Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 338/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 1946 nr 49 poz 279
law: Dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska
article: art. 1, art. 2 ust.1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1951 nr 46 poz 340
law: Dekret z dnia 6 września 1951 r. o  ochronie  i  uregulowaniu  własności  osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 61 par. 4, art. 77, art. 156, art 157 par. 2 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie

na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, pox. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwiedzenie prawa własności

takiego gospodarstwa na podstawie - wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności

osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 3490 ze zm.) - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest

legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nawet jeżeli takiemu wnioskodawcy nie

przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach.

TEZY

Spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie

na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, pox. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwiedzenie prawa własności

takiego gospodarstwa na podstawie - wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności

osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 3490 ze zm.) - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest

legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nawet jeżeli takiemu wnioskodawcy nie

przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. sprawy ze skargi S.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] nr [...] o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalania warunków nabycia przez J. Ch. (K.) gospodarstwa rolnego położnego w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi K. H. kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy ) w tym 22 % VAT od kwoty 240zł, jako wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] – wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło S. Ch. (wnioskodawcy) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] nr [...] o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia przez J. Ch. (K.) gospodarstwa rolnego położonego w W., w granicach działek Nr [...], [...], [...], [...]i [...] .

Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożył – działający przez pełnomocnika – S. Ch., zarzucając Kolegium, że przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniło istotnych wydarzeń z okresu tworzenia się własności na Ziemiach Odzyskanych i związanego z tym procesu powstawania dokumentów sankcjonujących bezprawie władzy w latach 1947-1961. Wnioskodawca wskazał ponadto, że J.Ch. pozostawił w ZSRR mienie składające się z zabudowań oraz 9 ha ziemi. Po przybyciu na Ziemie Odzyskane otrzymał akt nadania (Nr [...] z dnia [...] r.) obejmujący udział w zabudowaniach oraz około 9 ha ziemi. W ten sposób – zdaniem wnioskodawcy – Państwo Polskie wywiązało się względem J.Ch. z zobowiązania zaciągniętego w stosunku do repatriantów opuszczających ZSRR. Następnie, w okresie tworzenia państwowych gospodarstw rolnych pozbawiano osadników w W. części należących do nich gruntów rolnych, których stali się właścicielami na mocy dekretu z dnia 6 września 1951 r. Była to kara ze strony władzy "za opór osadników przeciw uspółdzielczaniu wsi". Utrwalając taki stan, Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. wydał w dniu [...] . orzeczenie (Nr [...] ) o wykonaniu aktu nadania, stanowiąc w nim, że J.Ch. został zwolniony z obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa, tj. działki Nr [...] o powierzchni 4,5 ha, przyznanej na własność aktem nadania z [...] r. (Nr Nr [...] ), gdy tymczasem akt z 1947 r. dotyczył nadania gruntu o areale około 9,00 ha. W ocenie wnioskodawcy, po dniu 7 września 1951 r., czyli po wejściu w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, J.Ch. został bezprawnie pozbawiony części należącej do niego ziemi, stanowiącej ekwiwalent za jego mienie pozostawione na Wschodzie. Według wnioskodawcy, stosownie do postanowień art. 3 dekretu z 6 września 1951 r., już w dniu 7 września 1951 r. potomkom J.Ch. przysługiwało prawo do dziedziczenia pełnego ekwiwalentu za mienie pozostawione na Wschodzie, "czyli mieli i mają dalej prawo do pozostałych 4,5 ha ziemi, bezprawnie pominiętych w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania z dnia 14 września 1961 r." Wskazane okoliczności przesądzają, zdaniem wnioskodawcy, o interesie prawnym S.Ch., a tym samym o jego legitymacji, jako strony postępowania. Odwołujący się przywołał także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. (III CZ 46/92), w której wywiedziono, że pominięcie części mienia pozostawionego za granicą w dotychczas uzyskanym ekwiwalencie uprawnia do wystąpienia o uzupełnienie ekwiwalentu do pełnej wartości tego mienia. Skoro zatem "Państwo Polskie pozbawiło J.Ch. części ekwiwalentu, to miał on prawo (i jego prawni następcy) wystąpić o zwrot tego mienia, czyli w tym przypadku o 4,5 ha ziemi." Wniosek taki potwierdza również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1994 r., według którego "uprawnienie do zaliczenia wartości mienia przysługuje spadkobiercom."

