Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 156/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2,  art. 5,  art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 118,  par. 135,  par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Działdowie na uchwałę Rady Miasta Działdowo z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XXXIV/299/05 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Działdowo I. stwierdza nieważność załącznika – "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Działdowo" do zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r., Nr XXXIV/299/05 Rady Miasta Działdowo, w części obejmującej jego: § 2; § 3; § 7 ust. 4; § 18 ust. 4; § 20; § 22 ust. 1 pkt 4 i 8; § 27 ust. 3 i 4; § 28 pkt 2; § 29 oraz § 30 ust. 3; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXIV/299/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Działdowo, Rada Miasta Działdowo wprowadziła na terenie gminy Regulamin utrzymania czystości i porządku.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Działdowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając § 2, § 3 pkt 1 - 17, § 7 ust. 4, § 18 ust. 4, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1 pkt 4 i 8, § 28 pkt 2, § 27 ust. 3 i 4, § 29 ust. 1 i § 30 ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Wskazanym regulacjom skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) oraz naruszenie § 13, § 135 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 98, dalej powoływanego jako: rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie, powtórzenie w niej przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, jak też zamieszczenie w postanowieniach Regulaminu przepisów przekraczających delegację ustawową. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. nakazuje każdej gminie uchwalenie regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujące ściśle określony katalog spraw określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8, które winny zostać w nim uregulowane. Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, wiąże wszystkich mieszkańców znajdujących się na terenie danej gminy. Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Podniósł, iż stosownie do treści § 143 i § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego ustawą upoważniającą dany organ do uregulowania określonego rodzaju spraw. Wyliczenie kategorii spraw w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący. W postanowieniach regulaminu winny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w nim punktów jednocześnie, nie wolno w niej zamieszczać postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Nakładanie na właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza delegację ustawową wkracza w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu. Zaznaczył, że zgodnie z postanowieniami § 137 i § 118 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w akcie wykonawczym nie można uregulować (powtórzyć) jeszcze raz tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności takich, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

I tak zdaniem Prokuratora zapisy § 2 (definiujące: właścicieli nieruchomości, odpady komunalne i niebezpieczne, nieczystości ciekłe, stacje zlewne, zbiorniki bezodpływowe, zwierzęta domowe i gospodarskie) zawierają powtórzenie definicji pojęć, które zawarte już zostały w ustawie u.c.p.g., ustawie o odpadach, ustawie o ochronie zwierząt, ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich oraz wprowadzają własne definicje pojęć częściowo modyfikujące określenia przyjęte w ustawie u.c.p.g. w stosunku do określeń "podmiotach uprawnionych", "dowodach stwierdzających wywóz odpadów komunalnych i ścieków socjalno bytowych". Natomiast w przypadku § 3 na właścicieli nieruchomości i zarządców nieruchomości nałożone zostały liczne obowiązki, w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wykraczające poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy u.c.p.g. Analiza obowiązków jakie nałożone zostały na właścicieli i zarządców nieruchomości w pkt 1 do 17 powyższego paragrafu wskazuje, że szereg określonych w tym przepisie obowiązków przekracza upoważnienie zawarte w ustawie u.c.p.g. Mianowicie, postanowienia przyjęte w § 3 pkt 1 - 4, 7 - 17 oraz w § 20 Regulaminu rozszerzają obowiązki właścicieli i zarządców nieruchomości nakładając na nich liczne wymogi związane z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości, co wykracza poza zakres upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy u.c.p.g. Zapisy pkt 11 i 13 § 3 Regulaminu powtarzają uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy u.c.p.g. Z kolei wymogi zawarte w pkt 5 i 6 § 3 Regulaminu (oznaczenie budynków i lokali) stanowią częściowe powtórzenie zapisów art. 64 kodeksu wykroczeń. Natomiast, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania śliskości na chodniku (pkt 16 § 3 Regulaminu), Rada wkroczyła w materię unormowaną przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 i 5 ustawy u.c.p.g., czym dokonała modyfikacji powyższej normy.

