Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 586/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych.

TEZY

Oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1206/09 w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. Ś. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1206/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] znak [...] został wniesiony sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez T. Ś. robót budowlanych polegających na budowie oranżerii (ogrodu zimowego) o powierzchni zabudowy 14,47 m² na istniejącym tarasie przy ul. [...] (działka nr [...] obr. 4 [...]) w Krakowie. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Organ uzasadniając swoją decyzję stwierdził, iż z przedłożonych przez inwestora w dniu 2 kwietnia 2009 r. materiałów wynika, że przedmiotowa oranżeria wykonana będzie na istniejącym tarasie, który przylega do lokalu mieszkalnego nr [...] na piętrze budynku. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa tego rodzaju roboty budowlane stanowią zabudowę tarasu czyli rozbudowę budynku, a w związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do wykonania zgłaszanych robót konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. Ś. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa oranżerii na istniejącym tarasie budynku stanowi rozbudowę istniejącego budynku i w konsekwencji podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszeniu. Odwołujący się zarzucił ponadto naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy oranżerii oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. Odwołujący się stwierdził bowiem, że stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. W jego opinii dokonano również błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, iż oranżeria, której budowa jest planowana, nie spełnia wymogów wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Błędne było także - zdaniem odwołującego się, przyjęcie, iż budowa oranżerii stanowi rozbudowę budynku. Stwierdził on ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Tymczasem powierzchnia działki nr [...], obr. 4 Krowodrza, na której ma znaleźć się planowana oranżeria, wynosi 651 m², natomiast powierzchnia zabudowy oranżerii ma wynosić 14,47 m². Dla poparcia swojego stanowiska odwołujący powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych: z 12 grudnia 2006 r, sygn. II SA/Op 436/06 oraz z 30 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Ol 863/08, 20 lutego 2007 r. sygn. VII SA/Wa 635/06.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że jest ona prawidłowa, a wniesiony sprzeciw słuszny. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż istniejące orzecznictwo sądowo-administracyjne nie pozwala na interpretację art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sposób sugerowany przez odwołującego się. Wojewoda zauważył także, że zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem oranżeria miałaby być wykonana na istniejącym tarasie pierwszego piętra budynku mieszkalnego, zatem uznać należy, iż stanowi nadbudowę części obiektu budowlanego. Nawiązując do wskazanych w odwołaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, organ administracji publicznej stwierdził, że wiążą one organy w tych sprawach, których dotyczą, w sprawach indywidualnych obowiązuje natomiast niezależna ocena materiału dowodowego adekwatna do konkretnego przypadku.

