Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1759/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skarg T. J. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscem postojowym w parterze na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] oraz zjazdem z ul. [...] na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] na terenie [...].

W pkt 1.1 decyzji określającym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jakie ma spełniać planowana inwestycja organ pierwszej instancji ustalił:

- obowiązującą linię zabudowy- zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki- ca 45%

- powierzchnia biologicznie czynna- nie mniej niż 25% ogólnej powierzchni działki,

- ilość kondygnacji nadziemnych-3, wysokość do 10,00 m z tolerancją ±5%

- ilość kondygnacji podziemnych-1,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej- do 10,00 m z tolerancją ± 5%

- szerokość elewacji frontowej- 9,00 m

- geometrię dachu/kąt nachylenia- dach płaski

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...]podkreślił, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] oraz do mediów. Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział, zawiadamiając o wszczęciu postępowania. Zdaniem organu przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwości realizacji planowanego zamierzenia, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, iż inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa.

W odpowiedzi na zarzuty stron postępowania dotyczące braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pomiędzy budynkami jednorodzinnymi organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym, tj. na działce nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] istnieje budynek wielorodzinny, 4-kondygnacyjny, z podpiwniczeniem oraz realizowany jest kolejny budynek wielorodzinny, 4-kondygnacyjny, z garażem podziemnym na działce nr [...]z obrębu [...]-[...]-[...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, natomiast po rozpoznaniu odwołań E. i D.S., G.S. oraz E. i T.J., Z.Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło pkt 1.1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. w zakresie ilości kondygnacji nadziemnych i ich wysokości, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie orzekło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekraczać 10 m (III kondygnacje nadziemne), wysokość - do 10 m, szerokość elewacji frontowej-9 m z tolerancją do 20%, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogów formalnych złożonych odwołań wskazało, iż odwołanie A.Z. nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem nie jest on stroną postępowania. Z kserokopii odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz odpis ww. księgi (stan na dzień [...] lutego 2011 r., godz. 11.22) wynika, że właścicielką działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...] jest tylko Z.Z.

Mając jednak na uwadze, iż odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. złożyły również osoby posiadające interes prawny w niniejszym postępowaniu, Kolegium wskazało, iż zobligowane było do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów uznało, iż zarzuty podniesione w odwołaniach są niezasadne, jednak z uwagi na nieprawidłowe określenie w decyzji organu pierwszej instancji warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w stosunku do planowanej inwestycji, zmuszone było uchylić w tym zakresie kontrolowaną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż z treści przeprowadzonej analizy terenu wynika, że Prezydent [...] błędnie ustalił parametry nowej zabudowy w szczególności poprzez:

- określenie w sposób niedoprecyzowany wysokości planowanego obiektu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjmując parametr ten do 10 m z tolerancją ± 5%, co w ocenie Kolegium rodzi wątpliwości odnośnie wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji wysokości dla planowanego obiektu, która nie została określona w sposób precyzyjny,

- wskazanie szerokości elewacji frontowej na 9 m z tolerancją ± 10%, gdy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. tolerancja ta określona jest na 20%.

Z powyższego względu, w ocenie Kolegium zaistniała sytuacja obligująca organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie i orzeczenia poprzez prawidłowe wskazanie i określenie:

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz określenie wysokości budynku do 10 m (przy wskazaniu, iż ma to być budynek III kondygnacyjny) co koresponduje z wysokością budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym w szczególności na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], gdzie posadowione są budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej lub bliźniaczej III kondygnacyjnej i co wynika z analizy wykonanej przez organ,

- szerokości elewacji frontowej na 9 m z tolerancją 20%. W ocenie Kolegium , skoro w rozporządzeniu przewiduje się tolerancję elewacji frontowej do 20%, to organ wyznaczający szerokość nie mógł przewidywanej tolerancji zmniejszyć i ustalić ją tylko na 10%.

Odnosząc się natomiast do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniach stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i przeprowadził analizę poszczególnych parametrów obiektów, które w tym obszarze się znajdują. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż w analizowanym obszarze przeważa zabudowa o funkcji mieszkaniowej, większość budynków to budynki w zabudowie jednorodzinnej lub bliźniaczej. Jedynie na działce nr ew. [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji - znajduje się budynek wielorodzinny, IV-kondygnacyjny. Zdaniem Kolegium fakt, iż na działce nr ew. [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny, przy uwzględnieniu jednocześnie prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że pojęcie "kontynuacji funkcji" nie może być rozumiane zawężająco, przesądza o zgodności funkcji planowanego obiektu z istniejącą.

