Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 76/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 626/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w J. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: a) § 4 ust. 3 pkt 1 w części dotyczącej prawa do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów; b) § 4 ust. 3 pkt 3; c) § 4 ust. 3 pkt 6 w części dotyczącej prawa do wglądu do harmonogramu prowadzenia zajęć; 3. zasądza od Rady Miejskiej w J. na rzecz A Sp. z o.o. w Ł. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 626/18, oddalił skargę A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym.

A Sp. z o.o. w Ł. jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3 ust. 6, § 4 ust. 3 pkt 1-7 i oraz 11-13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zapisy § 3 ust. 6, § 4 ust. 3 pkt 1-7 oraz ust. 11-13 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z poźn. zm., daiej u.f.z.o) i nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym. Stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Uzasadniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Sąd nie podzielił zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały w postaci nałożenia na Szkołę obowiązku dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych. Kwestionowany przez stronę zapis dotyczy sposobu rozliczania dotacji i w ocenie Sądu nie jest sprzeczny z art. 38 ust. 1 u.f.zo. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej. Ustanowiony w nim obowiązek opisywania dokumentów księgowych (faktur, rachunków) należy traktować jako kolejny warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwia to bowiem faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji i mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania. Określenie zakresu danych umożliwia identyfikację i przejrzystość poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących uregulowań zawartych w § 4 uchwały Sąd zaznaczył, iż dotyczy on trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co wynika jednoznacznie z ust. 1 tego paragrafu. W ust. 3 § 4 organ wskazał, że kontrolerzy mają prawo do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (pkt 1). W myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jak z tego wynika, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W ocenie Sądu, umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego.

Uwzględniając powyższe WSA stwierdził, że zakwestionowany zapis § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały wpisuje się w ustawowe ramy delegacji. Legalność uregulowań dotyczących zobowiązania beneficjenta do sporządzania i przedstawiania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń powoduje, że zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Trudno przy tym, w ocenie Sądu, uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe, w szczególności, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. Podkreślono, że to beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.

Analogicznie Sąd ocenił zarzut dotyczący niezgodności z prawem zapisów § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały - nakładający na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującymi poprzez udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień (pkt 2) oraz zakładający możliwość powołania na świadków pełnoletnich uczniów bądź rodziców uczniów niepełnoletnich (pkt 3). Z przepisu art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zakwestionowanych przez stronę skarżącą punktów 4 i 5 ust. 3 § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dotyczą one uprawnienia kontrolujących do wstępu do obiektów i pomieszczeń szkoły (pkt 4) oraz oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli (pkt 5). Co do zasady prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości Sądu. Prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty dotyczące punktów 6 i 7 ust. 3 § 4 zaskarżonej uchwały. W myśl tych unormowań kontrolujący mają prawo do wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, w tym do harmonogramu prowadzenia zajęć (pkt 6) oraz wglądu do list obecności i ich weryfikacji. Odnośnie pkt 6 strona skarżąca zanegowała możliwość wglądu do harmonogramu zajęć. Co do zapisu pkt 7 strona wskazała natomiast, że brakuje w nim określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, co z kolei prowadzi do jego rozszerzającej interpretacji przez organ i przyjęcia, ze możliwa jest także weryfikacja list obecności w czasie rzeczywistym (w czasie zajęć lekcyjnych i realizacji programu nauczania) w związku z dotacją, która nie została jeszcze pobrana. WSA tych zarzutów nie podzielił. Jak już zostało wskazane, w § 4 zaskarżonego aktu uchwałodawca jednoznacznie określił, iż dotyczy on trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji a nie dotacji jeszcze nie wypłaconej. Z kolei prawo do wglądu do list obecności uczniów i ich weryfikacji wynika wprost z brzmienia art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Samo zaś uprawnienie do sprawdzenia zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, co najmniej 50% frekwencja) nie budzi wątpliwości. Stąd też zastrzeżenia strony co do brzmienia spornego unormowania Sąd uznał za bezpodstawne.

Końcowo Sąd I instancji ocenił jako niezasadny zarzutu niezgodności z prawem unormowań zawartych w § 4 ust. 11 - 13, w myśl których z przeprowadzonej kontroli sporządza się również (obok protokołu kontroli) "wystąpienie pokontrolne" - zawierające stwierdzone w protokole z kontroli nieprawidłowości oraz zalecenia zmierzające do ich usunięcia. W ust. 12 wskazano, że odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje wykonania zaleceń i nie zwalnia z obowiązku ich realizacji, natomiast w ust. 13 zobowiązano organ prowadzący placówkę do poinformowania organu dotującego o sposobie wykonania zaleceń w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym.

W ocenie Sądu - upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli obejmuje również uprawnienie do określenia czynności, które mają być wykonane po zakończeniu kontroli. Podejmowanie takich czynności jak: doręczenie wystąpienia pokontrolnego, wydawanie zaleceń związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobligowanie do poinformowania Prezydenta o sposobie wykonania zaleceń stanowi naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Nie można więc, w ocenie Sądu I instancji, zgodzić się, że zapisy ust. 11-13 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice upoważnienia ustawodawczego. Przeciwnie - przynależą do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta J. przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w następującym zakresie: § 3 ust.6, § 4 ust. 3 pkt 1-3 i 6 w zakresie przyznania uprawnienia kontrolujących do wglądu do harmonogramu zajęć; a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203, zwaną dalej u.o.f.z.o.;) w związku z § 3 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [....] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta J. przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (dalej uchwała) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż uchwała w zaskarżonej części nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w sytuacji, gdy doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie nałożenia w § 3 ust. 6 uchwały na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków w postaci dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych, co skutkować winno stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały w tej części;

2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 1 i 2 u.o.f.z.o. w związku z § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż uchwała w zaskarżonej części nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w zakresie w jakim kontrolujący mają prawo do żądania wykonania odpisów i kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sad nieważności uchwały w tej części, albowiem prawidłowo sformułowany zapis winien brzmieć, iż mają prawo do wykonywania odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach w toku kontroli we własnym zakresie;

3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 1 i 2 u.o.f.z.o. w związku z § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż uchwała w zaskarżonej części nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w zakresie w jakim kontrolujący mają prawo do występowania o udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień w terminie przez nich wyznaczonym w § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały w tej części, albowiem ustawa nie przewiduje w związku z kontrolą składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą, a ponadto kontrolowany podmiot powinien wiedzieć dokładnie, w jakim terminie będzie obowiązany przedłożyć na żądanie kontrolującego wyjaśnienia, więc zapis jest niejednoznaczny i ogólnikowy;

4. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 1 i 2 u.o.f.z.o. w związku z § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż uchwała w zaskarżonej części nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w zakresie w jakim kontrolujący mają prawo powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji kontrolowanego podmiotu jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich – rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia w § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały w tej części; albowiem stanowienie przez Radę o prawie kontrolującego do wzywania i przesłuchiwania świadka nie należą do materii, która może być uregulowana aktem prawa miejscowego i pozostaje poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi organowi stanowiącemu przez przepisy art. 38 u.f.z.o;

5. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust- 1 i 2 u.o.f.z.o. w zw. art. 47 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996) w zw. z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły I placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zw. z § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały w zakresie przyznania uprawnienia kontrolujących do wglądu do harmonogramu zajęć poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż kontrolujący mają prawo wglądu do harmonogramu prowadzenia zajęć, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części albowiem uregulowane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. prawo wglądu do dokumentacji kontrolowanej jednostki obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową I dokumentację przebiegu nauczania do której nie należy harmonogram prowadzenia zajęć.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna spółki A okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały w części dotyczącej prawa do żądania od kontrolowanego podmiotu sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na tych dokumentach skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę spółki w odniesieniu do ww. uregulowania oraz stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności § 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że omawiana regulacja jest niezgodna z prawem. Na wstępie przypomnieć należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Gwarancje realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek ukształtowane zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego.

Podkreślić również trzeba, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. W ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień. Przy czym niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjęty w zaskarżonym unormowaniu Uchwały. Należy podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie spółki, że zapis ten nakłada na stronę obowiązki związane nie tylko z koniecznością specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów wymienionych w tym paragrafie ale również, co jest też z tym związane - pokrywanie przez stronę kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób ale również materiałów (papier, ksero etc). Tymczasem jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Żaden przepis prawa w tym w szczególności ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat związanych z czynnościami organu kontrolującego wykorzystanie dotacji oświatowej. Co prawda nie ma w zapisie § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały wprost informacji o konieczności pokrywania opłat, ale z treści wzmiankowanego uregulowania wynika, że aby sprostać temu zapisowi beneficjent musi sporządzać niezbędne kopie dokumentów, odpisy, wyciągi - co niewątpliwie wiąże się z ponoszeniem kosztów takiego działania. Zapis ten ma zatem w istocie cechy jednostronnie narzuconej beneficjentom daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, należy uznać, że powołana regulacja uchwały została wydana bez podstawy prawnej.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w tej części. Ponieważ WSA w tym zakresie oddalił skargę, konieczne stało się uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Można dodać, że analogiczny pogląd odnośnie do omawianej kwestii żądania od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych dla kontroli kserokopii dokumentów został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo: z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 117/21, z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 388/21 (opubl. CBOiS).

Tak samo krytycznie należy ocenić zapis zawarty w § 4 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały wedle którego: Kontrolerzy mają prawo powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji kontrolowanego podmiotu, jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich – rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd zawarty w wyroku tego Sądu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 800/21 (opubl. w CBOiS), że przepis ten implementował do kontrolowanego aktu prawnego o kontrolowanego aktu prawnego instytucje postępowania dowodowego uregulowane w postępowaniu administracyjnym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyposażenie kontrolujących na etapie kontroli w kompetencję do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka narusza postanowienia 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. oraz art. 2 Konstytucji RP. W tym przypadku bowiem organ stanowiący gminy wyznacza uprawnienia, które przysługują w toku postępowania kontrolnego organowi wykonawczemu tej samej gminy. Ujmując w skrócie: gmina sama sobie wyznacza uprawnienia w kontroli beneficjenta dotacji oświatowej. Takie postępowanie jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawym.

Ponadto kreowanie nowych uprawnień kontrolujących wiąże się nierozerwalnie z kreowaniem nowych obowiązków o charakterze publicznoprawnym podmiotów poddanych kontroli, co jak już wykazano powyżej, pozostaje w sprzeczności art. 84 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał wyposażyć podmioty kontrolujące do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka już na etapie postępowania kontrolnego, powinien dokonać to wprost w ustawie, tak jak np. uczynił to w przepisach Ordynacji podatkowej, a mianowicie w art. 286 O.p.

Za trafny należy uznać także zarzut kasacyjny skierowany wobec zapisowi § 4 ust. 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w części w jakiej udzielono Kontrolerom prawa do wglądu do harmonogramu prowadzenia zajęć, gdyż żądanie przedłożenia harmonogramów nie mieści się w zakresie dokumentacji, o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o.. Tymczasem ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostępnienia dokumentów wskazanych w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. i jest to katalog zamknięty.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że wbrew poglądowi skarżącej spółki zapis § 4 ust. 3 pkt 2 kontrolowanej uchwały w zakresie w jakim kontrolujący mają prawo do występowania o udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień w terminie przez nich wyznaczonym nie przekracza zakresu delegacji ustawowej i nie narusza zasad przeprowadzenia kontroli. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny. Wszelkie nieścisłości wynikające z na przykład z dokumentów przedłożonych przez stronę powinny zostać przez organ kontrolujący wyjaśnione w szczególności, gdy znajdujące się w nich informacje (zapisy) mogą świadczyć o nieprawidłowościach obciążających podmiot kontrolowany. Usunięciu tych nieścisłości niewątpliwie służy z jednej strony prawo kontrolujących do występowania do strony o udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień a z drugiej – prawo kontrolowanego do podania wyjaśnień, które będą stały w opozycji do stanowiska kontrolujących. Zarzut braku zakreślenia w uchwale konkretnego terminu do udzielenia wyjaśnień, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie uznając, że przez to wzmiankowany zapis jest niejednoznaczny i ogólnikowy przez co jest nieważny, nie jest trafny. Sprecyzowanie terminu jest uzależnione od konkretnych okoliczności sprawy, tj. od kwestii która ma podlegać wyjaśnieniu. Ma na to wpływ również prawo i zarazem obowiązek współdziałania kontrolowanego z kontrolującym. Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego wyniku wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej.

W odniesieniu do zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie brak jest jednolitego poglądu odnośnie wprowadzanego w aktach prawa miejscowego obowiązku czynienia adnotacji o określonej treści na fakturach i rachunkach dotyczących środków wydatkowanych z dotacji oświatowych. W zależności od treści i szczegółowości sformułowania przepisu aktu prawa miejscowego prezentowany jest pogląd, że nałożenie obowiązku opisywania faktur i rachunków określoną treścią nie mieści się w ustawowym upoważnieniu do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji (wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11, z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1240/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prezentowane jest też stanowisko, że obowiązek taki mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę cel wprowadzenia zapisów § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały nakładający zobowiązanie do zamieszczania na dokumentach finansowych opisu: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta J., w roku...w kwocie ... złotych ... zł dotyczący ...(nazwa i adres dotowanego przedszkola, szkoły, placówki) ...“ oraz datę i podpis organu prowadzącego lub osoby upoważnionej", w ocenie składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozwala stwierdzić, że tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się, bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się, zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić podmiot, aby otrzymać dotację. Wyżej określone czynności w prosty i mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. Trafnie zatem WSA stwierdził, powołując się w tym zakresie na konkretne judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w przedmiotowym zapisie zaskarżonej uchwały nie jest zasadny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku), w punkcie 2 sentencji stwierdził nieważność: a) § 4 ust. 3 pkt 1 w części dotyczącej prawa do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów dokumentów; b) § 4 ust.3 pkt 3; c) § 4 ust. 3 pkt 6 w części dotyczącej prawa do wglądu do harmonogramu prowadzenia zajęć uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr. [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (1.270 zł) składają się: wpis od skargi (300 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed WSA (480 zł) i przed NSA (240 zł).