Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1588/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Oddziału Urbanistyki Urzędu Miasta Ł., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1588 / 03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. B., od decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Oddziału Urbanistyki Urzędu Miasta Ł. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie magazynu z częściami zamiennymi do samochodów marki Volkswagen o powierzchni 2100 metrów kwadratowych wraz z częścią sprzedażową o powierzchni 1300 metrów kwadratowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A 251 (działka nr 129/20), działając na podstawie art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz.1071 ze zm.), art. 40 ust. l, art. 42 ust. l i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz.139 ze zm.), art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 roku (Dz. Urz. Woj. Ł.. Nr 6, poz. 71) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie magazynu z częściami zamiennymi do samochodów marki Volkswagen o powierzchni 2100 metrów kwadratowych wraz z częścią sprzedażową o powierzchni 1300 metrów kwadratowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy. A 251 (działka nr 129/20). W uzasadnieniu owej decyzji organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenach dolin rzecznych poza obszarami zurbanizowanymi, dla których podstawową formą użytkowania terenu jest rolnictwo. Ponadto na terenie jednostki [...] obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko. W ocenie organu planowany obiekt o powierzchni handlowej 1.000 metrów kwadratowych zaliczony jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył P. B. zarzucając decyzji błędną wykładnię przepisów planu miejscowego, poprzez stwierdzenie, że projektowane zamierzenie jest sprzeczne z tym planem, oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organ jednostronnej i nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym oceny stanu faktycznego, a także naruszenie prawa materialnego – art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się podniósł, że skoro przepisy planu zagospodarowania nie zabraniają w sposób pozytywny zabudowy, organ administracji nie ma prawa odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał ponadto, że uzyskana odmowa jest o tyle niezrozumiała, że poprzednia inwestycja także o charakterze magazynowym uzyskała akceptację tego samego organu, który wydał decyzję Nr [...]. Nadto zaskarżona decyzja oparta została na uchwale Rady Miejskiej Ł. Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku, w sytuacji, gdy poprzednia decyzja aprobująca zabudowę w postaci obiektu magazynowego wydana została w oparciu o tę samą Uchwałę jednakże z powołaniem się na zmiany dokonane Uchwałą Nr LXIII/632/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie doszło do przekonania, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w tej ustawie jest, generalnie rzecz ujmując, stwierdzenie czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku, z przepisami szczególnymi. Według art. 40 ust. l tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji prezydenta miasta (wójta, burmistrza) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc dla danego terenu objętego wnioskiem jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja bezwzględnie powinna zostać wydana na podstawie tego planu. W niniejszej sprawie jest niesporne, że dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązuje plan zagospodarowania miasta Ł., zatwierdzony przez Radę Miejską w Ł. uchwałą Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku.

Następnie organ odwoławczy podał, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenach, oznaczonych symbolem [...] – tereny dolin rzecznych, położonych poza obszarami zurbanizowanymi, gdzie obowiązują następujące ustalenia:

- rolnictwo jako podstawowa forma użytkowania terenu,

- dopuszcza się wyłącznie te zmiany w ukształtowaniu terenu, które nie niszczą naturalnego kształtu dolin lub utrwalaj ą naturalną konfigurację,

- zakaz lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3 metry od brzegu skarpy (linii brzegu – jeżeli jest ustalona), koryt rzecznych dla cieków już uregulowanych, 5 metrów – dla cieków nieuregulowanych dla zapewnienia dostępu w celach konserwacyjnych i zabezpieczenia ciągów pieszych,

- zakaz budowy trwałych ogrodzeń (na fundamentach betonowych) wzdłuż rzek i cieków z uwagi na możliwość hamowania naturalnego spływu wód powierzchniowych,

- 3000 metrów kwadratowych jako minimalna powierzchnia działki powstającej w wyniku wtórnego podziału,

- zakaz utrwalania, rozbudowy i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą lub produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko,

- dążenie drogą preferencji lokalizacyjnych i narzędzi podatkowych do stopniowej eliminacji działalności produkcyjnej i gospodarczej jako funkcji sprzecznych z ekologiczną funkcją terenu.

