Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art.138 par 2 K.p.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 814/20 w sprawie ze sprzeciwu Z. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Z. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o powierzchni 0,1544 ha, położona w dzielnicy [...] W., objęta została ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] ...". Dotychczasowym właścicielem przedmiotowej działki był Z. N.. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...] w łącznej wysokości 2 042 031,60 zł na rzecz dotychczasowego właściciela. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał na nieprawidłowości w sporządzonym na potrzeby ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym, które powodują, że nie może on być podstawą określenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości 1 955 807,00 zł na rzecz Z. N. Równocześnie organ powiększył ustalone odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości. W sumie przyznane odszkodowanie, które winno było zostać wypłacone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad byłemu właścicielowi wyniosło 2 053 597,35 zł. Organ orzekł także o zaliczeniu na poczet przyznanego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty zaliczki wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] maja 2018 r. w wysokości: 1 440 881,81 zł. Ostatecznie organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na rzecz byłego właściciela, pozostałej kwoty odszkodowania w wysokości 612 715,54 zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że około 25% powierzchni wycenianej działki położona jest w na terenie przeznaczonym pod [...] Obwodnicę W. Pozostała część działki jest położona na terenach zabudowy usługowomieszkaniowej 25 UM, w zasięgu strefy ochrony archeologicznej nr [...]. Skarżący uznał, że fakt występowania strefy ochronnej nie został uwzględniony w operacie szacunkowym przy ustaleniu cechy oceny "warunki zagospodarowania działki", co jego zdaniem miało wpływ na ocenę wartości przedmiotowej nieruchomości i zawyżenie ustalonego odszkodowania. Skarżący, dowodząc nieprawidłowości wyceny, powołał się również na transakcję nabycia nieruchomości, znajdującej się w zasięgu tej samej strefy co wyceniana działka, przy cenie jednostkowej 452,60 zł/m2.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego) i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 lutego 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,1544 ha wydzielona została pod inwestycje drogową z działki [...] o kształcie czworokąta, niezabudowanej, nieogrodzonej i użytkowanej rolniczo. Działka leży przy drodze asfaltowej, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną i wodociągową. Organ II instancji dokonał szczegółowej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Minister stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie konieczna była analiza cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegła analizowała obszar rynku miasta W. ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy [...] w okresie od 2016 r. do 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 25 lutego 2019 r., zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają prawidłowe ustalenie na jego podstawie odszkodowania. Organ podzielił w tym zakresie zarzuty podniesione w odwołaniu. Minister podkreślił, że biegła nie uwzględniła częściowego położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej. Podstawowe zastrzeżenia organu wzbudził brak uwzględnienia w procesie wyceny pełnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiot wyceny znajduje się na terenie [...] Obwodnicy W. oraz na terenach zabudowy usługowomieszkaniowej (symbol – [...]). W treści operatu biegła nie wspomina o częściowym położeniu przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej, ani tym bardziej nie uwzględniła takowej w analizie rynku oraz w przyjętych cechach rynkowych. W ocenie organu, powyższego uchybienia nie konwaliduje fakt, że przeznaczenie to dotyczyło, jak uznała biegła, niewielkiej części nieruchomości, która to część winna była zostać przez biegłą precyzyjnie określona, podobnie jak miało to miejsce w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i mieszkaniowo-usługowym. Przeznaczenie nieruchomości określone zostało przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli dokument planistyczny o najwyższym rygorze. Zdaniem Ministra, nieprawidłowość ta stanowi istotną wadę analizowanego operatu szacunkowego. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. W treści miejscowego planu obejmującego przedmiotową nieruchomość - w strefie zasięgu stanowisk archeologicznych realizacja zabudowy uwarunkowana jest dokonaniem wyprzedzających badań archeologicznych prowadzonych pod nadzorem właściwego Konserwatora Zabytków. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje położenie nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej, to w ocenie organu II instancji nie można uznać aby nieruchomością podobną była nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową czy pod drogę (nieruchomość inwestycyjna) pozbawiona jakichkolwiek ograniczeń wynikających z takiej ochrony. Powyższe wady wzbudziły wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości i doprowadziły do naruszenia art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który określa zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości W tej sytuacji organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanej decyzji i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez organ II instancji uchybień postępowania. Skoro zaś doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister stanął również na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do waloryzacji wypłaconej zaliczki. Zgodził się także ze stroną w zakresie zarzutu dotyczącego niezasadności powołania się w treści uzasadnienia na przepis art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który miałby zastosowanie, gdyby niniejsze postępowanie odbywało się w trybie nadzwyczajnym K.p.a.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. N.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.). Wskazał, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 K.p.a., albowiem uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sąd I instancji odwołał się do treści art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 25 lutego 2019 r. i nie posiada on klauzuli aktualizacyjnej. Organ I instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za przedmiotową działkę wydał w dniu [...] maja 2019 r., czyli w okresie, w którym mógł on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże Minister Rozwoju odwołanie od powyższej decyzji rozpoznał już po upływie określonego w art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 12-miesięcznego okresu ważności operatu. W realiach niniejszej sprawy, sporządzony operat szacunkowy był ważny jedynie do dnia 25 lutego 2020 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy (czyli w dniu [...] lutego 2020 r.) sporządzony operat szacunkowy był już nieaktualny i nie istniała możliwość orzekania na jego podstawie o wysokości odszkodowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie, na dzień wydania decyzji organu II instancji operat szacunkowy z dnia 25 lutego 2019 r. ze względu na upływ czasu od jego stworzenia oraz brak odpowiedniej aktualizacji i niedołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., utracił już ważność, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży bowiem jedynie w gestii organu I instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie w całości tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy w wydanej decyzji uzasadnił konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego nie utratą ważności istniejącego operatu, lecz dostrzeżonymi w nim poważnymi wadami merytorycznymi, uniemożliwiającymi uznanie go za przewidzianą prawem podstawę do określenia wysokości przyznanego odszkodowania. W opinii organu II instancji, skoro konieczne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego, należało skorzystać z art. 138 § 2 kpa, jako że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Sąd I instancji uznał, że brak jest już podstaw do analizowania i oceniania nieaktualnego operatu szacunkowego, który nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. Podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia skarżącego będą bowiem rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu nowego, aktualnego operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd za przedwczesne uznał merytoryczne odnoszenie się do kwestii spornych poruszonych w sprzeciwie wniesionym od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. N. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64b ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przy równoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd, że zachodziły okoliczności przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 151a ust. 1 P.p.s.a.;

2) art. 64b ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji gdy materiał dowodowy w postaci pisma rzeczoznawcy majątkowej I. C. z dnia 15 lutego 2020 r. jednoznacznie wskazywał, że organ II instancji arbitralnie zrezygnował z przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. a co za tym idzie arbitralnie zrezygnował z dokonania rzetelnych ustaleń płynących z treści operatu szacunkowego z dnia 25 lutego 2019 r. i doprowadził do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i 2 K.p.a., albowiem przedwcześnie uznał, że nie jest możliwe wyjaśnienie sprawy wyłącznie w zakresie objętym wątpliwościami organu bez konieczności przeprowadzania całego postępowania dowodowego;

3) art. 64b ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji zaniechania przez organ II instancji wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego - autora operatu o umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., ewentualnie zaniechania zlecenia sporządzenia nowego operatu lub też zaniechania zlecenia uzupełnienia bądź zmiany przedmiotowej opinii, względnie zaniechania skierowania dalszych pytań do rzeczoznawcy;

