Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1037/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 5a,  art. 4 ust. 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 67 ust. 3a,  art. 69
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z [...], nr [...]:

1) umorzył w części postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...], stanowiącej własności Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], dotyczące udziałów: Uniwersytetu, P.M., A.H., L.K., U.T., T.A., P.U., A.E., B.B.,

2) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...], stanowiącej własności Skarbu Państwa, dla które prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji na wstępie wskazał, że wnioskami, które wpłynęły dnia [...] B.M., A.M., J.Ł., W.E., J.E., I.K., W.P., P.M., A.M., M.P., I.S., E.Z., J.G., J.P., B.W., E.M., B.T., W.T., S.R., S.R., M.P., M.P., J.W., M.W., G.T., P.T., G.S., S.S., T.B., R.B., P.S., M.D., J.W., B.H., A.H., zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Wnioski złożone zostały na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

W trakcie prowadzonego postępowania ze względu na następujące zmiany stanu prawnego nieruchomości oraz w wyniku zawiadomienia stron, z kolejnymi wnioskami o przekształcenie wystąpili: D.C., T.S., G.S., M.C., I.M. i W.G., A.M. (następca prawny B i A. M.), B i T Ż, G.I., M.P., M.K., A. i G. M., Instytut [...], M.C. oraz W. i A. K., W.S. (następca prawny A.H.), A.S. i T.S. (następcy prawni Uniwersytetu [...]), H.P. oraz A.S. i R.P. (następcy prawni L.P.).

Ponieważ Uniwersytet [...], P.M., A.H., L.K., U i T A, B.B., A.E. oraz P.U. zbyli swoje udziały w ww. nieruchomości, zatem organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części ich dotyczącej i w tym zakresie należało je umorzyć.

Nadto wcześniej, tj. decyzjami z dnia [...] umorzone zostało postępowanie w części dotyczącej udziałów: B. i A. M., J.Ł., M.C., W. i A. K. oraz W i E.

Organ wskazał, że do dnia wydania niniejszej decyzji z wnioskiem

o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wystąpili współużytkownicy wieczyści, których udział jest większy, niż wymagana przepisami połowa (art. 2 ust 2 ustawy), a wniosku nie złożyli: J.B., A.F., B.S., M.M., G.B., B.B., A.C., J.C., M.P., J.W., I.W., A.S., K.S., G.C., L.C., H.P., T.P., D.G, J.G., E.S., A.S., W.O., I.O., U.L., A.L., B.K., J.K., S.K., R.K., M.S., J.S., M.D., W.D., T.L., V.K., B.R., T.B., M.B., D,K., A.K., T.K., E.D., B.F., M.F. i M.F. (Spółka A.), nie skorzystali również z prawa wniesienia sprzeciwu, jednakże brali czynny udział w postępowaniu. Wobec tego postępowanie prowadzone było dalej wobec wszystkich użytkowników wieczystych.

Organ I instancji po przywołaniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdził, iż spełnione zostały wymogi określone w art. 1 oraz 2 ust. 2 ww. ustawy.

Następnie powołując się na opinię Urzędu Konkurencji i Konsumentów z dnia

3 października 2012 r. oraz stanowisko Komisji Europejskiej wskazał, że w myśl art. 5a powołanej ustawy jej przepisy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Nadmienił, iż przepisom o pomocy publicznej podlegają przedsiębiorcy, czyli podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów unijnych, zgodnie z którymi (a także zgodnie z orzecznictwem unijnym) za przedsiębiorcę uważa się każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania tej działalności.

Mając na uwadze powyższe ustalił, że przedsiębiorcami w rozumieniu prawa unijnego są: J.B., T.B. i M.B., G.I., B.B., M.P., J.A., D. i J. G., V.K., B.R., Instytut [...], Spółka A., M.F., B.F., M.F.

W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, należy dokonać analizy kryteriów kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej, zawartych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pod kątem prowadzonego postępowania. Zgodnie z tym przepisem wsparcie dla przedsiębiorcy podlega przepisom o pomocy publicznej, o ile jednocześnie spełnione są następujące warunki:

1) udzielane jest ono przez państwo lub ze środków publicznych - w niniejszej sprawie przedsiębiorca nabywa własność mienia publicznego - warunek zachodzi

2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) - dotyczy konkretnego przedsiębiorcy - użytkownika wieczystego i jest dokonywana na jego wniosek - warunek zachodzi,

3) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż oferowane na rynku-sposób ustalania opłaty za przekształcenie nie może być uznany za rynkowy, zaś zasady na jakich się ono odbywa są korzystniejsze od oferowanych na rynku, gdyż wartość (cena) nieruchomości pomniejszona jest o ustaloną

w nierynkowy sposób wartość prawa użytkowania wieczystego; wartość użytkowania wieczystego stanowi korzyść dla użytkownika wieczystego i stanowi zarazem udzieloną mu pomoc publiczną - warunek zachodzi,

4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE - dotyczy działalności, która spotyka się

z konkurencją na rynku, nie ma przy tym znaczenia zakres i skala prowadzonej działalności. Ponadto przedsiębiorca, który uzyskał prawo własności staje się bardziej konkurencyjny, z uwagi na to, że nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna - warunek zatem zachodzi.