Po zbadaniu wniosku S.Ch. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] nr [...]., tenże organ – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] . (Nr [...] ) o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa, tj. działki Nr [...] (zwolnienie z obowiązku uiszczenia ceny), nie może być sposobem na uzyskanie przez S.Ch. od Skarbu Państwa rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie przez ojca wnioskodawcy. Ustawodawca przewidział bowiem odrębne zasady postępowania w takich sprawach w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Jeżeli wnioskodawca chciałby uzyskać od Skarbu Państwa rekompensatę za mienie pozostawione przez J.Ch. poza obecnymi granicami Państwa, powinien był – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. – skorzystać z rozwiązań przewidzianych we wspomnianej ustawie. Rekompensaty tej nie może natomiast dochodzić w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z 1961 r., którego adresatem był J.Ch.. Według Kolegium, postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie weryfikacji aktu administracyjnego, rządzi się regułami przewidzianymi dla spraw administracyjnych, a to z kolei oznacza, że wnioskodawca, aby skutecznie uruchomić postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, musi legitymować się statusem strony, a więc indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z przepisów prawa materialnego. Przewidziane przez ustawodawcę i potwierdzone przywołanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeniami Sądu Najwyższego uprawnienie następców prawnych do występowania z roszczeniem względem Skarbu Państwa o uzyskanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej pozwala na dochodzenie takich żądań w trybie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta nie przesądza natomiast o legitymacji takiego następcy w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji administracyjnej.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem S.Ch. z dnia 9 lipca 1999 r., niezbędne było przede wszystkim zbadanie legitymacji osoby występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu nadania z [...] r., skierowanego do J.Ch., gdyż postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji może wszcząć wyłącznie podanie złożone przez uprawniony do tego podmiot, a więc osobę, której przysługuje status strony tego postępowania (art. 157 § 2 k.p.a.). Stroną postępowania jest zaś podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub, który nie uczestniczył wprawdzie w takim postępowaniu, lecz może wykazać istnienie w sprawie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status inicjatora nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przysługuje więc przede wszystkim stronie uczestniczącej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a ponadto osobie, której przepisy prawa materialnego przyznają uprawnienia strony, mimo że nie brała ona udziału we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym. Tak rozumianym przymiotem strony należy legitymować się w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż tylko wtedy wniosek taki może wszcząć ekstraordynaryjne postępowanie administracyjne.

Według Kolegium, nie można wywodzić interesu prawnego danego podmiotu tylko ze skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności oraz z faktu, że jest się zstępnym (dzieckiem) określonej osoby. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot, którego zindywidualizowany, własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, stanowi przedmiot postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że do uruchomienia postępowania administracyjnego nie wystarczy przekonanie danej osoby o statusie strony, ani też wniesienie podania lub żądania w interesującej ją sprawie. Musi bowiem jeszcze istnieć obiektywny, regulowany przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek podmiotu inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w postępowaniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00, LEX nr 54528, z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725). Tym samym nie każde podanie wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało ponadto, że kwestionowane przez wnioskodawcę orzeczenie z dnia [...] . (Nr [...] ) zostało wydane na podstawie art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340), który wszedł w życie z dniem 7 września 1951 r. W art. 2 ust. 1 tego aktu postanowiono, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw, przy czym własność gospodarstw rolnych i ich przynależności jest przedmiotem dziedziczenia (art. 3 dekretu).