W ocenie organu odwoławczego wobec tak sformułowanych ustaleń planu, nie może budzić wątpliwości, że na obszarze omawianej jednostki urbanistycznej wiodącą funkcją zagospodarowania terenu jest rolnictwo. Tym samym charakter i funkcja projektowanej inwestycji pozwala na stwierdzenie, że zamierzona budowa magazynu części zamiennych do samochodów jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, co w konsekwencji uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ustaloną w tym zakresie linią orzecznictwa, sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie da się pogodzić z przewidzianą dla tego terenu w planie funkcją, powodując jednocześnie zmianę przeznaczenia terenu (wyrok NSA z dnia 28 maja 1997 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 111/97, niepublikowany). Organ dodatkowo podkreślił, iż magazyn części zamiennych do samochodów wraz z częścią sprzedażową nie stanowi także funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji określonej jako podstawowa dla terenu [...]

Organ odnosząc się do zarzutu odwołania podniósł, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jeśli ograniczenia te wynikają wprost z tego planu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż według przepisu art. 10 ust. l pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Konkludując organ wskazał, iż opisana powyżej sytuacja ma miejsce w przypadku ustaleń obowiązujących dla omawianej jednostki urbanistycznej. Plan miejscowy dopuszcza bowiem na tym obszarze wyłącznie te zmiany w ukształtowaniu terenu, które nie niszczą naturalnego kształtu dolin lub utrwalają naturalną konfigurację. Ponadto wskazuje na konieczność dążenia drogą preferencji lokalizacyjnych i narzędzi podatkowych do stopniowej eliminacji działalności produkcyjnej i gospodarczej jako funkcji sprzecznych z ekologiczną funkcją terenu. Z przytoczonych wyżej ustaleń planu organ wyprowadził wniosek, iż teren jednostki [...] podlega ochronie z uwagi na jego położenie w dolinach rzecznych, czego skutkiem jest dopuszczenie na tym terenie wyłącznie takich działań inwestycyjnych, które pozostają w zgodzie z ekologiczną funkcją obszaru.

Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje fakt, że projektowana zabudowa nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz.1490). Istotna jest jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że plan zagospodarowania przestrzennego jest realizowany w drodze wieloletniej działalności inwestycyjnej. Podział planu na jednostki urbanistyczne – wydzielone tereny o ustalonej funkcji podstawowej jest wyrazem określonej strategicznej wizji rozwoju terenu, dla którego plan ten został opracowany i uchwalony. Realizacja obowiązujących postanowień ma na celu uzyskanie pewnego skończonego efektu przestrzennego. W tym konkretnym przypadku intencją autorów planu było znaczne ograniczenie inwestowania w tej strefie, w celu zachowania naturalnego kształtu dolin rzecznych i utrwalenia ekologicznej funkcji terenu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego się dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu płodów rolnych na nieruchomości przy ulicy A 251 (decyzja Nr [...] z dnia [...]), organ odwoławczy podniósł, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Podejmując określoną decyzję organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym. Każda więc sprawa prowadzona przez organy administracji winna być traktowana w sposób zindywidualizowany. Mając na uwadze ogólną zasadę udzielania stronom informacji w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż zapoznał się z treścią decyzji powołanej w odwołaniu. Z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wyprowadził wniosek, iż przedmiotem decyzji z dnia [...] było inne zamierzenie inwestycyjne, niż opisane we wniosku odwołującego się z dnia 26 maja 2003 roku. Ponadto w decyzji z dnia [...] błędnie wskazano teren [...], jako teren obejmujący nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy A 251, w sytuacji gdy nie może budzić wątpliwości, że właściwą jednostką w przedmiotowej sprawie jest jednostka oznaczona symbolem [...]. Ponadto organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] utraciła ważność z dniem 12 maja 2001 roku, bowiem inwestor nie wystąpił w tym czasie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

W dniu 17 października 2003 roku P. B. od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi domagając się "stwierdzenia nieważności uchwały". Skarżący zarzucił decyzji:

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób jednostronny i nieznajdującej oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności wobec ustalenia sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji wcześniejszej akceptacji budowy obiektów o takim samym charakterze, w tym samym miejscu (vide: decyzja Nr UA-11.7331/540/2000),

- naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wobec stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania, w sytuacji braku pozytywnie określonego zakazu budowy takiego obiektu,

- błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania, przez stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie przedmiotowych obiektów, jest sprzeczne z tymże planem, w sytuacji braku ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzją z dnia [...], Nr K.O. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie magazynu z częściami zamiennym do samochodów osobowych marki Volkswagen, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A 251. Powyższa decyzja stanowi dla skarżącego rażące naruszenie prawa uniemożliwiające pełną i prawidłową realizację prawa własności zgodnie z podjętymi wcześniej planami inwestycyjnymi w zakresie prowadzonej przez siebie działalności, związanymi z "będącą jego własnością działką gruntu oznaczoną symbolem [...]".

W ocenie skarżącego wydana decyzja niweczy możliwość swobodnego dysponowania prawem własności, pomimo braku sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych skarżącego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi. Powyżej przedstawiony stan powoduje, że skarżący czuje się osobą pokrzywdzoną. W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest jedynie konkretyzowanie, i w ten sposób zawężanie, społeczno – gospodarczego przeznaczenia określonej nieruchomości. Aby administracja publiczna mogła skutecznie zabronić komuś zabudowy gruntu, do którego ma on tytuł prawny, konieczne byłoby wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania określonego terenu.

Zdaniem skarżącego na gruncie przepisu art. 3. a także przepisów art. 17, art. 35 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zakaz taki wymaga pozytywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w jakimś przepisie szczególnym, lub wyprowadzenia go z którejś z zasad współżycia społecznego.(tak samo M. Szewczyk, recenzja: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, w: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, Sam. Teryt. 1997/5/74). W ocenie skarżącego przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zabraniają w sposób pozytywny zabudowy, o którą wnosił. W takiej sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracyjny bezprawnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, (vide: decyzja SKO w W. z dnia [...], Nr [...]).

W ocenie skarżącego obecna sytuacja jest o tyle niezrozumiała, że poprzednia inwestycja także o charakterze magazynowym uzyskała akceptację organu (vide: decyzja Nr [...]). Nadto zaskarżona decyzja oparta została o uchwałę Rady Miejskiej Ł. Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku, w sytuacji gdy poprzednia decyzja aprobująca zabudowę w postaci obiektu magazynowego została wydana w oparciu o tę samą uchwałę, jednak z powołaniem się na jej zmiany dokonane uchwałą Nr LXIII/623/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku, mimo iż wydana została trzy lata wcześniej. Zdaniem skarżącego zmienność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej stoi w sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. – zasadą zaufania obywateli do państwa, która leży u podstaw wielu przepisów Konstytucji i podobnie jak i zasada praworządności materialnej jest zasadą prawnokonstytucyjną, co oznacza, iż rodzi ona określone obowiązki w sferze działania państwa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący podniósł, iż zasada budowania zaufania obywateli do państwa wskazuje w szczególności na obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, konstruując system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający gwarancję stabilności prawa i chroniący prawa nabyte ze względu na zasadę państwa prawnego, w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem i państwem. W niniejszej sprawie mamy natomiast – zdaniem skarżącego – do czynienia z klasyczną i niedopuszczalną zmiennością poglądów organów administracji (rozstrzygnięć) przy istnieniu tego samego stanu faktycznego. Owa zmienność poglądów wyrażona w decyzjach Prezydenta Miasta Ł., w odniesieniu do tego samego adresata, podjętych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. – zasady postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA Łódź, z dnia 8 kwietnia 1998 roku w sprawie, I SA/Łd 652/97, opublikowany ONSA 1999/1/27, oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 roku wydany w sprawie SA/Wr 98/94, POP 1996/1/3).

