Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 484/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust.2, art. 10 ust. 2a, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Łowicz z dnia 26 listopada 2013 r. nr XLI/177/13 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Łowicz z dnia 26 listopada 2013 r. nr XLI/177/13 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz, zaskarżając uchwałę w całości. Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i § 7 pkt 1e Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie kompetencji, określonych w ustawie oraz naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że po przedłożeniu uchwały do oceny zgodności z prawem, powiadomił Radę Gminy Łowicz o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem z dnia 31 grudnia 2013 r., w którym sformułował zarzuty. W odpowiedzi na zawiadomienie, Przewodniczący Rady Gminy Łowicz złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r., które częściowo zostały uwzględnione. W szczególności organ nadzoru uznał za wystarczające wyjaśnienia, dotyczące potwierdzenia wystąpienia o opinię o projekcie studium do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łowiczu. Według wyjaśnień Rady Gminy, organ opiniujący nie zajął stanowiska w przypisanym terminie, dlatego uznano, że projekt został pozytywnie zaopiniowany w trybie art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jeśli chodzi o naruszenie zasad uchwalania przedmiotowego studium, to wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Łowicz organ nadzoru uznał za niewystarczające. Jego zdaniem, przedmiotowe studium narusza obowiązkowe zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W związku z tym nieprawidłowe jest wyznaczanie dla jednego terenu, kilku różnych kierunków zagospodarowania, które mogą być stosowane zamiennie. Dotyczy to terenów o symbolach: B1, ZR, U, RL, W w miejscowości Dąbkowice Górne oraz terenów o symbolach: B1, ZL w miejscowości Otolice. Ponadto, na rysunku studium oznaczono tereny symbolem RL, ale nie zawarto objaśnień dla tych terenów w legendzie rysunku oraz nie zapisano dla nich, w tekście studium, zasad zagospodarowania, co zdaniem Wojewody, stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za nieprawidłowe uznał też wskaźniki wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B2. Z zapisu na stronie 68 studium wynika bowiem, że są dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej dwie lub trzy kondygnacje, co zdaniem organu nadzoru, powoduje trudności interpretacyjne zapisów. Wojewoda wskazał, że studium dopuszcza realizację obiektów produkcji energii elektrycznej, opartych na energii słonecznej na terenach rolnych R2 i R3, nie wyznaczając jednak granic tych obszarów ani ich stref ochronnych. W jego opinii, zapisy takie naruszają zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi, jeśli na obszarze gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w studium wyznacza się obszary rozmieszczenia tych urządzeń wraz ze strefami ochronnymi, związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Z zapisów ustawy nie wynika też, ażeby jakiekolwiek urządzenia wytwarzające energie z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW, nie podlegały przepisom art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała zawiera także zapisy wykraczające poza uprawnienia ustawowe rady gminy. Na obszarze gminy występują stanowiska archeologiczne, dla których na stronie 74 tekstu studium ustanowiono zasady ochrony w punktach od a do f. Ustalenia studium zobowiązujące inwestora do wykonywania czynności, które są uregulowane w odrębnych ustawach bądź ustalenia, wykraczające poza zakres określony w art. 10 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są, zdaniem organu nadzoru, niedopuszczalne. Wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 1 i 2 ustala zakres zasad, które powinny być określone w studium. Natomiast ustalenia zobowiązujące inwestora np. do przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych, są ustaleniami wykraczającymi poza zakres ustawowy i poza kompetencje rady gminy. Studium ma określać zasady kształtowania polityki przestrzennej, a nie zobowiązywać inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łowicz wniosła o jej oddalenie. Na wstępie podniosła, że na rysunku studium w symbol terenu "RL" litera "R" winna być zastąpiona prawidłowo literą "Z", jednakże błąd ten jest oczywistą omyłką, którą można wyeliminować w inny sposób niż poprzez stwierdzenie nieważności aktu. Oczywistość tej omyłki, jej zdaniem, wynika z legendy oraz części tekstowej studium (s.64-68 studium), a uchybienie to może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, gdyż nie ma ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną (nie występują tereny określone jako "RL"). Pozostałe zarzuty skargi Rada uznała za nieuzasadnione i wyjaśniła, że celem uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do organów administracji, działających wewnątrz struktur samorządowych. Postanowienia studium mają charakter ogólny i kierunkowy i nie dotyczą konkretnego przeznaczenia terenów na określone cele. Wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy zatem interpretować jako wytyczną, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium, natomiast mogąc je uściślać i konkretyzować. Z tych przyczyn, oznaczenie dla jednego terenu kilku kierunków zagospodarowania nie może być uznane za sprzeczne z prawem bądź naruszające zasady i tryb uchwalania studium, gdyż określa ono jedynie możliwe kierunki zagospodarowania przestrzeni, pozostawia pewną swobodę w jej kształtowaniu w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Teren ma wyznaczone granice, a symbole literowe i numery wyróżniają go spośród innych obszarów, zgodnie z wymogami § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis nie wyklucza określenia dla obszaru więcej niż jednego oznaczenia literowego, wystarczające jest bowiem, aby możliwe stało się wyróżnienie danego obszaru od innych obszarów. Zdaniem Rady Gminy, w uchwalonym studium wymóg ten jest zachowany, dlatego zarzut, iż nieprawidłowym jest wyznaczenie dla jednego terenu kilku różnych kierunków zagospodarowania , które mogą być stosowane zamiennie (dotyczy to terenów o symbolach "B 1", "ZR", "U" , "RL" w miejscowości Dąbkowice Górne oraz terenów o symbolach "B 1" i "ZŁ" w miejscowości Otolice) nie jest uzasadniony. Rada Gminy podniosła, że metodę określania kierunków rozwoju na rysunku studium obejmującą wskazanie kliku typów obszaru, zastosowano do obszarów o skomplikowanej strukturze przestrzennej (obszary pokopalniane w Dąbkowicach Górnych z uwagi na objęcie obszaru jednej nieruchomości, konieczność podjęcia decyzji co do rozmieszczenia różnych kategorii przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu, a także wyprzedzającego opracowania szczegółowej koncepcji zagospodarowania terenu z przeprowadzeniem badań gruntowych terenu oraz skomplikowana granica rolno - leśna wymagająca ukształtowania na etapie sporządzania miejscowego planu po uzyskaniu zgód właściwych organów do spraw ochrony gruntów leśnych). Ponadto, w obowiązującym dotychczas studium dla wymienionych obszarów zastosowano takie same oznaczenia. Powielenie zapisów z obowiązującego studium uzasadnione jest zasadą nieograniczania możliwości inwestycyjnych przyszłym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Rady Gminy, organ nadzoru nie wskazał także, na czym miałoby polegać naruszenie zasad sporządzania studium, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania lub też inne istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w zapisach, dotyczących wskaźników wysokości budynków dla terenów o symbolu B2 w załączniku Nr 2 (s.68) do uchwały dopuszczającym dwie lub trzy kondygnacje. Jej zdaniem, trudności interpretacyjne zapisów studium nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie zasad i trybu sporządzania studium, a co za tym idzie przesądzać o nieważności uchwały, bowiem nieprawidłowa redakcja przepisu nie jest kwalifikowana jako istotne naruszenie prawa. W praktyce zapisy te umożliwiają zastosowanie w planie miejscowym dwóch wielkości. Powołując się na schemat tabeli, określający wskaźniki zabudowy, Rada Gminy wyjaśniła, że w obszarze o symbolu B2 (obszary zabudowy o dominującej formie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjnej, obsługi komunikacji samochodowej i zaplecza techniczne motoryzacji), wskaźnik do trzech kondygnacji dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, a wskaźnik do dwóch kondygnacji dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Rada Gminy wyjaśniła dalej, że w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony został obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się realizację takich obiektów. W treści studium w rozdziale 3.8 pkt. "Kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej" w pkt 2 tiret 3 wyklucza się realizację turbin wiatrowych na obszarze gminy. Dopuszcza się natomiast ustaleniami planu miejscowego w pkt 2 tiret 4 powołanego rozdziału, realizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, opartych na technologii fotowoltaicznej, nie wymagających stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w obszarach stref BP (obszary o dominującej formie zabudowy techniczno-produkcyjnej, usługowej, obsługi komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji), R2 (obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym), R3 (obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów) i to wyłącznie na gruntach ornych klasy IV do VI. Organ uchwalający studium nie zaniechał zatem zamieszczenia regulacji, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc jednak pod uwagę, że urządzenia do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych mogą być oparte na takiej technologii, która nie wymaga ustalania stref ochronnych, a takich właśnie urządzeń dotyczy zapis studium, to zapis studium uznać należy za wyczerpujący dyspozycję powołanego przepisu. Rada Gminy wyjaśniła, że skoro na rysunku studium nie wyznaczono granic stref ochronnych od innych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, od których wymagane będzie wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich, to nie ma możliwości przeznaczenia w planie obszarów na źródła energii, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że uzasadnieniem przyjętych założeń jest fakt, że na etapie sporządzania studium brak jest uwarunkowań co do szczegółowej lokalizacji farm urządzeń fotowoltaicznych, dopiero na etapie planu miejscowego ewentualny inwestor może określić we wniosku wstępne warunki odbioru energii, a grunty w strefach R2 i R3 nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze. Powyższe rozwiązanie pozwoli także na uniknięcie cząstkowych zmian studium pod realizację konkretnych zamierzeń, a taki kierunek rozwoju odnawialnych źródeł energii opartej na energii słonecznej jest zbieżny z programami i zobowiązaniami wynikającymi z dyrektyw Unii Europejskiej. Rada Gminy zauważyła, że powoływany zarzut został ponadto sformułowany ogólnikowo, bez odniesienia się do konkretnych regulacji studium. Tymczasem, w przypadku zarzutu naruszenia prawa w sposób powodujący konieczność stwierdzenia nieważności studium, organ nadzoru winien wyraźnie wskazać, jakiego naruszenia dopuściła się jednostka samorządu terytorialnego i czy naruszenie to wyczerpuje znamiona naruszenia, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Nie znajduje także, jej zdaniem, uzasadnienia zarzut wykroczenia poza uprawnienia ustawowe rady gminy podczas uchwalania studium poprzez uregulowania zawarte na stronie 74 studium w lit. a) do lit. f), mające na celu ochronę pozostałości pradziejowych. Jak stanowi § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów, obejmujące ustalenia, dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać w szczególności wytyczne do określenia tych zasad w planach miejscowych. W tej części studium należy zatem określić pożądane z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków działania, mające na celu utrzymanie krajobrazu kulturowego i zabytków w dobrym stanie i zagospodarowanie odpowiednie do ich wartości i cech użytkowych oraz zapewnienie ich funkcjonowania w życiu społecznym, gospodarczym i kulturalnym gminy. Do działań tych należą: projektowane objęcie ochroną prawną - wskazanie zabytków (obiektów i obszarów), które powinny uzyskać ustawową formę ochrony; określenie zasad gospodarowania w obrębie układów przestrzennych objętych strefami ochrony konserwatorskiej. Jak stanowi art.19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) w planie ustala się w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy, nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W art. 7 pkt 4 tej ustawy ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone zostały jako jedna z form ochrony zabytków. Rada Gminy wyjaśniła, że wbrew stanowisku organu nadzoru, zapisy studium nie wprowadzają zobowiązań dla inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności, regulują natomiast, że w obszarach wykonywanie robót ziemnych wymaga się przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych i sprawowania nadzoru archeologicznego. Zakwestionowane przez organ nadzoru uregulowania nie modyfikują, ani nie rozszerzają w sposób niedopuszczalny obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego. Forma ochrony ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym i odnosi się do wszystkich znajdujących się na tym obszarze obiektów archeologicznych, przy czym ochronie podlegają zewnętrzne cechy tych obiektów, tworzące substancję zabytkową. Charakter ochrony obszarowej wymusza określoną jej formę, która odnosi się do robót ziemnych wykonywanych w strefie, objętej ochroną konserwatorską (w niniejszej sprawie obszarem, na którym planowane jest wskazanie takiej strefy). Tym samym zarzuty dotyczące przekroczenia ustawowych kompetencji rady są nieuzasadnione. Zdaniem Rady Gminy "Zasady techniki prawodawczej" nie są uznawane za akt normatywny, ale za zbiór wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia aktu organu uchwałodawczego i nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa. Dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, organ nadzoru obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa (istotny lub nieistotny), co, zdaniem Rady Gminy oznacza, że organ nadzoru zobowiązany jest do wskazania istotnego naruszenia prawa i uzasadnienia tego faktu, tymczasem organ nadzoru nie uzasadnił swoich zarzutów poprzez wyraźne wskazanie sprzeczności, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 §§ 1-3 p.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie. (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.lipca 2007r., sygn.akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7).

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie, zarzuty organu nadzoru sprowadzały się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego z uwagi na nieprawidłowe określenie przeznaczenia terenów w studium oraz niewyznaczenie w nim obszarów, wymaganych przez przepisy prawa, jak również przekroczenia przez organ gminy kompetencji, określonych w ustawie.

W ocenie Sądu, żaden ze wskazanych zarzutów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Należy przy tym pamiętać, że głównym celem cytowanego przepisu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania winno być zatem rozumiane jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku studium jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 ustawy, przedmiot (a więc ustalenia) określa art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233). W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu, ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Nie należy jednak utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium bądź planu z bezwzględną koniecznością zawarcia w studium wszystkich ustaleń, przewidzianych w art. 10 ust. 2. Obowiązek zawarcia w studium zagadnień, określonych w art. 10 ust. 2 nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W konsekwencji niezamieszczenie w akcie planistycznym ustaleń w związku z faktem niezaistnienia okoliczności faktycznych, uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy. (por. Z.Niewiadomski, K.Jaroszyński, A.Szmytt, Ł.Złakowski: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2008, str.248 i następne). W tym kontekście też, jako nietrafny, ocenić należy zarzut naruszenia przez Radę przepisu art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis przewiduje obowiązek ustalenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, o ile na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Oznacza to, iż ich wyznaczenie nie jest obowiązkowe. A contrario zatem – skoro organ planistyczny nie przewiduje rozmieszczenia takich obiektów, brak jest podstaw do wyznaczania dla nich obszarów czy stref ochronnych. Zaskarżone zapisy studium w jednostkach oznaczonych symbolami R2 i R3 dopuszczają realizację obiektów do produkcji energii elektrycznej opartej na energii słonecznej. Brak określenia mocy wspomnianych urządzeń w powiązaniu z cytowaną wyżej regulacją uzasadnia, formułowaną przez Radę konkluzję, iż zapis ten dotyczy urządzeń o mocy nie przekraczającej 100 kW.

Odnosząc się natomiast do zarzutów organu nadzoru, związanych z nieprawidłowym określeniem kierunków zagospodarowania dla obszarów, oznaczonych symbolami B 1, ZR, U, RL w Dąbkowicach Górnych oraz B1, ZL w Otolicach oraz wprowadzenia do części graficznej studium symbolu RL, nie znajdującego odzwierciedlenia w części tekstowej opracowania, wskazać należy w pierwszej kolejności, iż symbolem RL oznaczone zostały jedynie dwa obszary, dla których studium przewiduje "wielosymbolikę" – obszary położone w Dąbkowicach Górnych. Pozostałe tereny o tym symbolu znajdują się poza obszarem opracowania (a zatem i kontroli) na terenie Miasta Łowicza. Rozstrzygająca była zatem odpowiedź na pytanie, czy wspomniane wielosymbolowe oznaczenie określonych w studium obszarów uznać można za prawidłowe oraz czy wada w postaci wprowadzenia do części graficznej niezdefiniowanego symbolu dyskwalifikuje opracowanie, stanowiąc o naruszeniu zasad sporządzania studium.

W ocenie Sądu, odpowiedź na wskazane wyżej pytania wymaga odwołania się do charakteru studium i jego roli w polityce przestrzennej gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej; pozostaje wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zawiera elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Uchwała w sprawie studium łączy w sobie elementy o różnej mocy obowiązywania. Zgodnie z tytułem tego aktu określa on uwarunkowania oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Część diagnostyczna (uwarunkowania) ma charakter opisowy i nie zawiera ustaleń, lecz dane ekonomiczne, demograficzne, przyrodnicze etc. Określenie polityki przestrzennej rozumiane jest natomiast jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Koncepcja ta w szerokim ujęciu odnosi się do wszelkich zjawisk i podmiotów funkcjonujących w sferze zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium.

Dlatego też, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać jedynie konkretne dyrektywy na przyszłość; ich regulacja winna być kierunkowa nie zaś szczegółowa. Ta ostatnia jest bowiem zastrzeżona dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2011r., sygn.akt II OSK 39/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1080262) Dodatkowo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów.

