Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 672/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

E. L. (dalej "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") ubiegała się o przyznanie płatności w trybie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej "ustawa") na rok 2005. W dniu 12 maja 2005 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek zawierał deklarację działek rolnych A, B, C, D, E zlokalizowanych w obrębie działek ewidencyjnych nr[...], [...], [...],[...]położonych w województwie[...], powiecie[...], gminie[...], obrębie ewidencyjnym [...][...]. Strona zadeklarowała zarówno do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnię 20,98 ha.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...] (dalej "decyzja z dnia [...] przyznał wnioskodawczyni jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni deklarowanej 20,98 ha; uwzględniając w całości żądanie strony zawarte we wniosku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] Postępowanie wznowiono w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a.") z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.

W toku postępowania organ ustalił, że działki rolne C i D deklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stwierdzono w wyniku kontroli zgodności deklaracji strony ze stanem faktycznym na gruncie w dniu 20 września 2007 r., przeprowadzonej przez A S.A. na zlecenie organu, na gruntach deklarowanych przez stronę do płatności na rok 2007.

Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili dla działek rolnych C o powierzchni 3,10 ha i D o powierzchni 4,80 ha zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], że całe działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nieprawidłowości zostały oznaczone w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni kodami błędów DR10 (cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r.) i DR 18 (w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza). Przebieg kontroli i jej wyniki odzwierciedlił raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] (dalej "raport z 2007 r.").

Okoliczność, że przedmiotowe grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. organ zakwalifikował jako przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdzając, że jest to nowa istotna okoliczność faktyczna, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] ale nie była znana organowi.

Analizując wystąpienie tej przesłanki w sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że strona zadeklarowała w 2005 r. do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię 7,90 ha. Według ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] użytek rolny stanowi powierzchnię 15,56 ha. W związku z tym, że powierzchnia DR 10 wynosi 7,90 ha, powierzchnię stwierdzoną w 2005 r. dla działki ewidencyjnej nr [...] stanowi 7,66 ha.

W wyniku przeprowadzenia postępowania ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności JPO oraz UPO wynosiła 13,08 ha, podczas gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 20,98 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła zatem 60,4%.

Organ pierwszej instancji – mając na względzie wystąpienie w sprawie wskazanej przesłanki pozytywnej wznowienia postępowania oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem płatności bezpośrednie winny być odmówione, ponieważ przedeklarowanie powierzchni wynosiło 60,4%.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej "organ odwoławczy") uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze względu na uchybienia proceduralne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji przekazał stronie kopię raportu z 2007 r., do którego skarżąca wniosła zastrzeżenia, poparte dowodami.

W celu potwierdzenia prawidłowej lokalizacji działek C i D oraz prawidłowości wykonania kontroli przez firmę A S.A. inspektorzy ARiMR zrealizowali kontrolę na miejscu w dniu 8 marca 2012 r. Następnie Biuro Kontroli na Miejscu przeanalizowało wyniki kontroli na miejscu z dnia 20 września 2007 r. i porównało dokumentację fotograficzną z kontroli z dnia 8 marca 2012 r. O wnioskach poinformowano stronę, która wniosła zastrzeżenia.

Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...]

Kolejno, decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podkreślił, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce ewidencyjnej [...] wynosi 3,71 ha w dwóch obszarach: o powierzchni 0,79 ha oraz 2,92 ha. Przy wyznaczaniu tej powierzchni nie uwzględniano obszaru, na którym w raportach z kontroli na miejscu zastosowano kod DR 10, a który zgodnie z ortofotmapą jest obszarem niekwalifikującym się do płatności. Po uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie powierzchnia przedeklarowania na działce [...] wyniosła 11,85 ha.

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1837/13 uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na istotne naruszenia proceduralne, które skutkowały nieprawidłowościami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Formułując zalecenia w zakresie ponownego postępowania wyjaśniającego Sąd wskazał, że w szczególności organ powinien zbadać możliwość weryfikacji powierzchni kwalifikowanej działek C i D w oparciu o dane obrazujące stan działki z roku 2005. Podkreślił, że organ musi mieć na uwadze fakt, że nie może dokonywać ustaleń na podstawie danych z roku 2007 i 2012, chyba że bezspornie wykaże, iż nie doszło do zmian powierzchni kwalifikowanej w okresie od 2005 do 2012 r. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w tym w szczególności organ powinien wyjaśnić przyczyny uznania działek rolnych C i D za nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolejno opisał ustalenia dowodowe poczynione w postępowaniu wznowieniowym.

