Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 451/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 a ust 1 i 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 98 a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej - ugn) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno -Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ze zm. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716, dalej – uchwała z 20 kwietnia 2004 r.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (dalej – Dyrektor [...]):

1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (dalej – Nieruchomość) jako własność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej – skarżąca, Spółka), położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] (dalej – działka [...]), na skutek jej podziału na działki nr [...] i [...] (dalej –działka [...] i [...]),

2. do zapłaty ww. opłaty zobowiązał skarżącą.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wniosek skarżącej Dyrektor [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] lutego 2008 r. Organ przytoczył art. 98a ust. 1 oraz 1a oraz wskazał, iż w uchwale z 20 kwietnia 2004 r. Rada Miasta uchwaliła, że opłata adiacencką stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Podniesiono, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik Spółki wskazał, iż działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i [...], a następnie działkę nr [...] połączono z działką nr [...] i utworzono w ten sposób działkę nr [...], zaś czynności tych dokonano w celu realizacji na działce nr [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego z parkingami podziemnymi. Zdaniem pełnomocnika dowodziło to, że podział nie został dokonany w celach komercyjnych i właściciel nie odniósł korzyści finansowych. Organ wskazał, iż w celu ustalenia czy wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartości rynkowe nieruchomości. Operat szacunkowy sporządził w dniu [...] października 2009 r. rzeczoznawca majątkowy T.K.. Organ podkreślił, iż operat ten zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ugn, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej – rozporządzenie ws. operatów) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W wyniku tej weryfikacji organ doszedł do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami oraz przyjął operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość Nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z uchwałą z dnia 20 kwietnia 2004 r., opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...] zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału, a zatem wynosi [...] zł. Odnosząc się do zastrzeżeń strony podniesionych w postępowaniu dotyczących ważności uchwały z 20 kwietnia 2004 r. wskazno, że uchwała jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie została uchylona oraz nie stwierdzono jej nieważności. Nawiązując zaś do powołanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 02 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37, dalej – Wyrok TK), wyjaśniono, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ugnz art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. A zatem kwestionowana uchwała zachowała swą moc obowiązującą. Kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98 a ust. 1 ugn i nadal istnieje.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania powołano argumenty wskazujące na brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca wskazała, iż sprawie znaczenie ma fakt, iż wyrokiem TK artykuł 98 ust. 4 w związku z art. 145 ugn w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. Postępowanie administracyjne wobec skarżącej zostało wszczęte z urzędu 2 lipca 2009 roku między innymi na podstawie uchwały z 20 kwietnia 2004 roku, opartej na art. 98 ust. 4 ugn. Skarżąca argumentowała, iż zgodnie z obowiązującym art. 98 a ugn uchwała Rady Miasta P. jest konieczna dla ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte na podstawie uchwały z 20 kwietnia 2004 r. opartej na niekonstytucyjnym artykule 98 ust. 4, a więc wadliwej, nie ma zgodnej z artykułem 6 kodeksu postępowania administracyjnego podstawy prawnej. Skarżąca przytoczyła art. 190 Konstytucji konstatując, iż norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi również zostać uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, zaś powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując skarżąca wskazała, iż wydane na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ugn uchwały rad gmin jako niesamoistne akty prawne są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach dotyczących w szczególności opłaty adiacenckiej. Tym samym uchwała z 20 kwietnia 2004 r. jest wadliwa, nie ma mocy prawnej i nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz podstawy prawnej decyzji.

Odnosząc się do operatu szacunkowego skarżąca wskazała szereg zastrzeżeń. W szczególności podniosła, iż w operacie na stronie 2 punkt 4 ustęp 4 stwierdzono ogląd dokonany w dniu 8 października 2009 r. nieruchomości co potwierdzone zostało załączonym do operatu protokołem z oględzin między innymi działki [...]. Ponieważ jednak działka ta zgodnie ze zawiadomieniem Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2008 roku została wcześniej połączona z działką [...] tworząc wspólnie działkę [...], a więc na dzień oglądu nie istniała, zdaniem Skarżącego ogląd dotyczył nieistniejącej nieruchomości. Ponadto na stronie 5 operatu przedstawiając stan działki nr [...] a więc zgodnie z artykułem 98 a ugn na dzień 7 lutego 2008 roku oraz [...] lutego 2008 roku wpisano w punkcie 6.2.2 że działka [...] była "zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym" co sugeruje ciągłość zabudowy do dnia określenia wartości nieruchomości tj. dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tymczasem działka ta była zabudowana w tamtym okresie starymi, parterowymi budynkami handlowo - magazynowymi, co przy ewentualnej, nowej inwestycji ze względu na konieczność ich rozbiórki istotnie wpłynęło by na rynkową wartość nieruchomości.

Skarżąca wskazywała, iż zgodnie z obowiązującym dla postępowania artykułem 98 a ugn wartość nieruchomości przed i po podziale określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej a więc chwilę obecną. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, porównania cenowe przedmiotowej nieruchomości a dotyczące transakcji w kwietniu 2008 roku silnie wypaczają pogląd na realną, bieżącą cenę. W okresie od kwietnia 2008 roku nastąpił bowiem znaczny spadek cen nieruchomości gruntowych. Skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, że nieruchomość oznaczona przed podziałem nr [...] a po podziale nr [...] i [...] miała znacznie większą wartość rynkową przed podziałem niż po podziale.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej – Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 98 a ust. 1 ugn sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia trzech przesłanek tj.:

- pozytywnego rozpatrzenia przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

- wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

- obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Organ stwierdził, iż wszystkie wymienione przesłanki zaistniały. Zdaniem Kolegium uchwała z 20 kwietnia 2004 r. nie stanowi wadliwej podstawy prawnej. Kolegium opowiadając się za stanowiskiem organu I instancji powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, iż stwierdzona w wyroku z dnia 02 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ugn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu zatem kwestionowana uchwała zachowała swą moc obowiązującą. Na mocy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492, dalej – ustawa zmieniająca) art. 98 ugn otrzymał nowe brzmienie - pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu, zaś dodany został art. 98 a ust. 1 ugn. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku, natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 02 kwietnia 2007 r., czyli w czasie, gdy art. 98 ust. 4 ugn już nie obowiązywał. Kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ugn i nadal istnieje. Nie ulega wątpliwości, ze uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego i organy administracji publicznej nie mogą ich pominąć. Organ skonstatował, iż dopóki uchwały rady gminy obowiązują dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach.

Dalej organ wywodził, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Niesporna w sprawie jest okoliczność, że decyzja Dyrektora [...] o podziale nieruchomości, wydana na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna [...] lutego 2007 r. W chwili gdy decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r. Istota wymierzenia opłaty adiacenckiej sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, zarzut skarżącej, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w zebranym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Głównym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed i po podziale (art. 146 ust. 1a ugn). Ważność operatu rzeczoznawca majątkowy T.K. potwierdził 29 grudnia 2010 r. Kolegium nie doszukało się podstaw do podejmowania działań zmierzających do weryfikacji operatu. Organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Kolegium po przeanalizowaniu tego dokumentu stwierdziło, że operat jest logiczny, spójny i kompletny. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów cyt. ugn, rozporządzenie ws. operatów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (art. 153 ust. 1 ugn, § 4 ust. 3 rozporządzenie ws. operatów). Organ II instancji wskazał, iż wnikliwie przeanalizował operat szacunkowy w szczególności tabele w nim zawarte oraz tezy, co pozwoliło na ocenę prawidłowości tego dokumentu. Zdaniem Kolegium dokonano właściwego doboru transakcji ustalając wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Przed podziałem, do określenia wartości rynkowej Nieruchomości (działka nr [...]) przeanalizowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, a dalszą analizą objęto 3 transakcje kupna-sprzedaży z lat 2007-2009 spośród kilkunastu z rynku lokalnego (obrębu [...] oraz obrębów sąsiednich - 2 przy ul. [...] i 1 os. [...]) jako najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Wyceniający określił pięć cech (atrybutów) mających wpływ na wartość rynkową prawa: położenie (lokalizacja) 30%, uzbrojenie terenu 20%, kształt działki 20%, sąsiedztwo i otoczenie 15%, dostępność komunikacyjna 15%. W wyniku zastosowanej procedury wyceny, cenę 1 m2 powierzchni gruntu (działki [...]) określił na kwotę [...] zł wobec czego wartość rynkowa działki wynosi po zaokrągleniu [...] zł ([...] m2 x [...]zł) - str. 12 operatu. Podobną procedurę wyceny zastosowano do określenia wartości rynkowej działek po podziale (działki [...] i [...]). Do analizy przyjęto 3 transakcje z lat 2007-2009 (obręb [...] i obręby sąsiednie, 1 z ul. [...], 1 z ul. [...], 1 z ul. [...], [...]). Cenę 1 m2 powierzchni gruntu po podziale geodezyjnym dla działki [...] o pow. [...] m2 określił (po dokonanych poprawkach) na kwotę [...] zł, wobec czego wartość rynkowa działki po zaokrągleniu wynosi [...] zł ([...]m2 x [...]zł). Z kolei cenę 1 m powierzchni gruntu po podziale geodezyjnym dla działki [...] o pow. [...]m2 określił (po dokonanych poprawkach) na kwotę [...] zł, wobec czego wartość rynkowa działki po zaokrągleniu wynosi [...] zł ([...]m2 x [...] zł). Wartość rynkowa zatem obu działek wynosi [...] zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98 a ust. 1 i 1 a ugn. Organ wyjaśniał dalej, iż zgodnie z powołaną uchwałą z 20 kwietnia 2004 r., opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...] zł (o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału), a zatem wynosi [...] zł. Zdaniem Kolegium postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w kpa.

Jednocześnie organ podkreślił, iż w jego ocenie nie ma znaczenia, że działka [...], w wyniku podziału nieruchomości gruntowej [...] (w lutym 2008 r.), później została połączona z działką [...] tworząc działkę [...]. Dalej podniesiono, iż słusznie rzeczoznawca majątkowy oszacował sam grunt, ponieważ przy wycenie nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się części składowych tych nieruchomości. Zdaniem Kolegium również wyjaśnienia rzeczoznawcy dot. trendu czasowego przyjętego na poziomie równym 1 są wystarczające. Zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, rzeczoznawca może przyjąć dane z transakcji z ostatnich dwóch lat, a w przypadku braku takich transakcji - z transakcji starszych. Źródłem danych o transakcjach są akty notarialne dotyczące sprzedaży, a ceny ofertowe nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę.

Wskazano, iż strona nie przedstawiła kontroperatu, a stawiane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka [...]z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. jest logiczny, spójny i kompletny, nadto, iż został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ugn, rozporządzenia ws. operatu, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości; naruszenie art. 98 a ust 1 i 1a ugn oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż uchwała z 20 kwietnia 2004 r. pomimo wyroku TK zachowała swą moc obowiązującą, a tym samym nie stanowi wadliwej podstawy prawnej decyzji administracyjnej; oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej przed i po dokonaniu podziału stanowiącej działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...] przed podziałem i działki nr [...] i [...] po podziale.

W uzasadnieniu skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje swe dotychczasowe stanowisko odnośnie niekonstytucyjności art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ugn w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Skarżącego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przedmiotowy przepis utracił moc obowiązującą. Skarżąca podkreśliła, iż akt prawa miejscowego wydany w oparciu o przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją jest nieważny, nie może stanowić podstawy indywidualnej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do operatu szacunkowego skarżąca również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko powtarzając zarzuty odwołania.

Skarżąca wyjaśniała, przytaczając brzmienie art. 98 a ust. 1 ugn, iż z operatu szacunkowego wynika, iż biegły wyceniając wartość działek nr [...] i [...] po podziale geodezyjnym porównał je z dwoma działkami biorąc pod uwagę ich wartość z kwietnia 2008 r. oraz z działką położoną przy ul Przemysłowej w P., przy czym wziął pod uwagę jej wartość z miesiąca lutego 2009 r., nie zaś jak wynika z w/w przepisu - z dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. dnia [...] lutego 2008 r., czy też dnia bądź miesiąca zbliżonego do tej daty. Uwzględnił on zatem cenę nieruchomości z lutego 2009 r. tj. po przeszło roku od dnia, w którym przedmiotowa decyzja podziałowa stała się ostateczna. Powyższy błąd ma, zdaniem skarżącej, istotny wpływa na wartość w/w nieruchomości po podziale, albowiem oceniając wartość działki nr [...] przy porównaniu jedynie wartości dwóch nieruchomości z 2008 r. oraz wyeliminowaniu nieruchomości w przy ul. [...]- niezasadnie wziętej pod uwagę przez biegłego - cena 1 m2 powierzchni gruntu wynosi [...] zł, a nie jak wynika z operatu [...] zł. Natomiast wartość całej nieruchomości wynosi [...]zł zamiast wskazanej w operacie kwoty [...]zł. Odpowiednio oceniając wartość działki nr [...], przy porównaniu jedynie wartości dwóch nieruchomości z 2008 r. oraz wyeliminowaniu nieruchomości w przy ul. Przemysłowej niezasadnie wziętej pod uwagę przez biegłego, cena 1 m2 powierzchni gruntu wynosi [...]zł, a nie jak wynika z operatu [...]zł. Natomiast wartość nieruchomości wynosi [...] zł zamiast wskazanej w operacie kwoty [...]zł. Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, zdaniem skarżącej, wartość nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] przed podziałem wynosiła: [...]zł natomiast po podziale [...] zł, a nie jak oszacował biegły [...] zł. Tym samym wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale jest niższa od kwoty wskazanej przez biegłego, zatem zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do ustalania opłaty adiacenckiej.

Skarżąca argumentowała dalej, iż biegły dostępność komunikacyjną przy działce [...] i [...] określił jako dobrą zaś przy pozostałych jako bardzo dobrą, co według skarżącej ma także wpływ na wartość nieruchomości po podziale.

Nadto skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że nieruchomość oznaczona przed podziałem nr [...], a po podziale nr [...] i [...] miała znacznie większą wartość rynkową przed podziałem niż po podziale z uwagi na jej znacznie korzystniejszy kształt. i efektywniejsze warunki inwestycyjne niż po podziale na dwie mniejsze nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Organ wskazał, iż skarżąca podniosła w skardze takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zaś Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 a ust. 1 i 1a ugn oraz uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Stosownie do wskazanego przepisu ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może więc nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ugn sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organów orzekających w sprawie wskazane warunki zostały spełnione. W przekonaniu Sądu ocena organów w tym zakresie okazała się uprawniona.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż działka skarżącej nr [...] uległa na jej wniosek podziałowi, Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2008 r. Fakt zmiany wartości nieruchomości został wykazany dowodem w postaci operatu szacunkowego. SKO, działając jako organ odwoławczy poddało ocenie ten dowód. W ramach dokonanej oceny Kolegium odniosło się również do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu w zakresie wyceny nieruchomości przed i po podziale. Analizując w tym zakresie ustalenia i wywody organu odwoławczego stwierdzić należy, iż zasadnie uznał on wykonany w sprawie operat za odpowiadający przepisom ugn. Dokonana przez organ ocena operatu nie narusza przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia związana z obowiązywaniem na dzień [...] lutego 2008 roku (tj. dzień uzyskania cechy ostateczności przez decyzję podziałową) - uchwały Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 roku, ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej oraz wpływu na jej prawny byt nowelizacji przepisów ugn dokonanej ustawą zmieniającą ugn oraz wyroku TK.

Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone w skardze przeciwko wskazanej uchwale nie pozwalają na przyjęcie, iż nie mogła ona być podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należnej od właściciela podzielonej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Kwestionowana uchwała uchwalona została na podstawie obowiązującego w dniu jej podjęcia przepisu art. 98 ust. 4 ugn w ówczesnym brzmieniu oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu. Zważywszy na przedmiot regulacji uchwały, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter jest ona aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Będąc, z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej, akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 4 zdanie drugie ugn stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalała w drodze uchwały rada gminy w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Nie można przyjąć, iż zmiana ugn, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ugn oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 roku (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ugn, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały z dnia 20 kwietnia 2004 roku jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4 ugn. W okolicznościach sprawy mieć należy na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej art. 98 ugn otrzymał (od 22 września 2004 roku) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do ugn z dnia 21 sierpnia 1997 roku z dodany został art. 98a ust. 1 ugn. Stanowił on, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ugn i nadal obowiązuje. Zaistniała sytuacji odbiega więc od skutków działania reguły walidacyjnej, prowadzących do uznania utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 20 kwietnia 2004 roku. Podstawa materialonoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50 % (następnie w wyniku nowelizacji ugn – 30%) pozostała, znajdując usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej ustawy.

Odnosząc się natomiast do wpływu na byt prawny uchwały z 20 kwietnia 2004 roku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ugn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (III SA/Po 406/08). Wskazał on, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ugn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu, zważywszy na powyższe, uprawniony jest zatem pogląd, iż kwestionowana przez skarżącą uchwała z 20 kwietnia 2004 roku zachowała swą moc obowiązującą.

Przypomnienia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były poza omówioną uchwałą przepisy art. 98 a ust. 1 i 1a ugn , do których nie odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku. W świetle ust. 1a art. 98 a ugn obowiązywanie (na co wskazano powyżej) w dniu [...] lutego 2008 roku uchwały z 20 kwietnia 2004 roku uprawniało organ I instancji do wymierzenia opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu wynikającej z tej uchwały 30 % stawki.

Skoro spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 98 a ust. 1 i 1a ugn, a mianowicie: pozytywnie rozpatrzono wniosek właściciela nieruchomości o przeprowadzenie podziału , nastąpił wzrost wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwała z dnia 20 kwietnia 2008 r. określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalenie opłaty adiacenckiej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego. Biegły prawidłowo zastosował metodę porównawczą, wziął pod uwagę położenie, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjną. Sąd nie doszukał się podstaw do podejmowania działań zmierzających do weryfikacji operatu. Organy dokonały analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Sąd po przeanalizowaniu tego dokumentu stwierdził, że operat jest logiczny, spójny i kompletny. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów cyt. ugn, rozporządzenie ws. operatów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (art. 153 ust. 1 ugn, § 4 ust. 3 rozporządzenie ws. operatów). Organy wnikliwie przeanalizowały operat szacunkowy w szczególności tabele w nim zawarte oraz tezy, co pozwoliło na ocenę prawidłowości tego dokumentu. Zdaniem Sądu dokonano właściwego doboru transakcji ustalając wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Przed podziałem, do określenia wartości rynkowej nieruchomości (działka nr [...]) przeanalizowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, a dalszą analizą objęto 3 transakcje kupna-sprzedaży z lat 2007-2009 spośród kilkunastu z rynku lokalnego (obrębu [...] oraz obrębów sąsiednich - 2 przy ul. [...]i 1 os. [...]) jako najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Wyceniający określił pięć cech (atrybutów) mających wpływ na wartość rynkową prawa: położenie (lokalizacja) 30%, uzbrojenie terenu 20%, kształt działki 20%, sąsiedztwo i otoczenie 15%, dostępność komunikacyjna 15%. W wyniku zastosowanej procedury wyceny, cenę 1 m2 powierzchni gruntu (działki [...]) określił na kwotę [...]zł wobec czego wartość rynkowa działki wyniosła po zaokrągleniu [...]zł ([...]m2 x [...]zł) - str. 12 operatu. Podobną procedurę wyceny zastosowano do określenia wartości rynkowej działek po podziale (działki [...] i [...]). Do analizy przyjęto 3 transakcje z lat 2007-2009 (obręb [...] i obręby sąsiednie, 1 z ul. Przemysłowej, 1 z ul. [...], 1 z ul. [...], [...]). Cenę 1 m2 powierzchni gruntu po podziale geodezyjnym dla działki [...] o pow. [...]m2 biegły określił (po dokonanych poprawkach) na kwotę [...]zł, wobec czego wartość rynkowa działki po zaokrągleniu wyniosła [...]zł ([...]m2 x [...]zł). Z kolei cenę 1 m powierzchni gruntu po podziale geodezyjnym dla działki [...] o pow. [...] m2 określił (po dokonanych poprawkach) na kwotę [...]zł, wobec czego wartość rynkowa działki po zaokrągleniu wyniosła [...]zł ([...]m2 x [...]zł). Wartość rynkowa zatem obu działek wyniosła [...] zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98 a ust. 1 i 1 a ugn. Zgodnie z powołaną uchwałą z dnia 20 kwietnia 2004 r., opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...] zł (o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału), a zatem wyniosła [...] zł. Zdaniem Sądu postępowanie przed organem I i II instancji przeprowadzono zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w kpa.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.