Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2031/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 895/18 w sprawie ze skargi A. B. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. i J. R. solidarnie kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 895/18, oddalił skargę A. B. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. R. oraz A. B. wystąpili do Starosty T. o "wypłacenie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m² oraz [...]m² (udział w działce nr [...]), położonych w T., stanowiących 33% ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonych w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki o nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz udział w nieruchomości (działka nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]".

Po wszczęciu postępowania organ administracji ustalił, że dokumentem nadania ziemi z [...] września 1954 r. F. R. (poprzednik prawny wnioskodawców) otrzymał na własność działki oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w T., które objęte zostały księgą wieczystą nr [...]. W 1959 r. działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, które aktem z [...] czerwca 1959 r. rep. [...] zostały sprzedane przez F. R. A. Z. i jednocześnie odłączone z księgi wieczystej nr [...]. W wyniku odłączenia i kolejnego podziału powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha.

Uchwałą Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] wyznaczone zostały tereny pod budownictwo domów jednorodzinnych na obszarze dzielnicy G. miasta T. Tereny te przeznaczone były do zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T.

Decyzją z [...] maja 1968 r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. wszczęło z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dot. m.in. działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, gdzie jako ich właściciel figurował F. R. Następnie decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] stycznia 1970 r. nr [...] podział nieruchomości objętych planem został zatwierdzony, a [...] lutego 1970 r. nr [...] uznany został za zakończony.

Z wykazu zmian gruntowych wynika, że z działek nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, objętych decyzją z [...] maja 1968 r., powstały działki nr [...] (pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), a następnie działka nr [...] uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [...].

Jak wynika z akt sprawy na rzecz Skarbu Państwa przejęto 33% z ogólnej pow. [...] ha tj. nieruchomość o powierzchni [...] ha. Wydzielone działki nr [...] pozostały w księdze wieczystej nr [...], natomiast działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel w [...] częściach wpisany został F. R. Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] grudnia 1965 r., sygn. akt [...] w miejsce F. R. jako właściciel wpisany został L. R., który wraz z innymi współwłaścicielami działki nr [...], aktem notarialnym rep. "[...]" nr [...] z [...] kwietnia 1973 r. zbył odpłatnie ww. nieruchomość na rzecz osób trzecich.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Starosta T. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest materialnoprawnych podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przyznania odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo. W uzasadnieniu wskazał, że odjęcie prawa własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W świetle tego przepisu z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, co w rozstrzyganej sprawie nie ma miejsca.

Na skutek odwołania J. R. oraz A. B. sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który skarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznał, iż ustalenia dokonane przez Starostę T., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Organ wskazał, że stosownie do art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Przejście prawa własności nastąpiło z mocy samego prawa i nie przysługiwało za nie odszkodowanie.

Organ podał, że w niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości ([...] ha) z nieruchomości oznaczonej w dniu przejęcia działkami nr [...] i nr [...] (o łącznej pow. [...] ha) nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jak również decyzji o odszkodowaniu. Stwierdził, że ustawa nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa, to nie miały podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość.

Wojewoda podkreślił, iż brak odszkodowania za przejęte od poprzedników prawnych wnioskodawców grunty, nie był skutkiem działania nieuprawnionego, lecz wynikał wprost z obowiązującego prawa, dlatego do skutków takiego przejęcia nieruchomości, zdaniem organu nadzoru, nie może mieć zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyli A. B. i J. R.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy wykładni art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr. 31, poz. 138 ze zm.- dalej jako "ustawa") w związku z art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pozbawienie strony, na podstawie ustawy z 1958 r. części nieruchomości uzasadnia prawo żądania odszkodowania na podstawie u.g.n. Sąd zaznaczył w tym miejscu, że u.g.n. przewiduje w art. 216 odpowiednie stosowanie jej przepisów (dotyczących rozdziału 6 działu III u.g.n.) do ustawy z 22 maja 1958 r. Przepisy powyższe dotyczą jednakże tylko zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem w rozpatrywanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania.

Sąd przytoczył następnie treść art. 11 ustawy, po czym wyjaśnił, że powyższy przepis stanowił wyraźnie, iż w przypadku podziału nieruchomości (na terenach budownictwa jednorodzinnego) 33 % nieruchomości przechodzi z mocy prawa na własność państwa. Rozwiązanie to stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do którego ponoszenia zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości. Mógł on następnie zbywać wydzielone działki. Przeznaczeniem wspomnianego "ekwiwalentu" była realizacja celów użyteczności publicznej oraz budownictwo. Sąd dalej wskazał, że z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż przejście części nieruchomości na własność państwa następowało nieodpłatnie. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie brak podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do sięgania w niniejszej sprawie do przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności. Wyjaśnił, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne Sąd może dokonać wykładni "prokonstytucyjnej". Jednakże w rozpatrywanej sprawie przepisy są jasne i nie budzące wątpliwości. Władza sądownicza nie może zaś zastępować władzy ustawodawczej.

Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 129 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy przez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania, Sąd stwierdził, że wykładnia powyższych przepisów jest jednoznaczna. Art. 11 ustawy stanowi wyraźnie, że "z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania".

Sąd wskazał następnie, że w uzasadnieniu skargi przytoczono szereg sygnatur wyroków sądów administracyjnych, które mają jednoznacznie wskazywać na możliwość żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd po dokonaniu analizy tych orzeczeń wskazał, że tylko jeden z nich dotyczy odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na rzecz państwa z mocy prawa (I OSK 90/14). Nie można zatem w ocenie Sądu mówić o ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd podał natomiast, że można wskazać szereg orzeczeń, które wykluczają w takim przypadku możliwość przyznania odszkodowania, za przykład podając wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 624/11), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, że "przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach".

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień o charakterze procesowym. Stwierdził, że organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zaś uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji w pełni odpowiadają wymaganiom przewidzianym w art. 107 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu:

- art. 129 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż normy określone w cytowanych przepisach nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i można je stosować jedynie w przypadku domagania się o zwrot nieruchomości, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu,

- art. 129 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przejście nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania, podczas gdy ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przez Skarb Państwa powierzchni [...] ha z nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 6 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] ha z nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część odebranych nieruchomości przeznaczona została na cele użyteczności publicznej pod budowę ulic,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez wydanie decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n w związku art. 98 ust. 3 u.g.n. przez ich niezastosowanie, podczas gdy przejęte nieruchomości przeznaczone zostały na cele użyteczności publicznej pod budowę ulic.

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono które z działek: nr [...] składają się na powierzchnię [...] ha, która stanowi ubytek przy podziale działki nr [...] oraz jakie jest przeznaczenie tych działek, podczas gdy Geodeta Powiatowy w piśmie z [...] marca 2018 r. wskazał że nie można określić na podstawie materiału zebranego w niniejszej sprawie jakie działki składają się na powierzchnię [...] ha, która stanowi ubytek przy podziale działki nr [...] co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z [...] maja 1968 r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. wszczęło z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dotyczące m.in. działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, gdzie jako ich właściciel figurował F. R. Następnie decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] stycznia 1970 r. nr [...] podział nieruchomości objętych planem został zatwierdzony, a [...] lutego 1970 r. nr [...] uznany został za zakończony.

Z wykazu zmian gruntowych wynika, że z działek nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, objętych decyzją z [...] maja 1968 r., powstały działki nr [...] (pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), a następnie działka nr [...] uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [...].

Na rzecz Skarbu Państwa przejęto 33% z ogólnej pow. [...] ha tj. nieruchomość o powierzchni [...] ha. Wydzielone działki nr [...] pozostały w księdze wieczystej nr [...], natomiast działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel w [...] częściach wpisany został F. R. Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] grudnia 1965 r., sygn. akt [...] w miejsce F. R. jako właściciel wpisany został L. R., który wraz z innymi współwłaścicielami działki nr [...], aktem notarialnym rep. "[...]" nr [...] z [...] kwietnia 1973 r. zbył odpłatnie ww. nieruchomość na rzecz osób trzecich.

Podstawą prawną wydzielenia 33% nieruchomości podlegającej podziałowi był przepis art. 11 ustawy, który stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach, uznał za prawidłowe ustalenie, że skoro z art. 11 ustawy wynikało jednoznacznie, że przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania, to aktualnie brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że tak kategoryczne stwierdzenie, zamykające stronie możliwość domagania się w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego w oparciu o art. 11 ustawy nie znajduje oparcia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Ponadto, budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w kontekście przedstawionej powyżej zasady gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą przepis ten został wprowadzony do u.g.n., i która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Zatem wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przymusowy charakter pozbawienia prawa do nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy nie budzi wątpliwości i wpisuje się w instytucję wywłaszczenia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przy czym, termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

Należy podkreślić, że z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie musiało wynikać, że podmiotowi, który utracił prawo własności nieruchomości, należało się odszkodowanie. Nie ma zatem znaczenia, że z art. 11 ustawy wynikało, że przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania. Bowiem stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. istotne jest tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Pozbawienie prawa do nieruchomości jest pierwszą z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Drugą jest, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu obowiązującego prawa, z którego wynikałby materialnoprawny obowiązek ustalenia takiego odszkodowania.

Przepis art. 11 ustawy przewidywał dwa różne rodzaje celów, na które dokonywało się przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa 33% ogólnej powierzchni nieruchomości dzielonej. A mianowicie, nieruchomości te mogły być przeznaczane na "cele użyteczności publicznej" albo "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami".

Z uwagi na powyższe organ rozpoznając przedmiotowy wniosek zobowiązany był do ustalenia, czy w obecnym systemie prawnym znajdziemy odpowiednik regulacji, na podstawie której doszło do pozbawienia F. R. prawa własności nieruchomości. Z jednej strony bowiem należało poszukiwać przepisów przewidujących odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", a z drugiej strony przewidujących odszkodowanie za nieruchomości przejęte "pod działki budowlane".

Wskazać należy również, że w skardze kasacyjnej skarżący podnieśli, że część nieruchomości przeznaczona została na cele użyteczności publicznej pod budowę ulic. Gdyby zatem okazało się, że przejęta przez Skarb Państwa przy podziale nieruchomość (lub jej część) F. R. przeznaczona została na powyższy cel, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przepisów u.g.n. istnieje odpowiednik takiej regulacji, a przewiduje go przepis art. 98 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15; wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18 – CBOSA).

W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, opłatę skarbową od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika.