Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 835/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 835/17

UZASADNIENIE

Na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] M. K. uzyskała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Następnie Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. D. w B. podjęła starania o wzruszenie powyższego zezwolenia.

Z uwagi na liczne skargi mieszkańców związane z zakłócaniem porządku publicznego oraz kwestionowanie przez nich uchwały podjętej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. D., z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu M. K. na sprzedaż napojów alkoholowych.

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487) orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017 r. i jednocześnie odmówił wydania M. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce przy ul. D. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na nową okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, a mianowicie to, że w dniu [...] marca 2017 r. powziął on informację, z której wynikało, że właściciele wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. D. złożyli wniosek, aby głosowanie w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu objętym zezwoleniem odbywało się zgodnie z zasadą, że każdemu właścicielowi przysługuje jeden głos. Organ ustalił, że wniosek o sposobie głosowania nie został dołączony przez przedsiębiorcę do złożonej do wniosku o zezwolenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2017 r.

Prezydent Miasta B. powołał się na treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia wnioskodawczyni załączyła uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w wyżej wymienionym lokalu, podpisaną przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej oraz załączyła jeden załącznik do uchwały w formie tabeli, przedstawiający głosowanie w wyżej wymienionej sprawie. W załączniku uwzględniono właścicieli lokali, udziały oraz głosy "za" i "przeciw". Jednak strona nie dołączyła wniosku współwłaścicieli wyżej wymienionej nieruchomości w sprawie zmiany sposobu głosowania. Organ wskazał, że zasadą jest, iż uchwały właścicieli lokali zapadają większością głosów, liczoną według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej. Wynika to z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz.1892) – dalej jako: "u.w.l." Od takiego systemu głosowania można odstąpić w drodze umowy lub podjętej specjalnie w tym celu uchwale, na rzecz zasady, według której na każdego właściciela przypada jeden głos. Zasada ta obowiązuje przy spełnieniu dodatkowego warunku także wtedy, gdy z żądaniem takim wystąpią właściciele posiadający łącznie co najmniej 1/5 udziału w nieruchomości wspólnej. Jest to możliwe wówczas, gdy suma udziałów w nieruchomości wspólnej nie jest równa 1 albo większość udziałów należy do jednego właściciela bądź wtedy, gdy obydwa te warunki są spełnione łącznie.

Z treści księgi wieczystej w niniejszej sprawie wynika, że w przedmiotowej nieruchomości znajduje się 18 samodzielnych lokali, w tym 6 wyodrębnionych. W sytuacji, gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych należących nadal do dotychczasowego właściciela jest większa niż 7 i właściciele lokali nie postanowią inaczej, są zobowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Wynika to z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 u.w.l. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej zarządcą nieruchomości jest zarząd wspólnoty. Wymagana jest zatem zgoda zarządu wspólnoty. Organ uznał zatem, że przedsiębiorca nie posiadał prawidłowej zgody, która legitymowałby go do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Powyższe uchybienie stanowiło podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych i jednoczesnej odmowy wydania przedsiębiorcy zezwolenia.

M. K. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, poprzez uznanie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu należy dołączyć zgodę na lokalizację punktu sprzedaży alkoholu, wydaną w formie uchwały podjętej przez wszystkich członków wspólnoty, gdyż jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd. Zdaniem odwołującej się, czynność ta nie została wskazana w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali jako przekraczająca zwykły zarząd, a zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wystarczająca jest zgoda zarządcy budynku wielorodzinnego. Wyżej wymieniona wskazała również na naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydania orzeczenia o odmowie udzielenia zezwolenia.

Autorka odwołania uważa, że do wniosku załączyła prawidłową zgodę, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ z uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że właściciele lokali wyrazili zgodę na usytuowanie w nieruchomości przy ul. D. punktu sprzedaży alkoholu. Zatem sporna uchwała stoi w sprzeczności z pismem dostarczonym w późniejszym okresie przez ADM, stanowiącym wniosek o głosowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na powstanie punktu sprzedaży alkoholu w spornym budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wnioskodawca dysponował pisemną zgodą uprawnionego podmiotu do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z którego wynika, że ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności od warunku wstępnego w postaci pisemnej zgody (bezwarunkowej akceptacji) uprawnionych podmiotów wymienionych w wyżej wymienionym przepisie. W przypadku tak zwanej dużej wspólnoty (więcej niż 7 lokali) do wyrażenia tej zgody zastosowanie mają przepisy ustawy o własności lokali.

Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wyrażenie zgody na sprzedaż alkoholu jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dodał również, że z analizy dokumentów złożonych do wniosku o wydanie zezwolenia, a dokładnie z treści uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym, usytuowanym w budynku przy ul. D. wynika, że właściciele lokali w drodze indywidualnego zbierania głosów postanowili w paragrafie pierwszym wyrazić zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych M. K. w lokalu użytkowym usytuowanym w nieruchomości D., stanowiącym własność gminy B. W paragrafie drugim postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Dokument ten został podpisany przez członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w osobach [...] oraz [...], którzy jak wynika z załącznika do podjętej uchwały, byli przeciw wydaniu wymaganej zgody. Uchwałę podpisał również Administrator [...]. Załącznik do przedmiotowej uchwały wskazuje, że właściciel 13 mieszkań - Gmina B. - głosowała za udzieleniem zgody, natomiast 7 właścicieli mieszkań wyodrębnionych głosowało przeciw udzieleniu tej zgody. Organ odwoławczy uznał za niewłaściwe to, że jako podstawę prawną uchwały przyjęto art. 30 ust. 2 pkt 1 u.w.l. w związku z art. 22 ust. 3 pkt 2 u.w.l.

Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. istnienie uchwały neguje administrator budynku dowodząc, że głosowanie odbyło się w trybie art. 23 ust. 2, a to pozostaje w absolutnej sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Organ dodał, że istnienie uchwały obligowało administratora do respektowania art. 23 ust. 3 u.w.l. cyt.: "o treści uchwały, która została podjęta z udziałem głosów zebranych indywidualnie każdy właściciel lokalu powinien zostać powiadomiony na piśmie".

Z treści pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2017 r. do organu wydającego zezwolenie na sprzedaż alkoholu wynika, że takiej uchwały mieszkańcy bloku przy ul. D. nie otrzymali, albowiem wyrażali w treści tego pisma zaskoczenie faktem ponownej sprzedaży alkoholu w wymienionej placówce.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.w.l., uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali liczoną według wielkości udziałów, chyba, że w umowie lub w uchwale podjętych w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Jeżeli suma udziałów w nieruchomości wspólnej nie jest równa 1 albo większość udziałów należy do jednego właściciela, bądź gdy obydwa te warunki spełnione są łącznie, głosowanie według zasady, że na każdego właściciela przypada jeden głos wprowadza się na każde żądanie właścicieli lokali posiadających łącznie co najmniej 1/5 udziałów w nieruchomości wspólnej.

Organ przyjął, że zasadą jest, iż uchwały zapadają większością głosów liczoną według wielkości udziału w nieruchomości wspólnej. Od takiego systemu głosowania można odstąpić w drodze umowy lub podjętej specjalnie w tym celu uchwale, na rzecz zasady, według której na każdego właściciela przypada jeden głos. Wspomniana zasada obowiązuje przy spełnieniu dodatkowego warunku, także wtedy, gdy z żądaniem takim występują właściciele posiadający łącznie co najmniej 1/5 udziału w nieruchomości wspólnej. Zatem jest to możliwe wówczas, gdy suma udziałów w nieruchomości wspólnej nie jest równa 1 albo większość udziałów należy do jednego właściciela bądź, gdy obydwa te warunki są spełnione łącznie. Właściciele mieszkań w budynku D. spełnili wskazaną wyżej przesłankę zawartą w powołanym przepisie ustawy o własności lokali i winni byli podjąć w tym zakresie stosowną uchwałę, o co wnioskowali zobowiązując Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do podjęcia odrębnej uchwały. W sprawie wynik głosowania wynikający z treści załącznika do uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. przeczy treści podjętego aktu.

