Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1249/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art.18, ust 2 pkt 5, art. 91 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 i 15 ust. 2 i 3 pkt 3 a, ,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Sławno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr NK.3.4131.496.2013.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Smardzewo 2" w gminie Sławno uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

W dniu 19 lipca 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXIII/298/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano w niej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 594) oraz

art. 14 i 15 ust. 2 i 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Paragraf pierwszy tej uchwały stanowi, że : "Przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. " " w gminie dla terenów obejmujących tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz

z ich obszarem oddziaływania tj. strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami

w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu".

W § 2 ust. 1 Rada określiła, że plan ten dotyczy fragmentu gminy

w rejonie wsi, obejmujący fragmenty obrębów geodezyjnych, o pow. opracowania łącznie. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu wskazano, że granica opracowania planu miejscowego przedstawiona jest na załączniku graficznym nr do niniejszej uchwały.

Ponadto w § 3 wyjaśniono, że zakres ustaleń planu, o których mowa w 1 określa art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy (§ 4 ), a ponadto wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5).

Wyżej opisana uchwała została przedłożona przez Wójta Gminy organowi nadzoru w dniu 25 lipca 2013 (prezentata na piśmie z dnia 23.07. 2013 r. oraz data nadania przesyłki na kopercie - w kopercie k. 33 akt sąd.).

Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią przywołanych w uchwale art. 14, art. 15 ust. 2, ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących materialnoprawną podstawę jej podjęcia, w celu ustalenia przeznaczenia terenów,

w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Wojewoda wskazał na złożoną procedurę uchwalania planu miejscowego,

w toku której rada dokonuje w określonej chronologii czynności o doniosłych skutkach prawnych. Organ nadzoru wyjaśnił istotę uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że uchwała intencyjna powinna zawierać część tekstową,

w której dokonuje się identyfikacji obszaru objętego planem poprzez użycie jego nazwy własnej oraz część graficzną przedstawiającą granice obszaru objętego przyszłym planem. Zatem nie może być mowy o niespójności w przedstawieniu terenu na części graficznej tej uchwały. Oznaczenie terenu wskazanego do opracowania planu musi być czytelne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Niedokładne ustalenie granic obszaru objętego projektem planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w dniu 24 marca 2010 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/187/2010 w sprawie planu miejscowego. Procedura zmiany wynikająca z ww. uchwały nie została jeszcze ukończona. Po analizie załącznika graficznego do tej uchwały oraz po analizie załącznika graficznego uchwały z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "" w gminie, organ nadzoru stwierdził, że obszar objęty ww. uchwałami i procedurami planistycznymi w części pokrywa się. Powołując się na wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 828/11 Wojewoda stwierdził, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej załącznik graficzny w sposób jednoznaczny musi określać granice obszaru opracowania, którym będzie objęty plan miejscowy. Granica ta nie może budzić wątpliwości organu opiniującego bądź uzgadniającego w trakcie rozpoczęcia i uchwalania planu miejscowego. Wojewoda powołał się także na cytowany fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1493/09 dla poparcia tezy, że wyznaczone granice obszaru wskazane w części opisowej i na załączniku graficznym muszą być maksymalnie precyzyjne, aby uniknąć wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom przyszłego planu czy nie. Wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania panu.

Według Wojewody, analiza przedmiotowych uchwał wraz z złącznikami prowadzi do konkluzji, iż nie są one spójne, albowiem organ stanowiący Gminy uchwałą nr XXXIII/298/2013 objął tereny, które znajdują się w granicach obszaru objętego uchwałą XXVIII/187/2010, nie wyłączając ich na załączniku graficznym. W związku z tym organ nadzoru przyjął, że skoro załącznik graficzny uznany został przez ustawodawcę jako obligatoryjny - art. 14 ust. 2 ustawy - zatem "określone w nim granice nie mogą budzić wątpliwości co do obszaru wyznaczonego tego opracowania, zatem wyeliminowanie go z obrotu prawnego jest konieczne".

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewoda uznał stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały za w pełni uzasadnione.

