Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1396/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia.

TEZY

Treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mieczysława S. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanej wagi wozowo-samochodowej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 10 czerwca 1999 r. (...) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Mieczysławowi S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wagi wozowo-samochodowej w B. ul. M. 2, dz. nr 838, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia budowlanego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 18 lutego 1999 r. stwierdzono lokalizację samowolnie wybudowanej wagi wozowo-samochodowej na dz. nr 838 w B. ul. M. 2. Z przedłożonego przez Mieczysława S. aktu notarialnego (...) z dnia 6 stycznia 1994 r. dotyczącego zakupu nieruchomości dz. bud. nr 838 w B., ul. M. 2, waga wozowo-samochodowa nie została wymieniona w tym akcie. Z ustaleń dokonanych w czasie oględzin w dniu 18 lutego 1999 r. nie można, jak przyjął organ I instancji, jednoznacznie określić dokładnej daty wybudowania wagi wozowo-samochodowej na dz. nr 838 w B. ul. M. 2. Podano, iż według informacji uzyskanej od Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w B. a dotyczącej wagi wozowo-samochodowej wybudowanej na przedmiotowej działce pierwsza legalizacja ww. wagi przez Obwodowy Urząd Miar w B. była 22 lutego 1996 r., a więc uznano, że w tej sytuacji postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Ponadto stwierdzono, iż Mieczysław S. dotychczas nie przedłożył pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości w B., ul. M. 2 byłego "T.-O." na skład opału /pismo PINB (...) z 22 lutego 1999 r./. Dodano informacyjnie, że zmiana sposobu użytkowania będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Wydanie nakazu rozbiórki z art. 48, jak zaznaczono, jest całkowicie pozbawione elementów ocennych, nie występuje w tym przypadku uznanie administracyjne. Jedynym zagadnieniem w toku postępowania administracyjnego jest ustalenie czy inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę po 1 stycznia 1995 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył Mieczysław S. podkreślając, iż przedmiotową nieruchomość nabył 6 stycznia 1994 r. aktem notarialnym i w jego par. 3 zapisano, że na tej nieruchomości będzie prowadzona działalność gospodarcza w ramach przedsiębiorstwa odwołującego się, tj. Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi D.-A.

Wskazując na wypis z rejestru gruntów z 24 czerwca 1996 r. oraz opinię rzeczoznawcy majątkowego z 14 września 1996 r. odwołujący wywodził, iż nabył nieruchomość jako teren zabudowy przemysłowej i na tym terenie usytuowane są budynki o charakterze garażowym, warsztatowym, socjalnym i administracyjnym oraz zbiornik paliw płynnych /stacja paliw/ wraz z towarzyszącym uzbrojeniem. Nieruchomość ta użytkowana jest zgodnie z zapisem w akcie notarialnym. Dnia 16 czerwca 1997 r. zaczął odwołujący czynić starania celem uporządkowania stanu prawnego nieruchomości, tj. uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania, jednakże uzyskał informację, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dominująca funkcja to mieszkalna z towarzyszącymi usługami. Zatem jak podkreślił odwołujący trudno mu obecnie zmienić sposób użytkowania około 1.000 m2 powierzchni warsztatowej i garażowej w nienajlepszym stanie technicznym a na przebranżowienie niezbędne są nakłady pieniężne, których strona jak podaje nie posiada.

O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 13 sierpnia 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach tej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia 10 czerwca 1999 r. organ I instancji nakazał Mieczysławowi S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej na działce nr 838 w B. ul. M. wagi wozowo-samochodowej.

Od decyzji tej odwołał się Mieczysław S. nie wnosząc jednak zarzutów co do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Odwołujący zdaniem organu nie wskazał również żadnych dowodów na to, że waga wozowo-samochodowa została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego strona przeciwna podkreśliła, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiono, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ a przepis ten nakłada na właściwy organ ds. nadzoru budowlanego obowiązek nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lub też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego, w tym i z przeprowadzonego 18 lutego 1999 r. dowodu z oględzin ustalono, że na działce nr 838 położonej przy ul. M. 2 w B. znajduje się obiekt wagi wozowo-samochodowej. Z umowy kupna - sprzedaży /akt notarialny nr 28/1994/ wynika, że odwołujący nabył nieruchomość o powierzchni 0,4976 ha oraz garaż, budynek warsztatowy, budynek socjalny, budynek administracyjny, pawilon administracyjny, zbiorniki paliw płynnych, sieci wodno-kanalizacyjne i elektryczne.

