Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2500/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 139/14 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 139/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku R.M. – następcy prawnego W.M. i B.M., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1 o pow. 4.139 m², obręb nr [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przez jej ówczesnych właścicieli zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 17 maja 1977 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 41), z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] oraz centrum usługowego tegoż osiedla. Organ stwierdził także, że przedmiotowa działka uległa licznym przekształceniom geodezyjnym. W momencie wywłaszczenia stanowiła fragment działki nr 2, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...]. Na skutek podziału działki nr 2 na działki nr 3, 4 i 5, stanowiła fragment działki nr 3. W wyniku kolejnego podziału stanowiła fragment działki nr 6. Działka nr 6 została następnie oznaczona ewidencyjnie jako działka nr 7, z której w wyniku podziału powstała obecna działka nr 8, objęta wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r. Zaś w dniu 25 kwietnia 1996 r. została zawarta w formie aktu notarialnego umowa oddania w użytkowanie wieczyste działki nr 8 stanowiącej własność Gminy Miasta G. na okres 40 lat oraz przeniesienia prawa własności budynku, budowli i urządzeń położonych na działce, na rzecz O. z siedzibą w G. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 26 kwietnia 1996 r.

Organ uznał zatem, że w stosunku do wnioskowanej do zwrotu działki, spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n. wyłączające zwrot nieruchomości, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Organ wyjaśnił, że przepis ten stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą również badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Co do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niezgodnie z prawem organ podniósł iż roszczenia z tego tytułu, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, mogą być dochodzone wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.M. zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz naruszenie ogólnych zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto wskazał na brak wszechstronnego rozważenia sprawy i zajęcia stanowiska także w kwestii ewentualnego odszkodowania. Skarżący podniósł również, że stosownie do art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego nieważne jest rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej, naruszające przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. bezwzględny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż wynikający z wywłaszczenia.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie. Przy czym zasadnicze znaczenie ma wpisanie tego prawa do księgi wieczystej. Organ podkreślił, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponieważ w niniejszej sprawie, umowa o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu 25 kwietnia 1996 r., a wpis do księgi wieczystej dokonany został w dniu 26 kwietnia 1996 r., to stosownie do powołanych przepisów żądanie jej zwrotu na rzecz wnioskodawcy nie może zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył także, że w tej sytuacji odmowa zwrotu nieruchomości nie musi być poprzedzona badaniem czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Organ podkreślił, że art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.M. zarzucając organowi naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 229 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu nieruchomości mimo niewykorzystania jej na cel publiczny, a także przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji kiedy umowa o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest nieważna w świetle art. 58 § 1 k.c. z uwagi na jej sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 136 i 137 u.g.n. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia przy niespełnieniu przez właściwy organ administracji publicznej obowiązku w zakresie poinformowania uprawnionych osób o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego po wejściu w życie Konstytucji R.P. prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego, zatem nie może być ograniczone w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację uprzednio zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 229 u.g.n. wskazał, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten, zdaniem Sądu, jest jasny i jednoznaczny w swej treści, zatem wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 26 kwietnia 1996 r. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości, ustanowiono a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tejże nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie.

W ocenie Sądu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej spawy okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien był ustalić czy w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n., a w przypadku wystąpienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być bowiem rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n.

Sąd uznał ponadto, że organy nie naruszyły prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczył także, ustanowienie wieczystego użytkowania następuje w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy), zatem o ważności i skuteczności takiej czynności może się wypowiadać wyłącznie sąd powszechny. Unieważnienie tej czynności możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie cywilnym i przed właściwym sądem powszechnym. Nie może tego czynić ani organ administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości, ani też sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.M. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie niepodjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi; art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszanie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skutkujące odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku niewykorzystania jej na cel publiczny i niezgodnie z celem wywłaszczenia; art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie w sytuacji niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia przy naruszeniu bezwzględnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu; art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy umowa o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest nieważna w świetle art. 58 § 1 k.c. z uwagi na jej sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa — art. 136 i 137 u.g.n., przy naruszeniu bezwzględnego zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż wynikający z wywłaszczenia i ciążącego na stosownych organach administracji publicznej bezwzględnego obowiązku poinformowania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia; art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż podjęcie przez organ decyzji o przeniesieniu własności nieruchomości na inny podmiot jest jednoznaczne z powzięciem zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, co statuuje obowiązek zawiadomienia przez organ poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze wraz z informują o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji ewidentnie przysługującego skarżącemu jako spadkobiercy prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia, przy niespełnieniu przez właściwy organ administracji publicznej obowiązku w zakresie poinformowania uprawnionych osób o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do okoliczności niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia przy naruszeniu bezwzględnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu prowadzi do naruszenia art. 229 u.g.n. Albowiem niewykonanie podstawowego obowiązku jakim było niepoinformowanie byłego właściciela o możliwości żądania zwrotu nieruchomości prowadzi do wypaczenia sensu art. 229 u.g.n. powiązanego w tym wypadku ściśle z obowiązkiem informacyjnym płynącym z art. 136 ust. 2 u.g.n. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ nie może powoływać się na treść art. 229 u.g.n., jeśli nie wypełnił zobowiązania z art. 136 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 229 u.g.n., w ocenie skarżącego kasacyjnie, znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy właściciel poinformowany o możliwości żądania zwrotu nie zrealizuje swojego uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nieruchomość, która jest przedmiotem żądania zwrotowego została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości uregulowana w art. 34 tej ustawy została zastąpiona przez uregulowanie zawarte w ustawie gruntowej z 1985 r. a następnie w ustawie o gospodarce gruntami 1997 r. Stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 do 142 zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Jednak zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., zwalniało organy administracji publicznej z badania przesłanek zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 i 2, i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Chodzi zatem o wyjaśnienie, czy może być wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli następca prawny Skarbu Państwa – Gmina Miasta G. ustanowiła na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji miał zatem przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jak trafnie przyjęły to organy administracji i Sąd pierwszej instancji, określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego zarzutu zmierzającego do podważenia ustalonej przez Sąd I instancji daty ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz O. z siedzibą w G. i daty ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed 1 stycznia 1998 r.). Ustaleniami tymi w niniejszej sprawie pozostaje związany Naczelny Sąd Administracyjny, skoro nie zostały one w żadnej mierze podważone. Słusznie uznał zatem Sąd I instancji, że ziściła się negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości – wykluczająca bezwzględnie możliwość takiego zwrotu.