Poświadczenie własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności następuje przez wydawane z urzędu – wcześniej przez powiatowe komisje ziemskie, a od dnia 1 stycznia 1999 r. przez starostów – akty nadania, określające osoby uprawnione, powierzchnię gruntów i inne składniki gospodarstwa rolnego (art. 5 ust. 1 dekretu). Akty nadania wydane na podstawie przepisów dotychczasowych "są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust. 1" (art. 5 ust. 2). Uregulowania te wskazują, że z dniem wejścia w życie dekretu (7 września 1951 r.) własność posiadanego gospodarstwa rolnego przeszła na jego użytkownika z mocy samego prawa. Z art. 5 ust. 2 tego dekretu wynika, że akty nadania wydane na podstawie art. 25 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), stały się dokumentami poświadczającymi przejście prawa własności nadanego gospodarstwa rolnego na posiadacza takiego aktu nadania (pod warunkiem, że obszar gospodarstwa nie przekraczał granic zakreślonych w art. 4 dekretu). Według art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Jeżeli więc osoba fizyczna w dniu 7 września 1951 r. nie posiadała gospodarstwa rolnego (albo działki gruntowej – art. 13 ust. 1 dekretu), to nie nabyła jego prawa własności.

Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania miało charakter deklaratoryjny, potwierdzało bowiem, że zostały spełnione wymagania przewidziane w dekrecie i określało elementy związane z nabyciem gospodarstwa. W ocenie Kolegium, przywołane regulacje przesądzają, że stroną postępowania w sprawie wydania aktu nadania, zawierającego określenie osób uprawnionych, powierzchnię gruntów i inne składniki gospodarstwa rolnego (art. 5 ust. 1 dekretu), jest tylko osoba, która w dniu 7 września 1951 r. posiadała gospodarstwa rolne, prowadząc je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nią we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyła własności tego gospodarstwa rolnego. W takim przypadku uprawnienie do żądania stwierdzenia prawa własności posiadanych gruntów na podstawie wspomnianych wcześniej przepisów dekretu z 1951 r. nie było – wbrew stanowisku wnioskodawcy w niniejszej sprawie – ani prawem zbywalnym, ani prawem dziedzicznym. Zdaniem składu Kolegium rozpoznającego ponownie sprawę S.Ch., wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] . (Nr [...] ), ponieważ nie był posiadaczem gruntów spełniającym warunki określone przepisami dekretu z 1951 r., nie być więc stroną tego postępowania.

Według Kolegium, status strony nie przysługiwał S.Ch. także z tego powodu, że nabył on prawo własności działek gruntu położonych we wsi W., oznaczonych ewidencyjnie Nr [...] [...] [...] [...] , o powierzchni 4,50 ha oraz 1/3 części działki Nr [...], o powierzchni 0,11 ha, 1/7 części w działce Nr [...], o powierzchni 0,16 ha oraz 1/4 działki Nr [...], o powierzchni 0,09 ha, na podstawie aktu własności ziemi z dnia 7 listopada 1973 r. Podstawę prawną tego aktu stanowiły przepisy art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że "S.Ch. w dniu 4 listopada 1971 r. gospodarował na przedmiotowej nieruchomości i był jej samoistnym posiadaczem bez prawem przewidzianej formy umowy o dożywocie zawartej ustnie w 1970 r. ze swoimi rodzicami." Zdaniem Kolegium, należało podkreślić, że stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z 1971 r., spełnienie przewidzianych w tym przepisie przesłanek powodowało nabycie własności nieruchomości rolnych z mocy prawa, przy czym miało ono charakter nabycia pierwotnego (zob. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 1972 r., III CZP 8/72, OSNC 1972, Nr 11, poz. 192). Konieczne też było przypomnienie, że nabywca pierwotny nieruchomości nie wstępuje w prawa, które przysługiwały innej osobie względem tej nieruchomości (brak jest następstwa prawnego). Praw tych nie mógł więc w ocenie organu nabyć S.Ch. . Pierwotny charakter nabytego prawa własności wyklucza zatem przypisywanie nieformalnej umowie, na podstawie której nabywca wszedł w posiadanie nieruchomości, innego znaczenia prawnego niż to, jakie wynika z przepisów ustawy z 1971 r. Powołując się na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 16 listopada 1987 r. (III CZP 64/87, OSNC 1989, Nr 4, poz. 62) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podniosło, że nieformalna umowa, o jakiej mowa, ma ten tylko walor, że przy jej istnieniu posiadacz samoistny wykonujący posiadanie w dniu 4 listopada 1971 r. jest zwolniony od wykazywania jakiegokolwiek okresu posiadania. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy, na mocy której S.Ch. nabył własność opisanych działek, nie był więc zdaniem Kolegium sposobem na sanację nieformalnych umów zbycia nieruchomości rolnych, lecz stanowił podstawę prawną pierwotnego nabycia własności. Organ podkreślił również, że pierwotny charakter nabycia własności nieruchomości podkreślał także art. 10 ustawy z 1971 r., stanowiąc, że ograniczone prawa rzeczowe i dożywocie obciążające dotychczas nieruchomości pozostają w mocy, a ich wartość odlicza się od należności za nieruchomości. Gdyby nabycie własności na mocy art. 1 powołanej ustawy miało pochodny charakter, przepis art. 10 byłby w ogóle bezprzedmiotowy (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 1972 r., III CZP 8/72, OSNC 1972, Nr 11, poz. 192). Z pierwotnego charakteru nabycia własności nieruchomości przez S.Ch. wynikały określone skutki prawne. Wskutek takiego nabycia wnioskodawca nie wstąpił w sytuację prawną właściciela nieruchomości wskazanego w orzeczeniu z 1961 r. o wykonaniu aktu nadania i nie jest jego następcą prawnym, lecz przysługujący mu tytuł własności wywodzi wprost z przepisów ustawy. S.Ch. nie mógł być zatem uznany w tym postępowaniu za następcę prawnego J.Ch., czyli osoby wskazanej w akcie nadania i w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] . (Nr [...] ) o wykonaniu aktu nadania. Również i z tego powodu nie przysługuje mu status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] . (Nr [...] ).

