Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 296/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 95 pkt 8, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2014 poz 1160
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2019 r. A w W. zwróciła się do Wójta Gminy K. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w obrębie T., gmina K., oznaczonej jako działka nr 393 o powierzchni 8,0600ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym ww. Spółki. Wnioskodawczyni wystąpiła o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w trybie art. 95 pkt 8 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n", w związku z art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako u.k.r.p.P.K.P., w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. Działka objęta wnioskiem o podział, zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr 3 w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, została zakwalifikowana do terenów zamkniętych. Nieruchomość usytuowana jest na linii kolejowej nr [...] C.– T. w kilometrze 48,800 – 49,145. We wniosku wskazano następnie, że celem podziału ww. działki jest wydzielenie jednej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z niezbędnym gruntem do korzystania (projektowana działka nr 393/3 o powierzchni 0,1291ha) oraz dwóch działek zajętych pod drogi, znajdujących się w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami drogowymi nr 394 i nr 397 (projektowana działka nr 393/1 o powierzchni 0,1844ha i projektowana działka nr 393/2 o powierzchni 0,0927ha). Pozostała część nieruchomości stanowić będzie tereny kolejowe (projektowana działka nr 393/4 o powierzchni 7,6538ha).

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej na gruntach obrębu T., oznaczonej nr 393 o powierzchni 8,0600ha na cztery działki: nr 393/1 o powierzchni 0,1844ha, nr 393/2 o powierzchni 0,0927ha, nr 393/3 o powierzchni 0,1291ha i nr 393/4 o powierzchni 7,6538ha, zgodnie z załączoną mapą projektu podziału, zaewidencjonowaną w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym w dniu 27 maja 2019 r. pod nr [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że nowo powstałe działki o nr 393/1 oraz nr 393/2 będą stanowić działki zajęte pod drogi zlokalizowane w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami drogowymi nr 394 i nr 397, natomiast nowopowstała działka nr 393/3, mająca bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej (działka nr 390/2), została wydzielona celem wyodrębnienia działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z niezbędnym gruntem do korzystania z tego budynku.

Następnie wnioskiem z dnia 22 ‘ r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy K. o zmianę ww. decyzji przez wydanie decyzji w oparciu o przepisy zawarte w art. 98 u.g.n oraz dopisanie w treści decyzji do działek drogowych kategorii dróg stanowiących działki nr 394, nr 397, które będą stanowiły ciąg komunikacyjny z nowo powstałymi działkami.

Postanowieniem z dnia [...] ‘ r. znak: [...], Wójt Gminy K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany treści własnej decyzji z dnia [...] ‘ r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr 393. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż decyzja o zatwierdzeniu podziału działki nr 393 nie jest decyzją ostateczną, organ nie może, na podstawie art. 155 K.p.a., za zgodą stron, uchylić lub zmienić przedmiotowej decyzji.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółkę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pod zarzutem naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. W ocenie skarżącej Spółki organ nieprawidłowo potraktował jej pismo z dnia 22 ‘ r. jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie wezwał też strony do jego sprecyzowania. Tymczasem z treści pisma wyraźnie wynika wniosek o wpisanie do treści decyzji art. 98 u.g.n., czego zabrakło w rozstrzygnięciu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone. Pismem z dnia 11 września 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wezwało Spółkę do jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie z dnia 22 ‘ r. przez podanie podstawy prawnej wystąpienia oraz zakresu żądania. Odpowiadając na powyższe wezwanie Spółka wyjaśniła, że w piśmie z dnia 22 ‘ r. wnosiła, na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] ‘ r. w zakresie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr 393 o powierzchni 8,0600ha, położonej w obrębie T., również na podstawie przepisów art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz w treści decyzji dopisanie do działek drogowych kategorii dróg stanowiących działki nr 394, nr 397, które będą stanowiły ciąg komunikacyjny z nowo powstałymi działkami. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] ‘ r., wskazując organowi, że winien rozpatrzyć wniosek Spółki we właściwym, wskazanym przez wnioskodawczynię, trybie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy K. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] ‘ r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 393. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja wydana została zgodnie z wnioskiem strony i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Decyzja w swej treści wyraźnie wskazuje, że działki nr 393/1 i nr 393/2 będą stanowiły działki zajęte pod drogi zlokalizowane w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami nr 394 i nr 397 obrębu ewidencyjnego T., stanowiącymi drogę wewnętrzną. Działki nr 393/1 i nr 393/2 nie zostały zatem wydzielone pod drogę publiczną. Podkreślono następnie, że projektowany podział w zakresie wyodrębnienia dwóch działek o nr 393/1 i nr 393/2 nie prowadził do powstania drogi wskutek wydzielenia projektowanych działek, gdyż fragment nieruchomości oznaczonej nr 393, z którego zgodnie z wnioskiem miały być wydzielone działki nr 393/1 i nr 393/2 stanowił istniejącą już drogę wewnętrzną pozostającą w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy. Wbrew więc twierdzeniom strony wnioskowany przez Spółkę podział nieruchomości odbył się na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., a nie w oparciu o treść art. 98 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., to z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę będącą ciągiem komunikacyjnym, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Organ wskazał, że strona błędnie zakłada, iż w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości odbywa się w trybie i na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nie normuje szczególnego trybu podziału nieruchomości, a jedynie stanowi o skutkach prawnych dokonanego podziału. Organ wskazał, iż odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 u.g.n., polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym celem podziału nieruchomości na terenach zamkniętych (art. 95 ust. 8 u.g.n.) jest wydzielenie działek na tym terenach. Kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzając podział w tym trybie to ocena czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 poz. 725 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: P.g.k., i czy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Stąd organ dokonał zatwierdzenia proponowanego podziału, gdyż nie znalazł przesłanek sprzeciwiających się proponowanemu podziałowi. Celem podziału nie było natomiast, jak sugeruje wnioskująca o podział Spółka, wydzielenie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Organ wskazał ponadto, że wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem na podstawie decyzji podziałowej określone działki przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Tymczasem zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym następował podział występuje oznaczenie "Tereny zamknięte" (tereny kolejowe)". Organ zaznaczył, że wskazywane przez Spółkę orzecznictwo sądów administracyjnych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnosiło się do sytuacji, w których właściciele wskutek dokonanych podziałów nieruchomości i wydzielenia nieruchomości przeznaczonych na drogi de facto pozbawieni zostali prawa własności. W niniejszej sprawie wskutek podziału nieruchomości i wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi nie doszło do naruszenia i jakiegokolwiek ograniczenia praw wnioskującej o podział Spółki wynikających z przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania. Na marginesie organ zaznaczył, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. przewidujący przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym przedmiocie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest kompletna, bowiem zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do jej uzupełnienia.

Odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 393 wniosła A w W. podnosząc, iż organ nieprawidłowo rozpatrzył sprawę, a wydana decyzja jest wadliwa. W toku przygotowywania nieruchomości do podziału Spółka zwróciła się bowiem do Wójta Gminy K. o uzyskanie informacji, czy na nieruchomości objętej podziałem znajdują się drogi. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 czerwca 2018 r., organ wskazał, na których działkach znajdują się drogi. Zgodnie z powyższym został przygotowany projekt podziału uwzględniający stanowisko organu i zaproponowano wydzielenie jako drogi działki nr 393/1 o powierzchni 0,1844ha i działki nr 393/2 o powierzchni 0,0927ha. Skoro zatem projektowane działki nr 393/1 i nr 393/2 znajdują w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami drogowymi nr 394, nr 397, to projektowane działki znajdujące się w jej przedłużeniu również muszą stanowić drogę publiczną. Taki stan istnieje na gruncie bowiem projektowane działki są w istocie drogami, z których korzystają wszyscy bez ograniczeń, jak z drogi publicznej. W ocenie skarżącej Spółki argumentacja organu odnośnie stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. jest nieprawidłowa. Jeżeli bowiem organ ma wiedzę o przeznaczeniu wydzielanych działek gruntu, to winien to uwzględnić w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia należy do organów administracji, a nie do wnioskodawcy w sprawie o podział nieruchomości zajętych pod drogi publicznej. W niniejszej sprawie organ miał wiedzę o przebiegu drogi publicznej i rozpoznając wniosek o podział nieruchomości, złożony w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., ma obowiązek sprawdzić, czy projekt podziału jest zgodny z przepisami, czy na przedmiotowych projektowanych działkach teren zajęty jest pod drogę publiczną. Zdaniem strony o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy. W wyniku wydania decyzji organu l instancji nastąpił stan niepewności co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne. Zdaniem strony organ l instancji naruszył art. 98 ust. 1 u.g.n. przez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia wskazania, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne. Wobec tego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami, tj. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ze wskazaniem, że powstałe z podziału projektowane działki nr 393/1 i nr 393/2 stanowią drogę publiczną, a podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 95 pkt 8 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział, oznaczona nr 393, o powierzchni 8,0600ha, położona w obrębie T., w gminie K., stanowi własność Skarbu Państwa, a użytkowanie wieczyste wraz z własnością naniesień przysługuje A w W.. Przedmiotowa działka położona jest na terenach zamkniętych, określonych decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MliR z 2014 r. poz. 25). Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 12 marca 2019 r. wynika, że działka nr 393 wykazana jest w całości jako tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk. Obszar objęty postępowaniem podziałowym w obowiązującym dla gminy K. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 23 marca 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 134 poz. [...]), zmienioną uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 26 września 2013 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 4742) stanowi "tereny zamknięte (tereny kolejowe), działka nr 394 – tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, teren górniczy "B" o symbolu "1RM.MN", a działka nr 397 – tereny rolne, strefa obserwacji archeologicznej, teren górniczy "B" o symbolu "R".

Kolegium wskazało następnie, że Spółka wniosła o przeprowadzenie postępowania podziałowego w trybie art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n., tj. w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Jako cel podziału wnioskodawczyni wskazała także realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych, wynikających z przepisów u.k.r.p.. Wykonany na zlecenie wnioskodawczyni wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje podział działki nr 393 na cztery działki: nr 393/1 o powierzchni 0,1844ha, nr 393/2 o powierzchni 0,0927ha, nr 393/3 o powierzchni 0,1291ha i nr 393/4 o powierzchni 7,6538ha. Spółka wskazała, że założeniem podziału jest wydzielenie części zajętej pod budynek mieszkalny wraz z niezbędnym gruntem do korzystania z tego budynku (projektowana działka nr 393/3), działek zajętych pod drogi znajdujących się w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami drogowymi nr 394, nr 397 (projektowana działka nr 393/1 i projektowana działka nr 393/2) oraz działki stanowiącej tereny kolejowe (projektowana działka nr 393/4). Organ podniósł, że art. 95 u.g.n., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, zawiera unormowania lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92 – 94 u.g.n., przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Podział nieruchomości bez względu na ustalenia planu jest możliwy z uwagi na konkretne sytuacje faktyczne i prawne wymienione w art. 95 u.g.n., a więc gdy zachodzi potrzeba dokonania podziału nieruchomości w celu dostosowania stanu prawnego i faktycznego do sytuacji wynikłej z mocy samego prawa albo z aktu administracyjnego bądź czynności prawnej. Cel, jaki zostanie osiągnięty przez podział nieruchomości uzasadnia odstępstwo od ogólnych zasad podziału zawartych w art. 92 – 94 u.g.n. Zdaniem Kolegium analiza stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzja orzekająca o podziale nieruchomości oznaczonej nr 393, zgodnie z wyraźnym wnioskiem strony, została wydana na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., tj. w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Teren zamknięty zdefiniowany został w art. 2 pkt 9 P.g.k. jako teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Niekwestionowane w sprawie jest, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział posiada w całości status terenów zamkniętych.

Odnosząc się do wniosku strony o uzupełnienie decyzji z dnia [...] ‘ r. oraz do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie znajduje podstaw do wprowadzenia do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., czy też wprowadzenia do treści decyzji rozstrzygnięcia o skutkach wywoływanych przez ten przepis. Powyższy przepis nie stanowi samodzielnej i odrębnej od wcześniej opisanych przepisów u.g.n podstawy dokonania podziału, lecz jedynie określa występujący z mocy prawa skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości powinna wskazywać cel podziału (przeznaczenie nowo wydzielonych działek), nie może natomiast rozstrzygać o kwestii przejścia własności nieruchomości powstałych w wyniku podziału. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że projektowane do wydzielenia działki nr 393/1 i nr 393/2 stanowią drogi publiczne w znaczeniu przyjętym w art. 98 ust. 1 u.g.n.. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że ww. działki, stanowiące część dzielonej nieruchomości, faktycznie użytkowane są jako drogi, nie znajdują się jednak w ciągu komunikacyjnym drogi publicznej – drogi gminnej. Działka nr 393/1 przylega do działki nr 397 stanowiącej własność Gminy K., a wykorzystywanej jako publicznie dostępna wewnętrzna droga dojazdowa do pól. Projektowana działka nr 393/2 także przylega do działki stanowiącej własność Gminy K., wykorzystywanej jako publicznie dostępna wewnętrzna droga dojazdowa do pól, oznaczonej nr 394. Dla obu ww. działek Rada Gminy K. nie wydała uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p.". Drogi istniejące na działkach nr 397 i nr 394 nie mają zatem statusu dróg publicznych w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 u.d.p., bowiem są to drogi wewnętrzne. Taki sam status mają drogi znajdujące się na projektowanych do wydzielenia działkach nr 393/1 i nr 393/2. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za uznaniem, że projektowane do wydzielenia działki nr 393/1 i nr 393/2 nie znajdują się w ciągu komunikacyjnym drogi publicznej, jest opisane wyżej przeznaczenie działek nr 397 i nr 394 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle planu są to tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, teren górniczy "B" (1RM.MN) oraz tereny rolne, strefa obserwacji archeologicznej, teren górniczy "B" (R). Prawo miejscowe nie przewiduje więc na tym terenie zlokalizowania dróg publicznych. Wobec tego działki nr 393/1 i nr 393/2 znajdują się w ciągu komunikacyjnym dróg, które nie mają jednak charakteru publicznego. W tej sytuacji Wójt Gminy K. nie miał podstaw do uzupełnienia decyzji z dnia [...] ‘ r. co do rozstrzygnięcia w zakresie wydzielenia działek nr 393/1 i nr 393/2 pod drogę publiczną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego tj.

a) art. 98 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, kiedy na podstawie ww. przepisu dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem A.;

b) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez orzeczenie wbrew treści materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., tj. praworządności, zaufania obywateli do organów władzy i informowania strony. W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zawartą w odwołaniu o decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje faktu wykorzystania części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę, co znalazło wyraźne odzwierciedlenie w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] ‘ r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr 393. Powyższe części podlegającej podziałowi działki faktycznie użytkowane są jako drogi, zgodnie z wolą ich właściciela. Nie znajdują się jednak w ciągu komunikacyjnym drogi publicznej – drogi gminnej, co oznacza, że ww. działkom wydzielonym pod drogi nie można przypisać waloru dróg publicznych w rozumieniu art 98 ust. 1 u.g.n..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w obrębie T., gmina K., oznaczonej nr 393, o powierzchni 8,0600 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym A w W.. Poza sporem pozostaje fakt, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2019 r. A w W. wystąpiła do Wójta Gminy K. o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, wykonanego niezależnie do ustaleń planu, powołując się na przepisy art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n. w związku z art. 39 i art. 41 u.k.r.p.., w celu realizacji przekształceń własnościowych. Z treści wniosku wynikało, że z nieruchomości o nr 393 ma zostać wydzielona jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z niezbędnym gruntem do korzystania (projektowana działka nr 393/3) oraz dwie działki zajęte pod drogi, znajdujące się w ciągu komunikacyjnym pomiędzy działkami drogowymi nr 394, nr 397 (projektowane działki nr 393/1 i nr 393/2). Pozostała część nieruchomości stanowić miała tereny kolejowe (projektowana działka nr 393/4).

Odnosząc się do projektowanego podziału należy zauważyć, że stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w treści art. 95 u.g.n. unormowano wyjątki od ogólnych zasad podziału nieruchomości. Odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n., w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 u.g.n. polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 95 pkt 8 u.g.n., niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Z zestawienia treści art. 93 i art. 95 u.g.n. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 u.g.n. projekt podziału nieruchomości nie podlega badaniu w kontekście zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu ani pod kątem przeznaczenia terenu, ani też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z brzmienia art. 95 pkt 8 u.g.n. wynika również, że organ zatwierdzający projekt podziału nie bada celu podziału, gdyż zobowiązany jest jedynie stwierdzić, że podział dotyczy nieruchomości na terenie zamkniętym. Tym samym kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzający podział w tym trybie to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 P.g.k. i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Żadne inne przesłanki nie zostały przez ustawodawcę przewidziane dla zbadania legalności dokonania podziału w tym szczególnym trybie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 828/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec niejednolitość poglądów co do tego, czy w decyzji podziałowej można domagać się wyznaczenia działki pod drogę publiczną, to jednak należy wyraźnie zauważyć, iż owe zróżnicowanie zapatrywań pozostaje aktualne wyłącznie w sytuacji gdy w następstwie dokonanego podziału następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2837/16; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 254/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach badanej sprawy, bowiem drogi wydzielone w następstwie podziału działki nr 393 nie są drogami publicznymi, a w szczególności nie należą do kategorii dróg gminnych. Warto bowiem zauważyć, iż przy dokonywaniu ustalenia, czy mamy do czynienia z drogą publiczną, konieczne jest odniesienie się do treści przepisów u.d.p. Na gruncie tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 u.d.p.). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a ulice leżące w ciągu ww. dróg należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.p.). Zgodnie z kolei z art. 7 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności badanej sprawy należy zaakcentować, iż brak jest dowodów na to aby Rada Gminy K. wydała uchwały w sprawie zaliczenia działek nr 394 i nr 397 do kategorii dróg gminnych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Kwestia formalnego nadania statusu określonej drodze ma zaś kluczowe znaczenie dla możliwości zaliczenia określonej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Samo faktyczne wykorzystywanie określonej działki pod drogę nie stanowi samodzielnie o jej konkretnej kategorii i przynależności do dróg publicznych. Tym samym do kategorii dróg gminnych nie mogą zostać zaliczone drogi znajdujące się na nowo wydzielonych działkach nr 393/1 i nr 393/2, znajdujące się w określonym ciągu komunikacyjnym, który nie stanowi drogi publicznej. Trafnie zatem wskazują organy, iż projektowane do wydzielenia drogi nie mają statusu dróg publicznych w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 u.d.p., a w konsekwencji zasadnie podnosi Wójta Gminy K. w piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r., iż działka nr 393 "w części A i B" stanowi drogę wewnętrzną. Wobec powyższego skarżąca Spółka nie może oczekiwać wystąpienia skutków, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w stosunku do nowo wydzielonych działek nr 393/1 i nr 393/2, skoro nie stanowią one drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p.

W konsekwencji organy prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Brak jest podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego – art. 6, art. 7, czy art. 77 § 1 K.p.a. Za niezrozumiały w okolicznościach sprawy należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Strona skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób naruszono jej prawo do należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

dc