Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 333/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 94 ust 1 i 107 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 670/08 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz T.P. kwotę 828,40 (osiemset dwadzieścia osiem 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 670/08, uwzględniając skargę T.P. uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Komendanta Powiatowego w Gorlicach z dnia [...] stycznia 2008 r., wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), którą odmówiono funkcjonariuszowi T.P. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Jako przyczynę wydania decyzji odmownej Komendant Powiatowy powołał się na przedawnienie roszczenia z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego należności pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przy wyjaśnieniu pojęcia wymagalności należy odnieść się do przepisu art. 120 § 1 K.c., który wiąże wymagalność z terminem podjęcia przez uprawnionego danej czynności w najwcześniej możliwym terminie. Organ przyjął, że dla skarżącego termin przedawnienia biegł od momentu kiedy była faktyczna możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, czyli od dnia kiedy zaczął spełniać wszystkie przesłanki ustawowe i wynikające z rozporządzenia. Dniem tym zaś była data uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. [...] września 2003 r. Wobec tego, że wniosek funkcjonariusz złożył dopiero [...] października 2007 r. nie podlegał on uwzględnieniu z uwagi na przedawnienie.

Odwołując się od powyższej decyzji T.P. zarzucił, iż przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania w sprawie, a prawo do wystąpienia o pomoc finansową nie jest ograniczone czasowo. Nie można także mówić o wymagalności roszczenia w rozumieniu prawa cywilnego gdyż pomoc finansowa może być potrzebna na różnym etapie budowy, niekoniecznie zaś zaraz po uzyskaniu pozwolenia.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w dniu [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w pełni stanowisko organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.P. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji dodając, że żaden akt prawny nie stanowi wprost, iż o pomoc finansową należy się zwrócić w terminie 3 lat od uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to roszczenie terminowe, którego wymagalność powstaje po upływie określonego terminu lub spełnieniu się warunku rozwiązującego, o którym mowa w art. 89 Kodeksu cywilnego. Ponadto skarżący wskazał na cel regulacji w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego lub domu jednorodzinnego – zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Dochody jego są na tyle niskie, że nie jest w stanie samodzielnie, własnymi tylko środkami ukończyć budowę. Otrzymanie dofinansowania z momentem uzyskania pozwolenia na budowę nie przełożyłoby się na posiadanie gotowego lokalu. Na obecnym etapie budowy uzyskane w ramach pomocy od organu pieniądze pozwolą na sfinalizowanie inwestycji i zamieszkanie we własnym domu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego.

Za podstawowe zagadnienia wymagające rozstrzygnięcia w tej sprawie Sąd uznał ustalenie:

– kiedy powstaje roszczenie policjanta o pomoc finansową,

– a następnie ustalenie przedawnienia roszczenia.

Wychodząc z założenia, iż roszczenie stanowi wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie do domagania się od innego podmiotu określonego działania lub zaniechania Sąd wywodzi, iż prawo podmiotowe może powstać bezpośrednio z mocy samego prawa, albo decyzji administracyjnych lub z tzw. zdarzeń w ścisłym tego słowa znaczeniu (zasiedzenie, otwarcie spadku). W tej sprawie rozważania należy ograniczyć do dwóch sposobów - powstanie prawa podmiotowego z mocy prawa i z mocy decyzji.

W ocenie Sądu mianowanie policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, że policjant uzyskuje prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Natomiast zdaniem Sądu z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej (czy też prawo do równoważnika pieniężnego). Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje bowiem wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, a tylko tym którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Stąd też dla uzyskania prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma konstytutywny charakter. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź ustaje istniejący stosunek prawny. Stąd też zdaniem Sądu do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty, wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. Wtedy dopiero powstałby problem, które przepisy o przedawnieniu należałoby stosować, czy art. 107 ustawy o Policji, który przewiduje trzyletni termin przedawnienia, czy też dziesięcioletni termin przedawnienia określony w art. 118 Kodeksu cywilnego.