Podkreślając, że interes faktyczny podmiotu nie może być podstawą uznania wnioskodawcy za stronę postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że interes wnioskodawcy w tej sprawie jest w rzeczywistości interesem faktycznym a nie prawnym. W rozpatrywanej sprawie trzeba więc było uznać, że żądanie stwierdzenia nieważności pochodzi od osoby, która nie ma statusu strony, nie wykazała ona bowiem interesu prawnego uzasadniającego jej udział w takim postępowaniu. Brak było indywidualnych uprawnień S.Ch., które mogłyby być przyznane lub utracone w wyniku stwierdzenia nieważności aktu nadania z 1961 r. Nabycie pierwotne opisanej nieruchomości spowodowało, że stwierdzenie nieważności tego aktu nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego w sferze praw podmiotowych wnioskodawcy. Przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie miało charakteru majątkowego, lecz było wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., I SA 311/99). Celem postępowania była bowiem weryfikacja ostatecznej decyzji, a nie prawo własności gruntów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogło więc być formą dochodzenia przez wnioskodawcę rekompensaty od Skarbu Państwa za mienie pozostawione poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

W konkluzji uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że nielegitymowanie się przez S.Ch. – wobec braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...] . (Nr [...] ) – interesem prawnym a także pierwotny charakter nabycia nieruchomości przez S.Ch., wykluczający wstąpienie jego wstąpienie w prawa i obowiązki J.Ch., uniemożliwił skuteczne wszczęcie postępowania z wniosku S.Ch., o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] . W takim stanie rzeczy Kolegium nie mogło ustosunkować się do merytorycznych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę i zobligowane było orzec, jak w kwestionowanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S.Ch. wniósł "o unieważnienie obu decyzji Kolegium, odmawiających mu prawa strony w dochodzeniu o spadek po ojcu J.Ch. tej części ziemi (4,5 ha), która została ojcu bezprawnie odebrana w roku 1953, a której właścicielem stał się ojciec 7 września 1951 r., w oparciu o akt nadania nr [...] z [...] r. i dekret z 6 września 1951 r."

