujący stwierdził, iż niedopuszczalne jest uznanie, w niniejszej sprawie, sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji. Na poparcie tego twierdzenia przywołał poglądy wyrażone przez doktrynę w kwestii sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. W oparciu o przedstawione tezy wskazał, iż w przypadku łączenia spółek, nigdy zasada generalnej sukcesji nie była nieograniczona. Zarówno bowiem przed jak i po wejściu w życie nowego Kodeksu spółek handlowych, przyjmowano że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Jednocześnie jednak następstwo prawne na podstawie nowego Kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tego kodeksu. Jako potwierdzenie tego, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, odwołujący powołał się na wyrok NSA z dnia 23 lipca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3617/95. Jednocześnie wskazał, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia B S.A. i A S.A. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Wyjaśnił, iż był on regulowany przepisem art. 82 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która to wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odwołujący wyjaśnił, iż odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Wprowadzenie jednak nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa. Dlatego też, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia27 lipca 2001 r., ustawodawca udzielił władającym terminu, na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę. Ponadto odwołujący wyjaśniał, iż twierdzenie, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte o model stosunku rzeczowego, można wywieść stosując interpretację a contrario. Jednocześnie uznał, iż przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska oznacza, że nie odpowiada on na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi, za szkody w środowisku wyrządzone przez B. Co do kosztów usuwania zanieczyszczeń wyjaśnił, iż winien partycypować w nich tylko w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być z kolei przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. W oparciu o przedstawione twierdzenia, odwołujący zaznaczył również, iż celem racjonalnego ustawodawcy było potwierdzenie, że władający, nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Gdyby bowiem przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, A S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach realnego socjalizmu doprowadziłoby to, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej A S.A. za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju. Dodatkowo odwołujący podkreślił, iż rekultywacja terenów poprzemysłowych jest objęta finansowaniem z Funduszu Spójności, przy czym beneficjentem projektu finansowanego z Funduszu Spójności powinien być podmiot samorządowy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasowy tok postępowania w sprawie organ odwoławczy, powołując treść przepisu art. 12 ust ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska (...) wskazał, iż zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi winno zostać przez właściwy organ uwzględnione wówczas, gdy podmiot zgłaszający spełnił łącznie, określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, następujące warunki: włada powierzchnią ziemi w dniu 1 października 2001 r., na powierzchni ziemi przed tą datą nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, owo zanieczyszczenie lub niekorzystne przekształcenie spowodowane zostało przez inny podmiot, fakt ten został zgłoszony staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz do zgłoszenia załączono wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności, iż sprawca tych zdarzeń był inny podmiot. Odnosząc rozważania stanu prawnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie, organ stwierdził, iż niezależnie od spornej kwestii następstwa prawnego A S.A., zgłoszenie podlegało odrzuceniu gdyż w niniejszym przypadku nie zostały spełnione dalsze przesłanki określone w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Podkreślając wynikający z art. 12 ust. 1 termin zgłoszenia zanieczyszczenia właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2001 r. organ zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie czynności zgłoszenia dokonano faktycznie w dniu 2 lipca 2004 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż termin wskazany w art. 12 ust. 1 przywołanej ustawy jest terminem prawa materialnego, gdyż jest nie tylko jest zamieszczony w przepisie materialnego prawa administracyjnego, ale przede wszystkim wywołuje określone skutki materialnoprawne w razie jego uchybienia. Z tego względu nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania przepisy procedury administracyjnej o terminach, w tym art. 57 § 5 K.p.a., a upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność realizacji tego prawa. Dodatkowo organ dostrzegł również, iż dokonując zgłoszenia spółka nie załączyła wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Stwierdził przy tym, iż z oczywistych przyczyn uzupełnienie braków po dniu 30 czerwca 2004 r. było prawnie bezskuteczne i nie mogło sanować wadliwego zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A S.A. zarzucił organom prowadzącym postępowanie administracyjne naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 7 kpa i art. 122 Ordynacji podatkowej. Skarżący podniósł również, iż organy administracji zastosowały niewłaściwą wykładnię przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., przez co przepis ten został błędnie zastosowany. Zgadzając się z twierdzeniem, iż A S.A. jest następca prawnym B, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Wyrażając swoje stanowisko w tej materii wskazał, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Również i w tej materii powtórzył argumentację z odwołania. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu II instancji, dotyczącego uznania terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., za termin prawa materialnego, skarżący podkreślił, iż termin wyznaczony w tym przepisie jest typowym przepisem prawa formalnego. Przepis ten określa bowiem specyficzną procedurę. Dlatego też dużo większe znaczenie ma ustalenie czy pismo zgłaszające zanieczyszczenia zostało nadane w urzędzie pocztowym przed upływem terminu. Skarżący zaznaczył, iż w niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Jednocześnie oświadczył, iż dokonał zgłoszenia w dniu 30 czerwca 2004 r. wysyłając je listem poleconym na adres starostwa. Jako potwierdzenie tego faktu skarżący załączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki, z książki korespondencyjnej. W celu wykazania, że A S.A. jest następcą prawnym B S.A., skarżąca załączyła do skargi następujące dokumenty:

- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki C S.A. w P. z dnia 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż w dniu 19 maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A. podjęło na podstawie art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4, art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 i 14 Statutu Spółki, uchwałę nr [...], o połączeniu C S.A. z siedzibą w P. z B S.A. z siedzibą w W., poprzez przeniesienie całego majątku B S.A. na C S.A. w zamian za akcje, które C S.A. wydać miała akcjonariuszom przejmowanej spółki. Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...];

- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki i C S.A. w P., z 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 Statutu Spółki Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A., dokonało zmiany w § 1 ust. 3 Statutu Spółki, dotyczącym firmy, poprzez przyjęcie jego następującego brzmienia: "Spółka działa pod firmą: D Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: D S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...];

- wyciąg z protokołu Nadzwyczajnego Walnego zgromadzenia Akcjonariuszy D Spółka Akcyjna w P., z dnia 3 kwietnia 2000 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 9 Statutu Spółki, dokonano zmiany § 1 ust. 3 Statutu, który otrzymał brzmienie "Spółka działa pod firmą: A Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: A S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., skarżąca załączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...];

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w jego ocenie zawarty w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), termin 30 czerwca 2004 r., jest terminem prawa materialnego (terminem materialnym). Jednocześnie zaznaczył, iż wprawdzie organ pierwszej instancji orzekając o odrzuceniu odwołania kierował się innymi motywami, jednak podjęte rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepis ten stanowi, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.

Odnosząc określone w przywołanym przepisie przesłanki do niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że niewątpliwie, jak wskazują wyniki badań dołączonych do zgłoszenia, na terenie nieruchomości położonej w miejscowości O., ul. [...], nr działki a, doszło do znacznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Zanieczyszczenie to miało miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., tj. przed dniem 1 października 2001 r. Wnioskodawca, czyli A S.A., władał powierzchnią ziemi na terenie działki nr a w O., w dniu wejścia ustawy w życie. Kontrowersja w rozpoznawanej sprawie dotyczy zachowania przez wnioskodawcę terminu zgłoszenia oraz tego, czy zanieczyszczenia ziemi dokonał inny podmiot.

Oceniając zachowanie terminu zgłoszenia przypomnieć trzeba, iż pismo zawierające zgłoszenie zostało przesłane przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2004 r., za pośrednictwem placówki pocztowej, a wpłynęło do organu w dniu 2 lipca 2004r. Skuteczność wysłania zgłoszenia, dla oceny zachowania terminu określonego w art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., zależy od tego, czy termin ten ma charakter materialny, czy też charakter procesowy. Do terminów procesowych ma bowiem zastosowanie art. 57 § 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, termin uważa się zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Na marginesie można zauważyć, że po dostosowaniu przepisu art. 57 § 5 K.p.a. do pojęć wprowadzonych ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), niewątpliwe jest spełnienie przesłanek art. 57 § 5 K.p.a., gdy pismo nadano w placówce operatora publicznego - państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska". Tak stało się w niniejszej sprawie, gdyż zgłoszenie zostało nadane placówce "Poczty Polskiej" w K.