Prokurator wskazał także, że analiza kolejnych postanowień Regulaminu wskazuje na zamieszczenie w nim zapisów przekraczających upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy u.c.p.g., i tak:

- w § 7 ust. 4 nałożono na organizatorów imprez kulturalnych, sportowo - rekreacyjnych i innych obowiązek, na czas ich trwania, ustawienia toalet i dodatkowych koszy lub urządzeń do zbierania odpadów komunalnych na terenie, na którym będzie odbywała się impreza oraz do oczyszczenia tego terenu po przeprowadzonej imprezie najpóźniej do godziny 900 następnego dnia. Organizatorzy imprez kulturalnych, sportowo - rekreacyjnych i innych nie należą do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 - 4 ustawy u.c.p.g. i nie mieszczą się również w definicji pojęcia "właściciela nieruchomości" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

- w § 18 ust. 4 bez upoważnienia ustawowego nałożono na właścicieli i zarządców nieruchomości - wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy u.c.p.g. - obowiązek udokumentowania usuwania odpadów komunalnych ciekłych i stałych oraz obowiązek przechowywania dowodów opłat za usługi i dowodów przyjęcia odpadów na składowiska za okres 2 ubiegłych lat.

- w § 22 ust. 1 pkt 4 nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta, a w § 28 ust. 2 nałożono na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek nie powodowania przez prowadzoną hodowlę, wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, uciążliwości takich jak: hałas, odory, czy podobne – co czyni powyższe obowiązki niemożliwymi do realizacji. Jednocześnie uchwałodawca nie wskazał w jaki sposób należy wpłynąć na zwierzę, czy to domowe, czy gospodarskie, aby jego zachowanie kierowane instynktem było ciche i spokojne. Uchwałodawca nie określił również, jaki poziom hałasu lub odoru może stanowić uciążliwość dla otoczenia.

- w § 22 ust. 1 pkt 8 nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek umieszczania na obroży psa danych pozwalających na ustalenie osoby utrzymującej zwierzę, co wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy u.c.p.g.

- w § 27 ust. 3 ujęte zostały uregulowania dotyczące wymagań związanych z hodowlą gołębi. Gołębie w myśl art. 2 pkt l ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich.

- w § 29 ust. 1, 3 i w § 30 ust. 3 obowiązki przeprowadzania przez właścicieli i zarządców nieruchomości w częściach wspólnych budynków wielolokalowych, budynkach użyteczności publicznej, budynkach produkcyjnych, handlowych oraz gospodarczych deratyzacji, której termin rozpoczęcia i zakończenia określa każdorazowo Burmistrz Miasta Działdowo, a koszty ponosi właściciel nieruchomości, nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków gminy. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., to tylko rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, brak jest natomiast podstawy do scedowania tego upoważnienia na burmistrza.

Konkludując Prokurator wskazał, że zakwestionowane w skardze uregulowania zawarte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Działdowo powtarzając materię uregulowaną przez ustawodawcę lub zamieszczoną w akcie wykonawczym bez upoważnienia ustawowego stanowią istotne naruszenie prawa, dlatego skarga jest w pełni zasadna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Działdowo wniósł o jej oddalenie. Podniosła, że powołanie się skarżącego na naruszenie przepisów § 13, § 137 w zw. z § 147 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy u.c.p.g. poprzez powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych jest nieuzasadnione. Argumentował m.in., że przytoczenie wskazanych w skardze definicji nie wychodzi poza zakres ustawowy, nie modyfikuje w żaden sposób definicji ustawowych, a jedynie ma charakter informujący adresata normy prawa miejscowego o jego treści, przez co cała treść regulaminu jest czytelna i zrozumiała dla adresata normy prawnej. Intencją uchwałodawcy było przytoczenie zapisów wymienionych w skardze aktów prawnych, w celu uczynienia z aktu prawa miejscowego prawa w pełni czytelnego i zrozumiałego dla adresata normy. Oczywiście niedopuszczalne jest ustalenie innego rozumienia pojęcia zdefiniowanego już przez ustawodawcę. Jednak taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Posłużenie się jedynie definicją innego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego w akcie prawa miejscowego, będącego prawem obowiązującym na danym terenie nie ma w swej istocie celu naruszenia normy ustawowej, ani też dezinformowania potencjalnego adresata normy prawnej, lecz ma (poprzez powtórzenie definicji ustawowej) wyłącznie charakter informacyjny. W przypadku wyeliminowania z treści regulaminu wskazanych w skardze pojęć, potencjalny adresat normy prawa miejscowego, będący przeciętnym obywatelem, będzie miał trudności ze zrozumieniem i odniesieniem do swojej sytuacji faktycznej obowiązków i uprawnień wynikających z Regulaminu. Ponadto, naczelną zasadą państwa praworządnego powinno być tworzenie takich norm prawnych, z zastosowaniem reguł legislacji, by tworzone prawo było czytelne, zrozumiałe i tym samym wykonywane przez przeciętnego obywatela, zaś niewykonywanie obowiązków przez adresata normy mogło być z łatwością egzekwowane przez uprawnione do tego organy. Dlatego też definicje "podmiotów uprawnionych" oraz "dowodów stwierdzających wywóz odpadów komunalnych i ścieków socjalno-bytowych", wbrew twierdzeniom skarżącego, nie modyfikują znaczenia tych przyjętych w ustawie określeń. Również niezasadne jest powoływanie się na naruszenie § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który odwołuje się jedynie do odpowiedniego stosowania wymienionych w nim przepisów w tym m.in. § 13, § 137. Stosowanie bowiem odpowiednio przepisów oznacza stosowanie w zakresie odpowiadającym istocie aktu prawnego, w tym przypadku istocie prawa miejscowego. Wskazał, że w Regulaminie znalazły się wyrażenia zawarte w ustawie u.c.p.g. oraz w innych aktach prawnych, ale miały one jedynie charakter informacyjny, powodujący większą przejrzystość, czytelność i zrozumiałość aktu. Regulamin skonkretyzował również pewne obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminie, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z treścią powyższego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Za bezsporne należy zatem uznać, iż poprzez regulamin rozumieć należy tylko i wyłącznie regulamin o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Zatem, wobec powyższego, należy stwierdzić, że ustawodawca przewidział możliwość uregulowania dodatkowej materii dotyczącej nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, rozszerzając tym samym katalog regulacji z art. 4.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Przewodniczący podniósł, że nakładając na organizatorów imprez kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych i innych obowiązki w zakresie utrzymania porządku i czystości uwzględniono definicję właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.c.p.g., zgodnie z którą, poprzez właściciela rozumieć należy m. in. "inne podmioty władające nieruchomością". Trudno przyjąć by organizator imprezy nie władał nieruchomością na czas niezbędny do jej prawidłowej organizacji. Ponadto, Rada Miasta Działdowo nie nałożyła na mieszkańców wspólnoty samorządowej obowiązku przechowywania dowodów opłat za usługi, gdyż obowiązek ten można wywieść wprost z art. 6 ust. 1 ustawy u.c.p.g. W tym zakresie można jedynie mówić o konkretyzacji tego obowiązku. Również obowiązki określone w § 22 ust. 1 pkt 4 oraz w § 28 pkt 2 Regulaminu nie wykraczają poza delegację ustawową. Uwzględniając bowiem różne rodzaje zwierząt domowych i gospodarskich wydaje się to w pełni racjonalne. Nadto, skarżący nie sprecyzował dlaczego obowiązek umieszczenia danych pozwalających na ustalenie osoby utrzymującej zwierzę wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Z kolei gołębie nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich w odniesieniu do definicji tych zwierząt zawartej w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Uwzględniając jednak okoliczność, iż są to dość często hodowane zwierzęta, uznano za nieracjonalne pominięcie takich hodowli w regulaminie. Dodatkowo skarżący nie przedstawił z jakich regulacji wywodzi jakoby przeprowadzenie deratyzacji należało do obowiązków gminy. Koszty deratyzacji powinien ponosić właściciel nieruchomości i w tym zakresie powyższy zarzut należy uznać za chybiony. Reasumując organ wskazał, że zawarte w Regulaminie zapisy na czas uchwalania aktu były zgodne z powszechną praktyką uchwalania przedmiotowej materii w kraju. Nie były kwestionowane na tamten czas zarówno przez orzecznictwo, jak i doktrynę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za uzasadnione i w tym zakresie stwierdził, iż uchwała Rady Miasta Działdowo Nr XXXIV/299/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym przepisów § 2, § 3, § 7 ust. 4, § 18 ust. 4, § 20, § 22 ust. 1 pkt 4 i 8, § 27 ust. 3 i 4, § 28 pkt 2, § 29 i § 30 ust. 3.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa: o s.g.). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera wskazana ustawa co do spraw określonych w art. 40 ust. 2 o s.g. (wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych, organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3 o s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących odnośnie przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę ustawa u.c.p.g., która w art. 4 ust. 1 nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, tj.