Wykładnia art. 229 u.g.n., prócz wykładni gramatycznej, wymaga również wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych, powstałych przed wejściem w życie u.g.n. i systemowej zgodności obowiązującego prawa – niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". (wyrok NSA z 25 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 904/10, pub. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10, Lex nr 990163). Jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n., i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. (wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1545/10, Lex nr 1149193). Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności, następuje dalsze postępowanie, w którym ustalany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, Lex nr 1218906). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma także znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza także uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14 pub. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w której stwierdzono, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Zatem NSA uznał, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej zbycie przez Skarb Państwa lub Jednostkę samorządu terytorialnego także po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w sytuacji nieobjętej regulacją zawartą w art. 229 u.g.n.

Wracając na grunt niniejszej sprawy, skoro stwierdzono istnienie określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezwzględnej przesłanki uniemożliwiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to pozbawione znaczenia jest to, czy cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany, czy też nie. Za całkowicie nieusprawiedliwione uznać należało w tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 136 i 137 u.g.n. zmierzające do wykazania, że przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie została wystarczająco zbadana, lub też, że organy administracji powinny przyjąć, że cel ten nie został zrealizowany i w związku nakazać zwrot nieruchomości. Okoliczności te były bowiem pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, determinowanego przez brzmienie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie niepodjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie jest zasadny. Bowiem w świetle tego co przedstawiono wyżej, wyjaśnienia w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia były zbędne, a stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki był wystarczający do oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości w kontekście uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n.

W tym miejscu należy odnieść się także do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 58 Kodeksu cywilnego. Już Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, że ewentualna nieważność umowy użytkowania wieczystego z uwagi na jej sprzeczność z uregulowaniami zawartymi w art. 136 i 137 u.g.n. może być orzeczona przez sąd powszechny, bowiem organy administracji i sądy administracyjne takiej kompetencji nie posiadają. Zatem te ostatnie są związane zawartą umową dotyczącą użytkowania wieczystego. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 58 k.c. twierdzi jedynie, że umowa jest nieważna. Nie polemizuje jednak z poglądem Sądu. To w zestawieniu z brakiem stwierdzenia nieważności tej umowy przez sąd powszechny, czyni zarzut naruszenia art. 58 k.c. za oczywiście nietrafiony. Należy tu dodać, że organ administracji nie jest uprawniony do wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez sąd powszechny, bowiem nie przysługuje mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut niezgodności uregulowania zawartego w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na uwzględnienie (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 386/06). Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, choć odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r., SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06, Lex nr 362099). Wejście w życie przepisu art. 229 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy, także pod rządem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), i pod rządem art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98, Lex nr 45941; z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1174/96, Lex nr 45927; z dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1687/96, Lex nr 45912) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, Lex nr 10916).

Ponadto podkreślić należy, iż roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma na celu zadośćuczynienie osobom, które pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie użyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek zawartych w tym przepisie ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 229 ustawy, określający przypadki, kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Za tym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej należy zauważyć, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, lub uzyskał prawo użytkowania wieczystego, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tych przepisach obejmuje prawo własności przed wywłaszczeniem a jego naruszenie powinno prowadzić do słusznego odszkodowania. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darnym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu, i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości, czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości (osoby trzeciej) także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną, należy jak już wyżej wskazano, do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych.

Ze wskazanych wyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) lub została oddana w użytkowanie wieczyste i z tego powodu nie może być zwrócona.

Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/10, LexPolonica nr 3873652) "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., V CSK 384/13: "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości".

W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, co skutkował oddaleniem skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. Tym samym Sąd ten nie mógł zastosować "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." i uwzględnić skargi.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.