Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1157/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 222, art. 232
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych poza instalacjami i urządzeniami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013r. znak [...], Starosta, działając na podstawie art. 155 i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku firmy A S.A. z siedzibą w N, o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych poza instalacjami i urządzeniami udzielonego firmie "A" J. M. Spółka Komandytowa, odmówił zmiany decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. znak: [...], udzielającej firmie "A" J. M. Spółka Komandytowa – K zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych poza instalacjami i urządzeniami.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A S.A. z siedzibą w N wystąpiła dnia 4 października 2013r. z wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych poza instalacjami i urządzeniami, udzielonego firmie "A" J. M. Spółka Komandytowa - K, decyzją Starosty z dnia [...] 2008 r. znak: [...]. Wniosek dotyczył zmiany procesu odzysku "R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części" - wg załącznika nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), na proces "R3 Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)" - wg załącznika nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). W piśmie z dnia 31 października 2013r. wnioskująca Spółka przedstawiła dodatkowe uzasadnienie swojego wniosku, przywołując przesłanki z art. 155 kpa, umożliwiające dokonanie zmiany decyzji i wskazując przy tym na spełnienie tych wymogów przez firmę A S.A. Zwrócono uwagę na konieczność dostosowania dotychczasowego zezwolenia do nowych przepisów, celem uniknięcia nieporozumień w kontaktach z organami administracji publicznej oraz potencjalnymi kontrahentami, jak również narażenia na zarzut legitymowania się wadliwą decyzją ze względu na rozbieżności z obecnie obowiązującymi przepisami, wskazując przy tym na słuszny interes strony oraz interes społeczny. Jako podstawę prawną dokonania zmiany decyzji wskazano art. 222 oraz art. 232 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Zdaniem wnioskującej Spółki, aby przedmiotowe zezwolenie utrzymało walor ważności przez okres dwóch lat, konieczne jest dostosowanie do nowego nazewnictwa procesów odzysku. Zastosowanie art. 232 nowej ustawy o odpadach jest niemożliwe bez dostosowania dotychczasowej decyzji w trybie art. 155 kpa do nowego nazewnictwa procesów odzysku określonych w art. 222 tej ustawy.

Uzasadniając odmowne załatwienie wniosku Spółki A, organ wskazał, że podstawę prawną wydania przez Starostę decyzji udzielającej firmie "A" J. M. Spółka Komandytowa zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, stanowił art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustawa ta z dniem 23 stycznia 2013 r. utraciła moc - zgodnie z dyspozycją art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W obecnym stanie prawnym - na podstawie art. 41-44 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wydawane są zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na mocy jednak art. 232 ust. 1 - 2 nowej ustawy, dotychczasowe zezwolenia na odzysk odpadów stają się zezwoleniami na przetwarzanie i zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, ale nie dłużej niż do 23 stycznia 2015 r. Na ich podstawie posiadacz może do tego czasu prowadzić przetwarzanie odpadów w rozumieniu ustawy obecnie obowiązującej. Podstawę prawną zmiany decyzji stanowi art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano decyzję "pierwotną". Powyższe jednoznacznie stwierdził wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 86/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Jak wskazał NSA, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa zarówno w sensie procesowym, jak i materialnoprawnym, a prowadzone na podstawie art. 155 kpa postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem organu, zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zakresie zmiany procesu odzysku z R14 (wg załącznika nr 5 do starej ustawy o odpadach) na proces R3 (wg załącznika nr 1 do nowej ustawy o odpadach) wymagałoby poddania ocenie przepisu prawa materialnego w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązuje. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Nadto wskazywany we wniosku przez firmę A S.A. przepis art. 232 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi konkretną regulację "przejściową" i zabezpiecza interes posiadacza odpadów w kontynuowaniu działalności w zakresie odzysku odpadów. Ustawodawca wprowadzając jednocześnie przepis art. 222 w "nowej" ustawie o odpadach: "Określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R 15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, Rll i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy" daje możliwość posiadaczowi odpadów przyporządkowania odpowiedniego procesu odzysku bez konieczności zmiany decyzji w tym zakresie. Ustawodawca nie przewiduje potrzeby "dostosowywania" zezwoleń wydanych na podstawie przepisów "starej" ustawy o odpadach do przepisów wprowadzonych "nową" ustawą o odpadach. Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą wskazującym na konieczność zmiany decyzji determinowaną wprowadzeniem zmian legislacyjnych. Zdaniem organu rozpatrywanie możliwości zmiany decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. powodowałoby konieczność poddania ocenie przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną", a w sytuacji gdy przepis taki już nie obowiązuje, dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa należy uznać za niemożliwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty, A S.A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego- art. 222 w zw. z art. 232 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., przez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania przez organ I instancji o zmianie sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana stanu prawnego nie powoduje zmiany tożsamości sprawy administracyjnej, oraz naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż z uwagi na zmianę prawa w zakresie gospodarki odpadami, nastąpiła zmiana sprawy administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że brak możliwości zmiany dotychczasowej decyzji. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające polegające na przyjęciu, iż nastąpiła istotna trwała przeszkoda uniemożliwiająca ukształtowanie stosunku materialno-prawnego w postaci zmiany dotychczasowej decyzji, co w konsekwencji spowodowało odmowę zmiany decyzji, podczas, gdy zmiana stanu prawnego nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy. A S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 maja 2014 r., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 kpa, art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 222 oraz art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z poz. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest - zgodnie z wnioskiem strony - weryfikacja zasadności zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych, polegającej na dostosowaniu jej treści do nowego nazewnictwa procesów odzysku, poprzez zamianę oznaczenia procesu odzysku z R14 na R3. Przywołując treść art. 155 kpa, Kolegium podkreśliło, że istotą decyzji wydawanej w tym trybie jest wywołanie konstytutywnego skutku w sferze prawnej strony, a więc dokonanie zmiany sytuacji prawnej strony w zakresie wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Jak wynika z treści tego przepisu, zmiana ta może być dokonana wyłącznie przy zachowaniu zasady ochrony praw nabytych oraz spełnieniu dwóch innych przesłanek: negatywnej - w postaci braku istnienia zakazu wzruszenia określonego typu decyzji ostatecznej, oraz pozytywnej - w postaci istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Kolegium uznało przede wszystkim, że wnioskodawczyni niewątpliwie posiada legitymację formalną do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. znak: [...], gdyż - jak wynika z informacji z rejestru przedsiębiorców KRS (nr [...]) – A S. A. powstała w wyniku przekształcenia "A" J. M. Spółka komandytowa w spółkę akcyjną. Przechodząc do analizy przesłanek przedmiotowych zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stwierdzono, iż zakres żądanej przez Spółkę zmiany decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. (znak: [...]) nie zmierza do wywołania konstytutywnej zmiany sytuacji prawnej Wnioskodawczyni. Istotą żądanej zmiany nie jest bowiem zmiana metody odzysku odpadów, a jedynie symbolu, który opisuje tę metodę, zgodnie z regułą następstwa, wyrażoną w art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wedle którego "Określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, Rll i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy". Zmiana taka nie ma więc charakteru prawokształtującego, podobnie jak nie miałaby takiego charakteru zmiana polegająca np. na korekcie decyzji w zakresie uwzględnienia w jej treści nowej firmy oraz formy prawnej Wnioskodawczyni. Żądanie takiej zmiany nie może zostać zatem uwzględnione w trybie art. 155 kpa. Zdaniem Kolegium celem wprowadzenia do porządku prawnego art. 222 w związku z art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach było ustanowienie ogólnie obowiązujących reguł intertemporalnych, nadających się do stosowania bezpośrednio i wprost, a więc bez uprzedniej konkretyzacji indywidualnych stosunków administracyjnoprawnych. Z tego też względu próba dokonania takiej konkretyzacji na podstawie art. 155 kpa nie przechodzi "testu" interesu społecznego lub słusznego interesu strony, gdyż wystąpieniu któregokolwiek z tych interesów sprzeciwia się wola ustawodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia 19 maja 2014 r. A S.A. zarzuciła :

1.wadliwą wykładnię art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez chybione przyjęcie, iż z uwagi na brak przepisów przejściowych i bezpośrednie zastosowanie nowej regulacji prawnej, powołany przepis wprowadza jedynie zmianę symbolu dotychczasowych procesów odzysku odpadów, a nie zmianę metody odzysku odpadów, podczas, gdy wprowadzona powołanym przepisem zmiana nomenklatury procesów odzysków odpadów dotyczy nie tylko nazewnictwa, ale przede wszystkim aspektów technologicznych, co zostało przy interpretacji powołanej normy prawnej przez organ II instancji pominięte i w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, iż wnioskowania przez Skarżącą zmiana decyzji nie zmierza do wywołania konstytutywnej zmiany sytuacji prawnej Skarżącej oraz nie przechodzi "testu" interesu społecznego lub słusznego interesu strony, z uwagi na bezpośrednie zastosowanie art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podczas gdy z uwagi na niejednoznaczność powołanego przepisu prawa materialnego, celem skonkretyzowania sposobu realizacji uprawnień i obowiązków Skarżącej na przyszłość, nie tylko możliwym, ale i koniecznym było dokonanie zmiany decyzji, czego organy obu instancji wadliwie nie dokonały,

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7,10 § 1,77 § 1 i 80 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz braku ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania, którym było żądanie Skarżącej dostosowania decyzji do obecnie obowiązujących uregulowań prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na treść i istotę zmiany dotyczącej procesów odzysku, wynikającej z art. 222 nowej ustawy o odpadach, omówiono szczegółowo przesłanki uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wynikające z art. 155 kpa, oraz wskazano na uchybienia przepisom postepowania, które doprowadziły do wydania decyzji nieprawidłowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało motywację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadto wskazało na niemożność uwzględnienia wniosku skarżącej ze względu na utratę mocy obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W piśmie procesowym z dnia 22 września 2014r. wskazano na zasadność i konieczność zmiany decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r., powołując się także na fakt, iż Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014r. znak [...], w trybie art. 155 kpa dokonał wnioskowanej przez Skarżącą zmiany procesu odzysku odpadów z R15 na R12, zgodnie z nowymi wymogami ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Załączono kopię w/w decyzji, wnosząc o przeprowadzenie dowodu na okoliczność możliwości dokonania zmiany w przedmiocie dopuszczalnych procesów odzysku. Zdaniem Skarżącej, brak dokonania wnioskowanej zmiany powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która po pierwsze nie przystaje do nowych uregulowań prawnych, a po drugie wobec niejasności art. 222 ustawy o odpadach, pozostawia otwarty katalog w zakresie procesu odzysku odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać skargę za uzasadnioną.

Postępowania administracyjne prowadzone w nadzwyczajnych trybach unormowanych w art. 154 i art. 155 kpa mają na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art. 154 i 155 kpa mogą być także zmieniane lub uchylane decyzje ostateczne prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996r., III SA 1110/95, LEX nr 27376). Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści powyższego przepisu, uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo, uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek :

1. postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną,

2. strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji,

3. uchyleniu lub zmianie decyzji nie przeciwstawiają się przepisy szczególne,

4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest więc ustalenie przez organ prowadzący je z urzędu lub na wniosek strony, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Jak wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa, nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania jest weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 kpa (tak NSA w wyrokach np. z dn. 2 czerwca 2000 r. III SA1854/99 LEX 43956, 12 kwietnia 2000r.,III SA 1388/99 LEX 47229, 3 października 1995r. III SA 27/95, LEX nr 26991). Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/96, LEX 30615). Zwraca się także uwagę, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 kpa są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes stron, należy do organu rozstrzygającego (cyt. wyżej wyrok NSA III SA 1388/99). Istotne jest nadto zwrócenie uwagi, iż: po pierwsze - decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa nie może prowadzić do zmiany podmiotu decyzji administracyjnej, po drugie – decyzja taka może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Powyższe wynika z konieczności istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009r., II GPS 2/09, LEX 528035), na którą to sprawę składają się elementy podmiotowe i elementy przedmiotowe. Rozstrzygnięcie kwestii tożsamości podmiotowej nie sprawia szczególnych problemów, ponieważ dotyczy ustalenia tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków wynikających z decyzji "głównej" i decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa. Natomiast ustalenie przez organ, że istnieje tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość treści praw i obowiązków, oraz ich podstawy faktycznej i prawnej może nastręczać pewne trudności, czego dowodem jest stanowisko organów zaprezentowane w toku kontrolowanego postępowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cyt. wyżej uchwały II GPS 2/09: "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Dodać należy i podkreślić, że pojęcie zmiany stanu prawnego nie może być rozumiane i tłumaczone w sposób formalistyczny. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy uprawnione więc jest zdaniem Sądu uznanie, że sam fakt wejścia w życie nowych przepisów (zmiany ustawy) nie może a priori stanowić podstawy do twierdzenia o braku możliwości zastosowania art. 155 kpa i wydania decyzji odmawiającej zmiany. Konieczne jest bowiem zbadanie przez organ, czy treść nowej regulacji stanowi, czy też nie stanowi podstawy do uznania, że nie istnieje już norma będąca źródłem tych samych praw i obowiązków przy niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanie faktycznym, jakie wynikały w tych samych warunkach stanu faktycznego w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji. Jeżeli stwierdzić można, że pomimo zmiany przepisów zachowana jest ciągłość regulacji stanu prawnego, co skutkuje tożsamością sprawy administracyjnej, wówczas zastosowanie przepisu art. 155 kpa nie jest wyłączone. Istnieje bowiem ten sam przedmiot postępowania administracyjnego, który występował w sprawie rozstrzygniętej decyzją weryfikowaną. Pojęcie zmiany obowiązującego prawa oznacza zmianę regulacji prawnej w znaczeniu materialnoprawnym, czyli istnienie innej niż uprzednio normy prawnej, skutkującej odmiennością przedmiotu postępowania administracyjnego w znaczeniu materialnoprawnym. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest także wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r., IV SA 391/98, ONSA 2001/2, poz. 93, w którym Sąd ten stwierdził, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie omawianego przepisu jest to, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem, a nadto decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. I SA 1892/92, ONSA 3/1994). Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Natomiast celem postępowania toczącego się w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest rozważenie - na podstawie uznania administracyjnego - czy istnieją w danym stanie faktycznym i prawnym przesłanki podyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do stanowiska wyrażonego przez organy w niniejszej sprawie, determinującego treść zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić więc trzeba, że sam fakt wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013.21) z równoczesną utratą mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie może przesądzać o niemożności zastosowania przepisu art. 155 kpa i uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. Tymczasem organ I instancji uznał, że utrata mocy obowiązującej przepisu ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. powoduje niemożność poddania ocenie przepisu art. 26 ust. 6 tej ustawy z uwagi na utratę mocy obowiązującej. Nie rozważył jednak organ, czy treść nowej regulacji wskazuje na możliwość uznania istnienia ciągłości stanu prawnego, co w przypadku pozytywnego stwierdzenia skutkuje istnieniem takiej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, jak sprawa zakończona decyzją, której zmiany domagała się skarżąca Spółka. Organ nie przeprowadził analizy przepisów prawa materialnego pod tym kątem, poprzestając na stwierdzeniu, że treść przepisu art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi "konkretną regulację przejściową" i zabezpiecza interes posiadacza odpadów w kontynuowaniu działalności w zakresie odzysku odpadów, zaś treść art. 222 tej ustawy świadczy o braku konieczności zmiany decyzji w zakresie przyporządkowania odpowiedniego procesu odzysku a nadto ustawodawca nie przewiduje konieczności "dostosowywania" zezwoleń wydanych na podstawie "starej ustawy do nowych przepisów. Argumentacji tej nie można uznać za prawidłową i nie może ona stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki. Żaden bowiem przepis "nowej" ustawy o odpadach, ani żaden z przepisów szczególnych nie sprzeciwia się wnioskowanej przez skarżącą Spółkę zmianie weryfikowanej decyzji. Niezamieszczenie zaś w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach przepisu zezwalającego, czy też nakazującego zmianę dotychczasowych decyzji wydanych na podstawie art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. również nie świadczy o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki. Brak takiej regulacji jest oczywistą konsekwencją istnienia przepisu art. 155 kpa, zezwalającego na uchylenie lub zmianę każdej decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli tylko istnieją pozytywne przesłanki, o których była mowa wyżej, oraz nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Możliwość dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa nie jest uzależniona w żadnym wypadku od istnienia pozytywnego uregulowania tej kwestii w innych, poza tym przepisem unormowaniach. Zatem błędne jest stanowisko organu I instancji, iż odmowa uwzględnienia wniosku A S.A. wynika także z faktu, iż ustawodawca nie przewiduje potrzeby "dostosowywania" zezwoleń wydanych na podstawie przepisów "starej" ustawy o odpadach do przepisów wprowadzonych "nową" ustawą o odpadach. Okoliczność powyższa nie może stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa. Organ wskazał więc na istnienie negatywnych przesłanek zmiany decyzji w sytuacji, kiedy przepis art. 155 kpa przesłanek takich nie przewiduje. Nie rozważył natomiast, czy zmiana decyzja, o której wydanie wnioskuje skarżąca na podstawie 155 kpa będzie dotyczyć kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją weryfikowaną, czyli czy ewentualna zmiana będzie dokonana w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. W przypadku pozytywnego stwierdzenia powyższych okoliczności, organ winien był rozważyć z kolei, czy za zmianą decyzji "pierwotnej" przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kwestii tych organ również nie rozważał, ponieważ poprzestał na argumentacji przedstawionej wyżej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakkolwiek nie powieliło błędnego stanowiska organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, to także nie przeprowadziło żadnej analizy przepisów prawa materialnego celem ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy regulacja materialnoprawna pozwala na stwierdzenie istnienia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem przedmiotowym. Za dowolne należy uznać twierdzenie SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmiana, której domaga się skarżąca Spółka jest wyłącznie zmianą symbolu opisującego metodę odzysku odpadów, a nie zmianą metody, skoro organ nie przeprowadził analizy treści przepisu art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Jak słusznie podnosi Skarżąca, treść tego przepisu nie pozwala na "automatyczne" przyporządkowanie procesów odzysku R 14 i R 15 do nowych, oznaczonych jako R3, R5, R11 i R12 a to z uwagi na treść załącznika nr 1 do "nowej" ustawy, z którego wynika znacząco odmienna od dotychczasowej regulacja w zakresie opisu odzysku odpadów. Już z samego prostego zestawienia symboli dotychczasowych i nowych, o których mowa w art. 222 nowej ustawy wynika, że nie ma możliwości wzajemnego ich przyporządkowania bez analizy zapisów załącznika nr 1 do tej ustawy. Zatem ustalenie przez SKO, że wniosek wszczynający postępowanie dotyczył w istocie tylko zmiany symbolu opisującego metodę odzysku odpadów nie jest uzasadnione, ponieważ wnioskowana zmiana zmierzała do wywołania konstytutywnej zmiany sytuacji prawnej Skarżącej. Stanowisku organu przeczy również sama treść wniosku z dnia 2 października 2013r., oraz pisma Skarżącej z dnia 31 października 2013r. i z odwołania. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak postępowania mającego na celu ustalenie, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieją przesłanki zmiany decyzji z dnia [...] 2008r. zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Brak jakiejkolwiek analizy nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także rozważenia istnienia interesu społecznego, lub słusznego interesu strony, przy czym już stwierdzenie istnienia jednej z tych przesłanek uzasadnia zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa. Niezrozumiałe i niezasadne jest także stwierdzenie, iż wola ustawodawcy wyrażona przez zamieszczenie w nowej ustawie o odpadach przepisów art. 222 i 232 "sprzeciwia się" wystąpieniu któregokolwiek z tych interesów. Odnośnie do tego stwierdzenia SKO zasadne jest powołanie się na przedstawioną wyżej argumentację dotyczącą stanowiska organu I instancji w kwestii interpretacji art. 222 i art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. Podkreślenia wymaga, że z treści powyższych przepisów nie wynika w żadnym wypadku zakaz zmiany decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. Należy nadto zauważyć, że przepis szczególny może sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, nie może natomiast sprzeciwić się "wystąpieniu któregokolwiek z tych interesów" – jak to określił organ. Zamiast rozważenia, czy za wnioskowaną przez Skarżącą zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, organ odwoławczy odniósł się do tych kwestii używając – jak słusznie zarzuca Skarżąca – nieznanego przepisom kpa określenia "testu interesu społecznego lub słusznego interesu strony", którego, wobec treści art. 222 i 232 ust. 2 nowej ustawy nie przechodzi próba dokonania konkretyzacji indywidualnych stosunków administracyjnych. Z tych przyczyn należało uznać, że postępowanie przeprowadzone przez SKO narusza przepisy art. 7, 77 i 80 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy na nowo, w jej całokształcie. Niezbędnym zaś wymogiem merytorycznego orzekania jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie dokonywanie ustaleń koniecznych do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa w sytuacji, w której organy ustaleń takich nie dokonały, względnie dokonały ich w dalece niewystarczającym zakresie. W kontrolowanej sprawie jednak organ wydający decyzję ostateczną koniecznych ustaleń nie poczynił – nie dokonał analizy przepisów prawa materialnego w kwestiach wskazanych wyżej, ani nie rozważył w sposób należyty, czy istnieją inne przesłanki z art. 155 kpa - poza ustaleniem, że Skarżąca posiada "formalną" legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. Oczywiste jest także zaistnienie przesłanki zgody strony, o której mowa w art. 155 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia nadto regulacji wynikającej z przepisu art. 107 § 3 kpa i przepis ten narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jest ono lakoniczne, zawiera stwierdzenia, które nie wynikają z analizy przepisów prawa, jego treść nie świadczy o tym, aby organ analizę taką przeprowadzał w koniecznym zakresie. Organ nie ustosunkował się również w ogóle do licznych i obszernie uzasadnionych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji Starosty, co także mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Procedowanie zgodnie z art. 15 kpa stanowiącym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i rozpatrzenie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej po raz drugi, w jej całokształcie było obowiązkiem organu odwoławczego. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów postępowania powodujące, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, oraz prawa materialnego - art. 222 i art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, przez błędną ich interpretację mającą wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 155 kpa przez nierozważenie zaistnienia wszystkich przesłanek decydujących o zasadności zmiany decyzji ostatecznej, mające wpływ na wynik sprawy, prowadzą do uznania zasadności skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w kwestii zarówno właściwej treści art. 222 i art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, jak i przesłanek zmiany decyzji ostatecznej wynikających z art. 155 kpa. Organy winny dokonać oceny zasadności wniosku Skarżącej po wnikliwym, zgodnym z treścią art. 77 i 80 kpa rozpatrzeniu okoliczności wynikających ze stanu faktycznego sprawy. Organy winny nadto mieć na uwadze, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym w chwili orzekania organu (wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1440/97, LEX nr 48240; z dnia 9 listopada 2006 r., II OSK 1316/05, LEX nr 310883).

Mając na uwadze powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit.c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.