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy wskazać, że zaskarżona uchwała, podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy u.c.p.g. Zatem zakres unormowań objętych przedmiotową uchwałą nie może wykraczać poza granice tegoż upoważnienia, które zostały wyznaczone enumeratywnie przytoczonym wyżej przepisem art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. W tym miejscu należy zaakcentować, iż konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (v: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10). Oceniając legalność zaskarżonego regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów. Także sprzeczne z prawem jest w świetle § 116 i § 136 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia dokonywanie zmian w innych przepisach powszechnie obowiązujących (modyfikowanie ich treści), bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy wskazać, że w zakwestionowanej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy u.c.p.g. oraz w innych aktach rangi ustawowej. Ponadto Rada Miasta Działdowo wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej wprowadziła własne definicje pojęć. Podkreślić należy ponownie, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich jak ustawa u.c.p.g., czy też ustawa o odpadach i ustawa o ochronie zwierząt. Zatem bezspornym jest, że Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, do których to aktów, zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl natomiast § 137 załącznika powołanego rozporządzenia, które zgodnie z § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Zdaniem Sądu naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne, zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej odczytane, niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 485/08, publ. LEX Nr 475237). Jednakże wymogów tych kwestionowane przepisy regulaminu nie spełniają. Rada Miasta Działdowo podała definicje przepisane z ustaw lub zredagowane w sposób odmienny od założeń prawodawcy.

I tak, w § 2 Regulaminu powtórzono definicję: właściciela nieruchomości (pkt 1) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 ustawy u.c.p.g.; odpadów komunalnych (pkt 2) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.); odpadów niebezpiecznych (pkt 3) zamieszczoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach; nieczystości ciekłych (pkt 5) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g.; stacji zlewnych (pkt 6) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy u.c.p.g.; zbiorników bezodpływowych (pkt 7) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy u.c.p.g.; zwierząt domowych (pkt 8) zamieszczoną w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.); zwierząt gospodarskich – omyłkowo nazwanych w skardze "gospodarczymi" - (pkt 9) zamieszczoną w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921 ze zm.). Ponadto, w pkt 10 i 11 § 2 Regulaminu Rada Miasta Działdowo wprowadziła definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały) - pojęć "podmioty uprawnione" i "dowody stwierdzające wywóz odpadów komunalnych i ścieków socjalno-bytowych", gdy tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy u.c.p.g. nie upoważniła Rady do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach definicji określonych pojęć, na co zresztą zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (v: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06, publ. LEX Nr 296945). Dodatkowo Ponadto, skoro brak jest w ustawie u.c.p.g. odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie przez Radę, na potrzeby Regulaminu, znaczenia określenia "odpady roślinne" (§ 2 pkt 4).

