Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 520/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła skargę na decyzje Wojewody z 8 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 14 sierpnia 2019 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 106 610,00 zł na rzecz M. R. G. i Ł.R., zgodnie z przypadającymi im udziałami, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..] o pow. 539 m2, [..] o pow. 1 481 m2 oraz [..] o pow. 318 m2, położonej w K., gmina S., KW nr [..], objętej decyzją Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej ul. K. wraz z sieciami", która z mocy prawa przeszła na własność Gminy oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Wójta Gminy jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 30 października 2018 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - określany dalej jako "Starosta" wydał decyzję nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej ul K. wraz sieciami" - zwaną dalej decyzją "zrid". Decyzją tą zostały objęte między innymi działki nr: [..]-[..], które powstały kolejno z podziału działek nr: [..]-[..].

Przedmiotowe nieruchomości przeszły z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. - zwanej dalej "specustawą drogową") na własność Gminy z dniem 7 grudnia 2018 r" tj. z dniem, w którym decyzja "zrid" z dnia 30 października 2018 r., stała się ostateczna.

Sąd Rejonowy, prowadził dla ww. działek księgę wieczystą nr [..], z której wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości była M. R. G. (w udziale wynoszącym 4/10 części prawa własności) oraz Ł. R.(w udziale wynoszącym 6/10 części prawa własności). Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Starosta w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, który wykonała w dniu 10 maja 2018 r. K. W. W operacie tym wartość rynkową prawa własności działek nr: [..]-[.] została oszacowana na łączną kwotę 106 610,00 zł.

Decyzją z 4 sierpnia 2019 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 106 610,00 zł na rzecz M. R.G. oraz Ł. R. zgodnie z przypadającymi im udziałami oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wobec odwołań wnieisonych przez Wójta Gminy oraz M. R. G. oraz Ł. R. sprawa stała się przedmiotem orzekania przez Wojewodę.

Przystępując do rozpoznania sprawy wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji, K. W. sporządziła w dniu 10 maja 2019 r. operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..]-[..] na łączną kwotę 106 610,00 zł.

W operacie rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XII/142/2015 z dnia 17 listopada 2015 r. działki nr: [..]-[..], w dniu wydania decyzji zrid, "stanowiły teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oraz istniejącą drogę publiczną". Ponadto, biegła ustaliła, że na podstawie postanowienia Wójta Gminy z dnia 29 maja 2018 r. działka nr [..] stanowiła drogę wewnętrzną. Z kolei dla działki [..] (z podziału której powstała działka nr [..]) została wydana w dniu 30 marca 2018 r. decyzja o warunkach zabudowy oraz dla działki nr [..] (z podziału której powstała działka nr [..]) została wydana w dniu 30 marca 2018 r, decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi ww. działki stanowią teren z możliwością zabudowy budynkiem mieszkalno-usługowym z budynkiem gospodarczym wraz z infrastrukturą" (vide: decyzja Wójta Gminy z 11 lipca 2018 r. zatwierdzająca projekt podziału działek).

Podkreślił organ odwoławczy, że w myśl art. 154 u.g.n. przeznaczenie planistyczne wycenianych nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zaznaczył organ odwoławczy, że w sytuacji, kiedy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium i ww. decyzją o warunkach zabudowy należy wziąć pod uwagę ustalenia decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie to ma charakter indywidualny oraz konkretny i ustala sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji.

Dalej wskazał Wojewoda, że ww. ustalenia planistyczne spowodowały, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – w oparciu o przepis § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Rzeczoznawca majątkowy K. W. zastosowała w operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2019 r. podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - dla działek nr: [..] i [..]) oraz metodę porównywania parami (dla nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację - dla działki nr [..]).

Rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z terenu gminy S. i powiatu w. (vide: strony 12, 17 i 18 wyceny), które miały miejsce od marca 2018 r. do dnia wyceny, jak i aktualnego oraz alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację z terenu gminy S. i powiatu w. (vide: strony 12-15 wyceny), które miały miejsce od listopada 2015 r. do dnia wyceny. Ze względu na bardzo słabo rozwinięty rynek nieruchomościami okres analizy rozszerzono o okres ponad dwuletni.

Dokonując stosownych obliczeń, autorka wyceny wskazała wartość rynkową za m2 działek nr: [..] i [..] dla obszaru 857 m2 - tj. 113,34 zł/m2, według aktualnego sposobu użytkowania (pod zabudowę) oraz cenę średnią dla obszaru 1 481 m2 -tj. 6,40 zł/m2, według aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania (pod drogę). Zgodnie z zasadą korzyści autorka wyceny przyjęła do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, gdzie wskazała, że wartość prawa własności działek nr: [..] i [..] (dla powierzchni 857 m2) wynosi 97 132,00 zł, natomiast dla działki nr [..] (dla powierzchni 1 481 m2) o przeznaczeniu drogowym zastosowała ust. 4 § 36 ww. rozporządzenia wskazując, że wartość prawa własności gruntu wynosi 9 478,00 zł. Zatem wartość rynkowa prawa własności do przedmiotu wyceny łącznie wyniosła 106 610,00 zł.

Wojewoda podkreślił, że w operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2019 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianych ww. działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań.

Oceniając przydatność operatu oraz sposób wykonania wskazał organ odwoławczy, że został on wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem może stanowić podstawę określenia wartości działek nr: [..]-[..].

Pismem z dnia 28 lutego 2020 r., biegła odniosła się do zarzutów dotyczących przedmiotowej wyceny, przedstawionych przez Wójta Gminy oraz M. R. G.i Ł. R. we wniesionych odwołaniach. Wyjaśnienia te są w ocenie organu odwoławczego krótkie ale logiczne, zatem organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować, tym bardziej, że strony odwołujące się nie przedstawiły żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Zarzuty Wójta Gminy koncentrowały się wokół twierdzenia, że "działki nr [..] i [..] na moment wydania decyzji zrid, były obwarowane znacznymi ograniczeniami w zabudowie ze względu na bliskie sąsiedztwo lasu" oraz że w pobliskim sąsiedztwie znajduje się "wieża telefonii komórkowej", czy też "stacja bazowa bezprzewodowego szerokopasmowego dostępu do Internetu", co powinno wpływać na obniżenie wartości działek nr: [..] i [..].

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonała na podstawie art. 154 u.g.n., zgodnie z którym do analizy transakcji nieruchomościami porównawczymi przyjęła przeznaczenie pod komunikację oraz pod zabudowę (zgodnie z ww. decyzjami o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr: [..]-[..]). Ponadto, biegła podkreśliła, że "dla wycenianych działek nie odnotowano negatywnego wpływu najbliższego sąsiedztwa na wartość wycenianej nieruchomości". K. W. uznała, iż ww. (przez Wójta Gminy) "czynniki" znajdujące się na nieruchomościach przyległych do przedmiotu wyceny, nie mają wpływu na przedmiotową nieruchomość. Wobec treści udzielonych wyjaśnień organ odwoławczy nie ma podstaw, by poczynania biegłej kwestionować. Zwłaszcza, że M. R. G. przedłożyła decyzję Wójta Gminy z 5 czerwca 2019 r. orzekającą o zmianie w części decyzji Wójta Gminy z 4 grudnia 2018 r. wykreślając zapis o brzmieniu "przewiduje się lokalizować budynki w bezpiecznej odległości od ściany lasu (tożsamej z granicą użytków Ls jak i działek ewidencyjnych Ls), sugerowana odległość linii zabudowy powinna wynosić 20 m od lasu (pismo Nadleśnictwa z dnia 26-02-2018 r.) ". Powyższa decyzja dotyczy działki nr [..], z podziału której powstała działka nr [..]. Analogicznie taka sama decyzja została wydana dla działki nr [..], z podziału której powstała działka nr [..] (vide: decyzja Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2019 r.), zatem ograniczenia wspomniane przez stronę odwołującą się zostały "wykreślone". W związku z powyższym, tym bardziej zgodził się Wojewoda z rzeczoznawcą majątkowym, iż pobliskie otoczenie przedmiotowej nieruchomości (lasy) nie wpływa negatywnie na jej wartość. W przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego. Ponadto strony nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 30 października 2018 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działek nr: [..]-[..], biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o jej wydaniu byłym właścicielom, tj. od dnia 15 listopada 2018 r. ( Ł. R.) oraz od dnia 19 listopada 2018 r. (M.R.G.). Z kolei rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w ciągu powyżej wskazanego terminu (vide: pismo Wójta Gminy z 28 maja 2019 r.), zatem nie przysługuje prawo do zwiększenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

We wniesionej skardze Gmina zarzuciła naruszenie:

art. 79 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o sporządzeniu przez biegłego rzeczoznawcę K. W. nowego operatu szacunkowego datowanego na dzień 10 maja 2019 r. w miejsce poprzedniego operatu datowanego na dzień 28 marca 2019 r. i uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie skarżącej co do przeprowadzonego dowodu,

art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 maja 2019 r. sporządzonego na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego K.W. z całkowitym pominięciem, że skarżąca zgłosiła szereg różnego rodzaju okoliczności dotyczących lokalizacji działek nr [..]-[..], które miały istotny wpływ na wartość tychże nieruchomości, zaś podniesione przez skarżącą wątpliwości nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego,

art. 7 k.p.a, 75 k.p.a, 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z dnia 10 maja 2019 r. jest wykonany rzetelnie i poprawnie, podczas gdy biegła nie wzięła pod uwagę zgłoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących lokalizacji działek, które przemawiały za zastosowaniem współczynnika korygującego,

art. 157 u.sg.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewodę, że wycena z dnia 10 maja 2019 r. jest rzetelna, poprawnie wykonana, zaś zgłoszone przez skarżącą okoliczności świadczące o negatywnym wpływie najbliższego sąsiedztwa nie wpływają na wartość wycenianej nieruchomości, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia wystąpienia o jego ocenę do organizacji rzeczoznawców majątkowych,

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie wystąpienia o ocenę operatów do organizacji rzeczoznawców majątkowych) i oceny dowodu z opinii biegłych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 14 sierpnia 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Rozwijając pierwszy ze sformułowanych zarzutów wskazała Gmina, że miała możliwość zgłoszenia zarzutów i uwag do pierwszego operatu szacunkowego, który został sporządzony przez biegłą w dniu 28 marca 2019 r. Operat ten jednak ostatecznie w ogóle nie został wzięty przez organ wydający decyzję pod uwagę ze względu na jego liczne uchybienia i nieprawidłowości. Strona skarżąca jednak nie została o tym należycie poinformowana, tkwiąc w przekonaniu (co znalazło wyraz w pismach składanych przez stronę skarżącą, w których odnosi się ona do operatu z dnia 28 marca 2019r.), że podstawą do ustalenia wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania był operat z dnia 28 marca 2019r.

Dodała skarżąca, że pierwsza opinia sporządzona przez biegłą wyceniła wartość działek będących przedmiotem postępowania na kwotę łączną 106.100zł. Opinia ta jednak była obarczona licznymi wadami. Biegła m.in. nie wskazała cen transakcyjnych nieruchomości podobnych oraz danych pozwalających zidentyfikować nieruchomości uznane za podobne do nieruchomości wycenianej, do porównań przy wycenie nieruchomości wzięła pod uwagę nieruchomości położone w centrum miasta R. (podczas gdy wyceniane nieruchomości położone są w niewielkiej gminie wiejskiej) etc. Ostatecznie biegła sporządziła nowy operat w dniu 10 maja 2019r., w którym to operacie wartość nieruchomości również opiewała na kwotę 106.100zł. To zdaniem skarżącej stwarza poważną wątpliwość co do prawidłowości sporządzonej wyceny.

Skarżąca podniosła, że zgłosiła szereg różnego rodzaju okoliczności dotyczących lokalizacji działek nr [..]-[..], które miały istotny wpływ na wartość tychże nieruchomości, a także przemawiały za zastosowaniem przy sporządzaniu wyceny ich wartości współczynnika korygującego. Biegła lakonicznie odniosła się do tych uwag bez wyjaśnienia swojego stanowiska, wskazując, że dla wycenianych działek nie odnotowano negatywnego wpływu najbliższego sąsiedztwa na wartość wycenianej nieruchomości. Również w zakresie dalszych zarzutów skarżącej, stanowisko biegłej było nie dość wystarczające.

Dalej skarżąca wywodzi, że jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W niniejszej sprawie zaś zupełnie bezpodstawne było uznanie przez Wojewodę, że operat szacunkowy sporządzony przez K. W. jest wykonany rzetelnie i poprawnie i właściwie został wybrany rynek lokalny, poprzedzony szeroką analizą. Wojewoda bowiem nie dysponuje w takim stopniu wiadomościami specjalnymi, aby móc tak stwierdzić. Organ winien w takim wypadku powołać innego biegłego celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości albo wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny poprawności sporządzonego w sprawie operatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Istotą sporu jest kontrola pod względem formalnym i materialnym operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania należnego od Gminy za działki nr: [..] o pow. 539 m2, [..] o pow. 1 481 m2 oraz [..] o pow. 318 m2, położone miejscowości K., gmina S., KW nr [..], objętej decyzją Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 października 2018 r., nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej ul. K. wraz z sieciami". Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organy w toku postępowania administracyjnego, w wyniku którego została złożona skarga był operat szacunkowy z dnia 10 maja 2019 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego K. W.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy zauważyć, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej jako ustawa zrid) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 12 ust 5 określa natomiast, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy zrid wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. dalej jako "u.g.n.") wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W świetle art. 134 u.g.n.:

1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, którego formę i tryb sporządzania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji". W świetle art. 154 u.g.n.:

1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Na wstępie należy zauważyć, że rzeczoznawca K. W. prawidłowo ustaliła sposób wyceny nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko biegłej w zakresie wyboru aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Mianowicie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z decyzją podziałową z dnia 11 lipca 2018 r nr [..]., działka nr [..] stanowiła drogę wewnętrzną, natomiast działki nr [..] i nr [..] w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy S. przyjętego uchwałą nr XII/142/2015 z dnia 17 listopada 2015 r. stanowiły teren zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto dla działki nr [..], z której powstała działka nr [..] wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Także dla działki nr [..], z której powstała działka nr [..] wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

A zatem działka nr [..] ma przeznaczenie drogowe, natomiast działki nr [..] i nr [..] stanowią teren zabudowy mieszkaniowej.

Dokonana przez biegłą analiza rynku nieruchomości wykazała, że wartość nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe jest wyższa niż wartość nieruchomości zgodnych z celem wywłaszczenia i z tego powodu nie zastosowano zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. Natomiast w przypadku nieruchomości przeznaczonej na cele komunikacyjne cel wywłaszczenia jest zgodny z jej przeznaczeniem.

Rzeczoznawca określiła rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu komunikacyjnym oraz pod zabudowę mieszkaniową z terenu gminy S. i powiatu w.

W operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2019 r. zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - dla działek nr: [..] i [..]) oraz metodę porównywania parami (dla nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację - dla działki nr [..]).

Dokonując stosownych obliczeń, autorka wyceny wskazała wartość rynkową za m2 działek nr: [..] i [..] dla obszaru 857 m2 - tj. 113,34 zł/m2, według aktualnego sposobu użytkowania (pod zabudowę mieszkaniową) oraz cenę średnią dla obszaru 1481 m2 -tj. 6,40 zł/m2, według aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania (pod drogę).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianych działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań.

W ocenie Sądu dokument ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem może stanowić podstawę określenia wartości działek nr: [..]-[..].

Ponadto pismem z dnia 28 lutego 2020 r., biegła odniosła się do zarzutów dotyczących przedmiotowej wyceny, przedstawionych przez Wójta Gminy oraz M. R. G. i Ł. R. wskazując , że zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała tam także, iż dla wycenianych działek nie odnotowano negatywnego wpływu najbliższego sąsiedztwa na wartość wycenianej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.