W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że spełnione są przesłanki występowania pomocy publicznej, tak więc w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 5a ww. ustawy o przekształceniu.

W konsekwencji więc, organ pismami z dnia [...] wezwał strony do złożenia wniosków o udzielenie pomocy publicznej i informacji niezbędnych do oceny dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej przy ustalaniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości. Ponowne wezwanie wystosowano w dniu [...].

Zdaniem organu, konstrukcja przepisów ustawy o przekształceniu powoduje, że do przedsiębiorcy (definiowanego przepisami unijnymi) na rzecz którego przekształcane jest prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, automatycznie stosuje się przepisy o pomocy publicznej, gdyż nie można w inny sposób, niż wskazany w ustawie, ustalić opłaty za przekształcenie. Kolejną pomoc publiczną stanowi rozłożenie na raty i udzielenie bonifikat, także tych ustawowych. Natomiast jak wynika z art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., poz. 404 ze zm.) podmiot ubiegający się o pomoc jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy stosownych dokumentów, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy, a do czasu ich przekazania pomoc nie może być udzielona.

Ponieważ do dnia wydania niniejszej decyzji ww. dokumentów, jak również wyjaśnień dotyczących sposobu wykorzystywania nieruchomości nie złożyli: W.K., Spółka A., B.F., M.F., J.B., T.B., M.P. oraz D. i J. G., organ uznał, że brak jest podstaw formalnych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: J. i M. W., W.P., H.P., I.S., E.M., M.C. i G.I., E.Z., M.P., P.S. oraz A.M.

W odwołaniu decyzji organu I instancji zarzucono niewykonanie ustawowego obowiązku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, pomimo spełnienia przez skarżących przesłanek takiego przekształcenia oraz niewniesienia sprzeciwu przez żadnego z pozostałych współużytkowników wieczystych. Strony podniosły, że brak realizacji obowiązku złożenia odpowiedniej dokumentacji w zakresie pomocy publicznej dotyczy podmiotów innych niż odwołujący się, a każdy współużytkownik otrzymuje oddzielnie określoną opłatę, za którą odpowiada samodzielnie. Tak więc skutki zaniechania właścicieli będących przedsiębiorcami powinny obciążać jedynie tychże właścicieli. Strony stwierdziły ponadto, że niedostarczenie przez część wnioskodawców stosownych dokumentów odnośnie do udzielenia im pomocy publicznej należy traktować jako zaniechanie ewentualnej ulgi (bonifikaty) przysługującej w związku z uwłaszczeniem. Ponadto odwołujący się zwrócili uwagę na specyfikę posiadania lokalu w budynkach wielolokalowych (m.in. częste zmiany własnościowe i wiążąca się z tym trudność z bieżącym ujawnianiem w księdze wieczystej każdego nowego nabywcy lokalu).

Wojewoda Z. decyzją nr [...] z dnia

[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu", po rozpatrzeniu odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 wskazał, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13.10.2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art.1 ust.2), a nadto - osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Przepisy ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymagania przedmiotowe oraz podmiotowe do dokonania przekształcenia, a zatem decydujące znaczenie dla prawidłowości decyzji organu I instancji ma kwestia potencjalnego występowania w sprawie pomocy publicznej.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Organ podniósł, że Komisja Europejska zakwestionowała mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy (niezależnie od tego, czy opłata jest rozłożona na raty lub czy została udzielona bonifikata), jako - jej zdaniem - korzystniejszy od warunków rynkowych. Uznając zastrzeżenia Komisji Europejskiej wskazujące na preferencyjny charakter ustalania odpłatności z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości publicznych, władze polskie wycofały notyfikację przedmiotowego mechanizmu i zobowiązały się do podjęcia prac zmierzających do nowelizacji przepisów dotyczących ustalania odpłatności za nabycie nieruchomości publicznych przez użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Pismem z dnia [...] Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju poinformowało, że do czasu zmiany ww. przepisów obowiązują przepisy dotychczasowe, w tym również art. 5a, odsyłający do stosowania przepisów o pomocy publicznej. Oznacza to, że właściwy organ wydający decyzję, zobowiązany jest zbadać, czy przekształcenie będzie skutkować udzieleniem przez państwo pomocy publicznej. Dopuszczalny limit pomocy publicznej, która może zostać udzielona przedsiębiorcy przez państwo członkowskie wynosi 200 tysięcy euro w ciągu trzech kolejnych lat podatkowych (pomoc de minimis). Pozostałe przypadki udzielenia pomocy publicznej przewyższające podany limit podlegają indywidualnej notyfikacji KE.

