Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 71/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 4 i 5, art. 553 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 99 ust. 2 i 4, art. 108 ust. 4 pkt 4a
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." K. N.-B. i W. Spółka Jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 367/07 w sprawie ze skargi "N." K. N.-B. i W. Spółka Jawna na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2006 r., III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "N." K. N.-B. i W. Spółka Jawna kwotę 1780 (tysiąc siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/07 oddalił skargi K. N. - B., J. B., S. B. - wspólników Spółki Jawnej "N." na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 112 ust. 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2004 Nr 53, poz. 533 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą K. N. - B., J. B., S. B. - wspólnikom Spółki Jawnej "N." zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Łodzi udzielił K. N.-B., S. B. i J. B. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "N." położonej w S. przy ul. K. [...]. W chwili udzielenia pozwolenia wnioskodawcy byli wspólnikami spółki cywilnej.

W dniu 1 września 2006 r. K. N.-B., S. B. i J. B. złożyli wniosek o "przepisanie zezwolenia" na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w którym wskazali, że spółka cywilna przekształciła się w trybie art. 26 § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.) w spółkę jawną.

Ł. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że w dacie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej obowiązywała ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., dalej: Prawo działalności gospodarczej). Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowił, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. Stosownie do art. 2 ust. 3 za przedsiębiorców uznani zostali także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego ustawa ta nie traktowała zatem spółki cywilnej jako przedsiębiorcy, natomiast przedsiębiorcami byli wspólnicy spółki cywilnej. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Ł. udzielił zezwolenia przedsiębiorcom: K. N.-B., S. B. oraz J. B.. W konsekwencji należało uznać, że zezwolenie nie zostało wydane spółce cywilnej utworzonej przez wymienionych przedsiębiorców, a w związku z tym w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 553 § 2 k.s.h. Zgodnie z powołanym przepisem, spółka przekształcana pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W rezultacie spółka jawna, powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, nie jest podmiotem zezwolenia udzielonego przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej.

Organ odwoławczy uznał, że skoro w dacie wydania zezwolenia każdy ze wspólników spółki cywilnej był traktowany jako odrębny przedsiębiorca to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zezwolenie stanowi majątek wspólny wspólników spółki cywilnej, o którym mowa w art. 26 § 5 k.s.h. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zezwolenie mogłoby stanowić majątek wspólny wspólników spółki cywilnej tylko wówczas, gdyby zostało udzielone spółce cywilnej, a zatem przed dniem 1 stycznia 2001 r., tj. datą wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na opisaną decyzję, wskazał, że na podstawie art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Z akt sprawy wynika, iż zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane zostało przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w dniu [...] czerwca 2004 r. na rzecz przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, tj. K. N.-B., S. B. i J. B. Wniosek o zmianę decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora złożyła "N." K. N.-B. i Wspólnicy Spółka Jawna, a więc podmiot gospodarczy powstały z przekształcenia w trybie art. 26 § 4 k.s.h. spółki cywilnej. Podmiot ten nie był stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki, dlatego nie można mówić o istnieniu następstwa prawnego po stronie spółki jawnej, czy też o sukcesji decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że w dacie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki każdy ze wspólników spółki cywilnej traktowany był jako odrębny przedsiębiorca, zaś błędne jest stanowisko strony skarżącej, iż zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowiło majątek wspólny wspólników spółki cywilnej, o którym mowa w art. 26 § 5 k.s.h. Wprawdzie z treści art. 553 § 1 k.s.h. wynika, że spółce przekształconej przysługują prawa i obowiązki spółki przekształcanej, jednakże w rozstrzyganej sprawie przekształcana spółka cywilna nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki, ponieważ takie zezwolenie posiadali jedynie przedsiębiorcy K. N.-B., S. B. i J. B., którzy byli wspólnikami tej spółki. W tej sytuacji przekształconej spółce nie mogło przysługiwać prawo, którego nie posiadała przekształcana spółka cywilna. Sąd zaznaczył, że przepis art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w ogóle nie przewidywał możliwości wydania zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki na rzecz spółki cywilnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada wyłącznie osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego.

