Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 430/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4 f ust.5, art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta W. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0048 ha położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] ; o wypłacie odszkodowania na rzecz Uniwersytetu J. z siedzibą w K. ul. G.; o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 263 i art. 264 kpa w zw. z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., nr 267, poz. 2251 ze zm.) nałożył na Gminę Miejską K. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. obowiązek zapłaty na rzecz Starosty W. kwoty w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0048 ha obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w terminie 14 dni od daty ostateczności postanowienia.

Podał organ, że w wyniku umowy zawartej w dniu 17 lipca 2012 r. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu T. B. wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość m.in. ww. nieruchomości. Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie ww. operatu stanowi kwotę [...] zł.

Wskazał, że zgodnie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Natomiast w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącego, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami koszty nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania oraz koszty jego ustalenia powinny być poniesione z budżetu Gminy Miejskiej K., która jako inwestor wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej.

Wedle organu orzekającego, ponieważ powołane wyżej przepisy wskazują na budżet gminy jako źródło finansowania kosztów przedmiotowego postępowania, koszty te nie mogą być ponoszone z dotacji państwa. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych dotacje wykorzystane na cel niezgodny z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami (art. 169 ust. 1, Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze. zm.).

Na powyższe postanowienie Gmina Miejska K. wniosła zażalenie i podała co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym kodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania.

W postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalania wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Odesłanie zawarte w tym przepisie może dotyczyć jednak wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 11 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych.

Skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro w rozdziale 3 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego.

Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ma charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Nadto ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie z art. 263 § 1 kpa na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie

Koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony, ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jako koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn musi być przeprowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony. Wynikający z ustawy (art. 130 ust. 2 ugn) obowiązek skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego nie oznacza jeszcze, że koszt przeprowadzenia takiego dowodu zawsze obciąża organ. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa prowadzi bowiem do wniosku, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) brak przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania. W niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek. Na poparcie swojego stanowiska strona żaląca się wskazała orzeczenia sądów administracyjnych: I OSK 1616/10, II SA/Kr 167/10.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Każdorazowo trzeba więc brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.: "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Prasowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin".

Wskazał, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są bowiem odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych (por. I OSK 1246/10, I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10).

Dodał organ również, że koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenie wyceny wartości nieruchomości) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, póz. 2251 ze zm.) oraz naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie przepisu art. 263 i 264 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację wskazaną w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podniosła, że Wojewoda M. przytoczył uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych podobnych sprawach, które w ocenie strony skarżącej o nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podał, że w analogicznych stanach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 908/12, II SA/Kr 1493/12 uwzględnił skargi Gminy Miejskiej K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej – ustawy - Dz.U.2013.687 j.t. ). Kwestią sporną jest to, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

W rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został przepis art. 12 ust. 5, który zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniach więc dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania odpowiednie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 j.t.), ale tylko w granicach odesłania. W szczególności odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyłączone natomiast jest stosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg. którego podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Przepis ten bowiem dotyczy innych, oprócz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podmiotów, które zamierzają co prawda realizować cel publiczny, ale same podmiotem publicznym nie są. Możliwość (a nie powinność) poniesienia "kosztów ustalenia należności" przez takie podmioty jest konsekwencją przewidzianej przepisem art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek pochodzącego od nich zawiadomienia.

Zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy art. 22 ust 1 odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U.267/2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą w/w regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w owych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych przecież postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy. Stanowi on, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." To jednak odesłanie może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ugn). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust.1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie takie stanowi wynik niczym nieuzasadnionego domniemania, które, zważywszy na przedmiot regulacji, w ogóle miejsca mieć nie może. Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego określonego obowiązku, w tym obowiązku pokrycia kosztów tego postępowania, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy takiej nie da się zrekonstruować z omówionych przepisów. Próbę rozszerzenia ich przedmiotowego zakresu przy użyciu nieznanego ustawie pojęcia "szeroko rozumiane koszty nabycia" ocenić należy negatywnie.

Skoro więc wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo takie, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wobec braku jakichkolwiek przesłanek, odrzucić należy od razu pierwsze kryterium tj. winę strony. Rozważenia natomiast wymaga, czy omawiane koszty powstały w interesie strony i w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków.

Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 kpa powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przepis art. 262 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Powiatu. Nie zostały także poniesione na jego żądanie - w zakresie niewynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 kpa.

Obciążenia zaś tymi kosztami strony postępowania nastąpiło w wyniku wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. W istocie z przepisów materialnoprawnych organy I i II instancji zrekonstruowały normę o charakterze procesowym, czyniąc ją - z naruszeniem przepisów kpa dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, podstawą wydanego postanowienia.

Postanowienia organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem omówionych powyżej przepisów o postępowaniu, a to powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono jak w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w/w ustawy.