Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1871/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 §3,  art. 188 w zw. z  art. 193 i  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 726/16 w sprawie ze skarg M. R., P.R., J.R., M. R., J. R., K.S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., W. B., T. B., L.S., B. P., J. B., B.K., P.O., Gminy Miasta [...] i B.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie w wierszu 12 od góry słowa "skargi" słowem "skarg", 2. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 3, 4, 5 i w tym zakresie oddala skargi, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 726/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R., P.R., J. R., M. R., J. R., K.S., H.B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., W. B., T. B., L. S., B. P., J. B., B. K., P. O., Gminy Miasta [...] i B. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym punkt 2 lit. B, C, D, E, F oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...];

2. w pozostałym zakresie skargi oddalił;

3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących: M. R., P. R., J. R., M. R., J. R., K.S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., W. B., T. B., L. S., B. P., J. B. solidarnie kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania;

4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;

5. zasądził od Wojewody [...] na rzecz B. S. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 93 ust. 3b, 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), powoływanej dalej jako "u.g.n.", działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt: [...]:

I. Odmówił zwrotu na rzecz B. S., T. B., L. K., A. B., B. P., L. S., M. O., W. B., H. B., D. B., K. S., J. R., M. R., J. R., P. R., M. R., W. S., J. B. i W. B., a także Miasta [...], zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], o powierzchni [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta [...],

II. Odmówił zwrotu na rzecz B. S., T. B., L.K., A. B., B. P., L. S., M.O., W. B., H. B., D. B., K. S., J. R., M. R., J. R., P. R., M. R., W. S., J. B. i W. B., a także Miasta [...], nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], o powierzchni [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] stwierdził, że w stosunku do położonych w P. przy ul. [...]- części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], stanowiącej parter oraz piwnicę kamienicy; oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], brak jest przesłanek do ich zwrotu.

Przedmiotowe działki, wcześniej stanowiące jedną nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa, zgodnie z celem, określonym w akcie notarialnym z dnia [...] października 1979 r. rep. [...], pod budowę kawiarni "X". W umowie wywłaszczeniowej w § 4 wskazano, że celem nabycia nieruchomości była z jednej strony budowa kawiarni "X", zaś z drugiej strony (§ 3 pkt 2 umowy) wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę kawiarni "X". Z kolei w § 3 pkt 1 umowy określono, że pełnomocnicy Skarbu Państwa okazali decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] w P. z [...] grudnia 1974 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na modernizację Spółdzielni [...], "sklepu [...]" oraz baru "[...]" w P. przy ulicy [...] nr [...] i [...].

Tak określony cel wywłaszczenia był konsekwencją zrealizowanej w latach 70 ubiegłego wieku koncepcji modernizacji lokali handlowo-usługowych na odcinku ulicy [...]. W ramach tego przedsięwzięcia zmodernizowano w okresie od grudnia 1973 r. do kwietnia 1975 r. lokale usługowe zlokalizowane na parterze w budynkach położonych w P. przy ulicy [...] (sąsiednia nieruchomość). Kolejno postanowiono posadowić dobudówkę - względem budynku przedmiotowej kamienicy - na sąsiedniej działce numer [...]. W tej przybudówce znalazł się "dalszy ciąg" kawiarni "X".

W dniu [...] grudnia 1990 r. U. J. wniosła o zwrot wywłaszczonej w 1979 r. nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyły wszystkie uprawnione osoby, tj. poprzedni współwłaściciele lub ich spadkobiercy.

Starosta [...] ustalił w toku postępowania, że wywłaszczona działka nr [...], na podstawie zmian gruntowych, uzyskała oznaczenie nr [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowi własność Miasta [...]. Działka ta została podzielona na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z [...] grudnia 1993 r. nr [...]na działki o numerach [...] i [...]. Podział nieruchomości polegał na wydzieleniu gruntu pod budynkiem mieszkalnym, celem umożliwienia sprzedaży lokali mieszkalnych. Podział spowodował, że wydzielono osobny grunt znajdujący się pod budynkiem kamienicy, a także pozostałą powierzchnię ziemską, niezabudowaną tym budynkiem.

Działka nr [...] jest objęta księgą wieczystą o numerze [...], w dziale II wpisane jest, na podstawie § 7 aktu notarialnego z 8 października 1979 r., prawo zarządu i użytkowania na rzecz Y. Zajęta jest pod kamienicę mieszkalną czterokondygnacyjną z oficynami trzykondygnacyjnymi i stanowi jednolity budynek.

Działka nr [...] jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...] i stanowi także własność Miasta [...].

Organ ustalił dalej, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia prowadzone były w latach 1974 - 1979 (projekt przebudowy z 1974 r., trwająca budowa w 1975 r., oddanie kotłowni w 1976 r., modernizacje urządzeń chłodniczych w 1979 r.). Nabycie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w 1979 r. z istniejącym już [...]. Kawiarnia ta funkcjonowała przez okres ponad 20 lat, w późniejszym okresie pod nazwą "Z" i została zlikwidowana na początku XXI wieku. Prace objęły zarówno kondygnacje budynku położonego na działce nr [...], jak również położone za nim podwórze na działce nr [...], na której wybudowano infrastrukturę towarzyszącą (w postaci m.in. magazynu z chłodnią, kotłownią), a także zrealizowano powiązanie komunikacyjne. Organ zauważył, że cel wywłaszczenia, tj. budowę kawiarni "X" zakładano zrealizować jedynie na zapleczu oraz dolnej kondygnacji budynku przy ul. [...], jego wyższe kondygnacje miały charakter mieszkalny i nigdy tego charakteru nie zmieniły. Aktualnie są przedmiotem najmu przez osoby fizyczne. Zamierzona inwestycja obejmowała jedynie modernizację i rozbudowę ciągu handlowego przy ul. [...], natomiast aktem notarialnym Skarb Państwa nabył całą nieruchomość.

Starosta [...] przyjął, że w części stanowiącej fragment budynku położonego na nieruchomości (jego wyższe kondygnacje) występują przesłanki do zwrotu. Uznał jednakże, że nie ma możliwości podziału pionowego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n., a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. poz. 2663). Wobec tego powziął starania celem wykonania jej podziału poziomego, tzn. wyodrębnienia w budynku samodzielnych lokali i określenia ich udziałów w nieruchomości wspólnej. W wyniku tak dokonanego podziału nie doszłoby do podziału działki zabudowanej budynkiem, która pozostałaby współwłasnością właścicieli wyodrębnionych lokali, natomiast podzielony zostałby sam budynek. Pozostałe niewyodrębnione części stanowiące m.in. klatki schodowe, tak jak działka, stanowiłyby współwłasność wszystkich właścicieli lokali. Miasto [...] jako aktualny właściciel tej nieruchomości, odpowiadając na pismo Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., oświadczyło, że nie wyraża zgody na wyodrębnienie lokali w budynku wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej położonym na ww. działce (pismo z [...] maja 2014 r. znak: [...]). Starosta [...] uznał, że w tej sytuacji trzeba by było zwrócić udział w nieruchomości, co nie jest możliwe w przypadku wywłaszczenia nieruchomości jako całości.

W takiej sytuacji organ uznał, że nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Wskazał również, że wykorzystywanie obecnie części nieruchomości przez inny podmiot niż "X" nie oznacza uznania nieruchomości za zbędną. Zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości po jej wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia nie ma bowiem wpływu na ocenę jej zbędności.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Miasto [...] oraz M. R., P. R., J. R., M. R., J. R., M.O., K.S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S. - reprezentowani przez adw. B. K.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...]:

1) umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w stosunku do podmiotu o nazwie "A";

2) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że:

A. umorzył postępowanie pierwszej instancji prowadzone w odniesieniu do nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], w stosunku do L. Z., A. Z., D. S., K. S. oraz A. T.;

B. odmówił zwrotu na rzecz M. R., P. R., J. R., M. R., J. R., M. O., K. S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., J.B., B. P., L. S., T. B., M. R., W. B., B. S., Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętą księgą wieczystą o numerze [...];

C. zwrócił na rzecz M. R. [...] udziału, P. R. [...], J. R. [...] udziału, M. R. [...] udziału, J. R. [...] udziału, M. O. [...] udziału, K.S. [...] udziału, H.B. [...] udziału, W. B. [...] udziału, L. K. [...] udziału, A. B. [...] udziału, D. B. [...] udziału, W. S. [...] udziału, J.B. [...] udziału, W. B. [...] udziału, B. P. [...] udziału, L. S. [...] udziału, T. B. [...] udziału, M. R. [...] udziału, B.S. [...] udziału, Gminy Miasta [...][...] udziału, w prawie własności nieruchomości złożonej z projektowanych działek o numerach: [...] i [...] , arkusz mapy [...], obręb [...], odpowiadającym części działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...];

D. odmówił zwrotu na rzecz M. R., P.R., J. R., M.R., J. R., M. O., K. S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., J. B., B. P., L. S., T. B., M. R., W. B., B. S., Gminy Miasta [...], prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], odpowiadającą pozostałej części działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...];

E. zatwierdził podział działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] o powierzchni [...]ha na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...]o powierzchni [...] ha i [...]o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obręb [...], zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji;

F. określił, że na M. R., P.R., J. R., M. R., J. R., M. O., K.S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., J.B., B. P., L. S., T.B., M. R., W. B., B. S., Gminie Miasta [...], stosownie do zwróconych im w punkcie 2.C. udziałów w prawie własności projektowanych działek o numerach: [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...], spoczywa obowiązek zwrotu, na rzecz Miasta [...], razem kwoty [...] złotych, tytułem zwaloryzowanej na dzień wydania niniejszej decyzji, części otrzymanego przez U.J., B.S., C. B., T. B., F. B., J. B., A. B., S. R., L. K., B. P., L. S., F. S., R. S. odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej, w terminie 14 dni liczonym od chwili uzyskania przez tę decyzję przymiotu wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. W toku postępowania przed organami obu instancji nie odnaleziono decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w P. z [...] grudnia 1974 r. znak [...]. Znaleziono jednak teczkę archiwalną numer [...], zatytułowaną "X" P., ul. [...] PROJEKT TECHNICZNY PREBUDOWY architektoniczno-konstrukcyjny, a w niej oryginalny załącznik graficzny do wskazanej decyzji, na którym widać pieczęć, podpis i adnotację, że mapa jest załącznikiem graficznym do decyzji o podanym znaku i dacie jej wydania. Ten załącznik to rzut parteru budynku kamienicy, obrazujący, które dokładnie pomieszczenia zostaną zagospodarowane na [...]"x Oprócz tego, w teczce, znajduje się podobny rzut, tyle tylko że piwnic i także przedstawiający, w jaki sposób i które piwnice przewiduje się na potrzeby "X".

Z załącznika graficznego wynika zatem, na czym dokładnie polegać miała przebudowa parteru i piwnic wywłaszczonego budynku. Wskazano na nim gdzie, np. miała znajdować się [...],[...],[...],[...]oraz jakie nowe ściany działowe zostaną utworzone. Ten dokument potwierdza, że celem wywłaszczenia było takie urządzenie przeważającej części parteru budynku kamienicy i części jej piwnic, aby umożliwić funkcjonowanie [...] "X". Niezagospodarowana w zasadzie na cel związany z [...] "X" miała zostać część nieruchomości wywłaszczonej, odpowiadająca projektowanym działkom o numerach: [...] i [...]. W dacie wywłaszczenia nieruchomość była zagospodarowana w ten sposób, że od strony frontowej - tj. ulicy [...] - znajdował się budynek kamienicy, wykorzystywany w przeważającej mierze na cele mieszkaniowe. Budynek składał się z dwóch oficyn trzykondygnacyjnych. Budynek główny (jego front) był czterokondygnacyjny. Za budynkiem znajdowało się podwórze wykorzystywane w celach typowych dla funkcji mieszkaniowej kamienicy. Podwórze było zagospodarowane nawierzchnią z trylinki, znajdował się tam śmietnik. Oprócz tego w południowo-zachodniej części gruntu znajdował się jednokondygnacyjny "dobudowany" do kamienicy budynek warsztatu ślusarskiego, przylegający do prawej oficyny kamienicy. Był to budynek parterowy z częściowo zagospodarowanym poddaszem. Budynek zawierał pomieszczenie biurowe oraz pomieszczenie warsztatowe wraz z umywalnią z wydzielonym ustępem na poddaszu. Na południowo-wschodnim krańcu znajdował się obszar zagospodarowany jako ogród z drzewami owocowymi, krzewami ozdobnymi oraz bylinami, cebulami i kłączami kwiatowymi. Za lewą oficyną kamienicy zlokalizowany był jej dwukondygnacyjny ciąg, wykorzystywany gospodarczo w ten sposób, że: na parterze znajdowała się sień ze schodami prowadzącymi na piętro i 4 skrytkami lokatorskimi, natomiast na piętrze było pomieszczenie dla administracji budynku.

[...] "X" znalazła się na przeważającej części parteru oraz piwnic budynku kamienicy oraz na sąsiedniej działce - nieobjętej niniejszym postępowaniem zwrotowym - o numerze [...], na której powstała "dobudówka". Działka nr [...] wraz z posadowionym tam budynkiem, w przeszłości miała adres "ul. [...]", aktualnie - bez numeru.

Finalny odbiór robót budowlano-modernizacyjnych - w skład których wchodziły zarówno prace związane z przebudową parteru i piwnicy przedmiotowej kamienicy oraz dobudowy nowego budynku na działce sąsiedniej o nr [...] - nastąpił [...] lutego 1977 r. W sporządzonym na tę okoliczność protokole stwierdzono, że roboty trwały od [...] września 1974 r. do [...] lutego 1977 r.

Na części gruntu wchodzącego w skład działki numer [...] (projektowanej działki nr [...]) w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości znajdował się budynek gospodarczy przystosowany na warsztat ślusarski o powierzchni użytkowej [...]m2 pozostający w złym stanie technicznym już w dacie wywłaszczenia. Aktualnie na tym obszarze znajduje się ruina tego budynku. Od wywłaszczenia do dziś nie poczyniono na tej części nieruchomości żadnych działań inwestycyjnych związanych - chociażby pośrednio - z realizacją "X".

Na obszarze odpowiadającym części działki numer [...] (projektowanej działki nr [...]) znajdował się w dacie złożenia wniosku o zwrot teren wykorzystywany jako plac zabaw. W przeszłości był tam ogród. W trakcie toczącego się postępowania o zwrot zbudowano na tej części nieruchomości parking strzeżony, który wciąż się na niej znajduje. Budowa parkingu strzeżonego nastąpiła po 1995 r. w miejscu, gdzie w okresie funkcjonowania baru "X" znajdowała się fontanna, ławki i miejsce rekreacji (zieleń). W powyższym stanie istnieje możliwość wydzielenia projektowanej działki nr [...].

Na pozostałej części działki nr [...] (odpowiadającej projektowanej działce nr [...]) znajduje się utwardzone asfaltem podwórze, fragment drogi służącej jako dojazd do drogi publicznej ulicy [...] oraz pozostałości po fundamentach budynku chłodni, który znajdował się na środku podwórza. Budynek chłodni znajdował się na terenie działki jeszcze w trakcie oględzin, przeprowadzonych [...] kwietnia 2000 r. Był on wykorzystywany na potrzeby X. Został on posadowiony w latach 1976 - 1977 r. i znajdowała się tam [...]- magazyn. Drugie takie pomieszczenie blaszane, służące prowadzeniu działalności związanej z X" znajdowało się w bliższym sąsiedztwie budynku kamienicy oraz także na obszarze dzisiejszej działki nr [...].

Poprzez obszar pozostałej części działki nr [...], od momentu zamurowania wejścia na teren podwórza nieruchomości od strony ulicy [...], urządzony został dojazd do nieruchomości poprzez bramę, która znajdowała się przy ulicy [...]. Wykorzystywany był on na potrzeby X, mieszkańców przedmiotowej kamienicy, a także mieszkańców nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Aktualnie droga, której fragment znajduje się na działce numer [...] służy jako dojazd mieszkańcom przedmiotowej kamienicy oraz sąsiedniej kamienicy położonej przy ulicy [...].

