Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1403/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 174 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1414/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2010 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku przyznał S. K. płatność na rok 2009 w łącznej kwocie 33.629,32 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 19.543,27 zł – wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w kwocie 12.728,98 zł – wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 1.357,07 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] września 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w systemie informatycznym powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza wyznaczona dla działki ewidencyjnej Nr 60/2, na której położona jest zadeklarowana przez rolnika działka rolna G wynosi 0,66 ha, tj. o 0,02 ha mniej niż zadeklarowana przez stronę, dlatego też wyłączono z płatności 0,02 ha działki rolnej G.

Ponadto organ wskazał, iż w gospodarstwie producenta rolnego została przeprowadzona w dniu 8 sierpnia 2006 roku kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W trakcie kontroli stwierdzono, iż na części działki Nr ewid. 7 i 28, tj. na działkach rolnych odpowiednio H oraz J, cała powierzchnia działki rolnej nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, co skutkuje trwałym wykluczeniem działek z płatności. Zdaniem organu stwierdzone nieprawidłowości dokumentują wykonane zdjęcia, na których wyraźnie widać, iż uprawa (w roku 2006 – rośliny okopowe/pastewne) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Organ podkreślił, iż na tych zdjęciach widać m. in. zakrzewienia. W ocenie inspektorów terenowych, dokonujących oceny całokształtu zaobserwowanych nieprawidłowości, uprawa na działce H nie była utrzymywana w dobrzej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., dlatego włączono z płatności powierzchnię 2,45 ha działki rolnej H.

Na działce rolnej J, położonej na części działki Nr ewid. 28, podczas kontroli nie zaobserwowano rośliny deklarowanej we wniosku i stwierdzono wieloletnie zadrzewienie. Dlatego też, z powierzchni maksymalnej działki Nr ewid. 28 wyłączono obszar 0,13 ha.

Działki rolne O i P zostały wyłączone z płatności z uwagi na niespełnienie warunku minimalnej powierzchni pojedynczej działki rolnej, tj. 0,10 ha.

Organ wskazał, że do jednolitej płatności obszarowej na 2009 rok zostały zgłoszone grunty o powierzchni 44,57 ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 42,5628 ha. Z uwagi na okoliczność, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 2,01 ha, co stanowi 4,72% powierzchni stwierdzonej, płatność została pomniejszona o dwukrotną stwierdzoną różnicę w wysokości 2.035,22 zł.

W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ podał, że powierzchnia zgłoszona we wniosku to 41,67 ha, a stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej to 39,6828 ha, zatem różnica między tymi powierzchniami wynosiła 1,99 ha, co stanowi 5,01% powierzchni stwierdzonej. Z uwagi na okoliczność, iż przedeklarowanie wyniosło 5,01 %, to płatność została pomniejszona o dwukrotną stwierdzoną różnicę w wysokości 1.416,75 zł.

W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, organ wyjaśnił, że powierzchnia zgłoszona we wniosku obejmuje obszar 2,82 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 2,70 ha. Różnica wynika z wyłączenia powierzchni działek rolnych O i P, gdyż nie spełniają one warunku minimalnej powierzchni tj. 0,10 ha. Natomiast powierzchnia działki rolnej G wynosi o 0,02 ha mniej niż powierzchnia deklarowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że ustalenia organu w zakresie utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku miały znaczenie przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do przyznania płatności. Analizując działania, które podjęły organy dla wykazania powyższej okoliczności i oceniając wnioski, które zostały przez organ wyprowadzone z podjętych działań, Sąd jednoznacznie stwierdził, że organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wyprowadzone wnioski są dowolne. Organy miały do rozpoznania wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożony w dniu 13 maja 2009 roku. Natomiast dla wykazania przesłanki utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku organy skorzystały z wyników czynności kontrolnych na miejscu wykonanych w dniu 8 sierpnia 2006 roku. Tak więc, przedmiotem ustaleń w oparciu o wyniki dokonanej kontroli był stan faktyczny, który istniał przed ponad trzema laty od daty przeprowadzonej kontroli. Mając na uwadze złożone i nie do końca przewidywalne procesy wegetacyjne roślin, wnioskowanie o stanie kultury rolnej określonej działki rolnej z perspektywy ponad trzech lat jest działaniem wymagającym szczególnej wiedzy i staranności. Natomiast dla wykazania tego, że określone działki rolne skarżącego (działki H i J) nie znajdowały się w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku organy przedstawiły dokumentację fotograficzną wykonaną podczas kontroli w dniu 8 sierpnia 2006 roku. Jakkolwiek dokumentacja ta stanowi dowód tego w jakiej kulturze rolnej znajdowały się fotografowane działki w dniu zrobienia zdjęć, to jednak nie sposób uznać, że w ten sam sposób wyglądały fotografowane działki ponad trzy lata wcześniej. Wniosek o tym, że dwie działki skarżącego w dniu 30 czerwca 2003 roku nie pozostawały w dobrej kulturze rolnej pochodzi od osób dokonujących kontroli na miejscu. Organ nie wskazywał na kompetencje owych osób, ale należy mieć wątpliwości czy osoby te posiadały "wiadomości specjalne" w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., które są w ocenie Sądu niezbędne są do tego aby móc w sposób kompetentny, w wątpliwych, niejednoznacznych sytuacjach, formułować wnioski w powyższym zakresie. Organ nie powołał się na jakiekolwiek retrospektywne rozumowanie, które wykazywałoby, że roślinność znajdująca się na zadeklarowanej działce rolnej istniała na tej działce już w dniu 30 czerwca 2003 roku i na skutek tego, że porastała ją, działka ta nie pozostawała wówczas w dobrej kulturze rolnej.

Przedstawione w tym zakresie dowody są nieprzekonywujące, a poczynione przez organy ustalenie, że na dzień 30 czerwca 2003 roku dwie działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej należy uznać za dowolne. Dla zakończenia procesu dowodowego w tym zakresie zasadne byłoby, w ocenie Sądu I instancji, dokonanie ustaleń w oparciu o inne dowody. W tym zakresie przydatne może okazać się zarówno dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, jak i skorzystanie z wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu w dniu 8 sierpnia 2006 r.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., a mianowicie pominięcia zastosowania § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz.U. Nr 31, poz. 271), i przyjęcie przez Sąd, że osoby wykonujące kontrolę nie posiadają wymaganych kwalifikacji zawodowych do dokonywania ocen stanu, rodzaju roślinności oraz okresu jej wegetacji znajdującej się na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej o nr 7 oraz nr 28 i wysunięcia stąd wniosku, iż nie pozostawały one w dniu 30 czerwca 2003 roku w dobrej kulturze rolnej;

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie pominięcie zastosowania art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr z 2007 nr 35, poz. 217) i na tej podstawie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż brak jednoznacznego dowodu na okoliczność, iż część działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej o nr 28 oraz H położonej na działce ewidencyjnej nr 7 były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, co zdaniem Sądu I instancji stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to strona obowiązana jest przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne - co powinno skutkować uznaniem, iż to strona (wywodząca z tego skutki prawne) ma obowiązek przedstawienia dowodu na okoliczność, czy działka rolna położona na działce o nr ewidencyjnym odpowiednio 28 i 7 była użytkowana na cele rolnicze i utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku;

- rażące naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji, mimo że z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że inspektorzy terenowi byli upoważnieni do przeprowadzania kontroli, posiadali specjalistyczne kwalifikacje do przeprowadzania takiego typu kontroli, a ustalenia przez nich poczynione odpowiadają stanowi faktycznemu, czego wyraz odzwierciedlony jest w raporcie z czynności kontrolnych, który stanowi główny dowód. Stwierdzone nieprawidłowości są również dokumentowane przez wykonane zdjęcia spornych działek, stanowią one jednak jedynie potwierdzenie ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych.

W ocenie organu jeżeli strona miała wątpliwości, co do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 roku mogła przedstawić dowód przeciwny w celu podważenia ustaleń dokonanych w czasie zasadniczej kontroli na miejscu. Zasada prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Skarżący powinien bezspornie udowodnić fakt utrzymywania działki o nr 28 oraz części działki o nr 7 w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Z treści zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz sposobu w jaki zostały one skonstruowane wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 (pkt 1 i pkt 2 skargi kasacyjnej) oraz pkt 2 (pkt 3) skargi kasacyjnej) p.p.s.a.

Merytoryczną ocenę tak postawionych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wyjaśnieniem następujących kwestii. Wskazywane w pkt 1 i w pkt 2 skargi kasacyjnej, jako naruszone według strony skarżącej – odpowiednio - przepisy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli, nie są przepisami prawa materialnego, jak określił to autor skargi kasacyjnej, lecz przepisami proceduralnymi. W tym względzie przypomnieć należy, że przepisami (administracyjnego) prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim, zaś przepisami prawa materialnego przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa, czy roszczenia. Uwzględniając wskazane (zasadnicze) kryteria klasyfikacji procesowy charakter obydwu przywołanych przepisów nie może budzić żadnych wątpliwości. Pierwszy spośród nich, stanowi fragment ogólnej regulacji normującej - na zasadach modyfikujących zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. - szczególne postępowania w sprawach dotyczących, między innymi, płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy przywołanej ustawy stanowią inaczej. Odrębności postępowań regulowanych tą ustawą, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, wyrażone zostały w ust. 2 art. 3, poprzez określenie innego katalogu obowiązków organów administracji oraz treści tychże obowiązków, a także poprzez wyłączenie stosowania w tych postępowaniach art. 81 k.p.a., zaś w ust. 3 art. 3 przywołanej ustawy poprzez ustanowienie zasady, że strony oraz inne osoby uczestniczące w tych postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., którego naruszenie strona skarżąca zarzuciła w ramach podstawy określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jest przepisem proceduralnym normującym treść konkretnych obowiązków stron w postępowaniu dowodowym prowadzonym w ramach postępowań szczególnych regulowanych przywołaną ustawą. W odniesieniu do drugiego spośród przywołanych przepisów, naruszenie którego autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. w odniesieniu do § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r., wyjaśnić należy, że adresuje on do jednostki organizacyjnej, której może być powierzone przeprowadzenie kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, nakaz spełnienia określonego nim warunku kadrowego (por. § 1), który przy uwzględnieniu kryterium sprawnego wykonywania powierzonych kontroli, odnosi się do liczby oraz kwalifikacji zatrudnianych pracowników. Z przywołanego przepisu wynika więc, że zawarta w nim regulacja ma charakter ustrojowo – procesowy, nie zaś materialnoprawny.

W konsekwencji przedstawionych uwag o charakterze porządkowym przyjąć należało, że wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, strona skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym podkreślić należy również, że na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącego podstawę, na której oparte zostały zarzuty skargi kasacyjnej, mowa jest o naruszeniu przepisów podstępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanej regulacji wynika, że "wpływ", o którym w niej mowa, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09), oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z powyższego wynika więc, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze podkreślić należy znaczenie, wynikającego z art. 176 p.p.s.a., obowiązku uzasadnienia przez stronę występującą ze skargą kasacyjną podstaw kasacyjnych, co w analizowanym zakresie odnosi się do kwestii wykazania, tj. uprawdopodobnienia, wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji w tak wyznaczonych zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej granicach, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zarzuty te są usprawiedliwione, a zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu stawianego w pkt 3 skargi kasacyjnej, a mianowicie – jak określił to jej autor - do zarzutu "rażącego naruszenia przepisów postępowania [...], a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" stwierdzić należy, ze tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej mierze podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada dyspozycyjności oznaczająca, iż Sąd ten zasadniczo rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to - również w kontekście uwzględniającym obowiązek uczynienia zadość wymogom formalnym skargi kasacyjnej przez stronę ją wnoszącą (art. 176 p.p.s.a.) - że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wiąże się więc z tym konieczność wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 498/12). Związanie sądu kasacyjnego podstawami wniesionej skargi kasacyjnej wymaga przy tym nie tylko ich określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a., w ogóle ich przytoczenia. Konieczne jest więc wskazanie konkretnych przepisów - naruszonych zdaniem strony skarżącej - przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko bowiem prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a., opracowanie (skonstruowanie) skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10). Z powyższego wynika, że operując w granicach wyznaczonych regulacją art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może być "skazywany" na domyślanie się odnośnie do rzeczywistych intencji skarżącego, jak również na obowiązek formułowania za niego zarzutów adresowanych wobec wyroku Sądu I instancji. Nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por;. np.: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 41/11; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11).

W sytuacji więc, gdy wskazywany przez stronę skarżącą, jako naruszony, przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne - a mianowicie lit.: a), b) i c) – określające rodzaj naruszonych przepisów oraz różnicujące wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, i stwierdzenie uchybienia których stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, ani w petitum skargi, ani też w jej uzasadnieniu, konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, to w świetle przywołanych argumentów stwierdzić należy, że uchybienie to nie pozostaje bez wpływu na ocenę o braku prawidłowego określenia (wyznaczenia) granic, w ramach których, w obrębie analizowanego zarzutu, miałoby nastąpić rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za pozbawiony podstaw uznać należy, stawiany w pkt 1 skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli, polegający zdaniem strony skarżącej na pominięciu jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanego przepisu, a to chociażby już z tego powodu, że w dacie orzekania przez WSA w Ł. – 15 marca 2011 r. - przepis ten nie obowiązywał. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, uchylone bowiem zostało, z dniem 2 kwietnia 2007 r., przez przepis § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Orzekając w granicach sprawy, na podstawie jej akt oraz przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanej decyzji – tj. w dniu [...] września 2010 r. - Sąd I instancji nie miał więc obowiązku uwzględnienia, jako normatywnego wzorca kontroli zgodności z prawem ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przepisu § 2 pkt 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r.

Odnosząc się zaś, do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegającego, zdaniem strony skarżącej, na pominięciu jego zastosowania i przyjęciu przez Sąd I instancji, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust 3 przywołanej ustawy, to strona obowiązana jest przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony.

Jakkolwiek faktem jest, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że nie uwzględniając dostatecznie wszystkich konsekwencji wynikających z normatywnej treści regulacji zawartej art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., w szczególności ustanowionych na jej gruncie - w relacji do ogólnego postępowania administracyjnego - odrębności regulowanych nią szczególnych postępowań w sprawach płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, Sąd I instancji przypisał organom administracji naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uznać należy za nieuzasadnione, to jednak wobec istoty sporu prawnego w sprawie, pozostaje to bez wpływu na rezultat wywołanej skargą kasacyjną kontroli zaskarżonego wyroku. Pomimo błędnego - we wskazanym zakresie – uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada bowiem prawu.

Oś sporu w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz stanowiska prezentowanego przez Dyrektora Ł. ORARiMR (zarówno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2010 r.) stanowi bowiem, kwestia dotycząca utrzymywania działek rolnych H oraz J, stanowiących odpowiednio część działek ewidencyjnych o nr 7 i 28, w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu dotyczącym płatności na 2009 r., organy administracji przyjęły, odwołując się do raportu z kontroli z dnia 8 sierpnia 2006 r. oraz do art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, że sporne działki rolne nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, w rozumieniu wskazanego przepisu aktu prawa unijnego, na dzień 30 czerwca 2003 r. Z kolei, Sąd I instancji ustalenie to uznał za dowolne, a to z tego powodu, że przeprowadzone zostało ono na podstawie stanu faktycznego sprzed ponad trzech lat, a w postępowaniu dotyczącym płatności na 2009 r. nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi i wiarygodnymi dowodami.

Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za zasadniczo prawidłowe i odpowiadające prawu. Przeciwstawiana mu w skardze kasacyjnej argumentacja, której centralny punkt stanowi ten jej element, który odwołuje się do przepisu art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz stanowiącego jego odpowiednik art. 143b, pierwotnie obowiązującego rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, nie może jednak odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Zwłaszcza, gdy w analizowanym zakresie wskazać na wadliwość przyjętego przez autora skargi kasacyjnej kierunku wykładni przywołanych przepisów rozporządzeń unijnych.

U jego podstaw legło bowiem założenie, że adresatem normy prawnej dekodowanej z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz stanowiącego jego odpowiednik, na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 , art. 143b ust. 4, jest producent rolny. Założenie to nie jest jednak prawidłowe.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (pierwotnie zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003) jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany nr identyfikacyjny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zwłaszcza zaś odnośnie do adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego dosłowny odpowiednik pierwotnie obowiązującej regulacji), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10).

W jego świetle, tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Odpowiednikiem powyżej przywołanej regulacji, na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jest, jak wyżej już wskazano, przepis art. 124 ust. 2. Podkreślając adekwatność stosowania w odniesieniu do niego, przywołanego powyżej kierunku wykładni art. 143b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, a to wobec tożsamości tychże regulacji, co odnieść należy zarówno do ich treści, jak i celów, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 122 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z art. 123 przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich ustaloną zgodnie z art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 2 tego rozporządzenia dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi oraz w oparciu o parametry ilościowe, takie jak obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z roku 2003 i 2005 oraz w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Z kolei z ust. 2 art. 123 wynika, iż w przypadku gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji. W zakresie odnoszącym się do kwestii powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej podkreślić zaś należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Istotne jest przy tym, że jak wynika z akapitu pierwszego przywołanego przepisu, "Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych". Zgodnie zaś z ust. 2 art. 124 do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się między innymi wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. odsyła do akapitu pierwszego art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych (pierwotnie odsyłał on do zdania drugiego art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynikało, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych").

Regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 (podobnie, jak i pierwotnie obowiązująca regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) nie mogła więc stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2009 r. było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – zwłaszcza spornych działek H oraz J, stanowiących odpowiednio część działek ewidencyjnych o nr 7 i 28 - na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie.

Z obowiązujących w analizowanym zakresie regulacji unijnych oraz krajowych wynika, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wymagają one, aby beneficjent pomocy wykazał dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Z wymagań jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych wynika bowiem jednoznacznie, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby za prawidłowe i trafne uznać stanowisko, że raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta rolnego w dniu 8 sierpnia 2006 r. w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2006, zwłaszcza zaś rezultat tejże kontroli, może stanowić samoistną podstawę do weryfikowania wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, w zakresie odnoszącym się do powierzchni deklarowanych do płatności gruntów oraz wymogu utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej.

Stanowisko Sądu I instancji, który podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, w których przyjęto, że ustalenia raportu z kontroli z dnia 8 sierpnia 2006 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są miarodajne i wiążące dla oceny kwalifikowalności działek na rok 2009, co dotyczyło w rozpoznawanej sprawie działek rolnych H i J, jest więc prawidłowe.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

8