Wyżej opisane rozstrzygniecie nadzorcze zostało doręczone Radzie Gminy w dniu 26 sierpnia 2013 r. (prezentata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki- w kopercie k. 33 akt sąd.).

Pismem z dnia 22 września 2013 r. nadanym do organu nadzoru na poczcie

w dniu 25 września 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie - w kopercie k 33 akt sąd.) Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisane rozstrzygniecie nadzorcze. Wniesienie skargi poprzedziła uchwała Rady Gminy z dnia 13 września 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do WSA na omawiane rozstrzygniecie nadzorcze (k. 17-18 akt sąd.).

Skarga rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuca naruszenie:

1) art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawierającego w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji;

2) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dowolne (bo bezpodstawne) przyjęcie, że uchwała Nr XXXIII/298/2013 Rady Gminy z dnia 19 lipca 2013 r. nie spełnia kryteriów określonych w tych przepisach;

3) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIII/298/2013 Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "" w gminie, pomimo braku wykazania jej niezgodności z prawem,

4) naruszenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawione podstaw prawnych naruszenie kompetencji Gminy mieszczących się w zakresie jej władztwa planistycznego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Rady Gminy nie narusza prawa, zaś rozstrzygniecie nadzorcze pozostaje w sprzeczności z prawem albowiem nie spełnia ustawowych przesłanek wymaganych od tego rodzaju decyzji,

a nadto zostało podjęte w wyniku dowolnych ocen przy jednoczesnym naruszeniu kompetencji Rady Gminy. Rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera wskazania

w sposób spójny, konsekwentny i logiczny wyjaśnienia co organ uznaje w zaskarżonej uchwale za niespełniające wymogów obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej, skoro organ kwestionuje możliwość częściowego pokrywania się terenów obejmowanych przez kolejne, podejmowane przez gminę uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia/zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to powinien jednoznacznie wskazać podstawę prawna dla takiej swojej oceny – a tego nie uczynił. W ocenie skarżącej nie ma podstaw prawnych do takiej oceny a nadto to jej wyłączną kompetencją jest stanowienie prawa w kwestii zmian w PMZP. Rada uznała również za niezrozumiały zarzut braku spójności, którego nie wyjaśniono w rozstrzygnięciu nadzorczym, a także nie zrozumiała czego miałoby dotyczyć wyłączenie na załączniku graficznym, skoro uchwała załącznik graficzny zawiera.

Za niesłuszne skarżąca uznała zarzuty, że część graficzna uchwały nie odpowiada części tekstowej oraz by z części graficznej nie wynikało, jaki obszar objęty jest procedurą planistyczną i wyjaśniła, że obszar opracowania obejmuje fragmenty obrębów geodezyjnych o pow. ok. Granice opracowania zostały sprecyzowane na załączniku graficznym do uchwały sporządzonym na kopii mapy do celów planistycznych, pochodzącej z zasobów geodezyjno-kartograficznego ośrodka powiatowego (z wykorzystaniem mapy zasadniczej w skali 1:1000, sekcje [...]). Mapa ta została zarejestrowana w Starostwie Powiatowym na dzień [...]. pod nr ewid. [...], zawiera w swej treści informacje o granicach i numerach ewidencyjnych działek, zatem możliwe jest łatwe i jednoznaczne zidentyfikowanie obszaru opracowania planu, nie może być zatem wątpliwości czy dana nieruchomość będzie podlegała ustaleniom planu czy nie. Oryginał załącznika sporządzono z wykorzystaniem elektronicznej wersji mapy ( ), a zatem w sposób maksymalnie dokładny ustalono i wskazano granicę opracowania. Załącznik graficzny określa obszar opracowania w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych – stąd wszelkie w tej mierze wątpliwości organu nie znajdują oparcia w warstwie faktograficznej.

