Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 22/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi P.U.H. L. Sp. z o.o. w P. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do załatwienia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. B. [...] /H. [...] o oznaczeniach geodezyjnych: obręb G., arkusz mapy [...],[...],[...],[...] działki nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni [...] m.kw, zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P.- [...] w P 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

P.U.H. "L." sp. z o.o. w P. (zwana dalej skarżącą) wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. B. [...]/H [...] o oznaczeniach geodezyjnych: obręb G., arkusz mapy [...],[...],[...],[...] działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. [...] m.kw., zapisanej w Kw nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz postanowieniem Wojewody W. z dnia [...].10.2012r. sygn. akt sprawy [...].

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art.35, art.36 i art.104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98,poz.1071, zwany dalej kpa) przez uchybienie terminów do załatwienia sprawy, niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o zobowiązanie strony przeciwnej do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przebieg zdarzeń zaistniałych w sprawie. Mianowicie w szczególności skarżąca wskazała, iż w dniu 15.12.2011r. złożyła do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej Prezydentem lub organem) wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności nieruchomości. Prezydent postanowieniem z dnia 27.01.2012r. przedłużył do dnia 29.06.2012r. termin załatwienia sprawy, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca w przedmiotowej sprawie wystosowała do organu pisma z dnia 17.01.2012r., 16.02.2012r., 09.05.2012r. i 22.05.2012r. Organ postanowieniem z dnia 19.06.20122r. - a więc zaledwie na 10 dni przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu do załatwienia sprawy – powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty z tytułu przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Później postanowieniem z dnia 29.06.2012r. organ wydał kolejne postanowienie o odroczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31.08.2012r. wyjaśniając, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością uwzględnienia przepisów dotyczących pomocy publicznej i obligując skarżącą do złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej oraz oświadczenia o sytuacji majątkowej. W dniu 06.07.2012r. skarżąca poinformowała organ, że rezygnuje z pomocy publicznej oraz z rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie, a także zakwestionowała operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Pismem z dnia 31.08.2012r. skarżąca przekazała organowi wniosek o udzielenie pomocy publicznej wraz wymaganymi dokumentami zaznaczając jednocześnie, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że przepisy o pomocy publicznej mają w tym przypadku zastosowanie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Pomimo powyższego do dnia 31.08.2012r. organ nie wydał jakiejkolwiek decyzji. Dopiero pismem z dnia 13.09.2013r. organ wezwał skarżącą do wskazania w terminie 30 dni błędów operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Działanie takie zdaniem skarżącej nie miało oparcia w przepisach prawa i zmierzało jedynie do przedłużenia postępowania. Pomimo tego skarżąca w dniu 20.09.2012r. przekazała organowi dodatkowe uwagi dotyczące sporządzonego, operatu szacunkowego. Postanowieniem z dnia 18.09.2012r. organ ponownie odroczył załatwienie sprawy do dnia 31.12.2012r. argumentując to koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z rozpatrzeniem zastrzeżeń skarżącej wobec operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 21.09.2012r. skarżąca złożyła do Wojewody W. zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta Miasta P. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].10.2012r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31.12.2012r. Wojewoda wskazał, że Prezydent dopuścił się przewlekłości postępowania m.in. z uwagi na fakt, że kluczowe dla tego postępowania zapytanie dotyczące ewentualnie toczącego się postępowania mającego na celu nabycie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego wystosowano dopiero w dniu 05.06.2012r., a więc dopiero, po upływie 6 miesięcy od wszczęcia postępowania. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ był zobowiązany poinformować skarżącą o konieczności złożenia dokumentów dotyczących procedury związanej z pomocą publiczną niezwłocznie po złożeniu wniosku o przekształcenie, a nie w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do rozpoznania sprawy. W konkluzji Wojewoda wskazał, że powyższe działania organu miały na celu opóźnienie postępowania w sprawie i oddalenie w czasie wydania decyzji merytorycznej.

Skarżąca wskazała dalej, że organ pismem z dnia 06.11.2012r. wystąpił do prezesa UOKiK z wnioskiem o wydanie opinii do projektu udzielenia pomocy indywidualnej zawartej w projekcie decyzji prezydenta Miasta P. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej w prawo własności oraz ustalenia opłaty za przedmiotowe przekształcenie. Prezes UOKiK w opinii z dnia 04.01.2013r. stwierdził, że "ze względu na niespełnienie wszystkich przesłanek z art.107 ust.1 TFUE (...) projekt decyzji Prezydenta Miasta P. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego P.U.H. "L." sp. z o.o. w P., nie stanowi podstawy do udzielenia pomocy publicznej.

Pomimo powyższego organ do chwili sporządzenia skargi na bezczynność, tj. do dnia 31.01.2013r. nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Ponadto pomimo opinii Prezesa UOKiK organ w dniu 28.01.2013r.wystosował prośbę do UOKiK o notyfikację indywidualnego programu pomocowego odrzucając powyższą opinię. Działanie to w ocenie skarżącej ma na celu wszczęcie procedury przed Komisją Europejską trwającej co najmniej 18 miesięcy, co prowadzi do dalszego nieuzasadnionego przewleczenia sprawy.

Reasumując skarżąca wskazała, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w niniejszym postępowaniu albowiem pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji merytorycznej. I to pomimo upływu dodatkowego terminu wskazanego przez Wojewodę W. oraz opinii Prezesa UOKiK o braku konieczności stosowania w niniejszej sprawie przepisów o pomocy publicznej.

Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał sekwencję zdarzeń i czynności podejmowanych w sprawie. Organ wskazał m.in., że w jego ocenie przed wydaniem decyzji powinien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. W tym zakresie stosowane jest prawo unijne, a jedynym organem władnym interpretować przepisy o pomocy państwa zamieszczone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z opinią Prezesa UOKiK w celu uzyskania pewności prawnej możliwe jest dokonanie notyfikacji projektu decyzji w sprawie Komisji Europejskiej w trybie art.108 ust.3 TFUE o którą organ wystąpił w dniu 30.01.2013r. Wydanie przedmiotowej decyzji możliwe więc będzie dopiero po uzyskaniu decyzji Komisji Europejskiej.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 26.04.2013r. podkreśliła, że organ potrzebował aż miesiąca czasu, aby zapytać skarżącą, czy podtrzymuje swój wniosek, 6 miesięcy by zlecić biegłemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego i aż 6,5 miesiąca, by skierować zapytanie do UOKiK w Warszawie, czy przekształcenie podlega przepisom o pomocy publicznej. Podkreśliła, że sporna decyzja nadal nie została wydana. Wskazała też, że ustawa z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r., poz.83) nie określa w żaden sposób, iż decyzja może zostać wydana dopiero w momencie, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości, czy w danej sprawie występuje pomoc publiczna, czy też nie. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi jedynie w art.5a iż jej postanowienia stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Zdaniem skarżącej decyzja mogła zostać wydana pod warunkiem zawieszającym. Skarżąca od dnia 02.11.2012r. nie otrzymała jakiejkolwiek informacji o stanie sprawy. Podkreśliła, iż korespondencja z UOKiK w Warszawie nie odgrywa w sprawie żadnej roli, względnie kwestia w niej poruszana powinna była być wyjaśniona wcześniej, ponieważ dotyczy nie tylko wniosku skarżącej, lecz także wielu innych wniosków. Skarżąca zaakcentowała, że Wojewoda Wielkopolski wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31.12.2012r., który to termin nie został dochowany. Ponadto wskazała, że działania organu zmierzające do przedłużania postępowania administracyjnego są celowe. Świadczy o tym fakt, że od września 2011r. do chwili sporządzenia w/w pisma w P. – w odróżnieniu od innych miast - nie wydano żadnej decyzji w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność na rzecz osób prawnych. Dalej skarżąca podniosła, że art.5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma zastosowanie wobec osób prawnych jedynie w sytuacji rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie, co nie dotyczy jednak skarżącej, która zamierza uiścić w/w opłatę jednorazowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa, czy też nie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 Kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Artykuł 36 § 1 Kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowił art.149 § 1 Ppsa stanowiący, iż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę za zasadną Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. (por.wyrok NSA z 10.04.2001r., sygn. I SAB 37/00). Tak więc Sąd nie przesądzał w niniejszym wyroku merytorycznej zasadności lub bezzasadności wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Sąd orzekający jedynie badał i oceniał, czy w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność organu w rozumieniu art.149 § 1 Ppsa. (vide wyrok NSA z 13.11.2000r., sygn. II SAB 201/99)

Sąd nie badał w niniejszej sprawie, czy w sprawie zachodziła przewlekłość postępowania albowiem reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wyraźnie wskazał w skardze, iż skarży wyłącznie bezczynność Prezydenta Miasta P., a nie przewlekłość w jego postępowaniu, jak również już po zakończeniu postępowania nie kierował do Sądu jakichkolwiek pism, z których mogłaby wynikać zmiana bądź rozszerzenie przedmiotu zaskarżenia z bezczynności, także na przewlekłość postępowania.

Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. wyrok NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Przyjmuje się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 Kpa lub nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20.07.1999r., I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87) Organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.07.2012r., sygn. I SAB/Wa 204/12, publ.LEX nr 1225641)

Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 Ppsa. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż w niniejszym przypadku przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niezakończenia merytoryczną decyzją administracyjną wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (art.3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 Ppsa) Ponadto, skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 Kpa, zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżąca złożyła do Wojewody W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].10.2012r. wydanym w sprawie o nr [...] uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31.12.2012r. Tym samym skarżąca wyczerpała przed wniesieniem skargi na bezczynność tryb przewidziany w art.37 Kpa.

Jak już wspomniano stosownie do art. 149 Ppsa., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a Ppsa., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi sprawa objęta przedmiotowym wnioskiem nie została merytorycznie rozstrzygnięta przez właściwy organ. Nie była ona również merytorycznie rozstrzygnięta w dacie wyrokowania. Dlatego należało przyjąć, że Prezydent Miasta P. pozostawał w stanie bezczynności.

Obowiązkiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było jednak nie tylko samo ustalenie, że organ nie podjął w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Sąd był także zobligowany do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Każdy przypadek bowiem należy traktować indywidualnie i zawsze należy brać pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Nie każde bowiem niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą jest zawsze równoznaczne z bezczynnością organu.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż niewątpliwie w rozpatrywanym przypadku zostały przekroczone przez organ wszystkie określone w Kpa terminy do załatwienia sprawy.

Przedmiotowy wniosek o przewłaszczenie wpłynął do organu w dniu 15.12.2011 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 Kpa termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 15.01.2012 r.

Tymczasem, mimo upływu ponad roku od złożenia ww. wniosku, Prezydent nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie w toku tego postępowania organ dokonywał szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, o czym informował stronę, jednakże przez okres ponad roku nie doprowadziło to do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Zasadność żądania skarżącej przesądza już samo wyznaczenie - przez Wojewodę W.postanowieniem z dnia [...].10.2012r. wydanym w sprawie o nr [...] - organowi terminu do załatwienia sprawy do dnia 31.12.2012r. i niezałatwienie przez organ sprawy w tym terminie. Sąd w pełni podziela stanowisko i argumentację Wojewody wyrażone w przywołanym postanowieniu. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, lecz nawet nie przedłużył po raz kolejny w trybie określonym w art. 36 Kpa terminu do jej załatwienia i nie wskazał terminu jej załatwienia. Już tylko ten fakt obligował Sąd do uwzględnienia skargi na bezczynność.

Należy jednak także podkreślić opieszałość organu w prowadzeniu czynności w niniejszej sprawie. Skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek w dniu 15.12.2011r., a organ dopiero pismem z dnia 09.01.2012r. (a więc dopiero po ponad 3 tygodniach przy miesięcznym terminie do załatwienia sprawy określonym w art.35 § 3 Kpa) podjął pierwszą czynność. Przy czym była to czynność całkowicie niezrozumiała, gdyż było to jedynie zapytanie, czy skarżąca podtrzymuje swój wniosek. Biorąc pod uwagę, że skarżąca jest spółką prawa handlowego należało zakładać, że posiadała profesjonalną obsługę prawną w zakresie przedmiotowego wniosku i świadomie złożyła wniosek dążąc do uzyskania zamierzonego celu. Tak więc czynność ta niczego nie wnosiła do sprawy i była całkowicie zbędna. Dopiero w dniu 13.01.2012r. (a więc prawie po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 Kpa) wykonano pierwsze czynności merytoryczne w postaci wysłania szeregu zapytań do różnych podmiotów.

Prezydent postanowieniem z dnia 27.01.2012r. wyznaczył termin do załatwienia sprawy na dzień 29.06.2012r. motywując to wyłącznie koniecznością wystąpienia z zapytaniami o toczące się postępowania administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Pomimo kilkukrotnej wcześniejszej korespondencji ze strony skarżącej (pisma z dnia 16.02.2012r., 08.05.2012r.,22.05.2012r.) zmierzającej do przyspieszenia postępowania organ dopiero postanowieniem z dnia 19.06.2012r. powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Konieczność przeprowadzenia takiego dowodu przy tego rodzaju wniosku była oczywista. Organ powinien był zlecić wykonanie operatu szacunkowego niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a nie pół roku po wpłynięciu wniosku i 10 dni przed upływem wyznaczonego (przedłużonego) przez organ terminu do załatwienia sprawy. Takie postępowanie (opóźnienie) organu jest całkowicie niezrozumiałe i niewytłumaczalne. Potrzeba przeprowadzenia tego dowodu nie budziła wątpliwości od samego początku postępowania. Jest to bowiem dowód niezbędny do rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ nie wyjaśnił w żaden przekonywujący sposób swej opieszałości w tym zakresie, a z akt administracyjnych nie wynika jakakolwiek przeszkoda do niezwłocznego przeprowadzenia tego dowodu, który ze swej natury jest pracochłonny i czasochłonny, a niejednokrotnie (co miało miejsce również w tym przypadku) jest kwestionowany, co skutkuje koniecznością uzupełniania operatu lub sporządzania nowego operatu, a w konsekwencji prowadzi do przedłużenia postępowania. Konstatacja ta powinna być znana organowi i już tylko z tej przyczyny dowód taki powinien być przeprowadzony niezwłocznie.

Uzasadnioną przesłanką do zwłoki w załatwieniu sprawy nie mógł być wniosek Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28.07.2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011r., Nr 187, poz.1110) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dopóki bowiem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów stanowią one obowiązujące prawo, które należy stosować. Niedopuszczalne jest w ocenie Sądu niestosowanie prawa jedynie z uwagi na ewentualne (zdarzenie przyszłe i niepewne) stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z Konstytucją. (k.99 akt administracyjnych)

Biegły A.A. sporządził operat niezwykle szybko (w ciągu 1 dnia), gdyż już w dniu 20.06.2012r. Fakt ten nie wpłynął jednak na przyspieszenie sprawy, gdyż organ dopiero w dniu 29.06.2012r. wysłał skarżącej wspomniany operat. (k.156 akt administracyjnych), a jeszcze później (pismami z dnia 18.07.2012r. i 13.09.2012r. – k.162 i 173) wezwał skarżącą do wskazania ewentualnych zarzutów wobec w/w operatu, choć możliwe i wskazane było to już przy okazji doręczenia skarżącej operatu.

Sąd podziela pogląd skarżącej, że korespondencja prowadzona przez Prezydenta z UOKiK w Warszawie dotyczy problematyki, która mogła być wyjaśniona już wcześniej, ponieważ dotyczy zapewne nie tylko wniosku skarżącej, lecz także wielu innych wniosków w których występuje podobny problem. Abstrahując nawet jednak od tej kwestii całkowicie niezrozumiałym jest, że organ pierwsze zapytanie do UOKiK w Warszawie dotyczące kwestii pomocy publicznej przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skierował dopiero w dniu 27.06.2012r., a więc ponad pół roku po złożeniu wniosku i na 2 dni przed upływem wyznaczonego przez tenże organ terminu do załatwienia sprawy. Taka zwłoka - pomijając kwestię merytorycznej oceny, czy czynności te były niezbędne - jest również całkowicie niezrozumiała i niewytłumaczalna. Sąd podziela pogląd Wojewody W. wyrażony w przywołanym wcześniej postanowieniu, że kluczowe dla tego postępowania zapytanie dotyczące ewentualnie toczącego się postępowania mającego na celu nabycie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego wystosowano stanowczo zbyt późno, gdyż do Wojewody wystosowano je dopiero w dniu 05.06.2012r. (k.101 akt administracyjnych), a więc dopiero, po upływie prawie 6 miesięcy od wszczęcia postępowania, a także, że organ był zobowiązany poinformować skarżącą o konieczności złożenia dokumentów dotyczących procedury związanej z pomocą publiczna niezwłocznie po złożeniu wniosku o przekształcenie, a nie w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do rozpoznania sprawy. Zgodzić się należy z Wojewodą, że powyższe działania organu miały na celu opóźnienie postępowania w sprawie i oddalenie w czasie wydania decyzji merytorycznej.

Organ po raz kolejny postanowieniem z dnia 29.06.2012r. wydłużył termin do załatwienia sprawy do dnia 31.08.2012r. argumentując to koniecznością wyjaśnienia kwestii udzielenia pomocy publicznej. Jednak pomimo deklaracji skarżącej, że nie zamierza korzystać z otrzymania pomocy publicznej, a także pomimo tego, iż skarżąca pomimo odmiennego zdania co do korzystania z pomocy publicznej złożyła żądane przez organ w tym zakresie dokumenty i w tym terminie nie załatwiono sprawy. Organ po raz kolejny wydłużył postanowieniem z dnia 18.09.2012r. termin do załatwienia sprawy do dnia 31.12.2012r., tym razem uzasadniając to zarzutami skarżącej wobec operatu szacunkowego i koniecznością ich wyjaśnienia. Jednak i w tym terminie postępowania nie zakończono.

Sąd w pełni podziela pogląd, że przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 Kpa, zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności. (por.wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.08.2012r. o sygn. I SAB/Wa 181/12, publ. LEX nr 1223921). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że wprawdzie organ podejmował wiele czynności, lecz – pomijając kwestię ich zasadności - nie zostały one skoncentrowane czasowo, a znakomitą część z nich podjęto ze znacznym i niewytłumaczalnym opóźnieniem. Nie było dążenia organu do załatwienia sprawy w ustawowym, a nawet w rozsądnym terminie. Organ już w pierwszym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z dnia 27.01.2012r. powinien wskazać nie tylko konieczność wystosowania zapytań dotyczących postępowań administracyjnych, lecz również konieczność wystosowania ewentualnych zapytań dotyczących udzielenia pomocy publicznej, a także konieczność przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego i rzecz jasna powinien był wykonać niezwłocznie te czynności. Tymczasem organ stopniowo i sukcesywnie wykonywał wspomniane czynności. To jest zamiast wykonać je jednocześnie stosując zasadę koncentracji dowodów, ku czemu nie było żadnej przeszkody, wykonywał kolejne czynności dopiero po wykonaniu poprzednich, Było to postępowanie całkowicie nieuzasadnione i świadczące albo o nieudolności albo o braku dobrej woli do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.

Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania, zaś kolejne przedłużanie terminu jego zakończenia stanowi nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 Kpa, zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy.

W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi w pkt 1 sentencji wyroku miesięcznego terminu do załatwienia sprawy na podstawie art.149 § 1 zd.1 Ppsa. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.

Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie zwłoki w przedmiocie zakończenia niniejszego postępowania, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Uzasadniając powyższe wskazać należy na fakt, iż od chwili wszczęcia postępowania do chwili wniesienia skargi na bezczynność upłynął ponad rok, a do chwili wyrokowania 1,5 roku czasu. Pomimo tak długiego okresu czasu postępowania nie zakończono merytoryczną decyzją. Mając te wszystkie okoliczności na względzie należało przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażący. Organ prowadził postępowanie bardzo długo, będąc dodatkowo zobligowany orzeczeniem Wojewody W. do jego załatwienia w wyznaczonym terminie, a pomimo tego w wyznaczonych terminach postępowania nie zakończył. Ponadto po upływie terminu wyznaczonego przez Wojewodę, organ pomimo niezałatwienia sprawy nawet nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art.36 § 1 Kpa i nic nie wskazuje na to, by postępowanie to miało zostać zakończone w najbliższym czasie. Nie może być usprawiedliwieniem tak długiego prowadzenia postępowania powoływanie się na nierozstrzygniętą kwestię udzielenia pomocy publicznej oraz zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, ponieważ sam organ zainicjował działania w tym zakresie dopiero po upływie ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tym samym rażące opóźnienie w tym zakresie wystąpiło już z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu, który w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił dlaczego dopuścił się tak znacznego opóźnienia. Zaakcentować też należy fakt, że znaczna część czynności dokonywanych przez organ była podejmowana na wskutek interwencji skarżącej, a nie z własnej inicjatywy.

Jeżeli niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej bezczynności nie można zakwalifikować jako rażącej. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.08.2012r., sygn. I SAB/Wa 182/12, publ.LEX nr 1223922) W omawianym przypadku jednak nie stwierdzono obiektywnych przyczyn uniemożliwiających organowi podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w tak długim okresie czasu.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta do dnia wyrokowania, była nadzwyczaj naganna i nosząca cechy rażącego naruszenia prawa, a w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 Kpa. Prezydent do 2 połowy czerwca 2012 r. nie wykazywał bowiem żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości. W okresie późniejszym aktywność ta była niewielka.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 Ppsa, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niepodjęcie żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawi art. 200 Ppsa.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego ukarania dyscyplinarnego odpowiedzialnych pracowników organu Sąd w skazuje, że kwestia ta nie leży w jego kognicji (kompetencji). Dlatego też nie był władny oceniać, a tym bardziej rozstrzygać tej kwestii.