Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1482/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1134/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 1134/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO w C., Kolegium) z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: ZDW) wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta K. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od węzła autostradowego przez G., K. do L. N., etap II".

Po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Burmistrz postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2016 r. nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od węzła autostradowego przez G., K. do L. N., etap II".

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) złożyło odwołanie które działając na jako uczestnik na prawach strony, domagało się uchylenia decyzji organu I instancji i wykonania oceny oddziaływania na środowisko wraz ze skutkami oddziaływania do 2020 r. na podstawie rzeczywistych pomiarów natężenia ruchu, hałasu, drgań, zanieczyszczenia powietrza i inwentaryzacji stanu budynków i budowli w aspekcie potencjalnych ich uszkodzeń w wyniku eksploatacji przebudowanej drogi [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w decyzji z [...] września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że odwołanie Stowarzyszenia odnosi się nie tylko do decyzji środowiskowej, ale również do postanowienia organu I instancji nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. W związku z tym mogło być ono zaskarżone tylko w odwołaniu od ww. decyzji (art. 142 k.p.a.).

Na ww. decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd.

W skardze Stowarzyszenie podniosło zarzuty:

1) naruszenia art. 63 ust 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez odmowę uchylenia decyzji Burmistrza do ponownego rozpoznaniu, podczas gdy w sprawie zachodzą ewidentne podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego rozstrzygnięcia na środowisko, bowiem przytoczone w decyzji organu I instancji wartości szacunkowe hałasu (po uwzględnieniu tzw. cichego asfaltu) oraz zanieczyszczenie środowiska były już przekroczone;

2) naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez;

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności uznanie, że przebudowa obiektu już istniejącego nie wygeneruje nowych uciążliwości dla środowiska podczas gdy wielokrotnie było wskazywane, że droga nr [...] po przebudowie ma przyjmować ruch z autostrady [...]; tak więc nie sposób uznać, że ruch samochodowy nie ulegnie zwiększeniu,

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w szczególności uznanie, że wzrost uciążliwości hałasowych nastąpi jedynie w trakcie realizacji przebudowy drogi, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że ruch na wskazanym odcinku drogi wzrośnie czterokrotnie; tak więc spowoduje to pogłębienie przekroczeń hałasu i pyłów zawieszonych, które już na dzień dzisiejszy są zbyt wysokie (vide tabela nr 7 - Moc akustyczna odcinków remontowanej drogi nr [...] KIP str. 47);

3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i nieuwzględnienie faktu, że Burmistrz wydał powyższe rozstrzygniecie bez właściwej oceny prawnej, bez koniecznej dokumentacji oraz w oparciu o wartości szacunkowe hałasu (po uwzględnieniu tzw. cichego asfaltu) oraz zanieczyszczenie środowiska, które już w założeniach wskazywały, że istnieją przekroczenia, a zatem w niniejszej sprawie konieczna była ocena oddziaływania na środowisko.

- uznanie, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza, podczas gdy do założeń projektowania zostały już przyjęte normy z przekroczeniami.

4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ I administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności nieuwzględnienie pisma otrzymanego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] lipca 2016, w którym organ wskazuje, że podczas wydawania opinii nie były mu znane wszystkie okoliczności sprawy.

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwą ocenę, a to w szczególności nieuwzględnienie faktu, że już do założeń projektowania zostały przyjęte normy przekroczeniami;

6) naruszenie art. 7, 8, 11 k.p.a. oraz art. 224 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że utrzymanie w mocy błędnej decyzji Burmistrza będzie negatywnie oddziaływać na środowisko;

7) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że przebudowa obiektu już istniejącego nie wygeneruje nowych uciążliwości dla środowiska, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż droga nr [...] po przebudowie ma przyjmować ruch z autostrady [...]. Nie sposób zatem uznać, że ruch samochodowy nie ulegnie zwiększeniu.

8) naruszenie art. 2, 7 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, wstrzymanie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że przebudowa drogi nr [...] spowoduje przejęcie ruchu z autostrady [...] przez centrum miejscowości G. i m. K. Komitet Społeczny przeciwstawia się takiemu rozwiązaniu i wskazuje wybudowanie obwodnicy dla G. i K. jako rozwiązanie na miarę XXI w.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

Odpowiedź na skargę wniósł także uczestnik postępowania – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., odnosząc się do zarzutów w niej podnoszonych.

Postanowieniem z 3 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl 1134/16, Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, zaś NSA postanowieniem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OZ 400/17, oddalił zażalenie Stowarzyszenia.

Postanowieniem z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 1134/16, utrzymanym w mocy postanowieniem z 28 sierpnia 2017 r., Sąd oddalił wniosek Stowarzyszenia o przyznanie prawa pomocy.

W piśmie z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem dowodowym o zobowiązanie Kolegium oraz Burmistrza do przesłania karty informacyjnej i decyzji środowiskowej na okoliczność przekroczenia norm środowiskowych już na odcinku W.-G., a więc przekroczenie tych norm również na terenie K. i G. Jednocześnie w piśmie z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o odroczenie terminu rozprawy do czasu wpłynięcia do Sądu I instancji wskazanej decyzji oraz karty informacyjnej ww. przedsięwzięcia.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 23 października 2017 r. Prezes Stowarzyszenia złożył pisemne oświadczenie, wskazujące na najistotniejsze uchybienia decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 6 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 1134/16, wskazał, że podstawowy zarzut przytoczony w podstawach skargi, dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: ustawa) sprowadza się do tego, że wbrew okolicznościom to uzasadniającym Burmistrz Gminy i Miasta K. nie uruchomił procedury przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Pozostałe zarzuty podnoszone tak w skardze, jak i w późniejszych pismach procesowych oraz w trakcie rozprawy, mające charakter materialnoprawny i procesowy, stanowią uzasadnienie zarzutu podstawowego.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: RDOŚ) z [...] czerwca 2016 r. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (PPIS) z [...] marca 2016 r. stwierdzały brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Według Sądu I instancji, Burmistrz Gminy i Miasta K. (dalej: Burmistrz) podejmując postanowienie z [...] czerwca 2016 r. o braku uzasadnienia dla nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oparł swoje stanowisko o ww. opinie RDOŚ i PPIS oraz o analizę czynników wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy. Podkreślił m.in. to, że realizacja inwestycji spowoduje okresowy wzrost uciążliwości związanych w hałasem oraz emisją substancji do powietrza, natomiast po przebudowie drogi, z wykorzystaniem nowoczesnych materiałów i technologii warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego ulegną poprawie oraz nastąpi zmniejszenie emisji spalin i hałasu.

W ocenie Sądu I instancji, postanowienie Burmistrza zostało wydane zgodnie ze wskazaną wyżej procedurą, jak również zgodnie z przepisami prawa materialnego. W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano prawem wymagane opinie, dokonano także analizy wszystkich czynników zawartych w karcie informacyjnej, a efektem tej analizy było stwierdzenie, zgodnie z którym przedmiotowe przedsięwzięcie, pomimo zaliczenia go formalnie do mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konsekwencją tego postanowienia była zaskarżona decyzja, którą z tych samych względów należy uznać za zgodną z prawem.

Sąd I instancji odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako podstawowy zarzut skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zawnioskowanego przez skarżącego w piśmie z [...] października 2017 r. w sytuacji, gdy wniosek powyższy był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących kwestii nieprawidłowości decyzji oraz postanowienia wydanego przez burmistrza Gminy i Miasta K. i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji nie uwzględnieniem skargi,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosku dowodowego skarżącego złożonego w piśmie z [...] października 2017 r. doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnienia względnie oddalenia wniosku dowodowego skarżącego z [...] października 2017 r. o zobowiązanie SKO w C. oraz Urzędu Miejskiego w W. do przesłania karty informacyjnej oraz decyzji środowiskowej dotyczącej odcinka W.-G., co doprowadziło do nierozpoznania całości materiału dowodowego, a tym samym doprowadziło do oddalenia skargi w całości,

4) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku bowiem brak było podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że z akt sprawy bezsprzecznie wynikało, że w sprawie zachodziła konieczność do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż organ już na etapie wydawania postanowienia z [...] czerwca 2016 r. dysponował kartą informacyjną przedsięwzięcia, z której precyzyjnie wynikało, że na wskazanym terenie będą występowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2,5. Tak więc w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,

5) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z nich nie wynikających, a ponadto i sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym, poprzez uznanie, że przebudowa obiektu będzie generowała jedynie okresowo, w trakcie jej realizacji, pewne uciążliwości, natomiast po jej wykonaniu stan środowiska ulegnie poprawie, podczas gdy z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że na wskazanym terenie będą występowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2.5 podczas eksploatacji drogi, a nie jak błędnie stwierdził WSA w orzeczeniu – tylko podczas prac budowlanych związanych z przebudową drogi DW [...], tak więc powyższe przekroczenia będą miały charakter ciągły,

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) ustalenie faktu, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy sam Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas analizy materiału dowodowego wskazał, że podstawą wydania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia była m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia, z której precyzyjnie wynikało, że na wskazanym terenie będą występowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2,5,

b) nieustalenie faktu, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] lipca 2016 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] czerwca 2016 r. zostały wydane z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku, chociaż z akt sprawy wynika, że

Burmistrz Gminy i Miasta K. już na etapie wydawania powyższej decyzji dysponował dokumentami które uzasadniały konieczność przeprowadzenie oceny oddziaływania na stanowisko, na co wskazują dowody w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia

7) art. 3 § 1 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów k.p.a.

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące:

- rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. wskazująca na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko była wydana w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że podlegała ona uwzględnieniu;

9) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny, czy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. oraz decyzja SKO była prawidłowa, co miało istotny wpływ na przebieg postępowania, a w konsekwencji naruszyło art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

10) art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniała konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego rozstrzygnięcia na środowisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że konieczność taka wynikała wprost z karty informacyjnej przedsięwzięcia, którą dysponował Burmistrz Gminy i Miasta K., jak i SKO.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy;

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zawnioskowanego przez skarżącego w piśmie z [...] października 2017 r. w sytuacji, gdy wniosek powyższy był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących kwestii nieprawidłowości decyzji oraz postanowienia wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta K. i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji nie uwzględnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadniania rozstrzygnięć w przedmiocie uwzględnienia, względnie oddalenia, wniosku dowodowego skarżącego z [...] października 2017 r. co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nieprawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. W szczególności podczas analizy sprawy Sąd I instancji błędnie ustalił, że organ wydał decyzję w sposób całkowicie prawidłowy, pomimo faktu, że w aktach sprawy znajdowała się karta informacyjna przedsięwzięcia, z której jednoznacznie wynikało, że już na dzień sporządzania tej karty istnieją przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2,5 tak więc w niniejszej sprawie koniecznym było wydanie przez Burmistrza Gminy i K. postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji, oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, pominął również fakt, że przy wydaniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta i K. nie zostały uwzględnione wszystkie czynniki m.in. kwestia niskiej emisji pochodzącej od źródeł ciepła centralnego ogrzewania czy wzajemnego dodawania się czynników szkodliwych. Powyższe doprowadziło do nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji spowodowało, że skarga została oddalona, pomimo że zachodziły wszystkie przesłanki do jej uwzględnienia. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył również art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji naruszył również art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniała konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego rozstrzygnięcia na środowisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że konieczność taka wynikała wprost z karty informacyjnej przedsięwzięcia, którą dysponował zarówno Burmistrz Gminy i Miasta K., SKO w C., jak i sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Naruszenie powyższego przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku doprowadziło do nieprawidłowej kontroli działań organu oraz skutkowało tolerowaniem naruszenia prawa, co w efekcie spowodowało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w C. z [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z tych względów przypomnieć należy, że kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji SKO w C. z [...] września 2016 r., znak: [...] przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu p.p.s.a. podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego.

Pamiętać też należy, że przepis art. 151 p.p.s.a., jak i art. 147 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących dane postępowanie, w tym przypadku procedurę wynikającą z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).

Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak już wyżej wskazano - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w C. z [...] września 2016 r.

Sąd I instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obejmujących brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od węzła autostradowego przez G., K. do L. N., tj. od km 22+039,07 do km 35+918,47 z wyłączeniem odcinków wskazanych w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] lipca 2016 r. w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Takie działanie Sądu I instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia stanowiska Sądu I instancji w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej. W istotnych dla sprawy kwestiach Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to zagadnienia obejmującego powody uzasadniające brak istnienia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas, gdy Stowarzyszenie podnosiło w skardze, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że konieczność taką potwierdza treść karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych danych wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W skardze Stowarzyszenie wskazało, że "z dokumentacji dostępnej podczas wydawania decyzji wynikało, iż istnieją przekroczenia zarówno hałasu jak i pyłów zawieszonych, a zatem w niniejszej sprawie konieczna była ocena oddziaływania na środowisko". Stowarzyszenie w skardze wskazało również, że Komitet Społeczny w pismach adresowanych do Burmistrza przesłał uwagi dotyczące karty informacyjnej. Zastrzeżenia dotyczyły braku rzeczywistych pomiarów czynników związanych z realizacją przedsięwzięcia (natężenie ruchu, hałas, drgania, zanieczyszczenie środowiska, ewentualne uszkodzenie budynków i budowli). Zdaniem Stowarzyszenia, pomiary natężenia ruchu były w znacznej mierze zaniżone).

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony.

Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stowarzyszenie w piśmie z [...] października 2017 r. wystąpiło z wnioskiem dowodowym wnosząc o zobowiązanie SKO w C. oraz Urzędu Miejskiego w W. do przesłania karty informacyjnej oraz decyzji środowiskowej "(opracowania środowiskowego)" na okoliczność przekroczenia norm środowiskowych już na odcinku W.-G., a więc przekroczeniu tych norm również na terenach K. i G. W piśmie z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o odroczenie terminu rozprawy do czasu wpłynięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanej decyzji oraz karty informacyjnej przedsięwzięcia, ponieważ zdaniem Stowarzyszenia rozpoznanie sprawy bez tak istotnego dokumentu mogłoby spowodować wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie zostałaby zbadana istota problemu.

W takiej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji korzysta z art. 106 § 3 p.p.s.a., ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wówczas obciąża go obowiązek oceny przeprowadzonych dowodów i zawarcie tej oceny w uzasadnieniu wyroku, jak też rozważenia wpływu, bądź braku wpływu, na wynik sprawy dowodów dopuszczonych przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 233 § 1 k.p.c., Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Jeśli Sąd I instancji dopuszcza dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, dopuszcza się naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji SKO w C. z [...] września 2016 r.

Brak dokonania przez Sąd I instancji oceny podnoszonych przez strony kwestii i złożonego w toku postępowania przed Sądem I instancji wniosku dowodowego, w połączeniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w C. z [...] września 2016 r.

Sąd I instancji nie ocenił pisma Stowarzyszenia z [...] października 2017 r. w aspekcie prezentowanego stanowiska Stowarzyszenia w kwestii stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia w celu wykazania rzeczywistej woli Stowarzyszenia. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się lakonicznie do argumentów Stowarzyszenia, powołując się ogólnikowo na akta sprawy.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut postawiony przez Stowarzyszenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

W tej sytuacji przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.