Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 554/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 24
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb R., gmina D.

W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr 160 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). W przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników j wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000, przedłożonej wraz z wnioskiem, porównanej z mapami i zdjęciami terenu ogólnodostępnymi w internecie (Geoportal, Geoserwis, www.zlotuptaka.pl), że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr [...], a w kierunku północno-wschodnim od tej działki, w odległości mniejszej niż 100 m od granic wnioskowanej inwestycji, znajduje się zbiornik wodny. Jest to obiekt wykazany na mapach załączonych do projektu decyzji jako obniżenie terenu otoczone skarpami, zlokalizowane w granicach działek nr [...] i [...].

Ponadto organ wyjaśnił, że użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" winno się rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną.

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niemniej jednak rozważyć należy czy nie zachodzi któreś z wyłączeń przewidzianych w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz, tzn. czy planowane przedsięwzięcie nie stanowi urządzenia wodnego bądź obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika z projektu decyzji, planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie jest to zatem urządzenie wodne ani obiekt służący, prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie będą miały zatem zastosowania wyłączenia określone w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz.

Organ uznał, że zastosowania nie będą miały również przepisy § 4 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniające wyłączenie zakazów wprowadzonych na terenie Obszaru, gdyż przedmiotowa inwestycja, nie stanowi realizacji zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, nie jest również związana z prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działaniami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym, nie jest też realizacją inwestycji celu publicznego.

Kolejnym odstępstwem od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest zapis § 4 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy:

1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani.

Odnosząc się do wyłączeń zakazu określonych pkt 2 i 3 organ wyjaśnił, iż nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem planowana inwestycja nie dotyczy siedliska rolniczego, jak również nie jest terenem wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani.

Natomiast w zakresie odstępstwa od zakazu określonego w pkt 1, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przepisie tym prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji - spójnik współrzędny łączny - łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa), co w języku prawnym ma swoje niepodważalne konsekwencje w wykładni przepisów. Powyższe oznacza, że wszystkie warunki tam wymienione powinny wystąpić łącznie aby w danym stanie faktycznym zaistniało odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tzn. inwestycja powinna być zlokalizowana na terenie zwartej zabudowy miasta lub wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej a jednocześnie powinna być wyznaczona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z linią występująca na działkach przyległych. Na poparcie swojego stanowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że taka interpretacja tego przepisu jest zgodna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie o sygn. akt II OSK 2091/11.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ wskazał, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] lipca 2006 r.) teren pod planowaną inwestycję znajduje się strefie SW - o najwyższym reżimie, w obrębie której znajdują się tereny położone w korytarzu ekologicznym rzeki [...] obejmującym tereny przyległe do rzeki o szerokości 100 - 1200 m oraz obszar lasów ochronnych w rejonie jeziora [...] i [...]. Teren strefy SW w całości położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Jednocześnie, zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest wśród terenów postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej. Wprawdzie Studium posługuje się i pojęciem "zwartej zabudowy", niemniej jednak ani w części opisowej ani też na załączniku graficznym nie wskazano bądź nie naniesiono granic obszarów zwartej zabudowy. Nie j można zatem przyjąć, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi.

Analizując drugą z przesłanek, która powinna zostać spełniona równocześnie z pierwszą, organ wskazał, że przewiduje ona możliwość uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych pod warunkiem, że co najmniej dwie przyległe działki są zabudowane i istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na tych działkach przyległych. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez osobną zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika w jaki sposób została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Niemniej jednak brak zabudowy na działkach nr [...] i [...] uniemożliwia jej wyznaczenie w sposób zgodny z omawianym wyłączeniem. Aby można było wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia zainwestowane musiałyby być działki nr [...] i nr [...]. Brak tego zainwestowania wyklucza możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z rozpatrywaną przesłanką. W tej sytuacji organ uznał, że nie został spełniony drugi z warunków wyłączający zakaz.

Dalej organ wskazał, że brak jest również podstaw do zastosowania przepisu § 4 ust. 6 rozporządzenia, w myśl którego rozpatrywany zakaz nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia. W dacie rozpoczęcia obowiązywania ww. rozporządzenia dla miejscowości R. w gminie D. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a także nie wyłożono do wglądu publicznego planu, co do którego nie zostało zakończone postępowanie przed dniem wejścia w życie uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła E. K. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie odstępstwa od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia może mieć miejsce w sytuacji kumulatywnego spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu daje podstawę do przyjęcia, iż wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek,

- § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie zachodzi zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów jezior (...) w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa w realiach niniejszej sprawy przewidują wyjątek od tego zakazu,

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż oceniając czy w niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], nie odniósł się w sposób należyty do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. poprzestając na przeprowadzeniu dowodów z map i ogólnodostępnych w internecie zdjęć, w sytuacji gdy przepis prawa materialnego obliguje organ do ustalenia stanu faktycznego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto, iż organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie, a także niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, iż zapisy ww. studium nie dają podstaw do uznania, iż sporna działka znajduje się na terenie zwartej zabudowy, podczas gdy studium posługuje się tym terminem,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że w sprawie istniały podstawy do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na okoliczności uzasadniające zarzuty podniesione w skardze.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2014 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb R., gmina D.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Obszar chronionego krajobrazu - według art. 23 ustawy o ochronie przyrody – obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Po zmianie wprowadzonej z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (przed zmiana na podstawie rozporządzenia wojewody), która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz te został powtórzony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Z § 3 ww. rozporządzenia wynika, że celem ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jest czynna ochrona ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych.

Należy zauważyć, że rozporządzenie nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu. Jednakże rozporządzenie to wprowadza pewne zakazy, których celem jest zachowanie walorów Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb R., gmina D. Jednocześnie w odległości mniejszej niż 100 m od granicy działki inwestycyjnej znajduje się zbiornik wodny. W tej sytuacji zakaz ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczy przedmiotowej inwestycji. Sąd podziela stanowisko organów, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwie od tego zakazu, o którym mowa w tym przepisie, gdyż nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zawiera szereg odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8. Jednym z tych odstępstw jest zapis § 4 ust. 5 pkt 1, który stanowi, że zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni normy zawartej w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, wypowiadając się co do rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zawierającego tożsamą normę odpowiadającą treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] wskazał, że w przepisie tym należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy w tym względzie bowiem dokonać wyłączenie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój terenów uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia (orzeczenie dostępne na stronie cbois).

W ocenie Sądu wykładnia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zaproponowana przez organy, aby wystąpiły kumulatywnie wszystkie wymienione przesłanki nie jest możliwa do zaakceptowania.

Ponieważ Sąd przyjął interpretację przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia polegającą na istnieniu dwóch odrębnych przesłanek, zasadniczego znaczenia nabiera pierwsza z okoliczności, a mianowicie czy działka inwestycyjna znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Przy ustalaniu spełnienia tej przesłanki należy sięgnąć do zapisów uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w sposób precyzyjny w jakiej strefie polityki przestrzennej znajduje się działka nr [...], obręb R., gmina D. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy Gminy D. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy kierunki rozwoju, z uwagi na skalę mapy nie sposób zlokalizować położenie działki. Jednocześnie z mapy tej wynika, że miejscowość R. leży przy granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zatem działka może być położona w strefie SW lub SPR. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że działka znajduje się w strefie SW – o najwyższym reżimie, w obrębie której znajdują się tereny położone w korytarzu ekologicznym rzeki [...] obejmującym tereny przyległe do rzeki o szerokości 100 -1200 m oraz obszar lasów ochronnych w rejonie jeziora [...] i [...]. Opis przedstawiony wyżej odnosi się według zapisów studium do strefy SNW. Natomiast strefa SW, to strefa o wysokim reżimie, obejmująca w większości Obszar Chronionego Krajobrazu [...]. Poza obszarem chronionego krajobrazu znajdują się dwa niewielkie obszary na zachód od miejscowości B. i B. oraz teren na północ od drogi gruntowej z R. do drogi krajowej nr [...]. Strefa ta dzieli się na trzy obszary: zachodni, środkowy i północny. W obrębie części środkowej położone są m.in. tereny rozwojowe miejscowości R.

Z kolei strefa SPR, to strefa potencjalnego rozwoju. Teren położony poza obszarem chronionego krajobrazu, częściowo w rejonie drogi nr [...]. Strefa SPR obejmuje dwa obszary: południowy i obszar w środkowej części gminy, w obrębie którego położona jest m.in. miejscowość R.

Akta administracyjne mają postać papierową, wobec czego musi się w nich znaleźć mapa obrazująca położenie działki inwestycyjnej względem granic Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz względem granic stref polityki przestrzennej wynikających ze studium.

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że wprawdzie studium posługuje się pojęciem "zwartej zabudowy", niemniej jednak ani w części opisowej ani też na załączniku graficznym nie wskazano bądź nie naniesiono granic obszarów zwartej zabudowy. Nie można zatem przyjąć, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi. Wniosek ten, w ocenie Sądu, należy uznać za co najmniej przedwczesny. Organ nie wskazał, w którym miejscu studium posługuje się pojęciem "zwartej zabudowy".

Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odwołuje się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] weszło w życie w dniu 15 stycznia 2009 r. Natomiast uchwała w sprawie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. została uchwalona w dniu [...] lipca 2006 r. W dacie uchwalenia studium obowiązywało rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W § 2 tego rozporządzenia wyszczególnione są zakazy oraz odstępstwa od tych zakazów, które nie zawierają zapisu odpowiadającego treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. Tak więc w dacie uchwalania studium nie było zapisu odwołującego się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach. Stąd uchwała w sprawie zmiany studium z dnia [...] lipca 2006 r. nie określa granic takich obszarów. Jednakże granice obszarów zwartej zabudowy nie muszą być oznaczone wprost konkretną linią. Granice tych obszarów mogą być określone w drodze interpretacji zapisów studium. To od zapisów zawartych w studium zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Stąd też organ winien poddać analizie wszystkie zapisy studium dotyczące obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna.

Ponieważ ustalenia organu w zakresie pierwszej przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie są precyzyjne i wystarczające do ustalenia czy odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Natomiast zgodzić się należy z oceną organu, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy określa nieprzekraczalną linię zabudowy planowanej inwestycji, którą organ uzgadniający jest związany. Stąd analizie podlegało zainwestowanie istniejące na działkach przyległych nr [...] i [...].

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi.

Z tych wszystkich względów wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.