Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 640/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 174 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 185 par. 1, art. 203 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tomasz Zbrojewski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 253/06 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Miejskiej B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. kwotę 10 677,60 zł. (słownie: dziesięć tysięcy sześćset siedemdziesiąt siedem złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 640/07

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 253/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Gmina Miejska B. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zniszczenia dwóch drzew - cisów rosnących na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w B. Działki te stanowiły własność Gminy Miejskiej B., a ich użytkownikiem wieczystym w dniu zgłoszenia wniosku była "[...]" sp. z o.o. w G. Od czasu rozpoczęcia robót budowlanych na terenie działki, tj. od [...] r., pracownicy Urzędu Miasta B. zaobserwowali pogorszenie się stanu zdrowotnego tych drzew.

Decyzją z dnia [...] Starosta B., działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt. 3, ust. 2, 3, 4, 5 art. 89 ust. 1, 6, art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2005 (MP Nr 44, poz. 779), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za zniszczenie dwóch cisów w łącznej kwocie 614. 734,10 złotych, w tym: za cis jednopienny – 189.935,12 złotych i za cis czteropienny – 424.798,98 złotych, nakazał wniesienie kary za zniszczenie cisa czteropiennego na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Gminy Miejskiej B. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w wysokości 424.798,98 złotych, odroczył na okres 3 lat od dnia wydania niniejszej decyzji uiszczenie kary za zniszczenie cisu jednopiennego w wysokości 189.935,12 złotych oraz ustalił, że w przypadku zachowania przez cis jednopienny żywotności po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji lub gdy cis ten nie zachowa żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, kara za zniszczenie tego drzewa w wysokości 189.935,12 złotych zostanie umorzona.

W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda D., w drodze decyzji z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...], określając zakres warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót oraz warunków nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej stacji paliw, z wyłączeniem montażu dwóch zbiorników paliwowych wraz z przynależną do nich instalacją paliwową. Dokumentacja procesu budowlanego nie zawiera żadnych odniesień w przedmiocie ochrony drzew.

Organ I instancji stwierdził, iż bezpośrednią przyczyną pogorszenia stanu zdrowia drzew była zmiana warunków siedliskowych, utwardzenie terenu wokół drzew, brak wilgoci w glebie, podwyższenie gruntu wokół pni, brak dostępu tlenu do korzeni. Proces obumierania drzew zaczął się w I połowie [...] r., tj. w czasie budowy stacji paliw, którą formalnie rozpoczęto dnia [...], a zakończono dnia [...], przy czym w [...] istniała szansa na uratowanie drzew poprzez podjęcie koniecznych zabiegów pielęgnacyjnych. Dnia [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w G. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] i przejęła ciężary i korzyści związane z jej posiadaniem.

Prezydent Miasta B., pismem z dnia [...], wezwał Spółkę do podjęcia działań ratujących drzewa, wyznaczając termin ich realizacji na koniec [...]. Pismami z dnia [...] i z dnia [...] Spółka zobowiązała się do podjęcia wskazanych działań w wyznaczonym terminie i do zapewnienia cisom właściwych warunków rozwoju. Przeprowadzone dnia [...] przez przedstawicieli Urzędu Miasta w B. oględziny wykazały jednak, że żadne z zaleconych działań nie zostało podjęte, przy czyn pracownik Spółki nie wniósł co do tych ustaleń żadnych zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, podnosząc, iż nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew jest błędne, ponieważ do zniszczenia drzew doszło w okresie budowy stacji paliw, tj. w okresie, w którym Spółka nie była posiadaczem działki nr [...], a przyczyną zniszczenia były konkretne roboty budowlane, tj. niewystarczający rozmiar wysepki, podwyższenie poziomu gruntu, położenie bruku skutkujące brakiem parowania wody, a nie niewłaściwa pielęgnacja. Dodatkowo drzewa miały ulec zniszczeniu jeszcze przed rozpoczęciem budowy stacji paliw, na co wskazuje, stanowiący załącznik do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Spółka stanęła na stanowisku, iż podjęcie prac pielęgnacyjnych nie musiało skutkować uratowaniem drzew.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji w zakresie okoliczności, w jakich doszło do zniszczenia drzewostanu jest wystarczające, a dowody nie wymagają uzupełnienia. Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż zniszczenie drzew ma związek z niewłaściwym wykonywaniem robót budowlanych, a ściślej, z niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych wokół drzew, stanowiących część tych prac budowlanych. Analiza opinii dendrologicznej z dnia [...], przedłożonej przez Z. B., ekspertyzy stanu zdrowotnego cisów z dnia [...] sporządzonej na wniosek miasta B., ocena stanu zdrowotnego i wytyczne ochrony cisów pospolitych z dnia [...], zlecone przez skarżącą, a także wynik oględzin z dnia [...] wskazują zdaniem Kolegium, iż choć w chwili rozpoczęcia robót budowlanych cisy mogły być osłabione wskutek niekorzystnych warunków klimatycznych, to bezpośrednią przyczyną doprowadzenia drzew do zniszczenia było pogorszenie warunków siedliskowych wskutek podwyższenia gruntu, jego utwardzenia oraz wyłożenia powierzchni kostką brukową. W następstwie pogorszenia stanu zdrowotnego drzew zwiększyła się ich podatność na grzyby różnych gatunków, a zatem do zniszczenia drzew doszło w okresie prowadzenia prac budowlanych.

W ocenie Kolegium przyczyną zniszczenia drzew były okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem bez znaczenia pozostaje, według organu odwoławczego, fakt wzywania skarżącej Spółki przez właściciela gruntu do podjęcia zabiegów pielęgnacyjnych. Zabiegi pielęgnacyjne mają bowiem na celu zachowanie dobrego stanu zdrowotnego, a zatem odpowiedzialność przewidziana w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody dotyczy sytuacji, gdy wskutek błędnych czynności pielęgnacyjnych pogorszył się stan zdrowia drzewostanu.

Materiał zgromadzony w sprawie pozwolił, zdaniem organu odwoławczego, na ocenę, iż "[...]" Sp. z o.o. nie prowadziła prac budowlanych oraz nie była w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości w okresie wykonywania tych prac. Spółka ta nie wywołała zatem omawianych nieprawidłowości. Skarżąca w istocie miałaby ponosić odpowiedzialność za to, że nie przywróciła pierwotnego, pożądanego stanu drzew, mimo że nie przyczyniła się do ich zniszczenia. Zaniechanie odwołującej się nie mieści się jednak w dyspozycji przepisów art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tak więc nie może ona być zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego adresatem decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną.

Kolegium stwierdziło, iż pomimo poczynionych przez organ I instancji ustaleń co do przyczyny i okresu zniszczenia cisów, organ ten stanął na wadliwym stanowisku, iż do zaistnienia deliktu przyczynił się brak właściwego działania ze strony skarżącej Spółki. Tymczasem do zniszczenia drzew doszło przed objęciem przez nią przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Wobec powyższego brak jest związku przyczynowego między zniszczeniem drzew a zaniechaniem skarżącej.

Organ odwoławczy nie podzielił także tezy, iż odpowiedzialność skarżącej Spółki wynika z sukcesji praw i obowiązków z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajdują się zniszczone drzewa. Zniszczenie drzew stanowi bowiem delikt administracyjny, a przepisy o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych są w istocie przepisami karnymi. Odpowiedzialność z tytułu tego deliktu jest zindywidualizowana i może nią zostać obciążony wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu zabronionego przez ustawę.

W konsekwencji organ II instancji stwierdził, iż zarówno w przypadku, gdy sprawcą zniszczenia drzewostanu był poprzedni posiadacz nieruchomości, a także, gdy sprawcą była osoba trzecia np. wykonawca robót budowlanych, podstawą odpowiedzialności tych podmiotów nie będą przepisy ustawy o ochronie przyrody, a postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stanął przy tym na stanowisku, iż organ I instancji powinien był w takim o przypadku rozważyć, czy zachodzą przesłanki do zawiadomienia o popełnieniu czynu zabronionego właściwych organów ścigania w rozumieniu przepisów ustaw karnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Miejska B. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji za bezprzedmiotowe i jego umorzenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż ze zgromadzonego materiału i przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika wprawdzie, że powodem zniszczenia drzew nie była niewłaściwa pielęgnacja drzew, o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, lecz wadliwe przeprowadzenie robót budowlanych w trakcie budowy stacji paliw przez poprzedniego użytkownika wieczystego. Jednakże zdaniem Gminy istniały podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu rozważenia wydania decyzji obciążającej opłatą za zniszczenie drzew poprzedniego posiadacza lub wykonawcy robót, co w niniejszym przypadku dotyczyłoby jednego podmiotu, ponieważ poprzedni posiadacz wykonywał te roboty sam w ramach prowadzonej firmy.

Ponadto wskazano, iż chociaż nie można wydać pozwolenia na usunięcie drzew poprzedniemu posiadaczowi, nie oznacza to jednak, że poprzedni posiadacz nie może być obciążony karnymi opłatami za zniszczenie drzew na skutek np. robót budowlanych wykonanych przez niego w czasie tego "poprzedniego posiadania". Do takiej wykładni tego przepisu ustawodawca nie musiał, w ocenie strony skarżącej, wprowadzać takiego rozróżnienia. Rozstrzygnięcie Kolegium odnośnie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie ustalenia opłat przez Starostę w postępowaniu administracyjnym i pozostawienie tylko możliwości skierowania sprawy do organów ścigania narusza, w opinii Gminy B., w istotny sposób prawo i jej interes w zakresie powierzonych jej obowiązków.

W ocenie Gminy, decyzja Kolegium winna być uchylona, a Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, winno decyzję pierwszej instancji uchylić i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu rozstrzygnięcia jaki podmiot na skutek przeprowadzenia w sposób niewłaściwy prac ziemnych winien zostać obciążony karą administracyjną za zniszczenie drzew.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy powołał się na stanowisko prezentowane w doktrynie, zgodnie z którym podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzewa spowodowane okolicznościami wymienionymi w art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest posiadacz nieruchomości, albowiem tylko on jest zobowiązany do pielęgnacji terenów zieleni i na nim spoczywa obowiązek podjęcia działań w celu zachowania żywotności drzewa.

Organ ponownie podkreślił, iż w przypadku, gdy posiadacz nieruchomości nie będzie wykonywał prac ziemnych (osobiście lub za pośrednictwem podmiotu trzeciego) z należytą starannością, wówczas poniesie odpowiedzialność deliktową na podstawie ustawy o ochronie przyrody, skoro jest on obowiązany do zachowania znajdujących się na jego posesji zasobów przyrody. A contrario, osoba niebędąca posiadaczem nieruchomości w chwili orzekania, a prowadząca prace ziemne niewłaściwie, wskutek których doszło do zniszczenia drzewa, nie poniesie sankcji karnych przewidzianych art. 88 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w takim przypadku będą bowiem miały zastosowanie przepisy prawa karnego. W przypadku zatem ustalenia, że sprawcą czynu opisanego w art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest obecny posiadacz nieruchomości, postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej będzie bezprzedmiotowe.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zauważył, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje organu odwoławczego ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach.

Sąd uznał, iż dla rozwiązania przyjętego w art. 138 § 1 pkt 2 kpa istotne jest, aby w sprawie znalazły zastosowanie przesłanki, o których mowa w art. 105 kpa w związku z art. 140 kpa. Aby jednak organ odwoławczy mógł zastosować wskazany przepis kpa, obowiązany jest dokonać rozstrzygnięcia w granicach rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Wykroczenie organu odwoławczego poza te granice narusza, zdaniem Sądu, zasadę dwuinstancyjności.

Sąd uznał, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, gdy tymczasem organ II instancji dokonał zmiany kwalifikacji prawnej decyzji I instancji i powołując się na przepis art. 88 § 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazane przepisy stanowią niezależne podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej, z uwagi na odmienne przesłanki, na podstawie których wymierza się karę administracyjną. Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż zastosowanie znajduje inny przepis, a mianowicie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wobec tego jego obowiązkiem było zastosować przepis art. 138 § 2 kpa, tj. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W okolicznościach sprawy, rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy orzekł wychodząc z innej podstawy materialnoprawnej niż uczynił to organ I instancji, nie dając tym samym możliwości wydania orzeczenia przez organ I instancji w oparciu o zmienioną podstawę prawną. Sąd stwierdził również potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez ustalenie, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy odmiennej podstawy materialnej powoduje to konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 15 kpa poprzez ustalenie, iż orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w przypadku ustalenia innej podstawy materialnoprawnej narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w orzekaniu akt sprawy, z których wynika, iż zmiana podstawy materialnoprawnej powoduje brak możliwości prowadzenia postępowania wobec strony – [...] sp. z o.o.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji gdy skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona na mocy art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wskazało, iż Sąd I instancji pominął treść art. 138 § 2 kpa, który ma charakter wyjątkowy i którego zastosowanie jest uprawnione wyłącznie w sytuacji, gdy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie ustalił, aby zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wskazał jedynie możliwość wydania orzeczenia w oparciu o zmienioną podstawę materialnoprawną. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Sąd I instancji przyjął a priori, iż każda zmiana podstawy materialnoprawnej, niezależnie od możliwości prowadzenia postępowania wobec ustalonego kręgu stron postępowania wymaga uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taka interpretacja oznacza, iż organ odwoławczy jest pozbawiony orzekania na podstawie art. 138 § 1 kpa, mimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, iż adresatem aktu stosowania prawa w toku postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 kpa, czyli strona. Zatem jedną z podstawowych cech postępowania jest konieczność rozstrzygania konkretnej sprawy indywidualnie oznaczonego podmiotu. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, należałoby uznać, iż brak możliwości prowadzenia postępowania w stosunku do "[...]" Sp. z o.o. w G. nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Stwierdzenie takie pomija bowiem fakt, iż sprawa administracyjna musi być rozumiana jako odnosząca się praw i obowiązków konkretnego podmiotu. W konsekwencji, skoro bezspornym jest, że podmiot, którego obciążono karą administracyjną nie może być stroną postępowania, to koniecznym jest umorzenie tego postępowania w całości.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania bądź też zmianę tegoż wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, gdyż nie zachodzi żadne z zarzucanych naruszeń przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, w której organ odwoławczy dojdzie do przekonania, iż podmiot, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie nie może być adresatem nałożonych, na podstawie określonych przepisów prawa materialnego, obowiązków organ ten nie może zastosować przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, lecz art. 138 § 2 kpa.

Rozpoznając zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie, decyzja organu I instancji - Starosty B., została wydana w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), który przewiduje administracyjną karę pieniężną za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów. Adresatem decyzji o nałożeniu kary grzywny była "[...]" Sp. z o.o., która odwołała się od rozstrzygnięcia organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które rozpatrywało odwołanie uznało jednak, iż z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że zniszczenie drzew nastąpiło z przyczyn innych, niż to wynika z treści art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a podstawę odpowiedzialności stanowić powinien art. 88 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym kara pieniężna jest wymierzana za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności.

W związku z powyższym organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał, iż oparcie się w rozpoznawanej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa nie było prawidłowe.

Nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, iż w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był zastosować art. 138 § 2 kpa. Sąd I instancji wychodząc z prawidłowego założenia, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody stanowią dwie niezależne przesłanki, na podstawie których wymierza się administracyjne kary pieniężne, a zmiana kwalifikacji prawnej sprawy nastąpiła w postępowaniu odwoławczym, doszedł jednak do błędnego wniosku, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji należy stwierdzić, iż w sytuacji, kiedy organ odwoławczy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, wskazując jednocześnie właściwą podstawę materialną, w oparciu o którą powinno być prowadzone postępowanie administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r. o sygn. akt II OSK 664/05 -niepublikowany). Powyższe pozostaje w zgodzie z przyjętą przez ustawodawcę w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, w świetle której sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie znajduje przy tym uzasadnienia w treści przepisów twierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, iż uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie, organ odwoławczy nie dał możliwości wydania orzeczenia przez organ I instancji w oparciu o zmienioną podstawę prawną. Wyjaśnienia wymaga zatem, iż umorzenie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowania pierwszej instancji nie zamknęło drogi do nałożenia kary pieniężnej w związku ze zniszczeniem drzew. Decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa wywołała jedynie ten skutek, że umorzone zostało postępowanie, które toczyło się wobec "[...]" Sp. z o.o. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a która to spółka nie mogła być adresatem kary administracyjnej za spowodowanie zniszczeń w drzewostanie.

Należy zatem podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż zmiana podstawy materialnoprawnej spowodowała również zmianę strony postępowania o nałożenie kary pieniężnej, gdyż adresatem nałożonych kar pieniężnych nie będzie już mogła być "[...]" Sp. z o.o. Tym samym brak będzie tożsamości postępowania wszczętego w stosunku do tego podmiotu na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a postępowaniem prowadzonym w stosunku do innego adresata na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzona przez organ odwoławczy zmiana elementu podmiotowego i podstawy materialnoprawnej obowiązku stanowiła zatem przesłankę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, iż nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, iż w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wymaga podkreślenia, iż decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, może być podjęta jedynie w przypadku, gdy występują istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym, a wyjaśnienie sprawy wymagałoby przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie wielokrotnie już zwracano uwagę, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało co prawda przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. , sygn. akt II OSK 633/05 – LEX nr 198333).

Ponadto, wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tegoż przepisu, której to dopuścił się Sąd I instancji, wskazując, że organ odwoławczy powinien był po uchyleniu decyzji, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa, w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej nie wymagało uzupełnienia co najmniej w znacznej części.

Reasumując, należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie, zaistniały przesłanki do posłużenia się przez organ odwoławczy przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, zaś za nieprawidłowe uznać trzeba stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o konieczności zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 kpa.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.