W ocenie Kolegium, badanie na etapie postępowania o wydanie zezwolenia uprawnień administratora budynku do wydania zgody, o jakiej mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przekraczałoby zakres obowiązków organów administracji i w istocie doprowadziłoby do sytuacji, w której organ byłby zobligowany do badania legalności każdego dokumentu. To z kolei byłoby sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, organ wydający zezwolenie zobowiązany jest tylko do sprawdzenia, czy oprócz innych przesłanek spełniony jest wymóg zgody jednego z podmiotów określonych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W oparciu o powyższe, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do wzruszenia decyzji zezwalającej skarżącej na sprzedaż w placówce handlowej przy ul. D., alkoholu o zawartości do 4,5% oraz piwa i odmowy wydania takiej decyzji dopóki istnieje w obrocie prawnym uchwała z [...] stycznia 2017 r. Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. D., wyrażająca zgodę na tę sprzedaż. Kolegium stwierdziło, że uchwała z [...] stycznia 2017 r. obarczona jest wadą prawną wynikającą z art. 23 u.w.l.

W związku z powyższym, wadliwa uchwała winna być uchylona w postępowaniu przed sądem powszechnym. To powoduje, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub umową właścicieli lokali, albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Powództwo, o którym mowa w ust. 1 może być wytoczone przeciwko wspólnocie mieszkaniowej w terminie sześciu tygodni od dnia podjęcia uchwały, na zebraniu ogółu właścicieli lokali albo od dnia powiadomienia wytaczającego powództwo o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów. Zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba, że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy.

Kolegium wskazało, że nie ma organ administracyjny prowadzący postępowanie z wniosku przedsiębiorcy kompetencji w sytuacji, gdy wydanie zezwolenia zależy między innymi od zgody innego organu. Z uwagi na to, że w dniu [...] lutego 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek mieszkańców o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, Kolegium uznało za konieczne przypomnienie, że okoliczności, w jakich ustawodawca przewidział możliwość cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu wymienione zostały w enumeratywny sposób w art. 10 ustawy i podkreślił, że wycofanie zgody na sprzedaż przez wspólnotę już po wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie stanowi przesłanki cofnięcia takiego zezwolenia. Obowiązujące przepisy eliminują swobodę uznania organu wydającego zezwolenie, co do wydania czy cofnięcia takiego zezwolenia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca spełnia warunki określone w ustawie, ma prawo oczekiwać otrzymania zezwolenia na taką działalność. Ustawodawca jednocześnie przewidział, że wszystkie przypadki niewłaściwego zachowania po stronie podmiotu otrzymującego zezwolenie muszą zostać potwierdzone. Takich dowodów, jakie wymaga ustawa w sprawie nie przedstawiono. Kolegium uznało, że dopóki uchwała Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nie zostanie wzruszona przez sąd powszechny, obowiązuje i z tych względów uchyliło decyzję w pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 105 §1 i 2 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia M. K. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącej do protokołu oświadczył, że nie była skarżona decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. D. w B., w której zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że wnioskodawca dysponował pisemną zgodą skarżącego, jako podmiotu uprawnionego do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż uchwała z dnia [...] stycznia 2017 r. Wspólnoty Mieszkaniowej jest uchwałą "pozytywną" i wyraża zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy wnioskowana uchwała jest tak zwaną uchwałą "negatywną", albowiem przeciw podjęciu przedmiotowej uchwały głosowała większość członków wspólnoty mieszkaniowej, zaś uchwała wraz z załącznikiem obrazującym sposób głosowania nad uchwałą stanowi integralną całość i tylko razem dokumenty te mogą być interpretowane pod względem skutków prawnych, jakie rzeczona uchwała wywołuje;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że wnioskodawczyni przedstawiła organowi zgodę od organu wspólnoty mieszkaniowej na sprzedaż napojów alkoholowych bez załącznika wskazującego sposób głosowania nad uchwałą, z którego wynika, że przedmiotowa uchwała nie została podjęta z uwagi na brak wymaganej większości głosów, zatem w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tak zwaną uchwałą negatywną, polegającą na odmowie wyrażenia zgody na uchwałę proponowanej treści;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że przyjęcie przez wspólnotę w drodze głosowania systemem "jeden właściciel jeden głos", wymagało od wspólnoty zmaterializowania w formie wymaganej uchwały;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenie wyrażonej w treści art. 7 zasady prawdy obiektywnej, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji będący skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 2a w zw. z art. 23 ust. 3 u.w.l, w wyniku ich błędnej wykładni, a także niewłaściwego zastosowania, polegający na przyjęciu, iż dla ważności i skuteczności uchwały podjętej przez wspólnotę w drodze indywidualnego zbierania głosów obligatoryjne jest powiadomienie na piśmie o treści uchwały, każdego właściciela lokalu podczas, gdy zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa nie powiadomienie właściciela lokalu o treści uchwały podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów nie wpływa na jej ważność, a jedynie może stanowić przesłankę do wystąpienia przez właściciela lokalu z powództwem o uchylenie uchwały w trybie art. 25 ust. 1 u.w.l.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w stanie faktycznym sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż wnioskodawczyni nie posiadała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. D. na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym przy tej ulicy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy ustalenia organu I instancji były prawidłowe bowiem głosując nad uchwałą o określonej treści członkowie wspólnoty mieszkaniowej opowiedzieli się przeciwko uchwale.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], wydana podstawie art. 138 § 2 k.p.a., według stanu prawnego obowiązującego w brzmieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uregulowanym w Dz. U. z 2016 r. poz. 23. Wskazany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyżej zacytowany przepis jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to ma obowiązek motywy działania wyjaśnić w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie jest zwolniony z obowiązków wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Decyzja zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Poza tym powyższy przepis wyraźnie wyodrębnia dwa powody wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie:

