Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 55/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. –L. z dnia 22 marca 2012 r. nr XVII/20/12 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2012 r. Rada Gminy G.-[...] (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2006 r., Nr 123 poz. 858 ze zm.; dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" lub "ustawa kompetencyjna"), podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G.-[...].

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP"), przejawiające się w niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia i ograniczenie regulacji dotyczącej podmiotu świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, do praw i obowiązków wyłącznie jednego skonkretyzowanego podmiotu, a mianowicie Gminy G. [...], niespełniającego ponadto ustawowych kryteriów przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, przy jednoczesnym przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zdefiniowanie tego podmiotu sprzecznie z ustawą upoważniającą i określenie go nieznanym ustawie kompetencyjnej pojęciem "dostawcy usług", w miejsce wymaganego i zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 określenia "przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne", co sprawia, że kwestionowana regulacja narusza powołany przepis ustawy, oraz pozostaje w sprzeczności z generalnym charakterem aktu prawnego;

2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści umowy z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia i dokumentacji projektowej, bez samodzielnego wskazania konkretnych parametrów, odnoszących się do ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz oczyszczenia ścieków;

3) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez odesłanie w § 32 załącznika w sprawach nieobjętych regulaminem do stosowania przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów prawa cywilnego, a także określenie w § 31, że przepisy karne i kary pieniężne reguluje rozdział 6 art. 28 ustawy upoważniającej, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, iż akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu;

4) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:

a) zawarcie w § 2 regulaminu bez ustawowego upoważnienia definicji używanych w akcie prawa miejscowego pojęć, których zakres znaczeniowy został ustalony ustawą kompetencyjną, jak też wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego definicji legalnej nieznanego ustawie upoważniającej pojęcia "dostawcy usług" i przypisanie w § 4 załącznika do uchwały temu nieznanemu ustawie podmiotowi, bez ustawowego upoważnienia, określonych obowiązków należących w świetle ustawy kompetencyjnej do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz Wójta, określonemu pojęciem "Dostawcy";

b) uprawnienie Wójta w § 30 ust. 2, 3, 4 regulaminu bez ustawowego upoważnienia, do określenia wysokości opłat za przyłączenie do sieci oraz plombowanie wodomierza, w sytuacji gdy nie istnieje przepis rangi ustawy przyznający radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego opłat związanych z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza oraz jego eksploatacją;

c) określenie w § 19 ust. 1 i 2 załącznika, bez ustawowego upoważnienia, koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz załączników do tego wniosku w postaci mapy sytuacyjnej i dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i uzależnienie w §18 bez podstawy prawnej oraz sprzecznie z ustawą kompetencyjną, możliwości wystąpienia z wnioskiem wydanie warunków technicznych przyłączenia, od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z art. 6 ust 4 umowa o świadczenie usług może zostać zawarta również z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

d) uzależnienie w § 17 ust. 3 regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, pomimo, że ustawa kompetencyjna nie przyznaje przedsiębiorstwu uprawnienia w tym zakresie, jak też od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, pomimo, że art. 6 ust 2 ustawy kompetencyjnej wskazuje, iż umowa taka jest zawierana już po przyłączeniu do sieci;

e) uzależnienie w § 7 regulaminu, bez podstawy prawnej, zawarcia umowy o świadczenie usług od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, pomimo, że ustawa kompetencyjna nie wymaga dokumentowania powyższego faktu i do określenia wymagań w tym zakresie ustanowienia nie uprawniła również przedsiębiorstwa;

f) ustanowienia w § 21 ust. 5 (winno być ust. 2 – dopisek Sądu) skarżonej uchwały pozaustawowych przesłanek odmowy wydania warunków technicznych, a w konsekwencji przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i uzależnienie wydania warunków technicznych od technicznych możliwości przyłączenia, pomimo, że przepisy ustawy nie uprawniają rady gminy do formułowania negatywnych przesłanek dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych;

g) określenie w § 8 ust. 1 i 3 oraz § 15 ust. 1 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego zagadnień jakie reguluje umowa o świadczenie usług wodno-kanalizacyjnych, pomimo, że z woli ustawodawcy kwestia ta została wyłączona z kompetencji lokalnego prawodawcy i uregulowana w art. 6 ust 3 ustawy upoważniającej;