Konkludując powyższe zagadnienie należy zauważyć, że powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje, że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go (wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę) niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (v: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1069/10, publ. WWW.nsa.gov.pl/baza orzeczeń). Ponadto, niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy u.c.p.g. radzie gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin. § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 i § 136 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa stopniu istotnym (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA/Wr 2572/02, publ. LEX Nr 166989). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, a w szczególności, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W § 3 i § 20 Uchwały Rada Miasta Działdowo starając się stworzyć odpowiednie warunki do utrzymania czystości i porządku wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Należy podkreślić, iż obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Wskazując bowiem zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Dlatego też błędne jest, zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że ustawodawca przewidział możliwość uregulowania dodatkowej materii dotyczącej nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, rozszerzając tym samym katalog regulacji z art. 4. Zasadny jest zatem zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 3 pkt 1-4, 7 – 14 i 17 oraz w § 20 Regulaminu na właścicieli i zarządców nieruchomości dodatkowych obowiązków (np: usuwanie sopli lodu, usuwanie zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości w budynkach wielorodzinnych i chodników, koszenie trawy, zapewnienia oświetlenia klatek schodowych służących do wspólnego użytku, wymiana piasku w piaskownicach). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy u.c.p.g. ogranicza wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości wyłącznie poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie ogólnego użytku, tak jak czyni to uchwała. Nie można również zapominać o tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Obowiązków określonych w tym przepisie gmina nie może przerzucać na obywateli. Wskazać ponadto należy, że niektóre, nałożone w § 3 Regulaminu obowiązki stanowią bezpodstawnie powielenie unormowań zawartych w u.c.p.g. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania w czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości, obligując właścicieli tychże nieruchomości do uprzątnięcia z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym możliwości (w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 "b" u.c.p.g.) nałożenia na nich obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających (uprzątających) lub ograniczających śliskość chodnika (np. przez posypywanie go materiałem zwiększającym szorstkość podłoża), jak to uczyniono w § 3 pkt 15 i 16 Regulaminu. Z kolei pkt 13 § 3 nakładający obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej stanowi powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Natomiast obowiązki określone w pkt 5 i 6 § 3 Regulaminu (obowiązek oznaczenia budynków i lokali) objęte są dyspozycją art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.).

W treści art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust.1a u.c.p.g. nie znajduje także uzasadnienia nałożenie w § 18 ust. 4 Regulaminu na właścicieli i zarządców nieruchomości obowiązku przechowywania aktualnych umów o odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dowodów zapłaty za wykonaną usługę lub dowodów przyjęcia odpadów za rok bieżący i dwa lata ubiegłe. Powyższe unormowanie nie mieści się w materii upoważnienia ustawowego. Przepis art. 6 ust. 1 u.c.p.g. ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości zobowiązując ich do okazywania umów o korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz do okazywania dowodów płacenia za takie usługi. Ustawa nie zawiera delegacji dla rady gminy do dookreślenia tego obowiązku (konkretyzacji tego obowiązku, jak podano w odpowiedzi na skargę), w szczególności do określenia okresu przechowywania tych dokumentów.

