Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 664/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 5 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Wymaganie zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) powinno być odnoszone także do takiego utwardzenia gruntu które wykazuje swój funkcjonalny związek z inną legalną (istniejącą lub planowaną) zabudową tego gruntu i jest aktualne także wówczas, gdy działka na której ma zostać wykonane nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany (symbol B według ewidencji).

TEZY

Wymaganie zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) powinno być odnoszone także do takiego utwardzenia gruntu które wykazuje swój funkcjonalny związek z inną legalną (istniejącą lub planowaną) zabudową tego gruntu i jest aktualne także wówczas, gdy działka na której ma zostać wykonane nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany (symbol B według ewidencji).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. C. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego D. C. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 664/13

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 9 lipca 2012 r. D. C. B. zgłosił Staroście A. zamiar:

- wykonania budynku gospodarczego (wolnostojącego, parterowego, o powierzchni zabudowy do 25 m2, na fundamencie betonowym, murowanego z suporeksa, ocieplonego styropianem 5 cm, tynkowanego, o dachu dwuspadowym, konstrukcji drewnianej, krytego blachodachówką);

- wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu w celu wykonania dojścia – o szerokości około 2 m, z nawierzchni żwirowej i z desek drewnianych na podsypce cementowo – piaskowej, a częściowo na podbudowie z belek drewnianych - do istniejącego pomostu,

na terenie działek ewidencyjnych nr A i nr B położonych w miejscowości A., gmina N.

Starosta A. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako p.b., wniósł sprzeciw do zgłoszenia.

Po rozpoznaniu odwołania D. C. B. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wskazał, że zgłaszający nie określił przeznaczenia budynku gospodarczego i nie wykazał się prawem dysponowania działką nr B na cele budowlane. Zdaniem organu lokalizacja obiektu narusza przepis § 4 ust. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 734) wprowadzający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wskazano, działki nr A i B oraz zaprojektowane na nich obiekty zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora B. Również wywiedziono, że zgodnie z art. 30 ust. pkt 2 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a działka nr A jest sklasyfikowana jako lasy, łąki trwałe oraz grunty orne.

D. C. B. wniósł na decyzję Wojewody skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Bk 890/12 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ocenił, że organ naruszył przepis art. 30 ust. 2 p.b., bowiem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych ze statusem działki nr B, tymczasem w przypadku braku oświadczenia o prawie dysponowania tą działką na cele budowlane należało wezwać do jego przedłożenia. Nie wyjaśniono również kwestii występowania wyłączenia od zakazu lokalizowania obiektów w strefie bliższej niż 100 m od linii brzegowej jeziora (§ 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Wojewody Podlaskiego). Za zasadny sąd uznał zarzut braku jednoznacznej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny zamiaru utwardzenia działki nr B. Natomiast za bezsporne sąd uznał rozpoznanie sprawy w obydwu instancjach w tym samym zakresie, a za chybione - zarzuty odnośnie niewyjaśnienia charakteru użytków gruntowych, których dotyczy zgłoszenie. Sąd wskazał, że dopóki nie zostaną wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów, to wiążą ustalenia dotychczasowe w niej widniejące. W zaleceniach sąd nakazał organowi rozważyć możliwość wydania orzeczenia co do istoty sprawy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda P. zwrócił się do zgłaszającego (w piśmie z dnia 28 maja 2013 r.) o: przedłożenie dokumentu, z którego wynika jego prawo dysponowania działką nr B na cele budowlane, przedłożenie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że działka nr A jest działką budowlaną, wyjaśnienie na jakiej podstawie lokalizacja budynku gospodarczego byłaby wyłączona spod zakazu lokalizacji w strefie ochronnej jeziora.

Odpowiadając na powyższe wezwanie zgłaszający wskazał w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., że: na działce nr B nie będą prowadzone żadne prace, a nawet niezależnie od tego posiada on umowę użytkowania tej działki (nr [...]) zawartą z Marszałkiem Województwa P. (dostępna w aktach sprawy II SA/Bk 890/12); istniejąca ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu granic działek nr A i B (toczy się postępowanie rozgraniczeniowe) oraz stanu działki nr A, która nie jest ani gruntem ornym, ani leśnym, ani łąką; prace polegające na utwardzeniu dojścia nie są robotami budowlanymi; planowany budynek i utwardzenie mają służyć korzystaniu z istniejącego pomostu, a więc mają służyć czynnościom związanym z wykorzystywaniem urządzenia wodnego. Pomost oraz grunt przekazany do użytkowania na mocy umowy użytkowania służy do działalności rekreacyjnej, uprawiania wędkarstwa, cumowania niewielkich jednostek.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., Wojewoda P. utrzymał w mocy sprzeciw wniesiony przez organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem Wojewody w złożonych wyjaśnieniach strona nie wykazała, że projektowana inwestycja (budynek służący do obsługi pomostu) jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, a zatem że może być na zasadzie wyjątku lokalizowany w odległości bliższej niż 100 m od linii jeziora (§ 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody Podlaskiego). W ocenie organu zgłoszenie nie spełnia również wymagań z art. 30 ust. 2 p.b., bowiem strona nie dołączyła informacji o prawie dysponowania działką nr B na cele budowlane, mimo że podała ją w zgłoszeniu jako obszar inwestycji. Nie jest wystarczające, zdaniem organu, wskazanie gdzie znajduje się dokument wykazujący tę okoliczność. Odnośnie błędnych zapisów w ewidencji wskazano, że kwestię tę ocenił WSA w sprawie II SA/Bk 890/12, który wskazał na związanie tymi zapisami do momentu ich zmiany w przewidzianym przez prawo trybie.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego D. C. B. zarzucając:

1. nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z pominięciem oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku w sprawie II SA/Bk 890/12, w tym z pominięciem zakresu i trybu uzupełnienia materiału dowodowego;

2. nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez inny zakres rozstrzygnięcia organu I instancji (na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.) a inny organu II instancji (art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.). Zdaniem skarżącego organ II instancji bezpodstawnie również przyjął, że utwardzenie gruntu na działce nr A stanowi prace budowlane;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i 138 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim przyjęcie – bez stosownych pomiarów - lokalizacji obiektu w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej oraz nieuwzględnienie faktu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, jak również nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych strony, w tym nieustalenie aktów planistycznych obowiązujących na terenie inwestycji;

4. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez brak argumentacji stanowiska, zgodnie z którym inwestycja nie stanowi wyjątku od zakazu lokalizacji obiektów w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ II instancji nie wykonał w żadnej mierze zaleceń sądu, w tym nie uzupełnił materiału dowodowego w sposób wskazany przez sąd w sprawie II SA/Bk 890/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sprawa niniejsza, której przedmiotem jest ocena legalności zgłoszenia budowlanego z dnia 9 lipca 2012 r., była już przedmiotem rozpoznania przed tutejszym sądem w postępowaniu o sygnaturze II SA/Bk 890/12. Uchylono wówczas decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy sprzeciw do wskazanego zgłoszenia. Oznacza to, że obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 890/12 (na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Przedmiotowa ocena i wskazania sprowadzały się do następujących kwestii: wyjaśnienia statusu działki nr B oraz konieczności uzyskania od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nią na cele budowlane; wyjaśnienia czy istnieją przesłanki do wyłączenia w tym konkretnym przypadku zakazu lokalizacji obiektów w pasie bliższym niż 100 m od linii jeziora B.; zakwalifikowania – z punktu widzenia konkretnego przepisu – robót polegających na utwardzeniu dojścia do pomostu. Natomiast ówczesny skład orzekający jednoznacznie przesądził, że ustalenia ewidencji gruntów i budynków, do momentu ich zmiany w przewidzianym przez prawo trybie, są wiążące.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej organ II instancji, do którego były kierowane powyższe wskazania, nie wywiązał się w sposób należyty z powyższych obowiązków, co trafnie zarzucił skarżący.

Przede wszystkim doszło do naruszenia norm procesowych i to zarówno zobowiązujących organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i przepisu art. 153 p.p.s.a. traktującego o związaniu zaleceniami sądu z wyroku uwzględniającego skargę na poprzednią decyzję organu. Nie wyjaśniono bowiem w sposób wyczerpujący, czy zaplanowany na działce nr A budynek gospodarczy podlega pod zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 r. Nr 54, poz. 734 ze zm.), czy też w przypadku tego budynku zachodzą wyjątki od zakazu, uregulowane w: § 4 ust. 1 pkt 7 in fine Rozporządzenia (budowa urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej), § 4 ust. 3 pkt 2 (wynikający z faktu lokalizowania obiektu na terenie, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego), § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia (wynikający z faktu lokalizowania obiektu na terenie, który był przeznaczony na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.).

Co prawda organ w wezwaniu z dnia 28 maja 2013 r. wezwał inwestora do wyjaśnienia tej okoliczności, ale uczynił to w sposób nieprawidłowy. Przede wszystkim nie wyjaśnił stronie zakresu żądanego uzupełnienia, a wymienił wyłącznie paragrafy Rozporządzenia Wojewody zawierające opis wyjątków od zakazu lokalizacji, bez przytoczenia ich treści. Uchybia to obowiązkowi informacyjnemu organów sformułowanemu w art. 9 w związku z art. 8 k.p.a. Nadto powielił organ numerację tych paragrafów mechanicznie ją powtarzając za sądem ze sprawy II SA/Bk 890/12 (wskazano w wezwaniu § 4 ust. 1 pkt 1, który w ogóle nie dotyczy przedmiotowego zakazu lokalizacji, zamiast wskazania § 4 ust. 1 pkt 7).

Mimo wystosowania powyższego wezwania i objęcia jego zakresem obowiązku wyjaśnienia takich okoliczności (wyłączających sporny zakaz lokalizacji obiektów) jak obowiązywanie planów zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji (obecne lub do dnia 31 grudnia 2003 r.) – organ w ogóle do tej kwestii nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ustalił, czy została ona wyjaśniona przez skarżącego w udzielonej na wezwanie odpowiedzi (pismo z dnia 18 czerwca 2013 r.), czy skarżący się do niej w jakikolwiek sposób ustosunkował. Co więcej, organ również z urzędu jej nie ustalił ani nie ocenił. Tymczasem jest to jedna z kluczowych okoliczności w sprawie niniejszej. Ustalenie że teren inwestycji jest objęty aktualnie obowiązującym planem miejscowym lub że na tym terenie taki plan do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał mogłoby – w zależności od treści tych planów - zdezaktualizować zakaz z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (przyjęto jako podstawa sprzeciwu przez organ I instancji) i możliwość skutecznego sprzeciwienia się realizacji inwestycji. Zatem brak ustaleń w tym zakresie należy uznać za uchybienie proceduralne i naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wezwanie z dnia 28 maja 2013 r. nie odpowiada również wymaganiom formalnym wynikającym z przepisu art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, który przewiduje formę postanowienia. Na tę okoliczność zwracał uwagę sąd w sprawie II SA/Bk 890/12. Mimo to organ nie zastosował się do treści przepisu art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, a także wyroku sądu.

W tym miejscu wskazać należy, że bezpodstawnie skarżący próbuje dowieść (zarzut 3. skargi), iż organ nie dokonał żadnych pomiarów odległości budynku od granicy działek nr A i nr B (stanowiącej teren jeziora B.), a tym samym nie ustalono czy rzeczywiście jest on planowany w odległości bliższej niż 100 m od brzegu jeziora. Zdaniem składu orzekającego już z załącznika graficznego nr 1 dołączonego do zgłoszenia wynika, że niezależnie od tego, czy granica działek nr A i nr B przebiega wzdłuż granicy ewidencyjnej (zaznaczonej linią ciągłą na mapie), czy wzdłuż obecnego lustra wody (zaznaczonego linią przerywaną) jak twierdzi skarżący powołując się na prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe – długość zaplanowanego utwardzenia (biegnącego, jak wynika z tego dokumentu, od lustra wody i sięgającego budynku) nie przekracza 100 m. Trafnie więc organ przyjął, że należy ocenić tę lokalizację w kontekście obowiązującego zakazu z § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia, bowiem ma on do niej zastosowanie.

Kolejnym naruszeniem procesowym organu świadczącym o niespełniającym wymagań dostatecznej wnikliwości wyjaśnianiu sprawy, było niepodjęcie jakichkolwiek prób ustalenia czy w sprawie zachodzi przypadek z § 4 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wyłączający sporny zakaz zabudowy w sytuacji, gdy obszar inwestycji stanowi teren ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych. Co prawda przepis ten nie został wymieniony w zaleceniach sądu w sprawie II SA/Bk 890/12 jako zawierający konieczne do wyjaśnienia okoliczności, ale można wymagać od organu, że będąc związany obowiązującymi przepisami przy rozpoznawaniu sprawy również i tę normę uwzględni w swoich wyjaśnieniach, zwłaszcza że inwestor kilkakrotnie powoływał się na rekreacyjny, turystyczny i ogólnodostępny charakter inwestycji, wiążąc jej funkcjonowanie z już istniejącym pomostem nad jeziorem B. (vide odwołanie od sprzeciwu, jak też s. 3 wyjaśnienia z dnia 18 czerwca 2013 r.). Również z umowy użytkowania nr [...] zawartej przez skarżącego z Wojewódzkim Zarządem Melioracji wynika, że pomost ten ma służyć działalności rekreacyjnej, wędkarstwu oraz cumowaniu niewielkich jednostek (k. 44 akt II SA/Bk 890/12). Brak ustaleń w powyższym zakresie w sprawie niniejszej mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczył okoliczności decydujących o obowiązywaniu w niniejszym przypadku zakazu lokalizacji planowanego budynku.

Najwięcej kontrowersji między skarżącym a organem budzi kwestia dysponowania przez inwestora działką nr B na cele budowlane oraz ocena prawna zgłoszenia utwardzenia terenu.

W tym przedmiocie wskazać trzeba, że poza sporem pozostaje podanie w zgłoszeniu dwóch działek jako terenu realizacji inwestycji: nr A oraz nr B, jak również dołączenie do zgłoszenia oświadczenia inwestora o dysponowaniu na cele budowlane wyłącznie działką nr A. Z wypisów z rejestru gruntów z dnia 10 lipca 2012 r.(k. 6, 7 akt I inst.) wynika, że działka nr A jest przedmiotem współwłasności skarżącego, zaś działka nr B stanowi własność Skarbu Państwa jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Z mapy stanowiącej załącznik do zgłoszenia (z dnia 6 lipca 2010 r.), z mapy włączonej do akt przez organ I instancji (z dnia 7 sierpnia 2012 r.), jak również z mapy obrazującej inwentaryzację powykonawczą pomostu drewnianego na jeziorze B. (k. 47 akt II SA/Bk 890/13), wynika że planowane utwardzenie terenu miałoby sięgać od jego strony południowo - wschodniej aktualnych granic lustra wody (cofniętych w głąb terenu jeziora). Według granic ewidencyjnych wynikających z powyższych map byłoby zatem wykonane w części na działce skarżącego nr A, a w części na działce nr B należącej do Skarbu Państwa, a to wymagałoby – zgodnie z ogólną zasadą realizacji robót budowlanych na gruncie, którym inwestor ma prawo dysponować – przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Na tę okoliczność wskazywał również sąd w sprawie II SA/Bk 890/12.

Co prawda skarżący wskazywał w trakcie postępowania, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie granicy działek nr A i nr B, jednakże nie przedstawił żadnych dowodów na jego zakończenie oraz na ustalenie tej granicy w sposób odmienny niż to wynika z ustaleń ewidencyjnych. Natomiast przedłożona przez niego w sprawie II SA/Bk 890/12 umowa użytkowania nr [...] nie spełnia cech oświadczenia o prawie dysponowania działką nr B na cele budowlane, bowiem uprawnia skarżącego wyłącznie do użytkowania tej działki jedynie na powierzchni o wielkości 66 m2 zajętej przez pomost. Nie obejmuje innej części działki, w tym planowanej do utwardzenia.

Zobowiązując inwestora do przedłożenia spornego oświadczenia organy nie dostrzegły jednak, że konieczność nałożenia tego obowiązku skład orzekający w sprawie II SA/Bk 890/12 wymienił uwzględniając jednocześnie zarzut braku jednoznacznego wyjaśnienia podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu w zakresie robót polegających na utwardzeniu działki. Ma to niezwykle istotne znaczenie w sprawie, bowiem ustalenie, że planowane utwardzenie nie podlega reżimowi prawa budowlanego zwalniałoby inwestora od obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania częścią działki nr B na cele budowlane. Dopiero ustalenie, że takiemu reżimowi planowana inwestycja podlega aktualizowałoby nałożenie spornego obowiązku i ocenę czy doszło do wywiązania się z niego. Przedmiotowej zależności organ nie tylko nie dostrzegł, ale również dokonana przez niego w zaskarżonej decyzji kwalifikacja materialnoprawna robót polegających na utwardzeniu gruntu jest niejasna.

Organ wskazał w tej kwestii, odnosząc swoje uwagi wyłącznie do działki nr A (mimo że według ewidencji utwardzenie ma dotyczyć również działki nr B), że skoro przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego wymaga zgłoszenia utwardzenia terenu działki budowlanej, to jeśli działka nr A stanowi według ewidencji użytki sklasyfikowane jako lasy, łąki trwałe oraz grunty orne - to nie zostało spełnione wymaganie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5. Takie rozumowanie jest błędne, narusza ten przepis i prowadzi do nieuprawnionego wniosku, że można zgłosić utwardzenie terenu wyłącznie na działkach budowlanych, a nie można tego uczynić na działkach niebędących działkami budowlanymi. Zdaniem składu orzekającego nie taki jest sens przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 1283/11, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych z natury pozostających w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Inaczej rzecz ujmując wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, powinno być związane z konkretnym obiektem budowlanym (zbudowanym legalnie), zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stanowisko to, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, podkreśla związek funkcjonalny utwardzenia z innym obiektem budowlanym, a tym samym jego niesamodzielność.

Dalej wskazać trzeba, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego odwołuje się do pojęcia działki budowlanej. Nie zostało ono jednak zdefiniowane ani w ustawie budowlanej, ani w przepisach geodezyjno – kartograficznych (w tych ostatnich mowa jest jedynie o gruntach zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolami z literką B - § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Definicję terminu działka budowlana zawiera w art. 2 pkt 12 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przedmiotowa definicja nie odwołuje się zatem do kategorii ewidencyjnych, a zatem nie charakteryzuje działki budowlanej przez pryzmat jej zaewidencjonowania pod określonym symbolem jako terenu zabudowanego.

Na marginesie wskazać należy, że definicja działki budowlanej została zawarta również w art. 4 pkt 3 "a" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ale nie może ona stanowić w sprawie niniejszej punktu odniesienia z uwagi na inny cel tej ustawy, a inny cel przepisów regulujących ład przestrzenny i warunki zagospodarowania terenu oraz prawo do zabudowy. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że definicja z ustawy o gospodarce nieruchomościami różni się od definicji z ustawy planistycznej wyłącznie wskazaniem, iż chodzi o zabudowaną działkę gruntu.

Uwzględniając stanowisko NSA ze sprawy II OSK 1283/11 oraz obowiązujące wyjaśnienia terminu działka budowlana wskazać należy, że wymaganie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, powinno być odnoszone także do takiego utwardzenia gruntu które wykazuje swój funkcjonalny związek z inną legalną (istniejącą lub planowaną) zabudową tego gruntu i jest ono aktualne także wówczas, gdy działka na której ma zostać wykonane nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany (symbol B według ewidencji).

Powyższe ustalenia prowadzą w sprawie niniejszej do wniosku, że mimo zaewidencjonowania działki nr A jako użytki (lasy, łąki oraz grunty orne) oraz działki nr B jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, ma zastosowanie do planowanego przez skarżącego utwardzenia terenu na tych działkach przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego i możliwe jest wykonanie przedmiotowego utwardzenia po dokonaniu zgłoszenia w trybie art. 30 prawa budowlanego, w którym wykazano by, że utwardzenie spełnia funkcję służebną wobec znajdujących się na tej samej działce (działkach) innych obiektów budowlanych. W konsekwencji oznacza to również w sprawie niniejszej, że inwestor powinien był złożyć oświadczenie o prawie dysponowania częścią działki nr B na cele budowlane (jak wyżej wyjaśniono, roli takiego dokumentu nie spełnia przedłożona sądowi w sprawie II SA/Bk 890/12 umowa użytkowania).

Powyżej stwierdzone uchybienia przepisom procesowym, których dopuścił się organ odwoławczy, prowadziły do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącego nie zachodziły w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie doszło bowiem w postępowaniu odwoławczym do rozstrzygnięcia sprawy w innym zakresie niż w I instancji, co skarżący wywodzi z podania w podstawie prawnej decyzji zaskarżonej przepisów art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej – wyłącznie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Dodanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 dotyczącego obowiązku prawidłowego zgłoszenia robót budowlanych nie zmieniło przedmiotu sprawy ani jej zakresu, a jedynie doprecyzowało podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast nieważność postępowania zachodzi w przypadkach dopuszczenia się przez organ kwalifikowanych naruszeń prawa wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z którymi w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Należy natomiast wskazać, że postępowanie wszczynane przez organy nadzoru architektoniczno – budowlanego złożeniem sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego ma specyficzny charakter. Z uwagi na ustawowe wskazanie terminu wniesienia sprzeciwu (trzydzieści dni – art. 30 ust. 6 prawa budowlanego), który to termin orzecznictwo zakwalifikowało jako materialnoprawny, ograniczone zostają możliwości orzekania w II instancji (na skutek odwołania od sprzeciwu). Organ odwoławczy nie może bowiem, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego i to nawet jeśli ma wątpliwości co do zasadności wniesienia sprzeciwu, które nie zostały wyjaśnione przed jego złożeniem. Oznacza to, że de facto główny ciężar rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 k.p.a. spoczywa na organie II instancji, który - zgodnie z zasadą zgodnie przyjmowaną w orzecznictwie sądowym - ma ponownie przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę. Nie może on zatem zastosować przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy upłynął już termin z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, a jedynie może utrzymać sprzeciw w mocy lub uchylić go i umorzyć postępowanie w I instancji, bądź postępowanie odwoławcze, gdy zachodzą przesłanki takiego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, CBOSA oraz z dnia 20 marca 2013 r., I OSK 2228/11, CBOSA). Podzielając w całości powyższe stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej nie mógł zatem, nawet z uwagi na stosunkowo obszerny zakres koniecznego wyjaśnienia sprawy, zastosować przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylić obydwie decyzje (sprzeciw i odwoławczą), a mógł jedynie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję zaskarżoną, jako że nie została ona poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w sposób wszechstronny stan faktyczny i prawny sprawy.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda uwzględni zatem ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w tym dokona wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych z możliwością zastosowania wyjątków od zakazu lokalizacji budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora B., przy czym wyjaśnieniem tym obejmie wszystkie okoliczności wskazane w § 4 ust. 1 pkt 7 in fine oraz § 4 ust. 3 pkt 2 – 4 Rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 21/05. Uwzględniając obowiązek dokonania prawidłowego zgłoszenia także na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzeniu gruntu – ustali organ aktualne na datę rozstrzygnięcia granice działek nr A i nr B (na podstawie aktualnych danych z ewidencji lub w oparciu o ustalenia postępowania rozgraniczeniowego, jeśli zostało prawomocnie zakończone), a w konsekwencji oceni konieczność uzyskania uzupełniającego oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego wezwaniu do złożenia dodatkowych materiałów dowodowych nada formę postanowienia. Wydając decyzję kończącą postępowanie uwzględni organ również, że na skutek rozpoznania odwołania od sprzeciwu możliwe jest orzekanie wyłącznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., bądź umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie pkt 3 tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.