Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2763/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 38 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 2, art. 30
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 295/20 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 maja 2020 r. oddalił skargę M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zasiłku okresowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach prawa pomocy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenia faktyczne i uzasadnienie przyczyny przyznania zasiłku okresowego w minimalnej możliwej wysokości zostały prawidłowo wyjaśnione, tj. że organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne oraz dokonał wszechstronnej i prawidłowej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego, podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie wskazały żadnej konkretnej przyczyny, dla której zasiłek okresowy został przyznany w minimalnej wysokości;

2) art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 2 i art. 30 Konstytucji RP przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i nieuzasadnioną dowolność rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach luzu decyzyjnego organu w sposób, który nie załatwia sprawy zgodnie z dyrektywą art. 7 kpa i prowadzi do naruszenia godności strony przez nieuzasadnioną odmowę przyznania świadczenia w wysokości pozwalającej na zapewnienie minimum utrzymania.

Dodatkowo skarżący w piśmie z [...] września 2020 r. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ups zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1) oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (pkt 2). W myśl art. 38 ust. 2 ups zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (pkt 1) a w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (pkt 2). Kwota zasiłku okresowego, stosownie do art. 38 ust. 3 ups, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (pkt 1) albo kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (pkt 2). Analiza powyższych przepisów skazuje, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego jest decyzją związaną w zakresie przesłanek jego przyznania, podczas gdy w zakresie rozmiarów zasiłku czy okresu, na który został przyznany, dysponuje luzem decyzyjnym pozwalającym na określenie tych parametrów w granicach określonych przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2275/18). Przepisy te wyznaczają jednocześnie organom zakres postępowania wyjaśniającego. Organy te mają bowiem obowiązek ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania zasiłku okresowego oraz okoliczności, które mogą wpłynąć na miarkowanie jego wysokości oraz okresu, na który może zostać przyznany. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że z uwagi na bezrobocie skarżącego i osiągany przez niego dochód spełnione zostały przesłanki obligujące je do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organy ustaliły, że skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, w tym przyznana została mu pomoc w formie ciepłych posiłków, z której to pomocy skarżący zrezygnował, co stało się podstawą do żądania przyznania świadczenia pieniężnego pokrywającego koszty zakupu żywności. Okoliczności te pozwalają na ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie obniżenie wysokości wnioskowanego świadczenia nie nosiło cech dowolności, ale wynikało z określonej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie zostały tym samym przekroczone granice dozwolonego przez prawo uznania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło w warunkach wskazujących na naruszenie art. 7 kpa. Dodatkowo należy zauważyć, że organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wskazały na okoliczności powodujące obniżenie wysokości wnioskowanego świadczenia, w związku z czym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Brak było zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 kpa należało uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. art. 38 ust. 1-3 ups, w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 2 i art. 30 Konstytucji RP, wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analiza tego przepisu wskazuje, że działania organów pomocy społecznej nie mogą prowadzić do wyręczenia beneficjentów z podejmowania działań mających na celu zaspokojenie ich potrzeb życiowych. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2275/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organy pomocy społecznej mogą w granicach określonych w art. 38 ups miarkować przyznany zasiłek okresowy. Jednocześnie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasad demokratycznego państwa prawnego oraz przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka jako źródła wolności i praw człowieka i obywatela. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 ust. 3 i 4 ups rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że same świadczenia pomocy społecznej mają na celu zapewnienie godnego życia, chociażby zostały przyznane w minimalnej przewidzianej przepisami wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie może oczekiwać przyznania maksymalnego zasiłku okresowego w sytuacji, gdy jest osobą zdrową, zdolną do podjęcia zatrudnienia i korzysta w szerokim zakresie ze świadczeń pomocy społecznej, w tym dofinansowania na remonty, zakup odzieży sezonowej, a także przysługiwało mu inne świadczenie w postaci gorących posiłków, z którego zrezygnował na skutek dojścia do przekonania, że poziom i jakość tego świadczenia nie spełnia jego oczekiwań. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący jako osoba bezrobotna swoje dochody i środki utrzymania czerpie wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście badania zapewnienia godnego poziomu życia, niniejszej sprawy nie można rozpoznawać wyłącznie na gruncie przyznania wnioskowanego świadczenia w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Jest to bowiem jedno z szeregu świadczeń, których przyznanie skarżącemu ma na celu zapewnienie godnego, choć nie dostatniego poziomu życia, i to całokształt przyznanych świadczeń, a nie pojedyncze świadczenia powinny być oceniane pod kątem możliwości zapewnienia godnej egzystencji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji, ani motywach jego podjęcia, okoliczności wskazujących na naruszenie art. 38 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 1 ups w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 2 i art. 30 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia, na k. 69 in fine i 69 odwrót, błędnie wskazał na daty decyzji organów obu instancji, a także wadliwie określił okres, na który żądany zasiłek został przyznany (na października 2019 r. zamiast na styczeń i luty 2020 r.). Skarga kasacyjna nie zawiera jednakowoż zarzutu w tym zakresie, w szczególności nie wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141 § 4 ppsa. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego właśnie z art. 141 § 4 ppsa m. in. w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska albo stanowisko to jest błędne odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 ppsa) przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 ppsa.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.