h) wskazanie w § 10 ust. 1 regulaminu, z naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy upoważniającej, iż umowa może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony, jak też uregulowanie w ust. 2 i 3 formy zmiany umowy, w sytuacji gdy przywołany przepis ustawy kwestie dotyczące okresu obowiązywania umowy, jak też innych elementów wyznaczających treść stosunku cywilnoprawnego, przekazał do unormowania w drodze cywilnoprawnej umowy stron;

i) sformułowanie w § 5 załącznika do uchwały, bez ustawowego upoważnienia, szeregu różnorodnych obowiązków dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 i 3 ustawy kompetencyjnej winny one zostać określone w umowie, a niezależnie od tego, niektóre z nich wynikają z art. 5 ust. 2, art. 7 oraz art. 9 ustawy upoważniającej, wobec czego regulacje odnoszące się do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy oraz prawa wstępu przedstawiciela przedsiębiorstwa na teren nieruchomości odbiorcy, jak też niewprowadzania do instalacji i urządzeń określonych substancji, stanowią nieuprawnioną ingerencję w materię ustawową, zaś zawarte w § 5 ust. 10 unormowanie nakazujące odbiorcy udostępnienie miejsca na elewacji lub ogrodzeniu w celu umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej, bez upoważnienia ustawowego ogranicza właściciela w dysponowaniu własną rzeczą, ingerując tym samym w prawo własności konstytucyjnie zagwarantowane w art. 21 ustawy zasadniczej;

j) wprowadzenie w § 24 ust. 5 załącznika bez ustawowego upoważnienia zakazu używania wody dla celów innych niż bytowe, w okresach suszy, w godzinach 17.00-22.00;

k) uprawnienie przedsiębiorstwa w § 24 ust. 6 regulaminu, bez delegacji ustawowej, do limitowania dostaw wody, po akceptacji Wójta, w przypadku obniżenia wydajności ujęć wodnych.

W odpowiedzi na skargę Rada uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty. Jednocześnie organ poinformował, ż organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydal rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2012r. poz. 3948. Ponadto wskazał, iż powyższa uchwała utraciła moc w związku z wejściem w życie uchwały Nr [...]Rady Gminy G.-[...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G.-[...] (Dz.U.Woj. Maz. z 2019r., poz. 2114).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały

w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie

i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie gminy został natomiast ściśle określony w ustępie 2 powołanego przepisu. Wynika z niego, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Trafnie zauważył skarżący, że analiza zapisów regulaminu w kontekście powołanego przepisu wskazuje, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej, ponieważ nie posiada charakteru generalnego. Z jej unormowań,

a w szczególności z § 1, § 2 pkt 3, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 12, § 16, § 17, § 20 § 21, § 22, § 24, § 25 załącznika do uchwały wynika bowiem, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G.-[...] prowadzone jest wyłącznie przez Gminę, zwaną w regulaminie nieznanym ustawie pojęciem "dostawcy". Regulamin jest więc aktem określającym funkcjonowanie jednego zindywidualizowanego podmiotu, co nie może zostać uznane za wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ustawy, gdyż przywołany przepis kompetencyjny wymaga zawarcia regulacji o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, dotyczących aktualnie istniejących, jak też mogących powstać w przyszłości, podmiotów określanych jako przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, za które w dacie podjęcia uchwały uznano przedsiębiorcę w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych konkretyzacja przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa, samoistnie uzasadniające stwierdzenie nieważności całości uchwały, z uwagi na niespełnienie wymogu normatywnego charakteru aktu prawnego (m.in. wyrok NSA z 12.10.2006 r., sygn. II OSK 1322/05, LEX 290129; wyrok WSA

w Poznaniu z 12.09.2018 r. sygn. IV SA/Po 566/18, LEX 2570923, wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 6.09.2019 r. sygn. II SA/Go 69/19, LEX 2634367; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, LEX 2542664; wyrok WSA w Warszawie 14.12.2018 r. sygn. VIII SA/Wa 46/17, LEX 2419216 oraz wyrok WSA w Warszawie z 13.04.2017 r. sygn. VIII SA/Wa 399/16, LEX 2288478). Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z przytoczoną ustawową definicją przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, zadania przypisane przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu może pełnić nie Gmina, lecz wyodrębniona gminna jednostka organizacyjna.

Oceniając natomiast kompletność regulacji słusznie Prokurator wskazał, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, ponieważ nie określa minimalnych parametrów dotyczących ilości i jakości dostarczanej wody, oraz parametrów dotyczących oczyszczenia ścieków. Uchwała nie wskazuje w szczególności parametrów jakości dostarczanej wody, lecz posługuje się opisowym pojęciem "jakości przeznaczonej do spożycia", zaś w zakresie jej minimalnej ilości w § 3 regulaminu odsyła do treści umowy, natomiast w kwestii ciśnienia wody oraz odbieranych ścieków, odwołuje się do warunków technicznych przyłączenia oraz ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia do sieci. W judykaturze podkreśla się, iż rada gminy zobligowana jest do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych określenie minimalnego poziomu świadczonych usług nie może następować poprzez odesłanie do treści innych przepisów prawa bądź do treści umowy odbiorcy usług z przedsiębiorcą. Regulacja taka uznawana jest za niestanowiącą właściwego wypełnienia delegacji ustawowej (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13.04.2017 r. sygn. VIII SA/Wa 399/16, LEX 2288478, wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Sz 308/18, LEX 2531254; wyrok WSA we Wrocławiu

z 16.10.2018 r. sygn. II SA/Wr 118/18, LEX nr 2589197; wyrok WSA

w Warszawie, z 14.12.2017 r., sygn. VIII SA/Wa 460/17, LEX 2419216, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, wyrok WSA

w Olsztynie z 9.04.2019 r. sygn. II SA/Ol 150/19, LEX 2647470). W ostatnim

z przywołanych orzeczeń argumentowano, że akt podustawowy, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej, co wyinterpretowano m.in. z brzmienia § 135 oraz § 134 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.), gdzie wskazano, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie kompetencyjnym, oraz sprawy należące do kompetencji organu.

W kontekście powyższego stwierdzić więc należy, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, ponieważ w odniesieniu do jednego z koniecznych parametrów dostarczanej wody, a mianowicie minimalnego parametru jakości wody, odsyła do treści umowy.

Słusznie zauważył skarżący, że kwestionowany akt zawiera szereg uregulowań nie znajdujących upoważnienia w przepisach rangi ustawy, co jest zabiegiem niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawa, ponieważ narusza nie tylko przepis kompetencyjny, ale również konstytucyjną hierarchię źródeł prawa i konstytucyjną zasadę praworządności (legalizmu), wynikającą

z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W zakresie stanowienia prawa materialnego przez organy samorządu terytorialnego zasadę tę statuuje wprost art. 94 ustawy zasadniczej, który stwierdza, że organy samorządu terytorialnego na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W świetle przytoczonych zapisów Konstytucji RP, normy kompetencyjne powinny więc być interpretowane w sposób literalny. Podejmując akty prawa miejscowego organ stanowiący jest więc zobowiązany do ścisłego przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia, co oznacza, że zarówno wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, jak i jej niewypełnienie zgodnie z treścią przepisu upoważniającego oraz zasadami techniki prawodawczej wyrażonymi

w rozporządzeniu, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Wymóg przestrzegania granic upoważnienia ustawowego w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego, oznacza również konieczność powstrzymania się od normowania kwestii uregulowanych materią ustawową, gdyż oznacza to wkroczenie w kompetencje ustawodawcy i stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11).

W kontekście powyższych rozważań trafnie Prokurator zauważył, że organ jako lokalny prawodawca bez ustawowego upoważnienia w § 2 załącznika do uchwały zawarł definicje używanych w regulaminie pojęć, takich jak: ustawa, odbiorca usług, umowa, wodomierz główny, dodatkowy wodomierz, okres obrachunkowy, w sytuacji gdy znaczenie tych pojęć zostało wprost określone w ustawie kompetencyjnej bądź wynika z jej treści. Ponadto delegacja ustawowa nie obejmowała uprawnienia do definiowania jakichkolwiek pojęć. Jednocześnie przy określaniu znaczenia "wodomierza dodatkowego" doszło do nieuzasadnionej ingerencji w materię ustawową, gdyż określony w art. 27 ust. 6 ustawy kompetencyjnej zakres znaczeniowy tego pojęcia został w akcie prawa miejscowego częściowo zmodyfikowany.

Dodatkowo w sposób nieuprawniony Rada wprowadziła również własną definicję legalną nieznanego ustawie kompetencyjnej pojęcia "dostawcy", którym w regulaminie określono Gminę G. [...]. Bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa zostały ustanowione również regulacje zawarte w § 4 załącznika do uchwały, nakładające na ten nieprzewidziany w ustawie podmiot obowiązki należące w świetle ustawy do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz Wójta. W § 4 pkt 3 lit. e) regulaminu zobowiązano dostawcę m.in. do informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia w formie ogłoszeń oraz informacji w Biuletynie Gminy, w sytuacji gdy z art. 12 ust 5 ustawy kompetencyjnej wynika, że jest to obowiązek Wójta. Ponadto w § 4 pkt 3 lit. f) bez upoważnienia ustawowego dostawca został uprawniony do sprawowania nadzoru technicznego w czasie wykonywania przyłącza, w sytuacji gdy z ustawały kompetencyjnej nie wynikają uprawnienia kontrolne w tym zakresie zarówno dla przedsiębiorstwa, jak też dla innego podmiotu działającego w jego imieniu, gdyż w ustawie przedsiębiorstwo zostało uprawnione jedynie do odbioru już wykonanego przyłącza. Z kolei w § 4 pkt 3 lit. d) regulaminu przyznano temu podmiotowi uprawnienie do wydawania warunków określających możliwość przyłączenia do sieci, podczas gdy w świetle regulacji ustawowych jest to kompetencja przedsiębiorstwa.

Wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności ustanowiono w akcie prawa miejscowego regulacje określające opłaty za przyłączenie do sieci i rozdział przyłącza oraz za plombowanie wodomierza (§ 30 ust. 2, 3, 4 regulaminu). Wskazać należy, że żaden przepis ustawy kompetencyjnej, jak też przepisy innych ustaw nie uprawniają gminy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego, opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższe stanowisko nie budzi także wątpliwości w judykaturze. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapisy w uchwałach gmin ustalające opłaty związane z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza, uznawane są powszechnie za istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 11.02.2019 r. sygn. II SA/Gl 749/18, LEX 2625146; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, LEX 2542664. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych kosztów niż te, które wynikają z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołany przepis stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Wskazać należy, że przytoczona regulacja ustawowa dotyczy realizacji samej budowy, a nie kosztów przygotowania warunków technicznych podłączenia do sieci.

W związku z wykonaniem przyłącza regulamin bezprawnie nakłada ponadto na odbiorców usług inne obowiązki nie znajdujące umocowania

w ustawie kompetencyjnej, jak też innych unormowaniach rangi ustawy. I tak:

§ 19 załącznika do uchwały, bez podstawy prawnej określa wymagania dotyczące koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz obliguje osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej i dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak też bez ustawowego upoważnienia określa w § 20 ust. 3 treść wydanych warunków przyłączenia do sieci.

Ustawa nie przyznała również organowi stanowiącemu gminy kompetencji do upoważniania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej, gdy tymczasem lokalny prawodawca w § 17 ust. 3 uzależnił przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji z przedsiębiorstwem oraz od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci. Ponadto z naruszeniem prawa uzależniono w omawianym przepisie § 17 ust. 3 przystąpienie do robót przyłączeniowych od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci.

Zgodzić się też należy ze skarżącym, że bez ustawowego upoważnienia i sprzecznie z art. 6 ust 3 ustawy kompetencyjnej, regulamin określa również w § 8 i § 15 jakie elementy zawiera umowa z odbiorcą usług, jak też zawiera unormowanie ograniczające odpowiedzialność przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości usług, a w § 10 reguluje czas obowiązywania umowy i formy jej zmiany, w sytuacji gdy zawartość umowy została z woli ustawodawcy zastrzeżona do jego wyłącznej kompetencji, natomiast okres obowiązywania i kwestie związane z odpowiedzialnością winny być określone umową stron. Art. 6 ust. 3 ustawy upoważniającej wymienia niezbędne elementy wyznaczające treść stosunku cywilnoprawnego, co oznacza, że w zakresie wszystkich wyszczególnionych w ustawie upoważniającej zagadnień wykluczona jest kompetencja rady gminy.

W kontrolowanej uchwale doszło ponadto do naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy kompetencyjnej, ponieważ § 7 załącznika do uchwały, jako jeden z warunków zawarcia formułuje obowiązek wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji gdy w świetle powołanego art. 6 ust. 4 ustawy upoważniającej dokumentowanie tytułu prawnego nie jest konieczne, gdyż umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajduje także regulacja zawarta w § 21 ust. 2 załącznika do uchwały, stanowiąca, iż gmina może odmówić wydania warunków technicznych, jeżeli nie posiada technicznych możliwości przyłączenia. Analiza treści powołanego przepisu regulaminu wskazuje, iż wbrew ustawie kompetencyjnej formułuje on w istocie negatywne przesłanki przyłączenia do sieci, pomimo, że rada nie została do tego upoważniona w jakimkolwiek przepisie rangi ustawy, w szczególności nie wynikają one z przepisu kompetencyjnego, jak też z art. 15 ust 4 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obowiązek, a nie uprawnienie, przyłączenia do sieci w sytuacji gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług oraz zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie. Przytoczone uregulowanie ustawowe wskazuje, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wskazywania w akcie prawa miejscowego okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odmówić wydania warunków technicznych, a w konsekwencji przyłączenia nieruchomości do sieci. Obowiązek przyłączenia do sieci wynika wprost z art. 15 ust. 4 ustawy.

W ocenie Sądu, brak jest również ustawowych podstaw do nałożenia na odbiorców usług szeregu różnego rodzaju obowiązków wymienionych w § 5 regulaminu, gdzie odbiorca został zobowiązany do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, w szczególności:

a) wykorzystując pobieraną wodę w celach określonych w umowie i w warunkach przyłączenia nieruchomości;

b) użytkując wewnętrzną instalację wodociągową w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania;

c) zabezpieczając przed dostępem osób nieuprawnionych pomieszczenie, w którym zainstalowany jest wodomierz główny;

d) użytkując wewnętrzną instalację kanalizacyjną w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej;

e) informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy;

f) umożliwiając osobom reprezentującym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prawo swobodnego wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz niniejszego regulaminu;

g) zawiadamiając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby;

h) informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne niezwłocznie o zmianach stanu prawnego nieruchomości;

i) powiadamiając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci;

j) udostępniając nieodpłatne, przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu, miejsce na elewacji lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej.

Słusznie Prokurator zauważył, że nie istnieje jakikolwiek przepis rangi ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uprawniający organ uchwałodawczy gminy do sformułowania w regulaminie któregokolwiek z wymienionych obowiązków. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wynikającą z art. 6 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej, kwestie te winny być przedmiotem cywilnoprawnej umowy pomiędzy przedsiębiorstwem oraz odbiorcą usług.

Dodać przy tym należy, że unormowanie zawarte w § 5 ust. 10 obligujące odbiorcę usług do nieodpłatnego udostępnienia przedsiębiorstwu miejsca na elewacji lub ogrodzeniu celem umieszczenia tabliczek z znakowaniem armatury wodociągowej narusza ponadto art. 21 Konstytucji RP, gdyż bez upoważnienia ustawowego ingeruje w prawo własności, ograniczając prawo właściciela do gospodarowania własną rzeczą.

Zakres delegacji nie uprawniał również rady gminy do formułowania w akcie prawa miejscowego zakazu używania wody w okresach suszy w określonych godzinach, dla celów inne niż bytowe, jak też do limitowania dostaw wody po akceptacji przez Wójta w przypadku obniżenia wydajności ujęć wodnych. Kwestie te unormowane przez Radę Gminy G. w § 24 ust. 5 i 6 nie wynikają z zakresu ustawowego upoważnienia, a w szczególności nie mieszczą się w kategorii spraw do których zostały przypisane, tj. sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów wody oraz ścieków.

Za sprzeczną z Konstytucją RP oraz ustawą kompetencyjną należy również uznać także unormowanie zawarte w § 31, gdzie wskazano, iż w sprawach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa cywilnego oraz ustawy kompetencyjnej, jak też w § 31, gdzie wskazano, że przepisy karne i kary pieniężne reguluje rozdział 6 art. 28 ustawy upoważniającej. Powyższe uregulowanie stanowi naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy obowiązywania aktów wyższego rzędu, czyli ustaw.

Mając powyższe wywody na uwadze, ze względów na liczne naruszenia prawa oraz brak wyczerpującego uregulowania postanowień art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.