Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1781/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. M. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr 865/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania T. M. – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy").

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. (dalej także "PINB" lub "organ I instancji") prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Ł. w granicy z działką nr ew. [...].

Sprawa ta była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed Mazowieckim WINB. Na ostatnim jej etapie decyzją z 24 stycznia 2020 r., nr 106/2020, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2019 r., nr [...], nakładającą na inwestora – T. M. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Wyrokiem z 6 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D., S. D. oraz A. K. na wspomnianą wyżej decyzję Mazowieckiego WINB z 24 stycznia 2020 r., nr 106/2020.

Inwestor na wezwania organu powiatowego kilkakrotnie w toku postępowania przedkładał uzupełnioną dokumentację projektową.

W dniu 27 maja 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę dotyczącą stanu fatycznego ściany pomiędzy budynkami usytuowanymi na działkach nr [...] i [...]. W protokole z przedmiotowej kontroli wskazano, że stan faktyczny ściany granicznej przedstawiono na załącznikach do protokołu (4 rysunki - poziom piwnicy, parteru, poddasza oraz przekrój pionowy). Natomiast w załącznikach graficznych oznaczono przebieg granicy według oświadczenia stron, tj. linią nr 1 oznaczono przebieg granicy według T. M., która biegnie w osi ściany pomiędzy budynkami, a linią nr 2 oznaczono przebieg granicy wg. oświadczenia A. D., S. D. oraz A. K., która biegnie po zewnętrznym licu kominów od strony działki nr ew. [...]. Ponadto w protokole wskazano: "Kwestią sporną jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]. Bez jednoznacznego określenia przebiegi ww. granicy nie ma możliwości zweryfikowania robót koniecznych do wykonania aby objęty post. budynek na dz. [...] mógł być doprowadzony do zgodności z przepisami."

Przy piśmie z 17 czerwca 2021 r. współwłaściciele działki nr ew. [...] przedłożyli dokumenty dotyczące przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Z kolei przy piśmie z 18 czerwca 2021 r. dokumenty dotyczące tej kwestii przedłożył inwestor.

W dniu 26 października 2021 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia przebiegu granicy działek. Na rozprawie zeznania złożył geodeta, który oświadczył, że granica pomiędzy działkami została wyznaczona po ścianie w poziomie parteru, a jeśli występują kominy lub wklęśnięcia w ścianie to granica biegnie również po występach zgodnie z instrukcją techniczną G-4 § 74 ust. 4 obowiązującą w czasie pomiarów. W związku z oświadczeniami stron dotyczącymi woli zawarcia ugody organ powiatowy wyznaczył termin na jej zawarcie. Ugoda nie została jednak zawarta.

Pismem z 30 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał inwestora do poprawienia złożonego projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego. W dniu 2 lutego 2022 r. wezwana przedłożyła dokumentację zamienną, która zdaniem PINB nie spełniała wymagań w zakresie dostosowania projektu do ustalonego przez ten organ przebiegu granicy. Pismem z 23 lutego 2022 r. PINB ostatecznie wezwał inwestora do poprawienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego budynku. W dniu 16 lutego 2022 r. T. M. przedłożyła projekt budowlany zamienny dla ww. inwestycji.

Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], PINB odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła T.M.

Rozpoznając odwołanie Mazowiecki WINB wskazał, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją tego organu z 4 czerwca 2003 r., nr 62/03. Powyższe zostało potwierdzone w decyzji Mazowieckiego WINB z 24 stycznia 2020 r., nr 106/2020, jak również w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w sprawie, w tym w wyroku WSA w Warszawie z 6 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/20.

Objęte odwołaniem rozstrzygnięcie PINB zostało oparte na art. 51 ust. 4 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania), zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mazowiecki WINB stwierdził, że sentencja decyzji organu I instancji nie odpowiada treści przywołanego przepisu.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 51 ust. 5 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania), który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Pod pojęciem niewykonania obowiązku rozumie się także sytuację, kiedy zobowiązany przedłoży wprawdzie projekt budowlany zamienny, ale zawiera on rozwiązania niezgodne z przepisami, co uniemożliwia jego zatwierdzenie. Zastosowanie cyt. przepisu możliwe jest zatem w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mazowiecki WINB podkreślił, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Konsekwencją zaś przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy będzie zastosowanie art. 51 ust. 5 Pr.bud., zaś wybór środka przewidzianego w tym przepisie zależeć będzie od okoliczności sprawy (w tym od zakresu odstępstw i możliwości ich wyodrębnienia z całości inwestycji). Wyżej przytoczone przepisy (tzn. art. 51 ust. 4 i ust. 5 Pr.bud.) nie przewidują wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zdaniem organu odwoławczego, w omawianym stanie faktycznym nieprawidłowa była odmowa na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sankcjonuje stan naruszenia prawa, którego nie będzie można w żaden inny sposób usunąć. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 5 Pr.bud.

