Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 593/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 59 ust.1, art.  60, art. 61,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,art. 63, art. 77, art. 80 ,art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku J. W., A.W., A.S. i I.S., w imieniu których działał J.W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, dz. nr 168, obręb P-20.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnieśli: M.T., K.P. "A", działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A, V.A., T. i Z. G., J.K., J.L., reprezentowana przez G.L. - współwłaściciele i współużytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiedniej, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, w szczególności poprzez niedokonanie ustalenia tego wskaźnika dla kondygnacji mającej mieścić parkingi,

- naruszenie art. 11 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez zobowiązanie inwestora do wystąpienia o zezwolenie na wycięcie kolidującej z inwestycją zieleni dopiero po otrzymaniu pozwolenia na budowę zamiast w terminie wcześniejszym,

- naruszenie art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez nieustalenie szerokości elewacji frontowej inwestycji, pomimo wymogu płynącego § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ustalenie wysokości zabudowy na 5 kondygnacji nadziemnych, sprzecznie z wnioskiem inwestorów, którzy określili swój zamiar inwestycyjny jako budowę budynku o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych i jednej podziemnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach decyzji organ odwoławczy, przywołując treść art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki nr 168, objętej wnioskiem inwestora. Przeprowadzona, w tak wyznaczonym obszarze analiza, w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści tego przepisu.

Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa, pozwalająca na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy (zarówno w zakresie funkcji jak i cech architektoniczno - urbanistycznych), teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. A istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren inwestycji sklasyfikowany jako budowlany, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, a decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Okoliczność ta, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek, zdaniem organu odwoławczego, stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej na działce nr 168 inwestycji.

Mając przy tym na uwadze stan zagospodarowania omawianego obszaru oraz wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, kwestionujących ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także podnoszących brak uzasadnienia dla niewyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanego zamierzenia stanowiła zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich, a w zasadzie jej cechy.

Stosownie do treści § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym przepis § 5 ust. 2 ww. przepisu dopuszcza również wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Jak wskazuje część opisowa przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym waha się w granicach od 0,55 do 0,65. Dla planowanej zabudowy wyznaczono go na poziomie maksymalnym dla obszaru, tj. 0,65.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ustalony decyzją organu I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy dotyczy zarówno istniejącej, jak i projektowanej na działce nr 168 zabudowy. Oznacza to, iż powierzchnia nowej zabudowy wraz z istniejącą, nie może przekroczyć 65 % powierzchni działki nr 168. Ogranicza to znacznie powierzchnię wnioskowanej zabudowy, co jednocześnie uzasadnia ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie maksymalnym. Ustalenie takie, w ocenie organu, nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ II instancji dodał również, że powierzchnia zabudowy to powierzchnia budynku w poziomie terenu, co mając na uwadze, za bezpodstawny uznać należy zarzut odwołania kwestionujący brak ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla kondygnacji podziemnej (garaży).

W dalszych motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia 19 kwietnia 2007 r. inwestorzy określili swój zamiar inwestycyjny jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem w kondygnacji podziemnej. Przy czym liczbę kondygnacji określono na 1 kondygnację podziemną i 4 kondygnacje nadziemne.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił wysokość planowanego budynku do 5 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej (garaż). Wskazał przy tym, iż powyższe pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora, co jednakże nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest bowiem dowodu na to, iż inwestorzy uzupełniali w tym zakresie swój pierwotny wniosek.

Zdaniem organu odwoławczego wykroczenie organu I instancji poza ramy wniosku pozostaje jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec faktu, iż inwestorzy nie kwestionują w tym zakresie ustaleń organu, a także, co potwierdza część opisowa powadzonej analizy, zabudowa mieszkaniowa na działkach sąsiednich posiada bardzo zbliżone parametry tej wielkości. Zabudowa na działce nr 167/1 ma 5 kondygnacji - ok. 15 m, a zabudowa na działce nr 169 ma 4 kondygnacje + wysokie poddasze - łącznie ok. 20 m.

Jednocześnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z brzmieniem § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczalne jest także inne wyznaczenie tej wielkości, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy.

Następnie, biorąc pod uwagę powołane wyniki analizy cech zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie nie budzi zastrzeżeń ustalenie dla planowanej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie tej wielkości w budynkach sąsiednich. W tym kontekście planowany budynek nawet o docelowej wysokości 5 kondygnacji (a nie 4 kondygnacje, jak wynika z wniosku inwestorów) nie odbiegałby od budynków istniejących w najbliższym sąsiedztwie i nie stanowiłby wśród nich dysonansu.

Zdaniem organu odwoławczego, taki stan rzeczy pozostawałby w zgodzie z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którą organ jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu braku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, organ odwoławczy wskazał na brzmienie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z definicją zawartą w treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika zatem, iż konieczność wyznaczenia tego parametru dotyczy jedynie budynków (obiektów) frontowych.

W przedmiotowej sprawie planowany budynek zlokalizowany ma być w głębi działki, zatem brak ustalenia dla niego szerokości elewacji frontowej uznać należy za uzasadniony.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w pkt 5 decyzji organ I instancji w sposób uzasadniony wskazał, iż projekt budowlany planowanej inwestycji powinien być zgodny m.in. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przesądzając tym samym, iż planowana inwestycja musi zachować wynikające z tego aktu prawnego warunki techniczno-budowlane.

Organ II instancji nie podzielił przy tym zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia art. 11 w związku art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ). Zdaniem odwołujących się naruszenie powołanych przepisów polegało w przedmiotowej sprawie na zobowiązaniu zaskarżoną decyzją inwestora do wystąpienia o zezwolenie właściwego organu ochrony środowiska na wycięcie kolidującej z inwestycją zieleni dopiero po otrzymaniu pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pomijając fakt braku spójności pomiędzy treścią wymienionych w odwołaniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a rodzajem naruszenia wskazanego przez odwołujących się, organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości przeprowadzenia wskazanej we wniosku inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Możliwość ta, skoro dotyczy terenu, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, opierać się musi na przepisach powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach szczególnych.

Jednocześnie w dalszych motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy ani o szczegółach lokalizacyjnych, czy formie architektonicznej planowanych obiektów. Budowę można bowiem rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu wymaganych prawem zezwoleń czy pozwoleń.

Wskazanie pozwoleniem na budowę szczegółowej lokalizacji budynku (obiektu) będzie przesądzające także w zakresie określenia, która z istniejącej zieleni kolidować będzie z projektowaną zabudową. Z tych względów zezwolenie na ewentualną wycinkę kolidującej z inwestycją zieleni na etapie ustalenia warunków zabudowy byłoby, zdaniem tego organu, przedwczesne.

Mając na uwadze zarzuty odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy winna chronić interesy osób trzecich. Jednakże ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybiera o wiele bardziej konkretny i realny kształt.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym: wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych, jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Punkt 4 zaskarżonej decyzji zawiera zapis, iż planowane obiekty należy zaprojektować zgodnie z obowiązującymi przepisami ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie:

1. zapewnienia dostępu do drogi publicznej,

2. ochrony przed pozbawieniem:

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

3. ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

4. ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo także ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez strony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy

ul. A, działająca przez pełnomocnika K.P. "A" , reprezentowanego przez adwokata M.G.