Wskazał, że wynikiem rozpatrzenia zastrzeżeń strony i dokonanej weryfikacji było usunięcie kodu nieprawidłowości DR10 dla działki rolnej D oraz stwierdzenie nieużytku na powierzchni 2,12 ha (na pozostałej powierzchni LAS), natomiast dla działki rolnej C pozostawiono kod DR10; przytaczając wyjaśnienia tej kwalifikacji sporządzone przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego oraz opisując zasady funkcjonowania Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Organ negatywnie ocenił wiarygodność zeznań i oświadczeń W., Z. i K. K. Zestawiając tabelarycznie ustalenia dotyczące powierzchni na poszczególnych działkach stwierdził, że powierzchnia deklarowana wynosiła 20,98 ha, a powierzchnia uwzględniona do płatności 9,13 ha. Wskazał, że ta okoliczność faktyczna jest niewątpliwie istotną do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji z dnia [...] Okoliczność ta istniała w dacie wydania ww. decyzji i była nieznana organowi, gdyż kontrola na miejscu została przeprowadzona w 2007 r. Z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia organ nie może uchylić decyzji z dnia [...] Tym niemniej postępowanie wykazało, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż stronie przyznano JPO i UPO, a płatności powinny zostać odmówione. Następnie organ wskazał na podstawy i zasady stosowania sankcji w zakresie JPO i UPO.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zaznaczając, że decyzja, od której wniesiono odwołanie stwierdza wydanie decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawia przyznania płatności na rok 2005 z tytułu zadeklarowania powierzchni JPO/UPO o ponad 50% powierzchni stwierdzonej 9,13 ha.

Kolejno, w zakresie stanu prawnego sprawy wskazał na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Natomiast analizując przepisy unijne doszedł do przekonania, że do wniosków złożonych przez rolników w kampanii przyznawania płatności na rok 2005, na mocy przepisów przejściowych, zastosowanie mają nadal przepisy Rozporządzenia 1782/2003, Rozporządzenia (WE) 796/2004 i Rozporządzenia (WE) 1973/2004. Odwołał się też do art. 145 § 1 i 146 § 1 k.p.a. i podał, że zgadza się z organem pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanek wznowienia oraz co do istnienia przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji z dnia [...] z powodu której ten organ mógł jedynie stwierdzić wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia uprawnień do płatności, w tym utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, względem działek C i D, znajdujących się na działce ewidencyjnej nr[...]. Podkreślił, że analizie podlega stan faktyczny gruntów objętych wnioskiem co do powierzchni użytkowanej rolniczo, rodzaju uprawy, jak również utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W przypadku wniosków z kampanii 2005 r. wymogi zostały sformułowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Na podstawie tych przepisów organ wskazał na wymogi dotyczące gruntów ornych, łąk oraz pastwisk; a z odwołaniem się do Rozporządzenia 796/2004 podał zasady i skutki prawne przekształcenia gruntu ornego w trwały użytek zielony.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazał, że strona obie działki rolne C i D zadeklarowała jako trawę na gruntach ornych i stwierdził, że na tych działkach nie zostały spełnione warunki do przyznania prawa do płatności bezpośrednich, bowiem nie była na nich prowadzona uprawa roślin, nie było prowadzone ugorowanie, a występujące drzewa i krzewy nie podlegają przepisom o ochronie przyrody. Stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że ww. działki stanowią pastwisko (jak twierdzi strona), to wypasanie w okresie wegetacyjnym traw nie było wystarczające, aby grunt zachował charakter pastwiska (tzn. obszar pokryty wieloletnimi trawami).

Odnosząc się do wyników kontroli z 2007 r. i kontroli dodatkowej z 2012 r. oraz efektów weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji co do istnienia podstaw do zastosowania dla działki C zarówno kodu DR 10, jak i kodu DR 18 oraz zniesienia dla działki D kodu DR 10, przy pozostawieniu (dla powierzchni nieporośniętej drzewami) kodu DR 18. Stwierdził, że ustalenia dowodowe wskazują na brak rolniczego wykorzystywania działek w rozpatrywanym roku; co motywował opisem stanu tych działek z odniesieniem do dokumentacji fotograficznej i ortofotomap (str. 9 decyzji organu odwoławczego). W szczególności podkreślił, że na działce D widoczne są grunty, na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (nieużytki), a pozostałą część działki stanowi las. Gdyby na działce wykonywano zabiegi agrotechniczne, nie stwierdzono by samosiewek ani wieloletnich chwastów. Natomiast działka C stanowi las, przy braku możliwości identyfikacji granicy działki, ponieważ znajduje się w kompleksie leśnym – w sposób naturalny zaciera się granica pomiędzy starym lasem (wskazywanym przez stronę) i lasem na zadeklarowanej powierzchni (działce C). Organ wskazał, że z uwagi na klasyfikację działki jako DR 10 brak zasadności weryfikowania wymagań dobrej kultury rolnej, bowiem kontrola przestrzegania wymagań DKR odbywa się dla gruntów rolnych, a nie dla lasu. Organ odwoławczy akcentował, że również zdjęcie lotnicze z 1 lipca 2006 r. dokumentuje istnienie terenów zadrzewionych w miejscu deklarowanej działki C i na fragmencie deklarowanej działki D.

Odnosząc się do art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 organ odwoławczy wskazał, że do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie wniosku złożonego w 2005 r. kwalifikują się grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie, że określone grunty rolne nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień, skutkuje trwałym ich wykluczeniem z przyznania płatności bezpośrednich.

Organ ocenił, że na działkach C i D stwierdzono nieprawidłowości, które wykluczają prawo do płatności na rok 2005. Jego zdaniem zeznania i oświadczenia K. i Z. K. niczego do sprawy nie wniosły, gdyż nie kwestionował informacji, że działka [...] była w okresie 2004-2007 częściowo użytkowana jako grunt orny oraz wypasana przez bydło. Jednakże ani strona, ani świadkowie nie potrafili wskazać, o jakie części działki chodzi. Nie można wykluczyć, że były to obszary orne zlokalizowane pomiędzy obszarami leśnymi, które sukcesywnie zajmowała inwazyjna roślinność leśna. Natomiast wypas 2 DJP na 8 ha nie zapewnia prawidłowego wykorzystania pastwiska. Organ podkreślił, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu.

Na str. 14 – 22 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania; oceniając wszystkie te zarzuty jako chybione.

Podsumowując podał, że podtrzymuje stanowisko organu pierwszej instancji co do oparcia decyzji na dowodach i faktach uznanych za udowodnione, płynących z raportów z 2007 i 2012 r. Za bezzasadny uznał zarzut dotyczący braku podania podstawy prawnej i konkretnych wymagań stawianych działkom rolnym. Stwierdził, że organ pierwszej instancji przytoczył odpowiednie przepisy, na podstawie których dokonał ustalenia powierzchni kwalifikowanej i wskazał wartości powierzchni deklarowanych do JPO/UPO (3,71 ha). Wykazał również powierzchnię obarczoną błędem DR 10 i DR 18, która podlegała wykluczeniu w toku postępowania wznowieniowego (11,85 ha), co wpłynęło na ustalenie powierzchni stwierdzonej do wartości 9,13 ha.

Końcowo, organ wskazał na prawodawstwo unijne znajdujące w sprawie zastosowanie (art. 138 ust. 1 Rozporządzenia 1973/2004 i art. 51 ust. 1 Rozporządzenia 796/2004), dotyczące sankcji i wywiódł, że: "Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu wznowieniowym brak jest podstaw do stosowania sankcji wieloletnich, wobec czego organ ARMiR ograniczył decyzje do odmowy płatności, pomimo przedeklarowania powyżej 50%". Kontynuując, powołał się na judykaturę i stwierdził, że jest uprawniony do sanowania uzasadnienia organu pierwszej instancji; dlatego może utrzymać w mocy jego decyzję, jednocześnie uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami.

W skardze osobistej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego z dnia[...] . Postawiła dziewięć zarzutów, które obszernie i szczegółowo umotywowała na 30 stronach skargi. Są to następujące zarzuty.

I. Raport z kontroli z 2007 r. nie spełnia wymagań, przepisów dotyczących sporządzania dokumentacji pokontrolnej i dowodu w sprawie. Zarzuty dotyczące części opisowej raportu postawiono w świetle wymogów wynikających z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz zasad sporządzania protokołu wynikających z przepisów k.p.a. Zarzuty dotyczące części graficznej koncentrowały się wokół wykazania, że organ nie wypełnił nawet wymogów wynikających z instrukcji organu dotyczącej zasad sporządzania dokumentacji fotograficznej. Akcentowano sprzeczności oraz niewypełnienie wymogów wynikających z art. 80 k.p.a.

II. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że raport z kontroli z 2007 r. stanowi podstawę odmowy dopłat, ponieważ wykazuje niezgodność deklaracji rolnika z wynikami kontroli wywodząc, że to twierdzenie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W szczególności odniosła się do treści własnej deklaracji akcentując, że inspektorzy w raporcie nie ustalili grup upraw na spornych działkach, nie zmierzyli ich powierzchni, na szkicu pomiaru nr 2 nie zaznaczyli działki rolnej C i nieprawidłowo zaznaczyli obrys działki D.

III. Pokontrolny kod DR 10 został nadany spornym działkom niezgodnie z przepisami i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym; nadto organ nie poinformował strony jaki fakt czy okoliczność stwierdzona na działkach stanowi podstawę nadania działkom kodu DR10.

IV. Organ w toku postępowania i w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony używa słowa las określając roślinność na działkach, co nie znajduje potwierdzenia ani w stanie ewidencji, ani w definicji legalnej lasu. Nie znajduje również potwierdzenia w stanie faktycznym. Dokumentacja fotograficzna z 2012 r. wykazuje występowanie zagajników brzozy, co ze względu na roczne przyrosty drzew tego gatunku nie dokumentuje stanu na gruncie jako lasu w 2005 r.

V. Organ nie ustalił stanu faktycznego działek na dzień 20 czerwca 2003 r., ani w latach 2003 – 2006. Podkreślono, że strona wielokrotnie domagała się ustalenia stanu faktycznego działek, policzenia drzew, ustalenia ich wieku oceniając jako błędny pogląd, że stwierdzone na działce nr [...] nieużytki i las powodują, że działki nie podlegają kontroli, ponieważ przeprowadza się je na gruntach rolnych.

VI. Ocena rolniczego użytkowania działek i ich stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. została dokonana w sposób wadliwy, gdyż organ nie ustalając ilości wypasanych zwierząt oraz faktycznej zasobności pastwiska, na podstawie średniej obsady pastwisk ocenił, że były niewłaściwie użytkowane i z biegiem czasu zmieniły charakter na nieużytek – organ nie podał także, kiedy ta zmiana nastąpiła.

VII. Ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana w sposób wadliwy, gdyż raporty z kontroli i zdjęcie lotnicze z 2006 r. nie dokumentują stanu działek w okresie referencyjnym. Nadto organ nie dokonał oceny wniosków dowodowych strony, wbrew przepisom k.p.a. oraz zaleceniom Sądu.

VIII. Istnieje wadliwość podstawy prawnej decyzji polegająca na wybiórczym zastosowaniu przepisów rozporządzenia, a także w świetle przepisów unijnych. Podkreślono, iż w § 4 rozporządzenia ustawodawca przewidział trzy przypadki, kiedy dopuszczalne jest porośnięcie gruntów rolnych drzewami i krzewami, a organ stwierdził, że nie zachodzi wyłącznie przypadek określony w punkcie 1. Nadto nie wyjaśnił dlaczego trawy na gruntach ornych użytkowanych jako pastwiska nie są uprawą roślin.

IX. Organ naruszył przepisy proceduralne, uchybiając obowiązkowi należytego ustalenia stanu faktycznego działek.

Podsumowując skarżąca wywiodła, że uważa skargę za uzasadnioną, ponieważ organ: 1) nie ustalił stanu faktycznego działek na dzień 30 czerwca 2003 r., ani w 2006 r. (błędnie, winno być: 2005 r.), 2) nie przedstawił stronie uzasadnienia decyzji kontrolerów o nadaniu działkom kodu DR 10, 3) nie wyjaśnił jakich norm utrzymania w dobrej kulturze rolnej nie spełniały zadeklarowane działki, 4) nie wyjaśnił dlaczego zastosował § 4 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie strony sporu sądowego podtrzymały dotychczas prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] mocą której stwierdzono, że decyzja z dnia [...] przyznająca stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni deklarowanej 20,98 ha została wydana z naruszeniem prawa. Decyzje zostały wydane w trybie wznowieniowym; postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało wszczęte z urzędu w oparciu o przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organów w sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, która w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania sformułowano jako występowanie na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] terenów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W toku postępowania zakres owej okoliczności faktycznej został rozszerzony również na okoliczność, iż przedmiotowe grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2005 r. Rozszerzenie zakresu przesłanki zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Organy wywodziły, że okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji z dnia [...] nie była znana organowi, a jest okolicznością istotną dla sprawy. Decyzja z dnia [...] nie została uchylona ze względu na negatywną przesłankę określoną w art. 146 § 1 k.p.a.

Jak wyżej opisano Sąd orzeka w tej sprawie po raz drugi.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia jest więc w pierwszej kolejności kwestia wypełnienia zaleceń sformułowanych w wyroku Sądu z dnia 13 marca 2014 r. oraz kwestia zastosowania się przez organ do oceny prawnej wyartykułowanej w tym wyroku.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na istotne naruszenia proceduralne, które skutkowały nieprawidłowościami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Formułując zalecenia w zakresie ponownego postępowania wyjaśniającego Sąd wskazał, że w szczególności organ powinien zbadać możliwość weryfikacji powierzchni kwalifikowanej działek C i D w oparciu o dane obrazujące stan działki z roku 2005. Podkreślił, że organ musi mieć na uwadze fakt, że nie może dokonywać ustaleń na podstawie danych z roku 2007 i 2012, chyba że bezspornie wykaże, iż nie doszło do zmian powierzchni kwalifikowanej w okresie od 2005 do 2012 r. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w tym w szczególności organ powinien wyjaśnić przyczyny uznania działek rolnych C i D za nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd stwierdza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie wykonały zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sposób należyty, czym uchybiły art. 153 ustawy p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co zostanie wykazane w dalszej części wywodu.

Jak wyżej wzmiankowano postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przyczyna wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi, jeżeli dojdzie do ujawnienia okoliczności faktycznej, co do której są łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, 2) była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, 3) okoliczność nie była znana organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Stosownie do art. 149 § 1, 2 i 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po przeprowadzeniu tego postępowania właściwy organ – w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. - wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Z art. 146 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Jak wynika z przytoczonych przepisów proceduralnych w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego należy ustalić, czy w sprawie zaistniała pozytywna przesłanka wznowieniowa. Jeżeli przesłanka nie zostanie wykazana organ jest obowiązany odmówić uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli natomiast stwierdzi istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej albo uchyla decyzję ostateczną i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Ostatnie ze wskazanych rozstrzygnięć zostało zastrzeżone dla sytuacji, gdy w sprawie występuje negatywna przesłanka wznowieniowa.

Ze względu na poglądy prezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowczo podkreślić trzeba, że ciężar wykazania przesłanki wznowieniowej spoczywa na tym, kto żąda wszczęcia postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu jest obowiązany wykazać istnienie podniesionej przesłanki. Postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem toczącym się w przedmiocie przyznania płatności, w którym na stronie ciąży szereg obowiązków dowodowych, ze względu na żądaną przez nią płatność. Jest postępowaniem zmierzającym do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej płatności, ze względu na dostrzeżoną wadę kwalifikowaną. Jak wyżej wywiedziono dalszy los tego postępowania zależy w pierwszej kolejności od stwierdzenia istnienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej. Podkreślić trzeba, że przepisy szczególne (w tym ustawa) nie zmieniają rozkładu ciężaru dowodu w zakresie pozytywnej przesłanki wznowieniowej wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego zostało oparte na twierdzeniu, że w sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna – występowanie na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] terenów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2005 r.; obowiązkiem organów było jednoznaczne wykazanie tej okoliczności. A jak wyżej wskazano zakres koniecznych ustaleń w tym względzie oraz ocena materiału dowodowego, którym dysponowały organy przed wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. zostały zdeterminowane odpowiednio zaleceniami i oceną prawną Sądu.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w sprawie zostało wykazane istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wznowieniowa tamująca możliwość uchylenia decyzji ostatecznej. Z twierdzeniami organów o wykazaniu przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie sposób się zgodzić, gdyż nie zostały wykonane należycie zalecenia Sądu.

Okoliczności determinujące kształt analizowanej przesłanki wznowieniowej wynikają z przepisów regulujących zasady przyznawania płatności obszarowych.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy, ustawa określa warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanych dalej "płatnościami".

Stosownie do art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 ustawy osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi" (ust. 1). Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (ust. 2).

Z przytoczonych i przywołanych przepisów prawnych wynika, że jednolita płatność obszarowa nie może zostać przyznana do powierzchni gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Natomiast w 2005 r. płatność obszarowa przysługiwała do gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Polska jako jedno z państw członkowskich została również zobowiązana do określenia na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizując nałożony na Polskę obowiązek rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określił minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać, aby mogły być uznane za grunty utrzymany w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W myśl § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia utrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów ornych miało polegać na uprawianiu na nich roślin lub ich ugorowaniu (pkt 1), natomiast łąk - na koszeniu okrywy roślinnej i jej usuwaniu, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca (pkt 2), a w przypadku pastwisk – na wypasaniu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszeniu okrywy roślinnej i jej usunięciu co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca (pkt 4).

Jednocześnie w § 4 tych rozporządzeń Minister zastrzegł, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, 2) gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania.