Skarżący podniósł również, iż zasada wyrażona w art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis ten nie zwalnia organów od wnikliwego wyjaśnienia sprawy, co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP "każdy ma prawo do własności". Własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Zobowiązuje to organ do szczególnie wnikliwego rozpatrywania wszelkich sytuacji, w których ustawa takie ograniczenie dopuszcza. "Wybierając określony wariant przebiegu inwestycji – musi rozważyć także jego konsekwencje w zakresie prawa własności nie ogólnie przez wskazanie, że jest to wariant optymalny, ale przez wskazanie, że jest to wariant rzeczywiście najkorzystniejszy ze względu na sposób ograniczenia praw własności i na liczbę rodzin, w których prawa własności wkracza. Powinno się wykazać, dlaczego inne warianty (w tym wariant obejmujący tereny jeszcze mniej zurbanizowane) są gorsze od przyjętego. Jest to szczególnie istotne, gdy zarzuty dotyczą właśnie przebiegu inwestycji, (podobnie wyrok NSA O/Z Łódź z dnia 1997.11.25, II SA/Łd 1514/97, ONSA 1998/4/124)".

Skarżący podniósł nadto, iż kwestionowana decyzja nie czyni zadość wymogom staranności stawianym administracji publicznej. Spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów samorządu terytorialnego, jest szczególnie istotne w sprawach, w których uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Wreszcie organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (zob. wyrok SN z dnia 1994.02.16, 111 ARN 2/94, OSNAP 1994/1/2 oraz wyrok NSA z dnia 1984.08.06, II SA 742/84, ONSA 1984/2/67)

Ostatecznie skarżący podniósł, iż fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak z przepisu art. 32 Konstytucji RP i – jak każda zasada konstytucyjna – musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego (por. wyrok NSA z dnia 1984.10.26, II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach naruszeń prawa, rodzących konieczność ich uchylenia.

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) (art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż teren objęty planowaną realizacją inwestycji, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji był objęty działaniem obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zasadnie organ ocenił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu opierając się na postanowieniach owego planu.

Przepisy omawianej ustawy nie dają organom administracji możliwości uznaniowego rozpoznawania spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania gdyż stanowią, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym)

Kwestią mającą fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie jest ocena zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do terenu planowanej inwestycji. Zanim jednak można takiej interpretacji dokonać konieczne jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Źródłem wiedzy w tym zakresie winien być wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do działki, na której skarżący planuje inwestycję. Niestety zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w postaci wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala ocenić stanowiska organu zajętego w zaskarżonej decyzji. W szczególności w aktach sprawy brak jest wyrysu z miejscowego planu, który umożliwiałby lokalizację działki, na której inwestor zamierza wznieść obiekty budowlane. W ocenie organu teren projektowanej inwestycji oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego numerem [...]. W aktach sprawy brak jest jednak wyrysu z takim oznaczeniem terenu. Nie pozwala to w żaden sposób ocenić poprawności wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja tezy, iż przywołany przez organ zapis miejscowego planu odnoszący się do terenu oznaczonego numerem [...] odnosi się właśnie do działki, na której skarżący zamierza zrealizować inwestycję.

Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Opisane powyżej wadliwości prowadzonego przez organy postępowania stanowią naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją owej wadliwości jest konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Pomimo opisanych powyżej braków postępowania dowodowego możliwe jest zweryfikowanie tezy skargi o naruszeniu przez organy administracji przepisu art. 8 k.p.a.. W ocenie organu odwoławczego przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji Nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu płodów rolnych na nieruchomości przy ulicy A 251, było błędne wskazanie terenu [...], jako obejmującego nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy A 251, w sytuacji gdy nie może budzić wątpliwości, że właściwą jednostką dla owej nieruchomości jest jednostka oznaczona symbolem [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy ogólnego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonów urbanistycznych o numerach 13 i 14 jednoznacznie wynika, iż podział rejonu urbanistycznego oznaczonego numerem 14 wyklucza aby jednostki urbanistyczne 14.03 obejmowały w jakimkolwiek zakresie ulicę A. Skoro tak, to nie można mówić, iż w niniejszym postępowaniu organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., przez to, iż nie szanował swych wcześniejszych decyzji.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Wobec tego, iż zaskarżona decyzja miała negatywny charakter zbędne jest stwierdzanie, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.