Wracając do głównego nurtu rozważań przypomnieć należy, iż przepisy art. 57 K.p.a. nie mają zastosowania do terminów materialnoprawnych (por. Andrzej Wróbel [w] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 389). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych, czy procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające jest to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie skutku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, która tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 327 - 328). Wyłączenie powstania skutku matreialnoprawnego oznacza, że w razie uchybienia terminu materialnego następuje wygaśnięcie praw o charakterze materialnym. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustwy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków ustawy, odrzucenie zgłoszenia w drodze decyzji. Warunki ustawy zostały sformułowane w art. 12 ust.1 omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Przepis art. 12 ust. 4 nie przewiduje, dla przesłanki w postaci zachowania terminu do zgłoszenia, innego skutku, niż przewidziany dla wszystkich innych warunków wskazanych w art. 12 ust.1. Skutek ten, w każdym przypadku polega na odrzuceniu zgłoszenia. Już taki sposób usytuowania przesłanki zachowania terminu określa jej materialny charakter. Jeszcze wyraźniej charakter ten wynika z treści art. 12 ust.4 in fine rozważanej ustawy wprowadzającej w powiązaniu z art. 12 ust.1 tej ustawy oraz art. 102 ust.1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.). Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust.1. Skutek prawny, o którym mowa w art. 12 ust.1, polega na niestosowaniu, w razie skutecznego zgłoszenia, przepisów art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska. Przepisy art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska przewidują obowiązek rekultywacji gleby lub ziemi. Zgłoszenie dokonane z zachowaniem warunków art. 12 ust. 1 skutkuje zatem uchylenie podstaw do nałożenia na podmiot obowiązku rekultywacji. Odrzucenie zgłoszenia, jakkolwiek w procedurze administracyjnej kojarzone z niezachowaniem warunków formalnych, w rozważanej kwestii oznacza wygaśnięcie prawa tego podmiotu do zwolnienia od obowiązku rekultywacji terenu. Co prawda przepis art. 12 nie stwierdza wprost, że roszczenie zgłaszającego wygasa z dniem upływu terminu do wniesienia zgłoszenia, ale nie przesądza to o tym, że określony w nim termin nie ma charakteru terminu materialnego, ze skutkiem w postaci wygaśnięcia prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 14 października 1996r, sygn. akt OPK 19/96, ONSA 1997/2/56). Bezskuteczność zgłoszenia jest przecież, jak już wyżej zasygnalizowano, efektem niespełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy, tj. warunków materialnych sformułowanych w art. 12 ust.1, w tym zachowania terminu wniesienia zgłoszenia.

Użycie w dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. słowa "może" nie oznacza dowolności starosty w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia zgłoszenia. Wskazuje, iż organ może odrzucić zgłoszenie jedynie w razie niespełnienia warunków ustawy. Nie uprawnia natomiast starosty do przyjęcia zgłoszenia (niewydania decyzji o sprzeciwie) w przypadku niezachowania przez zgłaszającego warunków określonych w art. 12 ust.1. W żadnym razie celem ustawodawcy nie było umożliwienie stanu, w którym ani władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ani inny podmiot (który spowodował zanieczyszczenie), nie byliby zobowiązani do rekultywacji. Taką zaś sytuację wytworzyłoby odczytanie przepisu art. 12 ust. 4 jako uprawnienia starosty do przyjęcia zgłoszenia, mimo niezachowania warunków z art. 12 ust.1. Powtórzyć zatem przyjdzie, iż to nie decyzja o odrzuceniu zgłoszenia, ale upływ terminu zgłoszenia powoduje wygaśnięcie roszczenia zgłaszającego. Decyzja o odrzuceniu ma więc charakter deklaratoryjny. Unormowanie z art. 12 ust.4 in fine omawianej ustawy nie tyle zaś przeczy tej ocenie, ile pozwala na jasne wyodrębnienie dwóch spraw administracyjnych: jednej opartej na art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. i drugiej, prowadzonej na podstawie materialnej wskazanej w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., może uzyskać zwolnienie od obowiązku rekultywacji z powodów określonych w art. 12 ust.1, jedynie w postępowaniu przewidzianym w art. 12, a nie w drodze "zarzutu" w trakcie procedury nakładania obowiązku rekultywacji.

Dla ustalenia daty dokonania zgłoszenia konieczne jest również określenie procesowej formy zgłoszenia, a w związku z tym ocenienie skuteczności tej wypowiedzi wnioskodawcy, na podstawie norm regulujących taką formę komunikowania się strony z organem. W tym zakresie skład orzekający identyfikuje się z poglądem, według którego zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc datą dokonania zgłoszenia jest, w myśl art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia zgłoszenia organowi (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 160/05, ONSAiWSA 2006/5/146). Skoro mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym nie wchodzi w grę dzień nadania pisma w placówce pocztowej, w warunkach art. 57 § 5 K.p.a. Zauważyć warto, odnosząc się do innego poglądu wyrażonego w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05, niepublikowany; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 843/05, niepublikowany), że nie ma podstaw, w przypadku art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu (...), do posługiwania się analogią, tj. stosowania przepisów normujących przerwanie biegu przedawnienia w prawie cywilnym. Skoro zaś materialne prawo administracyjne nie zawiera (mimo prób podejmowanych w tym zakresie) norm ogólnych, na kształt części ogólnej Kodeksu cywilnego, to za kompletne uregulowanie zagadnień związanych z biegiem terminu do wniesienia zgłoszenia z art.12 ust. 1, uznać należy przepisy omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. W tym akcie prawnym nie ma zaś przepisu umożliwiającego przyjęcie, iż nadanie zgłoszenia w placówce pocztowej jest równoznaczne z przerwaniem biegu terminu, czy też z zachowaniem terminu.

Nie została nadto spełniona przesłanka spowodowania zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot. Ocena ta oparta jest na stanowisku, według którego A S.A. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) B S.A. Następstwo to nastąpiło, w myśl art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz.502 ze zm.), z mocy prawa, jako skutek aktu notarialnego, mocą którego spółka przejmująca (C S.A.) wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (B S.A.). W wyniku takiego połączenia spółek powstała Spółka Akcyjna, która następnie zmieniła ostatecznie nazwę (firmę) na A S.A. Przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą, w drodze sukcesji uniwersalnej, nastąpiło w chwili wykreślenia spółki przejętej z rejestru (por. A. Szajkowski [w] S. Sołtysiński, A. Szwajkowski, J. Szwaja "Kodeks handlowy. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1997, s. 1414, 1163). Skład orzekający opowiada się za poglądem, zgodnie z którym sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 w/w Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05, niepublikowanego; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2003 r, sygn. akt l SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 2791/97, ONSA 2000/1/19). Obowiązek rekultywacji, który jest przedmiotem zarówno art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska, jak i przepisu art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, jest obowiązkiem wynikającym z materialnego prawa administracyjnego.

Niezależnie od tego warto zauważyć, że użyte w art. 102 ust.1 Prawa ochrony środowiska oraz w art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. pojęcie "władającego" nie jest oderwane od tytułu prawnego do powierzchni ziemi ("terenu" - w rozumieniu art. 110 Prawa ochrony środowiska). Władającym nieruchomością obejmującą sporny teren jest przede wszystkim właściciel. Zgodnie z art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, za władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający (por. W. Szczuka - Skarżyńska "Nasze wspólne dobro", Rzeczpospolita 2003/7/2). Wewnętrznie sprzeczna wydaje się w tej sytuacji konstrukcja, według której nie kwestionuje się następstwa cywilistycznego skarżącego po B S.A., a jednocześnie uważa się poprzednika prawnego za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust.1 omawianej ustawy. Pamiętać należy także o treści pojęcia obowiązku rekultywacji. Zgodnie z art. 103 ust.2 Prawa ochrony środowiska, rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Obowiązek ten nie ma charakteru cywilnoprawnego, tak jak obowiązki z tytułu szkody spowodowanej oddziaływaniem na środowisko (art. 322 i nast. Prawa ochrony środowiska), ale środek którym posługuje się ustawodawca (przywrócenie do stanu wymaganego standardami jakości) ma cechy restytucji przewidzianej w art. 363 § 1 K.c. Od sposobu naprawienia szkody wymienionego w art. 363 § 1 K.c., rekultywacja różni się jedynie tym, że władający ma przywrócić, do stanu sprzed zanieczyszczenia, ziemię lub glebę na nieruchomości, którą włada, a nie na nieruchomości osoby poszkodowanej, w rozumieniu prawa cywilnego. Dla pełnego obrazu omawianej regulacji dodać można, iż art. 102 ust.1 Prawa ochrony środowiska zawiera domniemanie spowodowania zanieczyszczenia przez władającego. Domniemanie to podlega obaleniu w warunkach art. 102 ust. 2 tej ustawy. Obalenie domniemania dla stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odbywa się zaś w ramach art. 12 ust.1 tej ustawy. Oba te unormowania statuują zasadę cywilnoprawną, według której odpowiedzialny jest sprawca zanieczyszczenia (potwierdzają tę regułę wyjątki z art. 102 ust. 3 - 5 Prawa ochrony środowiska). Element publicznoprawny sprowadza się więc do tego, iż przywrócenie do stanu poprzedniego następuje w ramach ochrony dobra wspólnego (powierzchni ziemi - w rozumieniu art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska - bez zanieczyszczeń), nie zaś ochrony innego podmiotu uczestniczącego w obrocie cywilnoprawnym. Zdaniem składu orzekającego takie połączenie cech publicznoprawnych i cywilnoprawnych obowiązku rekultywacji potwierdza stanowisko, zgodnie z którym następca prawny władającego pod tytułem ogólnym jest obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi, zanieczyszczonej przez poprzednika prawnego. Następca taki nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.