Mazowiecki WINB zauważył również, że do odwołania załączono kopię wyjaśnień i opinii sporządzonych przez mgr inż. arch. D. T. (nr upr. [...]), dotyczących rozbieżności co do przebiegu granicy pomiędzy działkami. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB powinien dokonać oceny ww. dowodu, stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Mazowiecki WINB uznał, że decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów (błędna ocena stanu faktycznego, co spowodowało zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego), a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wybór jaki nakaz określony w art. 51 ust. 5 Pr.bud. zastosować w omawianej sprawie). Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Z takim orzeczeniem Mazowieckiego WINB nie zgodziła się inwestor – T. M. (dalej także "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

We wniesionym sprzeciwie zarzuca organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania decyzji merytorycznej. Mazowiecki WINB wielokrotnie rozpatrywał już przedmiotową sprawę jako organ odwoławczy oraz posiada wiedzę na temat sprawy wobec czego, zważywszy również, że postępowanie trwa ponad 20 lat, organ ten winien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie;

2) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów oraz brak oceny materiałów dowodowych załączonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 27 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dodatkowego przez organ odwoławczy oraz de facto pełnienie przez ten organ jedynie funkcji kontrolnej w sytuacji gdy posiada on uprawnienia do wydania merytorycznej decyzji, a stronie postępowania administracyjnego winno zostać zapewnione dwuinstancyjne postępowanie administracyjne;

4) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, odstąpienie od wydania decyzji merytorycznej oraz zaufania obywateli do władzy publicznej pomimo, że przedmiotowe postępowanie trwa już ponad 20 lat;

5) 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Pr.bud. poprzez ich błędne zastosowanie oraz wydanie organowi I instancji wytycznych odnośnie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 5 Pr.bud., w sytuacji gdy organ odwoławczy de facto nie rozpatrzył odwołania oraz nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącą w związku z czym nie miał podstaw do wskazywania na jakiej podstawie prawnej winna zostać wydana decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie;

6) art. 107 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji odwoławczej w sposób uniemożliwiający odtworzenie toku myślenia Mazowieckiego WINB, w szczególności w zakresie wskazania z jakich przyczyn organ ten uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania niezgodne z przepisami oraz z jakich przyczyn całkowicie pominął całą argumentację podniesioną przez Skarżącą w odwołaniu, m.in. zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami.

Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na Jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W szeroko umotywowanym uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że WSA w Warszawie w orzeczeniu z 29 marcu 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1921/18) stwierdził, że we wszystkich zapadłych wyrokach dotyczących wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wydanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. przesądzono o prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 Pr.bud., a nadto - o konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Sąd zauważył, że w żadnym z tych wyroków nie wskazano na konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania ściany zewnętrznej, z realizacji której to zrezygnował. Zdaniem Sądu, organy nie miały zatem podstawy uznawać, że projekt zamienny winien także uwzględniać konieczność wykonania ściany zewnętrznej. Nałożenie takiego obowiązku wymagało od organów wykazania, że brak ww. ściany zewnętrznej od strony działki nr [...] jako niezgodny z przepisami/normami, nie może być zalegalizowany, nadto, nie ma możliwości innego sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, jak tylko poprzez wykonanie własnej ściany zewnętrznej spełniającej wymogi ściany oddzielenia ppoż. od strony budynku sąsiedniego oraz własnych przewodów wentylacyjnych i dymowych.

W toku ponownego, czwartego rozpoznawania sprawy przez ograny nadzoru, Skarżąca została zobowiązana do dostosowania projektu budowlanego zamiennego do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], która - zdaniem PINB - biegnie po zewnętrznej zachodniej stronie ściany w poziomie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. PINB podjął te ustalenia powołując się na rozprawę administracyjną z 26 października 2021 r., pomimo dysponowania opinią biegłej sądowej inż. A. B. (sporządzoną w toku prowadzonego postępowania cywilnego pomiędzy Skarżącą a właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed Sądem Rejonowym dla W.- sygn. [...]) i wyrokiem Sądu cywilnego w tejże sprawie, w którym Sąd ten ustalił, że granica biegnie w osi wspólnej ściany, na które to orzeczenie również powołuje się PINB. Inwestor złożyła w piśmie z 15 marca 2022r. wyjaśnienia, stwierdzając, że przebieg granicy oznaczony w projekcie jest zgodny z ekspertyzą z 2002 r., opinią techniczną ustalenia przebiegu granicy sporządzoną przez uprawnionego geodetę inż. S. M., protokołem wyznaczenia punktów granicznych podpisanym przez A. K. i A. D., oraz wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. sygn. [...]. Z powyższego wynika, że granica działek przebiega wzdłuż lica ściany na piętrze budynku na działce nr [...].

