Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2529/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 5,
journal: Dz.U. 2012 poz 1149
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2529/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.) – także jako ustawa o nadzorze - oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowych (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 855 ze zm.) – także jako ustawa o skok:

1. Ustanowiła z dniem 2 sierpnia 2013 r. w S. (także jako SKOK) zarządcę komisarycznego na czas realizacji programu postępowania naprawczego;

2. Powołała na zarządcę komisarycznego M.Ż.;

3. Ustaliła wynagrodzenie dla zarządcy komisarycznego płatne z kasy SKOK;

4. Na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy o skok odwołała członków zarządu SKOK wygaszając udzielone wcześniej pełnomocnictwa i prokury i zawieszając kompetencje innych organów SKOK oraz stwierdziła, że na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie SKOK;

5. Zobowiązała zarządcę komisarycznego do podjęcia określonych działań.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Komisja Nadzoru Finansowego z urzędu wszczęła postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia czy w SKOK nie występuje groźba zaprzestania spłacania długów.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono SKOK informując jej Radę Nadzorczą oraz postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. dopuszczając do udziału w postępowaniu Kasę Krajową.

W toku postepowania (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r.) wskazano na wejście w życie z dniem 12 czerwca 2013 r. nowej ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613), które wprowadzały istotne zmiany w zakresie regulacji postępowania naprawczego i ustanowienia w kasie zarządcy komisarycznego. W związku z tym wszczęto przedmiotowe postępowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy nowelizującej, zawiadamiając o uwzględnianiu ustaleń i dowodów dotychczas zgromadzonych w postępowaniu.

Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Kasa Krajowa poinformowała, że po zasięgnięciu opinii Komisji Funduszu Stabilizacyjnego nie przyznano SKOK pomocy z tego funduszu.

Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. (potwierdzonym pismem z dnia 23 lipca 2013 r.) SKOK zawiadomił Komisję o obniżeniu wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, ze względu na stratę bilansową. Według SKOK wskaźnik ten na dzień 31 grudnia 2012 r. wynosił (-) 26,62%, co zdaniem KNF potwierdza groźbę zaprzestania spłacania zobowiązań przez SKOK. Ponadto SKOK poinformowała KNF, że na dzień 30 czerwca 2013 r. wysokość posiadanych aktywów wynosiła 901 451, 7 tys. zł, a wysokość zobowiązań 1 102 854 tys. zł. informując, że nie posiada aktywów na pokrycie wszystkich zobowiązań i sytuacja ta trwa nieprzerwanie od kilku lat.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. SKOK poinformowała KNF o rozmowach prowadzonych ze SKOK [...] oraz z Kasą Krajową o udzieleniu pomocy stabilizacyjnej dla SKOK [...] w przypadku przejęcia przez SKOK [...] SKOK [...]. Postępowanie w tej sprawie toczy się odrębnie.

W dniu 17 lipca doręczono SKOK i Kasie Krajowej informację KNF o prawach strony w toczącym się postępowaniu i o prawie składania żądań oraz o możliwości wypowiedzenia się. Strony skorzystały z prawa zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie.

SKOK wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie połączenia SKOK [...] (Kasa przejmowana) ze SKOK [...] (kasa przejmująca).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (data doręczeni [...] lipca 2013 r.) KNF odmówiła zawieszenia postępowania.

Kasa Krajowa wystąpiła do KNF o poinformowanie, czy zarządca komisaryczny opracował plan naprawczy SKOK i o przedstawienie tego plany. Zdaniem KNF przepisy prawa nie przywidują opracowania takiego planu przez zarządcę przed jego powołaniem, gdyż podstawowe zadania zarządcy określa ustawa o skok i decyzja o jego powołaniu. Natomiast ustawa o skok nie przewiduje uzgodnień KNF z Kasą Krajową programu naprawczego zarządcy komisarycznego, gdyż ten uzgadnia plan wyłącznie z KNF informując KNF, Kasę Krajową i radę nadzorczą kasy o wynikach realizacji planu.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. otrzymanym przez KNF w dniu 29 lipca 2013 r. Kasa Krajowa poparła wniosek SKOK o zawieszenie postępowania samemu składając także taki wniosek do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy U 2/12 dotyczącej stwierdzenia na zgodność z Konstytucją RP rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz wnioskując o nieustanawianie w SKOK zarządcy komisarycznego, gdyż może to utrudnić połączenie SKOK [...] ze SKOK [...].