W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że "S.Ch. nie rości sobie pretensji do tego, by wstąpić w prawa ojca, ale do tego, żeby skorzystać z obowiązującego w PRL i dzisiaj prawa do dziedziczenia wszystkich składników majątku po ojcu. Nie ma podstaw prawnych, by ten składnik majątku, w którego posiadanie wszedł J.Ch. w dniu 7 września 1951 r., a został mu odebrany w 1953 r., wykluczyć z prawa do dziedziczenia przez jego syna S.." Skarżący podkreślił ponadto, że grunt rolny o powierzchni 4,5 ha został pominięty w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] . (Nr [...] ). W orzeczeniu tym wskazano nieprawdziwe – zdaniem skarżącego – dane, powołując się na akt nadania dla J.Ch., który jakoby przyznaje mu 4,5 ha ziemi, podczas gdy akt nadania opiewa na 9 ha. Skarżący "dowodzi swojego interesu prawnego w dochodzeniu do rewindykacji 4,5 ha ziemi po ojcu w oparciu o art. 3 przywołanego dekretu z 6 września 1951 r., jak również art. 30 § 4 k.p.a., jako jedyny spadkobierca (za zgodą pozostałych braci) majątku po ojcu."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ustosunkowało się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na rozstrzygnięcia wydawane w – przewidzianych w k.p.a. – trybach nadzwyczajnych.

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie zależy w istocie od odpowiedzi na pytanie: czy spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwierdzenie prawa własność takiego gospodarstwa na podstawie – wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jeżeli takiemu wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach?

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odpowiedziało negatywnie na tak sformułowane pytanie, wskazując przede wszystkim na brak legitymacji czynnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania sukcesora generalnego osoby uwłaszczonej w trybie dekretu z 1951 r. W obu wydanych przez ten organ decyzjach przyjęto, że wniosek S.Ch. nie może spowodować wszczęcia postępowania zmierzającego do "stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] . (Nr [...] ) o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia przez J.Ch. (Kokoszka) gospodarstwa rolnego położonego w W., w granicach działek nr [...], [...] [...] [...] [...] ", gdyż taki wniosek może skutecznie złożyć jedynie strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast wnioskodawcy w niniejszej sprawie przymiot strony nie przysługuje. Skarżący – według Kolegium – nie jest stroną, jako że po pierwsze – nie twierdzi i nie dowodzi, aby to on spełniał przesłanki uwłaszczenia określone w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, a także dlatego, że uprawnienie do stwierdzenia prawa własności posiadanych gruntów nie jest ani prawem dziedzicznym, ani prawem zbywalnym. Po drugie zaś, jak wskazało Kolegium, skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, przy czym źródłem tego prawa był akt własności ziemi z dnia [...]r., wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Uzyskanie prawo własności gospodarstwa rolnego w trybie tej ustawy stanowi tzw. nabycie pierwotne, co oznacza, że nowy właściciel, po spełnieniu ustawowych warunków, nabywa gospodarstwo bez obciążeń i bez żadnego związku prawnego z dotychczasowymi uwarunkowaniami prawnymi tego gospodarstwa.

Sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia o wykonaniu aktu nadania prawa własności gospodarstwa rolnego) nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych. Odnosząc się do ekstraordynaryjnego trybu postępowania uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., należy przypomnieć, że może być ono wszczęte zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), przy czym w każdym z przypadków stronami postępowania będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Jednakże – jak trafnie wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. (II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32) – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a., stosuje się zasady określone w art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., stroną zaś w takim postępowaniu, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. (OSK 802/04, ONSAiWSA 2005, Nr 3, poz. 53). Takie określenie zakresu podmiotowego jest "konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej" (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 757-758).

W kontekście takiego stanowiska należy spojrzeć na sytuację skarżącego i rozważyć jego ewentualny "interes prawny" (art. 28 k.p.a.), który uzasadniałby wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania własności gospodarstwa rolnego poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy.

Kwestionowane przez skarżącego orzeczenie o wykonaniu aktu nadania zostało wydane w postępowaniu administracyjnym ograniczonym do kręgu podmiotów wskazanych przez prawodawcę. Dekret z 1951 r. dotyczy bowiem gospodarstw rolnych, nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych (art. 1), jego zaś zakres podmiotowy obejmuje wyłącznie osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności (art. 2 ust. 1). Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania (także aktu nadania wydanego pod rządem dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska – art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r.) powinno zawierać w swej treści zarówno elementy podmiotowe, wskazujące osobę uwłaszczoną, jak i elementy przedmiotowe, określające nieruchomości i areał gruntów rolnych, których posiadanie (faktyczne uprawianie) doprowadziło do nabycia przez rolnika prawa własności dniu wejścia w życie dekretu.