Rozwiązania techniczne zastosowane zarówno przez Skarżącą, jak i właścicieli budynku na sąsiedniej działce nr [...] (który jest też przedmiotem odrębnego postępowania) były przedmiotem analizy zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne na przestrzeni ostatnich 20 lat. Jedynym wymogiem, w odniesieniu do którego Skarżąca miała uzupełnić przedstawiony projekt zamienny było dostosowanie go do przebiegu granicy pomiędzy działkami, ustalonego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w trakcie postępowania, jak również w opinii zaczerpniętej przez organ z postępowania cywilnego.

Jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości w zakresie przedłożonego przez Skarżącą projektu zamiennego, to powinien był wezwać Skarżącą do przedłożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Mazowiecki WINB nie wskazał nawet, jakie dalsze czynności faktyczne powinny zostać wykonane przez PINB w celu merytorycznego załatwienia sprawy.

Skarżąca podnosi, że organ odwoławczy z jednej strony odstąpił od odniesienia się do argumentów (w tym dotyczących przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami) oraz zarzutów podniesionych przez Skarżącą (w tym do złożonej opinii), a z drugiej strony bez jakiegokolwiek uzasadnienia wskazał, że przedłożony przez Skarżącą projekt zamienny jest niewystarczający.

W sprawie pojawił się jedynie jeden nowy dowód w postaci opinii załączonej przez Skarżącą do odwołania. Pozostałe czynności, jakie należało wykonać w ramach postępowania odwoławczego, to ocena zebranego materiału dowodowego, co powinien był i mógł przeprowadzić organ odwoławczy.

Zdaniem Skarżącej, Mazowiecki WINB nie tylko nie odniósł się do treści odwołania i odesłał Skarżącą wraz z przedłożoną dokumentacją ponownie do PINB, ale pominął w swojej treści wytyczne i dotychczasowe wskazania zawarte w zapadłych orzeczeniach WSA w Warszawie wydanych w tejże sprawie, zwłaszcza w orzeczeniu z 2019 r., w sposób dowolny - w oderwaniu od wytycznych sądu administracyjnego - powołując się na art. 55 ust. 5 Pr.bud.

W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie okazał się zasadny.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym

Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA), NSA wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego (np. art. 51 ust. 4 Pr.bud..), w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji była oparta na innej podstawie materialnoprawnej (art. 51 ust. 3 Pr..bud..) może również prowadzić do naruszenia praw skarżących, tj. do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na gruncie k.p.a. (art. 15), jak i konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 786/19, CBOSA).

Jednakże za wadliwą uznać trzeba ocenę organu odwoławczego, który stwierdził, że przepis art. 51 ust. 4 Pr.bud. nie przewiduje wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 51 ust. 4 Pr.bud. nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2992/18; z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14, CBOSA).

Tym samym, w niektórych okolicznościach faktycznych, dopiero w przypadku wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Niemniej w ocenie tutejszego Sądu, za słuszne uznać należy stanowisko Mazowieckiego WINB, który stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak bowiem organ I instancji nie dokonał ustaleń i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób uwzgledniający stanowisko sądów administracyjnych orzekających uprzednio w kontrolowanej sprawie.

Zauważyć należy, że na skutek zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, organ I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postepowania wyrażonymi w tych wyrokach (art. 153 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 29 marcu 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1921/18) Sąd stwierdził, że organy orzekające obowiązane były przyjąć, że odstąpienie przez skarżącą z wykonania własnej ściany zewnętrznej stanowi jedno z istotnych odstępstw, które winno być objęte projektem budowlanym zamiennym. Jednakże jak wskazał Sąd, na podstawie ocen poczynionych w uprzednio wydanych wyrokach, organy nadzoru budowlanego nie miały podstawy, by uznać, że projekt zamienny winien także uwzględniać konieczność wykonania ściany zewnętrznej, z której to inwestor zrezygnował. Nałożenie tego rodzaju obowiązku (przy założeniu, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. umożliwia organowi taki sposób sformułowania obowiązku), wymagało od organów nadzoru budowlanego wykazania, że brak ww. ściany zewnętrznej od strony działki nr ew. nr ew. [...], jako niezgodny z przepisami/normami, nie może być zalegalizowany, nadto – nie ma możliwości innego sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, jak tylko poprzez "wykonanie własnej ściany zewnętrznej spełniającej wymogi ściany oddzielenia ppoż od strony budynku sąsiedniego (od piwnicy ponad dach) oraz własnych przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych". Sąd stwierdził tymczasem, że tego rodzaju ustalenia i analiza nie miały miejsca na żadnym etapie; nie znalazły także swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniach wydanych decyzji.

W przywołanym orzeczeniu z 29 marcu 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1921/18) WSA w Warszawie wskazał zatem, że podstawowym zadaniem organu I instancji w toku dalszego postępowania jest rozważenie – w kontekście dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. – potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w celu zaktualizowania stanu inwestycji, a przy tym oceny wykonanej przez inwestora zmiany polegającej na rezygnacji z wykonania własnej ściany zewnętrznej od strony nieruchomości sąsiedniej, i niezbędności w tym kontekście sformułowania obowiązku w szerszym zakresie niż poprzez wskazanie na konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Na tę kwestię WSA w Warszawie zwrócił uwagę w wyroku z 6 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/20, przypominając, że w orzeczeniu z 29 marca 2019 r. Sąd wyjaśnił, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. nie umożliwia właściwemu organowi "narzucenia" rozwiązania projektowego; umożliwia natomiast, oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenie także obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych/wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd uznał, że PINB wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. decyzję z [...] stycznia 2020 r., nr [...], prawidłowo zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Jednakże oceniając decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], uchyloną w drodze zaskarżonej do tut. Sądu decyzji Mazowieckiego WINB, nie sposób pominąć faktu, że PINB przed wydaniem tego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 Pr.bud. zaniechał przy tym rozważenia sformułowania obowiązku w szerszym zakresie, na co wskazywał WSA w Warszawie w przywołanym wyroku z 29 marca 2019 r. Z uzasadnienia uchylonej przez organ odwoławczy decyzji PINB wynikało jedynie, że organ ten odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez Skarżącą projektu budowlanego zamiennego z tej przyczyny, gdyż w dalszym ciągu nie uwzględnia on konieczności wzniesienia własnej ściany pomiędzy budynkiem inwestora a budynkiem na działce sąsiedniej nr ew. [...], zaś powinność jej wybudowania organ wywiódł z przyjętego przebiegu granicy między ww. nieruchomościami. Wobec takiego ustalenia położenia spornej granicy (choć i ta ocena budzi poważne wątpliwości w świetle poczynionych przez PINB ustaleń, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia), organ I instancji nie wyjaśnił nawet, z jakich przyczyn odstąpił od ewentualnego nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. dodatkowego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, mogących doprowadzić do zgodności aktualnego stanu rzeczy z przepisami Pr.bud. i normami techniczno-budowlanymi.

Mając to na uwadze należy przyznać rację Mazowieckiemu WINB, że ustalenia organu I instancji w przedmiotowym zakresie budzą uzasadnione wątpliwości, na co zwraca także uwagę Skarżąca. Z uzasadnienia decyzji PINB nie wynika bowiem, ażeby organ ten wziął pod uwagę m.in. wyrok Sądu Rejonowego dla W. wydany w dniu [...] stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. [...], oparty na opinii biegłej sądowej inż. A.B., z którego – w ocenie Skarżącej – wynika inny przebieg granicy między ww. nieruchomościami. Tymczasem przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Inne sądy, organy prawne oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach inne niż karne, są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych.

Jednocześnie do odwołania załączona została kopia opinii sporządzonej przez mgr inż. arch. D. T. (nr upr. [...]), dotyczącej rozbieżności co do przebiegu granicy pomiędzy działkami.

Sąd dostrzegł, że organ I instancji przyjął za prawidłowe wskazanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], opierając się w tym względzie na zeznaniach uprawnionego geodety, złożonych podczas przeprowadzonej w dniu 26 października 2021 r. rozprawy administracyjnej. Jednak w swojej decyzji organ powiatowy w żaden sposób nie odniósł się do konsekwentnie podtrzymywanego przez Skarżącą stanowiska dotyczącego innego przebiegu spornej granicy, niż wskazany przez ww. geodetę.

Sąd doszedł zatem do przekonania, że rozpoznając sprawę organ I instancji ponownie nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w przywołanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie wyjaśnił w wyczerpującym stopniu przyczyn, dla których okazało się niemożliwe nałożenie na inwestora innych obowiązków, jak tylko nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonanie własnej ściany zewnętrznej oddzielenia przeciwpożarowego od strony budynku sąsiedniego.

Kwestia ta, jako dotycząca prawidłowości zastosowania odpowiednich środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. przed wydaniem decyzji opartej na art. 51 ust. 4 i/lub ust. 5 Pr.bud. jest kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i ma zasadnicze znaczenie dla jej wyniku. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu pierwszej instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Trafny jest wniosek Mazowieckiego WINB, że sytuacja, w której organ I instancji nie ustalił i nie rozważył wszystkich istotnych w tej sprawie okoliczności w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w tym także zamiennego), uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 233/18, CBOSA). W żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18, CBOSA). Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w znacznym stopniu przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie przesądzono o tym, jaki powinien być kierunek i wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Organ odwoławczy nie dokonywał bowiem merytorycznej analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Okoliczności te powinien bowiem ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, kierując się oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wydanych w sprawie prawomocnych wyroków sądów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.