Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 727/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1a-c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg A.Ż., K.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na rzecz skarżących: a. A.Ż. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, b. solidarnie K.P. i M.P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A.Ż. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w granicach obszaru analizowanego, w odległości obejmującej 3-krotność frontu działki, tj. 78 m od granicy działki objętej inwestycją (przyjmując, że front działki wynosi 26 m i stanowi granicę działki [...] z działką [...] – drogą publiczną gminną ul. [...]) brak było zabudowy, wobec czego nie można było określić wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym uznano, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), a brak spełnienia któregokolwiek z warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji pomimo, że pozostałe warunki zawarte w tym przepisie zostały spełnione, teren objęty wnioskiem nie podlega ochronie jako obszary NATURA 2000, a inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Od powyższej decyzji A.Ż. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie ma działki dostępnej z tej samej drogi zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), poprzez niezgodne z zasadami wyznaczenie obszaru analizowanego;

- błędne zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzasadniającej brak wykonania analizy urbanistycznej;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu;

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych;

- art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich naruszenie lub niezastosowanie, w szczególności brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym okoliczności istnienia zabudowy w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem;

2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy prawidłowo ustalił granice terenu analizowanego w odległości ok. 78 m od granicy terenu objętego wnioskiem, ustalając przy tym, że front działki wynosi 26 m, co spełnia warunek z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i ową zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "działka sąsiednia", co oznacza przede wszystkim ukierunkowanie na najbliższe rejony w stosunku do terenu inwestycyjnego. Tym samym ustalenie granic obszaru analizy w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w tym pojęciu. Dopiero rozszerzenie obszaru powyżej trzykrotności powoduje odejście od reguły i wzięcie pod uwagę nieruchomości coraz bardziej oddalonych od terenu inwestycyjnego. Taki zabieg winien być uzasadniony przez organ.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium podniosło, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", to interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek. Wyznacza się go jednolicie wokół działki inwestycyjnej, jeżeli zatem organ zdecyduje się na przyjęcie odległości obszaru stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki, odległość ta musi być jednorodnie poprowadzona wokół działki na każdym jej odcinku. W ocenie Kolegium cel wyznaczenia obszaru analizowanego równomiernie i wokół działki objętej wnioskiem będzie odzwierciedlał stan zainwestowania terenów wokół działki inwestycyjnej i nie będzie wprowadzał żadnych manipulacji w tym zakresie.

Ponadto włączenie w obszar analizowany działek opisanych w odwołaniu, tj. [...], wymagałoby ok. dwukrotnego zwiększenia granic obszaru analizowanego i służyłoby wyłącznie poszukiwaniu "dobrego sąsiedztwa" dla zamierzenia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Również tereny znajdujące się poza wyznaczonymi przez organ granicami obszaru analizowanego są niezabudowane, w tym wskazywana przez odwołującego działka [...] (co wynika z załączonej przez odwołującego do odwołania ortofotomapy i akt sprawy), co dodatkowo potwierdza bezzasadność zarzutów odwołującego, bowiem powiększenie obszaru analizowanego nie służyłoby wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, a jedynie poszukiwaniu na danym obszarze takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora

Niezasadny, w ocenie Kolegium jest również zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez brak wykonania analizy urbanistycznej, bowiem powyższy zapis znajduje się w przytoczonym przez organ w decyzji wyroku sądowym, stanowiącym o braku podstaw do przeprowadzenia analizy urbanistycznej i występowania o uzgodnienie, jeżeli organ z uwagi na brak spełnienia powyższego warunku zamierza wydać decyzję odmowną. Wójt Gminy uznał, iż analogiczna sytuacja uprawniająca do odstąpienia od dokonania uzgodnień zachodzi w sytuacji, gdy decyzja odmowna wynika z braku spełnienia innej przesłanki wydania decyzji, w tym przypadku wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ słusznie odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji odmownej, poprzedzając jednak jego sporządzenie wykonaniem analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

3. Od decyzji SKO A.Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie ma działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;

b) przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezgodne z zasadami wyznaczenie obszaru analizowanego

c) błędne zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzasadniającej brak wykonania analizy urbanistycznej;

d) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu

e) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym okoliczności istnienia zabudowy w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem.

W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

4. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] skargę wnieśli również K.P. i M.P., właściciele działki nr [...] przylegającej do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podnosząc takie same jak skarżący A.Ż. zarzuty.

Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 742/14. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. sprawa ze skargi K.P. i M.P. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A.Ż..

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

6. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z tej ustawy podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z treści ww. przepisu wynika szeroka swoboda organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz możliwość zastępowania planu miejscowego, aktem indywidualnym i konkretnym - decyzją administracyjną.

Z treści powołanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt będący "substytutem" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).

W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżącemu A.Ż. oraz K.P. i M.P. (właścicielom nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze analizowanym przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

7. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy.

8. Zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na podstawie ust. 6 tego przepisu Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 2. tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

9. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Organy skupiły się bowiem na literalnym (legitymistycznym) odczytaniu brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zapominając, że jest to przepis wykonawczy osadzony w szerszym niż jego treść kontekście funkcjonalnym i systemowym. Celem wskazanego przepisu jest bowiem uściślenie zasad analizy terenu pod kątem spełniania wniosek o wydanie warunków zabudowy przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 do 5 u.p.z.p. Trzykrotna szerokość frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest, tak jak traktuje ten przepis, tylko wielkością minimalną.

Zgodzić się należy z tym, co podnosi organ, że w wielu orzeczeniach judykatura prezentuje stanowisko, że odstępstwo (powiększenie) obszaru wymaga szczególnych okoliczności i uzasadnienia i nie może stanowić pretekstu do poszukiwania w otoczeniu inwestycji nieruchomości (działek) o podobnej charakterystyce, usprawiedliwiających wniosek. Rzecz jednak w tym, że zbyt restryktywne i "mechaniczne" stosowanie tego poglądu prowadzi do skutków nie dających się pogodzić z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanymi zasadami wolności zabudowy (art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 4 prawa budowalnego). W takich właśnie ramach do organu administracji należy określenie tych parametrów na takim poziomie, lub w takich granicach, aby z jednej strony zapewnić realizację w poprzednich punktach uzasadnienia zasad kształtowania polityki przestrzennej, a z drugiej strony aby nie naruszyć w nadmiernym stopniu zasady wolności zabudowy.

Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, w związku z czym dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07 oraz z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2314/11; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie nie zapominając o tym, że prognozowany obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

10. W sprawie nie można abstrahować od tego, że przedmiotowa działka ma bardzo wąski front (szerokość), wielokrotnie mniejszy od jej długości. Przyjęcie normatywu dla obszaru analizowanego w postaci trzykrotności szerokości frontu działki sprawiłoby, że w okręgu, którego promień stanowiłaby trzykrotna długość frontu działki, nie zmieściłaby się nawet cała działka nr [...]. Organy powołując się ten normatyw wyznaczyły jednak obszar analizowany w ten sposób, że jego szerokość wynosiła trzykrotność szerokości frontu, zaś długość obszaru nieznacznie przekroczyła długość działki.

Obszar analizowany jest więc jakby obrysem kształtu działki [...], co nie oddaje charakterystyki sąsiedniego terenu. Regułą jest bowiem, by działka stanowiąca przedmiot wniosku znajdowała się w centrum obszaru analizowanego, po to właśnie, by zapewnić prawidłowe zbadanie cech i funkcji sąsiedniej, w stosunku do tej działki zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Go 765/07). Za nietrafną należy wobec tego uznać argumentację, że poszerzenie obszaru analizowanego służyłoby wyłącznie uzasadnieniu wniosku.

Zwrócić należy również uwagę, że judykaty, na które powołuje się organ, dotyczyły innych stanów faktycznych, w szczególności gęstej zabudowy i działek o typowych kształtach. Tymczasem stan faktyczny w niniejszej sprawie jest na tyle odmienny i specyficzny, że to właśnie stanowi uzasadnienie dla wyznaczenia innej, niż liczona tylko dla frontu działki minimalna, wielkości obszaru analizowanego dla działki nr [...]. Przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do wniosku, że na przedmiotowej działce inwestycji realizować nie wolno, tak długo dopóki w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie pojawi się zabudowa. Takie ograniczenie narusza zasadę wolności zabudowy, tym bardziej że w sprawie nie zachodzi przeszkoda, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Na marginesie stanowiska organów o potrzebie ograniczenia obszaru analizowanego do minimum pojawia się również pytanie, w oparciu o jakie analizy zezwolono na zabudowę szeregu działek wydzielonych z działki [...]? (zakładając, że zabudowa tych działek jest legalna). Niewątpliwie wymaga to wyjaśnienia i wytłumaczenia stronom, w aspekcie zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a.

11. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną ich wykładnię oraz przepisów postępowania w zakresie dotyczącym uzasadnienia potrzeby zastosowania w sprawie innego normatywu niż obszar minimalny wskazany w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia (art. 107 § 3 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Kierując się treścią art. art. 135 p.p.s.a. sąd uznał przy tym, że uchylenie winno objąć również decyzję pierwszoinstancyjną, albowiem przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy.

Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobligowane, po prawidłowym zakreśleniu granic obszaru analizowanego do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, uwzględniającej specyfikę terenu oraz kształtu i wielkości działki nr [...], mając na uwadze pogodzenie w sposób proporcjonalny zasady wolności zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne.