Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3002/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 110 ust. 1-3, art. 111 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 1, art. 85, art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 966/19 w sprawie ze skargi Rady Miasta i Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy M. I. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, II. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 966/19, po rozpoznaniu skargi Rady Miasta i Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy M., w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem części orzekającej o nieważności § 2 ww. uchwały intencyjnej, w punkcie drugim oddalił w pozostałym zakresie skargę i w puncie trzecim zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta i Gminy M. zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z poźn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Sformułowanie zawarte w § 1 uchwały nr [...] "W celu tworzenia optymalnych warunków do rozwoju dzieci z terenu Gminy M. zaleca się podjąć działania mające na celu, aby:" prowadzi do wniosku, że skarżąca jedynie zaleca nieokreślonym adresatom uchwały, aby podjąć działania wskazując jedynie ich cel. Nie precyzuje rodzaju działań ani nie nakłada żadnego obowiązku, którego niezrealizowanie spotkałoby się z sankcją. Co więcej adresat uchwały ma dowolność w zakresie kierowania się zaleceniami. Wskazane zalecenia mają charakter wniosków, wytycznych lub sugestii. Uwagi dotyczą potencjalnych trudności związanych z sytuacją oświatową w gminie będącej stroną owego postępowania i mają one charakter zaradczy w celu przeciwdziałania zdiagnozowanym niekorzystnym zjawiskom. W ocenie Sądu należało przyjąć, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie potencjalny i polityczny, a nie normatywny.

Zważywszy na powyższe uznano, że ww. uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani inną formą prawną działania administracji publicznej o charakterze indywidualnym, którego skutki miałyby doniosłość normatywną i nakładały tym samym prawa lub obowiązki na adresatów uchwały, organy państwowe lub organ wykonawczy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do żądania, by uchwała musiała być oparta na nomie prawa materialnego koniecznej dla działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego. O ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego) to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań nie władczych np. o charakterze intencyjnym pod jednym wszakże warunkiem. Mianowicie, jeśli pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.

Odnosząc się do kwestii powierzenia wykonania uchwały przewodniczącemu rady wyjaśniono, że zgodnie z art. 19 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że przewodniczący nie może realizować żadnych innych zadań, nie może być adresatem obowiązków, gdyż przepis prawa wyraźnie wskazuje zakres jego obowiązków. Wskazanie przewodniczącego jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały było sprzeczne z prawem, a stanowisko Wojewody w tym zakresie jest prawidłowe.

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by umożliwić organowi nadzoru ingerencję w działania samorządu, które nie nakładają na nikogo żadnych obowiązków, ani nie kształtują żadnych praw. Z tego względu rozstrzygnięcie nadzorcze nie może się ostać w całości. Zasadne jest jednak orzeczenie o nieważności uchwały w części dotyczącej jej § 2 - powierzającego wykonanie uchwały przewodniczącemu. Uchwała intencyjna nie podlega wykonaniu, a przewodniczący rady nie może być podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w części, w jakiej Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji złe zakwalifikowanie uchwały jako intencyjnej;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ kwestie dotyczące liczby uczniów w klasach szkolnych nie należą do kompetencji rady gminy, co wykluczało możliwość podjęcia przez Radę Miasta i Gminy M. w tej sprawie uchwały nakazującej podjęcie określonych działań (uchwały władczej);

2) art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i w efekcie błędne uznanie, że przepis stanowił wystarczającą podstawę, aby Rada Miasta i Gminy M. mogła uchwalić uchwałę zalecającą podjęcie działań, nawet nieskonkretyzowanych, mających na celu nietworzenie klas w szkołach podstawowych z liczbą uczniów poniżej wskazanego w uchwale minimum;

3) art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 110 ust. 3 P.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - wykonuje (w okolicznościach niniejszej sprawy) burmistrz, a nie rada miasta i gminy;

4) art. 110 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 P.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649 z późn. zm.) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem MEN poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że Rada Miasta i Gminy M. była władna podjąć uchwałę zalecającą podjęcie działań mających na celu tworzenie klas o określonej liczbie dzieci, co jest działaniem bezprawnym, ponieważ rozporządzenie MEN nie wskazuje minimalnej liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej;

5) art. 111 pkt 6 P.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że Rada Miasta i Gminy M. była władna podjąć uchwałę zalecającą podjęcie działań mających na celu tworzenie klas o określonej liczbie dzieci, co jest działaniem bezprawnym, ponieważ rozporządzenie MEN nie wskazuje minimalnej liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej;

6) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Wielkopolskiego obejmuje jedynie punkt pierwszy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej części, w jakiej nastąpiło uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do tego punktu wyroku Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozpoznania skargi kasacyjnej obejmuje kontrolę zaskarżonego wyroku uchylającego rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność § 1 i § 3 uchwały intencyjnej nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy M..

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego obejmującego dokonanie błędnej wykładni art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę, aby Rada Miasta i Gminy M. mogła podjąć uchwałę zalecającą działania ukierunkowane na nietworzenie klas w szkołach podstawowych z liczbą uczniów poniżej wskazanego w uchwale minimum.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Niewątpliwie przepis ten zawiera normę prawną pozwalającą rozstrzygać spory kompetencyjne pomiędzy organami gminy (organem stanowiącym i organem wykonawczym). Jednakże art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera samodzielnej kompetencji dla rady gminy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Podstawą zastosowania tego przepisu jest sytuacja, w której ustawodawca kreując konkretne zadanie wraz z kompetencjami dla samorządu gminnego nie określa, który z organów tego szczebla samorządu będzie właściwy do wykonywania danego zadania. Zakres działania gminy wyznaczają zadania publiczne, które mogą być zawarte jedynie w ustawie, co wprost wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorządowi terytorialnemu przysługują zadania publiczne określone w ustawach.

Tym samym w pełni zasadnym jest pogląd strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym art. 18 ust. 1 u.s.g. nie jest przepisem kompetencyjnym i w żadnym zakresie nie tworzy jakiegokolwiek domniemania kompetencji do podejmowania uchwał, przy czym nie ma znaczenia, jakiej materii dotyczyłyby uchwały organu stanowiącego podejmowane na ww. podstawie prawnej.

Zasadnym jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. polegający na przyjęciu, że kwestie dotyczące liczby uczniów w klasach szkolnych należą do kompetencji rady gminy. Podstawy do podjęcia uchwały w zakresie określania preferowanej liczby uczniów nie zawierał ani art. 18 ust. 1 u.s.g., ani też art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem do zadań własnych gminy należy zaliczyć edukację publiczną. Taka treść tego przepisu nie oznacza, że każde działanie, które może dotyczyć edukacji publicznej lub być z taką edukacją związane, będzie mogło być wykonywane przez organy samorządu gminnego. Regulacja polskiego samorządu terytorialnego oparta jest na konstytucyjnej zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), która sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą konkretne zadania publiczne na podstawie przyznanych mu kompetencji. Nie ma miejsca na autonomię samorządu rozumianą jako domniemywanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych. To, jakie kompetencje przysługują radzie gminy w zakresie wykonywania zadań z zakresu edukacji publicznej określają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na tym polega stosowanie zasady praworządności, aby każde działanie organu wykonującego zadania publiczne było oparte na właściwej podstawie prawnej i mieściło się w zakresie tej podstawy (art. 7 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym są także zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 110 ust. 3 P.o. i tym samym pominięcie, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 110 ust. 3 ww. ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - wykonuje burmistrz, a nie rada miasta i gminy.

Zgodnie z art. 110 ust. 3 P.o. arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Kompetencje rady gminy w zakresie wykonywania zadań oświatowych określa art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 P.o. Przepisy te wyliczają enumeratywnie uprawnienia organu stanowiącego, wśród których nie ma kompetencji do zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół sporządzanych przez dyrektorów szkół publicznych ani też określania wskazówek lub wytycznych do ich przygotowywania.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały kompetencja do zatwierdzania (i tylko zatwierdzania) arkusza organizacji szkoły podstawowej przysługiwała wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i wynikała ona z uprawnienia tego organu do wykonywania nadzoru nad działalnością szkoły, a w tym nad organizacją szkoły (art. 57 ust. 2 pkt 3 P.o.). Kompetencje zaś wynikające z tego przepisu wykonywał na poziomie gminy wójt - art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. Od 1 września 2019 r. wprost kompetencja wymieniona w art. 110 ust. 3 P.o. została objęta art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Nie budzi również wątpliwości, że określenie liczby uczniów w klasach zostało uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia określał liczbę uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej jako wynoszącą nie więcej niż 25, to w tym zakresie dyrektor szkoły był związany taką regulacją. Żaden z przepisów zarówno Prawa oświatowego, jak i ww. rozporządzenia MEN nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do ustalania minimalnej liczby uczniów w klasach szkoły podstawowej. Tym samym zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie także art. 110 ust. 1-3 P.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN skutkujące błędnym przyjęciem, że rada gminy była uprawniona do podjęcia uchwały zalecającej tworzenie klas o określonej liczbie uczniów wbrew treści ww. rozporządzenia MEN.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 pkt 6 P.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN. Powołany przepis ustawowy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, uwzględniającej prawidłową realizację celów i zadań szkół i przedszkoli, w tym liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej ogólnodostępnej, w oddziale szkoły specjalnej, oddziale szkoły integracyjnej, oddziale specjalnym i oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej oraz liczbę uczniów pod opieką nauczyciela wychowawcy w świetlicy. Skoro liczbę uczniów w klasach I-III szkoły podstawowej ogólnodostępnej określił właściwy minister, to uszczegółowienie tego zakresu w uchwale rady gminy podjętej bez podstawy prawnej w tym zakresie nie może być uznane za zgodne z prawem.

W związku z powyższym zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że ww. uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Podjęcie przez radę gminy uchwały bez właściwej podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ godzi to wprost w konstytucyjną zasadę praworządności, mającą w pełni zastosowanie także wobec organów samorządu terytorialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko częściowo trafnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne ustalenie, że uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy M. ma charakter uchwały intencyjnej, która poprzez wyrażenie stanowiska (zalecenia, poglądu, stanowiska, oceny) nie powinna w ogóle podlegać nadzorowi.

W istocie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakoby tylko te uchwały, które mają charakter aktów prawa miejscowego nakładających określone uprawnienia lub obowiązki na mieszkańców musiały być podejmowane na podstawie wyraźnych przepisów kompetencyjnych, natomiast inne uchwały takich podstaw nie wymagają. Taki pogląd nie może być uznany za prawidłowy i narusza on konstytucyjne umocowanie samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego utworzone zostały tylko do wykonywania zadań publicznych, a działalność samorządu, co wprost wynika z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, podlega nadzorowi. Nie ulega wątpliwości, że podjęta przez Radę Miasta i Gminy M. uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy M. stanowi uchwałę podlegającą, zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzorowi.

Żaden przepis nie wyłącza spod nadzoru takich uchwał rad gmin, które nie są aktami prawa miejscowego, co najwyżej ogranicza jedynie sposób rozstrzygania przez organy nadzoru w przypadku upływu terminu jednego roku od daty podjęcia takich uchwał (art. 94 u.s.g.). Kwestia oznaczenia przez samą radę gminy danej uchwały jako uchwały intencyjnej czy też - jak wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną - wyrażającej poglądy polityczne lub mającej potencjalny charakter nie ma żadnego znaczenia co do objęcia jej nadzorem oraz zbadaniem, czy były podstawy prawne do jej podjęcia przez organ stanowiący.

W związku z tym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że samo uznanie przez Sąd pierwszej instancji ww. uchwały jako tzw. intencyjnej nie zwalniało Sądu od kontroli istnienia podstaw prawnych do jej podjęcia.

Tym niemniej przedmiotem tej sprawy przed Sądem pierwszej instancji była kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego wydanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podstawą do uwzględnienia skargi na akt nadzoru nie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale art. 148 P.p.s.a. przy czym naruszenia tego przepisu prawa procesowego strona skarżąca nie zawarła w zarzutach skargi kasacyjnej. Należy także podnieść, że również Sąd pierwszej instancji nie wskazał jako podstawę do wydania zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponieważ znaczna część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna, uzasadniało to na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku w zakresie uchylającym rozstrzygniecie nadzorcze i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni ocenę prawną zawartą w tym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Gminy M. zasądzić na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).