Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4242/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37at ust. 8, art. 129b ust. 1a-1b
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Teza: 1. Art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm.) nie znajduje zastosowania poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu.

2. Kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b ww. ustawy, z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładania bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.

TEZY

1. Art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm.) nie znajduje zastosowania poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu.

2. Kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b ww. ustawy, z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładania bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), Protokolant spec. Izabela Wrembel, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg [...] spółki z o.o. z siedzibą w R. oraz [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] , 2) umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] spółki z o.o. z siedzibą w R. kwotę 2217 (słownie: dwóch tysięcy dwustu siedemnastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg do tut. Sądu, złożonych przez spółkę z o.o. L., jak i przez R., stała jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 30 czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 19 Listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 10 tys. zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 14 października 2019 r.

W niespornym stanie faktycznym sprawy wezwanie to zostało wystosowane do spółki w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez spółkę norm antykoncentracyjnych zawartych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm., dalej: "Prawo farmaceutyczne"). Obejmowało ono zobowiązanie strony do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. umowy bądź umów franczyzowych, zawartych przez stronę skarżącą (franczyzobiorca), w oparciu o które prowadzona jest przez spółkę apteka "D." zlokalizowana w P., jak też umowy samej spółki (s. 2 spornej decyzji).

Podstawę prawną wezwania stanowił wg organu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym (zdanie pierwsze): "na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością". Niewykonanie zaś przez spółkę ww. wezwania stanowiło w ocenie organu podstawę do nałożenia przedmiotowej kary, stosownie do art. 127b ust. 1a-1b ww. ustawy.

Istota stanowiska organu zasadza się w powyższym zakresie na twierdzeniu, że art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Nie jest uprawnione zapatrywanie prezentowane przez spółkę, jak i ombudsmana przedsiębiorców w toku postępowania, zgodnie z którym zastosowanie tegoż przepisu ogranicza się do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego (s. 11-12 decyzji). W konsekwencji zasadne było również zastosowanie ww. art. 127b ust. 1a-1b ww. ustawy, odnoszącego się do deliktu administracyjnego związanego z nieprzekazaniem żądanych dokumentów; nie można bowiem zgodzić się z tezą, że ww. regulacja odnosi się tylko kwestii wywozu lub zbycia produktów leczniczych (s. 9 decyzji).

Skargi od omówionej wyżej decyzji wywiodła zarówno spółka, jak i R., domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Spółka wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania.

W skardze spółki zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 127b ust. 1a w zw. z 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej wskutek naruszenia przez skarżącą art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, podczas gdy przepis ten reguluje sytuację żądania dokumentów wyłącznie w toku trwającego postępowania kontrolnego lub inspekcji, a prowadzone przez Śląski WIF postępowanie nie miało takiego charakteru,

2) art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten może stanowić podstawę prawną do ujawnienia dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy unormowanie to nie ustanawia wyjątku od zasady ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem odstępstwo od tej zasady nie może, jako wyjątek, być przedmiotem domniemania, a wymaga wyraźnego uregulowania ustawowego,

3) art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego i art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 47 akapit drugi i art. 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego może stanowić podstawę do żądania od przedsiębiorcy przedstawienia w toczącym się postępowaniu dowodów przemawiających na jego niekorzyść, a niewykonanie obowiązku samooskarżenia może być podstawą do nałożenia sankcji o charakterze karno-administracyjnym,

4) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez żądanie przedłożenia przez skarżącą dokumentów, m.in. umowy franczyzy zawartej spółkę oraz umowy spółki w sytuacji, gdy w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej do żądania przez Śląski WIF w toku postępowania administracyjnego ww. dokumentów, a każde skierowane do przedsiębiorcy żądanie przedstawienia dokumentów przez organ kontroli musi posiadać wyraźną podstawę prawną.

W ramach argumentacji skargi spółka podtrzymała pogląd, że wezwanie o przekazanie dokumentacji żądanej przez Śląski WIF było bezprawne, ponieważ art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego nie znajduje zastosowania poza kontrolą działalności gospodarczej lub jej inspekcją dokonywaną przez organ zezwalający. Wskazuje na to zwłaszcza systematyka art. 37at (s. 4 skargi), jak i argumenty związane z prawami podstawowymi przedsiębiorcy (s. 9) oraz tajemnicą przedsiębiorstwa (s. 5-8). W rezultacie wskazanych uchybień doszło zdaniem spółki do naruszenia zasady praworządności.

