Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1097/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. W. i J. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i R. W. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia[...] . nr[...] , nakładającej na J. i R. W., zamieszkałych przy ul. [...]w m. [...], obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, ekspertyzy technicznej (zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania J. i R. W., w budynku mieszkalnym nr[...] , zlokalizowanym na działce nr[...] , położonej w m. [...] w terminie do dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł o wykonaniu nałożonego obowiązku w terminie do dnia [...] r., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Decyzja ta została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z dnia [...] r. J. B. powiadomił PINB o samowolnie wykonanych robotach budowlanych na korytarzu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. W dniu [...] r. PINB przeprowadził w obecności współwłaścicieli, tj. J. B. i R. W. oględziny budynku położonego przy ul. [...] i ustalił, że w [...] r. rozebrana została istniejąca, tymczasowa obudowa schodów wewnętrznych, prowadzących z korytarza na parterze budynku do znajdującego się na piętrze mieszkania małż. W., wykonana z płyt gipsowo-kartonowych i styropianu wraz z demontażem drzwi, a następnie schody obudowano ścianami o grubości 25 cm. Jedna ze ścian, o długości 1,30 m, została przesunięta (w stosunku do obudowy poprzedniej), w kierunku drzwi wejściowych do budynku o ok. 0,60 m. Natomiast drugą ścianę wykonano przy schodach, wzdłuż biegu, na odcinku ok. 2,70 m, o szerokości większej od poprzedniej obudowy. Wykonano również nowe drzwi oraz ocieplenie schodów od strony pomieszczenia piwnicznego. Organ ustalił również, że w wyniku wykonanych robót budowlanych szerokość przejścia w korytarzu, na odcinku 2,7 m, wynosi 0,6 m.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. i R. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do ich mieszkania w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [....] w miejscowości [...], w terminie do dnia [...] r.

ZWINB postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania małżonków W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego skargę wniósł R. W., wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 999/10 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] r. wskazując, że nie jest jasne w jakiej sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego. Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. nie wskazał przepisu materialnego prawa administracyjnego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania. Przywołany przepis art. 61 § 4 K.p.a. nie wskazuje w jakiej sprawie ma być prowadzone postępowanie. Nie wyjaśnia tego również stwierdzenie "w sprawie wykonania zabudowy schodów wewnętrznych", bowiem na podstawie przepisów Prawa budowlanego mogą być prowadzone różne sprawy dotyczące zabudowy schodów. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał przepis art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane i podał, że wykonana zabudowa schodów wykonana została bez pozwolenia na budowę, to w ocenie Sadu oznaczało to, że chodzi o sprawę wykonanych robót budowlanych, innych niż wybudowanie obiektu budowlanego, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy jednak nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, ograniczając się do przywołania przepisów i stwierdzenia, że J. i R. W. nie posiadali pozwolenia na budowę. Tymczasem organ winien był wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się kwalifikując wykonane roboty budowlane jako wymagające pozwolenia na budowę. Organy obu instancji nie uzasadniły przekonująco i nie wyjaśniły dlaczego, aby nałożyć na skarżącego i jego żonę, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, uznały za słuszne skorzystanie z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy. Przesłanką jego zastosowania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika, czy wątpliwości dotyczą jakości wyrobów budowlanych, czy robót budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego.

Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na podstawie art. 51 ust. 7, art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w sprawie wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania J. i R. W. w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...] zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 Prawa budowlanego, nałożył na J. i R. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB do dnia 30 czerwca 2013 r. ekspertyzy technicznej zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do ich mieszkania w budynku nr 32.

ZWINB decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem jakkolwiek organ I instancji- stosując się do zaleceń Sądu- uzupełnił materiał dowodowy i wydał decyzję na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, to jednak należało uchylić decyzję, albowiem w dniu [...] r. małżonkowie B. sprzedali lokal nr [..] w budynku przy ul. [...]A.. i J. S., którym w niniejszym postępowaniu przysługuje status strony i którym należy zapewnić czynny udział w postępowaniu, które jest dwuinstancyjne.

