Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1487/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur – Selwa Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Jasło na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. nr P-II.4131.2.186.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1487/16

UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2015 r. Rada Miejska Jasła podjęła uchwałę nr XIV/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Warzyce I Nr 70" w Jaśle.

Po przekazaniu w/w uchwały oraz związanej z jej uchwaleniem dokumentacji Wojewoda Podkarpacki w dniu 25 listopada 2015 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 listopada 2015 r. nr P-II.4131.2.186.2015, Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) – zwana dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8, 10 i 12, art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – zwana dalej: "u.p.z.p.", stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 19 października 2015 r. nr XIV/132/2015.

W uzasadnieniu podkreślono, że podstawową zasadą przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ta określona w art. 20 u.p.z.p., stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Naruszenie tej zasady, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. Wojewoda zauważył, że w badanej uchwale ustalone przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla części terenów w granicach uchwalonego planu, naruszają ustalenia studium, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazał Wojewoda niezgodność planu ze studium dotyczy terenów wskazanych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (oznaczone symbolem MNU). W studium dla terenów tych wskazano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (oznaczoną symbolem MN/MR), dopuszczając jedynie możliwość realizacji usług. Natomiast zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zabudowa usługowa stanowi równorzędne z zabudową mieszkaniową podstawowe przeznaczenie terenu; wyłącznie usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej na działce budowlanej zostały ograniczone powierzchniowo (do 80% powierzchni zabudowy mieszkaniowej). Nie została natomiast ograniczona możliwość zabudowy usługowej "samoistnej" (samodzielnej na działce budowlanej). Wojewoda wskazał, że te ustalenia zmieniają charakter zagospodarowania terenu w stosunku do polityki przestrzennej ustalonej w studium. Ustalona zabudowa usługowa może w rzeczywistości zdominować zagospodarowanie terenów oznaczonych w planie symbolem MNU.

Wojewoda podał, że niezgodność planu ze studium dotyczy również terenów wskazanych w planie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. W studium dla tych terenów wskazano jako przeznaczenie podstawowe - produkcję przemysłową, drobną wytwórczość, składy i magazyny dopuszczając jedynie możliwość realizacji usług towarzyszących funkcji podstawowej. Natomiast w planie zabudowa usługowa ograniczona jest jedynie w zakresie powierzchni w stosunku do przeznaczenia podstawowego. Brak jest ustaleń w zakresie konieczności powiązania zabudowy usługowej z funkcją podstawową jaką jest produkcja, składy i magazyny. Powyższe również zmienia charakter zagospodarowania terenu w stosunku do polityki przestrzennej ustalonej w studium.

Organ nadzoru wskazał, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest nadto ustalona w wyniku scaleń i podziałów nieruchomości, wielkość działek budowlanych. W studium postulowane są działki budowlane nie mniejsze niż 1000m2. Natomiast w planie ustalono je na 400-800m2. Ponadto brak jest ustalenia minimalnej powierzchni dla nowo wydzielonych działek budowlanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz mieszkaniowo-usługową (niepowstających w wyniku scalenia i podziału); brak ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową; ustalenia dotyczące szerokości w liniach rozgraniczających drogi głównej ruchu przyspieszonego nie spełniają obowiązujących i wynikających z przepisów prawa wymogów dla tej klasy dróg.

Plan miejscowy zawiera też niezgodne z zasadami techniki prawodawczej zapisy (uzasadnienia norm, zapisy stanowiące informację, powtórzenia ustanawianych norm); brak jest również przepisów uchylających uchwałę Rady Miejskiej Jasła z 13 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła "Warzyce I Nr 38", w kontekście utraty mocy obowiązującej części jego ustaleń.; niewłaściwe wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

Wojewoda zarzucił również brak w dokumentacji planistycznej opracowania ekofizjograficznego. Nadto zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o przedstawieniu opinii skierowano do podmiotów, które nie były i w świetle prawa nie są organami opiniującymi ani uzgadniającymi. Brak także dokumentów potwierdzających spełnienie przez autora projektu wymagań określonych art. 5 u.p.z.p.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Jasło, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej, organ nadzoru dokonał błędnej wykładni:

1. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że plan miejscowy w zakresie wyznaczenia terenów MNU i P oraz ustalenia wielkości działek powstających w wyniku scalenia i podziału narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła;

2. art. 28 u.p.z.p. poprzez uznanie, że stwierdzone uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny;

3. art. 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ planistyczny zobowiązany był do ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, podczas gdy jest to ustalenie fakultatywne;

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm. – zwane "rozporządzeniem z 2.03.1999 r.") poprzez przyjęcie, że szerokość w liniach rozgraniczających drogi głównej ruchu przyspieszonego, nie spełnia wymogów dla tej klasy dróg; chociaż § 7 ust. 2 przewiduje możliwość zmniejszenia szerokości drogi a przyjęte rozwiązanie było uzgodnione z zarządcą drogi, tj. GDDKiA;

5. § 39, § 49, § 83 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przyjęcie, że nowo uchwalony plan winien zawierać przepisy uchylające;

6. art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Nadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 27 listopada 2015 r. złożyła wyjaśnienia, do których organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nie odniósł się w żaden sposób. Jako niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia strona oceniła zamieszczenie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organ nadzoru nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Tymczasem dokonując ustalenia dotyczącego zgodności z prawem uchwały gminy, organ obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia oraz wykazać na czym to naruszenie polega i czym się wyraża.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Skoro w studium ustalono możliwość lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem MN/RM zabudowy usługowej jako samoistnej, nie może być mowy o obowiązku jej ograniczenia w planie miejscowym. Zapisy studium takiego obowiązku (ograniczenia usług na terenach MNU) nie nakładają. W odniesieniu do zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolem P, wskazano, że w planie przeznaczenie pod zabudowę usługową zostało ograniczone, gdyż powierzchnia usług nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni zabudowy związanej z przeznaczeniem podstawowym. Dodatkowo podkreślono, że zapisy te są identyczne jak w obowiązującym planie miejscowym "Warzyce I Nr 38", który był przedmiotem weryfikacji Wojewody, a do którego nie wniesiono żadnych zastrzeżeń.

Jeśli chodzi o zapisy dotyczące ustalenia wielkości działek, w skardze podkreślono, że zapisy studium stanowią zalecenia dotyczące postulowanych powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Nie dotyczą działek powstających w wyniku procedury scalania i podziału (o jakich mowa w planie). Wyjaśniła, że ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, jest elementem fakultatywnym planu miejscowego, a studium jedynie "zaleca" wprowadzenie postulowanego parametru. By nie wprowadzać dodatkowych ograniczeń w tym zakresie celowo nie ustalono takiego parametru w planie.

Zwrócono również uwagę, że obecne brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy jedynie zbadanie czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (a nie jak poprzednio stwierdzenie istnienia zgodności projektu planu z ustaleniami studium). Poddano w wątpliwość czy Wojewoda badał zgodność (brak naruszeń ustaleń) z całym dokumentem studium.

W zakresie ustalenia minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, stanowi to ustalenie fakultatywne, podobnie nie jest obligatoryjne ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, gdyż art. 113 ustawy Prawo o ochronie środowiska nakazuje uwzględnić a nie wyznaczyć "tereny określone w rozporządzeniu". Szerokość w liniach rozgraniczających drogi KDGP – głównej ruchu przyspieszonego jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, przyjętym przez organ nadzoru bez uwag. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2.03.1999 r. nie ustala bezwzględnych szerokości dróg dla poszczególnych klas dróg, daje jedynie możliwość ich zmniejszenia, po wykonaniu analiz. Ponadto przyjęte rozwiązania zostały uzgodnione z zarządcą drogi, tj. z GDDKiA.

Podkreślono, że wskazywane przez Wojewodę naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Co do zapisów zawartych w § 13 ust. 3 uchwały strona skarżąca wskazała, że brak takiego zapisu w projekcie planu był podstawą negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Dopiero wprowadzenie zapisu pozwoliło na uzyskanie pozytywnej opinii tego organu.

Zapisy planu, które przypominają o stosowaniu przepisów odrębnych w związku z ustalonymi lub dopuszczonymi zasadami zagospodarowania, stanowią element dobrej praktyki planistycznej i nie są kwestionowane przez organy nadzoru innych województw. Natomiast wprowadzenie zapisu § 18 ust. 4 pkt 1 uchwały (zakaz zabudowy) miało na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, zaś celem ustaleń zawartych w § 18 ust. 4 pkt 3 uchwały - określenie zasad ochrony środowiska. Odnośnie braku określenia w planie wszystkich niezbędnych linii zabudowy wyjaśniono, że w przypadku nieokreślenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała także, że w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma potrzeby wprowadzania klauzul derogacyjnych, w odniesieniu do starego planu dla tego samego obszaru. Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, co wynika z art. 34 u.p.z.p.

Z kolei braku w przekazanej dokumentacji planistycznej opracowania ekofizjograficznego nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Podano, że na potrzeby planu takie opracowanie sporządzono, nie dołączono go jednak, gdyż nie ma takiego obowiązku (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Nie należy ono do dokumentacji prac planistycznych. Wyjaśniono nadto, że zawiadomienie PGE Dystrybucja S.A., Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. i TP S.A. o przystąpieniu do sporządzania planu stanowi "dobrą praktykę" w zakresie sporządzania planu. W kwestii braku dokumentu potwierdzającego spełnienie przez autora projektu planu wymogów u.p.z.p., skarżąca do skargi załączyła zaświadczenie o spełnieniu przez projektanta wymagań art. 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Co do zapisów planu "Warzyce I Nr 38", na który powołuje się strona skarżąca, Wojewoda podał, że akt ten procedowany był w innych warunkach - co do przepisów jak i stanowisk orzeczniczych, które podlegały zmianom. Ponadto wyjaśnił, że stwierdzenie naruszeń postanowień części studium nie może być sanowane ogólnymi postanowieniami studium.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. II SA/Rz 122/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd uznał, że skarżąca Rada Miejska w Jaśle nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego. WSA w Rzeszowie wezwał Burmistrza Miasta Jasło do sprecyzowania, kto jest podmiotem wnoszącym skargę, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia, zgodnie z treścią skargi, że skarżącym jest Rada Miejska w Jaśle. Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Sąd stwierdził, że legitymację czynną, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) bez względu na to, czy zadanie z zakresu administracji publicznej, realizuje rada gminy, czy wójt. W świetle art. 98 ust. 3a u.s.g., to interes prawny gminy może być naruszony rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. Sąd nie jest władny do określania strony skarżącej za samego składającego skargę. Określenia strony nie można traktować jako oczywistą omyłkę. Żaden z fragmentów skargi nie pozwalał Sądowi na przyjęcie, że to gmina a nie rada gminy wniosła skargę.

Uwzględniając skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Jasło, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

NSA wskazał, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy co do zasady uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli rada gminy podejmie stosowną uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro co do zasady, stosownie do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), gminę reprezentuje wójt, a rada gminy może podjąć uchwałę o wniesieniu skargi i upoważnić do jej wykonania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Takie powierzenie wykonania uchwały burmistrzowi upoważnia go nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zarówno w zakresie stanowiska rady gminy, jak i burmistrza. Podjęcie, na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. uchwały z dnia 28 grudnia 2015 r. przez Radę Miejską Jasła w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. i powierzenie jej wykonania Burmistrzowi Miasta Jasła oznacza, że Burmistrz działał za stronę, którą jest gmina w sprawie dotyczącej zarówno rady gminy, jak i Burmistrza. Okoliczność, że jako strona skarżąca w skardze wskazana została Rada Miejska Jasła stanowi wadę w zakresie oznaczenia strony, która może być usunięta w toku postępowania. Rada Miejska jako organ gminy nie reprezentuje własnych interesów, a jedynie działa w imieniu gminy i w jej imieniu wykonuje zadania publiczne, w szczególności kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy. Skoro zostały spełnione warunki, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., to nie można oddalić skargi tylko z tego powodu, że w skardze jako skarżącą zamiast Gminy Miejskiej Jasło wskazano Radę Miejską Jasła, niezależnie od tego, że pełnomocnik skarżącej podtrzymuje stanowisko, że Burmistrz działa w imieniu Rady Miejskiej. Tym samym zdaniem NSA należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