Ponadto Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po wycofaniu zgłoszenia KE sposobu ustalania opłaty za nabycie nieruchomości publicznych, stoi na stanowisku, iż z aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu zbywania tych nieruchomości wynika konieczność ich stosowania z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, oraz że do ustalenia opłaty/ceny za zbycie prawa własności nieruchomości publicznych, jak również do udzielania bonifikat i rozkładania na raty opłat/ceny należy stosować przepisy o pomocy publicznej. W piśmie z [...] znak [...] wyraźnie stwierdzono, że ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia powoduje konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej, jak również, że konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej wynika z samej natury danego instrumentu, a nie woli organu go stosującego, czy przekonania beneficjenta.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji dokonał analizy wszystkich przesłanek stanowiących o wystąpieniu pomocy publicznej i w świetle całości materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie - należy zdaniem organu odwoławczego, uznać tą ocenę za dostateczną i upoważniającą do wydania przedmiotowej decyzji.

Według Wojewody stanowisko, że dokonanie przekształcenia nie jest możliwe, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej jest uprawnione i ma wyraźne oparcie w art. 5a ustawy o przekształceniu. Brak zatem złożenia przez niektóre ze stron odpowiedniej dokumentacji w zakresie pomocy publicznej, wobec jednoczesnego obowiązku zapewnienia zgodności przekształcenia z przepisami jej dotyczącymi, nie daje organowi administracji możliwości wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że określenie opłaty za przekształcenie następuje w odniesieniu do każdego z uprawnionych oddzielnie niczego w tej kwestii nie zmienia. O ile bowiem można niejako podzielić opłatę za przekształcenie w zależności od udziałów poszczególnych współużytkowników wieczystych oraz ustalonej wartości nieruchomości, to nie jest możliwe przekształcenie jedynie części prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stąd ustawa wymaga co do zasady wniosku wszystkich współużytkowników wieczystych. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Natomiast sprzeciw choćby jednego współużytkownika wieczystego "blokuje" proces przekształcenia, do czasu uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu cywilnego, który zastępuje zgodę tego współużytkownika.

Dalej organ podkreślił, że przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś pojedynczy udział w prawie użytkowania wieczystego z pominięciem pozostałych udziałów w tym prawie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla niektórych spośród współużytkowników wieczystych skutkowałoby bowiem tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji niedopełnienie wymogów niezbędnych do przekształcenia przez część ze stron skutkuje niemożliwością dokonania przekształcenia.

Wojewoda mając na uwadze treść art. z 30 § 4 K.p.a. zaznaczył, że organ

I instancji powinien w przyszłości rozważyć potrzebę wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do osób, które zbyły swój udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Na podstawie badania ksiąg wieczystych organ odwoławczy ustalił, że w toku postępowania w prawa strony niniejszego postępowania nastąpiły zbycia części udziałów w prawie użytkowanie wieczystego nieruchomości. Osoby, które weszły w prawa strony niniejszego postępowania (Ł.T. po W. i I. O., M.K. po B.R., T i W. B. po S. i S. R.), nie są następcami prawnymi osób, których zaniechania doprowadziły w niniejszej sprawie do wydania decyzji o odmowie przekształcenia.

Biorąc jednakże pod uwagę treść rozstrzygnięcia organu I instancji, fakt nieustannie zmieniającego się grona współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, potrzebę wydania decyzji w możliwej bliskości przeprowadzenia badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz ksiąg wieczystych lokali, których własność jest powiązana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego w przedmiotowej nieruchomości, dokonania odpowiednich ustaleń na podstawie rejestru PESEL, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że dalsze jego przedłużanie ze względu na wciąż zmieniający się stan prawny nieruchomości, przy jednoczesnym braku wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co jej istoty, nie znajduje uzasadnienia.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez I.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S..