Skarżąca przyznała, że w granicach określonych uchwałą znalazły się także tereny, dla których aktualnie toczy się procedura sporządzania planu miejscowego wszczęta Uchwałą Nr XXVIII/ 187/2010 Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. gdyż zamiarem Gminy jest sporządzenie miejscowego planu, który będzie uwzględniał zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (obecnie w toku procedury planistycznej wszczętej uchwałą Nr XIX/166/2012 Rady Gminy z dnia 5 czerwca 2012 r.). Pozostawanie w toku procedury dotyczącej studium ani fakt toczącej się procedury planistycznej obejmującej fragment obszaru nie stanowi jednak, zdaniem skarżącej, przeszkody dla podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy zainicjowany uchwałą z dnia 24.03.2010 r. ze względu na trwającą już procedurę zostanie najprawdopodobniej uchwalony jako pierwszy, jednakże z uwagi na treść art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaistnieje ani nie istnieje aktualnie sytuacja budząca wątpliwości co do tego, który z planów obowiązuje dla danej nieruchomości. Na poparcie stanowiska, że prace planistyczne nad zmianą studium oraz nad przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą się do pewnego etapu toczyć równolegle, co pozwoli na skrócenie czasu trwających procedur, Rada powołała się na wyrok NSA z dnia 25.11.2011 r., sygn. akt OSK 1974/11, w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skarżąca wskazała, że podejmując uchwałę z dnia 19 lipca 2013 r. zamierzała prowadzić procedurę planistyczną właśnie w granicach przedstawionych na załączniku graficznym. Granice te zostały przeanalizowane przed podjęciem uchwały na etapie analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , z analizą tą Rada Gminy była zapoznana przed podjęciem uchwały.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Z uzasadnienia odpowiedzi wynika, że organ nadzoru nie podzielił zarzutów skargi. Przyznał wprawdzie, że Rada Gminy w zakwestionowanej uchwale jak i w uchwale z dnia 24 marca 2010 r. Nr XXVIII/187/2010 określiła obszar opracowania planu, jednakże obszar ten został wskazany w sposób nieprawidłowy- naruszając art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dwie niezależne od siebie uchwały w części wskazują do opracowania planu ten sam obszar. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do objęcia tych samych terenów różnymi uchwałami rozpoczynającymi opracowanie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nadzoru nie odpowiada prawu.

W szczególności za zasadny uznać trzeba sformułowany w pkt 1 zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego skonkretyzowanej podstawy prawnej oraz nie zawierającego

w uzasadnieniu wyjaśnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji.

O elementach treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza art. 91 ust. 3 odczytywany w powiązaniu z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle tych przepisów rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.), a ponadto, ze względu na odesłanie do odpowiedniego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów Kpa (art. 91 ust. 5 usg), zawierać powinno wszystkie te istotne elementy, które - w rozumieniu Kpa - charakteryzują decyzję administracyjną.

Ratio legis powyższego uregulowania wynika z tego, że rozstrzygniecie nadzorcze, podobnie jak decyzja administracyjna, dotyczy praw i obowiązków podmiotu zewnętrznego, organizacyjnie niepodporządkowanego organowi nadzoru. Przesłanki władczej ingerencji organu nadzoru w sytuację prawną podmiotu niezależnego muszą być zatem należycie umotywowane, tak aby były zrozumiałe i przekonujące dla tego podmiotu, a poza tym by było możliwe dokonanie sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego zarówno w zakresie materialnoprawnym jak i proceduralnym w razie zaskarżenia tego aktu.

Z powyższego wynika, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a przy tym uzasadnienie prawne powinno wskazywać nie tylko podstawę prawną wydania tego aktu, ale także wskazanie jaki przepis prawa został naruszony i wyjaśnienie oraz ocenę stopnia tego naruszenia.

W szczególności z uzasadnienia tego winno wynikać czy i dlaczego organ nadzoru naruszenie to ocenił jako istotne naruszenie prawa. Tylko taka zawartość uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego daje bowiem sądowi administracyjnemu podstawę do dokonania oceny jego legalności i odniesienia się do zarzutów wniesionej skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wyżej wskazanych wymogów nie spełnia.

Przede wszystkim nie wynika z niego jednoznacznie jaki jest powód stwierdzonego naruszenia prawa i który konkretnie przepis ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony oraz brak jest oceny tego naruszenia w aspekcie jego istotności.

Organ nadzoru stwierdził wprawdzie, że objęta rozstrzygnięciem uchwała jest nieprecyzyjna, jednakże sposób w jaki wywiódł zarzut nieprecyzyjności uchwały nie pozwala zorientować się czy ten brak odnosi się do części tekstowej, czy graficznej lub do obu tych części jednocześnie, bądź czy chodzi o sprzeczność części tekstowej z graficzną, czy też w ogóle o coś innego.

Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu aktu nadzorczego zawarte są rozrzucone w tekście wywody prawne, z powołaniem się na konkretne orzecznictwo sądów administracyjnych, prowadzące do najzupełniej prawidłowego stanowiska, że część graficzna uchwały intencyjnej powinna być spójna z częścią tekstową, oraz

że wyznaczone granice obszaru planu wskazane w części tekstowej i graficznej muszą być maksymalnie precyzyjne aby uniknąć wątpliwości czy dane nieruchomość podlega ustaleniom planu czy nie. Z drugiej jednak strony w uzasadnieniu nie ma wskazania braku spójności między częściami tekstową i graficzną uchwały lub wykazania braku precyzji w oznaczeniu obszaru objętego planem. Twierdzi się natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że organ poczynił ustalenia wskazujące na nakładanie się obszaru objętego zaskarżoną uchwałą z obszarem objętym inną uchwałą Rady Gminy podjętą w dniu 24 marca 2010 r. Nr XXVIII/187/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, w okolicy miejscowości w Gminie. W takiej jednak sytuacji nie można mówić o braku precyzyjności uchwały, której nieważność została stwierdzona, skoro organ przy takim tekście i takiej części graficznej omawianej uchwały zdołał stwierdzić, że objęty nią obszar pokrywa się z obszarem objętym uchwałą z dnia 24 marca 2010 r. Nr XXVIII/187/2010, której część tekstowa i graficzna dołączona została do skargi, a której konstrukcja (w tekście i w rysunku) została sporządzona taką samą metodą jak uchwała kwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem. Każdy z tekstów obu uchwał nie wymienia numerów działek, których dotyczy, a i części graficzne przedstawione sądowi tego nie zawierają. Jeśli w takiej sytuacji Wojewoda ustalił "pokrywanie się terenów", to można wnioskować, że nie wewnętrzny brak precyzji uchwały z dnia 19 lipca 2013 r. legł u podstaw faktycznych i prawnych stwierdzenia nieważności spornej uchwały.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody, w związku z pytaniem Sądu

w czym Wojewoda upatruje nieprecyzyjności uchwały intencyjnej wyjaśnił, że organ nadzoru stwierdził, że kontrolowany akt częściowo pokrywa się co do objętego nim obszaru z inną uchwałą i podkreślił, że skarżąca Gmina faktu tego nie kwestionuje. Zdaniem pełnomocnika, takie ustalenie obszaru objętego uchwałą inicjującą procedurę planistyczną "narusza przepis stanowiący, że dla jednego obszaru uchwala się jeden plan".

W związku z tym wyjaśnieniem należy zauważyć, że po pierwsze, jeśli takie było stanowisko organu nadzoru, to wynikające z niego stwierdzenie naruszenia prawa nie znajduje oparcia w powołanym w zaskarżonym akcie art. 14 ust. 2 usg, gdyż "częściowe pokrywanie się" obszarów wskazanych w dwóch różnych uchwałach planistycznych w sytuacji, gdy było - jak twierdzi się w odpowiedzi na skargę - działaniem zamierzonym, nie może być rozpatrywane w kontekście braku precyzji uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru.

Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego aktu, jak również z dokumentów przedstawionych przez zaskarżony organ wraz z odpowiedzią na skargę, nie wynika jaką drogą organ nadzoru doszedł do wniosku o częściowym pokrywaniu się obszarów objętych wyżej wskazanymi dwoma uchwałami, a zwłaszcza czy prowadził w tym kierunku jakieś postępowanie wyjaśniające. Jeśli bowiem tak było, to w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego aktu powinny się znaleźć odpowiednie wyjaśnienia na ten temat, opis zebranych dowodów i ich ocena. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym względzie, co powoduje, że w istocie sprawy rozstrzygniecie to uchyla się spod skutecznej merytorycznej kontroli sądowej.

Po trzecie, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być tak sformułowane aby możliwe było wieloznaczne rozumienie jego stwierdzeń. Za niedopuszczalną uznać trzeba bowiem sytuację, w której braki i niedomówienia uzasadnienia tego rozstrzygnięcia uzupełniane są - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w odpowiedzi na skargę lub w wystąpieniu pełnomocnika organu nadzoru na rozprawie sądowej. W ramach nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, tylko rozstrzygniecie nadzorcze wywiera wpływ na byt prawny uchwały rady gminy, a takiej właściwości nie ma pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę. Przenoszenie zatem ciężaru jednoznacznego wykazania stwierdzonego naruszenia prawa i jego oceny na późniejszy, możliwy w przypadku wniesienia skargi do sądu, etap postępowania i wyjaśnienie toku rozumowania organu nadzoru, które legło u podstaw aktu nadzoru, dopiero przy okazji ustosunkowania się do zarzutów skargi, nie stanowi działania Wojewody zgodnego z prawem.

Po czwarte, nawet gdyby przyjąć, że zarzucany uchwale brak precyzji polegał na pokrywaniu się obszaru z inna uchwałą, to rozstrzygnięcie powinno zawierać ocenę prawną takiego faktu wskazującą na przepis, który został naruszony oraz na rangę tego naruszenia, a zwłaszcza wyjaśnienie dlaczego Wojewoda naruszenie to uznał za istotne. Nie każde bowiem naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu podlegającego nadzorowi, lecz tylko takie, które jest istotne. Rozróżnienie na istotne naruszenie prawa i naruszenie nieistotne jest konsekwencją relacji zachodzącej pomiędzy przepisami ust. 1 i 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ciężar dowodu, że doszło do naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Gmina natomiast, korzystając ze swojej pozycji ustrojowej, ochrony samodzielności i domniemania kompetencji nie musi wykazywać, że uchwała jej rady (jak również zarządzenie wójta/burmistrza/prezydenta) jest zgodna z prawem.

W świetle art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trafne co do zasady jest stanowisko organu nadzoru, że niedokładne ustalenie granic obszaru objętego projektem planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika aby organ nadzoru taką właśnie wadę uchwały stwierdził. Czym innym jest bowiem niedokładność, czy brak precyzji w uchwale intencyjnej w zakresie określenia objętego nią obszaru, a czym innym jest częściowe pokrywanie się obszarów objętych uchwałami podjętymi w ramach dwóch rożnych procedur planistycznych.

Niejednoznaczność stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym na okoliczność stwierdzonego naruszenia prawa stanowi

w realiach niniejszej sprawy naruszenie zarówno art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 Kpa oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym , co również trafnie zarzucono w skardze.

W sytuacji stwierdzonych przez Sąd uchybień natury procesowej

w zaskarżonym akcie, bezprzedmiotowe jest odniesienie się do zarzutów materialnoprawnych skargi. Sąd musiałby rozważać bowiem hipotetyczne stany faktyczne w kontekście przepisów prawa materialnego do czego nie jest uprawniony, skoro ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest jednoznaczny.

Jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań i jak wynika to

z art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obligatoryjny składnik rozstrzygnięcia nadzorczego, a przy tym powinno ono zawierać odpowiednie elementy charakterystyczne dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stwierdzenie zatem, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnych wymogów, wynikających przede wszystkim z art. 107 § 3 Kpa, nie spełnia prowadzi do stwierdzenia zasadności zarówno zarzutów procesowych jak

i wniosku skargi.

Dlatego należało na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze.