Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2576/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 305a ust. 1 pkt 2a, art. 305 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 137 poz 984
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków  do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 260 poz 2177
law: ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia  warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/12 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., IV SA/Wa 339/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z Zielonej Górze (dalej powoływanego jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do środowiska w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. do wód powierzchniowych ścieków z instalacji – oczyszczalni ścieków w B. – z przekroczeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] Inspektor Wojewódzki, powołując się na art. 305a ust. 1 punkt 2a i ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm. zwana dalej "P.o.ś."; tekst jednolity tej ustawy obecnie został opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. - uw. NSA), § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm. – dalej zwanego "rozporządzeniem w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków"), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260 poz. 2177, dalej zwanej "rozporządzeniem w sprawie jednostkowych stawek kar"), załącznik nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2009 (M. P. Nr 80 poz. 707) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."; tekst jednolity tej ustawy obecnie został opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - uw. NSA) wymierzył Gminie B. karę pieniężną w wysokości 30 399,90 zł za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji – oczyszczalni ścieków w B. – z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 22 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki wskazał, że wysokość kary pieniężnej oblicza się mnożąc wielkość przekroczenia wyrażoną w kilogramach przez jednostkową stawkę kary za wprowadzenie 1 kg substancji, obowiązującą w analizowanym roku. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek kar, jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Dalej Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że jak wynika z tabeli III (przedstawionej w uzasadnieniu decyzji), dla substancji wymienionych w liczbie porządkowej 70-76 załącznika, najwyższa kara została obliczona dla wskaźnika ChZT (Chemiczne zapotrzebowanie tlenu – uw. NSA). Organ obliczył wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. jako K = 30399,90 zł.

Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. odwołanie złożyła Gmina B. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] ustalone zostały dopuszczalne wartości stężeń oraz ilości odprowadzonych oczyszczonych ścieków komunalnych. Następnie Gmina B. wskazała, że oczyszczalnia ścieków w założeniach projektowych kwalifikowana była do oczyszczalni powyżej 2000 RLM (Równoważnej Liczby Mieszkańców – uw. NSA). Jednakże w rzeczywistości oczyszczalnia odbiera ładunek ścieków poniżej 2000 RLM i nie jest całkowicie wykorzystywana. Działa jedynie na zasadzie ścieków dowożonych. Wskazując na powyższe fakty Gmina B. stwierdziła, że należy przyjąć, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków dla rzeczywiście przyjmowanej ilości ścieków Gminy byłaby zobowiązana do wykonywania tylko czterech prób w ciągu roku, a w przypadku poprawnych analiz bez przekroczeń – w następnych latach tylko dwóch prób. Biorąc pod uwagę ładunek zanieczyszczeń jak i ilość ścieków odprowadzanych do odbiornika, nie wykonanie ilości prób wymaganej w pozwoleniu wodnoprawnym nie stanowi żadnych ujemnych skutków dla środowiska. Podsumowując, Gmina B. stwierdziła, że kara pieniężna została naliczona nie za to, że nie spełniono wymogów jakościowych pozwolenia wodnoprawnego, lecz za to, że nie były wykonywane analizy w określonej ilości, lub były wykonywane, lecz przez laboratorium nie posiadające certyfikatu akredytacji.

Niezależnie od powyższego Gmina wskazała też na fakt, że wymierzona kara istotnie obciąży budżet gminy i wpłynie na możliwość finansowania inwestycji, w tym inwestycji mających istotne znaczenie społeczne (kanalizacji dla miejscowości B. i K.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał decyzję w mocy. Podniósł, że w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązano Gminę B. do wykonywania analiz ścieków odpływających z oczyszczalni z częstotliwością zgodną z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków. Zmiany w zakresie tych warunków może dokonać jedynie organ, który wydał pozwolenie.

Następnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Zielonej Górze, w I ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia (luty 2008-styczeń 2009 Gmina wykonała siedem z dwunastu wymaganych pomiarów, natomiast w II ocenianym okresie (luty 2009-styczeń 2010) - jeden z dwunastu wymaganych. Spełniona została zatem przesłanka wynikająca z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska do nałożenia kary. Stosownie do art. 305a ust. 4 tej ustawy karę wymierza się za rok kalendarzowy. Jeśli rok biegu pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, za który wymierzana jest kara, to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy za który wymierzana jest kara. Oceniając sposób wyliczenia kary przez Inspektora Wojewódzkiego organ odwoławczy wskazał, że kara za wskaźniki BZT5, ChZT oraz zawiesinę ogólną została wyliczona prawidłowo, natomiast za azot ogólny oraz fosfor ogólny błędnie. Należało bowiem obliczyć średnią roczną wartość tych wskaźników, a następnie odnieść ją do wartości dopuszczalnej w pozwoleniu wodnoprawnym. Jednakże z uwagi na fakt, iż wskaźniki określone w pozwoleniu wodnoprawnym wymienione są w liczbie porządkowej 60-76 załącznika do rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków, to zgodnie z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia karę należało ustalić przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W rozpatrywanej sprawie najwyższą karę ustalono zgodnie z powyższą zasadą za wskaźnik ChZT. Tak więc kwoty kar za wskaźnik azot i fosfor ogólny nie wpływały w żaden sposób na wielkość ostatecznej kary, ustalonej w decyzji Inspektora Wojewódzkiego.

Odnosząc się do kwestii wykonywania badań przez laboratorium akredytowane organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek określony w art. 147a P.o.ś., wszedł w życie w dniu 29 lipca 2007 r., a więc Gmina uzyskując pozwolenie w styczniu 2008 r. była zobowiązana wykonywać badania odprowadzanych ścieków przestrzegając tego przepisu.

Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że organ pierwszej instancji oceniając spełnianie przez podmiot korzystający ze środowiska warunków pozwolenia zobowiązany jest również do oceny czy przy wykonywanych automonitoringowych pomiarach odprowadzanych ścieków przestrzegane były zasady pobierania próbek, które mają zapewnić miarodajność pomiarów wielkości emisji, a więc czy wyniki pomiarów emisji nie nasuwają zastrzeżeń - art. 305 ust. 3 pkt 3 ustawy P.o.ś. W sprawie wykonane wyniki pomiarów budzą zastrzeżenia i w ocenie organu odwoławczego nie należało ich uznać. Rozporządzenie w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków nakłada obowiązek pobierania do badań próbek średnich dobowych. Ze sprawozdań z badań załączonych do akt sprawy wynika, że próbki pobierane były niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pomimo to Główny Inspektor Ochrony Środowiska ocenił, że nowo wyliczona, wyższa kara odbiegałaby znacząco od ustalonej przez organ pierwszej instancji, to jednak w jego opinii nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani interesu społecznego. Dlatego też stosując się do wymagań art. 139 K.p.a., nie orzekł odmiennej wysokości kary, niekorzystnej dla strony.

Odnosząc się do zarzutu Gminy B., że wymierzona kara jest nieadekwatna do popełnionego czynu, organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych za wprowadzanie przez podmioty ścieków do wód, nie wynika z uznania organów inspekcji, lecz ściśle z przepisów prawa.

W skardze Gmina B. zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska:

– naruszenie art. 305a P.o.ś. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

– naruszenie § 5 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków,

– naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony i obywateli.

Zdaniem skarżącej Gminy art. 305a P.o.ś. znajduje zastosowanie, gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów. Dlatego utożsamianie braku pomiarów ze zbyt małą ilością przebadanych prób stanowi niekorzystną i rozszerzającą interpretację tego przepisu. Ustawodawca nie unormował sytuacji, w której podmiot wykonał zbyt małą ilość pomiarów. Czym innym jest bowiem brak danych, a czym innym zbyt mała liczba pobranych prób. Gmina wykonywała badania, lecz w mniejszej ilości niż wymagana, bądź przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji. Nie można zatem – zdaniem skarżącej – zarzucać jej braku dokonania pomiarów.

Ponadto zdaniem skarżącej należy dostrzegać relację pomiędzy pozwoleniem wodnoprawnym oraz przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków. Redakcja § 5 ust. 2 rozporządzenia nakazuje odnosić regulację w nim zawartą do faktycznej ilości odprowadzanych ścieków, a nie do maksymalnej możliwej do wykorzystania mocy oczyszczalni. Zdaniem skarżącej z uwagi na to, że oczyszczalnia w B.. działa na zasadzie oczyszczania ścieków dowożonych wozami asenizacyjnymi oraz odbiera ładunek zanieczyszczeń wielkości poniżej 2000 RLM, ilość obowiązkowych próbek dla oczyszczalni wynosiłaby odpowiednio 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostałoby wykazane, że ścieki spełniają wymaganie warunki – po 2 próbki w następnych latach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. skarżąca jeszcze raz wskazała, że nałożenie na gminę o niskich dochodach dotkliwej kary pieniężnej ogranicza jej możliwości inwestowania.

Gmina B. podniosła także, że w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono azot ogólny i fosfor. Mimo, że kara ustalona za te wskaźniki nie wpłynęła na wielkość ostatecznej wymierzonej kary, świadczy jednak o wydaniu błędnej decyzji. W decyzji znajduje się szereg błędów w obliczaniu kary, które – jakkolwiek nie wpływają na wynik końcowy – to utrudniają prawidłowe prześledzenie sposobu wyliczenia kary.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., IV SA/Wa 339/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazał, że Gmina B. w decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązana została do wykonywania analiz ścieków odprowadzanych z oczyszczalni B. w ilości 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli ścieki spełniają określone parametry - 4 próbki w następnych latach, z tym, że jeżeli jedna z owych czterech próbek nie spełni określonych parametrów w następnym roku - ponownie pobiera się 12 próbek. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w 2009 r. nie wykonano wymaganej liczby pomiarów automonitoringowych jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w B. W okresie od lutego 2008 do stycznia 2009 r. wykonano badanie ścieków w ilości 7 prób na 12 wymaganych, w dodatku badanie przeprowadzono w laboratorium, które nie posiadało akredytacji na wszystkie wymagane wskaźniki. W okresie od lutego 2009 do stycznia 2010 r. wykonano badanie ścieków oczyszczonych dla jednej próby na dwanaście wymaganych, także w laboratorium, które nie posiadało odpowiedniej akredytacji.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, iż naruszone zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., [...]. Organy zasadnie wszczęły postępowanie i nałożyły na Gminę B. karę pieniężną za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji za 2009 rok. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2a P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków.

Następnie Sąd wyjaśnił, że skutkiem nieprzeprowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest zastosowanie fikcji prawnej, iż każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Nie jest więc zasadny zarzut skargi o błędnej wykładni art. 305a ust. 1 pkt 2a P.o.ś., ponieważ obejmuje on nie tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale także sytuację, w której nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie ma przy tym znaczenia – wbrew zarzutom skargi – algorytm liczenia wysokości kary, ponieważ kara za niewykonanie wszystkich pomiarów ustalana jest przy zastosowaniu ustawowej fikcji prawnej, że doszło do przekroczenia norm jakościowych odprowadzanych ścieków, a nie za faktyczne stwierdzenie tego przekroczenia.

Sąd wskazał dalej, że nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a P.o.ś. nie stanowi fakultatywnego uprawnienia organu, lecz jego obowiązek (art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.), dlatego wydając decyzję organy nie mogły odstąpić od wymierzenia kary ze względu na sytuację finansową Gminy i jej dotychczasowe nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie okazał się zasadny, skoro wykonanie ustawowego obowiązku organu nie zależy od jego uznania, lecz od stwierdzenia zaistnienia określonej ustawowo okoliczności, z którą związano obowiązek nałożenia kary (co w sprawie zostało prawidłowo ustalone).

Sąd wyjaśnił nadto, że z art. 147a P.o.ś. wynika, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności albo przez certyfikowane jednostki badawcze. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością.

Zdaniem Sądu nie mógł zostać też uwzględniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków. Dotyczy on określenia parametrów zanieczyszczeń jakim powinny odpowiadać ścieki. Organy nie prowadziły postępowania w sprawie wprowadzania ścieków o niewłaściwym składzie fizykochemicznym wpływających i odpływających z oczyszczalni, bowiem przyjęły fikcję prawną z art. 305a P.o.ś. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty dotyczące okoliczności, że skoro oczyszczalnia w B.ch działa na zasadzie oczyszczania ścieków dowożonych wozami asenizacyjnymi oraz odbiera ładunek zanieczyszczeń wielkości poniżej 2000 RLM, ilość obowiązkowych próbek dla oczyszczalni powinna wynosić odpowiednio 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodno prawnego, a jeżeli zostałoby wykazane, że ścieku spełniają wymaganie warunki - po 2 próbki w następnych latach. Organ związany był bowiem ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym określono oczyszczalnię jako RLM 3864, czyli mieszczącą się w przedziale 2000 do 14999 RLM, dla której w § 5 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia przewidziano konieczność pobrania 12 próbek w ciągu roku.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że w decyzji Inspektora Wojewódzkiego popełniono omyłki w zakresie liczb podstawianych do wzoru, jednak wartość wymierzonej kary została wyliczona w sposób prawidłowy, czego skarżąca nie kwestionuje. Uchybienie to nie miało zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 25 maja 2012 r. Gmina B. zarzuciła naruszenie:

– art. 305a P.o.ś. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

– § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków,

– art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony i obywateli.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina B. argumentowała, że art. 305a P.o.ś. znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów. Zdaniem skarżącej utożsamianie przez organ braku pomiarów ze zbyt małą ilością przebadanych prób stanowi niekorzystną, rozszerzającą interpretację tego przepisu. W ocenie Gminy B. na nietrafność takiej wykładni wskazuje algorytm wymierzania wysokości kary określony w § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar, który znajduje zastosowanie w sytuacji gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej. Ustawodawca nie unormował zatem sytuacji, w której podmiot wykonał zbyt małą liczbę pomiarów. Czym innym jest bowiem brak danych, a czym innym zbyt mała liczba pobranych prób, a czym innym jest przekroczenie parametrów w badanej próbie. Gmina wykonywała badania, lecz w mniejszej ilości, bądź przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji – nie można więc zarzuć gminie brak pomiarów.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła dalej uwagę, że istnieje relacja pomiędzy treścią pozwolenia wodnoprawnego oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar. Pozwolenie nie może być interpretowane w oderwaniu od jego treści. Redakcja § 5 ust. 2 rozporządzenia nakazuje odnieść regulację w nim zawartą do faktycznej ilości odprowadzanych ścieków w oparciu o faktyczny wskaźnik RLM, a nie maksymalną możliwą do wykorzystania moc oczyszczalni. W kontekście powyższego, a także biorąc pod uwagę fakt, iż oczyszczalnia ścieków w B. działa na zasadzie ścieków dowożonych pojazdami asenizacyjnymi oraz odbiera ładunek zanieczyszczeń wielkości poniżej 2000 RLM, ilość obowiązkowych próbek dla oczyszczalni wynosiłaby odpowiednio 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostałoby wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki- po 2 próbki w następnych latach.

Wreszcie Gmina B. zwróciła uwagę, że art. 7 K.p.a. obliguje organ do uwzględnienia szerokiego aspektu sprawy. Tymczasem nałożenie na gminę o niskich dochodach dotkliwej kary pieniężnej przeczy tej zasadzie, gdyż ograniczy możliwość gminy do inwestowania, w tym w zakresie ochrony środowiska. W szczególności kara może uniemożliwić budowę kanalizacji dla wsi B. oraz K.

W ocenie skarżącej nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt błędnego wyliczenia azotu ogólnego i fosforu. Świadczy to o wydaniu błędnej decyzji, mimo że ustalona kara za te wskaźniki nie wpływa w żaden sposób na wielkość ostatecznej kary. Dodatkowo Gmina B. wskazała, że z decyzji Starosty nie wynika, iż pomiary należy prowadzić od momentu wydania pozwolenia.

W końcowej części skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła też uwagę na szereg błędów pisarskich w obliczeniu kary, a także w podstawieniu wartości do wzoru. Choć nie ma to wpływu na wynik sprawy, to jednak uniemożliwia przeanalizowania prawidłowego wyliczenia kary, na przykład wielkość przekroczenia we wskaźniku została obliczona jako: 0,8 x 120 = 100. Jest to nie zgodne z prawdą, ponieważ wartość dopuszczalna wynosi 125, więc powinien być podstawiony właśnie ten wskaźnik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 305a P.o.ś. w zw. z § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 305a ust. 1 P.o.ś.:

"1. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia:

1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304;

2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80% - w przypadku składu ścieków,

b) o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,

d) o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków".

Art. 305a ust. 2 P.o.ś. stanowi natomiast, że "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a".

Zgodnie z § 9 w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków:

1. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona.

2. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę.

3. Jeżeli przekroczenie dotyczy więcej niż jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustala się karę za naruszenie każdego z warunków.

4. Jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej, karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków, zgodnie z wzorem:

Si = S1 + S2 + ... + Sn / N x Qa

gdzie:

Si - oznacza ilość danej substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków, w okresie objętym oceną,

S1, S2, Sn - oznacza ilość substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków, w każdej dobie, dla której próbka nie spełniała warunków pozwolenia,

N - oznacza liczbę próbek pobranych w okresie objętym oceną,

Qa - oznacza ilość ścieków odprowadzonych w okresie objętym oceną.

Oceniając powyższy zarzut w pierwszej kolejności zauważyć należy, że jest on nieprawidłowo sformułowany. Oba cytowane wyżej przepisy (art. 305a P.o.ś. w zw. z § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar) mają po kilka jednostek redakcyjnych, tymczasem Gmina B. wskazuje jedynie na pozycje główne pozycje tekstu prawnego. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o merytorycznym rozpoznaniu przedstawionych zarzutów mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 oraz fakt, że z treści skargi można odtworzyć sens zarzutu przedstawionego przez Gminę B.

Ze skargi kasacyjnej Gminy B. wynika, iż jej zdaniem art. 305a ust. 1 P.o.ś. nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska wprawdzie wykonywał pomiary wielkości emisji, jednak dokonał prób w zbyt małej ilości lub badania pobranych prób wykonywane były przez laboratorium nie posiadające certyfikatu akredytacji. Zdaniem skarżącej wskazuje na to § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków.

Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu orzeczeń i nie budziło wątpliwości tegoż Sądu, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie powinno być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm.

Należy się zgodzić z argumentacją zawartą w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., II OSK 1126/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie może dojść do sytuacji "w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. (...) Wysokość kary jaką przewidział ustawodawca jest natomiast proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska jakie mógłby powodować podmiot emitujący wyszczególnione przepisami substancje, bez szczegółowej kontroli w tym zakresie. W obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm".

Z kolei w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., II OSK 156/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wydanym na tle bardzo zbliżonego stanu faktycznego i prawnego, jak występujący w tej sprawie, Naczelny Są Administracyjny wyraził zdecydowane stanowisko, że § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar nie ma znaczenia dla wykładni art. 305a ust. 1 P.o.ś. Stwierdził, że w art. 305a ust. 1 P.o.ś. określone zostały bowiem zasady, w oparciu o które dokonuje się ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego; § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza natomiast wzór arytmetyczny, na podstawie którego określana jest wysokość kary (podobnie zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2011 r., II OSK 1628/10 oraz z dnia 3 marca 2013 r., II OSK 2319/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie w udzielonym Gminie B. pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązano Gminę do badania jakości odprowadzanych ścieków w częstotliwości zgodnej z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków. Tymczasem w okresie od lutego 2008 r. do stycznia 2009 r. dokonano siedem prób z 12 wymaganych. To samo dotyczy okresu od lutego 2009 r. do stycznia 2010 r., w którym wykonano zaledwie jedną próbę. Oznacza to, że bezspornie Gmina B. nie przeprowadziła wszystkich wymaganych pomiarów wielkości emisji.

Mając na względzie powyższe zachodziła podstawa, aby nałożyć na skarżącą karę zgodnie z art. 305a ust. 1 P.o.ś. w zw. z § 9 ust. 4 w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków.

Już tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku Gminy B. w niniejszej sprawie wymóg proporcjonalności naruszenia do wysokości wymierzonej kary został uwzględniony - wysokość wymierzonej kary przy zastosowaniu wzoru z § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar uwzględnia bowiem fakt wykonania przez kontrolowane okresy siedmiu (I okres) i jednej (II okres) na dwanaście przypadających na dany okres prób wielkości emisji.

Jak już wyżej wskazano ilość danej substancji wprowadzanej z naruszeniem wymaganych warunków w okresie objętym oceną oblicza się jako Si = S1 + S2 + ... + Sn / N x Qa, gdzie "S1 + S2 + ... + Sn" to suma dobowych ilości substancji, dzielona przez N, a więc liczbę próbek wymaganych (to wszystko mnoży się razy Qa – ilość odprowadzanych ścieków w okresie objętym oceną).

Z obliczeń zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że zarówno dla okresu od lutego 2008 r. do stycznia 2009 r. jak i dla okresu od lutego 2009 r. do stycznia 2010 r. (części tych okresów "przypadały" na rok 2009 r., za który wymierzona została kara) organ uwzględnił fakt niewykonywania pięciu z dwunastu (dla okresu od lutego 2008 r. do stycznia 2009 r.) oraz jedenastu z dwunastu (dla okresu od lutego 2009 r. do stycznia 2010 r.) prób rocznie, co zmniejszyło wysokość kary (Si = S x 5/12 x Qa oraz odpowiednio Si = S x 11/12 x Qa).

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków. Zgodnie z tym przepisem

"2. Liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż:

1) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2.000 - 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki;

2) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 - 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek;

3) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 15.000 do 49.999 - 12 próbek w ciągu roku;

4) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM równej 50.000 i powyżej - 24 próbki w ciągu roku".

Skarżąca Gmina B. stoi na stanowisku, że w sprawie należało uwzględnić okoliczność, iż faktyczne obciążenie oczyszczalni ścieków wyrażone równoważną liczbą mieszkańców RLM, które wynosi poniżej 2000. Wówczas wymagane byłoby przeprowadzenie zaledwie 4 prób, a w kolejnych latach 2 prób ścieków rocznie.

Z powyższym stanowiskiem całkowicie nie można się zgodzić. Po pierwsze zaznaczyć należy, że zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków "Obciążenie oczyszczalni ścieków wyrażone równoważną liczbą mieszkańców, zwaną dalej "RLM", od którego zależą wymagania dotyczące oczyszczania ścieków, oblicza się na podstawie maksymalnego średniego tygodniowego ładunku zanieczyszczenia wyrażonego wskaźnikiem BZT5 (pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu) dopływającego do oczyszczalni w ciągu roku, z wyłączeniem sytuacji nietypowych, w szczególności wynikających z intensywnych opadów; obciążenie oczyszczalni ścieków nowo budowanej, rozbudowywanej lub przebudowywanej przyjmuje się na podstawie założeń projektowych".

Gmina B. wprowadza ścieki z terenu oczyszczalni do odbiornika na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], w którym wyraźnie stwierdzono, że obciążenie oczyszczalni to 3864 RLM (najprawdopodobniej ustalając to obciążenie na podstawie założeń projektowych), a badań należy dokonywać zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków.

Wskazane pozwolenie wodnoprawne nie zostało zmienione. Co więcej, z akt nie wynika, aby Gmina B. występowała o jego zmianę ze względu na parametry oczyszczalni (np. w celu zmniejszenia częstotliwości obowiązkowych badań ścieków). Z tych przyczyn Inspektor Wojewódzki nie mógł przyjmować na podstawie oświadczeń Gminy, że rzeczywiste obciążenie oczyszczalni jest niższe niż 2000 RLM (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2319/11, w którym podkreślił związanie organów inspekcji środowiskowej warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., ponieważ w sytuacji określonej w art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. nałożenie kary nie zależy od uznania organu administracji, lecz stanowi jego obowiązek. Organ wobec prawidłowego ustalenia braku wymaganej ilości pomiarów w 2009 r. zobligowany był zatem do wymierzenia Gminie B. kary administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że sytuacja finansowa Gminy i jej nakłady inwestycyjne na środowisko nie mogły mieć wpływu na wydanie decyzji nakładającej na Gminę karę administracyjną. Decyzja taka jest bowiem decyzją związaną i nie można odstąpić od wymierzenia kary z uwagi na takie czy inne działania prośrodowiskowe podmiotu korzystającego ze środowiska.

Wreszcie końcowo wyjaśnienia wymaga, że nie mają wpływu na wynik sprawy błędy w zakresie podania właściwych danych w tabelach i wzorach decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Rację ma skarżąca, że w tabelach I i II w rubryce "wielkość przekroczenia" konsekwentnie dla parametru ChZT wpisywano błędnie "0,8 x 120". Powinno być natomiast wpisane "0,8 x 125", gdyż obliczenie to odnosi się do wskaźnika 80% "warunku korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określonego w pozwoleniu wodnoprawnym", a wskaźnik dopuszczalny ChZT dla oczyszczalni ścieków B.ch wynosił 125. Należy jednak zwrócić uwagę, że pomimo konsekwentnie powtarzanego w uzasadnieniu decyzji błędnego wpisu "0,8 x 120", obliczona suma przekroczenia wyniosła 100 (prawidłowy wynik iloczynu cyfr 0,8 x 125) i taka użyta została do obliczenia kary pieniężnej. Błędnie wypełnione tabele I i II nie miały zatem żadnego wpływu na wysokość kary pieniężnej.

Podsumowując powyższe, niestaranność organu – która oczywiście nie powinna mieć miejsca – w warunkach rozpoznawanej sprawy nie dawała jednak podstaw do uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że pomimo błędnych wpisów w uzasadnieniu decyzji dla ustalenia końcowej wysokości kary administracyjnej użyto prawidłowych wartości.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.