Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 413/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Gminy Miasta i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr. [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2021 r. o nałożeniu obowiązku rozbiórki ogrodzenia, i orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działkami [..] obr. [..] i działką nr [..] obr. [..] w G. Skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 413/21.

Gmina Miasta wniosła skargę na tożsamą decyzję. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 414/21.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dalej prowadząc je pod sygn. akt II SA/Gd 413/21.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo M. Z. z dnia 31 sierpnia 2020 r. stanowiące wniosek o rozbiórkę ogrodzenia posadowionego przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. w G. na granicy działki nr [..] oraz nr [..] – jako wybudowanego z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. We wniosku wskazano, że w wyniku postawienia ogrodzenia nastąpiło zamknięcie okolicznym mieszkańcom dogodnego i jedynego od strony ul. K. dostępu do działki nr [..] (drogi gminnej). Ponadto, tym samym zamknięto M. Z. praktycznie całkowicie dostęp do jedynego wejścia do jego budynku posadowionego na zapleczu działki nr [..]. Do pisma załączono plan sytuacyjny – mapę z zaznaczonym usytuowaniem postawionego ogrodzenia, zdjęcia, kopię pisma Zarządu Dróg i Zieleni oraz dwa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy i drugiej osoby także zamieszkałej jak M. Z. Załączone pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20 sierpnia 2020 r. potwierdza, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia narusza przepisy ww. uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Ponadto, z pisma wnioskodawcy wynika, że ogrodzenie zostało wykonane dnia 5 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie ww. uchwały krajobrazowej, tj. po 3 kwietniu 2018 r.

Po przeanalizowaniu przepisów i potwierdzeniu ich naruszenia pismem z dnia 6 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia (przegrodzenia przejazdu) na granicy pomiędzy działkami nr [..] obr. [..] (własność Wspólnota Mieszkaniowa) i działką dr nr [..] obr. [..] (własność Gmina Miasta), na zapleczu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K., z naruszeniem przepisów uchwały krajobrazowej Miasta. Ponadto, poinformowano strony o aktualnych ustaleniach i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie.

W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. M. G., członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, wyjaśnił, że w jego ocenie nie doszło do przegrodzenia przejazdu. W 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa wykupiła działkę nr [..] obr. [..] od Gminy Miasta z obciążeniem nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu przez działkę nr [..] po istniejącym chodniku przylegającym bezpośrednio do działki nr [..] oraz przejazdu przez działkę nr [..] po istniejącej drodze utwardzonej z płyt typu YOMB, tj. przejazdu równolegle do granicy z działką nr [..] (zdjęcie mapy z aktu notarialnego przesłano w załączeniu do ww. pisma). Ponadto, przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Na wykupionej działce znajduje się parking mieszkańców budynku przy ul. K. i wykonano ogrodzenie przy granicy z działką nr [..] w celu bezpieczeństwa i ochrony mienia. Wskazano, że M.Z. ma swobodny dostęp do działki nr [..] a z niej do ul. K., jak również do ul. F., gdzie znajduje się główne wejście do jego budynku.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową (inwestora budowy ogrodzenia) obowiązek rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działką nr [..] i działką dr nr [..]. Organ wyjaśnił, że rzeczywiście wejście na posesję M. Z. znajduje się od strony ul. F. i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena jakości dróg czy braku możliwości przejazdu z uwagi na stan nawierzchni. Natomiast podstawową przesłanką stwierdzonego naruszenia przepisów jest zakaz budowy ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Wspólnoty Mieszkaniowej, że przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Działka nr [..], zresztą wykupiona przez ww. Wspólnotę, stanowi podwórko – zaplecze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. (od strony przeciwnej w stosunku do ul. K.). Natomiast uzasadniając zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że nie ma innej możliwości doprowadzenia do zgodności z przepisami jak tylko rozbiórka ogrodzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia było stwierdzenie naruszenia zapisów Rady Miasta w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 tej uchwały zakazuje się ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej. Niezgodność przedmiotowego ogrodzenia z zapisami ww. uchwały znajduje potwierdzenie w stanowisku przedstawionym przez Zarząd Dróg i Zieleni przedstawionym w piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. Fakt wykonania przedmiotowego ogrodzenia po wejściu w życie ww. uchwały (tzn. po dniu 3 kwietnia 2018 r.) potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach I instancji oraz informacje zawarte w treści odwołania wniesionego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. "(...) nasz parking został wstępnie przegrodzony w miejscu przejścia na działkę nr [..], 3 lata przed uchwałą (...); dopiero w ubiegłym roku w pełni zatarasowaliśmy przejście (...)".

Organ odwoławczy zaznaczył, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. W konsekwencji, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest prawnie uzasadniona.

Następnie wskazano, że uchwała nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa wielorodzinna". Jednocześnie, w toku niniejszego postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na pismo z dnia 17 marca 2021 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, poinformował, że działki nr [..] i [..] obr. [..] zlokalizowane w G. przy ul. K. znajdują się w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, powyższe oznacza, że w trybie nadzoru budowlanego nie można stwierdzić, aby teren ww. działek nr [..] i [..] obr. [..], na których nie jest usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny lub jakikolwiek inny budynek służący celom mieszkaniowym, stanowił teren "zabudowy wielorodzinnej" w świetle ww. uchwały (przy jednoczesnym braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądzałby o przeznaczeniu/o funkcji poszczególnych nieruchomości na ww. obszarze). Sam fakt, że działka nr [..] obr. [..] jest oznaczona w rejestrze gruntów jako użytek (sklasyfikowany sposób zagospodarowania) "B", tzn. według obowiązujących przepisów jako "tereny mieszkaniowe", nie jest wystarczający do uznania, że jest to obszar "zabudowy wielorodzinnej".

Oceniając poszczególne przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ogrodzenie (mając na uwadze jego lokalizację i rodzaj użytych materiałów) nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Ogrodzenie zostało zrealizowane pomiędzy działkami nr [..] i [..] obr. [..] przez inwestora - Wspólnotę Mieszkaniową, która jest właścicielem działki nr [..] a wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można stwierdzić, aby lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia naruszała wyznaczone przepisami z zakresu planowania przestrzennego ogólnodostępne ciągi komunikacyjne.

W konsekwencji, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazowej, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, wobec przedmiotowego ogrodzenia. W ocenie organu, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, same zapisy uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia z uwagi na jego lokalizację i cechy będące przedmiotem regulacji w ww. uchwale przy jednoczesnym braku doprecyzowania sposobu rozumienia użytego w uchwale pojęcia "zabudowa wielorodzinna".

Natomiast w odniesieniu do argumentacji przedstawionej w treści odwołania organ wskazał, że wziął ją pod uwagę przed wydaniem rozstrzygnięcia. Niemniej, z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy, argumentacja ta nie mogła mieć wpływu na niniejszą decyzję. Jednocześnie organ przypomniał, że właściwy do rozstrzygania ewentualnych sporów na tle zmian sposobu komunikacji/sposobu poruszania się po terenie, na którym zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie jest sąd powszechny (cywilny) a nie organ nadzoru budowlanego.

W skardze M. Z. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta poprzez uznanie, że teren działki nr [..] obr. [..] nie stanowi terenu "zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w tej uchwale, a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową budynku, przy ul. K. obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego z naruszeniem prawa na granicy działek nr [..] oraz nr [..] obr. [..].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie wykładni pojęć zawartych i niezdefiniowanych w uchwale krajobrazowej zastosowanie powinny znaleźć definicje zawarte lub mogące zostać wyinterpretowane z regulacji przepisów prawa budowlanego. W treści ustawy Prawo budowlane, jak również innych przepisach techniczno-budowlanych nie została sformułowana definicja terenu zabudowy wielorodzinnej, czy też budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Biorąc jednakże pod uwagę definicję zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane należy uznać, że każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany w rozumieniu Prawa budowlanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają de facto kategorii pośredniej. A zatem, za teren zabudowy wielorodzinnej należy uznać teren zabudowany budynkiem (budynkami) wielorodzinnymi i/lub zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z takiego budynku (budynków).

Ponadto, skarżący podkreślił, że przedmiotowa, ogrodzona działka nr [..] stanowi tzw. "przyległą nieruchomość gruntową", w rozumieniu art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, do działki na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy Wspólnoty Mieszkaniowej. Właśnie na wskazanej podstawie prawnej działka nr [..] została nabyta przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc nabycie to stanowiło wyłącznie powiększenie nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej pierwotnie stanowiącej działkę nr [..] zabudowaną (po obrysie) budynkiem wielorodzinnym, która to działka nie spełniała samodzielnie wymogów działki budowlanej. Na przedmiotowej działce Wspólnota zbudowała służący jej mieszkańcom parking oraz śmietnik, a więc urządzenia budowlane.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że działki nr [..] oraz nr [..], objęte łącznie KW [..] (gdzie jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano B-tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku - dom wielomieszkaniowy), stanowią wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej, bowiem posadowiony jest na nich i łącznie służą one wyłącznie prawidłowemu, zgodnemu z przeznaczeniem, korzystaniu z budynku wielorodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (budynek K. nr [..]).

W skardze z dnia 8 czerwca 2021 r. Gmina Miasta zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. (uchwały krajobrazowej) poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku rozbiórki ogrodzenia, pomimo że ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem przepisów prawa, tj. aktu prawa miejscowego, z uwagi na to, że zostało wybudowane na terenie zabudowy wielorodzinnej jakim jest teren pomiędzy działką nr [..] a działką dr nr [..];

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wbrew regułom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 – przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 – przez niezebranie całego materiału dowodowego, art. 80 – przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że teren położony pomiędzy działką nr [..] a działką dr nr [..] nie stanowi terenu zabudowy wielorodzinnej.

W uzasadnieniu wskazano, że celem uchwały krajobrazowej jest powstrzymanie degradacji krajobrazu oraz zapewnienie jego zachowania, a także stworzenia narzędzi do przeciwdziałania zjawisku grodzenia osiedli (tzw. gettoizacji). Uchwała krajobrazowa niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, który może być podstawą decyzji. Może się zdarzyć, że gmina nie ma w ogóle planu miejscowego lub ma miejscowe plany obejmujące tylko niektóre jej obszary, natomiast uchwała krajobrazowa obejmuje całą gminę.

Uchwała krajobrazowa Miasta w § 6 ust. 1 pkt 4 zakazuje budowy ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej (z pewnymi wyłączeniami). Zdaniem Gminy, w zakresie wykładni pojęć zawartych i niezdefiniowanych w uchwale powinny znaleźć zastosowanie definicje zawarte lub mogące zostać wyinterpretowane z innych przepisów. W ocenie organu, pod pojęciem terenów zabudowy wielorodzinnej, użytym w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały, należy rozumieć tereny służące użytkowaniu zabudowy wielorodzinnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Co więcej, odnosząc się do definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają kategorii pośredniej. A zatem za teren zabudowy wielorodzinnej należy uznać teren zabudowany budynkiem (budynkami) wielorodzinnymi i/lub zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z tego budynku (budynków) zgodnie z jego (ich) przeznaczeniem.