KNF poinformował Kasę Krajową, że wniosek w przedmiocie zawieszenia postępowania został wcześniej rozstrzygnięty postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. doręczonym SKOK [...] lipca 2013 r. Co do wniosku o zawieszenie z powodu postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjny, KNF uznała, że postępowanie to nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem. Stan zagrożenia zaprzestania spłacania zobowiązań przez SKOK z powodu braku wystarczających środków zaistniał przed wejściem w życie wymienionego rozporządzenia, ponadto do Trybunału nie zaskarżono przepisów ustawy o skok dotyczących ustanowienia zarządcy komisarycznego w skok. Wskazując na stan faktyczny, potwierdzony przez SKOK [...] stwierdzający, że jej aktywa nie wystarczają na pokrycie zobowiązań i utrzymywanie się tego stanu od długiego czasu, KNF uznała wniosek Kasy Krajowej (o niewyznaczanie zarządcy komisarycznego) za bezzasadny. Co do uzasadnienia wniosku Kasy Krajowej o zawieszenie postępowania wobec możliwości połączenia SKOK [...] ze SKOK [...], KNF wskazując na datę wpływu tego wniosku (2[...] lipca 2013 r.) uznała go za bezprzedmiotowy. W tej dacie bowiem SKOK [...] otrzymała postanowienie KNF z [...]lipca 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania właśnie z wniosku SKOK uzasadnianego połączenie SKOK [...] ze SKOK [...]. KNF podkreślała, że połączenie kas z przejęciem SKOK [...] przez SKOK [...] jest postępowaniem dalej idącym niż ustanowienie zarządcy komisarycznego, gdyż prowadzi do zakończenia bytu SKOK [...], podczas gdy ustanowienie zarządcy ma na celu naprawę sytuacji SKOK.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (e-mail) doręczonym KNF przez Pocztę Polska w dniu 26 lipca 2013 r. SKOK złożył wnioski dowodowe, po analizie których KNF uznała, że wnioski wskazane w pkt 1) postępowanie o zatwierdzenie statutu SKOK [...] jest postępowaniem odrębnym nie wpływającym na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w pkt 2), 3), 4) i 5) dotyczące dokumentacji sprzedaży wyodrębnionej części przedsiębiorstwa i części portfeli należności zostały w niniejszym postępowaniu uwzględnione i omówione, w pkt 6) i 7) dotyczące połączenia kas i postepowania naprawczego są przedmiotem odrębnego postępowania i nie mają wpływu na niniejsze postępowanie.

W odpowiedzi na pismo Kasy Krajowej z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącego kolejności prowadzenia spraw SKOK [...] i SKOK [...], KNF zwróciła uwagę, że sprawa SKOK [...] nie ma związku z przedmiotowym postępowanie.

Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) ustanowił zarządcę komisarycznego w S. (SKOK).

KNF podkreślała, że analiza spełnienie przez SKOK przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy o skok należy wyłącznie do jej kompetencji. Analizy tej dokonano w oparciu o pozyskane dokumenty, informacje i sprawozdania przekazane na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (Dz. U. poz. 41). Podstawą oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK było roczne sprawozdanie SKOK za 2011 r. i za rok 2012 wraz z raportem i opinią biegłego rewidenta, raport z audytu SKOK, informacje sprawozdawcze SKOK za kolejne okresy sprawozdawcze począwszy do grudnia 2012 r.

W sprawozdaniu za 2011 r. biegły rewident stwierdził, że ze sprawozdań finansowych SKOK wynika ujemna wartość kapitałów własnych, co powoduje zagrożenie dla kontynuacji działalności SKOK. Niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań w 2011 r. wynosił (-) 168 375,7 tys. zł. Działania naprawcze podjęte przez zarząd SKOK, w ocenie biegłego, nie dają pewności ich powodzenia. Wpływ na tą sytuacje SKOK miało połączenie SKOK [...] ze SKOK [...], która miała ujemne fundusze własne (-) 25 194 500 zł.