W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też zdaniem Sądu rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia było przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, iż przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Terminu takiego nie ma też w przypadku sprawy o przydział lokalu, czy przyznanie równoważnika. Stąd zdaniem Sądu brak podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Natomiast we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego, uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Stąd też przyjęcie w przedmiotowej sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji wykładni, zgodnie z którą wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może być złożony w terminie trzech lat od wydania decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że do uzyskania prawa podmiotowego do pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, podczas gdy prawo do pomocy finansowej powstaje z mocy ustawy w chwili spełniania wszystkich przesłanek normatywnych przez policjanta, a w związku z tym decyzja o przyznaniu pomocy finansowej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny,

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważając argumentację Sądu, kasator powołuje się na przepisy rozdziału 8 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tworzące system uprawnień przysługujących policjantowi z tytułu pełnienia służby. Są to:

– prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 88),

– prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94),

– prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92),

– prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91).

Każda z ww. spraw załatwiana jest w formie decyzji administracyjnej ( art. 97 ust. 5) o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ każdy funkcjonariusz z mocy ustawy ma prawo do określonego świadczenia. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę czasownika "przysługiwać" w połączeniu z rzeczownikiem "policjant". Tym samym funkcjonariusz z mocy samego prawa może korzystać z określonych świadczeń, przy czym roszczenie z tytułu pomocy finansowej (jak i równoważników pieniężnych ) powstaje z chwilą zaistnienia ustawowych przesłanek. Wówczas funkcjonariusz może złożyć stosowny wniosek.

Autor zauważa, że w odniesieniu także do innego rodzaju uprawnień ustawodawca używa czasownika "przysługiwać" np.:

– art. 82, policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego,

– art. 73, policjantowi przysługuje raz w roku prawo przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego,

– art. 72, policjantowi w czasie wykonywania obowiązków służbowych przysługuje wyżywienie lub równoważnik w zamian za wyżywienie.

Do każdego z tych świadczeń funkcjonariusz ma prawo ex lege. Trudno sobie wyobrazić inną sytuację np. w odniesieniu do urlopu wypoczynkowego. Powyższe wyraźnie wskazuje, że czasownik "przysługiwać" użyty w ustawie o Policji powinien być rozumiany jednolicie i oznacza posiadanie określonego uprawnienia z mocy ustawy.

Za takim rozumieniem czasownika "przysługiwać" użytego w treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, przemawia także sama konstrukcja przepisów rozdziału 8 ustawy, z której można wysnuć wniosek, że zasadą jest przysługiwanie określonych świadczeń, bowiem ściśle zostały określone wyjątki, w których dane świadczenie nie przysługuje. W szczególności pomocy finansowej nie może otrzymać policjant, który uzyskał lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, czy też jeżeli posiada w miejscowości w której pełni służbę lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 94 i art. 95). Więc ten policjant, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W konsekwencji zatem decyzja administracyjna w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, jedynie potwierdza uprawnienie policjanta , określając szczegółowo wysokość pomocy w odniesieniu do liczby uprawnionych członków rodziny. W toku tego postępowania administracyjnego właściwy organ dokonuje jedynie oceny czy nie zachodzą przesłanki negatywne – wyłączające przyznanie pomocy finansowej. Argumentem za takim rozumieniem charakteru decyzji administracyjnej w przedmiocie pomocy finansowej jest także istota wniosku składanego na podstawie rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Wniosek ten ma wyłącznie charakter informacyjny, bowiem organy Policji nie są w stanie na bieżąco kontrolować, czy poszczególnym funkcjonariuszom Policji przysługuje pomoc finansowa.

Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2008 r. dokonał błędnej wykładni przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Następstwem błędnej wykładni art. 94 było niezastosowanie przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.

Kasator powołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych z których wynika, że świadczenie w postaci pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego ulega przedawnieniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. II SA/Wa 1656/06, Lex nr 295077, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. II SA/Wa 2134/06). W szczególności w ostatnim z podanych wyroków Sąd stwierdził "skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki". W związku z tym każdy policjant, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale i spełniałby warunki do otrzymania takiego lokalu ma prawo do uzyskania pomocy finansowej. W tym znaczeniu prawo to nie jest ograniczone żadną cezurą czasową. Ulega ono jednakże konkretyzacji przekształcając się w roszczenie w momencie gdy funkcjonariusz zacznie spełniać wszystkie warunki do uzyskania pomocy finansowej, a następnie ma możliwość złożyć wniosek wraz z wymaganymi dokumentami w tym potwierdzającymi własność nieruchomości i posiadanie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym momencie powstaje po jego stronie roszczenie o przyznanie

świadczenia w postaci pomocy finansowej. Nie jest ono uzależnione od wydania decyzji administracyjnej, która ma charakter deklaratoryjny.

Ustawa o Policji w art. 107 stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne oraz określa sytuacje, w których następuje przerwanie biegu przedawnienia. Ani ten przepis, ani żaden inny z ustawy o Policji nie definiuje stanu wymagalności roszczenia. Pozwala to tym samym na zastosowanie przepisu art. 120 § 1 zd. 2 K.c. (tak też w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 1656/06), który uzależnia rozpoczęcie biegu przedawnienia od podjęcia przez uprawnionego czynności w możliwie najkrótszym terminie. Skoro w przedmiotowej sprawie przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest od złożenia wniosku to przedawnienie rozpoczyna swój bieg z datą, kiedy uprawniony może najwcześniej ten wniosek złożyć. W przypadku T.P. – od dnia wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, bowiem już wówczas spełniał pozostałe warunki do otrzymania tego świadczenia.

Zdaniem organu roszczenie o świadczenie w postaci pomocy finansowej na budowę domu ulega przedawnieniu w terminie 3 lat, a nie w terminie lat 10 na podstawie art. 118 K.c. Co prawda art. 107 został umieszczony w innym rozdziale (rozdziale 9) ustawy o Policji jednakże celem tego przepisu jest stworzenie czasowych ram dla dochodzenia wszelkich roszczeń majątkowych z ustawy. Nieuprawnione byłoby twierdzenie, że samo umieszczenie przepisu w odrębnym rozdziale tej ustawy powoduje, że nie znajduje on zastosowania w przypadku innych świadczeń określonych w przepisach pragmatycznych (np. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby – art. 93, ekwiwalentu pieniężnego za prawo przejazdu na koszt Policji środkami publicznego transportu zbiorowego – art. 73 – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu – Dz. U Nr 74, poz. 683, dopłaty do wypoczynku – art. 73 ust. 6 – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin – Dz. U. Nr 23, poz. 236).

Zdaniem kasatora przyjęcie, że wniosek można złożyć w każdym czasie prowadziłoby do realnie rażącej nierówności świadczeń otrzymywanych przez policjantów znajdującej się w takiej samej sytuacji faktycznej .Przykładowo:

1) policjant, który złoży wniosek niezwłocznie po spełnieniu przesłanek do uzyskania pomocy uzyska tylko to świadczenie,

2) policjant, który złoży wniosek po kilku latach otrzymywałby przez ten okres równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a dodatkowo samą pomoc finansową.

W drugim przypadku otrzymywany przez policjanta równoważnik za brak lokalu mieszkalnego stałby się narzędziem kredytowania inwestycji mieszkaniowych pełniąc funkcję pomocy finansowej (tak w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. I Sa Wa/1353/05).

Sytuacja opisana w pkt. 2 zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący od 2003 r. pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, który w skali roku wynosi 3869 zł (wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych do kwoty 2280 zł). Natomiast stawka pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego wynosi 4012 zł brutto i podlega w całości opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Tym samym za lata 2004 i 2007 Skarżący z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzyskał kwotę przewyższającą kwotę ewentualnej pomocy finansowej, przy uwzględnieniu dodatkowych norm na żonę i dzieci. Racjonalnym rozwiązaniem odpowiadającym także intencji ustawodawcy jest przyjęcie, że roszczenie o przyznanie pomocy finansowej przedawnia się w terminie 3 lat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.P., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej opowiadając się za trafnością stanowiska Sądu. Dodatkowo skarżący wskazał, iż za konstytutywnym charakterem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi policji na cele mieszkaniowe przemawia ponadto wykładnia funkcjonalna. Dopiero bowiem z chwilą wydania takiej decyzji uprawniony funkcjonariusz może egzekwować wypłatę kwoty przyznanej pomocy. Pomoc finansowa na cele mieszkaniowe może być potrzebna policjantowi niekoniecznie w początkowym etapie budowy, lecz w każdym jej stadium. Skoro zatem przyznanie pomocy finansowej nie jest ograniczone czasowo, to tym samym uzasadniony jest wniosek, że roszczenie o udzielenie tej pomocy staje się wymagalne w chwili wydania stosownej decyzji przyznającej taką pomoc.

Za błędne uznał skarżący stanowisko organu, iż art. 107 ustawy stwarza ramy czasowe dla dochodzenia wszelkich roszczeń majątkowych wynikających z ustawy o Policji. Tymczasem art. 107 ust. 1 z uwagi na umieszczenie go przez ustawodawcę w odrębnym rozdziale dziewiątym – uposażenia i świadczenia pieniężne policjantów – ma zastosowanie jedynie do świadczeń pieniężnych przewidzianych w tym rozdziale, nie ma on natomiast zastosowania do prawa do pomocy finansowej, o którym mowa jest w rozdziale ósmym – mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zdaniem skarżącego do przedawnienia prawa do pomocy finansowej należy zastosować ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 118 Kodeksu cywilnego, według którego roszczenia przedawniają się z upływem 10 lat. Na podkreślenie zasługuje jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Na potwierdzenie powyższych wywodów skarżący przytoczył wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1656/06 zgodnie, z którym "pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe dla policjantów nie jest związana z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu. Zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego roszczenia z tego tytułu przedawniają się z upływem 10 lat."

Zdaniem skarżącego nieuprawniony jest zarzut organu administracji, że przyjęcie możliwości złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w każdym czasie prowadzi do realnie rażącej nierówności policjantów, którzy niezwłocznie po spełnieniu przesłanek do uzyskania wymienionego świadczenia składają wniosek o jego przyznanie oraz policjantów, którzy przez kilka lat uzyskiwaliby równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji złożyliby wniosek o pomoc finansową.

Skarżący podnosi, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona (vide: teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. I Sa 1724/03 – Lex Nr 155873, por. też uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 listopada 2008 r. II SA/Bk 542/08).

Ponadto równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oraz pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu są całkowicie odrębnymi świadczeniami, przyznawanymi na odmiennych warunkach i w odmiennym celu. Skoro ustawa o Policji, ani też akty wykonawcze do tej ustawy nie przewidują utraty prawa do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przez funkcjonariuszy, którzy uprzednio pobierali równoważnik pieniężny, to tym samym brak jest podstaw do twierdzenia o kolizji, czy nierówności, na jaką wskazuje w skardze kasacyjnej organ administracji.

Skarżący wnosi nadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej taryfowej wysokości, albowiem uzasadnia to nakład pracy pełnomocnika oraz stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy rozpatrując sprawę – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej – nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez jego błędną wykładnię w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

W myśl tego przepisu policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Powyższe prawo jest pochodną przysługującego funkcjonariuszowi Policji prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ustawy o Policji. Celem powyższego przepisu jest zaś to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Należy zwrócić uwagę, iż prawo podmiotowe do lokalu wynikające z art. 88 ust. 1 doznaje ograniczenia w przypadkach określonych w art. 95 pkt 2-4, a więc wówczas gdy policjant (lub jgo małżonek) posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej odpowiedni lokal mieszkalny.

Brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w drodze przydziału lokalu mieszkalnego stwarza dla niego uprawnienie do ubiegania się o pomoc finansową.

Z treści powołanych przepisów wynika, że szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia funkcjonariuszom zamieszkania w miejscowości, w której pełnią służbę. Taki pogląd wyraził NSA w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999 r. nr 3, poz. 77).

Świadczenie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 nie stanowi przywileju, lecz zostało wprowadzone w interesie służby z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ustawa nie formułuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Na powyższe zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001/4/84).

W art. 94 ust. 1 ab initio formułując warunek od którego należy uzyskanie pomocy (nieotrzymanie lokalu na podstawie decyzji) w dalszej części przepisu ustawodawca użył określenia "przysługuje pomoc finansowa".

Sformułowanie to nie oznacza – wbrew temu co twierdzi kasator, iż prawo to powstaje ex lege w chwili spełnienia wszystkich przesłanek, zaś wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny i tylko potwierdza to prawo.

