Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 832/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1,  art. 7 ust. 1 pkt 2 i  ust. 6,  art. 9 ust. 1 i 2,  art. 9o ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi TOI TOI Polska Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2013 r., nr SKO.63.13.2012 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej TOI TOI Polska Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 1057 zł (słownie: tysiąc pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Prezydenta "[...]" zezwolił Spółce A na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Miasta "[...]". Określając wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem ustalono, że: usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska; przy świadczeniu usługi należy przestrzegać przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, a w szczególności: zawierać umowy z właścicielami (zarządcami, użytkownikami) nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz prowadzić rejestr świadczonych usług; należy wystawiać dowody z wykonanej usługi w zakresie objętym zezwoleniem z uwzględnieniem lokalizacji opróżnianego zbiornika i jego właściciela, daty wykonania usługi, ilości nieczystości ciekłych zrzuconych do punktu zlewnego; do transportu nieczystości ciekłych należy wykorzystywać sprzęt wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia; sprzęt ten należy utrzymać w czystości i sprawności technicznej; winien być on oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację oraz nie może powodować zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu; transport nieczystości ciekłych należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; należy sporządzać i przekazywać do Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miasta w "[...]" wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi zawarto umowy oraz wykaz właścicieli z którymi umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły; wykaz powinien zawierać: imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości, adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości; w terminie do końca miesiąca po każdym kwartale należy przesłać informacje dotyczącą ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z terenu miasta "[...]". Ponadto w decyzji ustalono, że nieczystości ciekłe należy zrzucać wyłącznie do punktu zlewnego zlokalizowanego przy "[...]" w "[...]", na podstawie zawartej umowy z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji i na warunkach w niej określonych; w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem należy umyć oraz dokonać dezynfekcji używanych pojazdów; należy niezwłocznie zgłaszać Prezydentowi Miasta "[...]" wszelkie zmiany danych określonych w decyzji. Pouczono, że w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może zostać ono cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, wskazując że uwzględnia ona wniosek strony w całości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A, kwestionując decyzję w części, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w tym zakresie. W zakresie naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cześć wstępna decyzji pkt 3 ppkt 2, pkt 3 ppkt 2 lit e oraz pkt 6) odwołująca się wyjaśniła, iż w części wstępnej pkt 3 ppkt 2 zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta "[...]" nałożył na wnioskodawcę obowiązek przestrzegania przepisów ustawy o czystości oraz przepisów w zakresie ochrony środowiska i ochrony sanitarnej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy w zezwoleniu określa się inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można uznać za jedno z wymagań wynikających z odrębnych przepisów, skoro odwołuje się on wprost do przepisów tej ustawy. Z powyższych względów część wstępna zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zobowiązuje do przestrzegania przepisów ustawy o czystości i przepisów w zakresie ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, powinna zostać uchylona. Wskazano, że organ przekroczył zakres przedmiotowy art. 9 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, przez co naruszył ten przepis, zaś uchylenie pkt 3 ppkt 2 lit. e ani pkt 6 zaskarżonej decyzji nie wpłynie na istnienie obowiązków strony wynikających wprost z art. 9 oraz art. 8a ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. Odwołująca się podniosła również, iż w punkcie 3 ppkt 2 lit. a zaskarżonej decyzji nałożony został na nią w szczególności obowiązek zawierania z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości umów w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, który nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa. Nie może zatem zostać zakwalifikowany jako jedno z wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Wskazano również na brak podstawy prawnej do nałożenia na stronę obowiązku prowadzenia rejestru świadczonych usług (pkt 3 ppkt 2 lit a decyzji), bowiem obowiązek taki nie wynika ani z ustawy o czystości, ani z przepisów szczególnych. Odwołująca się podniosła również, iż nałożony w pkt 3 ppkt 2 lit. b obowiązek wystawiania dowodów korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem odebranych ilości, terminowości wywozu oraz ilości i daty zrzutu do zlewni nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa. Nie może zatem zostać zakwalifikowany jako wymóg szczególny wynikający z odrębnych przepisów. Spółka wskazała, iż ustawa o czystości w art. 6 ust. 1 nakłada jedynie na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Przepis ten nie jest jednak skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie i nie nakłada na nich obowiązku wystawiania dowodów korzystania z usług. W zezwoleniu udzielonym przedsiębiorcy mogą zaś zostać określone jedynie takie wymagania przewidziane prawem, które są skierowane bezpośrednio do tego przedsiębiorcy. Spółka zarzuciła również zaskarżonej decyzji nieuzasadnione odwołanie się do umowy ze stacją zlewną w pkt 4 decyzji, który to obowiązek nie wynika ani z przepisów ustawy o czystości, ani przepisów szczególnych innych ustaw. Wskazano również, iż zapis pkt 7 decyzji jest tożsamy z treścią przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym pomija przewidzianą w tym przepisie procedurę sanacyjną obejmującą wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszeń przed cofnięciem zezwolenia. Przy czym wskazano, że uchylenie pkt 7 zaskarżonej decyzji nie wpłynie na istnienie uprawnienia organu wynikającego wprost z art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do punktu 3 (wymagania w zakresie usług objętych zezwoleniem) oraz pkt 4 (obowiązku zrzucania nieczystości ciekłych do zlewni) i orzekło odnośnie pkt 3, że wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem oraz inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem są następujące: usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczania środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska, wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem należy udokumentować właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób aby co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy wykorzystywać pojazdy, spełniające określone przepisami prawa wymagania stawiane dla pojazdów asenizacyjnych, utrzymane w czystości, sprawne technicznie, oznakowane w sposób umożliwiający identyfikację

oraz nie powodujące zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu. Natomiast co do pkt 4 orzeczono, że nieczystości ciekłe odbierane z terenu Gminy Miasta "[...]" należy zrzucić wyłącznie do punktu zlewnego zlokalizowanego przy "[...]" w "[...]". Ponadto Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do pkt 6 (obowiązek zgłaszania zmian) i pkt 7 (pouczenie o możliwości cofnięcia zezwolenia) i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że zasadna jest argumentacja strony, iż treść zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie może mieć dowolnej treści i jest określona granicami określonymi przez art. 9 ust. 1, 1aa i 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest także podstaw prawnych do określenia w decyzji obowiązków wynikających z mocy prawa, a mianowicie art. 8a ust. 2 omawianej ustawy. Z tego samego powodu brak było podstaw aby w części dyspozytywnej decyzji zawierać pouczenie o konsekwencjach wynikających z art. 9 ust. 2 ustawy. Pouczenie takie mogło być zawarte na końcu decyzji, wraz z innymi pouczeniami, przykładowo odnoszącymi się do trybu wniesienia odwołania. Z tego powodu uchylono punkty 6 i 7 decyzji i umorzono w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium wadliwym było też nałożenie w punkcie 3 ppkt 2 zaskarżonej decyzji obowiązku stosowania się do przepisów wymienionych w nim aktów prawa. Powołane w tym punkcie akty normatywne mają charakter powszechny i wszyscy ich adresaci mają obowiązek się do nich stosować. Wskazano, iż zobowiązanie wnioskodawcy do stosowania sprzętu konkretnie określonego we wniosku o wydanie zezwolenia było nieprawidłowe, gdyż w sposób niepotrzebny zawęża on wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów, co w dziesięcioletniej perspektywie obowiązywania zezwolenia mogłoby wywołać efekt odwrotny od zamierzonego przez organ. Z tego powodu orzeczono, iż do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy wykorzystywać pojazdy, spełniające określone przepisami prawa wymagania stawiane dla pojazdów asenizacyjnych, utrzymane w czystości, sprawne technicznie, oznakowane w sposób umożliwiający identyfikację oraz nie powodujące zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu. Podniesiono ponadto, że celowo nie wskazano konkretnego aktu regulującego wymogi stawiane pojazdom asenizacyjnym, bowiem przepisy w tym względzie przez dziesięcioletni okres mogą ulec zmianie. Ważnym jest natomiast, aby do tego typu działalności stosowane były pojazdy spełniające wymogi obowiązującego prawa stawiane wozom asenizacyjnym (w obecnym stanie prawnym wymogi te określone są rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych). Za zasadny uznano także zarzut strony odwołującej się odnośnie braku podstaw do określenia w decyzji zmodyfikowanych obowiązków wynikających z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca wprost określił w ustawie zakres obowiązków ciążących na podmiocie wykonującym usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zatem nie było podstaw do ich modyfikacji przez organ administracji publicznej. Ponadto niezasadnie określono w pkt 4 decyzji, że nieczystości ciekłe odbierane z terenu Gminy "[...]" należy zrzucać do punktu zlewnego zlokalizowanego przy "[...]" w "[...]", na podstawie zawartej umowy z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w "[...]" i na warunkach w niej określonych. Art. 9 ust. 1aa ustawy nakazuje aby w zezwoleniu określone były stacje zlewne, ale brak jest podstaw aby formułować przy tym jakiekolwiek dodatkowe warunki. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutu strony odwołującej się odnośnie nałożenia na wnioskodawcę obowiązku udokumentowania w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty za wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem. W ocenie Kolegium podstawę nałożenia tego typu obowiązku stanowi art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczący wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Wskazano, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych właściciel nieruchomości może wykazać się realizacją obowiązku opróżnianie zbiornika bezodpływowego jedynie poprzez okazanie umowy i dowodów opłacenia usługi. Z związku z tym Kolegium uznało, że odpowiednia jakość usługi świadczonej przez podmiot legitymujący się zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie sprowadza się jedynie do technicznych aspektów wykonywania działalności. Usługa ta ma być w taki sposób wykonana, aby umożliwić właścicielowi nieruchomości wykazanie, że pozbył się nieczystości ciekłych w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku wykazywania się umową i dowodami opłacenia usługi polegającej na opróżnieniu zbiornika bezodpływowego, bez nałożenia na podmiot wykonujący usługę obowiązku zawarcia takiej umowy i wydania dowodu opłacenia usługi powoduje, iż właściciel nie będzie w stanie udokumentować w wymagany ustawą sposób, iż zrealizował swój obowiązek.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniosła Spółka A, zaskarżając pkt 1 decyzji Kolegium w zakresie w jakim określa on brzmienie pkt 3 lit. b decyzji organu I instancji, to jest w zakresie wyrazów: "wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem należy udokumentować właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób aby co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta". Zaskarżono także uzasadnienie decyzji Kolegium, wskazując konkretny jego fragment, tj. od słów "Orzekający w niniejszej sprawie skład Kolegium nie uznał natomiast zarzutu dotyczącego" do słów "aby właściciel nieruchomości mógł na ich podstawie wykazać, iż z konkretnej nieruchomości konkretnego dnia usunięta została określona ilość nieczystości ciekłych". Zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 4 i ust. 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Wskazano, że usługi objęte zezwoleniem polegają na wykonaniu czynności opróżnienia zbiornika bezodpływowego oraz przewiezienia nieczystości ciekłych usuniętych z tego zbiornika do stacji zlewnej wskazanej w zezwoleniu. Zawarcie umowy pomiędzy przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości poprzedza zwykle przystąpienie do wykonania usługi. Zatem taka umowa nie może stanowić potwierdzenia wykonania usługi opróżnienia zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych, ani elementu takiej usługi. Z kolei wystawienie dowodu uiszczenia opłaty za wykonaną usługę następuje po jej wykonaniu i opłaceniu, a w związku z tym również nie może stanowić elementu takiej usługi. Wymogi dotyczące jakości świadczonych usług w zakresie objętym zezwoleniem powinny odnosić się do technicznych aspektów wykonywania tych usług. Nie sposób przyjąć, aby wymagania w zakresie jakości usług miały dotyczyć także jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Dlatego też uznanie, że obowiązek udokumentowania wykonania usługi w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty stanowi wymóg w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, nastąpiło w wyniku dokonania przez Kolegium błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy, co skutkowało naruszeniem tego przepisu. Skarżąca podniosła, że obowiązek udokumentowania wykonania usługi w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty mógłby potencjalnie zostać uznany za jeden z obowiązków prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 6). Nałożenie tego obowiązku w zezwoleniu wymaga jednak istnienia podstawy prawnej w postaci przepisu odrębnego do przepisów ustawy. Skoro zatem ten obowiązek nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, nie może zostać również zakwalifikowany jako jedno z wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6 ust. 1 pkt 1 nakłada jedynie na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Przepis ten nie jest jednak skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie i nie nakłada na nich obowiązku dokumentowania wykonania usługi w formie umowy, ani dowodu uiszczenia opłaty. W zezwoleniu udzielonym przedsiębiorcy mogą zaś zostać określone jedynie takie wymagania przewidziane prawem, które są skierowane bezpośrednio do tego przedsiębiorcy. Jednocześnie podniesiono, że uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części spowoduje, że pozostała część decyzji będzie mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz nie wszystkie wnioski w niej zawarte mogą być uwzględnione.

Podnieść należy, iż w myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rozwinięcie tej zasady znajduje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r. poz. 672 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006r. (Sygn. akt II GSK 23/06, LEX nr 209721) z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zatem wszelkie obowiązki nakładane na przedsiębiorcę muszą mieć swoje źródło w przepisach prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. Tego rodzaju działalność jest regulowana przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), zwanej dalej: "ustawą o czystości". Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 ustawy o czystości). Art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o czystości stanowi, że zezwolenie powinno określać imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, termin podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego, wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Ponadto zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać stacje zlewne.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ wydający zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych może zawrzeć w nim tylko takie wymogi, które wynikają przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, że decyzja Kolegium, na mocy której zmieniono, a także wyeliminowano część zapisów zawartych w decyzji organu I instancji jest zasadna z uwagi na fakt, że zapisy te powtarzały lub modyfikowały regulacje ustawowe. Zresztą strona skarżąca stanowiska Kolegium co do zasady nie kwestionuje. Jedyny zarzut skargi dotyczy nałożenia na skarżącą obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób aby co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że tak sformułowany obowiązek wykracza poza wymogi ustawowe. Nie można bowiem uznać, że nałożenie tego rodzaju obowiązków mieści się w pojęciu wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości). Wprawdzie brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże literalne brzmienie tego przepisu wskazuje raczej na możliwość określenia w zezwoleniu technicznych aspektów wykonywanej działalności. Trudno bowiem uznać, że konieczność zawarcia umowy, czy tez wystawienia dowodu uiszczenia opłaty zawierającego określone dane będzie miało wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Nie można także obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o czystości, tj. obowiązku dokumentowania w formie umów i dowodów uiszczenia opłaty za korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, skierowanego do właścicieli nieruchomości wywodzić, że taki obowiązek ma także przedsiębiorca wykonujący te usługi. Przy czym wskazać należy, że obowiązek zawierania takich umów przez przedsiębiorcę wynika pośrednio z treści art. 9o ust. 4 ustawy o czystości zawierającego obowiązek dołączania do sprawozdania przekazanego wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązującego, a zatem nakłada obowiązki bezpośrednio na przedsiębiorcę, bez konieczności określenia go w zezwoleniu. Ponadto przepis ten zawarty jest w ustawie o utrzymaniu czystości, a nie w przepisach odrębnych. Podobnie obowiązki związane z wystawianiem faktur, czy tez rachunków wynikają z przepisów prawa podatkowego i także w tym zakresie wiąże ono przedsiębiorcę. Przy czym dodatkowo należy wskazać, że określanie w zezwoleniu elementów, jakie winny być zawarte w umowie z właścicielem nieruchomości, czy tez w dowodzie uiszczenia opłaty w ogóle nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Nie można natomiast podzielić stanowiska strony skarżącej, która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazanej części, a także uzasadnienia tej decyzji w zaskarżonej części, podnosząc że w ten sposób zezwolenie zawarte w tej decyzji będzie kompletne i decyzja będzie mogła samodzielne funkcjonować w obrocie prawnym. Jak bowiem wskazano w części początkowej przedmiotowych rozważań zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie może zatem załatwić sprawy administracyjnej, a jedynie ocenić czy takie załatwienie przez organ administracyjne nastąpiło zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przy czym stwierdzenie naruszenia prawa przez sąd stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Jednakże sprawa w tym zakresie musi być ponownie rozpoznana przez organ, a nie załatwiona przez sąd administracyjny, gdyż wykraczałoby to poza kompetencje sądu administracyjnego. Co więcej - wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony skarżącej -decyzja, która zostałaby uchylona w zakresie wskazanym w skardze przez sąd administracyjny nie mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a jedynie łącznie z wyrokiem sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do orzeczeń sądowoadministracyjnych przytoczonych w skardze należy wyjaśnić, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 czerwca 2008r. (sygn. akt I GSK 704/07) oraz z dnia 1 lutego 2012r. (sygn. akt I OSK 181/11) Sąd wskazywał na możliwość uchylenia decyzji w części w przypadku, gdy zawiera ona dwa odrębne rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rozstrzygnięciami, bowiem decyzja dotyczy wyłącznie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności. Zatem zaprezentowanego tam stanowiska nie można przenosić na grunt niniejszej sprawy. Natomiast kwestia możliwości uchylenia samego uzasadnienia decyzji nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010r. (Sygn. akt I OSK 223/10), w którym dopuszczono możliwość uchylenia całego uzasadnienia decyzji, zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym, gdyż przedmiotem skargi była decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (zatem sprawa wracała ponownie na etap postępowania administracyjnego), a nie decyzja kończąca postępowanie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać natomiast należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2004r. (sygn. akt GSK 775/04, dostępny w Internecie) wskazano, że uprawnienia kasacyjne określone w art. 145 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia decyzji. Natomiast w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010r. (Sygn. akt II FSK 299/09) Sąd wskazał, że bezpodstawne jest stanowisko o możliwości uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Taka ewentualność nie została przewidziana w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie, nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem).

Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie – mimo że podziela zarzuty skargi – nie mógł uwzględnić wniosku strony skarżącej o uchylenie wskazanych części zaskarżonej decyzji. Sąd uchylił natomiast tylko zaskarżoną decyzję, uznając że jest to wystarczające do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe wskazania Sądu, mając na uwadze, że Sąd zakwestionował stanowisko organu odwoławczego tylko we wskazanej wyżej części.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tyj na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.