Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 640/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (zwana dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, zwana dalej: "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XLII/213/2017 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2017 r. pod pozycją 9878.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w L. (zwany dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez:

- określenie w § 2 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. n/W. obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g.;

- częściowe powtórzenie w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń

z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz uregulowanie kwestii sposobu

i miejsca ich gromadzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g.;

- nałożenie w § 3 ust. 2 regulaminu obowiązku posypywania części nieruchomości służących do użytku publicznego piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości;

- ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu;

- stwierdzenie w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu, że przeprowadzenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem, że nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego (dalej także jako "kc"), który reguluje kwestię stosunków sąsiedzkich (art. 144 kc);

- nałożenie w § 6 ust. 2 regulaminu obowiązku ustawienia "odpowiedniej liczby koszy" poza lokalem, w którym prowadzona jest działalność spożywcza lub gastronomiczna;

- nałożenie w § 9 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników i worków do których zbierane są odpady;

- nałożenie w § 9 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych

i przydomowych oczyszczalni ścieków;

- określenie w § 9 ust. 3 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości,

w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady;

- częściowe powtórzenie w § 11 ust. 1 regulaminu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g.;

- wskazanie w § 11 ust. 2, 3 i 4 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki;

- powtórzenie w § 14 ust. 2 drugi akapit regulaminu, obowiązku zawarcia umowy

z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub osadnika

z przydomowej oczyszczalni ścieków, zawartego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.;

- powtórzenie w § 14 (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków" i wg przyjętej numeracji ust. 1-3) regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 6, 7, 9 i art. 6 ust. 7-12 u.c.p.g.;

- nałożenie w § 14 regulaminu (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków"

i wg przyjętej numeracji ust. 4) obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych przez okres dwóch lat

- nałożenie w § 14 regulaminu (fragment: "konsekwencje nie realizowania obowiązków"

i wg. przyjętej numeracji ust. 5 i 6) obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego przez właściciela nieruchomości oraz obciążenie go kosztami prac

w razie nie usunięcia nieszczelności;

- ustalenie w § 15 ust. 2 regulaminu sposobu postępowania z odpadami ulegającymi biodegradacji;

- wskazanie w § 15 ust. 4 regulaminu, że do zadań gminy należy zapewnienie warunków funkcjonowania systemu zbierania i odbierania odpadów komunalnych, co stanowi powtórzenie i częściową modyfikację uregulowania zawartego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g.;

- określenie w § 15 ust. 5 i 6 regulaminu warunków udzielenia zezwoleń na odbieranie przez przedsiębiorców odpadów komunalnych, mimo uregulowania warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych w rozdziale 4a u.c.p.g.;

- ustalenie w § 15 ust. 7 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, pomimo uregulowania zasad postępowania z ww. kategorią odpadów w art. 21 ustawy

o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 992);

- nałożenie w § 16 regulaminu na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych obowiązku rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych;

- wskazanie w § 17 pierwszy akapit regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisie rangi ustawowej (art. 431 kc);

- stwierdzenie w § 17 ust. 1 regulaminu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami;

- określenie w § 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1840, dalej zwana jako "ustawa o ochronie zwierząt");

- ustanowienie w § 17 ust. 5 pkt 1 regulaminu zakazu pozostawiania psa bez dozoru, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów (nakazów), tylko zalecenia

i postulaty, a ponadto powyższa kwestia została częściowo uregulowana w art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt;

- wprowadzenie w § 17 regulaminu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy (ust. 1 - 5 wskazanego wątku), podczas gdy powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt;

- wskazanie w § 18 ust. 2 regulaminu nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

- nałożenie w § 18 ust. 2 pkt 3 regulaminu (przyjęta numeracja regulaminu) na prowadzącego hodowlę, obowiązku nie dopuszczenia wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich powstania uciążliwości takich jak hałas, odór, gdy powyższe unormowanie ma charakter nieprecyzyjny i dotyczy materii uregulowanej przepisami rangi ustawowej (np. art. 144 kc, art. 51 Kodeksu wykroczeń);

- ustalenie w § 18 ust. 2 pkt 6 i 7 regulaminu (przyjęta numeracja regulaminu) zasad składowania obornika i hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kc, który reguluje kwestię stosunków sąsiedzkich (art. 144 kc);

- wprowadzenie w § 18 ust. 3 regulaminu zakazu w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich we wskazanych w nim miejscach;

- nałożenie w § 19 ust. 1 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości;

- wskazanie w § 20 ust. 2 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g.;

W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów i przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zapisy uchwały są prawidłowe, a zarzuty skargi niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a.:), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała

w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności

w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie

z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone noraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA

w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA

w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r.

w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA

w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA

w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA

w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte

w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że w § 2 ust. 3 regulaminu nałożono obowiązek niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie upoważniało organu uchwałodawczego do sformułowania powyższego obowiązku. Jak słusznie bowiem wywiódł skarżący, przywołana ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi po ich powstaniu.

Trafnie zauważył Prokurator, że w § 3 ust. 1 regulaminu dokonano powtórzenia obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe,

w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Sposób sformułowania § 3 ust. 1 regulaminu budzi wątpliwości co do wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Stanowi powtórzenie i zawiera częściową modyfikację brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Brak było także podstaw do regulacji miejsca i sposobu gromadzenia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń (tak wyrok WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/G1 258/14). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei w § 3 ust. 2 w sposób nieuzasadniony nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zlikwidowania "śliskości" lodu, poprzez posypanie oblodzonych części nieruchomości służących do wspólnego użytku piaskiem lub innym środkiem.

Odnośnie wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu uprawnienia do mycia poza myjniami wyłącznie nadwozia pojazdu, należy zauważyć, że do kompetencji rady gminy należy określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Niczym nie jest natomiast uzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (tak wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Po 869/15). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nastąpiło ograniczenie w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu możliwości napraw pojazdów poza warsztatem, które mogą odbywać się pod warunkiem, że nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Taka regulacja wkroczyła w materię tzw. prawa sąsiedzkiego uregulowanego w art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto sformułowanie "nie stwarza uciążliwości" zawarte

w regulaminie ma charakter nieostry i jego interpretacja uzależniona jest od uznaniowości organu, bez wskazania jakichkolwiek jasnych kryteriów oceny w tym zakresie.

W § 6 ust. 2 regulaminu nałożono obowiązek ustawienia "odpowiedniej liczby koszy" poza lokalem jeżeli jest prowadzona działalność spożywcza lub gastronomiczna. Słusznie zauważył Prokurator, że w art. 4 ust. 2 ust. 2 u.c.p.g. wskazano jedynie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tak więc, uregulowanie zawarte w § 6 ust. 2 regulaminu zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W § 9 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązki

w zakresie warunków umiejscowienia pojemników i worków, do których zbierane są odpady. Tymczasem rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 191/17). Ponadto zauważyć należy, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki, a nie worki. Organ uchwałodawczy, podobnie jak w § 11 ust. 2, 3 i 4 regulaminu rozszerzył więc zakres obowiązków właścicieli nieruchomości o pozbywanie się odpadów komunalnych w workach oraz udostępnianie worków w określonym miejscu i czasie. Samo zaś zatytułowanie § 9 regulaminu jako regulującego "zasady rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości płynnych" nastąpiło w sposób sprzeczny

z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

W § 9 ust. 2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych

i przydomowych oczyszczalni ścieków. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczy zaś wyłącznie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych

z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rada gminy nie była więc upoważniona do określenia lokalizacji ww. urządzeń na nieruchomości.

Odnosząc się do brzmienia § 9 ust. 3 regulaminu należy stwierdzić, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna,

w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Uwzględnić należy więc, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi wcale dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest przemieszczenie samego pojemnika, np. wystawienie go przez właściciela na czas odbioru odpadów (tak wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 780/17).

W § 14 ust. 2 zdanie drugie regulaminu nałożono obowiązek zawarcia umowy

z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub osadnika

z przydomowej oczyszczalni ścieków, mimo że ww. obowiązek wynika wprost

z przepisu rangi ustawowej (art. 6 ust. 1 u.c.p.g.).