W przypadku uprawnienia powstałego z mocy prawa tak jak rozumie to kasator, ustawodawca posługuje się zawrotem "staje się", "nabywa" określając równocześnie moment jaki następuje skutek z mocy ustawy i wiążąc to z określoną datą lub zdarzeniem. Wydana decyzja potwierdza tylko zaistnienie tego skutku. Regulacja z art. 94 ust. 1 nie daje podstaw do zakwalifikowania decyzji przyznającej świadczenie jako decyzji deklaratoryjnej.

Analiza przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy do uzyskania świadczeń związanych z prawem do lokalu pozwala jedynie na twierdzenie, iż nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym. Zatem podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do pomocy finansowej nabywa je z mocy samego prawa.

Decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej wydawana jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego policjanta jak to wynika z rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Decyzja ta ma więc charakter decyzji administracyjnej związanej, o czym świadczy użycie określenia "przysługuje". Organ administracji ma zatem obowiązek przyznać świadczenie funkcjonariuszowi, który wystąpił z wnioskiem i równocześnie spełnia określony w art. 94 ust. 1 ustawy warunek, a nie stoją temu na przeszkodzie okoliczności wymienione w art. 95 ust. 1 pkt 2-4 ustawy.

Prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny że decyzja wydana na podstawie art. 94 ust. 1 ma charakter konstytutywny. Dopiero wydanie decyzji, w której organ "przyznaje"(nie zaś "potwierdza") należną pomoc finansową określając równocześnie wysokość świadczenia z uwzględnieniem ilości osób uprawnionych, stwarza roszczenie policjanta o wypłatę określonej w decyzji kwoty, zaś na organ nakłada obowiązek wypłaty tej należności. Należy podzielić pogląd Sądu, że tylko w przypadku wydania decyzji przyznającej pomoc finansową i niezrealizowanie jej można byłoby rozważać kwestię ewentualnego przedawnienia.

W przedmiotowej sprawie jest to jednakże zbędne skoro taka decyzja nie została wydana.

Nie jest trafny pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej jakoby istniały podstawy prawne do limitowania czasu w jakim policjant może wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Ustawa takich terminów nie zawiera. Jeśli uwzględni się charakter świadczenia, które stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu, to posłużenie się argumentem, że nie jest ograniczone w czasie prawo policjanta do wystąpienia z wnioskiem o przydział lokalu należy uznać za w pełni uzasadnione.

Z powyższych względów nie można przypisać Sądowi naruszenia prawa gdy stwierdza, że nie znajdowało uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym przyjęcie przez organy, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowe zaczyna biec do daty uzyskania pozwolenia na budowę zaś po upływie terminu 3-letniego określonego w art. 107 ust. 1 roszczenie ulega przedawnienia.

Analiza przepisów ustawy o Policji zawartych w rozdziale ósmym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" uprawnia do twierdzenia, iż złożenie wniosków w tych sprawach nie podlega ograniczeniom czasowym co oznacza, że w każdym przypadku organ obowiązany jest zbadać merytoryczne przesłanki od zaistnienia których zależy wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. W sprawach tych nie ma zastosowania instytucja przedawnienia w takim ujęciu jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

Za nieuprawniony w świetle przepisów ustawy należy uznać pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż brak ograniczenia w czasie do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej prowadziłby do nierównoprawnego traktowania policjantów, w związku z pobieraniem w tym czasie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. To ostatnie świadczenie przyznawane jest tym funkcjonariuszom, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Cel tego świadczenia jest jednakże odmienny. Ma ono zrekompensować ponoszone przez funkcjonariusza wydatki i niedogodności związane z brakiem lokalu w miejscowości pełnienia służby.

Skoro przysługuje on aż do czasu zrealizowania prawa przewidzianego w art. 88 ustawy o Policji, bezpośrednio bądź w sposób zastępczy, o którym stanowi art. 94 ust. 1, to upatrywanie kolizji pomiędzy tymi świadczeniami w sposób zaprezentowany w skardze kasacyjnej prowadziłby do naruszenia prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną orzekając o kosztach na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – stosownie do przedstawionego spisu kosztów.