Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 362/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania owoców i warzyw zblokowanego z budynkiem mieszkalnym, określonej we wniosku inwestora jako budowla zagrodowa, przewidzianej do realizacji w Dzielnicy U. w rejonie ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. uchylającej zaskarżoną przez inwestora decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., wskazał, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 ) wykazała, że sąsiednie działki są niezabudowane, teren nie ma dostępu do drogi publicznej, w obszarze analizowanym brak jest infrastruktury technicznej, z wyjątkiem napowietrznej sieci energetycznej, możliwością zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia i odprowadzenia ścieków do zbiornika bezodpływowego a przedmiotowa działka a także działka nr [...] wskazana jako dojazd wymaga w przypadku realizacji inwestycji innych niż rolnicze uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 121 z 2004 r. poz. 1266 ) a więc przedmiotowa działka nie spełnia łącznych warunków wymaganych wskazanym wyżej przepisem. Odległość między gospodarstwem rolnym inwestora, znajdującym się w Gminie S. i Gminie R. a terenem planowanej inwestycji wynosi ponad 100 km. Nie można uznać za zabudowę zagrodową inwestycji o dominującej funkcji mieszkalnej ( ok. 330 m części mieszkalnej do ok. 30 m części gospodarczej ), która nie służy wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, ani nie ma za zadanie bezpośredniej obsługi gospodarstwa rolnego z którym nie stanowi wymaganej zorganizowanej całości gospodarczej. Ponieważ inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego na terenie Gminy W. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 w/w ustawy.

W złożonym odwołaniu J. B., zwany dalej skarżącym, podniósł, iż gospodarstwo rolne nie musi być związane przestrzennie z zabudową zagrodową, a planowana inwestycja stanowi element gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 kc o profilu ekologicznym. Posiadanie własnego magazynu blisko rynku zbytu w W. jest ekonomicznie uzasadnione, gdyż niewielkie rozmiary produkcji uniemożliwiają sprzedaż hurtową i zbyt na żywność ekologiczną jest tylko w dużych miastach. Dodał iż kodeks cywilny nie stanowi jakie proporcje powierzchni ma mieć budynek gospodarczy w stosunku do budynku mieszkalnego, wystarczy istnienie zorganizowanej całości gospodarczej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej albowiem na działce [...] została ustanowiona służebność drogowa a sama droga jest szersza niż 3 metry.

Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego i podtrzymał stanowisko organu I instancji. Dodatkowo podniósł, iż definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt zamieszkania w zabudowie zagrodowej wynika co do zasady z faktu prowadzenia gospodarstwa a więc jest ściśle od niego zależny. Zgodnie z treścią art. 61 ust 4 cyt. ustawy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową ma przewyższać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie i nie jest możliwe sumowanie powierzchni części powierzchni gospodarstwa rolnego z kilku gmin i porównywać ją ze średnią gospodarstwa rolnego tylko w jednej gminie. Średnia powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy W. według danych z 2002 r. wynosi 3,18 ha w tym średnia powierzchnia użytków rolnych 2,82 ha , natomiast planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni 0,0770 ha. Pozostałe nieruchomości skarżącego położone są w gminach odległych o 100 km. Działki sąsiednie z działką nr [...] są niezabudowanymi działkami rolnymi i w tej sytuacji spełnienie warunku z art. 61 ust. 2 pkt cyt. ustawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, iż prowadzenie przez niego produkcji ekologicznej wymaga posiadania magazynu produktów w bliskiej odległości od rynków zbytu a więc planowana inwestycja będzie jego miejscem pracy. Przyjęcie, iż gospodarstwo winno być związane przestrzennie ograniczałoby właściciela gospodarstwa rolnego w korzystaniu z prawa własności które w tym konkretnym przypadku związane jest z uzyskiwaniem dochodu. Powierzchnia 156 m jest powierzchnią normalną dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych a powierzchnia przechowalni 3o m2 jest wystarczająca przy ekologicznym charakterze produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł ojej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż prawo

własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących ustaw. Zbyt produktów rolnych nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej,

jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących

nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i

wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym

gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy

oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów

rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą

uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na

podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.

Warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu ( art. 54 pkt. 2 ), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi- "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w

zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie conajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Art. 2 pkt 14 definiuje dostęp do drogi publicznej przy czym nadanie statusu takiej drogi regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Pojęcie uzbrojenia terenu jest definiowane poprzez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 2 pkt 13).

Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, składająca się z części graficznej i tekstowej. Granice obszaru objętego analizą oznaczono literami A-B-C-D-A na kopii mapy w skali 1:1000, granice terenu planowanej inwestycji oznaczono literami E-F-G-H-E. Jak wynika z w/w analizy przedmiotowa działka nie spełnia łącznie wymaganych warunków art. 61 ust 1 cyt. ustawy. Tak więc w niniejszej sprawie należy rozważyć czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 przedmiotowej ustawy stanowiącego wyjątek od zasad unormowanych jak to przedstawiono wyżej.

W myśl art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 kodeksu cywilnego w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. nr 64, poz. 592 ) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako " gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych ". Definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. nr 75

poz. 690 ze zm. ). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ustawodawca w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do średniej wielkości w danej gminie co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujący się w granicach administracyjnych jednej gminy. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Nie jest zatem możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z kilku gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni [...] ha, pozostałe nieruchomości skarżącego o pow. [...] ha i o pow. [...] ha położone są w znacznej odległości od W. tj w gminach : S. i R. w pow. S. Według danych z 2002 r. średnia powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy W. wynosi 3,18 ha w tym średnia powierzchnia użytków rolnych-2,82 ha. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż skarżący nie posiada na terenie w/w gminy gospodarstwa rolnego bądź jego części o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie W. a tym samym warunek przewidziany w art. 61 ust 4 przedmiotowej ustawy nie został spełniony.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w gospodarstwie rolnym budowa zagrodowa służy działalności gospodarczej. Fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego a więc jest od niego ściśle zależny. Sam zbyt produktów rolnych, bez ich wytwarzania, nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika.

Nadto Sąd zauważa, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego.

Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.