PINB decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 Prawa budowlanego, nałożył na J. i R. W. obowiązek, obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w, ekspertyzy technicznej (zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania J. i R. W., w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [...] , położonej w m. [...] w terminie do dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał na ustalenia dokonane w trakcie oględzin budynku, przeprowadzonych w obecności współwłaścicieli budynku. Z protokołów oględzin wynika, że małżonkowie W. dokonali przebudowy korytarza na parterze budynku. Zakres wykonanych robót obejmował rozbiórkę tymczasowej obudowy schodów wewnętrznych wykonaną z płyt gipsowo-kartonowych i styropianu oraz demontaż i wymurowanie nowych ścian trwałych z cegły o grubości 25 cm, wykonanie nowych drzwi, docieplenia schodów od strony piwnicy oraz wykonanie nowych tynków. Jedna ze ścian o długości 1,30 m została przesunięta (w stosunku do obudowy poprzedniej), w kierunku drzwi wejściowych do budynku, o ok. 0,60 m, natomiast drugą ścianę wykonano przy schodach, wzdłuż biegu, na odcinku ok. 2,70 m, o szerokości większej o ok. 0,2 m w stosunku do obudowy poprzedniej. W wyniku wykonanych robót budowlanych szerokość przejścia w korytarzu wynosi 0,6 m, zamiast 0,8 m, jak to miało miejsce przed wykonaniem robót, natomiast nowo wykonane drzwi całkowicie tarasują wyjście z lokalu nr [...] .

PINB stwierdził również, że roboty budowlane, zgłoszone w Starostwie Powiatowym w dniu [...] r. jako wymiana tymczasowego przepierzenia, zostały wykonane w [...] r. R. W. w załączonym do zgłoszenia szkicu wskazywał, że nowa ściana nie powstanie w miejscu dotychczasowej zabudowy lecz w nowym miejscu.

PINB roboty budowlane wykonane przez R. W. zakwalifikował jako przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, nie zaś jako remont i wskazał, że z ich zakresu wynika, iż nie są one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził nadto, że inwestor wykonując powyższe roboty budowlane naruszył art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy pożarowe ( § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, należało nałożyć na J. i R. W. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej opisanej w treści rozstrzygnięcia decyzji.

J. i R. W. odwołali się od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. do ZWINB, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organ I instancji pominął wskazania sądu w tej sprawie,

2) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, ponieważ organ I instancji uznał, że przedmiotowe roboty były przebudową,

3) art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ organ I instancji pominął fakt, że przedmiotowe. roboty objęte były zgłoszeniem do którego nie wniesiono sprzeciwu, wobec czego skarżący uważają że zostały wykonane zgodnie z prawem,

4) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ organ I instancji pominął fakt, że w przypadku remontu nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia,

5) art. 76 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego, ponieważ organ I instancji błędnie zakwalifikował dowód z dokumentu prywatnego jako dokumentację budowlaną uznając ten dowód jak z dokumentu urzędowego,

6) art. 84 § 1 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego,

7) art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ organ I instancji w ocenie skarżącego winien umorzyć postępowanie,

8) art. art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego oraz nie podjął żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszył zasadę słusznego interesu strony,

9) art. 14 § 2 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie odniósł się do wniosku strony z dnia 19.01.2012r. w sprawie wykonania kserokopii dokumentów,

10) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłowe uzasadnienie. Zdaniem skarżących uzasadnienie faktyczne jest całkowicie nieprzekonujące, zatem narusza zasadę przekonywania stron określoną w art. 11 K.p.a.

Wskazując na powyższe odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpatrzenia.

ZWINB decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku ustalając ten termin na dzień [...] r., natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę przyznał, że R. W. we właściwym organie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: wymianie istniejącego tymczasowego przepierzenia z płyt kartonowo - gipsowych i styropianu ( wejście z parteru na poddasze mieszkalne, wewnątrz budynku) na trwałe, wykonane z cegły budowlanej grubości 25 cm i obustronnie otynkowanej oraz osądzeniu nowych drzwi wejściowych wraz z ościeżnicą. Do zgłoszenia został dołączony szkic sytuacyjny przedstawiający zakres planowanych robót, z którego między innymi wynikało, że nowa ściana z drzwiami powstanie w nowym miejscu, a nie w miejscu demontowanej tymczasowej obudowy. Do tak złożonego zgłoszenia Starosta Świdwiński nie wniósł sprzeciwu.

