Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 294/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących M. K. i D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa K.-P. z 2003 r. Nr 54, poz. 919) Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., ustalił M. i D. K. - właścicielom nieruchomości położonej w B. przy ul. Z. (działka nr [...] o pow. [...] ha) - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina Miasto B. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z niej właścicielom działki nr [...] położonej w B., tj. M. i D. K., co spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Droga została wybudowana z udziałem środków pochodzących z budżetu miasta i z budżetu Unii Europejskiej w ramach inwestycji polegającej na budowie drogi wraz z infrastrukturą techniczną w ulicach: Z., S., T., S., P. i M. w B.

Organ podał również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość uzyskała po ich wybudowaniu.

W ocenie organu nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek budowy drogi, co potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] maja 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej dla właścicieli nieruchomości wynosi [...] zł. W ocenie organu, operat szacunkowy nie zawiera uchybień formalnych, a sporządzona wycena została dokonana w sposób poprawny. Przedstawiona w operacie opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.

Organ podał również, że strony postępowania wniosły pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawierające uwagi do ww. operatu. W piśmie tym skarżący wskazali m.in., że ich działka nie powinna być porównywana szacunkowo z innymi działkami leżącymi na obrzeżach miasta, ponieważ znajduje się w uciążliwym sąsiedztwie wysypiska śmieci i oczyszczalni ścieków i nie można uznać jej położenia za dobre tak, jak to przyjęto w operacie. Wskazali też, że ich działka leży w sąsiedztwie drogi przemysłowej (obwodnicy). Ponadto, w ocenie skarżących, działki wybrane jako nieruchomości podobne nie powinny stanowić przedmiotu wyceny.

W dniu [...] października 2012 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której rzeczoznawca majątkowy podtrzymała opinię przedstawioną w operacie szacunkowym oraz wyjaśniła, w jaki sposób wycenił nieruchomość, w szczególności wyjaśnił sposób doboru nieruchomości przyjętych do porównania i zastosowanie z tytułu różnic poprawek. Skarżący zaś podtrzymali stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ponadto wskazali, że wybudowanie dróg na osiedlu spowodowało wprowadzenie na niektórych odcinkach dróg ruchu jednokierunkowego, co wydłużyło drogę wyjazdową.

Od powyższej decyzji odwołali się M. i D. K. W odwołaniu podnieśli zarzuty dotyczące nieprawidłowości zawartych w operacie szacunkowym wskazując m.in. na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównań oraz podkreślając uciążliwe sąsiedztwo mające wpływ na wartość nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że na rozprawie rzeczoznawca przyznała, iż działki są mało atrakcyjne ze względu sąsiedztwo oczyszczalni ścieków, wysypiska śmieci, miejskiej obwodnicy, jak i strefy przemysłowej, która otacza całe osiedle, jednakże w operacie rzeczoznawca nie ujęła w tabeli porównawczej cechy "sąsiedztwo", chociaż w opisie stwierdzała, że cecha taka jak najbardziej powinna być brana pod uwagę. W operacie rzeczoznawca stwierdziła, że położenie działki skarżących w aspekcie cen rynkowych jest dobre, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący podnieśli, że oczyszczalnia powiększyła odbiór ścieków z sąsiednich gmin, co potęguje wydzielanie się fetoru. Ponadto na pobliskim wysypisku śmieci składuje się bioodpady, co jest dla mieszkańców osiedla wielkim utrudnieniem. Rzeczoznawca nie dokonała weryfikacji operatu szacunkowego i odpowiedniej wyceny, według sugestii skarżących. Przy wycenie działki rzeczoznawca wzięła pod uwagę aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, przyjmując cenę za 1m² działki kwotę [...] zł, nie biorąc pod uwagę, że za taką cenę została zbyta tylko jedna działka na tym osiedlu, którą kupił człowiek z innego miasta, nie mając wiedzy o istniejących uciążliwościach. Wskazali też, że w odległości 60 cm od ich ogrodzenia powstały dwa duże betonowe słupy energetyczne, które stanowią stałą zabudowę. Ponadto nie wzięto pod uwagę tego, że działka straciła na atrakcyjności i wartości poprzez wybudowanie obwodnicy (całodobowy hałas i spaliny).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 143 ust. 1 i 2, art. 144, art. 145 ust. 1, art. 146 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezwzględną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości jako skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Obowiązek wykazania takiej okoliczności obciąża organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. J. wynika, że wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (drogi) spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Natomiast opłata adiacencka w przedmiotowej sprawie ustalona została w wysokości [...] zł z zastosowaniem 30% stawki procentowej w myśl § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B.

Organ podniósł, że istotnym dowodem w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest zatem opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania nieruchomości parami. Przyjęte do porównań nieruchomości odpowiadają treści § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca zostały przyjete: lokalizację, uzbrojenie, położenie i sąsiedztwo. Ponadto do czynników wpływających na wartość rynkową nieruchomości zaliczył: rodzaj, sposób użytkowania, stan zagospodarowania, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Do ustalenia wartości nieruchomości przed stworzeniem możliwości skorzystania z nowowybudowanej drogi przyjęto transakcje nieruchomościami wyposażonymi w dostęp do drogi gruntowej, natomiast dla ustalenia wartości nieruchomości po stworzeniu tychże warunków przyjęto transakcje nieruchomościami z dostępem do drogi utwardzonej polbrukiem.

W ocenie organu, zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Ponadto, z treści operatu wynika, że sąsiedztwo określone jako "uciążliwe" zostało uwzględnione w operacie poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących (zmniejszających). Przekonanie strony o zawyżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie jest przekonaniem subiektywnym nie popartym żadnymi przeciwnymi dowodami a jako takie nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W konsekwencji organ stwierdził, że zasadnie zobowiązano stronę do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem M. i D. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Podnieśli, że decyzja SKO w T. jest w ich ocenie niesprawiedliwa, dlatego winna być uchylona. Ponadto postępowanie przed SKO toczyło się bez udziału strony, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Wskazali, że w odwołaniu do SKO argumentowali, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę nie odzwierciedla stanu faktycznego ich nieruchomości, w tym wzrostu wartości tejże nieruchomości. Załączyli mapki, jednak nikt tego nie sprawdził. Jednym z błędów, jaki popełniła rzeczoznawca, jest różnica w wycenie wzrostu wartości dwóch działek leżących na tej samej ulicy i mających tak samo utrudniony wyjazd. Podali, że u mieszkańców posesji o nr [...] nastąpił dużo mniejszy wzrost wartości nieruchomości, niż u nich. Argumentując wskazali, że obie działki leżą przy tej samej ulicy, mają podobną powierzchnię, z obydwu jest takie samo utrudnienie dojazdu do ul. D. Podkreślili, że zastanawiającym jest, dlaczego jest taka różnica w wycenie. Odległość między działkami to około 20 m.

Rzeczoznawca wykonując operat szacunkowy nie ujęła w nim tego, że Urząd Miasta wykonał równocześnie dwie inwestycje: wybudowanie drogi przy ul. Z. oraz pobudowanie miejskiej drogi przemysłowej. Rzeczoznawcza nie zastosowała żadnej ulgi z tytułu dużej utraty atrakcyjności w położeniu ich działki. Całe ich osiedle zostało otoczone strefą przemysłową (obwodnica, wysypisko śmieci, oczyszczalnia ścieków i zakłady produkcyjne).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na charakter nałożonej opłaty adiacenckiej w pierwszej kolejności godzi się wskazać, że opłata ta jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających jednocześnie wartość samej nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych (art. 143 ust. 2 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 cyt. ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 1 ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi przez skarżących (właścicieli działki nr [...]) stworzone zostały w dniu [...] maja 2010 r., jak również, że obowiązywała w tym dniu uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia biegu 3-letniego terminu do ustalenia dla właścicieli działki opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] maja 2012 r. wskazał, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca majątkowy określiła wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej stanowi kwotę 30% ww. wartości i wyniosła [...] zł.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji opierając się na stanowisku rzeczoznawcy zawartym w operacie szacunkowym przyjęły, że dokument ten może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Oceny tej nie można podzielić.

Wątpliwości Sądu budzą przede wszystkim przyjęte przez rzeczoznawcę poprawki dotyczące obniżenia wartości analizowanych nieruchomości z uwagi na ich położenie. Dotyczy to zarówno poprawek dotyczących określenia wartości nieruchomości przed budową drogi, jak i po jej wybudowaniu. Rzeczoznawca przyjęła ujemną poprawkę dla wartości nieruchomości porównywanych z nieruchomością skarżących nie uzasadniając w żaden sposób, dlaczego przyjęła taką a nie inną poprawkę, w szczególności w kontekście przytaczanych przez skarżących utrudnień związanych z jej niekorzystnym położeniem. W tym zakresie musi budzić wątpliwości zawarte w operacie twierdzenie rzeczoznawcy o dobrym położeniu analizowanej nieruchomości. Organy nie wyjaśniły również znaczenia zapisu operatu dotyczącego wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi, tj. stwierdzenia, że rzeczoznawca "ze względu na gorsze położenie przy ulicy jednokierunkowej z osiedla zastosowano interpolację wykraczającą poza zakres kwotowy". Za pis ten jest niejasny i jego treść nie została wyjaśniona również na rozprawie administracyjnej.

W ocenie Sądu również zwykłe zasady doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że biorąc pod uwagę okoliczności wskazywane przez skarżących związane z licznymi niedogodnościami związanymi z położeniem ich nieruchomości nie sposób nie powziąć uzasadnionych wątpliwości, czy poprawka przyjęta przez rzeczoznawcę jest prawidłowa. Przede wszystkim jednak nie można ustalić, jakie konkretnie okoliczności związane z położeniem nieruchomości skarżących brała pod uwagę rzeczoznawca. Skarżący wymieniali bowiem cały szereg tych niekorzystnych uwarunkowań, natomiast z operatu nie wynika, które z nich zostały faktycznie wzięte pod uwagę przez jego autorkę, tym bardziej że wskazywała ona na jej położenie jako dobre.

Na gruncie powyższego wskazać należy, że do podnoszonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką zarzutów organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się wskazując jedynie na konieczność ustalenia ww. opłaty z uwagi na wybudowanie drogi, która to inwestycja, w ocenie organu, spowodowała wzrost wartości nieruchomości skarżących. Podkreślono również, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień, co umożliwia przyjęcie jego ustaleń i ustalenie opłaty. Organ pobieżnie odniósł się do głównego zarzutu skarżących dotyczącego niekorzystnego położenia ich nieruchomości wskazując jedynie, że do porównania przyjęto nieruchomości podobne z osiedla, na którym położona jest działka skarżących oraz nieruchomości położone na obrzeżach B. W sytuacji konsekwentnego podnoszenia tej argumentacji przez skarżących organ winien kwestie powyższe wyczerpująco wyjaśnić. Na etapie postępowania w I instancji oraz odwoławczego strona podniosła konkretne zarzuty w stosunku do operatu szacunkowego, w odpowiedzi na co nie wyjaśniono powstałych w sprawie wątpliwości. Wobec podniesionych przez skarżących wątpliwości, co do prawidłowości operatu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie, powinien rozważyć wszystkie zgłoszone zarzuty, a w razie konieczności, przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a. i wyjaśnić w sposób dostateczny okoliczności faktyczne wraz z przedstawieniem stosownej argumentacji, odnoszącej się do istotnych elementów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wskazanych wymogów nie spełnił. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 979/10).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.

Uwagi Sądu nie mogło ujść zarówno bardzo ogólne odniesienie się przez rzeczoznawcę w toku postępowania do zastrzeżeń skarżących, jak też zwłaszcza sposób wykorzystania operatu szacunkowego przez organy administracyjne, w tym w szczególności przez organ II instancji, w kontekście konieczności uwzględnienia kryteriów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ generalnie przyjął, że zarzuty wobec treści operatu nie zostały uprawdopodobnione i nie przedstawiono przeciwdowodu. W tym miejscu, odnosząc się do sugestii, jaka została zawarta w decyzji organu odwoławczego, jakoby w przypadku kwestionowania przez stronę prawidłowości operatu szacunkowego powinna ona przedstawić dowód przeciwny, należy wskazać, że pogląd taki jest sprzeczny z obowiązującym prawem, tj. art. 157 ust. 2 u.g.n., co podkreślił także NSA w wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00: "Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym razie nie może oczekiwać dostarczenia przeciwdowodu, lecz sam powinien przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swoje zarzuty. Organ administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi - stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego i jej szczególna moc dowodowa - lecz nie oznacza to, aby nie był w stanie ocenić wiarygodności opinii, zwłaszcza w świetle zarzutów strony (...)". To do organu orzekającego w sprawie należy ostatecznie merytoryczna ocena operatu, a w szczególności prawidłowość i zgodność z prawem zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody oszacowania nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 144/08). Oceny merytorycznej organ II instancji nie dokonał, skutkiem tego jest brak rozpoznania zarzutów skierowanych przez strony w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej i winien nie tylko odnieść się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, ale również dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1520/11). Organ II instancji nie sprostał temu zadaniu. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy.

Podkreślenia wymaga, że to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Wątpliwości te nie zostały w szczególności usunięte podczas rozprawy administracyjnej. Z jej protokołu wynika, że rzeczoznawca stwierdziła, iż wskazywane przez skarżących uciążliwości związane z położeniem nieruchomości występowały zarówno przed jak i po wybudowaniu drogi, co uzasadnia podejrzenie, że istnienie tych uciążliwości nie było w ocenie rzeczoznawcy istotne.

W przedstawionych okolicznościach i na gruncie podniesionych zarzutów zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu drogi. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji zaniechał tych czynności i przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń, tymczasem należało wnikliwie rozważyć w świetle zarzutów stawianych mu przez skarżących, czy rzeczoznawca sporządziła ów operat z poszanowaniem art. 150 i nast. u.g.n. oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a w przypadku powzięcia wątpliwości rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych przez skarżącą kwestiach (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. I SA/Wa 1833/07 oraz z 20 stycznia 2010 r. I SA/Wa 1728/09), a nie poprzestać na bezkrytycznej jego akceptacji.

Ponadto wskazać należy, że skarżący przedłożyli operat szacunkowy dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej dla włascicieli nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. Z., o nr ewid. [...], która to nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących. Ustalenia dotyczące wzrostu wartości nieruchomości zawarte są w sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę operacie szacunkowym. W operacie tym rzeczoznawca ustalił wzrost wartości nieruchomości na kwotę niższą, niż to miało miejsce w przypadku nieruchomości skarżących. Co istotne, działka sąsiednia o nr [...] jest podobna do nieruchomości skarżących (ma praktycznie taką samą powierzchnię i położenie). Nie jest wiadome, co rzutowało na przyjęcie odmiennych wartości nieruchomości, które uznać można za podobne pod względem położenia, sąsiedztwa, uzbrojenia terenu, czy jego ukształtowania, tym bardziej że skarżący wyjaśnił, iż dojazd i wyjazd z obydwu działek jest taki sam. Sąd nie kwestionuje zasadności tego ustalenia, a jedynie brak odniesienia się do tej kwestii wobec wątpliwości i zarzutów skarżących zgłaszanych w toku postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii. Nie ocenił tego również organ odwoławczy, mimo że na okoliczność tą wskazywali skarżący w odwołaniu od decyzji. Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia przez organ.

Dostrzeżone uchybienia operatu szacunkowego wskazują na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane ustalić, czy doszło do upływu 3-letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a następnie, w zależności od powyższego, winna zostać wyjaśniona kwestia niekorzystnego położenia działki skarżących i wpływ powyższego na wartość nieruchomości lub podjęte inne stosowne rozstrzygnięcie związane z upływem w/w 3-letniego terminu.

Nie był natomiast zasadny zarzut skarżących dotyczący tego, że postępowanie przed organem II instancji toczyło się bez ich udziału, albowiem przepisy rozdziału 10 k.p.a. nie przewidują konieczności wyznaczania rozprawy w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).