Z pism procesowych skarżącego wynika, że nie kwestionuje on elementów podmiotowych orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, lecz zmierza do podważenia jego elementów przedmiotowych w części dotyczącej obszaru gospodarstwa rolnego, wywodząc, że wydany na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy akt własności nie odzwierciedla faktycznej powierzchni gruntów podlegających uwłaszczeniu, zamiast bowiem posiadanych 9 ha w orzeczeniu uwzględniono jedynie połowę areału, co z kolei nie pozostało bez wpływu na skład i wartość majątku spadkowego dziedziczonego przez skarżącego po uwłaszczonym spadkodawcy gospodarstwa rolnego.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na istnienie różnicy między areałem gruntów objętych przez skarżącego we władanie w wyniku orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych (4,50 ha oraz 1/3 części działki Nr [...] o powierzchni 0,11 ha, 1/7 części w działce Nr [...], o powierzchni 0,16 ha oraz 1/4 działki Nr [...] o powierzchni 0,09 ha), a areałem, który J.Ch. (poprzednik prawny skarżącego) otrzymał aktem nadania Nr [...] z dnia [...] r. (około 9 ha ziemi). W konsekwencji, uwłaszczeniem nie objęto części ziemi (około 4,5 ha) będącej w posiadaniu J.Ch. na podstawie decyzji (aktu nadania) z dnia 16 października 1947 r.

Należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniach obu decyzji Kolegium, że skarżącemu nie przysługiwały samodzielne, indywidualne uprawnienia do nabycia własności gospodarstwa rolnego na podstawie dekretu z 1951 r., gdyż przesłanki do uwłaszczenia w tym trybie – jak wskazuje orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] . (Nr [...] ) o wykonaniu aktu nadania – spełniał J.Ch., poprzednik prawny (spadkodawca) skarżącego. Z pism procesowych skarżącego nie wynika także, by zmierzał on do kwestionowania uprawnień J.Ch. do uwłaszczenia według dekretu z 1951 r.

Okoliczności te nie są jednak wystarczające do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie objętej skargą, gdyż – jak przyjęto w dotychczasowym orzecznictwie – odpowiednie stosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji reguły ujętej w art. 28 k.p.a., nakazuje każdorazowe badanie interesu prawnego wnioskodawcy bez względu na to, czy był on, czy też mógł być stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu złożył także podmiot, który nie miał przymiotu strony w takiej sprawie, jeżeli wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku.

Odnosząc poczynione uwagi do sytuacji procesowej skarżącego, należy zauważyć, że – wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. – nie można skarżącemu odmówić przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej tylko z tego powodu, że uprawnienie do nabycia własności gospodarstwa rolnego w trybie dekretu z 1951 r., jest niezbywalne i niedziedziczne, jeżeli wynikające z aktu nadania prawo majątkowe, obejmujące "własność gospodarstw rolnych i ich przynależności jest przedmiotem dziedziczenia" (art. 3 dekretu z 1951 r.). W takim przypadku nie sposób bowiem przyjąć, by skutki stwierdzenia nieważności decyzji, obejmującej dziedziczne prawo majątkowe (własność gospodarstwa rolnego), nie dotykały "interesu prawnego lub obowiązku" spadkobiercy adresata decyzji uwłaszczeniowej.

Ustosunkowując się do postawionego na wstępie rozważań zagadnienia prawnego, można zasadnie twierdzić, że spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwierdzenie prawa własność takiego gospodarstwa na podstawie – wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nawet jeżeli takiemu wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach.

Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by spadkobiercę wstępującego w ogół praw i obowiązków majątkowych tworzących spadek pozbawiać możliwości kwestionowania indywidualnego aktu administracyjnego, bądź tworzącego (konstytutywnego) prawo majątkowe, bądź stwierdzającego (deklaratywnego) powstanie ex lege prawa majątkowego, które po zaistnieniu staje się zarówno zbywalne, jak i dziedziczne, mimo że pierwotnie, w fazie powstawania, mogło przypaść tylko ściśle określonym przez prawodawcę podmiotom. Każdy bowiem z tych aktów może wadliwie oznaczać zakres takiego prawa, uprawnienia składające się na jego treść, jak też przedmiot prawa (np. wskazanie działek gruntu i ich powierzchni), co – w przypadku sukcesji takiego prawa i braku (wskutek śmierci) jego dotychczasowego nosiciela, który wcześniej był stroną postępowania i nabył to prawo pierwotnie – nie pozwalałoby następcy prawnemu (spadkobiercy) skorygować błędnego rozstrzygnięcia, mającego niewątpliwy wpływ na przysługujące mu prawo podmiotowe.

Taki sposób rozumowania znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie wskazującym podmioty, które – mimo że nie były stroną postępowania zwykłego – mają status następcy prawnego adresata decyzji i wykazują "interes prawny" uzasadniający wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności aktu skierowanego do ich poprzednika prawnego. Sięgając do pokaźnej kazuistyki, można przypomnieć, że przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej przyznano osobom obdarowanym przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przysługującymi im roszczeniami. Podkreślono przy tym, że nabywca na podstawie umowy darowizny praw i roszczeń od strony postępowania wywłaszczeniowego, po zakończeniu tego postępowania, wchodzi we wszelkie prawa darczyńcy, w tym prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 466/05, niepubl., Lex Nr 193980).

Jeszcze wcześniej zwrócono uwagę, że jeżeli wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (nadzorczego) domaga się osoba, która stała się spadkobiercą strony postępowania zwykłego, wówczas w zakresie dziedziczonych praw i obowiązków nabywa ona również uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z nabytym wskutek sukcesji uniwersalnej prawem podmiotowym, zwłaszcza, gdy pierwotnym źródłem takiego prawa jest decyzja administracyjna. Na bazie takiego wnioskowania stwierdzono, że nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej (wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 3).

W innym przypadku sukcesji uznano, że następca prawny przedsiębiorstwa państwowego uwłaszczonego przedsiębiorstwa, jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części dotyczącej odpłatności za nabyte budynki na zasadzie art. 40 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm.), przewidującego wstąpienie kupującego lub przejmującego przedsiębiorstwo we wszelkie prawa i obowiązki poprzednika, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego wynikają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2001 r., I SA 2224/99, ONSA 2002, Nr 4, poz. 149). Przywołana teza pozwala zauważyć, że mimo niezbywalności przyznanego wyłącznie przedsiębiorstwu państwowemu uprawnienia do uwłaszczenia (analogicznie do niezbywalności uprawnienia do nabycia gospodarstwa rolnego na podstawie dekretu z 1951 r.), w judykaturze nie dopatrzono się przeszkód do nadania przymiotu wnioskodawcy i strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej następcy prawnemu przedsiębiorstwa państwowego w zakresie prawa podmiotowego będącego skutkiem uwłaszczenia (które – podobnie jak własność przyznanego orzeczeniem o wykonaniu aktem nadania gospodarstwa rolnego – stało się prawem zbywalnym).

Ponieważ prawidłowa ocena złożonego w niniejszej sprawie wniosku strony skarżącej zależy od właściwego określenia statusu prawnego wnioskodawcy, przeto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinnością organów będzie bezsporne ustalenie, czy skarżący jest spadkobiercą adresata decyzji uwłaszczeniowej, następnie zaś – po stwierdzeniu następstwa prawnego (sukcesji generalnej wynikającej z dziedziczenia) – rozstrzygnięcie czy i w jakim stopniu podniesione przez skarżącego wadliwości decyzji uwłaszczeniowej mogą stanowić podstawę do weryfikacji orzeczenia o wykonaniu nadania w części dotyczącej areału gruntów rolnych objętych uwłaszczeniem.

Rozpatrując sprawę ponownie trzeba mieć na uwadze i to, że – akcentowana przez Kolegium – okoliczność uwłaszczenia skarżącego na podstawie ustawy z 1971 r. nie jest sama przez się przeszkodą umożliwiającą badanie legalności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Uruchomienia takiej procedury nie wyklucza również ewentualne dochodzenie roszczeń związanych z mieniem pozostawionym poza granicami obecnego Państwa Polskiego.

Skoro wszczęte skargą S.Ch. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie statusu wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu nadania gospodarstwa rolnego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Podstawę orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji stanowi art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcia o kosztach postępowania – art. 200 tej ustawy.