a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że będąca przedmiotem odwołania decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wskazał, czy i jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy dopatrzył się uchybienia przepisom prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisom o własności lokali.

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nigdzie nie wskazał, które przepisy postępowania zostały naruszone i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym jego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dodać również należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w związku z art. 136 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Po analizie obydwu przepisów należy wywieść, że co do zasady organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a jedynie w ściśle określonym przypadku może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości dotyczące pytania, czy zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone w celu wydania decyzji, ma charakter uzupełniający czy pełny, należy w zasadzie rozstrzygać na rzecz art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 8/99, OSNAPU 2000, Nr 9, poz. 339). Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy podkreślić jako istotne również to, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2017 r. Rozstrzygniecie zostało oparte na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również całkowicie pominął tą kwestię, co należy uznać za wadliwe.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy ma obowiązek zbadać sprawę jeszcze raz od samego początku. I tak, jak w przedmiotowej sprawie powinien w pierwszej kolejności ocenić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2017 r. Bowiem wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było możliwe tylko wówczas, gdy oświadczenie właścicieli z dnia [...] grudnia 2016 r., którzy wnieśli aby głosowanie nad uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym usytuowanym w budynku D. odbywało się zgodnie z zasadą, że każdemu przysługuje jeden głos, było nowym dowodem w sprawie nie znanym organowi.

Przy założeniu jednak, że był to rzeczywiście dokument nieznany organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., to miał on istotny wpływ na podjęcie uchwały w dniu [...] stycznia 2017 r. i do czasu wyjaśnienia prawidłowości podjętej przez Wspólnotę zgody, nie było możliwe udzielenie zezwolenia.

Należy zauważyć, że lokal użytkowy usytuowany jest w budynku mieszkalnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową. W obiekcie znajduje się 13 lokali należących do Gminy i 7 stanowiących własność osób fizycznych. Bezsporne zatem jest, że lokali jest więcej niż 7. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.l. właściciele mieli obowiązek podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Powyższy przepis stanowi, że jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona.

Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. została podpisana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...]. Z akt sądowych wynika, że osoby te na dzień podjęcia uchwały wchodziły w skład Zarządu i podpisały dokument wymagany przez art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie zostało przez organ wyjaśnione to, czy została podjęta uchwała o udzieleniu pełnomocnictwa Zarządowi do podpisania spornej uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu objętym zezwoleniem. Uchwała o wyrażeniu zgody przekracza bowiem zakres zwykłego zarządu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż 7, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (art. 21 ust. 1 i 2 u.w.l.).

W myśl art. 22 ust. 2 u.w.l., do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przepis art. 23 ust. 1 u.w.l. stanowi, że uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd; uchwała może być wynikiem głosów oddanych częściowo na zebraniu, częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania. W ocenie Sądu, wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu usytuowanym w budynku wielorodzinnym jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Należy bowiem mieć na uwadze, że sprzedaż alkoholu, zwłaszcza dokonywana w budynku wielorodzinnym, jest działalnością reglamentowaną o szczególnym charakterze. Może ona bowiem prowadzić do znacznego ograniczenia uprawnień właściciela lokalu mieszkalnego i jego najbliższych do spokojnego, niezakłóconego i umożliwiającego odpoczynek korzystania z lokalu, z zachowaniem prawa do prywatności i intymności życia rodzinnego (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z 19 września 2012 r., III SA/Wr 182/12, dostępny: CBOSA). W konsekwencji zatem zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.w.p.a., winna być - zgodnie z przepisami u.w.l. - wyrażona w formie uchwały właścicieli lokali, podjętej większością głosów. Ponadto, jeżeli uchwała podejmowana jest w trybie indywidualnego zbierania głosów (co prawdopodobnie miało miejsce w sprawie) głosy powinien zebrać zarząd. Niewątpliwie także, skoro - w myśl art. 21 ust. 1 u.w.l. - zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, uchwała powinna być opatrzona podpisami członków zarządu. Z dołączonej natomiast do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nie wynika, kto zbierał głosy.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu alkoholowych trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Stosownie do ust. 6 pkt 3 tego przepisu do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

W omawianej sprawie takim dokumentem była uchwała wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Stosownie do art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały podejmowane są według reguł przewidzianych w art. 23 tej ustawy. Z art. 25 ustawy o własności lokali wynika, że uchwała wspólnoty może zostać zaskarżona do sądu powszechnego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Spór pomiędzy właścicielem lokalu, a wspólnotą mieszkaniową jest sprawą cywilną rozpoznawaną zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez sądy powszechne. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że skoro ustawa o własności lokali nie określa w sposób szczególny sądu właściwego do zaskarżania uchwał wspólnoty mieszkaniowej, to należy przyjąć w tym zakresie właściwość sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 131/10).

Jednocześnie trzeba także zauważyć, że uchylenie rozstrzygnięcia zaskarżonego odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej, który wydał kwestionowany akt, dotyczy bowiem jedynie przypadku, gdy zachodzi konieczność poczynienia ustaleń mających istotny wpływ na wynik postępowania.

W przeciwnej sytuacji, gdy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i wiąże się jedynie z oceną materiału dowodowego, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o katalog przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a.

Podsumowując, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ nie wykazał na czym polegała potrzeba wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik postępowania. Z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie zarzucił uchybienia przepisom postępowania, ale też nie wskazał żadnych okoliczności, które winny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z uwagi na wyżej opisaną wadliwość rozstrzygnięcia Sąd uznał zarzuty skargi za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy mając na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne jeszcze raz rozpozna sprawę i oceni czy wniosek właścicieli z dnia [...] grudnia 2016 r. złożony w Urzędzie Miasta B. w dniu [...] marca 2017 r. (k-67 akt administracyjnych), był nowym dowodem w sprawie nieznanym organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych.

W świetle powyższych rozważań - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych (pkt drugi sentencji wyroku) składają się: wpis sądowy od skargi (200 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł). Powyższe znajduje podstawy prawne w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 i poz. nr IV załącznika ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.). Z uwagi na okoliczność, że skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 500 złotych, Sąd różnicę od wpisu należnego zwrócił w wysokości 300 zł jak w pkt 3 sentencji wyroku.