4) art. 64b ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji gdy organ instancji naruszył swoje obowiązki przewidziane w przepisach art. art. 77 i 80 K.p.a. w zakresie, w jakim nie zostało rozważone, że ewentualne zastrzeżenia do operatu szacunkowego z dnia 25 lutego 2019 r. nie mogą prowadzić do wyraźnie odmiennych ustaleń wartości nieruchomości, a w szczególności choćby z tego względu, że organ posiadał dowód z dokumentu w którym analogiczna wycena, analogicznej nieruchomości (należącej do brata skarżącego) wykonana przez tego samego biegłego ustalającego analogiczną wartość 1 m2 nie została zakwestionowana, a w szczególności nie zostały podniesione uwagi w zakresie fachowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z uwagi na stwierdzone przez Ministra istotne wady operatu szacunkowego z 25 lutego 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I. C. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem. I chociaż w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, okoliczność ta sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, to jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Co również istotne, organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 i 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez organ odwoławczy nieścisłości i braki operatu z 25 lutego 2019 r., niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podstawowe zastrzeżenia organu budził brak uwzględnienia w procesie wyceny pełnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W sporządzonym operacie biegła nie uwzględniła bowiem częściowego położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej, tym samym nie uwzględniając go w analizie rynku oraz w przyjętych cechach rynkowych. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, Minister podjął działania w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w treści operatu, zwracając się do biegłej o udzielenie wyjaśnień w tej materii. W odpowiedzi udzielonej pismem z 15 lutego 2020 r. biegła stwierdziła, że strefa ochrony archeologicznej znajduje się na bardzo niewielkiej części działki (nie wskazała jednak jej powierzchni), co wg autorki operatu nie ma wpływu na wartość wycenianej działki. Ponadto, ustosunkowując się do wpływu istnienia obszaru ochrony archeologicznej i zawyżenia cechy "warunki zagospodarowania działki", biegła wskazała, że biorąc pod uwagę atrakcyjność lokalizacją wycenianej działki ograniczenie tego typu, na tak małej powierzchni działki, nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Dodatkowo stwierdziła, że "gdyby nawet obniżyć wartość nieruchomości o 19,64 zł/m2 zakładając że ma ona niekorzystne warunki zagospodarowania wartość całości zmniejszyła by się o 24 108,00 zł", przy globalnej kwocie 1 955 807,00 zł jest to kwotą bardzo niską mieszczącą w granicach błędu statystycznego.

W świetle tych wyjaśnień, organ odwoławczy zasadnie zakwestionował prawidłowość sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że w sporządzonej opinii biegła nie uwzględniła częściowego położenia wycenianej nieruchomości w zasięgu strefy ochrony archeologicznej i wpływu tego położenia na wartość nieruchomości. Pominięcie tego rodzaju, istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, niewątpliwie mogło rzutować na końcowy wynik wyceny, co pośrednio przyznała także biegła, wskazując w piśmie z 15 lutego 2020 r., że nieuwzględnienie wskazanych warunków zagospodarowania mogło zaniżyć wartość działki o ponad 24 000 zł. To zaś powoduje, że operat ten nie mógł stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, dalszych wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że w udzielonych wyjaśnieniach biegła zasadniczo potwierdziła istnienie nieprawidłowości w tym zakresie, zaś sam operat na (kontrolowanym) etapie postępowania odwoławczego utracił swoją aktualność. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W tym kontekście, bezprzedmiotowa staje się argumentacja zarzutu sformułowanego w pkt 3) skargi kasacyjnej, zarzucająca organowi pierwszej instancji uchylenie się od czynności zmierzających do aktualizacji operatu z 25 lutego 2019 r. Poddanie tego operatu aktualizacji byłoby bowiem bezcelowe z uwagi na jego wady, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie w celu ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Nie ma również znaczenia w rozpatrywanej sprawie, że analogiczna wycena, podobnej nieruchomości (należącej do brata skarżącego), wykonana przez tego samego biegłego, ustalającego jednakową wartość 1 m2, nie została zakwestionowana. Operat ten został bowiem sporządzony w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym i dotyczył innej nieruchomości. Każdy dokument tego rodzaju sporządzany jest w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, odmiennych dla danej sprawy. Fakt, że do operatu sporządzonego przez tego samego biegłego na potrzeby wyceny podobnej nieruchomości, organ nie miał zastrzeżeń, nie świadczy o prawidłowości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie i nie może stanowić podstawy do jego oceny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 64b ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 2 P.p.s.a. (w obu tych przepisach jako jednostki redakcyjne występują § a nie ustępy), powiązane w poszczególnych zarzutach z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 77 i 80 K.p.a. (zarzut nr 4), art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut nr 1) i art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i 2 K.p.a. (zarzut nr 2).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.