Wskazano, że nieruchomość, na której znajduje się budynek przy ul. K. składa się z dwóch działek: [..] i [..]. Zgodnie z księgą wieczystą nieruchomość stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej, a w budynku znajduje się 9 samodzielnych lokali mieszkalnych. Przeznaczenie budynku określono jako "dom wielomieszkaniowy". W konsekwencji, należy uznać, że zabudowa ta stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponadto, działka nr [..] stanowi tzw. przyległą nieruchomość gruntową (w rozumieniu art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami) do działki nr [..], na której posadowiono budynek wielomieszkaniowy wspólnoty. Właśnie na podstawie wskazanego przepisu wspólnota nabyła działkę nr [..], a więc nabycie to stanowiło wyłącznie powiększenie nieruchomości wspólnej wspólnoty. Samodzielnie działka nr [..] nie spełnia zaś wymogów działki budowlanej. Co więcej, na działce tej wspólnota zbudowała służący jej mieszkańcom parking i śmietnik, a więc urządzenia budowlane.

Biorąc pod uwagę powyższe, skoro zgodnie z księgą wieczystą jako sposób korzystania z działki nr [..] wskazano B-tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku usytuowanego na działce nr [..] – dom wielomieszkaniowy, to niewątpliwie stanowią one wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej. W konsekwencji, w ocenie Gminy, organ nadzoru był upoważniony do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza również zgodność z uchwałą krajobrazową. Zatem, rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe. Ponadto, zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie zasad postępowania, w tym lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie sposób odtworzyć toku rozumowania, który doprowadził organ do takiego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Gmina wskazała, że na przestrzeganie postanowień uchwały krajobrazowej należy patrzeć przez pryzmat stanu faktycznego, a nie tylko ustaleń w dokumentach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że posadowienie ogrodzenia uniemożliwia korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na działce nr [..] na rzecz właścicieli działek nr [..]-[..] w celu zapewnienia dostępu do istniejącej drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organ II instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2021 r. nakazującą rozbiórkę i orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki. Obowiązek ten dotyczy ogrodzenia posadowionego na granicy działek nr [..] i [..], obręb [..] w G., wybudowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową.

Rozpoznając sprawę organ I instancji uznał, że kontrolowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami uchwały nr XLVI1I/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową, wobec czego należało orzec nakaz rozbiórki obiektu. Natomiast organ odwoławczy uznał, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy uchwały krajobrazowej nie mogę stanowić podstawy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. Organ nadzoru nie ma bowiem możliwości zweryfikowania przesłanki zastosowania zakazu sytuowania ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej w niniejszej sprawie.

Z przedstawionym stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszego postępowania wszczętego w dniu 6 listopada 2020 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Natomiast w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przy tym wskazać należy, że roboty budowlane i obiekty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, winny być weryfikowane w świetle przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjęto pogląd, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisów oznacza, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien ocenić wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z wszystkimi innymi aktami prawa miejscowego obowiązującymi na danym terenie. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Takie upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego zawiera art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. stanowiąc, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W uchwale tej można ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3), przy czym w zakresie dotyczącym ogrodzeń, uchwała nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała krajobrazowa może wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (art. 37a ust. 10 pkt 2). Przepis art. 37a ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

Analiza przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), która z dniem 11 września 2015 r., wprowadziła do u.p.z.p. przepisy art. 37a-37e, prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego

Z powyższych uprawnień Rada Miasta skorzystała podejmując w dniu 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (tzw. uchwała krajobrazowa), która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 19 marca 2018 r., a weszła w życie 14 dni później, tj. w dniu 3 kwietnia 2018 r.

W uchwale krajobrazowej Rada Miasta uregulowała zasady i warunki sytuowania ogrodzeń na terenie Miasta. W § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej zakazano ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej, z wyłączeniem ogrodzeń:

a) o wysokości nie większej niż 1,5 m wokół przedogródków wydzielonych dla lokali w parterze,

b) bezpośrednio otaczających place zabaw lub wybiegi dla psów,

c) na nieruchomościach znajdujących się bezpośrednio pomiędzy nieruchomościami z ogrodzeniami zabytkowymi, pod warunkiem sytuowania ogrodzenia w kontynuacji linii ogrodzeń historycznych z zastosowaniem rodzajów materiałów budowlanych stosowanych w tych ogrodzeniach historycznych oraz nie przekraczając gabarytów tych ogrodzeń historycznych,

d) w linii historycznej zabudowy lub w linii historycznej ogrodzeń (z dopuszczeniem zmiany przebiegu ogrodzenia koniecznej w celu ominięcia istniejących przeszkód, w szczególności urządzeń technicznych, drzew).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w aktach, niekwestionowanych przez strony postępowania, sporne ogrodzenie w aktualnym kształcie powstało w 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Potwierdzają to również oświadczenia stron złożone w trakcie rozprawy w dniu 20 października 2021 r., z których wynika, że w 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa postawiła na granicy pomiędzy działkami nr [..] i [..] słupki, które uniemożliwiały przejazd, ale nie uniemożliwiały przejścia. Dopiero w 2020 r. Wspólnota zakończyła budowę właściwego ogrodzenia, które w całości zagrodziło przejście i przejazd na działkę nr [..].

Wobec tego, organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie posadowione zostało na granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..] po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie ze względu na treść § 20 uchwały krajobrazowej, który stanowi, że ogrodzenia istniejące w dniu wejścia w życie uchwały nie wymagają dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale. Realizacja ogrodzenia po wejściu w życie uchwały krajobrazowej uniemożliwiła skorzystanie z dyspozycji wskazanego przepisu.

Skoro zatem przedmiotowe ogrodzenie w docelowym kształcie powstało już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej powszechnie obowiązującej na terenie Miasta to musiało być zgodne z postanowieniami tej uchwały.

Podstawą nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku rozbiórki ogrodzenia było, zdaniem organu I instancji, uznanie działki nr [..] za teren zabudowy wielorodzinnej, co spowodowało wypełnienie przesłanki, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Natomiast powodem uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy było przekonanie, że wskazany przepis uchwały krajobrazowej nie może stanowić przyczyny rozbiórki ogrodzenia, skoro organ nie ma możliwości ustalenia, czy teren działki nr [..] jest terenem zabudowy wielorodzinnej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest wynikiem uchylenia się wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego od stosowania powszechnie obowiązujących na obszarze gminy przepisów prawa. Organ odwoławczy odstąpił od zweryfikowania przedmiotowego ogrodzenia w świetle obowiązujących na terenie gminy wymogów uchwały krajobrazowej i nie dokonał ustaleń istotnych w procesie stosowania jej przepisów. Weryfikacja zgodności zrealizowanego ogrodzenia z przepisami uchwały krajobrazowej, niezbędna w procesie stosowania art. 51 Prawa budowlanego, wymagała natomiast od organu w pierwszej kolejności ustalenia przepisów uchwały krajobrazowej regulujących wymogi w zakresie ogrodzeń, ustalenia okoliczności zawartych w hipotezie norm prawnych mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i odniesienia ich do właściwych nakazów lub zakazów zawartych w uchwale. Organ odwoławczy odstąpił natomiast od przeprowadzenia procesu stosowania prawa w sposób nieuprawniony usprawiedliwiając się brakiem możliwości ustalenia charakteru zabudowy na terenie działki nr [..] w G. i weryfikacji, czy ma ona charakter "terenu zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Dla organu przeszkodą w poczynieniu odpowiednich ustaleń był brak obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak zdefiniowania w uchwale krajobrazowej pojęcia "terenu zabudowy wielorodzinnej".

Takiego działania organu nie można zaakceptować, albowiem pozostaje ono w sprzeczności w wymogiem działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Ani brak obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie przesądzałby o jego przeznaczeniu, ani brak definicji użytego w § 6 uchwały pojęcia "terenu zabudowy wielorodzinnej" nie stał na przeszkodzie dokonaniu właściwej wykładni systemowej tego pojęcia i poczynienia ustaleń niezbędnych do oceny zgodności z prawem wybudowanego ogrodzenia.

W świetle przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. o ile, zasadniczo ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o tyle w przypadku braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Plan nie jest zatem jedynym instrumentem określania przeznaczenia terenu i jego brak nie powoduje paraliżu inwestycyjnego. Wobec tego również w procedurze naprawczej brak planu nie wyklucza możliwości ustalenia przeznaczenia funkcjonalnego danego terenu, w oparciu o rzeczywisty sposób korzystania z niego, potwierdzony danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami w księgach wieczystych.

Wyjaśnić również należy, że pojęcie terenów zabudowy wielorodzinnej, podobnie jak pojęcie zabudowy wielorodzinnej czy budynku wielorodzinnego, nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie normatywnym obowiązującym w systemie prawa. Odkodowanie zakresu znaczeniowego pojęcia "terenów zabudowy wielorodzinnej" wymagało zatem przeprowadzenia procesu wykładni przepisów regulujących zagadnienia związane z procesem inwestycyjnym, w tym zwłaszcza przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych budynków. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego potwierdzają nie tylko możliwość, lecz także potrzebę korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako budynku wolno stojącego albo budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 3 pkt 4).

Przytoczone przepisy nie definiują wprawdzie budynku wielorodzinnego czy terenów zabudowy wielorodzinnej, jednakże winny stać się podstawą do zastosowania zasad wykładni prawa w postaci wnioskowań z przeciwieństwa (a contrario) oraz dyrektyw wykładni systemowej odwołującej się do postulatów zupełności i niesprzeczności systemu prawa, w ramach których należy tak ustalać znaczenie normy, by nie pociągało to za sobą jej sprzeczności z inną normą systemu a harmonizowało z treścią innych norm gałęzi prawa, do której interpretowana norma należy. Dokonując zatem wykładni uregulowanych wyżej pojęć stwierdzić należy, że skoro budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny, a ten ostatni definiowany jest jako budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, a zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, to z tego wynika, że zabudowa wielorodzinna to jednej budynek wielorodzinny lub zespół takich budynków, przy czym budynek wielorodzinny to budynek, w którym jest więcej wydzielonych lokali mieszkalnych niż dwa lub więcej niż jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy. Ten zabieg interpretacyjny, w pełni dopuszczalny, w sposób skuteczny uzupełnia brak wyraźnej definicji zabudowy wielomieszkaniowej i może posłużyć do odtworzenia zakresu zastosowania pojęcia "terenów zabudowy wielomieszkaniowej" użytego przez uchwałodawcę gminnego w normie § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Przy tym z językowego punktu widzenia termin "wielorodzinny" jest synonimem terminu "wielomieszkaniowy".

Uchybienie powyższym obowiązkom interpretacyjnym spowodowało, że organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy administracyjnej będącej przedmiotem jurysdykcji przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie ustalił, na podstawie zgromadzonych dokumentów i ujawnionych informacji, okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania zakazu z § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej i nie dokonał ich oceny w aspekcie konsekwencji prawnych zrealizowania ogrodzenia na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..].

Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że działka nr [..] stanowi własność Gminy Miasta i w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem dr – droga. Natomiast, jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 października 2020 r., a także z treści księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, działka nr [..] oraz działka nr [..] stanowią współwłasność Gminy Miasta (w udziale 12/100) oraz 9 osób fizycznych – właścicieli lokali w budynku przy ul. K. w G. Obie działki mają łączny obszar 0,0361 ha. Na działce nr [..] stoi jeden budynek o wskazanym w księdze wieczystej przeznaczeniu "dom wielomieszkaniowy". Jako sposób korzystania z działki nr [..] wskazano w księdze wieczystej "B – tereny mieszkaniowe". Na terenie działki nr [..] zlokalizowano miejsca parkingowe dla członków Wspólnoty oraz wiatę śmietnikową. Wskazana jedna księga wieczysta prowadzona jest łącznie dla obu działek – nr [..] i [..].