Na powyższą decyzję T. Ś. złożył skargę zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa oranżerii (ogrodu zimowego) na istniejącym tarasie budynku stanowi rozbudowę istniejącego budynku i w konsekwencji podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszeniu, a w związku z tym uznanie, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Zdaniem skarżącego treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnia, wbrew stanowisku organów, odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla oranżerii (ogrodu zimowego) od posiadania przez nią charakteru budynku wolnostojącego (po słowie "wolnostojące" nie ma dwukropka), a zatem nie można domniemywać, że wymóg ten dotyczy nie tylko parterowych budynków gospodarczych, ale także wiat, altan oraz oranżerii (ogrodów zimowych). Wręcz przeciwnie, z redakcji tego przepisu wynika, że wymóg posiadania charakteru wolnostojącego dotyczy wyłącznie parterowych budynków gospodarczych, które to stanowią budynki w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. W odniesieniu do oranżerii ustawa wymaga jedynie, aby powierzchnia zabudowy nie przekraczała 25 m², a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie przekraczała dwóch obiektów na każde 500 m² powierzchni działki. Dodatkowo podkreślił, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i nie poczyniły żadnych ustaleń, z których by wynikało, że w wyniku zgłoszonych robót budowlanych może dojść do zmiany charakteru parametrów budynku, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji, czyli, że nastąpi rozbudowa lub nadbudowa budynku. Jeśli nawet jednak rację mają organy, iż budowa parterowej oranżerii na tarasie stanowi bądź rozbudowę bądź nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego, to ten rodzaj rozbudowy bądź nadbudowy jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nadmienia, że zdaniem organu l instancji zamierzenie budowlane ma stanowić rozbudowę części obiektu budowlanego, gdy tymczasem organ II instancji uważa je za nadbudowę, w żaden sposób nie uzasadniając zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że interpretacja art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) została dokonana przez organy prawidłowo. Przepis ten stanowi, iż "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² powierzchni działki". Określenie "przydomowe" odnoszące się do oranżerii (ogrodów zimowych) oznacza obiekty związane przez swoją funkcję z domem mieszkalnym, a nie np. oranżerie (ogrody zimowe) znajdujące się w parkach czy obiektach użyteczności publicznej, jak np. ogród botaniczny czy zoologiczny. W cytowanym wyroku WSA w Opolu z dnia 12 grudnia 2006 r. (II SA/Op 436/06) powołano się na "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1988, tom II, str. 537 czy też "Słownik wyrazów obcych" pod red. J. Tokarskiego, PWN, Warszawa 1980r., str. 531, w których wyjaśniono słowo "oranżeria: jako "ogrzewany budynek o szklanym dachu i ścianach". Mowa jest tu zatem o budynku, a nie zabudowie tarasu czy przybudówce. Nie można jednak zaakceptować poglądu wyrażonego w tym orzeczeniu, że termin "ogród zimowy" o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma węższe znaczenie i oznacza, zgodnie z cytowanym także "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003 r., t. II, str. 1216, "oszklone pomieszczenie". Zdaniem WSA w Krakowie użycie w nawiasie określenia "ogród zimowy" jest tylko wyjaśnieniem obcojęzycznego słowa "oranżeria" i posiada taką samą treść, a mianowicie dotyczy ogrzewanego budynku służącego ochronie delikatnych i egzotycznych roślin, a nie pomieszczenia. Za taką interpretacją przemawia też ostatni fragment cytowanego przepisu, który stanowi o "łącznej liczbie obiektów na działce", która nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Liczba obiektów na działce oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji liczbę wolnostojących na gruncie obiektów (parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych). Tym samym Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Opolu z dnia 12 grudnia 2006 r. ( II SA/Op 436/06), iż użycie spójnika "oraz" w przepisie może mieć w tym przypadku znaczenie enumeracyjne, a nie koniunkcyjne. Nie można przyjmować, iż zadaszenie balkonu jako obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie budowa ogrodu zimowego na tarasie nie wymaga takiego pozwolenia. Jest oczywiste bowiem, że aby powstał taki ogród zimowy na tarasie musi on mieć ściany i zadaszenie. Sąd ten również nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. (VII Sp/Wa 635/06), ani też w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r. (sygn. II SA/Ol 863/08), który próbuje iść jeszcze dalej w interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, iż zgodnie z tym przepisem obiektami wolnostojącymi muszą być tylko parterowe budynki gospodarcze, a wiaty i altany - nie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ma rację zarzucając, iż organ l instancji przyjął, iż mamy do czynienia w tym przypadku z rozbudową budynku, a organ II instancji - z jego nadbudową, co stanowi uchybienie procesowe polegające na niewyjaśnieniu zmiany stanowiska organu odwoławczego. Niemiej jednak, zdaniem Sądu nie jest to uchybienie, które miałoby wpływ na wynik sprawy i rodziłoby konieczność uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 6 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę rozumie się zarówno rozbudowę jak i nadbudowę obiektu budowlanego.

Sad zwrócił również uwagę na to, iż jak wynika z notatki sporządzonej przez podinspektora K. G. z dnia 7 kwietnia 2009 r. (k. 15 akt. adm.) budynek, w którym miałaby powstać oranżeria (ogród zimowy) przy ul. [...] w Krakowie, znajduje się w ewidencji zabytków. Prawo budowlane nakazuje respektować przepisy odrębne dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 2 ust. 2 pkt 3) i zapewniać ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków i objętych ochroną konserwatorską (art. 5 ust. 1 pkt 7). Prowadzenie robót budowlanych (nawet w przypadku remontu takich obiektów - art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub objętym ochroną konserwatorską, wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownego pozwolenia lub zajęcia stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 Prawa budowlanego). Również ta okoliczność powoduje zasadność sprzeciwu organów wobec zamierzenia inwestycyjnego inwestora.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez T. Ś. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej w której domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1) naruszenie prawa materialnego a to art. 30 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że budowa oranżerii na tarasie istniejącego budynku nie jest objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 29 ust.1 pkt 2 tej ustawy , a co za tym idzie uznanie, iż organy obu instancji zasadnie wniosły sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia budowlanego,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższy przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że w toku postępowania nie ustalono, iż obiekt budowlany na którego tarasie miała być zrealizowana oranżeria, jest wpisany do rejestru zabytków, a także nie ustalono, że jest objęty ochroną konserwatorską,

