Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 508/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 152 ust. 2, art. 153, art. 142 ust. 5 pkt 1, ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 155 ust. 2, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 140 poz 1143
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., Sp. komandytowa z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oddalającej odwołanie P. Sp. z o.o., Sp. komandytowa z siedzibą w [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: otolaryngologia – zespół chirurgii jednego dnia – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: otolaryngologia – zespół chirurgii jednego dnia, z okresem obowiązywania umowy od 20 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 5.669.512 zł na okres rozliczeniowy od 20 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

W postępowaniu wpłynęło 12 ofert, w tym oferta P. Sp. z o.o., Sp. komandytowa z siedzibą w [...] , dalej zwanego stroną skarżącą.

W części jawnej postępowania komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert. Następnie komisja dokonała oceny formalno-prawnej ofert.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu komisja konkursowa wezwała do uzupełnienia braków formalnych 3 oferentów, w tym stronę skarżącą, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Natomiast z protokołu komisji konkursowej części niejawnej konkursu wynika, że odrzucone zostały 3 oferty, w tym oferta strony skarżącej.

W dniu 14 lutego 2012 r. komisja konkursowa zawiadomiła stronę skarżącą, że jej oferta z uwagi na fakt niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, została odrzucona. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140 , poz. 1143 ze zm.) świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 3 ust. 1, w trybie leczenia jednego dnia, powinien spełniać następujące warunki: pkt 1 (w zakresie kwalifikacji personelu: lit. b równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka. W związku z powyższym brak w wykazie 16 godzin pielęgniarki.

Ponadto zgodnie z zapisem w § 4 ust. 4 pkt 2) w przypadku udzielania świadczeń gwarantowanych chirurgii jednego dnia lub dokonywania znieczulenia do zabiegów diagnostycznych w trybie leczenia jednego dnia, świadczeniodawca zapewnia dodatkowo następujące warunki: pkt b) równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub pielęgniarka po kursie kwalifikowanym w anestezjologii i intensywnej opieki. W związku z powyższym brak jest w wykazie pielęgniarki specjalisty w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki lub pielęgniarki po kursie kwalifikowanym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki w wymiarze 78 godzin tygodniowo.

Podniesiono, że na pytanie ofertowe Rozdziału 8.3 pkt 2 "Czy oferent zapewnia w wymiarze czasu pracy odpowiadającemu czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki?", strona skarżąca udzieliła pozytywnej odpowiedzi ("Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy"). Nadto na pytanie ofertowe z Rozdziału 8.3 pkt 1 "Czy oferent zapewnia pielęgniarki w wymiarze czasu pracy odpowiadającemu co najmniej równoważnikowi części wymiaru etatu odpowiadającemu czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy?" strona skarżąca udzieliła pozytywnej odpowiedzi ("Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy").

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 16 lutego 2012 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 3 oferty (miejsca wykonywania świadczeń).

Strona skarżąca pismem z dnia 20 lutego 2012 r. złożyła protest. Zarzuciła naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach. Podniosła, że deklarując całodobowy system pracy przewidziano możliwość pozostawania w dyspozycji dla hospitalizowanego pacjenta o dowolnej godzinie w ciągu doby, a nawet w niedziele i święta, natomiast w ramach owej potencjalnej całodobowej dostępności chciano kompletować pacjentów do zabiegów chirurgicznych stosownie do możliwej dla nich pory zgłaszania się na zabieg i posiadanej liczby łóżek a także możliwości prowadzenia zabiegów przez personel medyczny. Taki system oznacza, że strona skarżąca nie mogła podań ścisłych godzin udzielania świadczeń bowiem dla dobra pacjenta miały być one elastyczne i mogły podlegać zmianom. Natomiast faktyczny czas udzielania świadczeń ograniczony został deklaracją oferenta co do ilości punktów. Strona skarżąca zadeklarowała 2000 punktów na miesiąc jako maksymalną granicę zakontraktowania w ramach chirurgii jednego dnia. Przy jednym zabiegu, którego długość wykonywania nie przekracza średnio 1 godziny, a jego wartość wynosi 20 punktów, maksymalnie dałoby to nawet dla 10 łóżek – 200 punktów dziennie, takiego maksymalnie wykorzystanego dnia. Zatem w skali miesiąca byłoby to maksymalnie trzynaście dziesięciogodzinnych dni udzielania świadczeń lub odpowiednio więcej krótszych dni zabiegowych. W żadnym wypadku nie mogło to oznaczać udzielania świadczeń przez 24 godziny na dobę i w związku z tym rodzić konieczności zatrudnienia pielęgniarek i pielęgniarek po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki medycznej w łącznym wymiarze 158 godzin tygodniowo dla każdej z tych grup (mimo, że strona posiada umowy i promesy umów z wymaganym personelem medycznym na wymiar ponad 168 godzin – w ofercie przedstawiono tylko umowy potrzebne do poparcia deklaracji 200 punktów w miesiącu).

Ponadto skarżąca podniosła, że jest nową placówką z wyszkolonym personelem o najwyższych kwalifikacjach i długoletnim doświadczeniu, wyposażoną w najwyższej klasy sprzęt specjalistyczny.

W dniu 5 marca 2012 r. strona skarżąca uzupełniła powyższe pismo. Ponownie podniosła, że spełnia warunki dotyczące pielęgniarek, albowiem posiada zawarte odpowiednie umowy i promesy umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez personel pielęgniarski spełniający określone w przepisach i warunkach wymogi. Zaistniała rozbieżność pomiędzy poszczególnymi częściami oferty (strona udzieliła pozytywnej odpowiedzi na pytanie dotyczące spełnienia wymogów w zakresie czasu pracy poradni) można było wyjaśnić poprzez wezwanie do złożenia wyjaśnień lub usunięcia braków formalnych, czego komisja konkursowa nie zrobiła, czym naruszono § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu. Komisja konkursowa w dniu 2 lutego 2012 r. wezwała stronę skarżącą do usunięcie braków formalnych poprzez złożenie dokumentów w postaci kopii umów lub zobowiązania podwykonawcy, nie wskazując wśród braków formalnych wymagających wyjaśnienia rozbieżności w zakresie kwalifikacji personelu i zapewnienia odpowiedniego wymiaru godzin pracy przez pielęgniarki. W związku z tym strona skarżąca mogła przypuszczać, że oferta w tym zakresie nie budzi wątpliwości i nie musi być uzupełniana.

Ponadto wskazano, że odrzucenie oferty dwa dni przez rozstrzygnięciem postępowania bez zapewnienia możliwości zapewnienia skorzystania ze środka odwoławczego określonego w ustawie – tj. prawa oferenta do złożenia do komisji umotywowanego protestu w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności – narusza art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oddalił odwołanie. Organ przyjął, iż pismo strony skarżącej z dnia 20 lutego 2012 r. należy rozpoznać jako odwołanie.

Organ I instancji wskazał, że podstawą odrzucenia oferty była odpowiedź w formularzu ofertowym w zakresie harmonogramu czasu pracy pielęgniarki oraz pielęgniarki ze specjalizacją w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii. Warunki zawarte w § 4 ust. 4 pkt 1lit. b i pkt 2 lit. b mają charakter warunków sine qua non zawarcia umowy, a żaden przepis nie dopuszcza odstępstwa o tej reguły. Ustalenia poczynione przez komisję konkursową wskazywały, że treść oferty strony skarżącej nie spełnia przedmiotowego warunku. Czas pracy personelu pielęgniarskiego bez specjalizacji jak i czas pracy personelu pielęgniarskiego ze specjalizacją w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii lub po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki winien wynieść po 168 godzin/tydzień. Strona skarżąca w ofercie wykazała 5 pielęgniarek bez specjalizacji, a czas pracy każdej z nich to 30 godzin/tydzień, co łącznie daje 150 godzin/tydzień. Nadto wskazano w ofercie 3 pielęgniarki ze specjalizacją w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, a czas pracy każdej z nich to 39 godzin/tydzień, co łącznie daje 90 godzin/tydzień. W związku z powyższym strona skarżąca nie zapewniła 18 godzin/tydzień pracy pielęgniarek bez specjalizacji i 78 godzin/tydzień pracy pielęgniarek ze specjalizacją. Tym samym udzieliła nieprawdziwych odpowiedzi na pytania ofertowe z Rozdziału 8.3 pkt 1 i 8.3 pkt 2 ankiety ofertowej. Organ zaznaczył, że skarżąca składając ofertę podpisała "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia Prezesa NFZ nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń i przyjęła je do stosowania.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że spełnia ww. warunki albowiem posiada umowy i promesy umów z personelem pielęgniarskim, organ wskazał, że twierdzenie to nie znalazło potwierdzenia w treści odpowiedzi ankietowych. Skarżąca, chcąc aby jej oferta była zakwalifikowana do dalszej części postępowania, była zobowiązana do wskazania w ofercie takiego harmonogramu czasu pracy, który spełniałby warunki określone przepisami rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Zgodnie z § 17 ust. 4 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. W tym też zakresie niedopuszczalne jest dokonywanie na etapie prowadzonego postępowania jakichkolwiek zmian w treści oferty, czyli także w harmonogramie czasu pracy personelu medycznego. Co prawda komisja konkursowa w trakcie postępowania wezwała skarżącą do usunięcia braków formalnych, jednakże wezwanie dotyczyło dokumentów załączonych do oferty, które nie wymagały klauzul wymaganych przez NFZ, a zatem nie zmieniały treści formularza ofertowego. Wezwanie do usunięcia braków w zakresie czasu pracy personelu ewidentnie zmierzałoby do zmiany przez stronę skarżącą treści ankiety ofertowej. Ponadto komisja konkursowa nie mogła skorzystać z dyspozycji art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, gdyż w ofercie podano nieprawdziwe informacje, co zamknęło drogę do skorzystania z możliwości wezwania oferenta do uzupełnienia oferty.

Organ podkreślił, iż wezwanie z dnia 2 lutego 2012 r. dotyczyło braków formalnych oferty. Dopiero po stwierdzeniu, że oferty spełniają wymogi formalne, badaniu podlegają wymogi merytoryczne, w tym harmonogram czasu pracy. Jak wyżej wskazano komisja konkursowa nie miała podstaw do wzywania strony skarżącej do złożenia wyjaśnień w zakresie czasu pracy personelu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organ I instancji podniósł, że rozstrzygnięte w dniu [...] lutego 2012 r. postępowanie konkursowe prowadzone było w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z okresem obowiązywania od dnia 20 lutego 2012 r. W. Oddział Wojewódzki NFZ, będąc zobowiązanym do zapewnienia świadczeniobiorcom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej już od dnia 20 lutego 2012 r., nie mógł rozstrzygnąć postępowania w terminie późniejszym tylko z tego powodu, że oferent mógł złożyć protest na czynność odrzucenia oferty. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do wniosku o niemożliwości rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczen opieki zdrowotnej, gdyż kolejno skarżąca byłaby przecież uprawniona do wniesienia protestu już nie na czynność odrzucenia oferty, lecz na czynność nieuwzglęnienia pierwotnego protestu. Organ podkreślił, że skarżąca otrzymała informację, że jej pismo zatytułowane

“Protest" i złożone w dniu 21 lutego 2012 r. do siedziby [...] OW NFZ, ze względu na moment złożenia pisma (5 dni po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego) zostało potraktowane jako odwołanie. Zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia postępowania, jakie skarżąca sformułowała w treści złożonego protestu, zostały rozpatrzone w przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Strona skarżąca pismem z dnia 20 marca 2012 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, poprzez odrzucenie oferty na podstawie niezasadnych wniosków, że oferta nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, a także zawierała nieprawdziwe informacje,

- art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) poprzez odrzucenie oferty bez uprzedniego wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień,

- art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez rozstrzygnięcie postępowania konkursowego przed upływem ustawowego terminu 7 dni przewidzianego na złożenie protestu i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do wniesienia protestu,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i naruszenie zasady równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, poprzez odrzucenie oferty bez możliwości zaskarżenia tej czynności w trybie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i wyjaśnienia wątpliwości w jakikolwiek inny sposób,

- art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia w treści decyzji do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 134 ustawy oświadczeniach,

- art. 107 ust. 8 ustawy o świadczeniach w związku z realizacją planu postępowań na rok 2012 dla obszaru województwa wielkopolskiego poprzez zabezpieczenie świadczeń rodzaju leczenie szpitalne w zakresie otolaryngologia – zespół chirurgii jednego dnia na poziomie niższym od planowanego,

- art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez brak weryfikacji danych zawartych w ofertach podmiotów wybranych w toku postępowania konkursowego, a tym samym brak rzetelności w porównaniu ofert w toku postępowania i nieuwzględnienie wymogów wskazanych przez powołany wyżej przepis.

Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w pismach z dnia 20 lutego 2012 r. i 5 marca 2012 r. Dodatkowo, wskazują na zarzut naruszenia art. 107 ust. 8 ustawy o świadczeniach, wskazała, że z wniosku o ogłoszenie przedmiotowego postępowania wynika, że zgodnie z planem postępowań na rok 2012 dla obszaru województwa [...] planowane było zakontraktowanie świadczeń w ilości 56987 jednostek. Tymczasem w wyniku skarżonego postępowania zakontraktowano jedynie ok. 33524 jednostek w tym zakresie. Tym samym nie zostały zagwarantowane świadczenia dla znacznej liczby ubezpieczonych, na czym ucierpieli przede wszystkim pacjenci, na rzecz których świadczeń mogłoby udzielać P. Zachodzi obawa, że postępowanie miało charakter uznaniowy, natomiast oferenci formalnie spełniający wymogi nie zostali merytorycznie sprawdzeni, czy są przygotowani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w omawianym zakresie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać także wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w zarządzeniach nr 72/2011/DSOZ, nr 46/2011/DSOZ oraz 54/2011/DSOZ. Organ przedstawił kolejne etapy postępowania ofertowego. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji I instancji.

Dodatkowo wskazano, że skierowany przez stronę skarżącą protest wpłynął po ogłoszeniu rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego. Jednocześnie z § 18 ust. 4 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. wynika, że z chwilą ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania komisja ulega rozwiązaniu. Tym samym brak było podstaw do rozpoznania prze komisje konkursową złożonego protestu, a zatem brak było również podstaw do zastosowania w tej sytuacji zapisów art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stanowiącego o zawieszeniu postępowania do czasu rozpatrzenia protestu.

Odnośnie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, że zarzut ten jest bezzasadny, albowiem w całym postępowaniu konkursowym komisja działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszystkie wymagane wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na tych samych zasadach.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 8 ustawy o świadczeniach, organ odwoławczy wskazał, że zarzut jest bezzasadny. [...] OW NFZ na pierwsze ogłoszone postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie otolaryngologia – zespół chirurgii jednego dnia na obszarze województwa [...], przeznaczył kwotę w wysokości 2.963.324 zł. W związku z odwołaniem ww. postępowania w dniu 17 stycznia 2012 r., ogłoszone zostały cztery postępowania konkursowe na przedmiotowy zakres, z tym że ogłoszone zostały na subregiony: [...] – kwota ogłoszenia 580.424 zł, [...] – 355.504 zł, [...] – 377.884 zł oraz [...] - 1.669.512 zł. Razem dało to kwotę 2.963.324 zł, czyli kwotę na którą opiewało pierwotne postępowanie konkursowe.

Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. P. Sp. z o.o., Sp. komandytowa z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, powtarzając zarzuty naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, ust. 3 art. 152 ust. 1 , art. 153 ust., art. 134 ust. 1, art. 148 ustawy o świadczeniach i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przywołanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na stwierdzenie, iż stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w przepisach Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcą - ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły w wyniku rozpatrzenia odwołania P. Sp. z o.o., Sp. komandytowa z siedzibą w [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy),

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Natomiast z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 2 wymienionego przepisu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 - spełnienie przez świadczeniodawcę warunków określonych przez Prezesa Funduszu;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

Natomiast według ust. 5 tego przepisu w części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 omawianej ustawy odrzuca się ofertę:

1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

W ocenie Sądu komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła ofertę strony skarżącej, powołując się na przesłanki zawarte w art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 tj. zawarcie w ofercie nieprawdziwych danych oraz niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach (warunki wymagane od świadczeniodawców). Konstrukcja rzeczonego przepisu obliguje komisję, w przypadku zaistnienia określonej przesłanki, do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty, nie pozostawiając jej żadnej dowolności. Ponadto w myśl art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest nieważna, jeżeli zawarto ją z oferentem, którego oferta podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych w ustawie, lub zawarto ją w wyniku postępowania, które zostało unieważnione.

Bezsporne jest, że do przedmiotowego postępowania zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (dz. U. Nr 140 poz. 1143 ze zm.). W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140 , poz. 1143 ze zm.) świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 3 ust. 1, w trybie leczenia jednego dnia, powinien spełniać następujące warunki: pkt 1) w zakresie kwalifikacji personelu: lit,. b równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka. Ponadto zgodnie z zapisem w § 4 ust. 4 pkt 2) w przypadku udzielania świadczeń gwarantowanych chirurgii jednego dnia lub dokonywania znieczulenia do zabiegów diagnostycznych w trybie leczenia jednego dnia, świadczeniodawca zapewnia dodatkowo następujące warunki: pkt b) równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub pielęgniarka po kursie kwalifikowanym w anestezjologii i intensywnej opieki. Tymczasem ustalenia poczynione przez komisję konkursową wykazały, że treść złożonej przez skarżącą oferty nie spełniała przedmiotowego warunku. Zgodnie bowiem z treścią oferty część VI "Szczegóły oferty w zakresie dostępności" skarżąca wskazała, że profil medyczny/zakres dostępny jest całodobowo, co daje 168 godzin’/tydzień. Zatem zarówno czas pracy personelu pielęgniarskiego bez specjalizacji powinien wynosić 168/tydzień, jak i czas pracy personelu pielęgniarskiego przeszkolonego w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii lub po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki winien wynieść po 168 godzin/tydzień. Strona skarżąca w ofercie wykazała 5 pielęgniarek bez specjalizacji, a czas pracy każdej z nich to 30 godzin/tydzień, co łącznie daje 150 godzin/tydzień. Nadto wskazano w ofercie 3 pielęgniarki ze specjalizacją w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, a czas pracy każdej z nich to 39 godzin/tydzień, co łącznie daje 90 godzin/tydzień. W związku z powyższym strona skarżąca nie zapewniła 18 godzin/tydzień pracy pielęgniarek bez specjalizacji i 78 godzin/tydzień pracy pielęgniarek ze specjalizacją. Tym samym jej oferta wypełniła przesłankę zawartą w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach skutkującą jej odrzuceniem.

Należy zgodzić się także ze stanowiskiem organu, że w świetle powyższego pozytywne odpowiedzi strony skarżącej na pytanie ofertowe Rozdziału 8.3 pkt 2 "Czy oferent zapewnia w wymiarze czasu pracy odpowiadającemu czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy – pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki?", oraz pytanie ofertowe z Rozdziału 8.3 pkt 1 "Czy oferent zapewnia pielęgniarki w wymiarze czasu pracy odpowiadającemu co najmniej równoważnikowi części wymiaru etatu odpowiadającemu czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy?" wypełniają przesłankę odrzucenia oferty zawartą w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albowiem oferta zawierała nieprawdziwe informacje odnośnie harmonogramu czasu pracy.

Jak wskazały organy strona skarżąca złożyła w ofercie oświadczenie, w którym stwierdziła, że zapoznała się z przepisami zapoznała się z przepisami zarządzenia Prezesa NFZ nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń i przyjęła je do stosowania.

Podkreślić należy za organem, że komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opierając je na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka co do ewentualnego spełnienia przez oferenta warunków określonych w przepisach prawa. Skarżąca złożyła konkretną ofertę, która została oceniona przez komisje konkursową na podstawie danych, które zawierała. Zgodnie z § 17 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 46/2011/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent był związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oferta złożona w postępowaniu jest wiążąca dla komisji konkursowej i w oparciu o zawarte w niej treści dokonuje się jej sprawdzenia i oceny. Ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie. Ewentualne braki i pomyłki w ofercie obciążają wyłącznie oferenta. Oferent winien przed złożeniem oferty skrupulatnie ją przygotować, by nie zaistniały przesłanki do jej odrzucenia.

Twierdzenie skarżącej, że posiada umowy i promesy umów, na podstawie których zapewnia możliwość udzielania świadczeń przez personel pielęgniarski w wymiarze ponad 168 godzin/tydzień, nie znalazło potwierdzenia w treści odpowiedzi ankietowych. Brak było uzasadnienia do zaakceptowania ww. umów i promes umów, wobec niewykazania tego personelu w ofercie.

W ocenie Sądu bezpodstawne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. Powyższe przepisy dotyczą braków formalnych oferty. Niedopuszczalne jest dokonywanie na etapie prowadzonego postępowania jakichkolwiek zmian w treści oferty, czyli także w harmonogramie czasu pracy personelu medycznego. Wezwanie do usunięcia braków w zakresie czasu pracy personelu ewidentnie zmierzałoby do zmiany przez stronę skarżącą treści ety ofertowej. Jak słusznie wskazał organ komisja konkursowa nie mogła skorzystać z dyspozycji art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż w ofercie podano nieprawdziwe informacje, co zamknęło drogę do skorzystania z możliwości wezwania oferenta do uzupełnienia oferty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, należy zgodzić się z organem, że z § 18 ust. 4 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. wynika, że z chwilą ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania komisja ulega rozwiązaniu. Tym samym brak było podstaw do rozpoznania przez komisję konkursową protestu złożonego 5 dni po rozstrzygnięciu postępowania, a zatem brak było również podstaw do zastosowania w tej sytuacji zapisów art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stanowiącego o zawieszeniu postępowania do czasu rozpatrzenia protestu. Protest ten prawidłowo został rozpoznany jako odwołanie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/06).

Ustosunkowując się do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach wskazać należy, że ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. przewiduje w § 6 ust. 2 możliwość przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli w celu przeprowadzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia kontroli, ale nie obowiązek. Brak jest przepisu nakazującego komisji konkursowej przeprowadzenie takich kontroli u wszystkich oferentów.

W świetle powyższego należy zgodzić się z organem, że nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Dodatkowo wskazać należy, że w całym postępowaniu konkursowym komisja działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszystkie wymagane wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na tych samych zasadach.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.