Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 452/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. pkt 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...], jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów.

Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 marca 2017 r., A Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką lub skarżącą) wystąpiła do Starosty Namysłowskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr a, położonej w [...] przy ul. [...], wskazując katalog odpadów przewidzianych do zbierania oraz miejsce ich magazynowania.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], Starosta Namysłowski, działając na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) oraz art. 104 K.p.a., udzielił Spółce A zezwolenia na zbieranie odpadów - metali, wyszczególnionych w punkcie I decyzji, określając m.in. miejsce i sposób ich magazynowania oraz odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metal, wyszczególnionych w punkcie VI tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie podał, że działka nr a, położona przy ul. [...] w [...], przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 listopada 2016 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z 2016 r., poz. [...]), pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ wskazał, że zgodnie z planem za zabudowę usługową uznaje się budynki i lokale użytkowe o funkcjach kultury, nauki, oświaty i rozrywki, kultu religijnego, służby zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, administracji, bezpieczeństwa publicznego, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, sportu i rekreacji, handlu, gastronomii i usług (jak sklepy, bary, restauracje, obiekty biurowe i konferencyjne, usługi rzemiosła typu zegarmistrz, fryzjer, szewc, usługi związane z działalnością twórczą i projektową), skup złomu, stacje demontażu pojazdów oraz obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową. Organ wyjaśnił, iż przedłożony przez stronę wniosek, w zakresie odpadów o kodach wymienionych w pkt I decyzji, spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 1 ustawy, albowiem zaproponowany sposób gospodarowania odpadami polegający na ich zbieraniu w sposób bezpieczny dla środowiska, przekazywanie przedmiotowych odpadów firmom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami, jest prawidłowe z punktu widzenia ochrony środowiska. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż ustawa o odpadach nie precyzuje pojęcia "złom", jednakże kierując się wykładnią historyczną i celowościową, pod pojęciem złomu - dla potrzeb stosowania art. 17 ust.1 pkt 7 tej ustawy - należy rozumieć złom metali, w tym złom stalowy (wsadowy i niewsadowy), żeliwny i metali nieżelaznych, jak również złom metali szlachetnych. Dlatego, uwzględniając powyższą interpretację organ udzielił zezwolenia na zbieranie odpadów wskazanych w pkt I decyzji. Natomiast w odniesieniu do pozostałych odpadów organ uznał, biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dotyczące obszaru [...], iż działania w zakresie zbierania odpadów, wymienionych w pkt VI decyzji, są niezgodne z tym planem. W przepisach prawa miejscowego lokalny prawodawca przewidział jako dozwoloną działalność polegającą wyłącznie na skupie złomu, co w konsekwencji można uznać - przyjmując szeroką interpretację pojęcia skup złomu - za działalność polegającą na zbieraniu odpadów metali. Tym samym, zdaniem organu, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, należało odmówić wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, które nie stanowią złomu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i wniosła odwołanie, uznając, że decyzja jest krzywdząca dla skarżącej. W motywach odwołania Spółka podniosła, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawodawca lokalny nie ma obowiązku szczegółowo wymieniać każdego rodzaju usług dopuszczonych na danym terenie. Skoro dopuścił możliwość prowadzenia na spornym terenie skupu złomu i stacji demontażu pojazdów, to zdaniem Spółki należy uznać, iż dopuścił prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów wymienionych zarówno w pkt I, jak i w pkt VI zaskarżonej decyzji. W ocenie Spółki, organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji obowiązującego planu, przyjmując, iż katalog działalności dopuszczalnych na terenie objętym wnioskiem, jest katalogiem zupełnym i zamkniętym. Tymczasem plan nie precyzuje dokładnie, jakiego rodzaju usługi są konkretnie dopuszczone na danym terenie, a jedynie wymienia przykładowy rodzaj usług.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, po czym odwołało się do przepisów art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Przywołując brzmienie art. 46 ust. 1 ustawy, podkreślono, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest m.in. niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Organ wskazał przy tym na definicję "gospodarowania odpadami" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz na pojęcie "zbieranie odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 34). Zdaniem Kolegium, analiza przepisów obowiązującego planu - w relacji do działki a, k.m. [...], obręb [...] - prowadzi do konstatacji, że na tym terenie nie przewidziano możliwości gospodarowania odpadami polegającej na ich zbieraniu, za wyjątkiem działalności związanej z prowadzeniem skupu złomu. Fakt, iż w planie na danym terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, dopuszczono możliwość prowadzenia działalności związanej ze skupem złomu i demontażem pojazdów, nie stanowi o tym, iż na danym terenie dopuszczono wszelkie inne formy działalności związanej ze zbieraniem odpadów, czy też inne przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami, albo też mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium, działalność objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów mieści się w pojęciu gospodarowania odpadami, co z kolei - uwzględniając zapisy rozporządzenia - wymaga oznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", tj. teren infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami.

Kolegium zwróciło uwagę, że kształtowanie ładu planistycznego na terenie gminy pozostawiono w kompetencji lokalnego prawodawcy, który kierując się zasadami prawidłowej legislacji oraz uwzględniając zapisy rozporządzenia, mógł przewidzieć jako funkcję dodatkową, uzupełniającą lub dopuszczalną dla tego terenu przeznaczenie uwzględniające "teren infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami", czego jednak w analizowanej sprawie nie uczynił. Brak jest również podstaw prawnych do wyprowadzania wniosku, iż każdy teren przeznaczony pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, na którym dopuszczono wprost prowadzenie działalności polegającej na prowadzeniu skupu złomu i stacji demontażu pojazdów, może być przeznaczony pod prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Gospodarowanie odpadami, jako szczególny rodzaj działalności, zostało z woli ustawodawcy wyodrębnione jako osobny przedmiot, który został określony w odmiennym standardzie planistycznym, a pogląd jakoby kompleksowe gospodarowanie odpadami zawierało się w pojęciu "skup złomu" lub "stacje demontażu pojazdów" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zdaniem Kolegium, katalog tychże działalności, niezwiązanych bezpośrednio z zabudową mieszkaniowo-usługową, został określony przez prawodawcę lokalnego w sposób zamknięty, który w odniesieniu do tychże działalności nie posłużył się sformułowaniami charakterystycznymi dla tworzenia katalogów otwartych, wyrażających się w zwrotach typu "w szczególności", "itp.", "o podobnych charakterze". Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieraniu odpadów innych niż metal, nie mieści się w ramach ustalonego dla działki nr a przeznaczenia pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zamierzony przez stronę sposób zagospodarowania nieruchomości zawiera się w odmiennym standardzie - "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami". Dodatkowo Kolegium podniosło, iż ewentualne błędy o charakterze planistycznym, nieścisłości w opisach przeznaczenia, czy też brak wskazania w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego terenów oznaczonych symbolem "O", nie uzasadniają przyjęcia, iż gospodarka odpadami dozwolona jest na terenie całej gminy, w miejscach, w których zapisy planu przewidują inne przeznaczenie terenu.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem przewidzianych. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w sytuacji, gdy nie wystąpiła niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z obowiązującym planem zagospodarowania, a zatem brak było przesłanek do odmowy udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metal;

2) art. 75, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, polegające na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez brak właściwej interpretacji zapisów planu, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z przepisami tego planu. W ocenie skarżącej, organy obu instancji w sposób dowolny, oderwany od wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej dokonały niewłaściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Spółka argumentowała, że działka nr a, położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i zgodnie z planem teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Dodała, że przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr a oznaczony był symbolem [...], jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej itp. Podniosła też, że zapis planu po zmianie został tak doprecyzowany przez planistę gminnego, aby Spółka mogła prowadzić działalność gospodarczą związaną ze stacją demontażu pojazdów i skupem złomu oraz uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów. W konsekwencji powyższego, skarżąca Spółka nie godziła się z organem drugiej instancji, iż działalność objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów mieści się w pojęciu gospodarowania odpadami. Zdaniem Spółki, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu wymienia możliwe oznaczenie w planie symbolem "O" - Gospodarowanie odpadami, jednakże znajduje się on w tabeli oznaczonej jako "Tereny infrastruktury technicznej" i używany jest przez urbanistów do oznaczania wysypisk śmieci czy miejsc do segregacji śmieci. Natomiast w żadnym z oznaczeń obowiązującego planu miasta [...] nie ma wyraźnie wskazanej możliwości prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadów z zastosowaniem symbolu "O", co oznaczałoby, iż żadna z nieruchomości na terenie miasta nie kwalifikuje się do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Tymczasem Starosta Namysłowski takich zezwoleń wydał co najmniej kilkanaście. W ocenie Spółki, bezpodstawna jest odmowa na zbieranie odpadów wymienionych w pkt VI decyzji, gdyż brak jest zapisów o zakazie prowadzenia usług związanych ze zbieraniem odpadów. W świetle powyższego, Spółka uznała, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami, przedstawiony we wniosku odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej M. A. podtrzymał skargę w całości. Dodatkowo wskazał, iż po upływie 10 lat prowadzenia działalności w zakresie skupu złomu wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenie na kontynuowanie działalności, posiada bowiem działkę o powierzchni 1 hektara. Działka ta graniczy z zabudowaniami sąsiedzkimi wyłącznie z jednej strony. Z uwagi na sprzeczność stanowisk Starosty Namysłowskiego i Burmistrza [...] w kwestii dalszej możliwości prowadzenia działalności w zakresie skupu złomu zwrócił się do Gminy o zmianę planu. Skarżący uznał, że błędnie sformułował wniosek o zmianę planu o skup złomu pomijając możliwość prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami innymi niż metalami. Zdaniem skarżącego, bezzasadne są wywody Kolegium dotyczące oznaczenia terenu symbolem "O" z uwagi na to, że cały plan [...] nie posiada takiego oznaczenia. Zauważył ponadto, że w sąsiedztwie znajduje się [...] należąca do Gminy. W ocenie skarżącego, działania organów są dla niego niesprawiedliwe, nierzetelne i uporczywe w sytuacji, gdy zajmuje się biznesem, płaci podatki i zmierza do utrzymania rodziny, w tym dwóch synów. Dodatkowo wyjaśnił, że gminna [...] mieści się na ulicy [...] i prowadzona jest na tym samym terenie co najmniej od 10 lat. Do [...] tej można oddać odpady różnych rodzajów. Po okazaniu kserokopii mapki obejmującej działkę skarżącego, wyjaśnił, że [...] gminna znajduje się nie na wprost jego działki, lecz w dalszej odległości od działki nr a, tj. około 500 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie, w myśl art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1259), zwanej dalej K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W tym zakresie, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji powinien przy tym rozważyć w uzasadnieniu podnoszone przez stronę argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza natomiast uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważania, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski,, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., str. 554-556, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/13 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, okoliczności faktyczne w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na ww. stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu dalszych rozważań w rozpoznawanej sprawie przypomnieć trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r., odmawiającą skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metalowe.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać wyszczególnienie danych, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy.

Z kolei, stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Natomiast "zbieranie odpadów" ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy). Zauważyć również należy, że orzekając o odmowie zezwolenia w trybie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ powinien rozważyć znaczenie różnych aktów prawa miejscowego, a w szczególności ustaleń planu miejscowego, jak również dokonać ich oceny.

W rozpoznanej sprawie, organ pierwszej instancji udzielił Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów - metali wyszczególnionych w punkcie pierwszym decyzji oraz odmówił udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metal, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Oba organy orzekające w tej sprawie zgodnie przyjęły, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie dotyczącym obszaru [...] dopuszczają prowadzenie działalności usługowej polegającej wyłącznie na skupie złomu, a zatem odpady, które nie stanowią odpadów metalowych - co należy podkreślić - nie stanowią odpadów, których składowanie jest dopuszczalne na wnioskowanym przez skarżącą Spółkę terenie.

W tym miejscu jedynie podzielić wypada stanowisko organów, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Planista gminny, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.

Dlatego też, w przedmiocie ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów, postanowienia planu wiążą wnioskodawcę oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponieważ plan stanowi źródło prawa, stąd przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie wszystkich zapisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów. Organ nie może natomiast kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa, czy też porównywać zapisów obowiązującego planu z poprzednimi zapisami planu (uchylonego lub znowelizowanego). W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej kwestii nie jest też związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Natomiast, jeśli wnioskodawca występujący o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów kwestionuje zapisy (postanowienia) planu, to te okoliczności mogą być podnoszone w sprawie ze skargi na uchwałę, a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, dostrzec trzeba, że dla terenu działki a obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...], z dnia 30 listopada 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Op. z 2016 r. poz. [...]), który bezsprzecznie stanowi akt prawa miejscowego. Nieruchomość skarżącej Spółki - działka nr a, z k.m. [...], obręb [...] - przewidziana przez wnioskodawcę jako miejsce zbierania odpadów, oznaczona jest na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolami [...]. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 planu, dla terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczenie ustalono jako "teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Za zabudowę mieszkaniową uznano budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne zawierające więcej niż 4 mieszkania (§ 22 ust. 2 pkt 2), za zabudowę usługową - budynki i lokale użytkowe o funkcjach: kultury, nauki, oświaty i rozrywki, kultu religijnego, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, administracji, bezpieczeństwa publicznego, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, sportu i rekreacji, handlu, gastronomii i usług (jak sklepy, bary, restauracje, obiekty biurowe i konferencyjne, usługi rzemiosła typu zegarmistrz, fryzjer, szewc, usługi związane z dzielnością twórczą i projektową), skup złomu, stacje demontażu pojazdów oraz obiekty i urządzenia budowlane związane z tą budową (§ 22 ust. 2 pkt 3). Jako funkcje dopuszczającą uznano remont, przebudowę i odbudowę budynków gospodarczych i inwentarskich przeznaczonych dla potrzeb rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 22 ust. 2 pkt 4). W świetle przywołanych powyżej zapisów planu, dopuszczona na tym terenie zabudowa usługowa została zatem dookreślona w sposób jasny i precyzyjny, który nie pozostawia żadnej swobody w jej interpretowaniu. Zdaniem Sądu, z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bezspornie, że na terenach [...], czyli zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dopuszczalne będzie zagospodarowanie działki na cele wskazane i wymienione rodzajowo usługi oraz m.in. skup złomu, stacje demontażu pojazdów. Zatem skoro lokalny prawodawca w planie miejscowym dopuścił możliwość prowadzenia na terenie [...] wówczas skupu złomu, jak i stacji demontażu pojazdów, to zgodzić należało się ze skarżącą Spółką, że dopuścił również prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów metalowych, czyli skupu złomu oraz takich odpadów, które powstały w następstwie demontażu pojazdów w stacji demontażu pojazdów.

Przytoczone powyżej okoliczności, w ocenie Sądu, nie potwierdzają zasadności podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiska organu w przedmiocie odmowy zbierania odpadów innych niż metal. Zdaniem Sądu, z prowadzeniem działalności gospodarczej, w odniesieniu do stacji demontażu pojazdów wiąże się powstanie przy demontażu pojazdów różnego rodzaju odpadów np.: zużyte opony, odpady z przemysłu gumowego, okładziny hamulcowe, zużyte katalizatory, itp. Skoro plan miejscowy dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów, to w konsekwencji dopuszcza również możliwość gromadzenia odpadów powstałych w związku z tą działalnością, innych niż metal.

W kontrolowanej sprawie organ przeprowadził ocenę planowanej przez Spółkę działalności tylko w zakresie skupu metalu, pomijając natomiast dopuszczalną w planie miejscowym działalność polegającą na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów, a tym samym zawęził ocenę wniosku jedynie w zakresie gromadzenie odpadów metalowych - skupu złomu. Tymczasem z wniosku skarżącej Spółki wynika bezspornie, że ubiegała się ona również o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metal, a wyszczególnionych we wniosku poprzez rodzaje odpadów (z podaniem kodu) oraz miejsca i sposobu magazynowania odpadów na terenie działki nr a.

Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na ww. działce, w ocenie Sądu uznać należy, że organ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i przedwcześnie przyjął, że zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia, z uwagi na niezgodność z planem, w zakresie odpadów innych niż metal. W przedstawionych wyżej okolicznościach, zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przywołane powyższe ustawowe wymaganie, tj.: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), nie zostało zrealizowane, biorąc pod uwagę nieprawidłowe wyjaśnienie przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż metal.

Ponadto, zgodzić należało się ze skarżącą Spółką, że za wyłączeniem tego rodzaju działalności nie może przemawiać argument, że tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" i tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że brak oznaczenia terenu symbolem "O" nie stanowi przeszkody dla przyjęcia, że plan miejscowy dozwala lub nie zakazuje na danym terenie działalności w zakresie odpadów (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, LEX nr 2200844).

Reasumując, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla właściwego rozpoznania wniosku skarżącej Spółki. Skoro postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek strony, to jego rozpoznania należało dokonać w całokształcie i z dochowaniem reguł postępowania zawartych w przepisach K.p.a. Skutkiem naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było to, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w granicach wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r., odnoszących się do odpadów innych niż metalowe.

Dodać również należy, że odmowa zezwolenia na prowadzenie wnioskowanej działalności - zbieranie odpadów na danym terenie, w sytuacji, gdy zezwala się na tożsamą działalności innemu podmiotowi, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Na okoliczność tę zawracała uwagę skarżąca Spółka na rozprawie sądowej, wskazując na zezwolenie wydane innemu podmiotowi na zbieranie odpadów, funkcjonującemu od około 10 lat na terenie gminy, w odległości około 500 m od działki nr a, tj. gminnej [...]. Taka sytuacja narusza też ujęty w art. 8 K.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Nie budzi takiego zaufania odmienne interpretowanie tych samych przepisów przez organy decydujące o zezwoleniu, jak też wydanie odmiennych decyzji dla różnych podmiotów, o ile ich sytuacja faktyczna i prawa jest taka sama.

W realiach kontrolowanej sprawy, wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, skutkowało naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego orzeczenia, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia oraz oceny okoliczności sprawy w sposób wskazany przez Sąd, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a następnie wydania stosownej decyzji.