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 1 pkt 2 i 5, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i ustalenie w to miejsce "wysokości zabudowy", a także ustaleniu tej ostatniej jako wysokości "powyżej garażu", podczas gdy powołane przepisy wymagają zmierzenia jej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a także na braku precyzyjnego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co nakazują powołane przepisy,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 k.p.a w zw. z art.52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia wysokości elewacji decyzją pierwszoinstancyjną ponad zakres wynikający z wniosku wnioskodawców, którzy wnosili o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu o 4 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, podczas gdy organ I instancji ustalił wysokość planowanego budynku na 5 kondygnacjach nadziemnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 31 października 2008 roku pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Skargę tę poparł także uczestnik postępowania J.K. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (...). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ww. ustawy - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 60 ww. ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych wyżej przepisów, Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na okoliczność wyjścia organów poza granice wniosku inwestora. Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia 19 kwietnia 2007 r. inwestorzy określili swój zamiar inwestycyjny jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w kondygnacji podziemnej. Przy czym liczbę kondygnacji określili na 1 kondygnację podziemną i 4 kondygnacje nadziemne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono natomiast, że decyzją z dnia 26 lutego 2008 roku organ I instancji ustalił wysokość planowanego budynku do 5 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej (garaż). Stwierdził przy tym, że powyższe pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora, co jednakże nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest bowiem dowodu na to, że inwestorzy uzupełnili w tym zakresie swój pierwotny wniosek. Zdaniem Kolegium wykroczenie organu I instancji poza ramy wniosku pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec faktu, że inwestorzy nie kwestionują w tym zakresie ustań organu, a z części opisowej przeprowadzonej analizy wynika, że zabudowa mieszkaniowa na działkach sąsiednich posiada bardzo zbliżone parametry tej wielkości.

W tym miejscu Sąd zwraca jednak uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 17 listopada 2005 roku, złożony pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem toczy się według przepisów k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaganą treść składanego wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, który uzupełnia ogólne postanowienia zawarte w art. 63 § 2 k.p.a., polegające na obowiązku wskazania w piśmie osoby wnioskodawcy, jego adresu i treści żądania. Przepisy te wskazują, że wniosek powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, w tym - obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych ( art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ).

Treścią żądania w tym postępowaniu jest ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji i wydanie stosownej decyzji. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przyjmuje się, że treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji ( por. np. wyrok NSA z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999 r., IV SA 1632/96, LEX nr 47890; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 433–434).

Na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organu zakresem złożonego wniosku wynika ponadto z samej istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 446).

Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania ( por. wyrok NSA z 16.12.1987 r., IV SA 757/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 20).

W świetle powyższych uwag stwierdzić zatem należy, że organy administracji obu instancji wprawdzie ustaliły warunki zabudowy, jednak określając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, zmieniły parametry tej inwestycji. Wykroczyły tym samym poza podstawę faktyczną żądania skarżącego, naruszając w konsekwencji art. 7 i 8 k.p.a. Twierdzenia tego nie zmienia, zdaniem Sądu, fakt, iż wnioskodawca nie kwestionował wydanego rozstrzygnięcia, a określone decyzją parametry inwestycji "mieszczą się" niejako w parametrach określonych przez wnioskodawców.

Niezależnie od wyżej wskazanego uchybienia, jakiego dopuściły się organy, podkreślić należy, że postępowanie zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnieść przy tym należy, że organy administracji publicznej, w tym także organy załatwiające sprawy z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej. Tak rozumiany główny cel postępowania w niniejszej sprawie nie został osiągnięty.

Wskazać przede wszystkim należy, że organy prowadzące postępowanie powinny wyjaśnić w sposób bezsporny kwestię przyjętego wskaźnika zabudowy dla kondygnacji, w tym kondygnacji powyżej garażu.

W decyzji wydanej przez organ I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy ( istniejącej i projektowanej ) do powierzchni działki został określony jako nie przekraczający 0,65 dla kondygnacji powyżej parkingów.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż miejsca parkingowe ( postojowe) nie są tożsame z garażami. Wynika to z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. ) - § 18, 19 oraz § 102 i nast.

Dlatego też, w ocenie sądu, organ w sposób nie budzący wątpliwości winien tę kwestię ustalić i podać wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki, stosownie do regulacji wynikającej z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Jednocześnie ustalenia wymaga, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o czym mowa w § 1 pkt 4 i § 7 wskazanego wyżej aktu wykonawczego, bądź wskazania przyczyn, z powodu których odstąpiono od określenia tychże parametrów.

Mając na uwadze całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości stwierdzić należy, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy w kontekście przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ), z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie powołanych przepisów k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm. ).

Wobec braku przymiotu wykonalności kwestionowanej decyzji sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

(MSi)