Wskazane wyżej okoliczności pozwalają, zdaniem Sądu, na uznanie za prawnie dopuszczalne wyznaczenie dla jednego terenu kilku różnych kierunków zagospodarowania, jeżeli jest to uzasadnione istniejącymi uwarunkowaniami i pozostaje w zgodzie z koncepcją rozwoju przestrzennego gminy. W rozpoznawanej sprawie, polityka przestrzenna Rady Gminy Łowicz, w odniesieniu do obszarów oznaczonych wieloma symbolami, położonych w Dąbkowicach Górnych i Otolicach nawiązuje do aktów planistycznych, obowiązujących uprzednio i uzasadniona jest skomplikowaną strukturą terenów pokopalnianych jak również potrzebą przeprowadzenia szczegółowych badań gruntowych terenu (Dąbkowice Górne) oraz koniecznością ukształtowania granicy terenów rolnych i leśnych w oparciu o zgody właściwych organów, uzyskiwane na etapie sporządzenia planu miejscowego (Otolice). Oceniając zatem jako dopuszczalne we wskazanych wyżej granicach, wyznaczenie dla tychże obszarów różnych kierunków zagospodarowania, okoliczność, iż jeden z przypisanych dla tych obszarów symboli (RL) nie został, na skutek pomyłki organu planistycznego, objaśniony na rysunku studium ani definiowany w części tekstowej, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania studium. Jakkolwiek bowiem przepis § 7 pkt 1 lit e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wymaga objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli, w sytuacji gdy symbol wspomniany został wprowadzony do rysunku studium jedynie przez przeoczenie, zaś teren którego dotyczy posiada alternatywne kierunki zagospodarowania (B 1, ZR, U), uchybienie wspomniane nie stanowi naruszenia standardów sporządzania studium. Wprowadzone omyłkowo oznaczenie RL winno być w tej sytuacji traktowane jak nieistniejące. Okoliczność natomiast, iż obszar którego dotyczy posiada ustalony kierunek zagospodarowania z uwagi na odnoszącą się doń wielokierunkowość, konwaliduje powyższe uchybienie.

Odnośnie zarzutów dotyczących wadliwego - sprzecznego w ocenie organu nadzoru - ustalenia wskaźników wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B 2 (dwie lub trzy kondygnacje) podnieść natomiast należy, iż z uwagi na charakter studium, uznawanego za akt kreujący politykę przestrzenną gminy, nie powinno ono w sposób precyzyjny ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego. Postanowienia studium, jak wyżej wskazano, powinny jedynie wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też kontestowany przez organ nadzoru zapis winien być odczytywany jako wytyczna, której konkretyzacja nastąpi w planie miejscowym.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów, związanych z wykroczeniem poza ustawowe uprawnienia rady gminy i naruszeniem zasad techniki prawodawczej, w związku z wprowadzonymi do tekstu studium zapisami, dotyczącymi ochrony stanowisk archeologicznych, wskazać należy w pierwszej kolejności, iż Sąd w składzie rozpoznającym mniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2013r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 730/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 4 (a w odniesieniu do planu miejscowego przepis art. 15 ust. 2 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia do studium zapisów, mających na celu ochronę znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej zabytków. W kontrolowanym akcie wprowadzono obowiązek przeprowadzania wyprzedzających badań archeologicznych podczas wykonywania prac ziemnych na obszarach występowania stanowisk archeologicznych, sprawowania nadzoru archeologicznego w czasie wykonywania prac ziemnych w obszarze ochrony stanowisk archeologicznych oraz przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku stwierdzenia lokalizacji stanowiska archeologicznego. Tego rodzaju regulacja nie narusza ani nie modyfikuje materii, zastrzeżonej do ustawodawcy powszechnego, swe umocowanie znajdując w treści art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sugerowana przez organ nadzoru interpretacja wspomnianego przepisu, wyłączająca możliwość wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń, zakazów i nakazów, obowiązujących strefie ochrony konserwatorskiej, o ile dotyczą procesu inwestycyjnego, uczyniłaby w istocie wspomniany przepis martwym. W pozostałym zakresie, kwestionowane zapisy studium odsyłają do "regulacji szczegółowych, zawartych we właściwych przepisach". O ile zatem można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż odwoływanie się do regulacji ustawowej lub też powtarzanie jej brzemienia stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, określonym w § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", o tyle pozostaje ono bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jak bowiem trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zasady techniki prawodawczej są jedynie zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawa. Nie służą natomiast ocenie ważności obowiązującego prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011r., sygn.akt I OSK 1059/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 990131).

Z urzędu skontrolowano również tryb uchwalania aktu planistycznego, nie dopatrując się w nim istotnych naruszeń.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

A. P.