W ramach uzupełnienia argumentacji strona przedstawiła dwie opinie prawne (prof. A. K., UMCS, oraz prof. R. A., UO), odnoszące się odpowiednio do kwestii kolizji ww. regulacji z przepisami dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz tzw. prawem do milczenia.

Dodatkowo, przy piśmie z 13 maja 2022 r., pełnomocnik spółki przedstawił decyzję Śląskiego WIF z 20 kwietnia 2022 r., umarzającą postępowanie związane z przestrzeganiem przez spółkę norm antykoncentracyjnych, a to w związku z uznaniem przez organ braku podstaw do prowadzenia takiego postępowania na innym etapie, aniżeli ubieganie się o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (s. 6-9 ww. decyzji, dopuszczonej przez tut. Sąd na rozprawie jako dowód w sprawie).

W skardze ombudsmana przedsiębiorców również sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury, tj.:

1) art. 127b ust. 1a i 1b w zw. z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego poprzez błędną wykładnię i nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 10 tys. zł za niezastosowanie się do wezwania z dnia 14 października 2019 r., w sytuacji gdy stanowiący podstawę prawną wezwania ww. art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego nie odnosi się do ogółu dokumentów, jakimi może dysponować przedsiębiorca w związku z prowadzoną działalnością apteki ogólnodostępnej i nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego, bowiem przepis ten został wprowadzony w celu umożliwienia monitorowania transportu produktów leczniczych i odnosi się wyłącznie do dokumentów związanych z transportem przedmiotowych produktów leczniczych, w konsekwencji czego należało uznać, że wezwanie Śląskiego WIF było nieprawidłowe i nie mogło wywołać skutku w postaci nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,

2) art. 12 Prawa przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 Kpa i wyrażonych w tych przepisach zasady pogłębiania zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej oraz obowiązku kierowania się zasadą proporcjonalności, wynikające z bezpodstawnego uznania, że poprzez niezastosowanie się do nieprawidłowego wezwania Śląskiego WIF, mimo złożonych przez stronę wyjaśnień dotyczących przyczyn niezłożenia określonej w wezwaniu dokumentacji, przedsiębiorca naruszył art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, co z kolei powinno skutkować nałożeniem kary administracyjnej,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za brak przekazania określonej w wezwaniu Śląskiego WIF dokumentacji, w sytuacji gdy na skutek rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja GIF w przedmiocie nałożenia kary powinna być uchylona, a postępowanie w sprawie powinno być umorzone.

W motywach skargi R. akcentował przede wszystkim celowościową i funkcjonalną wykładnię art. 37at ust. 8 oraz art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego wskazując, że przepisy te zostały wprowadzone w związku z potrzebą monitorowania drogi i warunków przemieszczania produktów leczniczych oraz ich ponownego wprowadzenia do obrotu i tak też powinny być interpretowane. Nie mają one związku z postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów antykoncentracyjnych, zaś dokonana przez organ wykładnia literalna niweczy ratio legis ww. regulacji. Nie było tym samym podstaw do nałożenia kary (s. 5-9 skargi). Ignorując powyższe argumenty organ uchybił zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie zaufania oraz zasadzie proporcjonalności (s. 10-13 skargi).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę prawną wyrażoną w spornej decyzji.

Na rozprawie przed tut. Sądem strony popierały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie odnotować należy, że w dotychczasowym orzecznictwie tut. Sądu oddalano zgłaszane w analogicznych sprawach skargi przedsiębiorców oraz R., tj. dotyczące przedmiotowego zagadnienia zakresu kompetencji organu zezwalającego uregulowanej w art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego do wzywania przedsiębiorcy o przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością oraz możliwości wymierzania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego kary pieniężnej w związku z brakiem realizacji ww. obowiązku na podstawie art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego.

