Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 334/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 193, 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 96 ust. 1, 92 ust. 1 i 99 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1128/07 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A. H. kwotę 197 zł /sto dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1128/07, oddalił skargę A. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Główny Straży Granicznej powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 3, art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o Straży Granicznej, orzekającą o utracie przez funkcjonariusza Straży Granicznej - A. H., z dniem [...] czerwca 2005 r., uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że A. H. mieszka w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem, w miejscowości K. nr [...], a służbę pełni w Placówce Straży Granicznej w K. Zgodnie z art. 92 ustawy o Straży Granicznej od dnia 22 kwietnia 2005 r. w rozumieniu tego przepisu miejscowość K. jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby przez funkcjonariusza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. H. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, zarzucając naruszenie art. 99 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, a także naruszenie § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. 118, poz. 1014 ze zm.). Zarzucił ponadto naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podniósł, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Bezspornym jest w sprawie, że A. H. mieszka wraz z rodziną w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w domu stanowiącym własność jego rodziców. W dniu [...] stycznia 2004 r. zmarł jego ojciec i funkcjonariusz po ojcu został współwłaścicielem tego domu, postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Dom, w którym mieszka skarżący ma [...] m2 powierzchni mieszkalnej, zamieszkuje w nim 5 osób: funkcjonariusz wraz z rodziną (żoną i dwiema córkami) i swoją matką. Skarżący ma uprawnienia do 4 norm zaludnienia, a więc do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. Wprawdzie skarżący twierdzi, że w domu zajmuje wraz z rodziną tylko poddasze tego budynku o powierzchni użytkowej 32 m2 na podstawie umowy dzierżawy, jaką zawarł ze swoją matką po śmierci ojca, nie wyjaśnia jednak na jakiej podstawie matka miałaby uprawnienia do zawarcia takiej umowy.

Sąd pierwszej instancji podzielił słuszność stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skarżący wraz z rodziną i swoją matką mieszka w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem z tytułu spadku po ojcu, w domu o powierzchni mieszkalnej przekraczającej przysługujące mu normy zaludnienia w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1371/00 opubl. LEX nr 81922, prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt I SA 413/98, opubl. LEX nr 45851, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tylko funkcjonariusz w służbie stałej, o ile nie zachodzą wyłączenia wymienione w art. 99 tej ustawy. Przepis ten wymienia jako przyczynę wyłączającą prawo do lokalu mieszkalnego posiadanie przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego. Natomiast w wyroku z dnia 7 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 937/99 opubl. LEX nr 53771, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustawowe sformułowanie "posiadającemu lokal mieszkalny", zawarte w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej należy interpretować jako każdą formę posiadania, a więc także posiadania zależnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając poglądy wyrażone w prezentowanych wyrokach i mając na uwadze okoliczności sprawy stwierdził, że uzasadnione było stanowisko organu w przedmiocie pozbawienia funkcjonariusza prawa do równoważnika za brak lokalu i w konsekwencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. H., zaskarżając go w całości i opierając na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), polegającą na pominięciu wykładni celowościowej norm tzw. "mieszkaniowych", zawartych w rozdziale 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" - art. art. 92 i następnych - z których wynika, iż ustawodawca zapewnia funkcjonariuszom Straży Granicznej prawo do lokalu lub do świadczenia zastępczego, którego to prawa zarówno organy Straży Granicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówiły skarżącemu.

W konsekwencji powyższego zarzutu organy Straży Granicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając całkowicie analizę sytuacji mieszkaniowej skarżącego w kontekście przysługujących mu norm mieszkaniowych, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego czy też otrzymania lokalu w drodze przydziału decyzją administracyjną, z którymi to uprawnieniami jest nierozerwalnie związane prawo skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, opierając się jedynie na dosłownym - wyrwanym z kontekstu celowościowego i systemowego rozdziału 12 - brzmieniu normy zawartej w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej .

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, wynika z niewłaściwej interpretacji badanych przepisów oraz niestosowania bądź pominięcia dotychczasowego orzecznictwa w sprawie, które wprawdzie dotyczy Policji, ale ze względu na identyczne rozwiązania ustawowe może być stosowane do stanów faktyczno-prawnych, powstałych na gruncie ustawy o Straży Granicznej.

Zdaniem skarżącego, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - co do zasady - stanowi, że "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej. Te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do i otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Aby to zbadać należy ustalić czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym także prawo do równoważnika pieniężnego - będącego przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej.

Z normy art. 99 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej można wyprowadzić wniosek, że jeżeli funkcjonariusz, który - tak jak skarżący - stał się współposiadaczem, a nie posiadaczem - w częściach ułamkowych lokalu mieszkalnego (w wyniku nieformalnego nabycia spadku po zmarłym ojcu) nieodpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to wówczas równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego będzie mu przysługiwał.

Zgodnie z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez właściwe organy, do spadku po ojcu weszła jedynie połowa domu rodzinnego skarżącego, spadkobierców natomiast jest czterech, zatem posiadany przez skarżącego udział w spadku to 1/4 masy spadkowej i taki sam udział w powierzchni mieszkalnej domu. Powierzchnia ta nie wyczerpuje przysługującej skarżącemu normy powierzchni mieszkalnej ustalonej w przepisach resortowych.

Zatem, według skarżącego, przysługuje mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Podobne obliczenia nakazał wykonać NSA w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r. I SA 866/98 - z zastrzeżeniem, iż dotyczy on policjanta.

Odnosząc się do przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA1371/00, iż : "Prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania" uzupełniono je o kontekst, z jakiego ono wynikało. Prawo do przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariusz posiada między innymi w sytuacji zamieszkiwania w lokalu nie odpowiadającym jego normom i mieszkaniowym (uzależnionym od ilości członków rodziny). Jest to art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W tym przypadku jest obojętne czy jest to mieszkanie czy dom, musi odpowiadać normom, by stracić prawo do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Ten aspekt został w uzasadnieniu wyroku WSA rozwinięty, lecz w sposób zaprezentowany przez organ drugiej instancji, czyli odnoszący się jedynie do przydziału lokalu bez związku z równoważnikiem za jego brak co jest sprzeczne z przytoczonym wyżej wyrokiem NSA. Dlatego niezbędne jest zbadanie, czy posiadanie przez skarżącego udziału w spadku po ojcu obejmującego dom w K. może być rozpatrywane pod tytułem ogólnym jako posiadanie - tytuł prawny, czy też z uwzględnieniem przysługujących skarżącemu norm mieszkaniowych - tytuł do lokalu mieszkalnego. Należy dokonać ustaleń faktycznych co do wielkości nabytego przez skarżącego udziału spadku po ojcu, ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący podkreślił, iż z ustawy o Straży Granicznej wynika posiadanie lokalu mieszkalnego jako całości, a nie współposiadanie czy współwłasność w częściach ułamkowych takiego lokalu. Współwłasność jest między innymi negatywną przesłanką w przyznawaniu pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny badając sprawy funkcjonariuszy Policji w kwestii ich uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wielokrotnie podkreślał związek pomiędzy tytułem do lokalu a przysługującymi policjantom (w przedmiotowej sprawie funkcjonariuszom Straży Granicznej ) normami mieszkaniowymi uzależnionymi od stanu rodzinnego policjanta (funkcjonariusza). Wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 177/01; z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99; z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt SA 866/98 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4II SA/Wr 2764/03.

Ponadto, we wszystkich przytoczonych wyżej sprawach, składy orzekające odwoływały się do uchwały NSA sygn. akt OPS 1/99 podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 29 marca 1999 r. odnoszącej się wprost do pomocy finansowej, lecz co do zasady także do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przytoczonej sprawie badano zależność pomiędzy posiadaną a przysługującą funkcjonariuszowi powierzchnią mieszkalną. Istotne jest zbadanie czy stan faktyczny odpowiada stanowi prawnemu, dlatego też niezbędne jest zbadanie wielkości przypadającego na skarżącego udziału w spadku, bo ma to znaczenie podstawowe w określeniu uprawnień skarżącego do lokalu w drodze decyzji administracyjnej czy też pomocy finansowej na jego nabycie, a w konsekwencji na uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) jest usprawiedliwiony. Jak słusznie zarzucono, przyjęta przez organy i podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja tego przepisu, opierająca się na jego literalnym brzmieniu, oderwanym od systemowych rozwiązań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej i celu tej regulacji, pomijająca znaczenie tzw. norm mieszkaniowych, nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzeń, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Analiza przepisów rozdziału 12 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia.

Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 99 ust. 1 ustawy i stanowi zastępcza formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą, uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, podobnie jak i uzyskanie równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej.

Jak wcześniej wskazano, funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Wprawdzie w powołanym przepisie posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka domu jednorodzinnego nie zostało powiązane, jak w przypadku lokalu mieszkalnego, z powierzchnią tego domu odpowiadającą przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, jednakże interpretacja, że posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego czy posiada on lokal mieszkalny czy dom jednorodzinny, co w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie może być akceptowane.

Ponadto podnieść należy, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii w przypadku współposiadania, niewystarczające jest odwołanie się - jak to uczyniły organy i czego nie kwestionował Sąd pierwszej instancji - do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących posiadania (art. 336 K.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 K.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział, z którym wiąże się prawo do współposiadania lokalu lub domu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy zastosowaniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej regulacji. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia.

Analogiczne do powyższego stanowisko w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1078/07 i I OSK 1149/07 (niepublikowane).

Przedstawiona w niniejszym wyroku wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odmienna od dokonanej przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powoduje, że koniecznym stało się uznanie skargi kasacyjnej za uzasadnioną.

Brak naruszeń przepisów postępowania, przy istniejącym naruszeniu prawa materialnego pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę, stosownie do odesłania zawartego w art. 193 P.p.s.a., wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego przez obydwa organy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.