Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 251/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 129/18 w sprawie ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 129/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (skarżący) na decyzję E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którą odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na objęcie treści żądanej umowy tajemnicą przedsiębiorcy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu drugiego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchylił (pkt 2), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] i zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 sentencji zarzuciła mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegający na błędnym uznaniu, że zakresy pojęciowe: "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej: "u.z.n.k", pokrywają się, a w konsekwencji - zrównaniu obu powyższych zakresów pojęciowych i dokonania wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p, tak jak wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie autora skargi kasacyjnej oba powyższe przepisy należy rozumieć literalnie i przyjąć, że skoro ustawodawca zdecydował się na przyjęcie dwóch różnych słów określających rodzaj tajemnicy, to w ten sposób wyeksponował intencję, że są to dwa rodzaje tajemnicy, a nie jeden rodzaj;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegający na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k w sprawie, która dotyczy dostępu do informacji publicznej i występującej w niej "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie autora skargi przepis nie powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a jego niewłaściwe zastosowanie spowodowało istotne, rozszerzające w stosunku do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ilościowe i jakościowe zwiększenie powinności, którym Spółka powinna sprostać, aby móc skutecznie powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części poprzez uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację świadczącą w jej ocenie o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej akcentując, iż Sąd błędnie uznał, że zakresy pojęciowe: "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.dj.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k, pokrywają się, co w konsekwencji doprowadziło do zrównania obu powyższych zakresów pojęciowych i dokonania wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tak jak wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wskazała, iż w jej ocenie oba powyższe przepisy należy rozumieć literalnie i przyjąć, że skoro ustawodawca zdecydował się na przyjęcie dwóch różnych słów określających rodzaj tajemnicy, to w ten sposób wyeksponował jego intencję, że są to dwa rodzaje tajemnicy. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładanie obu rodzajów tajemnicy, nie powinno skupiać się na doszukiwaniu podobieństw między nimi, lecz przede wszystkim powinno koncentrować się na oznaczeniu występujących między nimi różnic.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stanęła na stanowisku, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odniesienie się wprost do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz dokonanie pogłębionego badania podobieństw między "tajemnicą przedsiębiorcy" a "tajemnicą przedsiębiorstwa", podczas gdy nie dokonał uprzedniego pogłębionego badania elementarnych różnic zachodzących między zakresami obu powyższych pojęć i postawienia między nimi wyraźnej granicy, a także zrezygnował z wszelkich rozważań zmierzających do wyjaśnienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na postawie pogłębionej analizy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zawartej tam również prywatności osoby fizycznej, mimo że użyte tam pojęcia "prywatność" i "tajemnica" wykazują bardzo silny związek, w postaci tożsamego celu ustawowego, intencji ustawodawcy oraz kontekstu w jakim są powoływane tj. jako przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie zakres pojęciowy "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie pokrywają się i stanowią dwa odrębne rodzaje tajemnicy. Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15). Art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Z przepisów tych wynika zatem, jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy.

Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15).

Na tą właśnie ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując, że E. Spółka z o.o. nie wykazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia w oparciu o przesłanki materialne, a skoncentrowała się jedynie na przesłance formalnej powołując się na objęcie umowy klauzulą poufności. Podkreślić bowiem należy, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż jedyną podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej był fakt istnienia klauzuli poufności. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinna zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych.

Podkreślić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd I instancji koresponduje z wykładnią tych przepisów przedstawioną powyżej.

Dodać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie zrównał zakresu pojęciowego "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł zaś, że dokonując wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest wykluczone posiłkowanie się rozumieniem pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W takiej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.