Zdaniem WSA, powstała spółka jawna nie stała się z mocy prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, bowiem spółka cywilna, której wspólnikami byli K. N.-B., S. B. i J. B. nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast przedsiębiorcy jako osoby fizyczne nie mogą przekształcić się w spółkę handlową, gdyż takiego przekształcenia nie przewidują obowiązujące przepisy prawa, w tym Kodeks spółek handlowych.

Analizując przedstawiony problem w kontekście charakteru instytucji zmiany decyzji administracyjnej, Sąd I instancji podniósł, że na podstawie art. 155 k.p.a. możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, natomiast nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej określonemu podmiotowi na rzecz innego podmiotu. Zdaniem Sądu, zezwolenie na prowadzenie apteki, udzielone wspólnikowi spółki cywilnej jest niezbywalne, a zatem nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki. Zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, a nie cywilnego, zaś dysponowanie nim stanowi domenę organu administracji publicznej, a nie podmiotu gospodarczego, który je uzyskał.

"N." K. N.-B. i Wspólnicy Spółka Jawna wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 4 i 5 k.s.h. w związku z art. 553 § 2 k.s.h. oraz art. 99 ust. 2 i 4 oraz art. 108 ust. 4 pkt 4a Prawa farmaceutycznego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przekształcony podmiot (spółka jawna) nie stała się z mocy prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki przyznanego wspólnikom spółki cywilnej,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo zaistnienia istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji wyższego stopnia, poprzez przyjęcie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że zezwolenie na prowadzenie apteki nie wchodziło w skład majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej; naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo zaistnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji wyższego stopnia i sąd administracyjny poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że w tym trybie nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej w przypadku przejścia uprawnień (zezwolenia) ze wspólników spółki cywilnej na spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 i 5 k.s.h. w związku z art. 553 § 2 k.s.h.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 26 § 5 k.s.h. spółce jawnej powstałej w trybie art. 26 § 4 k.s.h. przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników, a nie uprawnienia przysługujące spółce cywilnej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, ponieważ spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków, tak jak spółka jawna (art. 8 k.s.h.). Powołany przepis art. 26 § 5 k.s.h. przewiduje odpowiednie stosowanie art. 553 § 2 k.s.h., który stanowi, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem. Z zestawienia powołanych przepisów wynika, że na spółkę jawną powstałą w trybie art. 26 § 4 k.s.h. przechodzą z mocy prawa wszystkie prawa i obowiązki, które stanowiły majątek wspólny wspólników spółki cywilnej. Ustawodawca posługuje się wprawdzie często sformułowanie "spółka cywilna", ale należy mu nadawać odpowiednie znaczenia w świetle wszystkich przepisów regulujących te zagadnienia zwłaszcza, że art. 553 § 2 k.s.h. ma być stosowany odpowiednio. Zdaniem skarżącej, jeżeli przedsiębiorcy działający w ramach spółki cywilnej posiadali zezwolenie na prowadzenie wspólnie apteki ogólnodostępnej, to przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną powoduje przejście na spółkę jawną wszystkich praw i obowiązków, także zezwoleń, które przysługiwały wspólnikom spółki cywilnej i wchodziły w skład majątku wspólnego wspólników.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem administracji, że zezwolenie na prowadzenie apteki nie wchodziło w skład majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z obrazą art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, dotyczących wejścia w skład majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej zezwolenia na prowadzenia apteki oraz wyciągnięcie ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Wskazane uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy powinno spowodować uwzględnienie skargi.

Skarżąca podniosła także, że art. 553 k.s.h. wyraża zasadę kontynuacji, wynikającą z tożsamości spółki przekształcanej i przekształconej. Nie jest to sukcesja uniwersalna (wstąpienie następcy prawnego w ogół sytuacji prawnej poprzednika), gdyż spółka przekształcona nie jest następcą prawnym spółki przekształcanej, lecz "tą samą, ale nie taką samą" spółką. Jednakże, w przypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie stosuje się art. 553 § 1 k.s.h., gdyż spółka cywilna (przekształcana) nie była podmiotem praw i obowiązków, ponieważ nie miała nawet ułomnej osobowości prawnej, podmiotami tymi byli zaś wspólnicy tej spółki. Dlatego, zgodnie z art. 551 § 3 i art. 26 § 5 k.s.h., handlowej spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników przekształcanej spółki cywilnej. Podobnie w zakresie kontynuacji administracyjnoprawnej przekształcona spółka handlowa pozostaje podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dotyczących wspólników spółki cywilnej związanych z funkcjonowaniem przekształcanej spółki cywilnej (art. 26 § 5 zdanie 3 w związku z art. 553 § 2 i art. 551 § 3 k.s.h.).

Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów tego Sądu następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.)?".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, wyjaśnił, że "Spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) pozostaje, w rozumieniu art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), podmiotem tego zezwolenia.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale z dnia 14 stycznia 2009 r. wyjaśnił zagadnienie prawne dotyczące kontynuacji uprawnień, wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego wspólnikom spółki cywilnej w wypadku przekształcenia jej w spółkę komandytową. Stanowisko wyrażone w uchwale, z uwagi na identyczną regulację prawną, ma pełne zastosowanie w przypadku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnikom udzielono pozwolenia na prowadzenie apteki, w spółkę jawną. Podkreślenia przy tym wymaga, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Oznacza to, że tak długo jak nie nastąpi zmiana tego stanowiska, sądy administracyjne powinny je respektować.

W skardze kasacyjnej kwestionowane było przede wszystkim stanowisko WSA, który uznał, że spółka jawna, powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej nie może pozostawać podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż zostało ono udzielone wspólnikom spółki cywilnej, a nie samej spółce, a tym samym w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 553 § 2 k.s.h. Natomiast według skarżącej, jeżeli przedsiębiorcy działający w ramach spółki cywilnej posiadali zezwolenie na prowadzenie wspólnie apteki ogólnodostępnej, to przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną powoduje przejście na spółkę jawną wszystkich praw i obowiązków, także zezwoleń, które przysługiwały wspólnikom spółki cywilnej i wchodziły w skład majątku wspólnego wspólników. Odniesienie się do tego stanowiska skarżącej ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały zauważył, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zezwolenia jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny co do zasady nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Podmiot, który ubiega się o zezwolenie na prowadzenie apteki musi spełnić szereg warunków. W wypadku uzyskania pozwolenia na prowadzenie apteki przez osobę fizyczną - wspólnika spółki cywilnej, pozwolenie to z uwagi na ścisłe związanie uprawnień z niego wynikających z podmiotem, któremu zostało ono udzielone i niemajątkowy charakter pozwolenia nie może być przedmiotem wkładu, a co za tym idzie stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej.

Wskazując, że z regulacji zawartej w art. 26 § 4 zdanie pierwsze k.s.h. wynika, że każda spółka cywilna może być przekształcona w spółkę jawną. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie dochodzi do przekształcenia podmiotu w podmiot, ale do przekształcenia stosunku zobowiązaniowego w podmiot. Skutki przekształcenia w zakresie stosunków pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a handlową spółką przekształconą, niezależnie od jej typu, określone są w przepisach art. 26 § 5 zdanie 2 i 3 k.s.h. Z powołanych unormowań wynika, że "Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio". Regulacja ta w pierwszej kolejności odnosi się do następstwa pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a spółką jawną powstałą z przekształcenia. Jednocześnie na mocy odesłania z art. 551 § 3 in fine k.s.h. ma ona zastosowanie przy przekształcaniu spółki cywilnej w spółkę handlową inną niż jawna.

Zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h. "Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej". W przypadku przekształcenia spółek, odmiennie niż ma to miejsce przy ich połączeniu lub podziale nie dochodzi do sukcesji administracyjnej. O takiej sukcesji można mówić jedynie wtedy, kiedy w sytuację prawną określonego podmiotu wstępuje inny podmiot. Przy przekształceniu spółki handlowej zostaje zachowana tożsamość podmiotowa, gdyż spółka przekształcona i spółka przekształcana to ten sam podmiot, który jedynie zmienił formę organizacyjną, w której działa. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 553 § 2 k.s.h. ustanowiona została zasada kontynuacji praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, warunkowy charakter tej zasady zauważył, że prawa i obowiązki o charakterze publicznym nie przysługują spółce przekształconej, jeśli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia, ulgi itp.) stanowią inaczej. W wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, spółce tej, zgodnie z art. 26 § 5 zdanie 2 k.s.h., przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Uprawnienia i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym zezwolenia, z istoty swej nie mogą stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz. 2276) było jednak szerokie ujęcie zasady kontynuacji w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową, o czym świadczy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów statuujących zasadę kontynuacji w wypadku przekształcania spółek handlowych. W związku z powyższym Sąd za niesłuszny uznał pogląd, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i nie jest przedsiębiorcą, to do przekształcenia tej spółki w spółkę handlową nie może mieć zastosowania art. 553 § 2 k.s.h. Nie powinno też budzić wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 553 § 2 i 3 k.s.h. dotyczy tych uprawnień i obowiązków, które nie stanowią majątku wspólnego wspólników, gdyż tę kwestię reguluje art. 26 § 5 zdanie 2 k.s.h.

W obrocie gospodarczym stosunkowo często zdarza się, że wspólnicy spółki cywilnej uzyskują określone prawa i obowiązki administracyjne dotyczące wspólnej działalności (np. zezwolenie na prowadzenie określonej działalności). W rozważanym wypadku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć, że chodzi tu o "wspólności" praw i obowiązków administracyjnych, jednak nie można nie dostrzec, że prawa i obowiązki administracyjne pozostają w związku ze wspólną działalnością (przedsiębiorstwem). Prowadzi to do wniosku, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej, w ramach której ta działalność jest prowadzona, wspomniane prawa i obowiązki powinny przejść na przejmującą tę działalność spółkę przekształconą.

Skoro realizacja celu ustawy wymagała ustanowienia zasady kontynuacji w sferze cywilnoprawnej, to należy uznać, że wspomniana zasada powinna mieć zastosowanie także w odniesieniu do uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności gospodarczej, wymaga nie tylko istnienia bazy materialnej, ale również dopuszczalność korzystania z przysługującego uprzednio uprawnienia do prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej. W związku z tym nakaz odpowiedniego stosowania art. 553 § 2 k.s.h. należy rozumieć w ten sposób, iż zezwolenia, koncesje lub ulgi przyznane indywidualnie wspólnikom, przechodzą z mocy prawa na spółkę komandytową (por. J. Frąckowiak, A. Kidyba, W. Popiołek, W. Pyzioł, A. Witosz Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 85).

Ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nie wyłączył możliwości kontynuacji, na podstawie art. 553 § 2 k.s.h., stosunków administracyjnoprawnych wykreowanych na podstawie tej ustawy. Na tle regulacji przyjętej w powołanym przepisie nie powinno budzić wątpliwości, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna.

W świetle powyższych rozważań za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 26 § 4 i 5 k.s.h. w związku z art. 553 § 2 k.s.h. Niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego doprowadziło do błędnego oddalenia skargi.

Kwestią odrębną jest natomiast, czy potwierdzenie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a.

Jak trafnie zauważył WSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana decyzji, w trybie określonym w art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć zmiany adresata tej decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji wyłącznie z tego punktu widzenia doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej nie było możliwe. Podzielając ten pogląd nie można jednak pominąć, że we wniosku skarżąca nie wskazywała jako podstawy swego żądania art. 155 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie można pominąć, że celem wszczęcia postępowania administracyjnego przez skarżącą było uzyskanie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przysługującego jej pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W związku z tym rzeczą organu było załatwienie tego wniosku na podstawie właściwych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, z uwagi na wymagania pewność obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przekształconej wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. W konkretnej sprawie wydanie decyzji ma na celu potwierdzenie, że "N." K. N.-B. i W. Spółka Jawna pozostała podmiotem pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w skarżącą spółkę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).