Dostrzegając, iż dla planowanej inwestycji został określony stosunkowo wysoki wskaźnik zabudowy - w przedziale od 4-73%, przy czym średni wskaźnik kształtuje się na poziomie 30%, Kolegium podkreśliło, iż mieści się on w przedziale wskaźników zabudowy jakie występują w analizowanym obszarze. Dodatkowo, mając na względzie zarzut, iż w decyzji organu pierwszej instancji nie został określony wskaźnik intensywności zabudowy, wskazano, że obowiązujące przy ustaleniu warunków zabudowy przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku ustalania tego wskaźnika.

Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że obowiązująca linia nowej zabudowy dla działki ew. nr [...] została wyznaczona niezgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Z analizy terenu wynika, że linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, bowiem budynki położone na działkach o nr ew. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone są w różnej odległości od granicy nieruchomości przylegających do ul. [...]. W największej odległości od pasa drogowego znajdują się budynki położone na działce nr ew. [...] i [...], gdyż są one położone po przeciwległej stronie działki niż pas drogowy ul. [...]. Tym samym, zdaniem Kolegium niezasadne byłoby wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kolegium zwróciło uwagę dodatkowo na fakt, iż po jednej stronie działki nr ew. [...], na której ma powstać planowany budynek, działki położone są w odległości 5 m od pasa drogowego. Budynek położony na działce nr ew. [...], znajdującej się po drugiej stronie wymienionej działki, zlokalizowany jest w odległości ok. 10 m, zaś linia utworzona przez zabudowę położoną na działkach nr ew. [...],[...] i [...] przebiega w odległości ok. 8 m od pasa drogowego. Tym samym, skoro istnieje już zabudowa, która tworzy pewną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy nieruchomości i nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), to w ocenie Kolegium uzasadnione jest kontynuowanie tej linii również na działce nr ew. [...].

Odnosząc się do określonego w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie - nie mniej niż 25 % ogólnej powierzchni działki Kolegium uznało, iż został on ustalony w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto zwrócono uwagę, iż nawiązanie w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. do powstającego na działce nr [...] budynku miało jedynie charakter przykładowy, zarówno bowiem przy sporządzaniu analizy, jak i przy ustalaniu samych warunków zabudowy organ nie uwzględnił parametrów powstającego na tej działce obiektu budowlanego. Podkreślono jednocześnie, iż w obszarze analizowanym w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest inwestycja istnieje już budynek wielorodzinny - 4 kondygnacyjny z podpiwniczeniem, dostępny z tej samej drogi publicznej. Na działkach sąsiednich znajduje się również zabudowa usługowa i produkcyjna, co potwierdza, iż niezasadny jest zarzut, że "działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej w stosunku do działki nr ew. [...] maja zabudowę jednorodzinną".

Nie znajduje również w ocenie Kolegium uzasadnienia zarzut niewłaściwego wyznaczenia w decyzji organu pierwszej instancji minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Kwestia bowiem dokonania stosownych obliczeń i przyjęcia odpowiedniej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej potrzebnej do prawidłowej absorpcji wody deszczowej będzie stanowiła element postępowania budowlanego. Z tego również względu nie uwzględniono zarzutu dotyczącego braku określenia odległości planowanego obiektu od granic nieruchomości wskazując, iż dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się w tym zakresie. Również kwestie związane z ewentualnym zacienieniem oraz zmniejszeniem waloru użytkowego sąsiadujących z planowaną inwestycją działek będą przedmiotem oceny w postępowaniu budowlanym. Jeśli natomiast faktycznie decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiednich, to w myśl przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciele tych nieruchomości mogą zwrócić się z roszczeniem o stosowne odszkodowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło także zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 Kpa, bowiem w ocenie Kolegium wszystkie strony, w tym również Z.Z. zostały poinformowane o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim.

Od decyzji tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.J. i Z.Z., zarzucając jej naruszenie prawa.

Skarżący T.J. wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza interes prawny osób trzecich oraz interes publiczny. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie bowiem wyznaczyło obszar analizowany, bezpodstawnie poszerzając jego granice do szerokości 250 m, podczas gdy trzykrotność szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji według skarżącego wynosi 48 m. Również prezentowana w zaskarżonej decyzji definicja działki sąsiedniej jest błędna i pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz wytycznymi Ministerstwa Infrastruktury w tym zakresie.

Ponadto w zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego, organ błędnie określił parametry nowej zabudowy, niezasadnie nawiązując do budynków gospodarczych, znajdujących się na działce ew. nr [...], która nie sąsiaduje z działką inwestycyjną. Nawiązanie do tego rodzaju zabudowy nie wyczerpuje w ocenie skarżącego przesłanki kontynuacji funkcji. Budynek znajdujący się na działce ew. nr [...] nie ogranicza światła słonecznego, działka ma około 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Niezrozumiałe zdaniem skarżącego jest również nawiązywanie do działki nr [...] i [...] w celu wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ nie sąsiadują one z działką inwestycyjną. Kolegium nie wzięło natomiast pod uwagę linii zabudowy od strony działki nr [...], pomimo, że działka na której jest planowana inwestycja znajduje się po zachodniej stronie tej właśnie działki.

Zrealizowanie planowanej inwestycji w oparciu o parametry wskazane w zaskarżonej decyzji spowoduje zdaniem skarżącego pozbawienie właściwego nasłonecznienia działki nr [...]. Natomiast fakt, iż dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę parametry związane z nasłonecznieniem sąsiadujących budynków będą przedmiotem oceny organu budowlanego nie zwalnia orzekające w niniejszej sprawie organy od wydania decyzji w zgodzie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący dodatkowo podniósł, iż w przypadku realizacji planowanej na działce nr ew. [...] inwestycji, działka nr [...] straci na wartości przez zacienienie, regularne zalewanie wodami opadowymi oraz parkowanie samochodów, co będzie miało wpływ na zanieczyszczenie powietrza.

Skarżąca Z.Z. kwestionując legalność zaskarżonej decyzji wskazała natomiast, iż działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest częścią 100 - hektarowego kwartału, dla którego sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej oznacza to, iż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji organ powinien uwzględnić zapisy sporządzonego projektu planu miejscowego. Według ustaleń planu, dla omawianego obszaru planowaną podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki wolnostojące oraz budynki bliźniacze, III kondygnacyjne, z powierzchnią biologicznie czynną 60%. W ocenie skarżącej umożliwienie realizacji planowanej inwestycji jako zabudowy wielorodzinnej będzie pozostawało w sprzeczności z istniejącą zabudową jednorodzinną, co ostatecznie wpłynie na zmniejszenie wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Niezrozumiałe również zdaniem skarżącej jest to, że na tak małej działce, o powierzchni ok. 650 m2, bez pełnego uzbrojenia, można zrealizować budynek wielorodzinny. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, iż na 100- hektarowym obszarze właściwie nie występują budynki wielorodzinne, jest kilka budynków przedwojennych o funkcji wielorodzinnej, jednak znajdują się one w odległości 1 km od planowanej inwestycji, przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 867/11) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r. Sąd podniósł, że organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej większy niż minimalny, jednakże nie uzasadnił potrzeby takiego wyznaczenia obszaru. Ponadto wyznaczając ten obszar należy kierować się zasadą, aby teren inwestycyjny znajdował się w środku tego obszaru tj. by położony był w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. W tej sprawie organ wyznaczył niesymetryczny obszar analizowany i nie uzasadnił tego działania. Tymczasem – zdaniem Sądu – ze względu na położenie działki w obszarze intensywnie zagospodarowanym wyznaczenie obszaru w jego minimalnych granicach, o jakich mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia, umożliwia przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wyznaczenie natomiast szerszego obszaru analizowanego nie pozostaje bez wpływu na przyjęte dla planowanej inwestycji parametry. Następnie Sąd wskazał, że linia istniejąca zabudowy na działkach sąsiednich tj. nr [...] i nr [...] przebiega tworząc uskok. Wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od psa drogowego. W ocenie orzekającego wówczas Sądu nie było podstaw do zastosowania odstępstwa od § 4 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu linii zabudowy na działce inwestora.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skarg.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez H. Sp. z o.o. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r. (sygn. akt II OSK 305/12) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (przywołano wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Dalej NSA stwierdził, że restrykcyjna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji.

Następnie NSA nie podzielił stanowiska sądu I instancji, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę, musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Zwrot "wokół" oznacza tyle tylko, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten wcale nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie, koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W dalszym ciągu rozważań NSA stwierdził, że prawodawca przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia aby dojść do wniosku, że jeżeli wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących tę sferę prawną.

W dalszym toku rozważań NSA stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje, o bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Z analizy terenu wynika, że linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, bowiem budynki na działkach sąsiednich położone są w różnej odległości od granicy nieruchomości przylegających do ul. [...]. Wyznaczanie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie, z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Na zakończenie NSA wskazał, że nie zostało przez Sąd pierwszej instancji ocenione (a nawet uprawdopodobnione), czy wskutek wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimalny, warunki nowej zabudowy naruszą dotychczasowy "ład przestrzenny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje zasadniczej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 1305/12).

Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie interpretacji prawa.

W omawianej sprawie NSA zaprezentował jednoznaczną wykładnię pojęcia normatywnego "działka sąsiednia". Pojęcie to ma fundamentalne znaczenie przy stosowaniu przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zwana dalej: ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m. in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W powołaniu na bogate orzecznictwo sądowe sąd II instancji stwierdził, że działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycyjnym. Należy przez to pojęcie rozumieć teren o szerszym zakresie, co ma prowadzić do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, aby uwzględnić wniosek inwestora. Taka proinwestorska wykładnia przedstawiona w wyroku NSA nie pozwala sądowi obecnie orzekającemu na zaakceptowanie wykładni przedstawionej w skardze T.J. - w powołaniu na wytyczne Ministra Infrastruktury. W pierwszej kolejności Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest związany wyrokiem NSA i nie może czynić w tym zakresie odmiennych interpretacji. Po drugie – co ma drugorzędne znaczenie – NSA potwierdził pogląd obecnie dominujący w orzecznictwie co do rozumienia tego pojęcia.

Mianowicie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie stanowiska, iż pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co winno podlegać indywidualnej ocenie w każdym wypadku (vide cytowany przez SKO wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 582/08, a także przykładowo por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 984/11). Z tego względu zasadnie w niniejszej sprawie organy obydwu instancji przyjęły, że nawiązanie do dotychczasowego "ładu przestrzennego" powinno opierać się nie tylko o działki graniczące z działką nr ewidencyjny [...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...], lecz o tereny pozostające w bliskim sąsiedztwie w ramach tworzącego zagospodarowany już obszar wyznaczony pomiędzy ul. [...], [...],[...] i [...]. Przy czym osią tego terenu jest ul. [...] jako ta droga publiczna, przy której ma być realizowana inwestycja.

Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło koncepcję działki sąsiedniej zgodną z wykładnią prezentowaną w wiążącym wyroku NSA potwierdzając, że analiza dotyczy obszaru wyznaczonego granicami jak w załączniku nr 2 - część graficzna do decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] września 2010r.

Drugą kwestią, której rozumienie wiążąco zostało wyjaśnione przez NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2013r. były granice obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Istota problemu polegała na tym, w jaki sposób winno nastąpić wyznaczenie tego obszaru. NSA wiążąco w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że zwrot "wokół" oznacza tyle, że działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego teren inwestycyjny. Działka musi znaleźć się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, ale nie jest konieczne zachowanie pełnej symetrii.

W niniejszej sprawie teren inwestycyjny nie jest położony w centralnym punkcie wyznaczonego obszaru analizowanego, bowiem uległ ten obszar poszerzeniu w stronę ul. [...]. W kontekście poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA kwestia ta sama w sobie nie znaczy o wadliwości owej analizy. Wystarczające jest bowiem otoczenie wokół działki inwestycyjnej terenami zainwestowanymi, co w niniejszej sprawie wystąpiło i zasadnie zostało zaakceptowane przez Kolegium. Przyjęcie natomiast takich granic – w ocenie Sądu – było w pełni uzasadnione w tym konkretnym stanie faktycznym. Opiera się bowiem na koncepcji kwartałów wyznaczonych przez ulice (poza częścią północną, gdzie nie sięgnięto do ul. [...]j) i zagospodarowanych w określony sposób. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie wpływa na zasadnicze kryteria – mianowicie ilość kondygnacji planowanej zabudowy i jej funkcję. W wypadku bowiem funkcji nawiązano do budynku wielorodzinnego, który usytuowany jest na działce nr [...] i teren ten znalazłby się w obszarze analizowanym niezależnie od rozciągnięcia go do ul. [...]. W analizie przywołano również budynek wielomieszkaniowy będący w trakcie realizacji na działce nr [...], który położony jest przy ul. [...]. Przy czym Kolegium w zaskarżonej decyzji nie powołało się na ten obiekt, nawiązując jedynie do zabudowy na działce nr [...], co jest wystarczającą przesłanką, aby uznać możliwość kontynuacji funkcji, którą jest w tym wypadku zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jak bowiem wskazuje bogate orzecznictwo chodzi o to, aby nowa zabudowa nie była sprzeczna z dotąd istniejącą. Skoro po drugiej stronie ulicy w odległości dwóch działek ewidencyjnych znajduje się obiekt mieszkalny wielorodzinny, lokalizacja nowego o identycznej funkcji – w ocenie Sądu - nie zaburzy dotychczasowego ładu przestrzennego.

Odnośnie zaś ilości kondygnacji projektowanego budynku wystarczające byłoby nawiązanie do zabudowy znajdującej się choćby na działkach nr [...],[...] i [...], bez potrzeby odniesienia do strony zachodniej terenu analizy, znajdującej się w pobliżu ul. [...].

Jedyną kwestią, która mogłaby mieć znaczenie przy kreowaniu treści decyzji o warunkach zabudowy jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, bowiem jest on uzależniony matematycznie od wziętych pod uwagę zagospodarowanych działek. W analizie prawidłowo w wypadku każdej zabudowanej działki ustalony został wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni dla nowej zabudowy określa przepis § 5 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Konieczne jest więc, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co wymaga uprzedniego wyznaczenia wskaźnika dla każdej działki. Średni wskaźnik będzie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie, ale w przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. W omawianej sprawie średni wskaźnik ustalony w analizie wynosi 30 %. Przyjęty natomiast w decyzji to ca 45%, zatem wyższy. Nie ma to jednak znaczenia w kontekście wskazówki zawartej w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013r. – mianowicie czy wskutek wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimalny, warunki nowej zabudowy naruszą dotychczasowy ład przestrzenny. W tym względzie przyjęcie szerszego obszaru zabudowanego spowodowało wejście do analizy nowych działek, które nie zostałyby wzięte pod uwagę przy minimalnym obszarze. Czy jednak miało to znaczenie dla treści decyzji o warunkach zabudowy. Precyzyjna odpowiedź wymagałaby konkretnych wyliczeń matematycznych. Nie mniej jednak charakter zabudowy na działkach od strony zachodniej wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest bardzo różnorodny, a wręcz z reguły niższy od ustalonego średniego. Oznacza to, że wzięcie pod uwagę tych działek spowodowało zaniżenie owego średniego wskaźnika, co jest sytuacją korzystną dla skarżących. Nie mniej jednak w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie ust. 1 i organ skorzystał z możliwości przewidzianej w tym przepisie, co zostało omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd natomiast podziela stanowisko Kolegium jako poparte zarówno przepisami prawa, jak i racjonalną oceną istniejącego stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. Organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. i w określonym zakresie uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r. i o rzekł w tym zakresie reformatoryjnie, dokładnie uzasadniając motywy takiego działania. Stwierdził bowiem, że przyjęte w decyzji organu I instancji parametry dotyczące ilości kondygnacji naziemnych i wysokości, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej naruszają przepisy rozporządzenia.

W sposób wyczerpujący Kolegium odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniach, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 K.p.a. W szczególności zostały omówione cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście przepisów rozporządzenia z 2003r.

W kwestii obowiązującej linii zabudowy WSA w poprzednim wyroku wypowiedział się, że nie było podstaw do zastosowania odstępstwa od ustalenia linii zabudowy według położenia budynku znajdującego się w bliższej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W niniejszej sprawie natomiast linię obowiązującej zabudowy nawiązano do istniejącej linii na działkach nr [...],[...] i [...]. Zgodnie natomiast z regułą określoną w rozporządzeniu tj. § 4 ust. 3 należałoby odnieść tę linię do działki nr [...] i [...], gdyż to na tym terenie znajduje się zabudowa, która pozostaje w największej odległości od pasa drogowego ul. [...]. W tym zakresie Kolegium zawarło dokładne rozważania podkreślając przede wszystkim, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według kryterium ogólnego, gdyż dwie z działek są zabudowane budynkami położonymi po przeciwległej stronie ul. [...]. Następnie przeanalizowało stan zagospodarowania działek położonych przy ul. [...] i doszło do uprawnionego twierdzenia, że ustalona obowiązująca linia zabudowy w tym konkretnym stanie faktycznym znajduje uzasadnienie merytoryczne, natomiast prawnie swoje umocowanie wywodzi z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarg należy powtórzyć w ślad za poprzednim wyrokiem WSA, że kwestie dotyczące zmniejszenia wartości sąsiednich nieruchomości wskutek planowanej inwestycji, pozbawienia właściwego nasłonecznienia działki nr [...], zalewanie wodami opadowymi, zanieczyszczenie powietrza na skutek parkujących samochodów nie są uzasadnione. Nie negując prawdziwości podnoszonych okoliczności wskazać należy, że okoliczności te nie mogą być przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. A zatem okoliczności te będą musiały być brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Obecnie stawiane zarzuty przez skarżących opierają się na negowaniu i krytyce wyroku wydanego przez NSA w sprawie II OSK 305/12.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.