Organ ustalił również, że budynek przy ul. [...]w [...] jest współwłasnością K.i J. B., A. i J. S. oraz J. i R. W. oraz, że jest to obiekt dwukondygnacyjny, z dwoma lokalami w parterze i jednym lokalem mieszkalnym na piętrze. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi [...] m2.

Z protokołu oględzin robót budowlanych wykonanych w ww. budynku wynikało, że szerokość przejścia w korytarzu ( prowadzącym do trzech pomieszczeń należących do lokalu nr [...] , na odcinku 2,7 m, wynosi 0,6 m, oraz, że drzwi wykonanej zabudowy tarasują drogę ewakuacji z lokalu nr [..] na parterze (po otwarciu blokują drzwi lokalu nr [...] ).

ZWINB, powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że zabudowa schodów wykonana przez R. W., na podstawie skutecznego zgłoszenia, spowodowała, że szerokość drogi ewakuacyjnej -przejścia nie odpowiada wymaganiom § 242 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, co skutkuje naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego.

W związku z tym ZWINB – powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane- wskazał, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane zostały wykonane ( zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc także w sposób odbiegający od obowiązujących przepisów, w świetle art. 51, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei z przepisu art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że regulacja ta obejmuje roboty budowlane wykonywane w następujący sposób: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ZWINB wywiódł, że w przypadku zaistnienia chociażby jednej z ww. przesłanek, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Wykonane roboty budowlane, które spowodowały zmianę parametrów użytkowych w budynku nr [...] przy ul. [...] ( zmniejszenie szerokości przejść ewakuacyjnych oraz blokowanie drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [..] na parterze) w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego- zdaniem ZWINB- należało zakwalifikować jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stwierdzonego stanu faktycznego skutkującego wszczęciem postępowania naprawczego organ uznał, że ekspertyza, do której przedłożenia zobowiązał skarżących pozwoli na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ewentualnie określi zakres niezbędnych robót do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

J. i R. W. zaskarżyli decyzje ZWINB z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[...] .

Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie następujących przepisów prawnych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem organy pominęły wskazania Sądu w tej sprawie,

2/ art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż organy błędnie uznały, że przedmiotowe roboty były przebudową,

3/ art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, bowiem organy pominęły fakt, że przedmiotowe prace objęte były zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, a więc zostały wykonane w sposób zgodny z prawem,

4/ § 2 ust. 1 oraz § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na to, że organy pominęły fakt, iż w przypadku remontu nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia,

5/ art. 76 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), w związku z przepisem art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego, albowiem organy błędnie zakwalifikowały dowód z dokumentu prywatnego jako dokumentację budowlaną, uznając ten dowód jak z dokumentu urzędowego,

6/ art. 84 § 1 K.p.a., gdyż organy winny przeprowadzić dowód z opinii biegłego,

7/ art. 105 § 1 K.p.a., bo winno nastąpić umorzenie postępowania,

8/ art. 7 i 77 K.p.a., z uwagi na to, że organy nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, a tym samym nie podjęły żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszyły zasadę słusznego interesu stron,

9/ art. 14 § 2 K.p.a. poprzez nie odniesienie się organów do wniosku strony z dnia [...] r. w sprawie wykonania kserokopii dokumentów z akt sprawy, pomimo utrwalenia tego faktu w piśmie z dnia [...] r.

10/ art. 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem decyzja zawiera nieprawidłowe uzasadnienie.

11/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ II Instancji wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z tym przepisem, mimo, że przepis ten został powołany w podstawie prawnej.

- skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

ZWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. w części w jakiej organ ten nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego , ekspertyzy technicznej (zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania skarżących, w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [...] , położonej w m. [...] w terminie do dnia [...] r. natomiast zmieniającą ja w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalenia go na dzień [...] r.