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 15, 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii, czy zgłoszone zamierzenie budowlane zmienia charakterystyczne parametry budynku jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji i ustaliły ( pomimo braku wyjaśnienia tej kwestii), że zgłoszone zamierzenie budowlane stanowi rozbudowę bądź nadbudowę istniejącego budynku.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazał, w szczególności że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów nie znajduje oparcia w treści art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie uzależnia odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla oranżerii od posiadania przez nią charakteru budynku wolnostojącego ( po słowie " wolnostojące" nie ma dwukropka), a zatem nie można domniemywać, że wymóg ten dotyczy nie tylko parterowych budynków gospodarczych, ale także wiat altan oraz oranżerii. Wręcz przeciwnie z redakcji tego przepisu wynika, iż wymóg posiadania charakteru wolnostojącego dotyczy wyłącznie parterowych budynków gospodarczych, które to stanowią budynki w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, tym samym dla oceny czy oranżeria podlega zwolnieniu spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia okoliczność czy zostanie posadowiona bezpośrednio na gruncie jako obiekt wolnostojący , czy też stanowić będzie przybudówkę do istniejącego budynku posadowioną na gruncie, czy też zostanie posadowiona na tarasie. Zdaniem skarżącego budowa oranżerii podlega zawsze zwolnieniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, że zapis " łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni działki" należy rozumieć w ten sposób, iż odnosi się on do liczby wolnostojących na gruncie obiektów. Zdaniem skarżącego przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi, iż oranżeria czy inny obiekt musi być posadowiony na gruncie, ale wymaga jedynie aby oranżeria miała charakter przydomowy oraz aby w granicach działki łączna liczba tych obiektów nie przekraczała 2 na każde 500m² powierzchni zabudowy. Na prawidłowość przytoczonej wykładni gramatycznej wskazuje także chronologia działań ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 2 do ustawy Prawo budowlane. Ponadto wykładnia powyższego przepisu zaprezentowana przez Sąd jest sprzeczna z dotychczasowym jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, przytaczanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których wynika wprost, że oranżerie nie muszą być wolnostojące aby ich budowa nie wymagała pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tą wyraża art. 28 Prawa budowlanego stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy zawierający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa : wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii ( ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wyjątkowość tej regulacji polega na tym, że pozwolenie na budowę zastępowane jest mniej formalistycznym zgłoszeniem. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę przyjął, że budowa oranżerii na tarasie istniejącego budynku nie jest objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podzielił w ten sposób stanowisko organów obu instancji , prezentowane przez nie w toku postępowania administracyjnego i uznał, że zwolnieniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającemu z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podlegają wyłącznie oranżerie wolno stojące, usytuowane bezpośrednio na gruncie. Zgłoszone zaś przez skarżącego zamierzenie budowlane stanowi w ocenie Sądu Wojewódzkiego w istocie rozbudowę istniejącego budynku i nadbudowę tarasu. Tym samym, zdaniem tego Sądu, organy zasadnie wniosły sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych, uznając, iż zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego).

W realiach niniejszej sprawy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych oranżerii od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Z redakcji tego przepisu wynika, iż narzucony wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m², a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał tym wymogiem objąć wszystkie obiekty wymienione enumeratywnie w tej jednostce redakcyjnej, to wymóg ten zostałby poprzedzony dwukropkiem, który oznaczałby, że wszystkie wymienione za nim obiekty będą musiały charakteryzować się przesłanką – wolno stojących. Zatem obowiązujące uregulowanie tej przesłanki nie odnosi do oranżerii. Za takim stanowiskiem przemawia też fakt, że ustawodawca nie użył w tym zwrocie spójnika "i", ale spójnika "oraz", który ma znaczenie nie tylko koniunkcyjne, ale i enumeracyjne. Wskazać tu należy na podwójne znaczenie (koniunkcyjne i enumeracyjne), w jakim występują w tekstach prawnych spójniki "i", "oraz", "także", "jak również", "jak i", przy czym postuluje się nawet, że spójnika "i" winno używać się koniunkcyjnie, a spójnika "oraz" enumeracyjnie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w przepisie.

Dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć także należy, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne ( por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka warszawa 2002 tom 2 str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005, str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie ( por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216). Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu " ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii. Świadczy o tym brak określeń "na przykład", "w szczególności", "przede wszystkim". Nie jest to również wyliczenie, gdyż w nawiasie zostało podane tylko jedno określenie. Stosując konstrukcję definicji nawiasowej, poprzez zapis "przydomowych oranżerii ( ogrodów zimowych)" ustawodawca pojęcie "oranżerii" zrównoważył z pojęciem "ogród zimowy. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa oranżeria, które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu. Reasumując powyższe oranżerią może być również pomieszczenie wykonane na tarasie budynku.

