Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 280/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Olesno kwotę 959 (dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Olesno jest decyzja Wojewody Opolskiego z [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz skarżącej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 Nr. 133 poz. 872 ze zm.)- zwana dalej "ustawą"

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu i ustaleniach:

Ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z 23 lipca 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr. a, z karty mapy [...], o powierzchni 0,00767 ha, położona w O., użytkowana jako droga, objęta księgą wieczystą Kw A Sądu Rejonowego w Oleśnie , we własności P. i M. K., jako pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 we władaniu Gminy Olesno i zajęta pod drogę publiczną, ulicę [...] w O., zaliczoną do kategorii drogi lokalne miejskie, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy Olesno za odszkodowaniem (por. akta administracyjne w sprawie [...]).

Pismem z 4 sierpnia 2003 r. M. i P. małżonkowie K. wystąpili do Starosty Oleskiego o odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej za opisaną wyżej nieruchomość objętą decyzją Wojewody Opolskiego z 23 lipca 2003 r.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji wnioskodawcy złożyli oświadczenie z 23 stycznia 2004 r., iż w braku wskazania nieruchomości zamiennej "rezygnują z takiej formy odszkodowania".

Organ powołał rzeczoznawcę majątkowego któremu zlecił ustalenie wysokości odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Na podstawie dwóch kolejnych operatów Starosta Oleski wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i P. (małżonków) K., które zostały dwukrotnie uchylone przez Wojewodę Opolskiego z uwagi na uchybienia zawarte w operacie szacunkowym (por. decyzje Starosty Oleskiego z 26 stycznia 2004 r. i z dnia 28 czerwca 2005 r. oraz decyzje Wojewody Opolskiego z 18 stycznia 2005 r. i 17 sierpnia 2005 r.).

W toku kolejnego rozpatrywania sprawy rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy datowany 10 listopada 2005 r., w którym określił wartość rynkową nieruchomości w kwocie 31.980 zł. W operacie tym stwierdził, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość niezabudowana, o powierzchni 767 m², zajęta pod drogę publiczną. Jako podstawę prawną opracowania wymienił między innymi cytowana ustawę z 13 października 1998 r., ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U 2004 Nr. 261 poz. 2603 ze zm.) – dalej zwana "u.g.n.", rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 Nr. 207 poz. 2109 ze zm.) – dalej zwane "rozporządzeniem" i Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W operacie wskazano także tzw. daty istotne dla operatu w tym 29 października 1998 r. jako datę na którą określono stan przedmiotu wyceny, i 10 listopada 2005 r. jako datę na którą określono wartość przedmiotu wyceny. Wskazano też , że datą ostatnich oględzin nieruchomości był 7 listopada 2005 r.

Po opisie i określeniu stanu nieruchomości biegły przedstawił procedurę szacowania, w tym wybór sposobu szacowania stwierdzając, że oszacowano wartość rynkową nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, w szczególności metodą porównywania parami. W części "Ustalenia wyniku szacowania" biegły stwierdził w "Analizie rynku nieruchomości", że okres badania obejmuje "ostatni rok przed datą sporządzenia operatu". Zaznaczył, że analizę cech rynkowych przeprowadzono jak dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną, gdyż takie działki otaczają działkę wycenianą a brak jest odpowiedniej liczby transakcji działek zajętych pod drogę. Przedstawiając zestawienie działek porównywalnych do działki wycenianej rzeczoznawca podniósł, że na rynku nieruchomości zanotowano kilkanaście sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu taki samym jak działki sąsiadujące z działką wycenianą.

Analiza transakcji pozwoliła wyodrębnić kilka sprzedaży nieruchomości podobnych. Spośród nich przyjęto do porównania 3 nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Odrzucono umowy o cenach skrajnych. Odnosząc się do zestawienia 14 nieruchomości sprzedanych pomiędzy styczniem a grudniem 2004 r. biegły zaznaczył, że "w tym okresie zanotowano tylko dwie sprzedaże działek pod drogi. Stwierdził, że pozycje nr 2, 7 i 14 zestawienia zostały odrzucone z powodu cen rażąco odbiegających od cen przeciętnych, a poz. 3 i 5 zestawienia z powodu dużego przekroczenia przedziału powierzchniowego cechy wielkości działki.

Wreszcie w tej części opracowania zaznaczono, że badanie rynku równoległego prowadzi do wniosku, iż mimo, że w miejscowościach Gorzów Śląski, Praszka i Dobrodzień wystąpiły transakcje nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, to ich ceny kształtowały się kilkakrotnie niżej niż na rynku oleskim. Ponadto zdaniem rzeczoznawcy analiza rynku pod kątem sposobu sprzedaży (przetarg a sprzedaż między osobami fizycznymi) prowadziła do wniosku, że ceny uzyskane w drodze przetargu nie odbiegają o więcej niż 20 % od cen średnich na wolnym rynku. Stąd jego zdaniem "spełniony został wymóg § 5 ust. 2 rozporządzenia".

Reasumując przeprowadzoną analizę rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdził, że do wyceny "zastosowano § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...). Ponadto w operacie zawarto określenie wartości rynkowej działki, która pozwoliła biegłemu określić wartość rynkową nieruchomości na dzień 10 listopada 2005 r. a według stanu na dzień 29 października 1998 r. w kwocie 31.980 zł.

Dysponując tak opracowanym operatem szacunkowym organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z jego treścią i pouczył je trybie art. 10 kpa przesyłając stosowne zawiadomienia z 28 listopada 2005 r. Po odebraniu oświadczeń o zapoznaniu się z operatem i zastrzeżeniach zgłoszonych przez Gminę Olesno organ uzyskał pisemne ustosunkowanie się rzeczoznawcy do zgłoszonych zarzutów, po czym [...] wydał decyzje Nr. [...] powołując w podstawie prawnej art. 73 ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy oraz art. 129 ust. 5 art. 130 ust. 2 art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n i ustalając wysokość odszkodowania dla M. i P. K. w kwocie 31,980 zł za przejętą z mocy prawa przez Gminę Olesno nieruchomość stanowiącą działkę nr a położoną w O. o powierzchni 767 m². W motywach decyzji powołano się na przepis art. 73 ustawy i przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zwrócono uwagę, że rzeczoznawca wykonał poprawny operat szacunkowy, uwzględniający wcześniej wydaną opinię Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 23 grudnia 2004 r., która legła u podstaw poprzedniego uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania. Akcentowano zastosowanie art. 10 kpa i możliwość zapoznania się stron w toku postępowania z treścią operatu szacunkowego.

Decyzje tą zaskarżyła Gmina Olesno zarzucając "zawyżenie ceny nieruchomości" która "nie stanowiła i nigdy nie mogłaby stanowić w przyszłości działki budowlanej" ponieważ pełni funkcję dojazdu do leżących przy niej nieruchomości".

Wojewoda Opolski decyzja z [...] nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania po uchyleniu poprzedniej decyzji Starosty Oleskiego. Zwrócono uwagę na przepisy art. 73 ustawy oraz art. 135 i art. 175 u.g.n. Akcentowano, że "podstawą prawną odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP" i zawarta w nim zasada słusznego odszkodowania. Dalej poddano analizie art. 130 i art. 134 u.g.n. w zakresie w jakim odnoszą się do szacowania metodą porównania parami. Przeanalizowano § 36 rozporządzenia zwracając uwagę, że rzeczoznawca mógł zastosować ust. 2 pkt. 2 przepisu, gdyż "nie odnotowano dostatecznej liczby obrotu gruntami przeznaczonymi pod budowę lub modernizacje dróg publicznych w okresie ostatnich dwóch lat". Dlatego "zgodnie ze wskazanym przepisem do określenia wartości wycenianej działki wykorzystano ceny transakcyjne za grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową".

Wreszcie w decyzji organu odwoławczego zarzuty odwołania określono jako "błędną interpretację przepisów" wyjaśniając, że zastosowanie § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia przy ustalaniu wartości nieruchomości zajętej pod drogę w przypadku, gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne, nie jest tożsame z uznaniem wycenianej działki za działkę budowlaną.

Końcowo zaznaczono zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 kpa i zauważono, że "strona odwołująca się nie przedstawiła alternatywną propozycję ustalenia wysokości odszkodowania". W szczególności "nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dyskwalifikującego operat będący podstawą decyzji".

W skardze sądowoadministracyjnej Gmina Olesno wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego zarzucając jej naruszenie art. 134 u.g.n. i § 36 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię.

Zaznaczono. że § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia jest wyjątkiem od zasady przewidzianej w ust. 1 tego przepisu i może być stosowany wyłącznie w przypadku braku cen transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zarzucono, ze rzeczoznawca majątkowy nie osobą upoważnioną do decydowania jaka liczba transakcji jest liczbą dostateczna, i w jakim okresie czasu transakcje te winny być przeprowadzone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu argumentację tożsamą do treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] Nr. [...] Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 9 u.g.n. wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonego aktu z [...] (por. postanowienie Wojewody Opolskiego karta 7 akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153 poz. 1269). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana "P.p.s.a". W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak przeprowadzone badanie sprawy daje podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, choć zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

I. Przed przejściem do szczegółowej oceny sprawy, na tle wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że prawo do odszkodowania którego wysokość kwestionowana jest w skardze wywodzi się przede wszystkim z konstytucyjnej normy zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z nią wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem Konstytucja formułuje expressis derbis wymóg "słusznego odszkodowania".

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowane zostały liczne postulaty co do "słusznego odszkodowania". Ewentualne niedopełnienie wymogu właściwego, przez to słusznego odszkodowania powinno być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w szczególności podkreślał, ze słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił, a nawet – ujmując zagadnienie szerzej – takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem.

Przy tym odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko przez sposób obliczania jego wartości, ale również przez tryb wypłacania (tak orzeczenie T.K z 19 czerwca 1990 r., K 2/90, OTK 1990 poz. 3).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnosi także zagadnienie, słusznego odszkodowania do przepisów prawa europejskiego, w szczególności art. 1 Protokołu Nr. 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten nie zawiera odpowiednika pojęcia "słuszne odszkodowanie".

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dalej "ETPC" potwierdza się jednak jej obowiązywanie. Źródeł dla obowiązku zapewnienia słusznego odszkodowania poszukuje się przede wszystkim w konieczności właściwego wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Słuszne (należyte) odszkodowanie stanowi w tym rozumieniu element kształtujący stan właściwej równowagi między potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. M. Nowicki "Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 1994 r. str. 388 F. .Zoll "Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy 5/98).

Orzeczenia E.T.P.C. powołane w wyroku T.K z 14 marca 2000 r. (P5/99, OTK 2000/2/60) poruszały omawiane zagadnienie, a ekwiwalentność odszkodowania należnego podmiotowi wywłaszczonemu znalazła w nich wyraz. Odnosiły się one do problemu właściwego określenia mechanizmu ustalenia wysokości odszkodowania, jak i termin wypłaty.

W cytowanym wyżej orzeczeniu z 14 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że "przyjęta w art. 73 ust. 5 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości , stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom (...), może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania". Sposób ustalania wartości nieruchomości, jak i moment, który ustawodawca nakazuje uwzględnić dla oceny stanu nieruchomości, "koresponduje" w dużym stopniu z ukształtowanym na nowo, wskutek dokonanej nowelizacji art. 73 ust. 4 ustawy, sposobem ustalania i wypłacania odszkodowania.

W szczególności zaś, przyjęcie za punkt odniesienia dla oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości jej stanu z daty wejścia w życie ustawy (praktycznie zbliżonego czasowo do samego momentu formalnego odjęcia własności),nie odbiega od przyjętego i korzystającego z domniemania konstytucyjności unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (przede wszystkim jej art. 130).

Należy przy tym zważyć, że według powszechnego rozumienia "stan" oznacza stan faktyczny nieruchomości np. zabudowana, zalesiona, stan i charakter budynków i.t.p.

II. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji zważyć trzeba, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano między innymi art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stanowiący, że odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zagadnienie konstytucyjności art. 73 ustawy omówiono wyżej. W tym miejscu godzi się jedynie zwrócić uwagę, że ponieważ decyzja wywłaszczeniowa jest w rozpoznawanej sprawie zastąpiona przez przejęcie nieruchomości na własność z mocy prawa, to należy w każdym indywidualnym wypadku wydać decyzje ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

To oznacza stosowanie przypisów Działu III, Rozdziału 5 "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość". u.g.n, w tym:

- art. 129 ust. 1 – ustalenie odszkodowania przez starostę

- art. 130 ust. 2 – ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego

- art. 131 ust. 1 – przyznanie w ramach odszkodowania odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

- art. 134 ust.1 – ustalenie wysokości odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości.

III. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek M. i P. K. w przedmiocie odszkodowania zgłoszony 8 sierpnia 2003 r. w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) udział stron w postępowaniu został ograniczony do zawiadomienia z 28 listopada 2005 r. i 22 lutego 2006 r. w trybie art. 10 kpa (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu). Czynny udział strony w postępowaniu dotyczy całego postępowania, bez względu na jego etap. Umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań związane jest z końcowym stadium postępowania. Następuje przed wydaniem decyzji. Służy realizacji reguły wynikającej z art. 81 kpa, będącej rozwinięciem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów.

Postępowaniem dowodowym z kolei rządzą: zasada prawdy obiektywnej z art.. 7 kpa i przepisy Działu II "Postępowanie", Rozdział 4 "Dowody" kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawarte w przepisach art. 77 § 1 kpa, art. 79 kpa i art. 80 kpa.

W okolicznościach sprawy strony były jedynie zawiadomione o sporządzeniu operatu przez biegłego, a zgłoszone zastrzeżenia do wyceny określającej wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił na wezwanie organu pisemnie i nie wyznaczono w tym celu rozprawy administracyjnej.

Dalej trzeba rozważyć, czy w związku z takim przebiegiem postępowania nie naruszono procedury w obu instancjach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Unormowanie zawarte w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią przypisu art. 89 kpa, oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne bez względu na to, czy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (por. § 2 art. 89 kpa). Jest niezależne także od zaistnienia przesłanki zapewnienia przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, bądź osiągnięcia celu wychowawczego (por. § 1 art. 89 kpa). Przeprowadzenie rozprawy wymaga bowiem przepis prawa.

Zdaniem Sądu – nie jest natomiast obligatoryjna rozprawa w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania ustalonego i wypłacanego przez Skarb Państwa lub gminę w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W szczególności przepis art. 73 ust. 4 tej ustawy odsyła do "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ściślej do jej Działu III, Rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". W tych ostatnich odpowiednika art. 118 ust. 1 u.g.n brak. Rozprawa administracyjna przeprowadzona w trybie art. 118 ust. 1 u.g.n poprzedza wydanie decyzji o wywłaszczeniu w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 115 ust. 1 u.g.n). Elementem koniecznym decyzji wywłaszczeniowej jest też ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt. 7). Wówczas ustalenie wysokości odszkodowania musi być poprzedzone rozprawą.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia przy odszkodowaniu ustalonym z mocy art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Postępowanie w przedmiocie odszkodowania poprzedzone jest odrębną sprawą w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności z mocy prawa, w której decyzję w I instancji wydaje wojewoda bez ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela nieruchomości, a uprawnienie to zostało ograniczone w czasie i po 31 grudnia 2005 r. wygasło. Zwrócić też trzeba uwagę, że w pierwotnym brzmieniu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. zakładał ustalenie odszkodowania "według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie". Brak było odesłania do obowiązującej już wówczas ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawodawca zrezygnował jednak z uchwalenia odrębnej ustawy i przed datą początkową terminu składania wniosków w art. 74 ust. 4 znowelizowanym od 15 lutego 2000 r. (art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) Dz. U. Nr 6 poz. 70) odesłał do "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości".

Ponadto trzeba zważyć na cel i okoliczności wydania ustawy z 13 października 1998 r. Przepis art. 73 ust. 1 tej ustawy ma niewątpliwie charakter wywłaszczeniowy. Jest jednocześnie incydentalny. Został ustanowiony dla uporządkowania stanu prawnego dróg, co do których z różnych przyczyn, stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Przepis ten ma szczególny charakter do przepisów wywłaszczeniowych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy nabycia ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę. Decyzja tak wydana ma charakter deklaratoryjny.

Tymczasem nabycie własności w drodze wywłaszczenia na podstawie u.g.n. następuje w drodze decyzji konstytutywnej, przy zachowaniu określonych w tej ustawie zasad i trybu postępowania.

Na koniec tej części wywodów przytoczyć trzeba, że w orzecznictwie NSA wypowiedziano w omawianym przedmiocie przeciwstawne poglądy. W wyroku z dnia 5 maja 1992 r., w sprawie IV SA 111/92, opubl. ONSA/1994/1/4, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie jest obligatoryjna rozprawa, a w wyroku z 17 lipca 2003 r., w sprawie SA/Bd/1271/03, opubl. ONSA 2004/2/83 iż w postępowaniu prowadzonym o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) rozprawa administracyjna jest obligatoryjna.

Z uwagi na wcześniej wypowiedziane racje sąd wypowiada się za pierwszym z nich.

IV. Procedura ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania zawierała uchybienia nakazujące wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Wymieniony przepis art. 73 ust. 4 ustawy odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W szczególności co już zaznaczono do Działu III, Rozdział 5 u.g.n. Konstytucyjną zasadę "słusznego odszkodowania" rozwija zawarty w nim art. 128 ust. 1 u.g.n. "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tych praw".

Dalej normę art. 130 ust. 1 zdanie 2 u.g.n. co do tego według jakiego stanu następuje ustalenie wysokości odszkodowania precyzuje art. 73 ust. 5 ustawy oraz § 36 ust. 5 rozporządzenia (stan z dnia wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r.).

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a stosownie do ust. 2 tego artykułu przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia z urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się cechy w obrocie nieruchomościami.

Ustalenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taki zapis oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii, ale jednocześnie prawo organu do ustalenia odszkodowania w oparciu o ocenę złożonej opinii. Ta nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00 opubl. LEX 81735). Opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego, poddawana jest w tym sensie autonomicznej ocenie organu, że to organ a nie biegły (rzeczoznawca majątkowy) rozstrzyga sprawę. Organ administracji nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej przed postępowaniem administracyjnym, lecz sam winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii w tym wyznaczyć rozprawę albo zlecić dowód z innego rzeczoznawcy.(por. też wyrok NSA 5 marca 2002 r., I SA 1978/00 LEX 81669.

Rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości według zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 u.g.n.).

Przepisy prawa o jakich mowa wyżej to Dział IV, Rozdział 1 "Określenie wartości nieruchomości" u.g.n. i rozporządzenie wykonawcze wydane z mocy delegacji art. 159 u.g.n. (w szczególności cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzenie operatu szacunkowego, (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Spośród przepisów u.g.n podkreślenia wymaga art. 151 ust. 1 określający pojęcie wartości rynkowej nieruchomości, art. 152 wymieniający sposoby określenia wartości nieruchomości (tzw. podejście do wyceny) i art. 154 oddający rzeczoznawcy majątkowemu prawo wyboru właściwego podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości.

Te ostatnie z kolei omawia szczegółowo cyt. rozporządzenie wykonawcze (por. Rozdział 2 rozporządzenia § 3-25).

Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazał, że wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę Nr. a, o powierzchni 767 m², położoną w O., użytkowaną jako drogę – ulicę [...] wycenił z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Definicję podejścia porównawczego zawiera art. 153 ust. 1 u.g.n., a rozwija § 4 rozporządzenia.

Wynika z nich, że określenie wartości nieruchomości jest konsekwencją założenia, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy tym podejściu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a także ich cech, które wpływają na poziom cen. Stosując metodę porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wreszcie odnotować trzeba, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) (...)

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (ust. 2).

W końcu przepisy prawa uzupełniają standardy zawodowe uchwalone przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, wśród których standard III.7 odnosi się do wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wynika z niego między innymi, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, przy czym te ceny i cechy wpływające na ich wysokości oraz warunki dokonania transakcji są znane. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż 2 lata np. wówczas gdy rynek jest słabo rozwinięty (sporadyczność transakcji) (por. Standard III.7. pkt. 1 "Przedmiot i zakres stosowania standardu). Warto zauważyć także, że według tego standardu w metodzie porównywanie parami wartość rynkową wycenionej nieruchomości zaleca się porównywać z co najmniej trzema nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała zastosowanie do określenia wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z pominięciem trybu jej określenia według ust. 1 zarzucili w związku z tym, że powołany rzeczoznawca majątkowy nie jest osobą "upoważnioną do decydowania jaka liczba transakcji jest dostateczna, i w jakim okresie czasu winny one być przeprowadzone". Tak sformułowany zarzut dowodzi braku znajomości zasad i reguł wynikających z powołanych wyżej przez Sąd przepisów. W szczególności wskazać należy na art. 130 ust. 2 w zw. z art. 154 i art.175 u.g.n. oraz Standard III.7.

Mimo to zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym obowiązek wynikający z art. 77 § 1 kpa oraz regułę wyrażoną w art. 80 kpa przez dowolna ocenę materiału dowodowego sprawy.

Operat szacunkowy sporządzony po raz trzeci przez rzeczoznawcę majątkowego A. C., jako podstawa wydanej decyzji, wymyka się spod kontroli sądowej przez zawarte w nim niedokładności i treści wzajemnie sprzeczne.

Część z nich znalazła odzwierciedlenie w opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr KA/16/2004 z 23 grudnia 2004 r. i jest nadal aktualna. Jest to zapewne wynikiem przeniesienia treści z poprzedniego operatu do obecnego. Zwraca więc sąd tylko uwagę na pkt. 2, pkt. 3 litera d, pkt. 4 p. pkt 3 i 4 opinii Komisji Arbitrażowej i aktualność opisanych w nich błędów i zarzutów do operatu przyjętego obecnie za prawidłowy przez organ odwoławczy.

Dalej trzeba podkreślić, że operat nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie o metodę szacowania w ramach podejścia porównawczego przewidzianego w § 36 rozporządzenia. W szczególności dlaczego przy określaniu wartości rynkowej rzeczoznawca przyjął wyjątek z § 36 ust. 2 z pkt. 2. Przy tym Sąd wskazuje pkt. 2 tego przepisu , choć z opinii (k-11) to nie wynika, gdyż autor pisze o "zastosowaniu § 36 ust. 2 rozporządzenia".

Oczywista sprzeczność zachodzi między zapisem pkt. 7.1. "Analiza rynku nieruchomości", w części "okres badania cen" – ostatni rok przed datą sporządzenia operatu czyli 10 listopada 2005 r. a zestawieniem działek porównywanych do wycenionej, w którym zawarto sprzedaże w okresie od stycznia 2004 r. do grudnia 2004 r. Zatem w przyjętym okresie badania cen mieszczą się tylko 2 transakcje poz. 1 i poz. 3, choć w braku wskazania dnia transakcji być może ta pierwsza także nie jest objęta wskazanym okresem badania. Przede wszystkim zaś biegły nie wyjaśnił dlaczego nie sięgnął po okresy wcześniejsze na co pozwalają mu reguły Standardu III.7.

Niedostateczny jest opis stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. co mogło być uzupełnienie przeprowadzeniem oględzin z udziałem stron, przy czym jeżeli rzeczoznawca zawiadomił zainteresowanych o tej czynności przeprowadzonej 7 listopada 2005 r. to nie dał temu wyrazu w operacie.

Dalej wśród niedokładności wymienić trzeba, że w pkt. 4 określono datę wyceny na "10 listopada 2005 r." (k-5 operatu) a w pkt 7.2 za datę wyceny przyjęto "czerwiec 2005".(k-12 operatu)

Wreszcie rzeczoznawca majątkowy wskazuje na spełnienie wymogu z § 5 ust. 2 rozporządzenia, odnosząc się do relacji sprzedaż przetargowa a sprzedaż między osobami fizycznymi i odwołując się do 2003 r., który – jak wynika z pkt. 7.1 operatu- nie był objęty badaniem cen. Znamienne jest też użycie w tej części opracowania określenia "około sześciu" dla wskazania liczby bezwzględnej podobno zbadanych transakcji (vide k-11 operatu).

Te uchybienia pominięte przez organ odwoławczy w ocenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydanej decyzji nakazywały przyjąć, że naruszono przepisy postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ rozważy celowość uzupełnienia opinii, w której wyjaśnione zostaną wątpliwości rodzące się na tle błędów, niedokładności i innych wskazanych wyżej uchybień operatu. Podnosząc, że operat po uzupełnieniu daje podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania organu wyszedł z założenia, że skoro opracował go rzeczoznawca majątkowy, to tym samym jest on miarodajny dla orzeczenia o odszkodowaniu.

W tej sprawie takie stanowisko okazało się dowolne a w konsekwencji błędne. Rzeczoznawca ma prawo wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, lecz nic nie zwalnia go z obowiązku właściwego uzasadnienia wyboru, a następnie przeprowadzanych procedur.

Nadto wyjaśnienia treści operatu strony mogą uzyskać nie tylko przez pisemne zgłoszenie zarzutów. Służyć może temu rozprawa prowadzona w trybie art. 89 § 2 kpa, której celowość organ w każdej sprawie musi rozważyć. Stosownie do okoliczności faktycznych i stanu dowodów.

Z tych względów i z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 litera c P.p.s.a skarga podlegała uwzględnieniu. Pozostałe orzeczenia uzasadniają przepisy art. 152 1 200 P.p.s.a.