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 Regulaminu, nakładającego na organizatorów imprez kulturalnych, sportowo - rekreacyjnych i innych obowiązek, na czas ich trwania, ustawienia toalet i dodatkowych koszy lub urządzeń do zbierania odpadów komunalnych na terenie, na którym będzie odbywała się impreza oraz do oczyszczenia tego terenu po przeprowadzonej imprezie najpóźniej do godziny 900 następnego dnia. Organizatora powyższej imprezy, wbrew wywodom organu, nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.c.p.g., ani za władającego nieruchomością, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy,. Organizatorzy imprez nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 u.c.p.g., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniem, uciążliwościami, czy zanieczyszczeniem terenów. Obowiązek ten nie może być wykonywany przez zamieszczenie w § 22 ust. 1 pkt 8 Regulaminu obowiązku umieszczania na obroży psa danych pozwalających na ustalenie osoby utrzymującej zwierzę (obowiązek oznakowania psa wynika z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Dlatego też Sąd uznał za nieważne powyższe uregulowanie z uwagi na brak związku z delegacją ustawową wyrażoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g Zdaniem Sądu także przepisy § 22 ust. 1 pkt 4 i § 28 pkt 2 Regulaminu nakładające - na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe i zwierzęta gospodarskie – obowiązek niedopuszczenia do powstania uciążliwości oraz zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy u.c.p.g. Dodatkowo wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach Kodeksu wykroczeń. Zgodnie bowiem z art. 51 Kodeksu wykroczeń "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Dalej art. 77 Kodeksu wykroczeń stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany". Natomiast w art. 91 Kodeksu wykroczeń wprowadzono sankcję za zanieczyszczanie dróg publicznych lub pozostawienie zwierzęcia w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym. Również art. 144 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 zł". Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że wskazane przepisy Regulaminu naruszają jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej dotyczącą nie powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wymagań związanych z hodowlą gołębi - § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu - należy odpowiedzieć na pytanie, czy wydana na podstawie art. 4 u.c.p.g. uchwała, winna powyższą kwestię regulować. Ustawa u.c.p.g. nie zawiera definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie". Definiująca pojęcie "zwierząt gospodarskich" ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762) art. 2 pkt 1 nie wymienia gołębi. A zatem do zwierząt gospodarskich gołębi nie zalicza się. Ust. 3 § 27 Regulaminu dopuszcza hodowlę gołębi domowych. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) przez "zwierzęta domowe" należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze towarzysza. Przy tak określonym pojęciu "zwierzęta domowe" - gołębie do nich nie należą. Jak z powyższego wynika, gołębi nie można przyporządkować ani do zwierząt gospodarskich, ani do zwierząt domowych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ustawa u.c.p.g. nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją kwestie dotyczące zarówno hodowli gołębi, jak i uciążliwości z tym związanych. Zatem objęcie zapisami regulaminu powyższej problematyki narusza art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. odnoszący się do wymagań związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich.

Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis ten wyraźnie określa co w przedmiotowej materii w regulaminie znaleźć się powinno, a mianowicie obszary i terminy deratyzacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy. Zatem nieuprawnionym było rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości, jak słusznie podniósł skarżący, przez nałożenie w § 29 i § 30 ust. 3 Regulaminu na wszystkich właścicieli i zarządców nieruchomości na terenie całej gminy (Miasta Działdowo) obowiązku przeprowadzenia okresowej deratyzacji i ponoszenia jej kosztów. Taki obowiązek bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1-4 u.c.p.g. obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na wszystkich właścicieli i zarządców nieruchomości w gminie, w drodze normatywnego aktu wykonawczego, obowiązku wykonywania i ponoszenia kosztów deratyzacji. Przytoczona delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wskazuje również, że organ istotnie naruszył to upoważnienie poprzez nie wyznaczenie terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, do czego wyraźnie zobowiązuje go wskazany przepis. Zdaniem Sądu ogólny, nieprecyzyjny i odsyłający zapis § 29 ust. 3 Regulaminu, mówiący, iż mieszkańcy gminy zostaną powiadomieni o terminie przeprowadzenia deratyzacji w sposób zwyczajowo przyjęty, nie spełnia wymogu w zakresie obowiązku wyznaczenia terminu jej przeprowadzenia. Zgodnie z wcześniejszym wywodami Sądu, należy zaakcentować, że enumeratywne, wyczerpujące określenie w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej spraw mających być objętych regulaminem określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oznacza, że organ zobligowany jest do objęcia nim wszelkich kwestii wskazanych w upoważnieniu. Pozostawanie w granicach upoważnienia oznacza bowiem nie tylko zakaz regulowania materii w nim nieokreślonej, lecz również nakaz uregulowania wszystkiego, co z niego wynika. Odstępstwo od tego wymogu stanowi istotne naruszenie przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe. Rację ma również Prokurator wskazując, że to nie burmistrz, a rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W tym miejscu należy tylko wskazać, iż nietrafne jest stwierdzenie Prokuratora w skardze, że przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Jednak to uregulowanie nie miało znaczenia dla oceny zgodności z prawem § 29 i § 30 pkt 3 Regulaminu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wymienione w pkt I wyroku przepisy załącznika zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, albowiem zawierają powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, uznać należało skargę za zasadną. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd orzekł, jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi, Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.