Do takiego samego wniosku, prowadzi też odwołanie się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy należy podkreślić, iż celem ustawodawcy było niewątpliwie uproszczenie procedur, co wynika z uzasadnienia projektów zmian do ustawy i chronologia działań ustawodawcy. Z tak sprecyzowanym celem nie jest sprzeczny wniosek, że ustawodawcy, poprzez objęcie oranżerii (ogrodów zimowych) zwolnieniem od obowiązku pozwolenia na budowę, chodziło o dostosowanie przepisów prawa budowlanego do aktualnych realiów i wiązało się z zauważalnym na przestrzeni ostatnich lat wzrostem popularności obiektów budowlanych, nazywanych powszechnie ogrodami zimowymi, jaki nastąpił w wyniku pojawienia się lekkich i łatwych w montażu przeszklonych konstrukcji oraz nowoczesnych pokryć dachowych, pozwalających na zapewnienie w klimacie umiarkowanym optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających klimatu ciepłego. Przy zastosowaniu nowych technologii oranżerie (ogrody zimowe) sytuowane są bezpośrednio na gruncie, na własnych fundamentach, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Ustawodawca wielokrotnie dokonywał zmiany tej jednostki redakcyjnej. W pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 dotyczył obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustów. Dopiero nowelizacja tej ustawy obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) wprowadziła nowe brzmienie tego przepisu stwierdzając, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 100 m² powierzchni działki. Zatem od tego momentu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione m.in. wiaty o powierzchni do 10 m² bez żadnego ograniczenia w stosunku do ich położenia, nie musiały być obiektami wolno stojącymi. Dopiero kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) wprowadziła dodatkowe obostrzenie, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki, a powierzchnia działki nie mogła być mniejsza niż 500 m². Jak zatem wynika z tej nowelizacji ustawodawca wymóg dotyczący lokalizacji, jako wolno stojącej, odniósł jedynie do budynków gospodarczych. Ostateczna wersja tego przepisu obowiązującego do chwili obecnej została wprowadzona kolejną nowelizacją prawa budowlanego obowiązującą od dnia 26 września 2005 r. ( Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364) gdzie zapisano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Ta ostatnia nowelizacja doprecyzowała warunki jakie musi spełniać budynek gospodarczy, aby obiekt taki nie wymagał pozwolenia lecz zgłoszenia, zwolniła spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obok dotychczas wymienionych zamierzeń budowlanych, budowę przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) a w stosunku do tych wszystkich obiektów ustawodawca dopuścił możliwość ich większej powierzchni. Zatem ustawodawca coraz to bardziej liberalizuje obowiązujące regulacje prawne odnośnie możliwości uzyskiwania zgłoszenia ułatwiając inwestorom zabudowę ich nieruchomości prostymi obiektami.

Nie można się też zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego odnośnie do wymogu sytuowania ogrodów zimowych (na podstawie zgłoszenia) wyłącznie na gruncie. Dopuszczalności sytuowania ogrodów zimowych na tarasach nie stoi na przeszkodzie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie stanowi, iż oranżeria czy inny obiekt musi być posadowiony na gruncie a jedynie określa aby w granicach działki łączna liczba obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni zabudowy. Ustawodawca nie wskazał, że chodzi tu o powierzchnię niezabudowaną. W świetle powołanego przepisu , nie ma znaczenia czy planowana oranżeria jest posadowiona bezpośrednio na gruncie działki na której posadowiony jest budynek mieszkalny, czy na tarasie stanowiącym element istniejącego budynku.

Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić, że wskazana przez inwestora budowa, określona jako budowa ogrodu zimowego nie musi być posadowiona na gruncie i jeżeli spełniać będzie pozostałe wymogi z art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być wbudowana na podstawie zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania, za trafny trzeba uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust 1 pkt 2.

Należy też wskazać, że Sąd pierwszej instancji poczynił własne ustalenia które nie były przedmiotem postępowania administracyjnego, opierając się jedynie na notatce urzędnika, przyjął że budynek jest wpisany do ewidencji zabytków. Wskutek czego uznał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy odrębne dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zapewniające ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków i objętych ochroną konserwatorską. Dlatego prowadzenie zgłoszonych przez skarżącego robót wymagało stosownie do art. 39 Prawa budowlanego wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia lub zajęcia stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sądowi Wojewódzkiemu uszło jednak uwadze, iż sam fakt umieszczenia budynku w ewidencji zabytków nie przesądza o konieczności zastosowania powołanego art. 39. Przepis ten ma zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Pojęcie ewidencji zabytków nie jest tożsame z pojęciem rejestru zabytków co wyraźnie wynika z zapisów art. 7 i 21 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Ustalenia Sądu nie pozwalały zatem na wysnucie wniosku o konieczności zastosowania w sprawie art. 39 prawa budowlanego i konstatacji, że również jego niezastosowanie powodowało zasadność sprzeciwu wobec zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Należy też wskazać, iż stosownie do art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwić sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 39 ust.1 Prawa budowlanego i art. 3 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.).