W skardze strona podniosła, że art. 4 ustawy o przekształceniu odsyłający do 69 u.g.n. wskazuje, iż przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest odpłatne, natomiast udzielenie i zakres bonifikaty ma charakter fakultatywny. Przy czym bonifikata powinna być obliczana przez organ z uwzględnieniem art. 5a ustawy przekształceniowej indywidualnie w stosunku do każdego użytkownika wieczystego. Taką tezę potwierdza brzmienie art. 5a ww. ustawy, z którego wynika, że przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Ustawodawca nie mówi więc ani o "zgodzie z przepisami", ani też nie nakazuje "stosować" (albo "odpowiednio stosować"), przepisów o pomocy publicznej. Oznacza to, że organ stosuje ustawę uwłaszczeniową, a uwzględnia przepisy o pomocy publicznej. A zatem nic nie stoi na przeszkodzie ustaleniu rynkowej opłaty za udział użytkownika wieczystego, który nie jest uprawniony do pomocy publicznej, a chce skorzystać z przekształcenia. Według strony, roszczenie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter samodzielny. Nie można go łączyć automatycznie (a nawet wbrew woli podmiotu, który nie chce ubiegać się o ulgę) z wnioskiem o udzielenie pomocy publicznej i wymagać złożenia dokumentów o pomoc publiczną w stosunku do wnioskodawców w trybie ustawy przekształceniowej, a w konsekwencji traktować ich zaniechania jako braku uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Złożenie dokumentów ma na celu jedynie dostarczenie dowodu na okoliczność udowodnienia, że podmiot nie skorzystał lub skorzystał częściowo (jeszcze nie wyczerpał puli pomocy).W analizowany stanie faktycznym występują podmioty, które są wnioskodawcami o przekształcenie, lecz nie złożyły dokumentów o pomoc publiczną, co oznacza o braku po ich stronie woli skorzystania z bonifikaty, a nie o braku woli przekształcenia. A w takiej sytuacji organ powinien w stosunku do każdego indywidualnie wyliczyć zakres skorzystania z pomocy publicznej, a nie odmawiać wydania decyzji przekształceniowej.

Poza tym strona podniosła, że Komisja Europejska dokonała błędnej kwalifikacji, że pomocą publiczną jest sam mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa, czyli odejmowania od ceny nieruchomości (rozumianej jako wartość prawa własności) - wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, zaś strona polska zaakceptowała tą błędną interpretację prawa polskiego, chociaż jest to sprzeczne z podstawowymi standardami wyceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, nie podzielając zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Podstawę złożenia wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.).

Zgodnie z art. 5a tej ustawy, przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, a więc zawartych w szczególności w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanej dalej ustawą o pomocy publicznej. Nie ulega wątpliwości sądu, że z brzmienia art. 5a ustawy wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku, w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 ustawy o pomocy publicznej).

Mając zatem na uwadze charakter przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności tryb dokonywania tego przekształcenia, organy administracji publicznej trafnie uznały, że konieczne jest zbadanie, czy w sprawie nie dochodzi do udzielania przedsiębiorcy pomocy publicznej.

Jak wynika z art. 1 ustawy o pomocy publicznej, określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U.

z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2), którego odpowiednikiem jest aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

Zakwalifikowanie zatem danego środka do pomocy publicznej może nastąpić

w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie, gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów.

Jak wynika z akt, organy obu instancji w sposób należyty przeprowadziły, na potrzeby tej sprawy, analizę poszczególnych przesłanek określających pomoc publiczną, w tym również pomoc, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy publicznej.

Zdaniem sądu, nie budzą wątpliwości dwie pierwsze z wymienionych przesłanek. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, przysługującego przedsiębiorcy do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w prawo własności tej nieruchomości następuje z majątku państwowego i odnosi skutek w postaci uszczuplenia wpływów budżetu Państwa, a więc ma charakter pomocy ze źródeł publicznych. Wsparcie to ma też charakter selektywny, albowiem udzielone jest wskazanemu, określonemu podmiotowi, tj. użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, posiadającemu, na gruncie ustawy o przekształceniu, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności użytkowanej nieruchomości.

W ocenie sądu, istota sporu w zasadzie sprowadza się do kwestii, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową oraz czy nieuzupełnienie wniosku

o udzielenie pomocy publicznej jest równoznaczne niespełnieniem warunku ustawowego skutkującego odmową przekształcenia.

Wyjaśnić należy, że w literaturze przedmiotu określa się, iż korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku (vide: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wojciech Gonet, LexisNexis Warszawa 2012, str. 104 i nast.). Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody publiczne, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej (por. S. Dudzik. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstwa RP (...), PPE 1996 nr 1).

Użytkownik wieczysty przekształcając swe prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt w postaci opłaty. Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy

o przekształceniu, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 zm.), zgodnie z którymi jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

W ocenie sądu, z przepisów tych wynika, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z istoty tego działania, wynikającego z wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wynika jednak, że opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości.

Należy dodać, że w świetle ustawy o pomocy publicznej, beneficjentem pomocy publicznej jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą (w szerokim tego słowa znaczeniu), bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną.

Zdaniem sądu, istotny dla oceny wystąpienia pomocy publicznej jest już sam mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa, czyli odejmowania od ceny nieruchomości (rozumianej jako wartość prawa własności) - wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Poza tym w literaturze dotyczącej problematyki pomocy publicznej, pomoc przedsiębiorcy określa się też jako każde

– w sensie ekonomicznym – przysporzenie, o charakterze nieekwiwalentnym

w procesie wymiany, mające charakter przywileju, niezależnie od formy prawnej,

w której go udzielono. Tak więc, uwzględniając fakt utraty dochodu przez państwo polskie w postaci opłat za wieczyste użytkowanie oraz fakt zmiany stanu majątku państwa, można uznać, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru ekwiwalentnego dla państwa.

Nie ulega wątpliwości sądu, że w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa, w wyniku przekształcenia prawa, pełne prawo własności do nieruchomości, niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie, niż podmiot, który takie prawo własności nieruchomości nabywa jako prywatny inwestor, według cen rynkowych nieruchomości.

Rację więc mają organy, że skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględnia obniżenie wartości prawa własności nieruchomości o wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach w stosunku do potencjalnego prywatnego nabywcy tej nieruchomości, nieobciążonej już prawem wieczystego użytkowania, w warunkach gospodarki rynkowej. To z regulacji prawnej instytucji przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności wynika mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W ocenie sądu, w kontekście powyższych rozważań i okoliczności, prawidłowo przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą korzyść finansową, a więc przedsiębiorca uzyskałby przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż to możliwe do uzyskania na rynku.

W odniesieniu do kolejnej przesłanki podkreślić należy, że naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (por. Pomoc publiczna. Igor Postuła, Aleksander Werner. LexixNexis 2006).

Zdaniem sądu, wskutek nabycia prawa własności do nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc jak już wskazano powyżej na zasadach korzystniejszych niż nabycie takiej nieruchomości na wolnym rynku, zwiększy się stabilność majątkowa tego przedsiębiorcy w sensie ekonomicznym, zwłaszcza, że jest to najszersze, podstawowe prawo rzeczowe, pozwalające właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (w jego ramach właściciel korzysta z maksimum uprawnień względem rzeczy). Tak więc nie tylko bonifikata, czy rozłożenie płatności na raty w przypadku przekształcenia objęte może być pomocą publiczną, ale przede wszystkim sama opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W sprawie bezsporne jest, że wśród współużytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. [...] w S. znajdują się podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Sześć spośród tych podmiotów (tj. V.K., Spółka A., M.F., B.F., M.F., J.B., T.B., M.P. oraz D. i J. G.) nie przedłożyło dokumentów wymaganych do uzyskania pomocy publicznej, tym samym pomoc publiczna nie może być im udzielona. Niemożność uzyskania pomocy publicznej, zawierającej się już w samej opłacie za przekształcenie, przez ww. współużytkowników wieczystych powoduje więc niemożność pozytywnego rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skoro bowiem przekształcenie jest związane z udzieleniem pomocy publicznej, a wnioski o udzielenie takiej pomocy nie zostały złożone, nie jest możliwe dokonanie przekształcenia, co tym samym uzasadnia wydanie decyzji odmownej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców przekształcenia (art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przekształcenie w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, a więc jest możliwe jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. W konsekwencji niedopełnienie wymogów niezbędnych do przekształcenia przez część stron wyklucza możliwość dokonania przedmiotowego przekształcenia.

Z tych względów, sąd uznał, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 4 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przyczyna odmowy przekształcenia nie wiąże się z bonifikatą, czy też rozłożeniem opłaty na raty dla strony, która nie uzupełniła dokumentów związanych z pomocą publiczną, a przekształcenie nie może mieć miejsca stosunku tylko do niektórych podmiotów uprawnionych.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przepis art.107 Traktatu wskazuje, iż pomoc udzielana jest przez państwo lub ze źródeł państwowych, a forma jej udzielania jest dowolna, sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w stosunku do współużytkowników wieczystych prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej winien mieć zastosowanie art. 37 ust. 7 ustawy o pomocy publicznej zgodnie z którym, podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy, a nieuzupełnienie wniosku skutkuje jego nierozpoznaniem.

Z powyższych względów, sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona i podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.