Zaistnienie groźby zaprzestania kontynuacji działalności SKOK [...] potwierdzały dwa raporty z audytu z roku 2011 i z 2013.

Według raportu niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań SKOK na dzień 30 września 2013 r. wynosił już (-) 179 790,1 tys. zł. W raporcie tym biegły rewident podkreślał, że niedobór ten stanowił ponad 20% sumy bilansowej SKOK co oznacza, że "wpłacone depozyty członkowskie nie posiadają pokrycia w majątku SKOK, a finansowały koszty bieżącej działalności SKOK w kolejnych okresach". Z raportu tego wynika, co szczegółowo opisała KNF, że dodatni wynik bieżący SKOK na koniec września 2012r. (21 940,8 tys. zł) spowodowany był sprzedażą wierzytelności i części przedsiębiorstwa, czyli transakcjami jednorazowymi, które nie miały wpływu na poprawę sytuacji SKOK.

Według sprawozdania za 2012 r. niedobór aktywów SKOK na dzień 31 grudnia 2012 r. na pokrycie zobowiązań wynosił już (-) 190 208,8 tys. zł. SKOK informował 20 listopada 2012 r. KNF o uzyskaniu z Kasy Krajowej pomocy z funduszu stabilizacyjnego w kwocie 160 815 tys. zł (udzielone kredyty i darowizny łącznie dla SKOK [...] i dla SKOK [...]). Z analizy sprawozdań SKOK [...] za okres od grudnia 2012 r. do maja 2013 r. wynika, że jej sytuacja ekonomiczno-finansowa sukcesywnie się pogarsza, pomimo wzrostu poziomu depozytów. Wzrastał również ujemny poziom funduszy własnych – w grudniu 2012 r. wynosił (-) 197 322 tys. zł a w maju 2013 r. już (-) 197 460 tys. zł – oraz zobowiązania SKOK – na koniec 2012 r. wynosiły 983 mil. zł a na koniec maja 2013 r. już 1 118 mil. zł (wzrost o ok. 14%).

Ze sprawozdania za 2011 r. wynikało, że SKOK jest zagrożona zaprzestaniem spłacania zobowiązań, gdyż bieżąca działalność była finansowana z depozytów kasy, co stanowiło realną groźbę dla ulokowanych w niej depozytów oraz groźbę zaprzestania działalności SKOK pomimo jednorazowych transakcji niezaliczanych do podstawowej działalności kasy, które i tak nie miały wpływu na zmianę sytuacji SKOK.

Ze sprawozdania za 2012 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 2012 r. wartość zobowiązań kasy przewyższała wartość jej aktywów o 190 208,8 tys. zł, co w ocenie KNF świadczy o groźbie zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę, pomimo udzielonej SKOK pomocy finansowej ze środków funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej.

Te ustalenia w ocenie KNF wskazują, że SKOK [...], ze względu na ponoszone straty i ujemny fundusz własny oraz utrzymujący się niedobór aktywów, nie była i nie jest w stanie wyjść z trwałego stanu zagrożenia spłacania zobowiązań, gdyż nawet środki pomocowe przeznaczyła na pokrycie kosztów bieżącej działalności. Okoliczności te wskazują także na zagrożenie dla SKOK [...] kontynuowania jej działalności.

Na wymienioną decyzję Rada Nadzorcza S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o skok przez przedwczesne ustanowienie zarządu komisarycznego pomimo tego, że SKOK [...] mogła we własnym zakresie przeprowadzić postepowanie naprawcze; naruszenie art. 4, art. 5 i art. 35b ustawy o rachunkowości przez ustalenie sytuacji finansowej SKOK w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. oraz z dnia 15 stycznia 2013 r. niezgodne z Konstytucją RP, gdyż nakazują według sztywnych kryteriów, a nie zgodnie z ustaloną przez kasę polityką rachunkowości, tworzyć odpisy aktualizacyjne należności z tytułu udzielonych członkom kasy pożyczek i kredytów.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych SKOK i nie zawieszenie postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Złożono także wniosek o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodności z Konstytucją wskazanych rozporządzeń.