Co również istotne, Wspólnota Mieszkaniowa pozyskała działkę nr [..] na podstawie art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego.

Jak wynika z załączonego do akt pisma członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej M. G. z dnia 10 listopada 2020 r., Wspólnota wykupiła działkę nr [..] od Gminy Miasta w 2013 r. z obciążeniem nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu przez działkę nr [..] po istniejącym chodniku przylegającym bezpośrednio do granicy z działką nr [..] oraz prawie przejazdu przez działkę nr [..] po istniejącej drodze utwardzonej, tj. równolegle do granicy z działką nr [..]. Powyższe potwierdza treści wpisów w dziale III wskazanej księgi wieczystej. Fakt nabycia przez Wspólnotę wskazanej działki w trybie art. 209a u.g.n. nie był w toku postępowania kwestionowany.

Istotą art. 209a u.g.n. jest ułatwianie rozwiązywania problemów związanych z niewłaściwym wydzielaniem działek dla potrzeb ustanawiania odrębnej własności lokali. W przeszłości bowiem wydzielano działki po granicy budynków albo w inny niefunkcjonalny sposób, skutkiem czego działki te nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3a u.g.n. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Ponadto, należy zwrócić uwagę na urządzenia niezbędne do obsługi budynku, które w ww. przypadkach znalazłyby się na terenie innej (cudzej) nieruchomości, co mogłoby prowadzić do utrudnień w prawidłowym korzystaniu z obu nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). W konsekwencji, należy uznać, że ratio legis art. 209a u.g.n. nakazuje patrzeć łącznie na nieruchomość zabudowaną budynkiem oraz sąsiednią działkę pozyskaną w trybie tego przepisu. W przeciwnym razie bezzasadne byłoby dodanie tego przepisu do u.g.n.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, weryfikacja zastosowania § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej do spornego ogrodzenia nie mogła nie uwzględniać tego, że w istocie działki nr [..] i nr [..] tworzą łącznie jednolity teren, który Wspólnota Mieszkaniowa wykorzystuje na cele zabudowy wielorodzinnej. Działki te, w znaczeniu cywilistycznym, wieczystoksięgowym, tworzą jedną nieruchomość, albowiem objęte są jedną księgą wieczystą. Użyteczną niezbędność działki nr [..] dla realizacji funkcji wielomieszkaniowej i jej składowy charakter potwierdza dodatkowo tryb jej nabycia jako "nieruchomości przyległej" na zasadzie art. 209a u.g.n. Powyższym wnioskom nie przeczy brak zabudowania działki nr [..] budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Działki nr [..] i nr [..] łącznie realizują funkcję zabudowy wielorodzinnej determinując tym samym charakter tego terenu.

W tych okolicznościach, stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia, które zostało zrealizowane po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, a narusza jej postanowienia, jest wadliwe. Organ odwoławczy nie ustalając i nie oceniając okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznej oceny zgodności z prawem powszechnie obowiązującym na terenie Miasta ogrodzenia wybudowanego na granicy działek nr [..] i [..] w G. naruszył przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego odstąpienia od zastosowania właściwych przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że na powyższe stanowisko nie miały wpływu kwestie związane z możliwościami i podstawami prawymi korzystania z działki nr [..] w sensie cywilistycznym przez inne podmioty niż właściciele. Poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego pozostają bowiem aspekty i konsekwencje naruszenia dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego przez wykonanie określonych robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r. W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie organ odwoławczy rozpozna odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej, kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organ winien rozważyć zastosowanie przepisów § 6 ust. 4 uchwały krajobrazowej w jego całokształcie, nie pomijając analizy wystąpienia wyjątków zastosowania wyrażonego w tym przepisie zakazu, czemu należy dać szczegółowy wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz M.Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gminy Miasta, reprezentowanej przez radcę prawnego, ze względu na brak wniosku o ich zwrot złożonego w terminie wskazanym w art. 210 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie.