Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 724/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 40 ust. 2, art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 3, art. 16 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Miasta Zduńska Wola na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr PNIK-I.4131.634.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2017r., nr PNIK-I.4131.634.2017, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.g." – stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/372/17 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 23 czerwca 2017r. w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. A 2-36 w Zduńskiej Woli w części obejmującej § 3 ust. 1 ww. uchwały, tj. w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od dnia 24 czerwca 2017r.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że wymieniona uchwała wpłynęła do Wojewody Łódzkiego w dniu 3 lipca 2017r. Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 19 lipca 2017r. organ nadzoru poinformował Radę Miasta Zduńska Wola o zastrzeżeniach dotyczących treści § 3 ww. uchwały, w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od dnia 24 czerwca 2017r.".

Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że pismem z dnia 27 lipca 2017r., znak: ES.4223.V.12.2.2017.HP, Rada Miasta Zduńska Wola ustosunkowała się do zastrzeżeń organu nadzoru. Rada wskazała, że Miasto Zduńska Wola musiało przeprowadzić inwestycję polegającą na ulepszeniu technologii uzdatniania wody. Wykonawca zgłosił zakończenie robót w tym zakresie w dniu 21 czerwca 2017r. Ponadto podniesiono, że miasto Zduńska Wola stało się właścicielem basenów dopiero 20 kwietnia 2017r. Okoliczności faktyczne, zdaniem Rady, utrudniały zatem wcześniej podjęcie uchwały z zachowaniem 14 - dniowego terminu vacatio legis. W przypadku wejścia w życie wskazanego aktu normatywnego po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia otwarcie kompleksu basenów nastąpiłoby w dniu 8 lipca 2017r., co byłoby niewątpliwą stratą dla mieszkańców Zduńskiej Woli, licznie korzystających każdego roku z tego obiektu. Zdaniem Rady, nadanie wskazanemu aktowi wstecznej mocy obowiązującej nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego.

Następnie Wojewoda przywołał treść art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 296 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.a.n." i stwierdził, że jego zdaniem zastosowana wsteczna moc obowiązująca uchwały narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Wykorzystany w uchwale zabieg legislacyjny nie służy realizacji wartości konstytucyjnej, która byłaby ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji - zasady zaufania obywateli do państwa. Zdaniem organu nadzoru, wbrew twierdzeniom miasta Zduńska Wola, brak było przeszkód otwarcia kompleksu basenowego przy ul. A 2-36 w Zduńskiej Woli na kilka dni przed wejściem w życie uchwały w tej sprawie.

Mając na względzie powyższe, zdaniem organu nadzoru, uchwała Nr XLI/372/17 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 23 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. A 2-36 w Zduńskiej Woli, w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od dnia 24 czerwca 2017r. w § 3 ust. 1 ww. uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie nastąpiło naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

Na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego skargę do sądu administracyjnego wniosło Miasto Zduńska Wola, zarzucając wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem:

1. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia prawnego dotyczącego kwestii naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu (stanowiącego cennik) wstecznej mocy obowiązującej, gdyż w ocenie skarżącego, zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie;

2. art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, gdyż w ocenie skarżącego, jeśli uznać nawet, iż nadanie mocy wstecznej aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązywania stanowiło naruszenie prawa, to Wojewoda Łódzki winien uznać, iż jest to nieistotne naruszenie i ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, a nie unieważniać ją w części;

3. naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.a.n. poprzez uznanie, iż akt normatywny stanowiący jedynie cennik za skorzystanie z kompleksu basenowego i uchwalający jego wejście w życie terminem krótszym niż 14 dni narusza zasady demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Miasta Zduńska Wola, Wojewoda Łódzki, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył prawo, gdyż z uzasadnienia prawnego tego aktu nie sposób się dowiedzieć w jaki sposób zasady demokratycznego państwa prawa i zasada zaufania obywateli do państwa zostały naruszone z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu mocy obowiązującej od dnia następnego po podjęciu uchwały.

Dalej wyjaśniono, że Miasto, zarówno w uzasadnieniu uchwały, jak i w piśmie do Wojewody Łódzkiego wskazywało na okoliczności wyjątkowe, związane z przejęciem majątku po spółce miejskiej w kwietniu 2017r. oraz terminem sesji, wyznaczonym na 23 czerwca 2017r., zgłoszeniem zakończenia robót przez wykonawcę (21 czerwca 2017r.) a także dniem zakończenia roku szkolnego i rozpoczęciem sezonu wakacyjnego. W tej sytuacji uznano, iż dla obywateli chcących skorzystać z kompleksu basenowego, lepiej będzie, jeśli otwarcie obiektu nastąpi 24 czerwca 2017r. z cennikiem obowiązującym od 24 czerwca 2017r. (dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym), niż nadanie uchwale 14 dniowego vacatio legis. Żaden obywatel nie miał również nałożonego obowiązku korzystania z kompleksu basenowego i w żaden sposób nie naruszało to zasady demokratycznego państwa prawa ani też zaufania obywateli do państwa.

Strona skarżąca podniosła również, że rozważyć należy, czy tego typu cennik, dotyczący cen biletów, stanowi akt prawa miejscowego, który wchodzi w życie w terminie 14 dni. W orzecznictwie istnieją rozbieżności co do faktu czy cennik stanowi akt prawa miejscowego. Procedowana uchwała nie określa bowiem zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a stanowi jedynie cennik za korzystanie z obiektów przy ul. A (basenów miejskich dzierżawionych od Miasta Zduńska Wola przez podmiot trzeci). Uchwała nie nakłada na mieszkańców Miasta i okolic zobowiązań o charakterze publicznoprawnych (danin publicznych), a stanowi jedynie podstawę do pobierania opłat za usługi świadczone na podstawie umowy cywilnoprawnej. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, tego typu cennik nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wejście w życie tego aktu w dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podniósł, że z treści § 3 ww. uchwały wynika, iż Rada Miasta Zduńska Wola zakwalifikowała tę uchwałę jako akt prawa miejscowego, gdyż zaznaczono, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowymi Województwa Łódzkiego. Stosownie natomiast do treści art. 13 u.o.a.n. publikacji podlegają tylko te uchwały rady gminy, które stanowią akt praw miejscowego albo te, które nie mają takiego charakteru o ile przepis szczególny tak stanowi. Zakwalifikowanie przez Radę Miasta Zduńska Wola przedmiotowej uchwały do kategorii aktów powszechnie obowiązujących było, zdaniem organu nadzoru, prawidłowe. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, uchwały wydane w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 827), mają charakter prawa miejscowego, pomimo braku expressis verbis wyrażenia tego przymiotu w treści przepisu. Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest zatem zrozumiałe stanowisko skarżącego, że uchwała "stanowiąca cennik nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wejście w życie tego aktu w dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa". Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była bowiem uchwała Rady Miasta, z której treści wynika, że wg Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego.

Jak podniesiono, wykorzystany w uchwale zabieg legislacyjny nie służy realizacji wartości konstytucyjnej, która byłaby ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji - zasady zaufania obywateli do państwa. Wbrew zarzutom skargi, brak było przeszkód otwarcia kompleksu basenowego przy ul. A 2-36 w Zduńskiej Woli na kilka dni przed wejściem w życie uchwały w tej sprawie. Wejście w życie cennika nie jest warunkiem koniecznym otwarcia obiektu użyteczności publicznej. Do dnia wejścia w życie uchwały, mógł obowiązywać wstęp wolny, co zresztą w praktyce ma miejsce od dnia 19 sierpnia 2017r., tj. od dnia wejścia w życie uchwały Nr XLII/401/17 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie ustalenia cen biletów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. A w Zduńskiej Woli. W ocenie organu nadzoru, przedłużający się remont obiektu nie powinien mieć także wpływu na datę podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie, gdyż mogła być ona podjęta znacznie wcześniej i niezależnie od wspomnianego remontu. "Zasadą demokratycznego państwa prawnego" w rozumieniu art. 5 u.o.a.n. jest bowiem także nieobarczanie obywateli skutkami zaniedbań organów władzy publicznej lub też jej przedstawicieli (funkcjonariuszy publicznych).

W związku z powyższym organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli w części dotyczącej jej mocy obowiązującej od dnia 24 czerwca 2017r. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, nadzór wspomniany sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 3 lipca 2017r., a rozstrzygnięcie wydano w dniu 1 sierpnia 2017r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli wiec zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli z dnia 23 czerwca 2017r. w sprawie ustalania cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. A 2-36 w Zduńskiej Woli w części, która określała datę początkową jej obowiązywania w oderwaniu od regulacji, określonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wymagała w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie o charakter prawny uchwały, objętej rozstrzygnięciem nadzorczym oraz prawidłowość określonej w niej daty i charakteru "mocy obowiązywania", uregulowanej w § 3, zakwestionowanego przez Wojewodę aktu.

Poprzez podjęcie powołanej uchwały Rada Miejska zrealizowała udzieloną jej na podstawie art. 40 ust.2 u.s.g. kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uszczegółowieniem tego upoważnienia jest norma art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 827), powoływanej dalej jako u.g.k., który przewiduje, co do zasady, uprawnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, że uchwały, podejmowane w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter prawa miejscowego, mimo braku expressis verbis wyrażenia tego przymiotu w treści przepisu. Powołany przepis zawiera bowiem normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest bowiem każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1901/13, z dnia 27 września 2016r., sygn. akt II GSK 637/15 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 31 lipca 2017r., sygn. akt III SA/Gl 335/17 w Gdańsku z dnia 18 maja 2016r., sygn. akt II SA/Gd 115/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszona natomiast w skardze "dobrowolność" korzystania z basenu, nie determinuje charakteru uchwały w zakresie odpłatności za korzystanie zeń. Co do zasady bowiem, gmina udostępnia obiekty użyteczności publicznej, nie zaś obliguje do korzystania z nich. Określenie warunków korzystania z nich (w tym opłat) rodzi wszakże obowiązek podporządkowania się im przez każdego potencjalnego usługobiorcę.

Co się zaś tyczy zapisu, zawartego w § 3 ust. 1 in fine uchwały w brzemieniu "z mocą obowiązującą od dni 24 czerwca 2017r.", podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż narusza on prawo sposób istotny.

W myśl bowiem powołanego już wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Po myśli art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 24 czerwca 2017r.

Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 24 czerwca 2017r., a więc zgodnie z powyższym zapisem weszła w życie 8 lipca 2017r. Druga część przepisu § 3 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązująca od dnia 24 czerwca 2017r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (8 lipca 2017r.) obowiązuje ona od dnia 24 czerwca 2017r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

Podzielając nadto prezentowaną w doktrynie krytyczną ocenę tego zapisu (Regina Prażmo-Nowomiejska, Eugeniusz Stobiecki Radca Prawny.2001.6.6 Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Teza nr 7) dodać należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. (por. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II FSK 1272/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Rada Miejska w Zduńskiej Woli nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. W szczególności, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, ani przedłużający się remont obiektu ani zakończenie roku szkolnego nie uzasadniały retroakcji przyjmowanej uchwały. W odniesieniu do pierwszej okoliczności – brak było przeszkód do procedowania w tym przedmiocie w trakcje trwającego remontu, w odniesieniu do drugiej zaś – do otwarcia obiektu w dniu zakończenia roku szkolnego bez pobierania opłat za korzystanie zeń.

Z tych też względów Sąd nie podziela przywołanych przez Radę w odpowiedzi na skargę argumentów, z których wynika, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz w kontekście wymogów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności takich aktów. Skoro zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych jest ich ogłoszenie, stąd też warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie i formie, ale także właściwe (prawidłowe) ogłoszenie tego aktu prawnego.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd jako zasadne uznał wywiedzione w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie w zaskarżonej uchwale: zasad prawidłowej legislacji, zakazu niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przy tym, wbrew zarzutom skargi, jednoznaczne, precyzyjnie i czytelnie formułując i uzasadniając podstawy jego podjęcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżony akt odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

A.B