W § 14 regulaminu po ust. 7 umieszczono uregulowania dotyczące konsekwencji nierealizowania obowiązków wskazanych w rozdziale IV regulaminu. Słusznie w związku

z powyższym zauważył skarżący, że kwestie wymienione w ust. 1-3 (wg numeracji regulaminu) zostały już uregulowane przepisami rangi ustawowej (odpowiednio w art. 5 ust. 6,7 i 9 oraz art. 6 ust. 7-12 u.c.p.g.). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono przy tym obowiązek przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów

i opróżniania zbiorników bezodpływowych (ust. 4). Nie stanowi takiej podstawy brzmienie art. 6 ust. 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym zawarcia umów na odbieranie nieczystości oraz ich okazania wraz dowodami uiszczenia opłat (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15). Podobnie w ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy brak było podstaw do formułowania obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, terminu oraz konsekwencji dla właściciela nieruchomości w przypadku nie wykonania ww. obowiązku (ust. 5 i 6).

W § 15 ust. 4, 6 i 7 regulaminu odwołano się do kwestii uregulowanych w aktach wyższego rzędu rangi ustawowej, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Natomiast w ust. 2 sformułowano nakaz postępowania z odpadami ulegającymi biodegradacji bez podstawy prawnej w tym zakresie.

W § 16 regulaminu nałożono na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych obowiązek rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych. Katalog obowiązków nałożonych na odbierającego odpady komunalne został wymieniony w uregulowaniach rangi ustawowej (art. 9e, art. 9ea, art. 9 g u.c.p.g.). Natomiast kwestia opisana § 16 regulaminu powinna zostać uregulowana w umowie z odbierającym odpady komunalne,

a nie w regulaminie wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego.

W § 17 (pierwszy akapit) wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, co było zabiegiem zbędnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 Kodeksu cywilnego.

W § 17 ust. 1 regulaminu stwierdzono, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje na

konieczność określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w tym zakresie. Określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań

w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.

W § 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu ustalono okoliczności w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy. Należy jednak stwierdzić, że materia ta została uregulowana

w sposób odmienny, aniżeli uczynił to ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto użyto nieprecyzyjnego określenia "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", co może być interpretowane wieloznacznie.

W § 17 ust. 5 pkt 1 regulaminu ustanowiono zakaz pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób umożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r.,, sygn. II SA/Łd 240/16). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe.

W § 17 ust. 1 - 5 regulaminu określono zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy. Kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi powinna zostać jednak uregulowana w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zapis zawarty w regulaminie jest więc zbędny i nastąpił z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Z kolei w § 18 ust. 2 regulaminu określono nieprecyzyjne okoliczności uprawniające do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Już sama redakcja ust. 2 wskazująca na odstępstwa od zakazów § 18 ust. 1 regulaminu

(w którym żadnych zakazów nie sformułowano) budzi wątpliwości. Odwołanie się do kryterium podstawowego źródła utrzymania rodziny jako uprawniającego utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nastąpiło

z przekroczeniem delegacji ustawowej. Taki zapis ma charakter ocenny i niejednoznaczny. Podobnie odwołanie się do bliżej nieokreślonego postępowania administracyjnego,

w którym stroną byłyby m.in. osoby sąsiadujące z nieruchomością na której prowadzona jest hodowla.

Błędnie dokonano też numeracji § 18 ust. 3 regulaminu poprzez wpisanie kolejnego ust. 2. W jego pkt 3 nałożono na prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek niedopuszczenia do powstawania uciążliwości takich jak: hałas, odór. Jednak we wskazanym zakresie mogą mieć jedynie zastosowanie przepisy ustaw, w tym m.in. przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące immisji (art. 144 kc), czy przepisy Kodeksu wykroczeń dotyczące zakłócania spokoju publicznego (art. 51) - (tak wyrok WSA

w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 214/17).

W § 18 ust. 2 pkt 6 i 7 (przyjęta numeracja regulaminu) ustalono zasady składowania obornika i hodowli pszczół. W szczególności sposób i miejsce składowania obornika, czy ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich (art. 144 kc).

W § 18 ust. 3 (przyjęta numeracja regulaminu) wprowadzono zakazy dotyczące miejsc utrzymywania zwierząt gospodarskich. Niezależnie od tego, że organ uchwałodawczy w nie posiadał upoważnienia do formułowania zakazów, to jego redakcja budzi wątpliwości w kontekście wzajemnej relacji z uregulowaniem zawartym w § 18 ust. 2 regulaminu.

W § 19 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości. Taka regulacja przekracza jednak upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3026/14 wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiar, wadliwość numerologiczną, wskazanie podtytułów, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.