Wskazując na przepisy powołane w skardze SKOK [...] uznała za niezasadne wszczęcie przedmiotowego postępowania i ustanowienie zarządcy komisarycznego w kasie, bowiem w jej ocenie wszczęty przez SKOK program naprawczy zapewniał realną naprawę sytuacji finansowej kasy.

Jak podkreślano pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. KNF zobowiązała SKOK do opracowania programu postępowania naprawczego i kasa pismem z dnia [...]lutego 2013 r. program ten przekazała KNF, jednakże KNF pismem z dnia [...] maja 2013 r. wezwała kasę do opracowania nowego programu postępowania naprawczego. W terminie wskazanym w wezwaniu SKOK [...] przekazała KNF poprawiony program postępowania naprawczego wskazujący realny sposób wyjścia ze stanu zagrożenia stabilności finansowej, przedstawiając program do zaopiniowania przez Kasę Krajową i Kasa Krajowa przystąpiła niezwłocznie do zaopiniowania programu. W związku z tym zdaniem SKOK, KNF nie dokonując oceny nowego programu postepowania naprawczego niezasadnie wszczął niniejsze postępowanie.

W oceni SKOK [...] jej trudności finansowe są skutkiem działań podjętych w przeszłości – nadmiernego ryzyka w działalności kredytowej – oraz duże opóźnienia w działaniach windykacyjnych. Te działania w pełni podjęto na przełomie 2011 i 2012 r., tj. z opóźnieniem 12-36 miesięcy. Dlatego podjęto działania w ograniczeniu udzielania kredytów opisane w skardze, które są obecnie kontynuowane. Te działania wskazują na pierwsze pozytywne efekty zaistniałe w pierwszych miesiącach 2013 r. – przychody z działalności operacyjnej rosną szybciej od kosztów, zmniejszała by się strata i rósłby dochód netto. Skoro zatem własny program postępowania naprawczego kasy przynosi efekty, zbędnym było ustanawianie zarządcy komisarycznego.

W ocenie SKOK [...] racjonalne było połączenie SKOK [...] ze SKOK [...] przez przejęcie SKOK [...] przez tę drugą kasę, bowiem w trudnych sytuacjach finansowych takie działania są najbardziej preferowane, co wynika z art. 74c ustawy o skok powodując usunięcie zagrożenia wystąpienia przesłanki z art. 73 ust. 1 tej ustawy. Dlatego stwierdzenie KNF o braku związku niniejszego postępowania z postępowaniem o połączeniu obu kas nie było słuszne.

Zdaniem SKOK ustalenia biegłych rewidentów dokonane na podstawie rozporządzeń Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. i z dnia 15 stycznia 2013 r. są sprzeczne z upoważnieniem z art. 81 ust. 2 pkt 10 ustawy o rachunkowości, wykraczając poza zakres tego upoważnienia. Przepisy tych rozporządzeń nakładają bowiem na kasy oszczędnościowo-kredytowe obowiązek dokonywania odpisów aktualizujących w sposób odmienny od przewidzianego w art. 35b ustawy o rachunkowości przewidując w tym zakresie zasady analogiczne jak dla banków, dla których obowiązują odmienne rozporządzenia wydane na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. a) ustawy o rachunkowości. W związku z tym do kas nie stosuje się obowiązek wskazany w art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. c) ustawy o rachunkowości – zasady tworzenia rezerw na ryzyko związane z działalnością banków – wyłączając regulacje odnoszące się do odpisów aktualizujących należności z tytułu pożyczek i kredytów, wprowadzając ten zapis delegacyjny dopiero w ustawie nowelizującej o zmianie ustawy o skok z dnia 19 kwietnia 2013r. W związku z tym wymienione rozporządzenia nie miały podstawy delegacyjnej do określenia obowiązku odpisów aktualizacyjnych przez kasy, i dlatego nie mogą być podstawą do określenia sytuacji finansowej SKOK, gdyż zasady określania odpisów aktualizacyjnych, zgodnie z art. 35b ustawy o rachunkowości, kasa określała w swej polityce rachunkowości. Gdyby w związku z tym SKOK, do czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2013 r., miał możliwość postępowania zgodnie z dotychczasową polityką rachunkowości lub miał czas na dostosowanie tej polityki do nowych wymogów, jej wynik finansowy byłby inny.

