Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie naliczania dotacji do kursów kształcenia zawodowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. (dalej wskazywanej także jako: skarżąca, strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.) [dalej: k.p.a.] stwierdzono niedopuszczalność odwołania od czynności Starosty N. z dnia [...] w sprawie naliczania dotacji do kursów kształcenia zawodowego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 12.04.2021 r. do Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego w N. o wypłacenie środków za uzyskane świadectwa przez słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych przy Szkole Policealnej A w C. dla 95 osób, na podstawie zaświadczenia wydanego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną we W., według aktualnej stawki dotacji w Starostwie Powiatowym w N.

Pismem z dnia 20.05.2021 r. strona zwróciła się do Starostwa Powiatowego w N. o wypłatę brakującej kwoty dotacji, w związku z nieprawidłowym naliczeniem dotacji na słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie wg stawek ubiegłorocznych, zamiast z roku bieżącego.

Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działający z upoważnienia Starosty N., pismem z dnia 17.06.2021 r., doręczonym 21.06.2021 r., wyjaśnił skarżącej, że kwota wypłaconej dotacji dla 95 słuchaczy, którzy uczestniczyli w kwalifikacyjnych kursach zawodowych Policealnej Szkoły A w C. oraz zdali egzamin uzyskując świadectwa potwierdzające kwalifikacje w zawodzie lub certyfikaty kwalifikacji zawodowej, jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym.

Sposób wyliczenia dotacji skarżąca zakwestionowała jeszcze w piśmie z dnia 6.07.2021 r., uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, w odpowiedzi na które Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działający z upoważnienia Starosty N., pismem z dnia [...], doręczonym 28.07.2021 r., ponownie wyjaśnił stronie, że kwota wypłaconej dotacji jest prawidłowa i wcześniejsze stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 17.06.2021 r. nie ulega zmianie.

Nie zgadzając się z przyznaną kwotą dotacji skarżąca pismem z dnia 20.08.2021 r. (nadanym listem poleconym 23.08.2021 r.), wniosła za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika odwołanie od czynności Starosty N. z dnia [...] zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia wysokości dopłat oraz żądając jej uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto w odwołaniu strona sformułowała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wobec braku pouczenia w ww. decyzji o możliwości jej zaskarżenia.

Opisanym na wstępie postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez stronę odwołania.

W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 134 k.p.a. i wskazał, że podpisane przez Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działającego z upoważnienia Starosty N., pismo z dnia [...] nie jest - jak wskazuje odwołująca - decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, a także - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały; albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Przedmiotowe pismo z dnia [...] nr [...], nie zawiera: wskazania organu, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia.

Odwołując się do treści art. 31a ust. 1, art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020. poz. 2029 z pózń. zm.), zwanej dalej u.f.z.o. organ wskazał, że czynności podejmowane przez organ dotujący (o którym mowa m.in. w art. 31a ust. 1 powołanej ustawy) stanowią czynności z zakresu o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej jako: [p.p.s.a.].

Wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów i doktryny, za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).

Organ podniósł, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 -351).

W ocenie organu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że zaskarżona czynność organu wykonawczego gminy podlega kognicji sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. II GSK 321/13, wydane jeszcze w poprzednim stanie prawnym). Na gruncie u.f.z.o. w obecnym brzmieniu Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20 wskazał, że sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. W orzeczeniu tym NSA nie miał wątpliwości, że czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.

W świetle powyższego, zdaniem organu, najnowszy stan prawny nie budzi zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne.

W związku z powyższym organ wskazał, że zaskarżone odwołaniem pismo Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działającego z upoważnienia Starosty N., z dnia [...], nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego też odwołanie od tego pisma należy uznane zostało za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

W konsekwencji powyższego, także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, jako bezprzedmiotowy i nie podlegał rozpatrzeniu z przyczyn formalnych.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie strona podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 7, 7a §1 i 77 §1 poprzez nieuwzględnienie podczas rozstrzygnięcia całości zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony skarżącej,

- naruszenia art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji nie wypełnia przesłanek dla uznania go za decyzję administracyjną, wskutek czego niewłaściwie zastosowano art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania i przez to ograniczenie stronie prawa do kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i przekazanie do ponownego rozpoznania, uznanie rozstrzygnięcia organu I instancji za decyzję administracyjną i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji jak i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Alternatywnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada przesłankom uznania go za decyzję administracyjną strona wniosła o uznanie niniejszej skargi za skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przywrócenie terminu na wniesienie skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej ustalenia podstawy prawnej naliczenia dotacji i wysokości przedmiotowych dotacji jak i ustalenie, iż wysokość należnych dotacji w przedmiotowej sprawie powinna być ustalona z uwzględnieniem dyspozycji art. 87 i 88 oraz art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co w myśl art. 151 p.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem. Kontrola legalności zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie dała bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania od czynności Starosty N. z dnia [...] w sprawie naliczania dotacji do kursów kształcenia zawodowego.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 12.04.2021 r. do Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego w N. o wypłacenie środków za uzyskane świadectwa przez słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych przy Szkole Policealnej A w C. dla 95 osób, na podstawie zaświadczenia wydanego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną we W., według aktualnej stawki dotacji w Starostwie Powiatowym w N.

Pismem z dnia 20.05.2021 strona zwróciła się do Starostwa Powiatowego w N. o wypłatę brakującej kwoty dotacji, w związku z nieprawidłowym naliczeniem dotacji na słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie wg stawek ubiegłorocznych, zamiast z roku bieżącego.

Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działający z upoważnienia Starosty N., pismem z dnia 17.06.2021 r., doręczonym 21.06.2021 r., wyjaśnił skarżącej, że kwota wypłaconej dotacji dla 95 słuchaczy, którzy uczestniczyli w kwalifikacyjnych kursach zawodowych Policealnej Szkoły A w C. oraz zdali egzamin uzyskując świadectwa potwierdzające kwalifikacje w zawodzie lub certyfikaty kwalifikacji zawodowej, jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym.

Sposób wyliczenia dotacji skarżąca zakwestionowała jeszcze w piśmie z dnia 6.07.2021 r., uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, w odpowiedzi na które Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działający z upoważnienia Starosty N., pismem z dnia [...], doręczonym 28.07.2021 r., ponownie wyjaśnił stronie, że kwota wypłaconej dotacji jest prawidłowa i wcześniejsze stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 17.06.2021 r. nie ulega zmianie.

Nie zgadzając się z przyznaną kwotą dotacji skarżąca wniosła przedmiotowe odwołanie (nadane w dniu 23.08.2021 r.) od czynności Starosty N. z dnia [...] zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia wysokości dopłat oraz żądając jej uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez stronę odwołania z uwagi na fakt, iż zaskarżona czynność nie stanowi decyzji od której przysługiwałoby odwołanie. Zdaniem organu czynność w sprawie naliczania dotacji do kursów kształcenia zawodowego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje od niej odwołanie, tylko bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. Tym samym w sprawie zaistniały podstawy do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonym postanowieniu.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W piśmiennictwie na tle powyższej regulacji wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej z tych grup należy m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. Lex/el. 2019, kom. do art. 134 k.p.a.). Odwołanie służy bowiem od decyzji organu I instancji (art. 127 ust. 1 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy od kwestionowanej przez stronę czynności nie przysługuje odwołanie, to organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca podważa wysokość dotacji przyznanej jej dotacji przewidzianej dla niepublicznej szkoły prowadzącej kwalifikacyjne kursy zawodowe.

Zgodnie z treścią przepisu art. 31a ust. 1 u.f.z.o. (stanowiącego podstawę przyznania ww. dotacji) niepubliczne szkoły ponadpodstawowe prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał egzamin zawodowy w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości stanowiącej sumę kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który uczestniczył w kursie, oraz kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał ten egzamin. Dotację ustala się w wysokości kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej w roku budżetowym, w którym słuchacz ukończył ten kurs.

Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

W orzecznictwie na tle art. 47 u.f.z.o. (zob. postanowienie NSA z dnia 18.11.2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20, wyrok NSA z dnia 19.03.2021 r. sygn. akt I GSK 1713/20, dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że najnowszy stan prawny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto dodać należy, że kwestia zaskarżalności czynności o jakich mowa w art. 47 u.f.z.o. była także przedmiotem rozważań sądów powszechnych. Z orzeczeń sądów powszechnych wynika, że obecnie zarówno samo przyznanie dotacji, jak i jej obliczenie i wypłacenie (przekazanie) stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 8 listopada 2019 r. III CZP 29/198, LEX nr 2738665; postanowienie Sądu Najwyższego z 16 stycznia 2020 r. I CSK 308/19, LEX nr 2784754; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2018 r. I ACz 796/18; LEX nr 2563120).

Reasumując powyższe, wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

Zauważyć należy, że z art. 47 u.f.z.o. wynika, że na czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż stanowi ona czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z przepisów mających zastosowanie w sprawie wynika zatem, iż na kwestionowaną przez skarżącą czynność nie przysługuje odwołanie, tylko skarga do sądu administracyjnego.

Jak trafnie zauważył organ w zaskarżonym postanowieniu, omawiana czynność niewątpliwie nie stanowi natomiast decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie.

Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji, a tym samym oczywistym jest, że odwołanie nie przysługuje od formy działania administracji publicznej niebedącej decyzją administracyjną, a stanowiącej np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 596).

Podpisane przez Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działającego z upoważnienia Starosty N., pismo z dnia [...] nr [...], nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji.

Przypomnieć należy, że do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, a także - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały; albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Tymczasem przedmiotowe pismo z dnia [...] nr [...], nie zawiera: wskazania organu, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia.

Z uwagi na powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela stanowisko organu, że zaskarżone odwołaniem pismo Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N., działającego z upoważnienia Starosty N., z dnia [...], nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego też odwołanie od tego pisma zasadnie uznane zostało za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazujących na nieuwzględnienie przez organ zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony skarżącej jak i naruszenie art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 134 k.p.a.

Jak wskazano powyżej, z treści przepisów mających zastosowanie w sprawie wynika, iż czynność w przedmiocie wypłacenia dotacji nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej odwołanie.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika zaskarżone postanowienie nie ogranicza stronie prawa do kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej, bowiem kwestionowana czynność podlega kognicji sądów administracyjnych, co omówiono powyżej.

Końcowo odnieść należy się do zawartego w skardze wniosku o przyjęciu, w razie oddalenia skargi na zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, że skarga strony dotyczy kwestionowanej czynności w zakresie wypłacenia dotacji.

W ocenie Sądu powyższy wniosek skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a., dlatego też nie mógł zostać uwzględniony.

Przepisy p.p.s.a. nie przewidują bowiem możliwości alternatywnego wskazania w skardze, że w razie nieuwzględnienia skargi na pierwotny przedmiot zaskarżenia (tu: postanowienie z dnia [...] o niedopuszczalności odwołania), Sąd winien rozpoznać dodatkowo skargę na inny przedmiot zaskarżenia (tu: czynność w przedmiocie wypłacenia dotacji). Z powyższych względów Sąd nie mógł uwzględnić alternatywnego wniosku zawartego w skardze o zbadanie legalności czynności w przedmiocie wypłacenia dotacji jak i o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na tę czynność. Dodać należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby stosowną skargę na czynność organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnieść po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.