Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1565/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2129/12 w sprawie ze skargi I. K.-G. oraz J. G. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2129/12 oddalił skargę I. K.-G. oraz J. G. na uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XXIV/226/12 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Rada Miejska w Sochaczewie uchwałą z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XXIV/226/12 w sprawie zmiany nazwy ulicy, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dokonała zmiany nazwy ulicy w obrębie Sochaczew Centrum z ul. Gen. Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Rada Miejska w Sochaczewie w dniu 24 listopada 2009 r. podjęła uchwałę nr XLIX/455/09 mocą której uchwaliła zmianę nazwy ulicy z ul. Generała Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obecna nazwa ulicy upamiętniająca działacza komunistycznego, biorącego udział w wojnie przeciwko Polsce w 1920 r., stanowi wyraz lekceważenia pamięci Marszałka Józefa Piłsudskiego, przeciw któremu walczył w szeregach Armii Czerwonej, a ulice te zbiegają się w jednym miejscu. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy znajduje się skwer imienia NSZZ "Solidarność" z tablicą upamiętniającą walkę Solidarności z komunizmem, które to sąsiedztwo stanowi wyraz braku szacunku dla dorobku walki członków Solidarności o wolność obywatela i niezawisłość Polski w XX wieku.

Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona przez J.G. i I. K. – G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/10 oddalił skargę ww. na uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia 24 listopada 2009 r. nr XLIX/455/09 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej J. G. i I. K. – G. wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż droga – ul. gen. Karola Świerczewskiego (wymieniona pod poz. 199 w wykazie dróg gminnych stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały nr XXIX/291/2000 z dnia 17 października 2000 r.), mimo nieuregulowanego ostatecznie stanu prawnego, jest zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Ponadto Sąd II instancji w motywach rozstrzygnięcia podkreślił, iż podejmując uchwałę z dnia 24 listopad 2009 r. naruszono przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, albowiem nie zostały uznane za zasadne podnoszone przez skarżących argumenty, które dotyczyły bardzo wysokich kosztów zmiany nazwy wskazanej ulicy (związanych z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej), w tym m.in. kosztów wynikających z konieczności zmiany umów zawartych z NFZ i wysokimi opłatami z takimi zmianami związanymi. Konsekwencje zmiany nazwy ulicy mają zróżnicowany charakter, mogą się z nimi wiązać koszty, które mogą być wysokie, ponadto niekiedy przepisy ustaw (m.in. podatkowych) ustalają termin wykonania, z reguły dość krótki, obowiązku zmiany dokumentów. Rada gminy ma swobodę w ustalaniu i zmianie nazwy ulicy, ale z konsekwencjami takich działań musi się liczyć. Podejmując uchwałę prowadzącą do obciążenia osób fizycznych i prawnych - zwłaszcza podmiotów gospodarczych - kosztami wprowadzenia w życie uchwały, rada powinna wnikliwie rozważyć także tę kwestię. Rozpoznając skargę w kontekście podnoszonych zarzutów dotyczących związanych z uchwałą prawnych obowiązków i kosztów Sąd I instancji uznał za wystarczające dla ochrony interesów podmiotów mieszkających lub mających siedzibę na wskazanej ulicy postanowienia § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Przepis § 2 stanowi, że "Przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy, dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową", a przepis § 3, że "W okresie o którym mowa w § 2 w przypadku umieszczenia tabliczki z nową nazwą ulicy należy pozostawić dotychczasową, przekreślając na niej dotychczasową nazwę". Wskazane postanowienia naruszają wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, szczegółową zasadę "właściwej, dobrej, prawidłowej" legislacji, bo - podejmując uchwałę związaną z obowiązkiem prawnym wymiany dokumentów (często w wyznaczonym ustawą terminie, często opatrzonym sankcjami z tytułu niedopełnienia tego obowiązku w wyznaczonym czasie) – wprowadzono postanowienia o niejasnej, niedookreślonej treści, uniemożliwiającej adresatom ustalenie czasu wykonania obowiązków związanych ze zmianą nazwy ulicy i poniesienia kosztów. Postanowienia § 2 i 3 § zaskarżonej uchwały poprzez odesłanie do okresu o trudnych, czy wręcz niemożliwych do jednoznacznego określenia granicach w istocie uniemożliwiają ocenę od kiedy uchwała ma obowiązywać (do kiedy można wymieniać dokumenty) i do kiedy można stosować starą nazwę. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego określającego samorząd lokalny jako zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, jest usprawiedliwiony. Uchwała rodząca w konsekwencji obowiązki prawne i wysokie koszty, które muszą ponieść mieszkańcy określonej ulicy i dla których wykonania/poniesienia nie określono w sposób jasny terminu, narusza powołane przepisy.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz Miasta Sochaczewa zarządzeniem z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ogłosił przeprowadzenie w dniach 5-15 czerwca 2012 r. konsultacji społecznych z właścicielami i mieszkańcami ul. Gen. Karola Świerczewskiego poprzez wysłanie listów konsultacyjnych do podmiotów zainteresowanych, wywieszenie zarządzenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta oraz ogłoszenie w BIP na stronie internetowej Urzędu Miasta w Sochaczewie.

W wyniku wdrożonej procedury konsultacyjnej wysłano listy konsultacyjne do 23 mieszkańców. Zwrotne poświadczenie odbioru otrzymano od 18 mieszkańców. W odpowiedzi na przedmiotowe listy uzyskano 3 opinie pozytywne, w tym 2 opinie od osób fizycznych i opinię Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sochaczewie.

Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. swoje negatywne stanowisko w sprawie przedstawiła I. K. – G. W piśmie tym zawarła wniosek o przedstawienie jej stanowiska indywidualnie każdemu z radnych przed głosowaniem nad podjęciem uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Na posiedzeniu Rady Miejskiej w Sochaczewie w dniu 20 czerwca 2012 r. (protokół nr XXIV/12), po omówieniu projektu uchwały, wyrażeniu stanowisk Komisji Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Komisji Przestrzennej i Inwestycyjnej w głosowaniu jawnym (19 głosów za, 0 – przeciw, 1 – wstrzymujący się), podjęto uchwałę nr XXIV/226/12 o dokonaniu zmiany nazwy ulicy w obrębie Sochaczew Centrum z ul. Gen. Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., zastosowanie zapisów w § 2 i 3 uchwały nr XLIX/455/09 z dnia 24 listopada 2009 r. było niewłaściwe. Uchwałę tą, jak i orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego utrzymujące ją w mocy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił. Zapisy paragrafów 2 i 3 w poprzednich uchwałach łagodziły skutki wprowadzenia zmiany nazwy ulicy pozwalając na posługiwanie się dotychczasowym adresem do czasu utraty ważności dokumentów wystawionych na daną osobę i dany adres, jednak w wyniku wniesionej skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie będą one mogły już obowiązywać. Aby doprowadzić do zgodności uchwały z wyrokiem Sądu i umożliwić dalsze funkcjonowanie nazwy ulicy Władysława Grabskiego w Sochaczewie podjęcie niniejszej uchwały jest konieczne i zasadne.

W dniu 8 sierpnia 2012 r. I. K. – G. i J. G. pisemnie wezwali Radę Miejską w Sochaczewie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia ww. uchwały, która nie stanowi realizacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r.

Uchwałą z dnia 25 września 2012 r. nr XXV/253/12 Rada Miejska w Sochaczewie odmówiła dokonania żądanego przez ww. usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XXIV/226/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy.

I. K. – G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XXIV/226/12 w sprawie zmiany nazwy ulicy. Wnosząc o uchylenie ww. uchwały skarżący podnieśli, iż nie stanowi ona wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 631/12.

W uzasadnieniu skargi strony podniosły, iż Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem unieważnił uchwałę Rady Miejskiej w Sochaczewie nr XLIX/455/09, a nie ją uchylił, jak to wskazano w projekcie uchwały i w samej zaskarżonej uchwale. Przedmiotowy wyrok jest wiążący dla Sądu jak i dla Rady Miejskiej w Sochaczewie. Rada Miejska przyjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy na podstawie "wirtualnego wyroku o uchyleniu uchwały", co stanowi obrazę prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sochaczewie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż ocena prawna Sądu jest wiążąca i ostateczna, jednakże wolą Rady Miejskiej, po przeprowadzeniu ponownych konsultacji wśród mieszkańców, było, aby przedmiotowa ulica nosiła nazwę Grabskiego. Uzasadnienie zmiany nazwy zawarte zostało w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowana uchwała nie narusza prawa, albowiem niezwłocznie po stwierdzeniu nieważności uchwały nr XLIX/455/09 skierowany został do Rady Miejskiej nowy projekt uchwały uwzględniający zasadniczy powód uchylenia wyroku WSA i stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, przeprowadzone też zostały ponownie stosowne konsultacje. Podjęta przez Radę Miejską uchwała z dnia 20 czerwca 2012 r. nie zawierała już uznanych za niezgodne z prawem zapisów § 2 i 3. Podjęcie więc przez Radę Miejską‚ po wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały nr XLIX/455/09, nowej uchwały nie było działaniem bezprawnym, a tylko korzystaniem z kompetencji organu gminy. Radni Rady Miejskiej w Sochaczewie w trakcie prac komisji opiniującej projekt uchwały z dnia 20 czerwca 2012 r. byli zapoznani z dosłowną treścią i istotą wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. opublikowaną w centralnej bazie orzeczeń NSA i treść sentencji wyroku nie budziła żadnych wątpliwości. Użyte w uzasadnieniu sformułowanie "uchylił" zamiast "stwierdził nieważność" nie ma żadnego wpływu na ważność podjętej uchwały. Przedmiotowa uchwała podjęta została po wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały nr XLIX/455/09 na podstawie norm kompetencyjnych wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a co się z tym wiąże, zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2013 r. J. G. wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi. Odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę ww. podnosił, iż prace nad projektem skarżonej uchwały rozpoczęto już 5 czerwca 2012 r., zaś samą uchwałę podjęto w dniu 20 czerwca 2012 r. Natomiast pisemne uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało doręczone organowi gminnemu w dniu 23 lipca 2012 r. Tym samym działanie Rady Gminy było przedwczesne. Nie wykonano zatem zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku sądowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a także wznoszenia pomników.

Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma nieograniczony krąg adresatów, jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, powyższą podstawę w tej sprawie należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 powołanej ustawy. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (w odniesieniu do dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów). Musi to być droga już zbudowana, a nie droga, której jeszcze nie ma i której status jest niejasny (gmina nie jest jeszcze właścicielem gruntów, które będą zajęte pod drogę) – patrz wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 633/11 (publik. ONSAiWSA 2012/3/55).

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się w przedmiocie udziału mieszkańców społeczności lokalnej w procesie nadania nazw i zmiany ulic. Pojawił się też pogląd, iż cyt.: "Brak zgody mieszkańców wsi nie ma wpływu na podjęcie przez radę gminy uchwały o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Nawet podjęcie tej uchwały bez konsultacji społecznych jej treści z mieszkańcami nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 176/09, publik. LEX nr 565729). Mając jednak na względzie dyrektywę zawartą w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607), Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko wskazujące na potrzebę konsultacji społecznych i rozważenia argumentacji przedstawianej przez mieszkańców danej społeczności lokalnej. Sąd I instancji zauważył, że taką też potrzebę dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 631/12 wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kosztów jakie poniosą mieszkańcy w związku ze zmianą nazwy ulicy.

Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie projekt zmiany nazwy ulicy w Sochaczewie z Gen. Karola Świerczewskiego na Władysława Grabskiego, po stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższym wyrokiem nieważności uchwały Rady Miasta Sochaczew z dnia 24 listopada 2009 r. nr XLIX/455/09, został poddany konsultacjom społecznym. Proces konsultacyjny, poza jasnym stanowiskiem w tej sprawie skarżących, wykazał brak sprzeciwu osób zamieszkujących na przedmiotowej ulicy, jak też poparcie dla zmiany nazwy ulicy przez instytucję państwową oraz 3 jej mieszkańców.

Sąd I instancji wskazał, że z protokołu z przebiegu obrad XXIV Sesji Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 20 czerwca 2012 r. wynika, iż Rada poddała pod rozwagę koszty jakie zostaną poniesione przez społeczność lokalną w związku ze zmianą nazwy ulicy. Wskazano, iż ponad 2 lata bardzo dużo osób i instytucji posługiwało się adresem ul. Władysława Grabskiego. Aby uchronić te instytucje oraz osoby prawne, które dokonały zmiany swoich dokumentów przed kolejną zmianą powracającą do nazwy Gen. Karola Świerczewskiego należało nie czekać na pisemne uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. i przedstawić radnym propozycję podjęcia stosownej uchwały.

W tym stanie rzeczy nie można, w ocenie Sądu I instancji czynić zarzutu Radzie Miasta Sochaczew, iż podjęła uchwałę z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Sąd I instancji wskazał, że podjęcie skarżonej uchwały o zmianie nazwy ulicy (o statusie drogi publicznej) nastąpiło bowiem w wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych, wzięciu pod uwagę kosztów tych zmian dla ogółu mieszkańców i podmiotów instytucjonalnych, zaś sama uchwała w swej treści nie zawiera zapisów nieostrych, budzących wątpliwości prawne, które to legły u podstaw stwierdzenia nieważności uprzedniej uchwały o zmianie nazwy ulicy z dnia 24 listopada 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały posłużono się pojęciem "uchylenia uchwały" w miejsce "stwierdzenia nieważności uchwały". Z punktu widzenia procesowego są to dwie różne instytucje procedury administracyjnej i wywołują odmienne skutki prawne. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji jest to błąd kwalifikujący się do sprostowania w ramach oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem nieprawidłowo przywołano rozstrzygnięcie Sądu, które jest jednoznaczne i możliwe do ustalenia na podstawie odpisu orzeczenia Sądu, czy też dostępnych publikatorów. Tego typu błąd nie może, zdaniem Sądu I instancji wpłynąć na prawidłowość poddanego kontroli sądowej rozstrzygnięcia.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd I instancji wskazał, iż w świetle tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Co do zasady, owo pełne, ostateczne wyjaśnienie znajduje się w pisemnym uzasadnieniu wyroku sądowego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (patrz B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, publik. OSP 1999, z. 5, poz. 101).

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w Sochaczewie podjęła działania w sprawie niezwłocznie, opierając się jedynie na ustnym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czym naraziła się na zarzut zignorowania oceny prawnej zawartej w pisemnym uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.

Biorąc jednak pod uwagę materiał dowodowy w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż organ gminny swym działaniem nie naruszył w stopniu istotnym art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji podkreślił, iż kontrola sądowa jest dokonywana wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, iż dostrzeżone w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. wady prawne dotyczyły wprost uchwały Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r. nr XLIX/455/09. Przystępując zatem do podjęcia kolejnej uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy, organ gminny prowadził nowe postępowanie. To oczywiście rodziło obowiązek uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r., co też znajduje odzwierciedlenie w treści nowej uchwały, w której zrezygnowano z zapisów prawnie wadliwych, ale także konieczność uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji wskazał, że organ bowiem nie mógł nie uwzględnić faktu, iż od daty podjęcia uchwały nr XLIX/455/09, na którą skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku stwierdzającego nieważność tej uchwały, upłynęły 2 lata. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie w znaczeniu prawnym przyjmuje się fikcję w postaci skutku, jakby uchwała ta nie weszła do obrotu prawnego, to jednak w sferze faktycznej, przedmiotowa uchwała przez 2 lata była wykonywana poprzez m.in. potwierdzoną wymianę dokumentów przez podmioty (osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) mieszczące się na ul. Władysława Grabskiego. Sąd I instancji zaznaczył, że pomijając kwestie związane z dokonaniami dotychczasowego i obecnego patrona ulicy, dwuletni okres obowiązywania nowej nazwy ulicy utrwala się mieszkańcom, powoduje zmiany urzędowych dokumentów ewidencji gruntów i budynków, uaktualnienie planu miasta, itp. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu I instancji także pozostaje okoliczność, iż przy przedmiotowej ulicy znajduje się Urząd Skarbowy w Sochaczewie, któremu podlega kilkanaście tysięcy podatników. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, nie sposób, w ocenie Sądu I instancji uczynić Radzie Miejskiej w Sochaczewie zarzutu, iż interes większości, wyrażający się stanowiskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sochaczewie oraz 3 mieszkańców tej ulicy, przy braku sprzeciwu innych osób tam zamieszkałych, przedłożyła nad interesem skarżących. Zdaniem Sądu I instancji koszty społeczne, w tym ekonomiczne, związane z powrotem nazwy ul. Gen. Karola Świerczewskiego niewątpliwie, nie uzasadniały bierności organu po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i pozostawienie sprawy w dotychczasowym kształcie. Przeciwnie, takie działanie w zaistniałych okolicznościach faktycznych było zdaniem Sądu I instancji wymagane. Wprawdzie szybkość działania w procesie uchwalania zmiany nazwy przedmiotowej ulicy, nie umożliwiła organowi gminnemu zapoznania się z pełną argumentacją ww. Sądu, jednakże w ocenie Sądu I instancji nie oznacza to zignorowania oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 29 maja 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wniosła skarżąca I. K. G. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj: art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie norm prawnych zwartych w tych przepisach nakazujących, przy rozstrzyganiu spraw dotyczących interesów prawnych mieszkańców danej społeczności lokalnej, uwzględniania nie tylko praw większości danej społeczności lokalnej, ale także uznania głosu i woli mniejszości tej społeczności;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej uchwały i nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności dające podstawę do podjęcia przez Radę Miasta Sochaczew uchwały z dnia 11 lipca 2012 r. Nr XXlV/226/12,

- art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 631/12) i rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji tylko przy uwzględnieniu części tej oceny, a w pozostałym zakresie rozpoznaniu sprawy w całkowitym oderwania od stanowiska zajętego przez Sąd II instancji,

- art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 631/12).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w skarżonym wyroku wskazuje na potrzebę przeprowadzenia konsultacji społecznych i rozważenia argumentacji przedstawionej przez mieszkańców społeczności lokalnej. Z tych rozważań nie płyną jednak żadne wnioski natury faktycznej. Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 190 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu Sąd wojewódzki związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. Związanie wykładnią prawa, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy zarówno dokonanej oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Zaznaczono dalej, że WSA wskazuje, że w jego opinii stan faktyczny, który należy uwzględnić, to stan związany z dwuletnim funkcjonowaniem podwójnej nazwy ulicy. Taki argumenty musi jednak, zdaniem skarżącej kasacyjnie być oceniony negatywnie, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały, powoduje, że w znaczeniu prawnym następuje powrót do stanu jak sprzed podjęcia uchwały. W takiej sytuacji nie uprawnione, w ocenie skarżącej kasacyjnie jest formułowanie wniosków, że koszty związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego, to są koszty związane w dokonaną w tym okresie wymianą dokumentów przez niektóre osoby mieszkające przy spornej ulicy (którego to zjawiska sąd w ogóle nie rozpoznawał, i nie jest znana skala w jakiej wymiana została już dokonana), a nie koszty osób, które skutecznie uchwałę zakwestionowały.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska i wskazała, że zaskarżona Uchwała z dnia 20 czerwca 2012 r. utraciła moc obowiązującą zgodnie z § 4 pkt 4 Uchwały z dnia 5 marca 2013 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 28 marca 2013 r. poz. 3762. powołując się na powyższą okoliczność wniesiono o umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego.

Na wstępie odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania, jako żądania najdalej idącego, wskazać należy, że nie jest on zasadny. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku.

Kontrolowane postępowanie sądowe nie jest zatem bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2012 r., wskutek wejścia w życie uchwały z dnia 5 marca 2013 r. Decyduje o tym zróżnicowanie skutków stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do uchylenia uchwały. W tej sytuacji raz jeszcze podkreślić należy, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność .

W wyniku stwierdzenia nieważności akt od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Uchylenie uchwały z kolei przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08 oraz wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11, CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Nie można, bowiem zarzucić Sądowi I instancji, rozpoznającemu niniejszą sprawę, że naruszył prawo w postaci norm art. 153, 193 p.p.s.a. przez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r.

Sąd I instancji przyznał bowiem w istocie za stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych i rozważenia argumentacji przedstawianej przez mieszkańców danej społeczności lokalnej. Oparł się w tym względzie na wskazywanych poprzednio postanowieniach art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego( Dz.U.1994.124.607). W wyniku przeprowadzonych konsultacji sprzeciw wyrazili jedynie małżonkowie G.

Powołali się na konieczność wzięcia pod uwagę kosztów, które w związku ze zmianą nazwy ulicy będą musieli ponieść. Nie udokumentowali jednak ich wysokości, poza kwotą 60 zł, na którą wskazał Sąd Rejonowy w Sochaczewie Wydział Ksiąg Wieczystych w piśmie z dnia 26.11.2009 r., informującym, że stanowi ona równowartość koniecznej do poniesienia opłaty sądowej w zamian za ujawnienie zmiany nazwy ulicy w dziale I-O jednej księgi wieczystej. Wbrew stanowisku skarżących przedłożone przez nich pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sochaczewie z dnia 27 listopada 2011r. nie potwierdziło konieczności uiszczenia opłat związanych ze zmianą ulicy. Wynika z niego jedynie konieczność pobierania opłat przez Państwową Inspekcję Sanitarną związanych z rejestracją zakładu opieki zdrowotnej, indywidualnej, grupowej praktyki lekarskiej.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd I instancji słusznie miał również na względzie fakt obowiązywania kwestionowanej uchwały przez dwuletni okres, co skutkowało faktycznymi czynnościami w postaci wymiany dokumentów mieszkańcom, instytucjom, zmianami w ewidencji gruntów i budynków, które wiązały się z poniesionymi w tym celu wydatkami. W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości zasadność przedłożenia przez Radę Miejską interesu większości nad interesem mniejszości, która w tym wypadku oznaczała jedynie skarżących, jako jedynych sprzeciwiających się. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP ani też art. 145§1pkt.1lit.a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na ocenę legalności zaskarżonej uchwały nie mógł mieć żadnego wpływu fakt wydania po jej uchwaleniu dowodu rejestracyjnego z wpisem poprzedniej nazwy ulicy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.