W budynku zlokalizowanym na działce nr [...] znajduje się łącznie [...] lokali: [...] lokali ma status lokali mieszkalnych, a dwa z nich są lokalami użytkowymi. Jest to lokal nr [...] o powierzchni parteru [...]m2 oraz powierzchni piwnic [...] m2, a także lokal nr [...] o powierzchni parteru [...] m2. Wymienione lokale zajmował X Ponadto X zajmował także lokal oznaczony nr [...], o powierzchni parteru wraz z piętrem [...]m2, jednak jest to lokal zlokalizowany na sąsiedniej działce o nr [...]. Lokal nr [...] (stanowiący budynek warsztatu [...]), chociaż sprawia wrażenie związanego z budynkiem kamienicy (znajdując się bezpośrednio za jego prawą oficyną), w rzeczywistości jest posadowiony - jako samodzielny budynek - na działce nr [...]. Lokal (budynek) ten podlega zwrotowi, ponieważ istnieje możliwość fizycznego podziału działki nr [...] w celu wydzielenia odrębnej działki gruntu.

Do każdego lokalu przypisana jest - jako przynależność - piwnica, z wyłączeniem lokalu będącego samodzielnym budynkiem gospodarczym (warsztatem [...]). Za lewą oficyną budynku znajduje się dwukondygnacyjna dalsza część kamienicy. Na jej piętrze znajduje się lokal mieszkalny nr [...] (aktualnie pustostan gminny). Na jego parterze mieszczą się cztery przynależności dla lokali mieszkalnych o numerach [...],[...],[...] oraz [...] oraz sień ze schodami prowadzącymi na piętro. Na piętrze mieści się lokal mieszkalny nr [...].

Wojewoda uznał, że analiza rzutu piwnic oraz parteru budynku i załącznika graficznego do decyzji powołanej w umowie wywłaszczeniowej jako źródło celu publicznego - tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w P. z [...] grudnia 1974 r. znak [...], prowadzi do wniosku, że na cele X z pewnością zajęty został cały parter frontu budynku. Ponadto na ten cel zagospodarowano także całą lewą oficynę budynku oraz prawą oficynę do mniej więcej połowy. Na cel wywłaszczenia zagospodarowana została część piwnic zlokalizowanych pod frontem budynku oraz lewą i prawą oficyną. Na cele związane z X nie zagospodarowano natomiast żadnej z wyższych kondygnacji budynku, części podwórza za kamienicą, a mianowicie: budynku warsztatowego, a także obszaru dawnego ogrodu (placu zabaw).

Budynek posadowiony na działce nr [...] jest przedmiotem najmu kilkudziesięciu podmiotów. Cała nieruchomość (działka nr [...]) jest przedmiotem dzierżawy Zarządu [...].

Obszar odpowiadający działce nr [...] w części jest przedmiotem umowy dzierżawy łączącej Gminę Miasto [...] z Zarządem [...].

Wartość rynkowa projektowanej działki nr [...] w stanie z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł, a jej wartość rynkowa według stanu z dnia zwrotu wynosi [...] zł. Z kolei wartość rynkowa projektowanej działki nr [...] w stanie z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł, a jej wartość rynkowa według stanu z dnia zwrotu wynosi [...]zł.

Wojewoda [...] uznał, że zwrot działki nr [...] jest niemożliwy, gdyż brak jest norm kompetencyjnych, na podstawie których można orzec o zwrocie poszczególnych lokali, tj. praw odrębnej własności lokalowej wraz z przynależnościami i częścią składową w postaci udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej. Jednakże odmowa zwrotu działki numer [...] jest niezgodna z prawem, gdyż na jej części nie zrealizowano żadnych inwestycji związanych, chociażby pośrednio, z celem wywłaszczenia. W sprawie zatem ziściły się przesłanki zwrotu części działki nr [...].

Wojewoda uznał, że wnioskodawcom przysługuje prawo do zwrotu projektowanej działki nr [...], gdyż stoi na niej budynek warsztatowy. Nigdy na tej części powierzchni ziemskiej nie powstał ani nie funkcjonował X Warsztat nie był także wykorzystywany na cele związane z "X".

Podobnie rzecz przedstawia się z projektowaną działką nr [...]. Na jej powierzchni zbudowano w toku postępowania zwrotowego parking strzeżony. Parking zbudowano w miejscu, gdzie w przeszłości znajdowały się fontanna, ławki, zieleń przy X Skoro w dacie złożenia wniosku o zwrot na tej działce znajdował się teren wykorzystywany jako plac zabaw niewykorzystywany na potrzeby działalności X to brak jest podstaw do odmowy zwrotu projektowanej działki nr [...].

Organ odwoławczy odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. Jest to pozostała część istniejącej aktualnie działki nr [...] na której znajdują się: podwórze pomiędzy dwiema oficynami kamienicy, pozostałości po blaszanej chłodni oraz fragment drogi. Organ uznał, ze obszar ten był wykorzystywany na potrzeby działalności X, dla której funkcjonowania konieczne było współistnienie obiektów towarzyszących. Organ wskazał przykładowo, że podwórze wylane asfaltem i trylinką było wykorzystywane przez pojazdy dostarczające produkty spożywcze do kawiarni, w chłodni przechowywano żywność, a droga dojazdowa - której dalszy ciąg biegnie do ulicy [...] - była niezbędna, aby możliwe było korzystanie z budynku kamienicy w sposób umożliwiający dostanie się do budynku np. samochodami dostawczymi. Dlatego uzasadniona jest odmowa zwrotu projektowanej działki numer [...]. Pośrodku podwórza powstała chłodnia, która wymagała przestrzeni do poruszania się, stanowiąca część podwórza w odległości około 5-6 metrów od chłodni w kierunku obu oficyn kamienicy.

W odniesieniu do pozostałej części podwórza, na której nie powstała chłodnia, służącej za plac manewrowy lub formę dojazdu do X, organ stwierdził, że była ona wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ten sam wniosek należało przyjąć w odniesieniu do tej części projektowanej działki nr [...], na której znajduje się dalszy ciąg drogi łączącej się następnie z drogą publiczną - ul. [...]. Konsekwencją modernizacji parteru i piwnic budynku kamienicy było bowiem to, że dojazd do X, dla pojazdów dostawczych obsługujących tenże obiekt, mógł odbywać się już od strony ulicy [...], po drodze, której fragment biegnie po części projektowanej działki nr [...] (dawniej ów dojazd mógł odbywać się wprost od strony ulicy [...]). Wykorzystanie tej części nieruchomości jako dojazd do m.in. X wpisuje się w cel wywłaszczenia.

Organ dalej wskazał, że konsekwencją zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania. W niniejszej sprawie odszkodowaniem za całą nieruchomość wywłaszczoną była kwota [...] zł. W skład tej kwoty wchodziło m.in. [...] zł za grunt, [...] zł za budynek warsztatu oraz [...] zł tytułem odszkodowania za nasadzenia za kultury ogrodnicze. Skoro zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej o powierzchni [...] m2, na której w przeszłości znajdował się ogród, organ uznał, że proporcjonalna część otrzymanego wówczas odszkodowania, za projektowaną działkę nr [...], wynosi [...] złotych. Wynika to bowiem z tego, że kwotę [...] zł podzielono przez powierzchnię całej nieruchomości ([...] m2) i przemnożono otrzymany wynik przez powierzchnię zwracanej działki. Nie dodano do tak uzyskanego wyniku kwoty [...] zł za nasadzenia ogrodnicze, albowiem na działce brak tychże nasadzeń w dacie zwrotu.

Zwrotowi podlega także część nieruchomości wywłaszczonej o powierzchni [...] m2, na której stoi budynek warsztatu, a zatem organ uznał, że proporcjonalna część otrzymanego wówczas odszkodowania, za projektowaną działkę, wynosiła [...] zł za sam grunt (organ wskazał, że sposób obliczenia tej kwoty jest analogiczny jak w akapicie poprzednim decyzji) oraz [...] zł za budynek warsztatu [...]. Suma tych kwot ([...]zł) podlega waloryzacji przy uwzględnieniu wskaźników rocznych cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres 1980-2015, a także dostępnego miesięcznego wskaźnika z maja 2016 r.

Zgodnie z art. 140 ust. 2. u.g.n. zostały sporządzone operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego M. S. z [...] marca 2016 r. Ze sporządzonych dokumentów wynika, że projektowane działki o numerach [...] i [...] są warte razem [...] złotych. Powyższe oznacza, że kwota [...] złotych jako zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi, nie przewyższa wartości rynkowych zwracanych działek.

Wojewoda [...] przyznał w/w operatom szacunkowym wartość dowodową dla celów niniejszego postępowania administracyjnego w świetle art. 80 K.p.a.

Wojewoda wyjaśnił, że w punkcie 2.B. orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...], gdyż celem wywłaszczenia była "budowa" X, a właściwie nabycie gruntu zagospodarowanego na ten cel przed formalnym wywłaszczeniem. Na inwestycję kawiarni X zagospodarowano: cały parter frontu budynku, cały parter lewej oficyny kamienicy oraz parter prawej oficyny do ponad połowy (tj. włącznie z klatką "C", służącą jako przejście do korytarza komunikacyjnego z obiektem dobudowanym na sąsiedniej działce numer [...], tj. dalszą częścią "X"). Organ uznał, mając na uwadze miejsca, w których przebiegają pionowe płaszczyzny od fundamentu do pokrycia dachu, że nie jest możliwy fizyczny podział nieruchomości. Sprawdzenie, czy podział gruntu zabudowanego budynkiem w świetle powyższego przepisu nie wymaga wiadomości specjalnych. Wystarczające jest pozyskanie rzutów, ich przeanalizowanie i sprawdzenie, czy istnieje taki fragment budynku, który ze wszystkich stron jest oddzielony od jego reszty wspomnianymi pionowymi płaszczyznami. Takiego fragmentu przedmiotowego budynku można szukać dopiero od tego miejsca jego prawej oficyny, dokąd parter budynku zagospodarowano na cel zgodny z wywłaszczeniem. Nie jest natomiast zasadne badanie, czy mógłby być dokonany podział fizyczny nieruchomości wzdłuż płaszczyzn pionowych występujących w lewej oficynie albo w części frontu kamienicy, skoro parter i piwnice tej części nieruchomości w całości zagospodarowano na X. Wojewoda wskazał, że analiza rzutów kolejno: piwnicy, parteru, a także poszczególnych pięter, prowadzi do przekonania, że od ściany oddzielającej klatkę "[...]" od lokalu nr [...], nie ma - analizując wszystkie kondygnacje budynku równocześnie - takiej części gruntu zabudowanego, aby dało się wyodrębnić samodzielną część wspomnianego budynku. Brak ten wynika z tego, że na poszczególnych kondygnacjach ściany oddzielenia przeciwpożarowego lub pionowe płaszczyzny, tworzone przez ściany, przebiegają w różnych miejscach. To natomiast skutkuje brakiem ziszczenia się przesłanki, o jakiej mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n.

Wojewoda wskazał, że w polskim systemie prawnym nie jest także możliwy podział poziomy budynku, chociaż dokonanie takiego podziału - w realiach niniejszej sprawy - byłoby "najwłaściwsze", gdyż najłatwiej jest stwierdzić, które piętra nie zostały zagospodarowano na cel wywłaszczenia. Odrębna własność piętra jest konstrukcją prawną istniejącą w przeszłości. Nie jest jednak możliwe "tworzenie" takich praw własności obecnie. Reasumując, w latach 70 ubiegłego wieku brak było konstrukcji (narzędzi) prawnych, które umożliwiałyby Skarbowi Państwa takie działania, wskutek których uzyskałby on prawo do interesującej go części przedmiotowego budynku. Z tego zatem powodu doszło do wywłaszczenia "ponad miarę". Analogiczny brak konstrukcji prawnych zachodzi w dniu dzisiejszym. Istnieje w sprawie przedmiot, pojmowany fizykalnie, tj. budynek (jego pomieszczenia), który nie został w pewnej części zagospodarowany na cel wywłaszczenia (wraz z poszczególnymi przynależnościami w postaci niektórych piwnic), ale przedmiot ten nie istnieje w sensie prawnym, tzn. jako prawo rzeczowe (prawo odrębnej własności lokalu).

Z tych względów nie istnieje możliwość zwrotu jakiejkolwiek fizycznie wydzielonej części działki nr [...] ani też nie zachodzi możliwość zwrócenia prawa odrębnej własności tych lokali, na których nigdy nie powstał "X", wraz z przynależnościami w postaci piwnic i częściami składowymi w postaci odpowiednio wyliczonych udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej (gruntu pod budynkiem, klatki, dachu kamienicy i itp.).

Wojewoda uznał, że w tej sytuacji osoby uprawnione do zwrotu części budynku mieszkalnego, mogą swoje roszczenia przenieść na drogę cywilnoprawną, gdyż Miasto [...] w toku postępowania zwrotowego odmówiło ustanowienia odrębnej własności lokali. Skoro Miasto [...] tak postąpiło to, zdaniem organu odwoławczego, świadomie przyjęło ono na siebie ciężar ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej.

Organ odwoławczy odnosząc się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1219/03, który zapadł w sprawie wskazał, że uchylenie decyzji organów obu instancji o odmowie zwrotu całości nieruchomości, nastąpiło z przyczyny formalnej. Sąd wywiódł wówczas, że Prezydent Miasta [...] podlega wyłączeniu od orzekania w sprawie, skoro jest zarazem organem wykonawczym Gminy Miasta [...], będącego właścicielem nieruchomości. Ubocznie wskazano w uzasadnieniu wyroku, że organy orzekające powinny były dokonać wykładni pojęcia "budowa", gdyż ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni. Wskazano także, że ustalenia wymaga kwestia terminu zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakteru, gdyż w razie ukończenia prac przed wywłaszczeniem należałoby rozważyć, czy sytuacja taka może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia oraz na jakiej części nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Wojewoda ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed zakończeniem prac, jednakże nie przesądza to o zbędności części działki nr [...] w postaci przeważającej części parteru kamienicy i fragmentu piwnic, a także projektowanej działki nr [...], na cel wywłaszczenia. Kwestia ta miałaby znaczenie przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wówczas trzeba byłoby ocenić, czy istniał cel publiczny (do zrealizowania), a uzasadniający wywłaszczenie. Gdyby natomiast dowiedziono, że celu publicznego nie było w dacie wywłaszczenia mocą decyzji administracyjnej (w latach 70 ubiegłego wieku, a nie byłoby tego celu wtedy, gdyby zrealizowano ów cel znacznie wcześniej), to nie istniałaby podstawa do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego ewentualnym rozwiązaniem w sprawie, byłoby wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nie tyle odrębnej własności poszczególnych lokali, ale ekspektatywy tych praw. Wojewoda nawiązał do rozwiązania prawnego zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 122 ze zm.). Przełożenie tej konstrukcji na grunt niniejszej sprawy dałoby taki rezultat, że wskutek decyzji o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, ale w postaci ekspektatyw praw odrębnej własności lokalowej, podmioty uprawnione do zwrotu mogłyby domagać się od Miasta [...] takich działań, by prawa odrębnej własności lokalowej zostały wpisane i im przekazane, a w rezultacie spełniona zostałaby, wynikająca z art. 21 Konstytucji RP, zasada restytucji, na rzecz podmiotów uprawnionych, wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Inną koncepcją jest przyjęcie, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutki podobne jak orzeczenie sądu powszechnego znoszącego współwłasność budynku mieszkalnego. Wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, zawierającej takie elementy jak postanowienie sądu znoszące współwłasność, jest możliwe. Przeciwko zastosowaniu takiej konstrukcji przemawia jednak, zdaniem Wojewody [...], brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu, który wprost na takie działanie by zezwalał. Odkodowanie tego rodzaju normy prawnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem per analogiam art. 7 ust. 1 i następne ustawy o własności lokali oraz z odpowiednim przyrównaniem decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej do orzeczenia sądu powszechnego znoszącego współwłasność, a to wszystko po to by zrealizować wartości konstytucyjne zakodowane w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wykracza poza prawne możliwości działania Wojewody [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że dochodzi do kolizji dwóch dóbr chronionych rangi konstytucyjnej: zasady prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oraz z drugiej strony - pojmowanej ściśle - zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a wyłoniony problem prawny rozstrzygnąć może dopiero sąd administracyjny, którego orzeczenia mają tę właściwość, że wiążą inne organy i sądy orzekające w sprawie.

Wojewoda [...] rozważał także wydanie decyzji o zwrocie odpowiednich udziałów osobom uprawnionym do zwrotu, w prawie współwłasności działki nr [...]. Innymi słowy przedmiotem zwrotu miałby być udział we współwłasności tej nieruchomości wyrażony ułamkiem uwzględniającym, że pewien udział w tym prawie (proporcjonalnie określony do powierzchni lokali zagospodarowanych na cel budowy X) przysługiwałby nadal Miastu [...]. Udział ów zostałby natomiast zwrócony pod warunkiem, że osoby uprawnione do zwrotu doprowadzą do wyodrębnienia (jako współwłaściciele) odrębnych lokali własnościowych w taki sposób, by im przypadły lokale na wyższych kondygnacjach i części parteru (wraz z przynależnościami w postaci niektórych piwnic), a reszta lokali przypadłaby Miastu [...]. Niemniej tego rodzaju rozstrzygnięcie, abstrahując od wysokiego poziomu jego skomplikowania, naruszałoby w sposób rażący art. 157 § 1 K.c. który stanowi, że własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu. Z kolei zwrot samych udziałów we współwłasności działki nr [...], na rzecz osób uprawnionych do zwrotu, bez jakiegokolwiek warunku, nie jest możliwy gdyż jego konsekwencją byłoby to, że współwłaścicielami całego budynku (a zatem w tym jego niewyodrębnionej prawnie części w postaci całego parteru i całej piwnicy) byłyby osoby wywłaszczone lub ich spadkobiercy. To natomiast godziłoby w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż prowadziłoby do tego, że prawem własności określonej nieruchomości (pojmowanej jako całość) dysponowaliby uprawnieni, chociaż część tej nieruchomości (tj. przeważająca część parteru oraz część piwnicy) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Reasumując Wojewoda [...] uznał, że w sprawie konstrukcyjnie niemożliwe jest zwrócenie lokali, co oznacza, że zasadna jest odmowa z tej przyczyny zwrotu całej działki nr [...], mimo że pewna jej część nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Wojewoda wyjaśnił, że umorzenie w punkcie 1 decyzji postępowania odwoławczego prowadzonego w stosunku do podmiotu o nazwie Fundacja [...] wynika z tego, że zawiadomienie o postępowaniu administracyjnym doręczono podmiotowi, który nie był i nie jest stroną postępowania zwrotowego.

Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt 2A decyzji dotyczy umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w stosunku do takich podmiotów jak: L. Z., A. Z., D. S., K. S. oraz A. T., gdyż nie są oni stronami postępowania. Skoro organ pierwszej instancji doręczył decyzję posiadaczom bezumownym niektórych lokali, traktował ich jak strony postępowania, to postępowanie administracyjne względem tych osób należało w określonej części umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. R., P. R., J. R., M. R., J. R., M. O. (zmarła: w jej miejsce wstąpili B. K. i P. O., k.293), K.S., H. B., W. B., L. K., A. B., D. B., W. S., W. B., T. B., L. S., B. P. i J. B. - reprezentowani przez adwokata B. K. Zaskarżyli decyzję w części tj. pkt 2B (odmowy zwrotu na rzecz wskazanych tam podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]) oraz pkt 2D (odmowy zwrotu na rzecz wskazanych tam podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...], odpowiadającą części działki nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto [...] zaskarżając ją w części, tj. w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...] i oraz projektowanej działki nr [...] oraz w zakresie zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła także B. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Alternatywnie zaś, w razie uznania zasadności skarg - wyłącznie w zakresie punktu 2B zaskarżonej decyzji - wniósł o uchylenie punktu 2B zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go punktu pierwszego decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., a w pozostałym zakresie - o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. pełnomocnik B. S. zmodyfikował skargę w ten sposób, że ograniczył ją cofając skargę w zakresie punktów 2C, 2E i 2F.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 października 2016 r. połączono sprawy o sygn.: IV SA/Po 726/16, 727/16 i 728/16 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. IV SA/Po 726/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 726/16 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym punkt 2 lit B, C, D, E, F oraz decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r. (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie oddalił skargi (pkt 2 wyroku) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt 3 - 5 wyroku). Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, oraz naruszyły prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego nie miał jedynie charakteru uzupełniającego i dodatkowego postępowania dowodowego w rozumieniu art.136 K.p.a., co jednocześnie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 K.p.a.

Sąd wyraził aprobatę dla zamiaru zakończenia postępowania, jednakże uznał, że organ odwoławczy przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe, a mianowicie: ustalił, jaki jest dokładnie sposób zagospodarowania działki nr [...] pozyskując operat z inwentaryzacji budynku (tj. przedmiotowej kamienicy); uzyskał wgląd w archiwalną teczkę o numerze [...] (będącą w posiadaniu Urzędu Miasta [...]) i zdobył kopię jej zawartości (w tym załącznika graficznego do decyzji powołanej jako podstawa celu publicznego w umowie wywłaszczeniowej); włączył do akt sprawy kserokopię akt sprawy wywłaszczeniowej znak [...], prowadzonej przez Wojewodę [...], a także archiwalnej teczki o numerze [...] (pozyskanej z Urzędu Miasta [...]) i dotyczącej sąsiedniej nieruchomości o adresie ul. [...]; upewnił się, czy nie uległ, w toku postępowania odwoławczego, zmianie krąg stron postępowania (tj. liczba najemców lokali mieszkalnych w kamienicy); zdobył pisemne wyjaśnienia H.S. oraz L. S. na temat sposobu zagospodarowania przedmiotu postępowania w przeszłości; zlecił sporządzenie przez geodetę uprawnionego projektu podziału działki nr [...] i wydzielenie z niej nowych działek, w wyniku czego sporządzono projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...],[...] i [...]. Ponadto Wojewoda zlecił sporządzenie operatów szacunkowych w celu wyceny wartości nieruchomości objętych projektowanymi działkami nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu ilość przeprowadzonych dowodów, a przede wszystkim ich charakter, nie może być postrzegana jako typowe uzupełniające postępowanie dowodowe. W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie i rozstrzygnąć merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych w odniesieniu do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podkreślając, że dla jej zrealizowania nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Pogląd ten jest akceptowany również po wejściu w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. poz. 18 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd wskazał, że niezasadne było kwestionowanie w niniejszym postępowaniu prawidłowości celu wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie lub nie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 i 156 k.p.a.) przez właściwe organy.

W ocenie Sądu organy obu instancji ponadto naruszyły art. 84 § 1 K.p.a. Wadliwie bowiem przyjęły, że sprawdzenie, czy podział gruntu zabudowanego budynkiem, a więc możliwości pionowego podziału budynku, jest możliwe bez wiadomości specjalnych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że nie jest zasadne badanie, czy mógłby być dokonany podział fizyczny nieruchomości wzdłuż płaszczyzn pionowych występujących w lewej oficynie albo w części frontu kamienicy, skoro parter i piwnice tej części nieruchomości w całości zagospodarowano na X. Takiego fragmentu przedmiotowego budynku można szukać dopiero od tego miejsca jego prawej oficyny, od którego parteru i piwnicy budynku nie zagospodarowano na cel zgodny z wywłaszczeniem (tj. X). Niewątpliwie konieczne jest pozyskanie rzutów budynku, co organy uczyniły. Jednak ich przeanalizowanie, sprawdzenie, czy istnieje taki fragment budynku, który ze wszystkich stron jest oddzielony od jego reszty wspomnianymi pionowymi płaszczyznami, a następnie sformułowanie jednoznacznych wniosków w tym zakresie może dokonać jedynie osoba posiadająca niezbędną wiedzę specjalną (fachową) w tym zakresie. Nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda i Starosta faktycznie (choć nie formalnie) taką wiedzę posiadają, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, by osoby sporządzające kontrolowane decyzje posiadały formalne uprawnienia pozwalające na dokonanie fachowej oceny omawianego problemu. Ponadto w obu kontrolowanych decyzjach nie wyjaśniono szczegółowo toku rozumowania prowadzącego do wniosku, że podział pionowy budynku jest niemożliwy. W tej sytuacji zarówno Sąd, jak i strony postępowania, a więc podmioty nie posiadające wiedzy specjalnej (fachowej) w tym zakresie, w oparciu o akta administracyjne nie są w stanie zweryfikować prawidłowości bądź nieprawidłowości oceny dokonanej przez Starostę i Wojewodę w tym zakresie. Tym samym w tej części zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli. Konieczne więc było w tym zakresie zastosowanie przepisu art.84 K.p.a. i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa - a w razie potrzeby z dziedziny geodezji - w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie możliwy jest podział pionowy wywłaszczonego budynku i znajdującego się pod nim gruntu, a więc czy ziściły się przesłanki, o jakich mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n.

Sąd orzekający podzielił ustalenia faktyczne organu drugiej instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Niespornym jest, że cel wywłaszczenia z pewnością nigdy nie został zrealizowany na kondygnacjach budynku wyższych niż parter. Sąd podzielił także ustalenie organu odwoławczego, że w prawej oficynie od klatki [...] również nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd zaaprobował również ustalenia Wojewody, że cel ten nie został także zrealizowany na projektowanych działkach nr [...]i nr [...].

Sąd uznał ponadto, że organy administracji dopuściły się także naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda nie wykonał w pełni obowiązku określonego w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", nie realizując wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1219/03., gdyż nie dokonał wykładni określenia "budowa". Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że z umowy wywłaszczeniowej wprost wynika, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była z jednej strony budowa X (§ 4), zaś z drugiej strony (§ 3 pkt 2 umowy) wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę X. Zapis taki wynika stąd, że jak słusznie ustalił Wojewoda, inwestycję na cele której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia rozpoczęto jeszcze przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej. Wobec powyższego w ocenie Sądu orzekającego Wojewoda trafnie określił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ odwoławczy nie dokonał wykładni samego pojęcia "budowa" do czego był zobligowany wyrokiem.

Zgodnie z zaleceniami zawartymi w w/w wyroku Wojewoda ustalił termin zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakter, rozważył, z uwagi na ukończenie tych prac przed wywłaszczeniem, czy taka sytuacja może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia przyjmując, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że niewątpliwie nawet w przypadku faktycznej realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości, jej wywłaszczenie na już realizowany cel jest niezbędne choćby w celu legalizacji realizowanego celu wywłaszczenia. Zarzut skargi w tym zakresie koncentruje się jedynie na działaniach faktycznych, a pomija konieczność doprowadzenia tych działań do zgodności z obowiązującym w danym momencie prawem.

W ocenie Sądu część nieruchomości nieobjęta celem wywłaszczenia (przede wszystkim zbędna na cel wywłaszczenia część działki nr [...]) powinna zostać zwrócona poprzednim właścicielom i ich następcom prawnym. Problem polega na tym, że w ustalonym stanie faktycznym jego realizacja napotyka na trudności z uwagi na brzmienie przepisów, które regulują zasady dokonywania zwrotu. Przepisy te w ocenie Sądu – mimo rangi ustawowej – mają swoisty charakter techniczny, czy też służebny, wobec przepisów regulujących samą zasadę zwrotu i nie mogą uniemożliwiać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli konieczność zwrotu w danym stanie faktycznym nie budzi żadnych wątpliwości. Ustawodawca ustanawiając zasadę (możliwość zwrotu) powinien stworzyć narzędzia prawne umożliwiające jej skuteczną realizację. Ich niedoskonałość nie może wykluczać możliwości dokonania zwrotu. Sąd zgodził się z Wojewodą, że podział poziomy budynku (wyodrębnienie odrębnej własności lokali) nie jest możliwy z uwagi na brak wymaganej zgody aktualnego właściciela nieruchomości (Miasta [...]). Ustanowienie odrębnej własności pięter także nie jest możliwe, gdyż polski system prawny w ogóle nie dopuszcza takiej konstrukcji prawnej. Podział pionowy budynku nie jest możliwy, ponieważ wydzielenie pionowe (abstrahując od niewyjaśnionej do końca kwestii czy jest ono możliwe z uwagi na brak opinii biegłego) musi przebiegać od dachu do piwnic. Nie budzi zaś wątpliwości, że przeważająca część piwnic i parteru omawianego budynku została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co uniemożliwia w tej części podział pionowy co do zasady. Powyższe prowadzi do wniosku, że w razie konieczności dokonania zwrotu w takich okolicznościach nie ma prostego narzędzia prawnego umożliwiającego realizację tegoż zwrotu. W ocenie Sądu zastosowanie zwrotu ekspektatywy prawa odrębnej własności lokalu o skutkach prawnych porównywalnych z tymi, jakie generuje orzeczenie sądu znoszące współwłasność, jest niemożliwe z uwagi na zasadę legalizmu i obowiązujące przepisy prawa, które nie przewidują takiej konstrukcji prawnej. Zastosowanie analogii w oparciu o ekspektatywę własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu i rozciągnięcie tej konstrukcji prawnej na odrębną własność lokali byłoby zbyt daleko idące i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd orzekający jedyną realną możliwość dokonania zwrotu części przedmiotowej nieruchomości dostrzegł w zwrocie uprawnionym podmiotom udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Sąd dostrzegł niedoskonałość i ułomność tego rozwiązania, jednocześnie odwołał się do zasad konstytucyjnych określonych w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Wskazał, że w wyniku zwrotu udziałów we współwłasności istotnie powstałaby współwłasność publiczno – prywatna, która jednak jest dopuszczalna. Dałoby to uprawnionym podmiotom prawo do wystąpienia o zniesienie współwłasności, czy to w drodze umownej, czy to na drodze sądowej. Oczywiście, w ocenie Sądu orzekającego, ewentualne zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości powinno uwzględniać fakt, że docelowo własnością publiczną powinna zostać ta część nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia, a własnością prywatną ta część na której tego celu nie zrealizowano. Sąd odwołał się do poglądów prezentowanych w najnowszym orzecznictwie i doktrynie, że możliwy jest także zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje także samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Sąd orzekający w pełni zaaprobował powyższą wykładnię i zwrócił uwagę, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym, a wywłaszczenie jest wyjątkiem ograniczającym powyższą zasadę. Dlatego należy ją wykładać zawężająco, a nie rozszerzająco. Przy zderzeniu interesów publicznych z prywatnymi służy ona jedynie dla dobra ogółu realizacji ściśle określonych celów publicznych. Jednocześnie jednak – mając na uwadze ochronę prawa jednostki – wywłaszczenie winno być maksymalnie ograniczane w konkretnym przypadku i realizowane jedynie w takim zakresie, jaki jest niezbędny dla realizacji ściśle określonego celu publicznego. Sąd uznał, że w sprawie takie ograniczenie nie wystąpiło. Sąd orzekający mając na uwadze specyfikę kontrolowanego postępowania i aprobując argumentację zawartą m. in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i wyroku WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 587/14 – stanął na stanowisku, że w razie ustalenia niemożności dokonania pionowego bądź poziomego podziału wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, należy uprawnionym podmiotom zwrócić część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Przy czym, w razie potrzeby w ocenie Sądu, jest to dopuszczalne także wówczas, gdy wywłaszczeniu podlegała cała nieruchomość, a nie jedynie udział w jej współwłasności.

Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego I. S., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

I. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice złożonych w sprawie skarg i tym samym uchylenie mających charakter samodzielny punktów 2 lit. C, D, E i F decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., w zakresie punktu II;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących i uchylenie mających charakter samodzielny punktów 2 lit. C, D, E i F zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...], w zakresie punktu II, które rozstrzygały o zasadności roszczenia o zwrot w odniesieniu do działki nr [...];

III. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i w świetle art. 136 i art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda [...] wydając, rozstrzygnięcie częściowo reformatoryjne naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem przeprowadził zbyt dużą liczbę dowodów, a zatem winien zastosować art. 138 §2 K.p.a.;

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że w razie ustalenia niemożności dokonania podziału pionowego bądź poziomego nieruchomości wywłaszczonej, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, należy uprawnionym podmiotom zwrócić część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części obejmującej punkty 1, 3, 4 i 5 wyroku i rozpoznanie skargi Gminy Miasto [...], B.S., a także adwokata B. K. działającego w imieniu pozostałych osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – z wyłączeniem M. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], poprzez jej oddalenie albo uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu; zawarł również wniosek o zasądzenie na rzecz Wojewody [...], zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczenie, stosowanie do art. 176 § 2 P.p.s.a., że zrzeka się rozprawy.

B.S., reprezentowana przez adwokata P. S., w piśmie z [...] maja 2017 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego A.D., w piśmie z [...] maja 2017 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

M. R., P. R., J.R., M. R., J. R., B. K. i P. O., K.S., H. B., W. B., L. K., A.B., D. B., W. S., W. B., T. B., L. S., B. P. i J. B., reprezentowani przez adwokata B. K., w piśmie z [...] maja 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i oświadczyli o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, określają przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Przepisy art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. stanowią materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

U podstaw niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w sprawie leży błędne przekonanie Sądu Wojewódzkiego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Rzeczą niesporną jest, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] oznaczona dawniej jako działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy z [...] października 1979 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.). Celem nabycia określonym w akcie notarialnym była budowa kawiarni "Hortex". W umowie wywłaszczeniowej szczegółowo w § 4 wskazano, że celem nabycia nieruchomości była budowa X, a w § 3 pkt 2 - wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę X. W § 3 pkt 1 umowy określono, że pełnomocnicy Skarbu Państwa okazali decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] w P. z [...] grudnia 1974 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na modernizację Spółdzielni [...], "[...]" oraz X w P. przy ulicy [...] nr [...] i [...]. Okoliczność ta wynika również z teczki archiwalnej numer [...], zatytułowanej "X" [...], ul. [...] PROJEKT TECHNICZNY PREBUDOWY architektoniczno-konstrukcyjny, i znajdującego się w niej oryginalnego załącznika graficznego do wskazanej decyzji, na którym widać pieczęć, podpis i adnotację, że mapa jest załącznikiem graficznym do decyzji o podanym znaku i dacie jej wydania. Z załącznika graficznego prezentującego rzut parteru i piwnic budynku kamienicy przeznaczonej na X wynika, na czym polegać miała przebudowa parteru i piwnic. Wskazano na nim gdzie, np. miała znajdować się [...], przedmagazyn, [...],[...] oraz jakie nowe ściany działowe zostaną utworzone.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że tak określony cel wywłaszczenia był konsekwencją zrealizowanej w latach 70 ubiegłego wieku koncepcji modernizacji lokali handlowo-usługowych na odcinku ulicy [...]. W ramach tego przedsięwzięcia zmodernizowano w okresie od grudnia 1973 r. do kwietnia 1975 r. lokale usługowe zlokalizowane na parterze w budynkach położonych w P. przy ulicy [...] (sąsiednia nieruchomość). Na działce nr [...], przylegającej do przedmiotowej nieruchomości z drugiej strony, przewidziano dobudowanie pozostałej części X.

Wywłaszczona działka nr [...] otrzymała oznaczenie nr [...] i kolejno została podzielona na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z [...] grudnia 1993 r. nr [...] na działki o numerach [...] i [...]. Podział spowodował, że wydzielono osobny grunt znajdujący się pod budynkiem kamienicy czterokondygnacyjnej z oficynami trzykondygnacyjnymi (dz. nr [...]), a także pozostałą powierzchnię nieruchomości, niezabudowaną tym budynkiem (dz. nr [...]).

Zgodnie z art. 137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W sprawie niesporne jest, że X powstała na wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia prowadzone były w latach 1974 - 1979 (projekt przebudowy z 1974 r., trwająca budowa w 1975 r., oddanie kotłowni w 1976 r., modernizacje urządzeń chłodniczych w 1979 r.). Kawiarnia funkcjonowała przez okres ponad 20 lat, w późniejszym okresie pod nazwą "[...]" i została zlikwidowana na początku XXI wieku. Prace objęły budynek położony na działce nr [...], jak również położone za nim podwórze na działce nr [...], na której zrealizowana została infrastruktura towarzysząca (w postaci m.in. magazynu z chłodnią, kotłownią), a także powiązanie komunikacyjne.

Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany na działce nr [...] i na części działki nr [...]. Oznacza to, że nie można uznać tej części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Okoliczność dotycząca tego, że budynek, który był przeznaczony do zagospodarowania w celu realizacji inwestycji przewidzianej umową wywłaszczeniową, posiada kilka kondygnacji jest indyferentna prawnie w sprawie o zwrot nieruchomości. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione bowiem wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest zatem jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornych działek na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu. Ponadto nie bez znaczenia w sprawie jest ta okoliczność, że Skarb Państwa nabył całą nieruchomość położoną przy ul. [...] na cel określony w akcie notarialnym. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się zaś legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 113/07, LEX nr 510388).

W tej sytuacji bez znaczenia pozostają rozważania Sądu Wojewódzkiego, kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ, a dotyczące konieczności posiadania wiadomości specjalnych w celu sprawdzenia, czy możliwy jest podział pionowy gruntu zabudowanego budynkiem oraz rozważania dotyczące możliwości zwrotu nieruchomości w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności działki nr [...]. Nie mają także znaczenia ustalenia dotyczące stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...].

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowe są także ustalenia dotyczące pozostałej części działki nr [...] (odpowiadającej projektowanej działce nr [...]) i ocena organu, że znajdujące się na niej utwardzone asfaltem podwórze, fragment drogi służącej jako dojazd do drogi publicznej ulicy [...] oraz pozostałości po fundamentach budynku chłodni, który znajdował się na środku podwórza, były wykorzystywane na potrzeby X.

Zasadne są też ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ administracyjny wykazał, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...], odpowiadającej projektowanym działkom o numerach: [...] i [...], pozostała niezagospodarowania na cel związany z X. Okoliczności te nie były zresztą kwestionowane przez żadną ze stron w toku postępowania o zwrot nieruchomości ani przed Sądem pierwszej instancji.

Powyższe dowodzi, że roszczenie o zwrot nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] i części oznaczonej nr [...] (projektowanej działki nr [...]) nie przysługiwało już skarżącym. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał stan faktyczny ustalony w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Powtórzyć trzeba, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazana regulacja ma zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że są one częściowo zasadne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...], organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że zasadnicza część kwestionowanych przez Sąd Wojewódzki czynności dowodowych przeprowadzona przez organ odwoławczy zmierzała do potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...] postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy było zdeterminowane odmienną oceną przesłanki niezbędności na cel wywłaszczenia części tej działki. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że na działce tej zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania infrastruktury towarzyszącej budowie X (m. in. [...],[...]), a także powiązań komunikacyjnych. Wojewoda [...] uznał zaś, że w sprawie ziściły się przesłanki zwrotu części działki nr [...], na której znajdują budynek warsztatowy i parking strzeżony zbudowany w toku postępowania zwrotowego. Co do pozostałej części działki nr [...] organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że była ona niezbędna na cel wywłaszczenia. Przy czym ocena ta została oparta na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanych przez organ odwoławczy. Odmienna ocena w zakresie przesłanki zbędności części nieruchomości na cel wywłaszczenia prowadziła do stanowiska o konieczności zwrotu tej części nieruchomości skarżącym. Konsekwencją tego stanowiska była zaś konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tej części i orzeczenia o zwrocie. Wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po sporządzeniu projektu podziału, przy czym wydzielenie zwracanej działki następuje w decyzji o zwrocie nieruchomości, w której zatwierdza się też podział nieruchomości (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 2/09, LEX nr 550491 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 13 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 993/15, LEX nr 1947802). Stanowi o tym art. 96 ust.1b u.g.n., w myśl którego w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział. Rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału powinno się znaleźć w sentencji tych decyzji. Zatwierdzenie podziału nieruchomości w decyzji o zwrocie nieruchomości może jednak nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej, jaka jest potrzebna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do decyzji.

Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o skutek rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, z koniecznością zawarcia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 140 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3).

Rozstrzygnięcie reformatoryjne co do zwrotu części nieruchomości wymagało w konsekwencji wydania rozstrzygnięć dotyczących zatwierdzenia podziału działki i ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, którą obowiązani będą zwrócić skarżący na rzecz Miasta [...] w terminie wskazanym w decyzji. Decyzja w tym zakresie musiała być zaś poprzedzona stosownym postępowaniem dowodowym. Sporna jest ocena co do charakteru tego postępowania, tj. czy było to postępowanie o charakterze podstawowym i rozstrzygającym – jak twierdzi Sąd Wojewódzki, czy było to dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów – jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ.

Na tle formuły przepisu: "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" wątpliwości budzi problem granic tego postępowania w orzecznictwie i doktrynie. Na ich brak wskazuje J. Filipek, stwierdzając, iż "w niczym jednak nie są w artykule tym określone granice, w jakich przed organem administracji państwowej dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów może być przeprowadzone" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 39). W tym samym kierunku zmierza wypowiedź J. Zimmermanna, według którego "użyty w art. 136 zwrot: "dodatkowe postępowanie" i "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" należy interpretować szeroko - tak, aby organ drugiej instancji mógł przeprowadzić każdy potrzebny dowód. Jest to kompetencja, zgodna z zasadą prawdy obiektywnej. Natomiast w pozostałym zakresie, czyli tam, gdzie organ pierwszej instancji nie ustalił jakiegoś faktu, czy nie przeprowadził dowodu, z tejże zasady wynika obowiązek organu drugiej instancji przeprowadzenia tego dowodu i ustalenia faktu istotnego dla sprawy" (J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 92). W komentarzu do art.136 Kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczycy (stan prawny na 1 sierpnia 2010 r., System Informacji Prawnej LEX) wskazuje się, że stanowisko takie z dwóch względów wymaga aprobaty. Po pierwsze, wykładnia językowa słów będących w istocie synonimami: "dodatkowy", czyli dodany do czegoś, uzupełniający; "uzupełnienie", czyli to, co stanowi dopełnienie czegoś, dodatek (Słownik języka polskiego..., t. I, s. 384; t. III, s. 598), sprzeciwia się twierdzeniu o braku jakichkolwiek ograniczeń. Po wtóre, musi zostać uwzględniona zasada ekonomii procesowej, która przy założeniu całkowitego i wiarygodnego wyjaśnienia określonych faktów eliminuje potrzebę powtórnego podejmowania czynności ukierunkowanych na osiągnięcie takiego celu.

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 K.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się), po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 K.p.a., w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 343/00, (niepubl.) NSA podkreślił, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 K.p.a.

Nie można zaprzeczyć twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzony przez organ odwoławczy w rozpoznanej sprawie był obszerny. Jednakże nie można zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekroczył granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można by było przeprowadzić w oparciu o art. 136 K.p.a. Po pierwsze postępowanie dowodowe prowadzone przez Wojewodę Wielopolskiego nie zostało ukształtowane w sposób odmienny (podmiotowo lub przedmiotowo) niż uczynił to organ pierwszej instancji. Co do kręgu podmiotowego sprawy o zwrot niniejszej nieruchomości nie było sporu, a jeśli chodzi o zakres przedmiotowy sprawy, organ odwoławczy prowadził postępowania wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] i nr [...]. Tym samym organ odwoławczy ponownie rozpatrzył tę samą sprawę administracyjną, która zawisła przed organem pierwszej instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Po drugie ustalenia, które Sąd Wojewódzki wskazuje jako dokonane dopiero przez organ odwoławczy, w rzeczywistości zostały poczynione przez Starostę [...]. Chodzi o ustalenie z jakiej działki powstała działka, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, celu wywłaszczenia, w tym ustalenie czy cel ten uległ modyfikacji oraz czy został zrealizowany w okresie wymaganym ustawą. Są to kwestie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, jednakże były one przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Natomiast czynnościami dowodowymi przeprowadzonymi wyłącznie przez organ odwoławczy było sporządzenie projektu podziału działki nr [...] i operatu szacunkowego. Operat podziału nieruchomości, sporządzany dla potrzeb geodezyjnego wyodrębnienia nieruchomości zwracanej, podobnie jak operat szacunkowy, sporządzany dla potrzeb ustalenia wartości zwracanej nieruchomości (niezbędnej dla ustalenia wysokości odszkodowania przypisanego do zwrotu), stanowią w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezsprzecznie ważny materiał dowodowy. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że powołanie biegłych, najpierw w celu sporządzenia projektu decyzji podziałowej, a później w celu wyceny dwóch nowo projektowanych działek nr [...] i nr [...] pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Choć – jak przyznał Sąd Wojewódzki - nie w całości, ponieważ projektowane działki nie obejmują całej przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie dopiero przez organ odwoławczy co do zasady może zatem prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. Potwierdzają to stanowisko zacytowane przez Sąd orzeczenia sądowe i poglądy doktryny.

Jednakże zbadanie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w powyższym zakresie wymaga przede wszystkim odniesienia zakresu przeprowadzonych czynności dowodowych do okoliczności sprawy. Punktem wyjścia zaś dla prowadzonego badania powinna być zasada, że dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. A zatem nie jest wykluczone przeprowadzane nowych dowodów przez organ odwoławczy. Ponadto nie jest kwestionowana zasada, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ustalenia dotyczące geodezyjnego wyodrębnienia działki podlegającej zwrotowi sprowadzają się wyłącznie do czynności o charakterze technicznym, związanych z wykonaniem przez geodetę operatu podziału nieruchomości, a polegających między innymi na zgłoszeniu przez uprawnionego geodetę roboty geodezyjnej w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, sporządzeniu mapy dla celów projektowych, sporządzeniu projektu podziału na mapie, sporządzeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych. Opracowany operat podziału nieruchomości stanowi dla organu orzekającego, podstawę do właściwego oznaczenia nieruchomości podlegającej zwrotowi, nawiązującego do aktualnych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych.

Jeśli chodzi zaś o sporządzenie operatu szacunkowego często w orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Można jednakże odwołać się i do takiego stanowiska, że za dość stanowczy i uogólniony uznać należy pogląd judykatury, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Takie stwierdzenie nie może odnosić się do każdego przypadku. Konieczne staje się bowiem sprecyzowanie znaczenia tego środka dowodowego w całym materiale dowodowym zgromadzonym w danym postępowaniu (G. Łaszczyca, cyt. komentarz do art.136 K.p.a.). Niewątpliwie na sposób podejścia do sporządzenia operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego ma charakter sprawy administracyjnej, na użytek której taki operat jest sporządzany, a także wpływ operatu szacunkowego na treść decyzji w zakresie kształtowania praw i obowiązków stron postępowania. Sąd Wojewódzki w rozpoznawanej sprawie postrzega konieczność dokonywania oceny operatu szacunkowego przez organy obu instancji w kontekście zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania, a w ramach tej zasady konieczności zagwarantowania stronom prawa wypowiedzenia się, jeśli tego żądają. Właśnie odnosząc te zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła rozstrzygnięć decyzji dotyczących podziału nieruchomości celem wyodrębnienia działek przeznaczonych do zwrotu ani też obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła bowiem decyzji w części dotyczącej punktów 1, 2A, 2C, 2E i 2F. Zarzuty skargi były bowiem wymierzone wyłącznie w rozstrzygnięcia decyzji o odmowie zwrotu części nieruchomości, tj. punktów 2B i 2D. Nie można zatem przyjąć w prezentowanym wyżej kontekście, że zakres postępowania dowodowego w tej części godził w prawa stron do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zakres uzupełniającego postępowania dowodowego powinien służyć przede wszystkim stronom i skutecznemu załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania, określonej w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., pomimo tego że ma charakter wyłącznie procesowy, ma duże znaczenie zwłaszcza w sytuacji kilkunastoletniego załatwiania sprawy zwrotu nieruchomości w postępowaniach administracyjnych i sądowych. W szczególnych sytuacjach może konkurować z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie ujmując jej znaczenia w wyznaczaniu standardu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznanej sprawy zakres postępowania odwoławczego w tej materii nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Działanie organu odwoławczego nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji, to jednak strona nie jest pozbawiona możliwości zwalczania decyzji i kontroli tych rozstrzygnięć, które jej zdaniem niezgodnie z prawem kształtują jej prawa i obowiązki i naruszają jej prawo do wypowiedzenia się – w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując przepis art. 136 K.p.a. może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92, w którym stwierdzono, że: Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

Tym samym zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć zastosowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 P.p.s.a są niezasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl § 2 sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nie można uznać, że Sąd Wojewódzki wykroczył poza granice sprawy poprzez to, że uchylił decyzję w zakresie punków nie zaskarżonych. Uchylenie pkt 2 C i 2 E decyzji było konsekwencją przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, że dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek do zwrotu na etapie postępowania odwoławczego stanowiło naruszenie art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Koncepcja przyjęta przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku co do konieczności zwrotu części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, oznaczała w konsekwencji podważenie prawidłowości określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 2 F decyzji). Sąd miał zatem przy przyjętej koncepcji prawo i obowiązek wyjść poza zarzuty skargi i rozpoznać sprawę w jej granicach. W sytuacji zaś istniejących związków między poszczególnymi rozstrzygnięciami decyzji nie można mówić o wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 §3 P.p.s.a, sprostował z urzędu wyrok Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą częściowo usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 3, 4, 5 i w tym zakresie oddalił skargi.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.