NSA wskazał, że nie można natomiast podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że Gmina Miejska Jasło nie jest uprawniona do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2015 r. Z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina, albowiem to jej interes prawny, uprawnienie i kompetencje w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej gminy został naruszony przez Wojewodę Podkarpackiego. Należy także zwrócić uwagę, że jakkolwiek ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy obejmuje ocenę uchwały, o której nieważności orzekł organ nadzoru, to jednak nie oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy a nie rozstrzygnięcie nadzorcze. NSA zauważył również, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku nie była zdolność sądowa rady gminy, lecz brak legitymacji rady gminy do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., II SA/Rz 122/16 oddalił skargę, uznając, że wniosła ją rada gminy, która nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Wyrok ten uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r., II OSK 1700/16, a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji znajduje zatem zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę przytoczone wcześniej wywody NSA, oznacza to w pierwszej kolejności uznanie, że skarga została złożona przez Gminę Miejską Jasło, w imieniu której działała Rada Miejska Jasła.

Przedmiotem tej skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 19 października 2015 r. Nr XIV/132/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Warzyce I Nr 70" w Jaśle.

Uchwalenie takiego planu stanowi realizację uprawnienia gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jak słusznie podkreśla Wojewoda, nie może być uznane za dowolne działanie, lecz musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę Podkarpackiego, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej Jasła z dnia 19 października 2015 r. narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Jasła, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 zd. 1).

Obowiązek zachowania spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika także z innych przepisów u.p.z.p. – art. 14 ust. 5 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W orzecznictwie podkreśla się, że kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy niewątpliwe zaliczyć do zasad planistycznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.08.2016 r., II SA/Gl 256/16, Lex Nr 2120540). Konsekwencją istotnego naruszenia tych zasad jest przewidziana w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium i może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (wyrok NSA z dnia 10.04.2014 r., I OSKK 2732/12, Lex Nr 1485608). Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium (wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 329/12).

"Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium" (wyrok NSA z dnia 17.11.2015 r., II OSK 627/14, LEX nr 2002213).

Z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium, może konkretyzować jego ustalenia, dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu (wyrok NSA z dnia 17.04.2015 r., II OSK 1692/13, LEX nr 2089914

Podobnie kwestię tę postrzega się w doktrynie, postulując, by studium było z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. (Z. Niewiadomski (red:), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013).

Należy również podkreślić, że pojęcie "zgodności" przepisów planu miejscowego z ustaleniami studium, występujące poprzednio w art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanej art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871), z mocą od 21.11.2010 r., zastąpiono sformułowaniem zawierającym stwierdzenie, że plan "nie narusza" ustaleń studium, co w ocenie Sądu potwierdza postulowaną elastyczność przy ocenie wzajemnej relacji zapisów planu i studium.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do przyjęcia, że będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Warzyce I nr 70" narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła (tekst ujednolicony przyjęty uchwałą Nr VIII/63/2015 Rady Miejskiej Jasła z 20 kwietnia 2015 r.).

Należy zwrócić uwagę, że Studium to określa w rozdziale XVII "Praktyka w zakresie zasad gospodarki przestrzennej na terenie miasta" poszczególne tereny oznaczone różnymi symbolami, wyznacza ich przeznaczenie podstawowe oraz przeznaczenie uzupełniające, w pewnych wypadkach dopuszczając, w osobnym punkcie, realizację określonych funkcji lub obiektów (np. dla terenów o symbolu UP, UZ-L).

Objęty kontrolą plan miejscowy przy wyznaczeniu poszczególnych terenów oznaczonych odpowiednimi symbolami określa natomiast przeznaczenie podstawowe oraz przeznaczenie dopuszczalne.

Wynika z tego, że przyjęta w planie i Studium klasyfikacja przeznaczenia terenu nie jest identyczna, co oczywiście nie oznacza automatycznie naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Jak podkreślił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29.01.2016 r., II SA/ŁD 939/15, LEX nr 2002990, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Wymagana zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej także z tego powodu, że nie wszystkie ustalenia studium mogą być przeniesione do planu miejscowego.

Z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego jego treść może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

I tak, w zakwestionowanym przez Wojewodę obszarze – terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej symbolami 1.MNU-5.MNU, plan wyznacza w § 14 ust. 2 przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową. Przeznaczenie dopuszczalne określone w § 14 ust. 3 obejmuje natomiast 6 punktów- w tym:

1) zabudowę związaną z wytwórczością i rzemiosłem, której powierzchnia nie może stanowić więcej niż 80% powierzchni zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce budowlanej,

2) zabudowę usługową, jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, w tym zabudowę usług handlowych nie przekraczających 2000 m³ powierzchni sprzedaży której powierzchnia nie może stanowić więcej niż 80% powierzchni zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce budowlanej,

a także w pozostałych punktach zabudowę budynkami pomocniczymi (budynki magazynowe, gospodarcze i garaże), miejsca postojowe, zieleń izolacyjną oraz urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.

W Studium tereny te oznaczono symbolem MN/RM (tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej), gdzie jako przeznaczenie podstawowe określono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej. Przeznaczenie uzupełniające dla tych terenów (rozdział XVII ust. 4 pkt 2) to "funkcja usługowa jako towarzysząca zabudowie mieszkaniowej oraz jako funkcja samoistna, w tym rekreacja indywidualna, usługi publiczne, handel, gastronomia, rzemiosło, działalność gospodarcza o uciążliwości nie wykraczającej poza daną działkę inwestycyjną, budynki gospodarcze, garaże, tereny zieleni towarzyszącej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji".

W świetle takich zapisów analizowanych aktów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w Studium dla omawianych terenów wskazano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, dopuszczając jedynie możliwość realizacji usług. Przeznaczenie "uzupełniające" nie może być utożsamiane z dopuszczeniem możliwości realizacji określonej funkcji.

"Dopuszczalny" – zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN – to "dozwolony, tolerowany w jakiejś sytuacji pod jakimś warunkiem". Oznacza to wyjątkowość, odstępstwo od pewnej zasady generalnej, podczas gdy "uzupełnienie" oznacza więcej niż tylko dopuszczalny wyjątek.

Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że przeznaczenie podstawowe oznacza funkcję dominującą, ale nie wyłączną i może być uzupełnione innymi funkcjami, byleby tylko nie utrudniały one realizacji funkcji podstawowej, zasadniczej.

Taki charakter w obszarach 1.MNU – 5.MNU będzie spełniała zabudowa usługowa, dodatkowo ograniczona warunkami wynikającymi z § 14 ust. 3 planu.

Podobna sytuacja występuje w obszarze oznaczonym w planie symbolami 1.P-8.P, który stanowią tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, gdzie jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano m. in. zabudowę usługową. Należy zauważyć, że na odpowiadającym tym terenom obszarze określonym w Studium symbolem P w ramach przeznaczenia uzupełniającego przewidziano "usługi towarzyszące funkcji podstawowej".

Nie jest zasadny zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, że w planie brak jest jakiegokolwiek powiązania zabudowy usługowej z funkcja podstawową. Jak słusznie wskazuje się w skardze, przeznaczenie pod zabudowę usługową w tym obszarze zostało ograniczone, gdyż powierzchnia usług nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni zabudowy związanej z przeznaczeniem podstawowym (§16 ust. 3 pkt 1).

Sąd podziela także wynikającą ze skargi argumentację w zakresie ustalenia w planie miejscowym parametrów działek uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenia te są obligatoryjne. Postulowana natomiast w studium minimalna wielkość powierzchni działki – 1000 m² (rozdzial XVII ust. 4 pkt 3 lit. i) dotyczy nowo wydzielanych działek, ale nie w trybie scalania i podziału nieruchomości. Tego rodzaju ustalenia planu mają zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. charakter fakultatywny i wobec autonomii planistycznej gminy nie zostały ujęte w kontrolowanej uchwale, trudno więc mówić o niezgodności ze Studium w tym zakresie.

Nieuzasadniony jest też sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut braku ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, zgodnie z powołanym przez Wojewodę art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.). Przepis ten nakazuje uwzględnić przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny wymienione w art. 113 ust. 2 pkt 1 – a więc tereny faktycznie zagospodarowane:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Zróżnicowane, dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla tych terenów określa natomiast minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu ministrem właściwym do spraw zdrowia w stosownym rozporządzeniu, do wydania którego upoważnia art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Określenie dopuszczalnych poziomów hałasów nie należy zatem do kompetencji rady gminy. Nakaz uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 zależy natomiast od konkretnej sytuacji. W przypadku np. zabudowy mieszkaniowo- usługowej, gdy wśród niej brak np. budynków wskazanych w pkt b) i c) powołanego wyżej przepisu, przeznaczenie takie wynika wprost z planu miejscowego. Dla terenu tego mają zatem zastosowanie normy hałasu określone w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia, o którym mowa w art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd podziela także pogląd strony skarżącej, że ustalenia zawarte w § 19 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Jaśle z dnia 19 października 2015 r. dotyczące szerokości w liniach rozgraniczających drogi głównej są zgodne z obowiązującym planem miejscowym, nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a przyjęte rozwiązanie przewidujące możliwość zmniejszenia szerokości drogi było uzgodnione z zarządcą drogi.

Reasumując, w ocenie Sądu zakwestionowane przez Wojewodę zapisy planu nie naruszają ustaleń Studium, a w tej sytuacji nie jest zasadne wskazanie, że stanowią istotne naruszenie zasad planowania skutkujące nieważnością aktu planistycznego.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19.09.2016 r., II SA/Kr 743/16, LEX nr 2136674, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że ze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazujący przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy został znowelizowany z mocą od 18 listopada 2015 r., a więc w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (30 listopada 2015 r.) przepis ten obowiązywał w nowym brzmieniu. Zmiana polegała na dodaniu przymiotnika "istotne" przy wskazaniu naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego. n 310

W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia trybu sporządzania planu, które, by mogło skutkować nieważnością planu, również musi być istotne. Nie ulega wątpliwości, że opracowanie ekofizjograficzne zostało w niniejszej sprawie sporządzone, zawiadomienie innych podmiotów (PGE Dystrybucja S.A., Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. i TP S.A.) niż podmioty uzgadniające i opiniujące projekt planu o przystąpieniu do jego sporządzania planu oraz o przedstawienie opinii nie miało wpływu na legalność uchwały, a spełnienie przez autora projektu planu wymogów wymagań z art. 5 u.p.z.p. zostało wykazane.

Ponadto należy wskazać, że pozostałe wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia, a w szczególności nieprawidłowości w zakresie redakcji przepisów uchwały Rady Miejskiej Jasła nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jako że nie stanowią "istotnego" naruszenia zasad planowania.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do którego odwołuje się Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym określa w szczególności sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych. Znajduje zatem w ocenie Sądu zastosowanie przy tworzeniu prawa miejscowego, choć zasygnalizować należy pojawiające się w nauce głosy o możliwości bezpośredniego stosowania tego rozporządzenia wyłącznie w odniesieniu do administracji rządowej. "Zasady techniki prawodawczej" stanowią niewątpliwie wzorzec tworzenia prawa, niemniej jednak uchybienia w zakresie konstrukcji i redakcji aktu prawnego nie mogą stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

W szczególności brak przepisów uchylających uchwałę nie stanowi naruszenia § 39, § 49, § 83 pkt 2 ww. rozporządzenia.. Jak trafnie podkreśla strona skarżąca wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, co wynika z art. 34 u.p.z.p.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i podzielając zawartą w niej argumentację uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego w oparciu o art. 148 P.p.s.a. uznając, iż narusza ono prawo z przyczyn wywiedzionych wyżej.