Tut. Sąd wywodził, że art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego nie zawiera nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Przemawia za tym nie tylko językowe odczytanie przepisu, ale i systematyka omawianej jednostki redakcyjnej: ust. 8 art. 37at został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli. Ponadto, zgodnie z art. 37at ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli. Racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, tj. w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego spełniania warunków posiadania zezwolenia na prowadzenie apteki. Obowiązek ten odnosi się przy tym do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego. Należą do nich żądane przez organ umowy, jako związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością określoną zezwoleniem. Składy orzekające podkreślały przy tym, że akcentowany przez R. cel wprowadzenia art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, tj. że przepis ten miał pozwolić na monitorowanie, jaka była droga i warunki przemieszczania produktów leczniczych i czy towary te nadają się do ponownego wprowadzenia do obrotu, nie znalazł odzwierciedlania w treści, ani w umiejscowieniu art. 37at Prawa farmaceutycznego. Z uwagi na jasne brzmienie art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, wystarczająca do jego odczytania jest wykładnia językowa (gramatyczna). Treść uchwalonej ustawy, a nie jej projekt czy jego uzasadnienie stanowią obowiązujące prawo. W ocenie składów orzekających, aby sens przepisu brzmiał, jak tego oczekuje ombudsman przedsiębiorców, wymagana byłaby interwencja ustawodawcy. Wskazane zapatrywanie przyjęto m. in. w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 2435/21, V SA/Wa 3142/21, V SA/Wa 3499/21, V SA/Wa 3857/21, V SA/Wa 4228/21.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej powyższego poglądu, jak i argumentacji na jego poparcie wywiedzionej, nie podziela. Za zasadne uznaje tym samym zarówno zapatrywanie wyrażone w skardze spółki, że brak jest podstaw do stosowania art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, jak i pogląd R., iż kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego związana jest z procesem monitorowania przemieszczania oraz ponownego wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Innymi słowy, unormowania powyższe nie mają związku z postępowaniem w zakresie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Zapatrywanie to wspierają nie tylko względy systemowe, ale przede wszystkim celowościowa oraz funkcjonalna wykładnia ww. regulacji.

Jak chodzi o względy systemowe, to nie jest tak, jak wskazuje się w dotychczasowym orzecznictwie, że systematyka art. 37at Prawa farmaceutycznego przemawia przeciw stanowisku spółki. Przeciwnie, potwierdza tezy skargi, bowiem trafnie zauważa się tamże (s. 4), że wszystkie pozostałe ustępy ww. artykułu odnoszą się do sytuacji, gdy prowadzona jest kontrola lub inspekcja. Zarazem nie jest uprawnione przywołane wyżej twierdzenie, z którego wynika, że przyjęcie za zasadne takiego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej, gdyż w takiej sytuacji ww. przepis zawierałby dwie podstawy prawne do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Nie jest bowiem tym samym żądanie ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli (art. 37at ust. 3 pkt 2 ustawy), co przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością na wezwanie organu zezwalającego (art. 37at ust. 8). Zdaniem składu orzekającego już tylko literalne odczytanie ww. przepisów wskazuje na to, że formułują one odrębne kompetencje w ramach dokonywanej inspekcji lub kontroli. Okazać to bowiem to tyle co "pokazać jakiś dokument", zaś przekazać to "powierzyć komuś coś", "wysłać" (internetowy Słownik Języka Polskiego PWN, sjp.pwn.pl). Prima facie więc, pierwsze z ww. pojęć wiąże się z bezpośrednią interakcją osobami prowadzącymi inspekcję lub kontrolę, zaś ten drugi z trybem korespondencyjnym. W konsekwencji skład orzekający uznaje, że argument systematyczny spółki jest prawidłowy; jako nieprawidłowe zaś należy postrzegać stanowisko, że "ust. 8 art. 37at został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli".

Podobnie kontekst systemowy art. 127b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego przemawia przeciw przyjęciu, że kara tamże przewidziana może być stosowana związku z postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Unormowanie to odnosi się bowiem w ust. 1 do naruszenia warunków wywozu lub zbycia produktu leczniczego i konsekwentnie w ust. 1a do nieprzekazania dokumentacji z tymi procesami związanej.

Za trafne i spójne z systemowym odczytaniem przedmiotowych regulacji Sąd uznaje również celowościowe argumenty R., związane z procesem uchwalenia ustawy, którą wprowadzono art. 37at Prawa farmaceutycznego, tj. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1039) (s. 6-9 skargi). Generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne, i pozwoli na monitorowanie, jaka była droga i warunki (np. mapa temperatury) przemieszczania produktów leczniczych (tzw. tracking) i czy towary te nadają się do ponownego wprowadzenia do obrotu" (druk sejm. VIII.2156). Zatem zarówno wezwanie, o którym mowa, jak i związana z nim kara w zamierzeniu miały odnosić się do procesu monitorowania przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych; przepisy te nie zostały uchwalone w celu stosowania ich w innych postępowaniach, w szczególności związku z postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Innymi słowy, intencją prawodawcy było wprowadzenie ww. przepisami instrumentów nadzoru związanego z przemieszczaniem i wprowadzaniem do obrotu produktów leczniczych; poza lekturą uzasadnienia projektu ww. ustawy dnia 10 maja 2018 r., świadczą o tym również zapisy z posiedzeń komisji sejmowych, w szczególności z posiedzenia w dniu z 27 lutego 2018 r., z których ów cel wynika. Przywołać tu należy choćby wypowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia: "projektowany system ma dotyczyć tylko wywozu za granicę, natomiast nie będzie dokonywana kontrola obrotu krajowego", dyrektora Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów: "systemowi monitorowania podlega tylko wywóz za granicę (...) tylko wywóz takich leków ma podlegać zgłoszeniu do systemu. Nic innego nie było naszym celem", czy legislatorów: "przy interpretowaniu norm wynikających z uchwalonej przez Sejm ustawy nie można jednak abstrahować od przebiegu prac, które towarzyszyły rozpatrywanemu projektowi ustawy" (dostępne pod linkiem: https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=FPB-308, data dostępu: 7.06.2022).