Podkreślić należy, że zakres zastosowania art. 51 ustawy - Prawo budowlane, którego zasadniczym celem jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, tj. przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, określony został w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). W sytuacji wykonania robót budowlanych, wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bezcelowe jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie tego przepisu. Organ winien bowiem w takiej sytuacji zastosować przepisy z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 powyższej ustawy, co wynika wprost z ust. 7 tego przepisu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wydania albo decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ).

Decyzję na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy. Istota decyzji wydanej na tej podstawie polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje, że właściwie przeprowadzone postępowanie naprawcze i jego zakres uzależnione jest od ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o dogłębnie i wszechstronnie zebrany i oceniony materiał dowodowy, czy zaistniały sytuacje określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 powołanej wyżej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, którego przypadku określonego w art. 50 ust. 1-3 dotyczy postępowanie naprawcze. Z uzasadnienia decyzji wynika tylko, że organ analizował wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności tych robót z zakresem wynikającym z dokonanego przez skarżącego zgłoszenia robót wskazując, że roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż są przebudową a nie- jak podawał wnioskodawca- remontem, a nadto, że zostały wykonane z naruszeniem przepisów pożarowych w zakresie szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych (§ 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Istotą decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego regulujących wdrożenie postępowania naprawczego- jak już wyżej sąd podkreślał- jest jednoznaczne wskazanie przez organ z jakiego powodu postępowanie to jest prowadzone. W niniejszej sprawie, zważywszy na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, powodów tych można się domyślić, albowiem nie zostały one jednoznacznie sprecyzowane a nadto nie został wskazany przepis prawa, z którego wynikałoby z jakiego powodu postępowanie to zostało zainicjowane.

Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy nałożenia na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro strona ma obowiązek wykonania tych czynności lub robót do stanu zgodnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego, to w pierwszej kolejności organ w sposób czytelny dla strony winien wykazać, jakie zostały popełnione przez stronę uchybienia skutkujące wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego nakładając na skarżących, na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, obowiązek wykonania określonych czynności, zobowiązały skarżących do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, której zakres szczegółowo opisały w treści rozstrzygnięcia, czyli w istocie zobowiązały strony do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Takie rozumienie, wynikającego z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, pojęcia "obowiązku wykonania określonych czynności" nie jest właściwe, tym bardziej, że do takich celów nie służy decyzja administracyjna, która ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty. Zobowiązywanie stron do przedłożenia dokumentów, których charakter wskazuje, że są one elementem postępowania dowodowego winno następować w formie postanowienia ( dowodowego). Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie. Nakładanie przez organ decyzją obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej pozbawia organ możliwości merytorycznego zakończenia sprawy, albowiem organ nie ma już kompetencji do wydania następnej decyzji w sprawie. Wykonanie określonych czynności ma w przypadku tego przepisu znaczenie materialnoprawne, a nie procesowe.

Wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym ma umożliwić stronie, jak sama nazwa tego postępowania wskazuje, naprawienie tych jej działań lub zaniechań, które spowodowały wszczęcie postępowania w tym trybie. Z kolei przedłożenie przez stronę, żądanej przez organ, fachowej ekspertyzy ma jedynie umożliwić organowi dokonanie oceny, czy dotychczasowe postępowanie strony w procesie budowlanym poprzez dodatkowe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzi proces budowlany do stanu zgodnego z prawem.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny przede wszystkim ustalić w związku z jakim naruszeniem opisanym w art. 50 ust. 1 zostało zainicjowane postępowanie naprawcze a następnie, w ramach postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w oparciu o art. 51, uzupełnić i ocenić przedłożoną przez inwestora dokumentację, by następnie w oparciu o nią podjąć decyzję merytoryczną dotyczącą możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości - orzec rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wobec ujawnionej wady naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również ze względu na niedostateczne wyjaśnienie sprawy w sposób naruszający art. 7, 77 i 80 K.p.a., należało uchylić decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji Sad orzekł w pkt II na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach w pkt III na podstawie art. 200.