Przytoczone przepisy stanowiły podstawę do zidentyfikowania okoliczności relewantnych prawnie koniecznych do poczynienia ustaleń dowodowych na okoliczność czy grunty, do których zostały stronie przyznane płatności obszarowe na 2005 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w 2005 r. – a więc do wykazania istnienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowaną działkę D kwalifikuje jako nieużytki bowiem na zdjęciach wykonanych w 2007 r. widoczne są grunty, na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Wskazał, że brak widocznych śladów koszenia trawy, jak również wypasania zwierząt w okresie wegetacji traw, widoczne są liczne siewki drzew. Działka jest porośnięta kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami; na działce znajdują się też hałdy ziemi. Pozostałą część działki stanowi las, dokumentowany fotografiami z 2012 r. Wskazał, że roślinność działki dowodzi, że nie była użytkowana na przełomie ostatnich kilku lat. Gdyby na działce wykonano zabiegi agrotechniczne, to nie stwierdzono by samosiewek oraz wieloletnich chwastów. W kontroli przeprowadzonej w 2012 r. zaniechano kodu DR10, a pozostawiono kod DR 18 dla powierzchni 2,12 ha nieporośniętej drzewami (na pozostałej powierzchni las). Tym samym podtrzymano stan braku użytkowania działki na dzień kontroli przeprowadzonej w 2007 r. oraz podtrzymano skutek w postaci odmowy prawa do płatności dla działki D w 2005 r.

Odnośnie działki C stwierdził, że stanowi ona las, przy jednoczesnym braku możliwości identyfikacji granicy działki, bowiem działka jest w kompleksie leśnym, co dokumentują zdjęcia wykonane w 2012 r. Powyższe można również śledzić na obrazie ortofotomap, które w postaci załączników do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. zostały przekazane stronie. Odstąpienie od pomiaru powierzchni i sporządzenia danych wektorowych z pomiaru działki rolnej C wynika z przyjętych procedur kontrolnych organu. Pomiar jest przeprowadzany, gdy istnieje możliwość identyfikacji w terenie granic kontrolowanej działki. Kontrola w 2012 r. dla działki C wykazała, że granica między starym lasem (powierzchnia nie deklarowana przez stronę) i lasem na zadeklarowanej powierzchni działki C, naturalnie się zaciera. Z uwagi na klasyfikację działki jako DR 10 brak zasadności weryfikowania wymagań dobrej kultury rolnej, bowiem kontrola przestrzegania wymagań DKR odbywa się dla gruntów rolnych, a nie dla lasu.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że na zdjęciu lotniczym z 2006 r. widoczne są tereny zadrzewione w miejscu deklarowanej działki C i na fragmencie deklarowanej działki D.

Opisane ustalenia organu odwoławczego poczynione zostały w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem przez Sąd wyroku z dnia 13 marca 2014 r., uzupełnionym o zeznania i oświadczenia świadków. Przeprowadzenie tych dowodów stanowiło wypełnienie zaleceń Sądu. Jak wskazał organ odwoławczy te zeznania i oświadczenia nie wniosły niczego istotnego do sprawy w zakresie będącym przedmiotem sporu. Sąd ten pogląd podziela, aczkolwiek z powodów odmiennych niż organ. Organ wychodził z założenia, że to strona ma udowodnić, że przedmiotowe grunty znajdowały się w dobrej kulturze rolnej i ocenił, że te nowe dowody tego nie potwierdzają. Natomiast – jak już Sąd wyżej wyjaśnił – to organ jest obowiązany udowodnić istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej, a więc okoliczność, iż działki C i D nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz/lub nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2005 r. Rzeczywiście zeznania Z. K. i K. K. tej tezy organu nie potwierdzają.

Z powyższego wynika, że organy orzekając po wyroku z dnia 13 marca 2014 r. oparły się w zakresie istotnych okoliczności sprawy na tym samym materiale dowodowym, którym dysponowały przed tym wyrokiem. Została dokonana ponowna analiza tego materiału dowodowego; został on ponownie rozpatrzony. W ramach tej weryfikacji organ pierwszej instancji zwrócił się do [...] Biura Kontroli o wypowiedzenie się co do poprawności zastosowania kodu DR 10. Analiza odpowiedzi z dnia 26 listopada 2014 r. wskazuje, że stanowisko prezentowane przez Biuro Kontroli nie uległo zmianie w stosunku do stanowiska prezentowanego w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r., uwzględnionego przez organy w postępowaniu prowadzonym przed przywołanym wyrokiem. Jest ono natomiast rozbudowane w zakresie argumentacji, która została przejęta przez organy i wyżej zaprezentowana.

Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Sąd wskazał, że organ powinien zbadać możliwość weryfikacji powierzchni kwalifikowanej działek C i D w oparciu o dane obrazujące stan działki z roku 2005. Podkreślił, że nie może dokonywać ustaleń na podstawie danych z roku 2007 i 2012, chyba że bezspornie wykaże się, iż nie doszło do zmian powierzchni kwalifikowanej w okresie od 2005 do 2012 r. Organ powinien wyjaśnić przyczyny uznania działek rolnych C i D za nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd stwierdza, że ani organ nie pozyskał materiału dowodowego obrazującego stan działek C i D w roku 2005 w zakresie powierzchni kwalifikowanej; ani nie wykazał jednoznacznie, że stan stwierdzony w 2012 r. jest tożsamy w zakresie powierzchni kwalifikowanej w 2005 r. Brak również jednoznacznego ustalenia co do utrzymywania tych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego prezentowanej we wskazanym zakresie, w pierwszej kolejności wskazać trzeba na nieuprawnione wywodzenie, że zdjęcia z 2007 r. (nr 57, 58 i 59) dokumentują nieużytek na działce D W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Sąd podkreślił, że te zdjęcia mają wątpliwą wartość dowodową, gdyż na nich zaznaczono, że dokumentują zarówno stan działki C, jak i stan działki D – a nie jest to fizycznie możliwe ze względu na położenie tych działek względem siebie. De facto więc nie wiadomo co te zdjęcia prezentują.

Wywodzenie na okoliczność nieużytku w oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w 2012 r. również należy ocenić jako nieuprawnione. Okoliczność, iż w 2012 r. na działce D znajdowały się hałdy ziemi oraz rosły kilkuletnie samosiewki drzew i wieloletnie chwasty nie oznacza, że w 2005 r. ta część działki była nieużytkiem. Udokumentowano stan działki w 2012 r., a nie w roku 2005 i nie wykazano tożsamości stanu działki w obydwu tych okresach. Określenie kilkuletnie samosiewki może oznaczać zarówno samosiewki trzyletnie (a więc porastające działkę od roku 2009), jak i ośmioletnie (porastające działkę od roku 2004). Nie negując twierdzenia organu, że roślinność działki dowodzi, że nie była ona użytkowana na przełomie ostatnich kilku lat Sąd stwierdza, że powyższe nie oznacza, że nie była użytkowana w 2005 r. Przypomnieć jeszcze trzeba, że strona przestała być właścicielką działek w 2007 r. i nie miała żadnego wpływu na stan tych działek w okresie późniejszym.

Odnosząc się do argumentu organu, że pozostałą część działki D stanowi las widoczny na fotografiach nr 10, 11, 12, 13, 20, 21 i 22 wskazać trzeba, że zdjęcia z 2012 r. nie dają podstaw do jednoznacznego określenia wieku drzew porastających działkę. Sąd nie neguje okoliczności, że w 2012 r. drzewa na działce rosły (były też wycinane), ale wskazuje, że np. w przypadku brzozy tempo wzrostu określa się na 50-100 cm na rok, przy intensywnym wzroście w pierwszych latach wegetacji. Zdjęć tych nie można więc traktować jako dokumentujących stan działki w roku 2005. Wiek drzew bez konieczności ingerencji w strukturę można w przybliżeniu określić posługując się pomiarami pierśnicy – przy korzystaniu z tablic wieku drzew. Jednakże organ takich ustaleń nie poczynił i okoliczność, czy na działce D w 2005 r. rosły drzewa, ewentualnie ile ich było, nie została wykazana.

W tym miejscu trzeba jeszcze dodatkowo wskazać, że organ posługując się określeniem las nie wyjaśnił podstawy do takiej kwalifikacji dokumentowanych drzew. Trzeba bowiem mieć na uwadze okoliczność, że w polskim systemie prawnym znajduje się definicja legalna tego pojęcia sformułowana dla potrzeb ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w 2005 r. stan prawny - tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435). Zgodnie z tą definicją (art. 3) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Z argumentacji organu nie wynika, że rosnące na działce drzewa zostały zakwalifikowane jako las w oparciu o tę definicję. Organ nie wskazał także na powody odstąpienia od tej definicji; wskazywał jedynie na brak związania zapisami ewidencji gruntów – czego Sąd nie kwestionuje. Jakkolwiek definicja legalna lasu została sformułowana na potrzeby ustawy o lasach odwołanie się do tej definicji nie ma charakteru arbitralnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze wymogi wykładni systemowej, a w ramach powyższego regulację zawartą w rozporządzeniu, dotyczącą minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Wskazana norma może być rozumiana jako przyzwolenie na porośnięcie drzewami (z zachowaniem kwalifikacji gruntu utrzymanego w dobrej kulturze rolnej) w przypadku drzew, co do których odmówiono wydania zezwolenia na usunięcie. Może jednak również być rozumiana jako przyzwolenie na porośnięcie drzewami (z zachowaniem kwalifikacji gruntu utrzymanego w dobrej kulturze rolnej) w przypadku drzew, na których usunięcie nie wydaje się zezwolenia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w 2005 r. stan prawny – Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm.). Tej ustawy nie stosuje się między innymi do drzew w lasach (art. 83 ust. 6 pkt 1), które podlegają wycięciu na zupełnie innych zasadach sformułowanych w ustawie o lasach.

Tym samym organ odwoławczy nie wykazał, że na działka D nie była w 2005 r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Ze względu na dostrzeżone uchybienia w ustaleniach dowodowych w zakresie stanu tej działki w roku 2005 przedwczesnym było formułowanie takich twierdzeń. W zakresie stanu działki D nie było natomiast konieczne odnoszenie się do wymogu utrzymania jej w dobrej kulturze w dniu 30 czerwca 2003 r. ze względu na zaniechanie przez organ stosowania do tej działki kodu DR 10.

Z kolei mając na uwadze ustalony przez organ stan działki C Sąd stwierdza, że i w tym przypadku dokonana kwalifikacja jest przedwczesna. W tym przypadku organ również odwołał się do potocznego rozumienia określenia "las", nie wyjaśniając powodów takiej kwalifikacji – z tym zastrzeżeniem, że na działce rzeczywiście las rośnie, ale w części niedeklarowanej. W tym miejscu przyjdzie odesłać do wcześniejszego wywodu Sądu dokonanego co do ustaleń dowodowych w zakresie stanu działki D. W 2012 r. organ zaobserwował trudność w rozgraniczeniu lasu i nowych drzew rosnących na tej działce. Tego Sąd nie kwestionuje wskazując jednocześnie, że powyższe nie świadczy o stanie działki ani w 2005 r., ani w 2003 r. Nadto posiadane zdjęcia z 2012 r. z powodów wyżej wyjaśnionych również nie dają podstaw do określenia wieku drzew – zarówno w odniesieniu do roku 2005, jak i 2003.

Sąd ma na uwadze okoliczność, że organ dysponuje zdjęciem lotniczym z 2006 r. z widocznymi zadrzewieniami, ale dla wykazania, że działki C i D nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2005 r. oraz nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (działka C) nie jest to dowód wystarczający. W szczególności nie daje on podstaw do precyzyjnego ustalenia stanu każdej z tych działek odpowiednio we wskazanych okresach. Nie daje również podstaw do jednoznacznego ustalenia zakresu ewentualnego przedeklarowania.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organy nie wypełniły w należyty sposób zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., czym uchybiły art. 153 ustawy p.p.s.a. Nie zostało bowiem udowodnione istnienie w sprawie pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym uchybiono też art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wszystkie w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie ostatniego ze wskazanych przepisów było przedwczesne. Dostrzeżone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wypełni wszystkie zalecenia sformułowane w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. oraz zalecenia zawarte w niniejszym wyroku; uwzględni też zamieszczoną w obydwu wyrokach ocenę prawną. Mając na względzie opisany wyżej rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu wznowieniowym wszczynanym z urzędu, w istocie będzie obowiązany do wykazania istnienia w sprawie pozytywnej przesłanki wznowieniowej, wyżej sprecyzowanej. Wynik tego postępowania zdeterminuje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Nadto Sąd wskazuje, że w decyzji organu odwoławczego istnieje istotna rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem i uzasadnieniem. Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której tej organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ odwoławczy dwukrotnie w uzasadnieniu wywodził, że decyzja organu pierwszej instancji jednocześnie odmawia przyznania płatności na 2005 r. (str. 3 i str. 22 decyzji). Jest to oczywiście twierdzenie nieprawdziwe, ponieważ organ pierwszej instancji takiego rozstrzygnięcia nie podjął. Nadto twierdzenie to pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 151 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja ostateczna. W okolicznościach sprawy brak podstaw do wywodzenia, że stronie płatności odmówiono. Istnieje przecież decyzja ostateczna z dnia [...] którą te płatności przyznano. Organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a., jednakże Sąd kwalifikuje to uchybienie jako nie mające istotnego wpływu na wynik, ze względu na decydujące znaczenie rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku strony skarżącej.