Podkreślano, że KNF przed podjęciem zaskarżonej decyzji powinien rozważyć możliwość połączenia SKOK [...] ze SKOK [...], co zapobiegłoby groźbie zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę. W ocenie SKOK oba postępowania (niniejsze i postępowanie w sprawie połączenia kas) wiąże bezpośredni związek przyczynowy w zakresie zapobieżenia owej groźbie.

Zdaniem SKOK organ finansowy z naruszeniem przepisów postępowania nie uwzględnił wniosku Kasy Krajowej o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy U 2/12 co do wydania wymienionych rozporządzeń niezgodnie z Konstytucją. KNF błędnie uznała, że wcześniejszy wniosek SKOK o zawieszenie postępowania był tożsamy z wnioskiem Kasy Krajowej, bowiem wniosek SKOK był uzasadniany postępowaniem o połączenie kas, a wniosek Kasy Krajowej toczącym się postępowaniem przed Trybunałem. Także z naruszeniem przepisów postępowania KNF nie uwzględnił wniosków SKOK z dokumentów dotyczących połączenia kas.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej odrzucenie lub o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie pełnomocnicy organu wnosili o odrzucenie skargi z uwagi na wadliwe umocowanie pełnomocnika skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ administracji podnosił wadliwość ustanowionego pełnomocnika przez SKOK [...], który podpisał skargę.

W związku z powyższym zarzutem Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia uchwały o jej ustanowieniu łącznie ze statutem Kasy. Zobowiązanie zostało przez pełnomocnika wykonane w zakreślonym przez Sąd terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Rozważając wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu wadliwego umocowania pełnomocnika skarżącej Sąd, po zobowiązaniu skarżącej do przedłożenia uchwały Rady Nadzorczej SKOK [...] o udzieleniu pełnomocnictwa stawającemu pełnomocnikowi i po zobowiązaniu do przedłożenia przez skarżącą statutu, uznała wniosek organu za niezasadny. Jak wynika z § 34 Statutu skarżącej Rada Nadzorcza składa się z 3 do 7 członków. Jak wynika z § 23 pkt 3 Statutu – "Uchwały organów Kasy (do których stosownie do § 23 pkt 1ppkt 2) zaliczana jest Rada Nadzorcza) zapadają, o ile Statut nie stanowi inaczej, zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy liczby członków.". Uchwała Rady Nadzorczej [...] o ustanowieniu pełnomocnika w osobie adw. J. M. została podjęta jednomyślnie przez trzech członków Rady, w tym przez jej przewodniczącego. Zatem pełnomocnik został ustanowiony zgodnie ze Statutem skarżącej.

Wobec dokumentów załączonych przez skarżącą SKOK [...] należało także uznać ponowiony wniosek organu administracji o odrzucenie skargi zawarty w piśmie z dnia[...]kwietnia 2014 r. za niezasadny.

Skarżąca SKOK [...]podnosiła niekonstytucyjność rozporządzeń z dnia 30 grudnia 2011 r. i z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych uznając, że rozporządzenia te zostały wydane z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 2 pkt 10 ustawy o rachunkowości (obecnie art. 81 ust. 2 pkt 8).

Zgodnie z art. 81 ust. 2 pkt 10 ustawy o rachunkowości w brzmieniu na rok 2009 Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, szczególne zasady rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w tym zakres informacji wykazywanych w informacji dodatkowej sprawozdania finansowego. Tymczasem według skarżącej wymienione rozporządzenia nakładały na kasy w tym na SKOK [...] bardziej rygorystyczne warunki tworzenia rezerw finansowych (odpisów aktualizujących należności z tytułu pożyczek i kredytów) od dotychczasowych, w których rezerwy te kasy tworzyły według własnej polityki finansowej. W związku z tym przeprowadzone audyty w SKOK [...] wykazały tak duże straty spowodowane niewłaściwym (wg wymienionych rozporządzeń) funkcjonowaniem kasy. Wskazując na ustawę z dnia 19 kwietnia 2013 r. nowelizującą ustawę o rachunkowości, SKOK [...] stwierdziła, że skutkiem dopiero tej noweli w art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d) ustawodawca uznał za niezbędne wskazanie właściwej delegacji dla Ministra Finansów do określenia bardziej rygorystycznych od dotychczasowych zasad tworzenia rezerw przez kasy. Z tych względów skarżąca wnosiła o zwrócenie się przez Sąd do Trybunały Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodności z konstytucją wymienionych rozporządzeń. Zdaniem składu Sądu orzekającego w sprawie nie zachodziła potrzeba zwracania się do Trybunału z wnioskowanym pytaniem prawnym, z powodów wskazanych niżej.

Zgodnie z powoływanym przepisem art. 81 ust. 2 pkt 10 w brzmieniu uprzednim Ministra Finansów był upoważniony do wydania rozporządzenia określającego szczególne zasady rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w tym zakres informacji wykazywanych w informacji dodatkowej sprawozdania finansowego. W oparciu o tę delegację Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 45), gdzie w § 4 ust. 1 wskazano, iż w zasadach (polityce) rachunkowości kasy, dotyczących zasad ostrożności, powinny zostać uwzględnione w szczególności zasady dokonywania odpisów aktualizujących wartość udzielonych pożyczek i kredytów, w tym naliczonych, lecz niezapłaconych odsetek (podstawa dokonywania odpisów), w wysokościach podanych w tym przepisie. Rozporządzenie uchylało poprzednie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 listopada 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. Nr 138, poz. 1550) wydanego także na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 10 ustawy o rachunkowości w poprzednim brzmieniu, gdzie w § 4 ust. 1 podano, iż kasa sporządza sprawozdanie finansowe na dzień kończący rok obrotowy oraz na każdy dzień bilansowy. Sprawozdanie finansowe powinno odzwierciedlać rzeczywistość gospodarczą kasy w sposób wiarygodny i rzetelny składając się z elementów podanych w ust. 2 – bilans, rachunek zysków i strat oraz informację dodatkową obejmującą wprowadzenie do sprawozdania finansowego i dodatkowe informacje i objaśnienia.

Celem obu rozporządzeń było nałożenie na kasy obowiązku przekazywania do KNF takich informacji, na podstawie których organ nadzoru mógłby posiąść prawdziwą wiedzę o kondycji finansowej konkretnej kasy. Przy czym rozporządzenie z 2001 r. określało ten obowiązek jako odzwierciedlenie rzeczywistości gospodarczej kasy w sposób wiarygodny i rzetelny, natomiast rozporządzenie z 2011 r., podobnie jak § 5 rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2013 r., obowiązek ten uszczegóławiało. W § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2001 wskazano, iż na wynik finansowy netto kasy składają się m.in. wyniki działalności operacyjnej i działalności operacji finansowych. W ust. 5 dookreślono, iż wynik operacji finansowych stanowi różnicę między przychodami finansowymi, na które składają się w szczególności przychody z lokat, wkładów i udziałów w Kasie Krajowej, odsetki od operacji z innymi podmiotami oraz zyski ze zbycia inwestycji i aktualizacji wartości inwestycji, a kosztami finansowymi, na które składają się w szczególności koszty odsetek i prowizji od kredytów zaciągniętych w Kasie Krajowej oraz straty ze zbycia i aktualizacji wartości inwestycji.

Reasumując więc uwagi podnoszone w tym zakresie, a dotyczące co do zasady tego, czy ustalenia audytów były miarodajne, należy stwierdzi, że sporządzenie raportu na podstawie każdego z wymienionych rozporządzeń miało na celu rzetelne ustalenie faktycznej kondycji finansowej SKOK [...]. W związku z tym wniosek skarżącej w przedmiocie zadania przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o konstytucyjności wskazanych w skardze rozporządzeń nie został uwzględniony. Sąd chciałby zwrócić uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustanowienie w kasie zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok, a nie prawidłowość przeprowadzonych audytów, jak i nie konstytucyjność wskazanych w skardze rozporządzeń. Powodem zadania pytania Trybunałowi jest związek pomiędzy pytaniem a możliwością rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy powodem zadania pytania może być tylko sytuacja, w której Sąd ma niedające się usunąć wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 73 ust. 1 ustawy o skok) na jej zgodność z konstytucją, natomiast wskazany przepis nie był kwestionowany w sprawie. Z tych przyczyn w ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo także uznał, że nie istniała podstawa z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania na wniosek Kasy Krajowej.

Podstawą prawną ustanowienia zarządcy komisarycznego był przepis art. 73 ust. 1 ustawy o skok w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez KNF 18 marca 2013 r. lecz w związku z wprowadzeniem wymienioną nowelą z dniem 12 czerwca 2013 r. nowej treści art. 73 ust. 1 ustawy o skok, organ nadzoru poinformował, że w sprawie będzie miał zastosowany ten przepis w nowym brzmieniu - w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna. Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ustanowienie zarządcy komisarycznego w kasie lub w Kasie Krajowej nie wpływa na organizację i sposób działania odpowiednio kasy lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem zmian przewidzianych ustawą.

Zastosowanie przez organ nadzoru w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 w nowym brzmieniu miało uzasadnienie, gdyż w przepisach przejściowych, wobec stwierdzenia utraty mocy uprzednio obowiązującej ustawy (art. 92), w art. 93 noweli nie wymieniono art. 73 ust. 1 jako obowiązującego z odroczonym terminem. W związku z tym w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa, zastosowanie miał wskazany art. 73 ust. 1 w wersji znowelizowanej jako niekwestionowany na zgodność z Konstytucją RP (por także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. wydana w sprawie I OPS 1/06).

Istotnym warunkiem z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, uzasadniającym ustanowienie zarządcy komisarycznego, jest powstanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę. Nie chodzi zatem o zaistnieniu już tej okoliczności (niespłacanie owych zobowiązań) lecz wystarczającym jest, by powstało zagrożenie tej niespłacalności. Kasa ma obowiązek przekazania organowi nadzoru programu postępowania naprawczego jej sytuacji ekonomiczno-finansowej lecz organ nadzoru jest uprawniony do oceny skuteczności tego programu. Gdyż sam fakt przekazania do KNF programu postępowania naprawczego, nie powoduje jeszcze braku możliwości organu w ustanowieniu zarządu komisarycznego.

SKOK [...] przekazała KNF program postępowania naprawczego, jednakże organ nadzoru uznał przedstawione procedury za niewystarczające dla poprawienia sytuacji kasy. W związku z tym skarżąca opracowała i przekazała poprawiony program postępowania naprawczego, lecz i ta propozycja, w ocenie organu administracji, była nie do przyjęcia, także ze względu na zbyt długi czas proponowanych działań w relacji do stwierdzonego przez audyty stanu ekonomiczno-finansowego kasy.

Jak wynika z ustaleń organu administracji w sprawozdaniu za 2011 r. biegły rewident stwierdził, na podstawie sprawozdań SKOK [...], ujemny wynik wartości kapitałów własnych kasy, uznając tę sytuację jako powodującą zagrożenia dla kontynuacji działalności SKOK [...]. Niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań w 2011 r. wynosił (-) 168 375,7 tys. zł. Działania naprawcze podjęte przez zarząd SKOK [...], w ocenie biegłego, nie dawały pewności ich powodzenia. Wpływ na tą sytuacje SKOK [...], zdaniem biegłego, miało połączenie SKOK [...] ze SKOK [...], która już miała ujemne fundusze własne (-) 25 194 500 zł.

Niedobór aktywów SKOK [...] na dzień 31 grudnia 2012 r. na pokrycie zobowiązań wynosił już (-) 190 208,8 tys. zł, pomimo tego, że skarżąca, jak informowała przy piśmie z dnia 20 listopada 2012 r., uzyskała z Kasy Krajowej pomoc z funduszu stabilizacyjnego w kwocie 160 815 tys. zł (udzielone kredyty i darowizny łącznie dla SKOK [...] i dla SKOK [...]). Z analizy sprawozdań SKOK [...], przeprowadzonej przez biegłych rewidentów za okres od grudnia 2012 r. do maja 2013 r. wynika, że jej sytuacja ekonomiczno-finansowa sukcesywnie się pogarszała, pomimo wzrostu poziomu depozytów. Wzrastał również ujemny poziom funduszy własnych – w grudniu 2012 r. wynosił (-) 197 322 tys. zł a w maju 2013 r. już (-) 197 460 tys. zł – a zobowiązania SKOK [...] – na koniec 2012 r. wynosiły 983 mil. Zł, a na koniec maja 2013 r. już 1 118 mil. zł (wzrost o ok. 14%).

Zaistnienie groźby zaprzestania kontynuacji działalności SKOK [...] potwierdziły także dwa raporty z audytu z roku 2011 i z 2013. Niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań SKOK [...] na dzień 30 września 2013 r. wynosił (-) 179 790,1 tys. zł i jak podkreślał biegły rewident niedobór ten stanowił ponad 20% sumy bilansowej SKOK [...] co oznaczało, że "wpłacone depozyty członkowskie nie posiadają pokrycia w majątku SKOK, a finansowały koszty bieżącej działalności SKOK w kolejnych okresach". Jak natomiast podkreślał w zaskarżonej decyzji organ nadzoru - dodatni wynik bieżący SKOK [...] na koniec września 2012r. (21 940,8 tys. zł) spowodowany był sprzedażą wierzytelności i części przedsiębiorstwa, czyli na skutek transakcji jednorazowych, które nie miały wpływu na poprawę sytuacji SKOK [...], nie będąc także właściwymi dla kasy działaniami w zakresie jej podstawowej działalności.

Jak wynika zatem ze sprawozdań z działalności SKOK [...] i raportów biegłych rewidentów i tak już zła sytuacja ekonomiczno-finansowa skarżącej na przestrzeni czasu nie ulegała poprawie lecz pogłębiała się.

Zdaniem skarżącej jej zła sytuacja była wynikiem złego zarządzania przez poprzedniego prezesa kasy. Nie zaprzeczając zatem faktom ustalonym przez organ nadzoru na podstawie raportów z audytów biegłych rewidentów stwierdzała, że ustanowienie zarządcy komisarycznego było zbyt pośpieszne, a nawet zbędne. W ocenie skarżącej niedopuszczenie do połączenia ze SKOK [...] uniemożliwiło skarżącej radykalną poprawę sytuacji ekonomiczno-finansowej.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie przedstawionej przez skarżącą argumentacji, na uzasadnienie braku podstaw do ustanowienia zarządcy komisarycznego w kasie, nie sposób podzielić. Badane przez biegłych rewidentów okresy działalności SKOK [...] (sprawozdanie za 2011 r.) wykazywały stałe pogarszanie się jej sytuacji. Natomiast w ocenie KNF działania naprawcze SKOK [...] były niedostateczne w stosunku do jej złej sytuacji ekonomiczno-finansowej pomimo otrzymywanej pomocy finansowej od Kasy Krajowej i pomimo zwiększania depozytów, gdyż te nieprawidłowo pożytkowane były na działalność bieżącą.

Sąd nie jest upoważniony z kolei do oceny podjętych działań naprawczych przez skarżącą i w rezultacie do oceny zasadności podjętych działań przez organ nadzoru. Jest natomiast, w świetle ustaleń KNF, ponad wszelką wątpliwość i bezsporne, że kasa popadała w coraz to gorszą sytuację, która to sytuacja realnie zagrażała jej członkom (depozytariuszom pieniędzy ulokowanych w SKOK [...]). Należało zatem podjąć szybkie i skuteczne działania w celu zapobieżenia pogarszaniu się i tak już złej sytuacji SKOK [...].

W ocenie składu orzekającego w sprawie uchylanie się przez organ nadzoru od działań wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tylko z tego powodu, że SKOK [...]spełniła obowiązek przedłożenia programu postępowania naprawczego, było by podstawą do stwierdzenia naganności takiego braku działania Komisji Nadzoru Finansowego. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że zamiar połączenia się skarżącej ze SKOK [...] nie dawał jeszcze pewności szybkiej poprawy stanu finansów skarżącej. Zawieszeni w związku z tym postępowania w sprawie ustanowienia zarządu komisarycznego w SKOK [...] na wniosek skarżącej, wywodzony w oparciu o zamiar połączenia kas, nie był uzasadniony.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o naruszeniu przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze. Zaskarżona decyzja administracyjna odnosi się szczegółowo do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji w sprawie, które także zostały przeprowadzone dokładnie z uwzględnieniem stanowisk prezentowanych w toku postępowania przez skarżąca i Kasę Krajową. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a., a rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.