Naturalnie Sąd nie jest związany treścią materiałów legislacyjnych. Niemniej założenia tkwiące u podstaw koncepcji racjonalnego prawodawcy, utrwalonej w praktyce orzeczniczej, nakazują jako wolę prawodawcy traktować również takie leżące u podstaw określonej regulacji prawnej przekonania i intencje, które zostały wyrażone w oficjalnym uzasadnieniu projektu tejże regulacji albo w trakcie obrad organu prawodawczego i następnie pozostały bez wyraźnego sprzeciwu ze strony innych uczestników procesu tworzenia prawa (por. A. Borowicz, Argument interpretacyjny odwołujący się do woli rzeczywistego prawodawcy, Studia Prawno-Ekonomiczne 2009, nr 79, s. 17-23). Zdaniem składu orzekającego trudno wobec powyższego abstrahować od treści materiałów legislacyjnych, zwłaszcza w sytuacji takiej, jak rozpatrywana, gdy treść tychże materiałów jest spójna z systemowym oraz funkcjonalnym odczytaniem przepisu, tj. mamy do czynienia z korespondencją poszczególnych kanonów wykładni. Również bowiem funkcjonalna wykładnia przemawia przeciw zapatrywaniu prezentowanemu przez organ, jak i tut. Sąd w dotychczasowym orzecznictwie. Nie można bowiem tracić z pola widzenia konsekwencji, do których prowadzi literalne odczytanie ww. art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, tj. stanów rzeczy, które stanowią następstwo przyjętego rozumienia przepisu (szerzej por. K. Płeszka, Uzasadnienie decyzji interpretacyjnych przez ich konsekwencje, Kraków 1996, s. 76 i n.). Mianowicie mamy wówczas do czynienia z normą kompetencyjną, która może być stosowana nie tylko bez związku z konkretną procedurą, skoro odrywa się od kontekstu pozostałych ustępów art. 37at, ale ponadto ale ponadto bez związku z przedmiotem ochrony prawnej, której w zamierzeniu prawodawcy miała służyć (sic!).

Z powyższych argumentów wyłania się taki oto obraz, że wszystkie kanony wykładni, poza językowym, przemawiają za wąskim, nie zaś dosłownym odczytaniem art. 37at ust. 8 w zw. z art. 129b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego. Przy tym nie znajduje uzasadnienia, tak w wartościach konstytucyjnych, jak i w świetle przywołanych wyżej racji systemowych oraz celowościowo-funkcjonalnych, akcentowany przez organ prymat wykładni językowej (s. 11 i n. decyzji). Nie można oczywiście tracić z pola widzenia, że obrót farmaceutyczny jest ściśle reglamentowany, niemniej nasuwa się – także w kontekście słusznie podnoszonych argumentów ombudsmana przedsiębiorców (s. 11 i n. skargi) – retoryczne pytanie o sens ustanawiania gwarancji przedsiębiorcy, tak w Konstytucji, jak i tzw. Konstytucji biznesu, takich jak zasada przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, art. 7a § 1 Kpa), zasada zaufania oraz zasada proporcjonalności (art. 12 ww. ustawy), a przede wszystkim zasada wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP, preambuła do ww. ustawy), jeżeli dopuszcza się następnie tak szeroką interpretację przepisów szczególnych, o charakterze ingerencyjnym, jak ta prezentowana przez organ. Zdaniem Sądu dosłowne odczytanie ww. art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego stanowi przejaw instrumentalnego stosowania prawa, bowiem akcentowany przez organ prymat wykładni językowej odrywa się, a nawet sprzeniewierza podstawowemu dla tej dyrektywy założeniu, jakim jest ochrona podmiotu administrowanego w administracyjnym typie stosowania prawa, który jak wiadomo ma charakter asymetryczny w tym sensie, że mamy tu do czynienia z działaniem o charakterze władczym. Stąd też wykładnia językowa zyskuje pierwszeństwo właśnie po to, aby zapobiegać nadużyciom władzy, tj. by organy działały zgodnie z art. 7 Konstytucji "na podstawie i w granicach prawa" (por. uchwałę NSA o sygn. FPS 5/02, ONSA 2002/4/137). Tymczasem w rozpoznawanym przypadku jest ona wykorzystywana właśnie w celu zwiększenia kompetencji nadzorczych organów inspekcji farmaceutycznej ponad to, co zostało zamierzone przez prawodawcę. Trafnie zwróciła na to uwagę spółka w swojej skardze (s. 9). A zatem sensum non verba spectamus.

W związku z powyższym Sąd przyjmuje, że poprzestanie na literalnym rozumieniu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego i wywodzenie z powyższego konsekwencji odnośnie do zakresu zastosowania art. 129b ust. 1a-1b ww. ustawy, prowadzi do szczególnego typu wykładni rozszerzającej, do której nawiązał R. w skardze (s. 5), a z którą mamy do czynienia w tej sprawie, tj. gdy norma budzi wątpliwości mimo ostrego zakresu i wyraźnego językowego znaczenia, zwłaszcza gdy zastosowana w tym rozumieniu jest sprzeczna z innymi normami, jak też niecelowa i niesłuszna (zob. J. Wróblewski, Interpretatio extensiva, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1965, nr 1, s. 120).

Końcowo trudno pomijać na gruncie rozpoznawanej sprawy tę niesporną okoliczność, wykazaną w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, że organ inspekcji farmaceutycznej, który wystosował wezwanie o dokumentację, finalnie niejako przyznał, że postępowanie, w którym wezwano o dokumenty, nie powinno mieć miejsca (por. dołączoną do pisma z 13 maja 2022 r., decyzję Śląskiego WIF z 20 kwietnia 2022 r., umarzającą postępowanie związane z przestrzeganiem przez spółkę norm antykoncentracyjnych, a to w związku z uznaniem przez organ braku podstaw do prowadzenia takiego postępowania). Wprawdzie okoliczność ta ma znaczenie li tylko posiłkowe, jednak nie sposób nie brać pod uwagę nasuwającego się na jej tle pytania o sens wymierzonej kary. Okazuje się bowiem, że odrywa się ona od celu postępowania głównego, jak i celu przepisów, które stanowią jej podstawę prawną. W ocenie Sądu jednym z celów przedmiotowej kary jest przymuszenie do przekazania dokumentacji organowi nadzoru; jej funkcja jest w tym względzie do pewnego stopnia zbliżona do instytucji znanej postępowaniu egzekucyjnemu w administracji, tj. grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem w realiach sprawy okazało się, że stosowanie środka w postaci kary pieniężnej było zbędne, bowiem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia norm antykoncentracyjnych, jak i tym bardziej do wzywania w ramach tegoż postępowania o przekazanie dokumentacji organowi nadzoru.

Wszystkie wspomniane argumenty prowadzą do wniosku, że sporna decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie mogą zostać uznane za zgodne z prawem i w istocie stanowią działanie poza regulacją prawną. Sąd przypomina zatem w tym kontekście, że zasada co nie jest zakazane jest dozwolone, wyrażona w Prawie przedsiębiorców (art. 8), jak i głęboko zakorzeniona w kulturze prawnej, nie odnosi się do organów władzy, lecz sensu largo do poddanych tejże władzy.

Z powyższych powodów Sąd nie odniósł się przy tym do dalej idących argumentów skarżącej spółki oraz zaprezentowanych na ich poparcie opinii prawnych, a dotyczących ewentualnej kolizji art. 37at ust. 8 w zw. z art. 129b ust. 1a-1b Prawa farmaceutycznego z przepisami dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak i z tzw. prawem do milczenia (s. 5-8 skargi). Rozważania w tym zakresie mogłyby zostać podjęte, gdyby Sąd uznał, że ww. normy obejmują swoim zakresem zastosowania przedmiotowy przypadek, co nie miało miejsca.

W konkluzji stwierdzić należy zatem, że art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego nie znajduje zastosowania poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, natomiast kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b ww. ustawy, z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładania bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.

Podstawę prawną uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach stanowiły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś brak było podstaw normatywnych do wydania spornych decyzji, to Sąd uznał za zasadne nie tylko uchylenie tychże, ale również umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy; tym samym uwzględniono wnioski złożonych skarg w całości.

O kosztach postępowania na rzecz skarżącej spółki rozstrzygnięto mając na uwadze treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).