Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 146/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, 2 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, 10, 11, 12, 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie udzielenia informacji jakie kwoty, komu i na jakiej podstawie dotąd wypłacono i w zakresie wydania odpisów faktur przedłożonych do zapłaty (pkt [...] wniosku) oraz w zakresie wydania odpisu umowy zawartej z wykonawcą (pkt [...] wniosku), w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20,- zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Skarżący W. S. wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. przesłanym pocztą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy K. – na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – o udzielenie mu następującej informacji:

1. Jaką firmę/firmy prowadzą prace budowlano – remontowe w budynku urzędu gminy K.,

2. W jaki sposób wyłoniono wykonawcę/wykonawców wyżej wymienionych prac, jeśli był to przetarg to wnoszę o wydanie odpisu kompletu dokumentów przetargowych oraz odpisu podpisanej umowy/umów,

3. Ile będzie wynosił koszt wyżej wymienionych prac, jakie kwoty, komu i na jakiej podstawie dotąd wypłacono. Wnoszę o wydanie odpisów faktur przedłożonych do zapłaty za wyżej wymienione prace,

4. Jednoznaczną i precyzyjną odpowiedź, czy którymś z wykonawców wyżej wymienionych prac jest firma radnego gminy L. J. lub podmiot z nim powiązany.

Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] marca 2012 r. odpowiedział, że:

Ad. 1. Wykonawcą prac remontowych w budynku Urzędu Gminy K. jest firma T., [...],

Ad. 2. Wykonawcę wyłoniono w drodze przetargu nieograniczonego, zaś dokumentacja przetargowa na powyższe prace jest dostępna na stronie [...] ( BIP ( Przetargi ( Archiwum ( 2011 ( Gmina K. ogłasza przetarg nieograniczony na: Remont pomieszczeń Urzędu Gminy K. ( ... więcej. Jednocześnie poinformowano, że organ nie może udostępnić odpisu umowy, bowiem odpis nie stanowi formy przekazania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i może ją udostępnić w formie zgodnej z art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

Ad. 3. Wartość robót wg kosztorysu ofertowego wynosi [...] zł. Roboty remontowe nie zostały zakończone – inwestycja w toku. Jednocześnie organ poinformował, że nie może udostępnić odpisu faktury, bowiem odpis nie stanowi formy przekazania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadamiając jednocześnie, że może udostępnić żądaną informację w formie zgodnej z art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

Ad. 4. Wykonawcą, który wygrał przetarg i podpisał z Gminą umowę na remont budynku Urzędu Gminy jest firma wymieniona w pkt 1 i z wiedzy, jaką posiada organ, firma ta nie jest własnością radnego gminy L. J.

W skardze z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. S. wniósł o:

1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2012 r. i załatwienie go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

a/ wydanie odpisu umowy/umów zawartych z wykonawcą prac remontowych w Urzędzie Gminy K.,

b/ poinformowanie jakie kwoty, komu i na jakiej podstawie dotąd wypłacono za powyższe prace i wydanie odpisów przedłożonych do zapłaty faktur z tym związanych,

2/ stwierdzenie, że skarżony organ rażąco naruszył prawo i wymierzenie mu dotkliwej grzywny,

3/ zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego,

4/ poinformowanie na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. zwierzchnie organy nadzoru o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu natomiast powołał się na opisany powyżej stan faktyczny i podał, że organ powołując się na przepis art. 12 ustawy, nie wskazał w jakiej formie może mu tę informację udostępnić, nie wskazując terminu ani przyczyn niemożności wydania informacji zgodnie z wnioskiem i tym samym nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego z art. 14 ust. 2 ustawy, zaś w pozostałej części uzasadnienia dokonał analizy ustawy o dostępie do informacji publicznej w kierunku zasadności swoich żądań.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania, a w części dotyczącej udostępnienia odpisów umowy i faktur o odrzucenie skargi. Wskazując zaś na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący żądał odpisów dokumentów, a te regulowane są odrębnymi przepisami. Istotą postępowania o udzielenie informacji publicznej jest bowiem przekazywanie zainteresowanemu informacji, a nie przekazywanie dokumentów. Ponadto skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, zatem skargę należy odrzucić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści cytowanego już wyżej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Stąd też organ pozostaje w błędzie twierdząc, że ustawa nie przewiduje udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych.

Analizując w dalszym ciągu stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., zacytować w tym miejscu należy art. 12 ustawy, na który powołuje się organ. Otóż w myśl tego przepisu informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia (ust. 1), zaś podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem treść tej normy prawnej nie reguluje wyłącznie formy przekazania informacji – jak twierdzi organ – lecz przede wszystkim sposób oznaczania informacji publicznej i obowiązki podmiotu udostępniającego oraz sposób jej udostępniania. Prawdą jest, że skarżący zwrócił się we wniosku o udostępnienie mu "odpisu" określonych dokumentów, lecz w ocenie Sądu uznać to raczej należy za przejęzyczenie, bądź też użycie tego sformułowania w sposób potoczny. W każdym bądź razie – i to przede wszystkim – nie udzielając skarżącemu informacji dotyczącej odpisów umowy oraz faktur, organ uczynił to naruszając prawo. Z tego mianowicie powodu, że według art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ będąc do tego zobowiązany, tj. do powiadomienia skarżącego pisemnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie żądanej przez niego, nie wskazał sposobu lub formy, w jakiej może ją udostępnić niezwłocznie.

W tej sytuacji zatem organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia skarżącemu W. S. informacji publicznej, o którą żądał w pkt 2 w zakresie odpisu umowy oraz w pkt 3 w zakresie odpisów faktur we wniosku z dnia [...] marca 2012 r. Podobnie rzecz się ma z udzieleniem odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 3 odnośnie informacji: jakie kwoty, komu i na jakiej podstawie dotąd je wypłacono, bowiem w tym względzie organ nie zajął żadnego stanowiska i nie odpowiedział w jakikolwiek sposób skarżącemu. Stwierdzić jednak należy, że owa bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego zatem powodu nie ma też potrzeby – zdaniem Sądu – wydawania postanowienia sygnalizacyjnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 250 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.