W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono również, że pierwsza legalizacja wagi przez Obwodowy Urząd Miar została przeprowadzona 22 lutego 1996 r. Odwołujący nie przedstawił natomiast żadnego dowodu na to, że obiekt został wykonany przed 1 stycznia 1995 r.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mieczysław S. i zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do obiektu, którego budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jak też naruszenie przepisów procedury w szczególności art. 7, art. 75 i art. 136 Kpa. Powołując się na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego dokładne ustalenie daty zabudowania wagi było i jest możliwe jednakże postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy co stanowi naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 136 Kpa i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego podniósł, iż błędnie zastosowano przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. bez uwzględnienia art. 103 ust. 2 tejże ustawy. Przytaczając treść zapisów wskazanych uregulowań skarżący wykazuje, iż już w 1994 r. a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - zakupił urządzenia wagi wozowo-samochodowej i montaż tych urządzeń także nastąpił w 1994 r. Bezzwłocznie po zamontowaniu wagi wozowo-samochodowej skarżący rozpoczął sprzedaż opału na terenie nieruchomości przy ul. M. 2 w B. - co potwierdził przedłożeniem stosownych faktur zakupu i montażu.

Dodał także skarżący, iż nie krył celu w jakim przedmiotową nieruchomość nabył stąd też w związku z prowadzoną działalnością zwrócił się do Urzędu Miasta w B. z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania terenu.

Zdaniem skarżącego udowodnił on, że sporny obiekt zbudowany został w 1994 r. W wypadku zaś podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skarżący przedłoży niezbędne dowody w tej sprawie.

Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego oraz procedury administracyjnej.

Ponadto zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych z uzgodnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego powstała po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji.

Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/ i będącej fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego - organy administracji działają na podstawie prawa.

Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Zgodnie z zapisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Jak przyjmuje się w judykaturze treść art. 48 jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia.

Jednakże aby orzec o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie wskazanego wyżej przepisu należy dodatkowo ustalić czy obiekt będący przedmiotem postępowania wybudowany został po 1 stycznia 1995 r. i czy do takiego obiektu nie wszczęto przed tym dniem postępowania administracyjnego. Albowiem w przepisach przejściowych i końcowych do omawianej ustawy w art. 103 ust. 2 zapisano, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /tj. 1 stycznia 1995 r. - przypomnienie Sądu/ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dotychczasowa ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ dopuszczała legalizację samowoli budowlanej jeżeli tylko nie powodowała ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź nie prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia albo też nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 37 tejże ustawy/.

W rozpoznawanej sprawie kwestia czasokresu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego /wagi wozowo-samochodowej/ nie została należycie zbadana zgodnie z regułami procedury administracyjnej choć organy orzekające zdawały sobie sprawę z potrzeby poczynienia takich ustaleń.

Zgodnie z przepisem art. 7 Kpa organy administracji państwowej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 par. 1 Kpa organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisu art. 86 Kpa wynika, że o ile nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na organie administracji państwowej ciążą obowiązki związane z przesłuchaniem strony. Dopiero po zebraniu całego materiału należy dokonać oceny jego całokształtu zgodnie z wymogami art. 80 Kpa. O ile materiał sprawy prowadzi do wydania negatywnej dla strony decyzji, to na organie ciąży obowiązek związany ze szczególnie dokładnym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, aby w sposób zakreślony przez prawo wykazać poza wszelką wątpliwość, że prezentowane stanowisko strony jest bezzasadne zwłaszcza, gdy sprawa dotyczy pozbawienia określonych świadczeń czy uprawnień bądź też tak jak jest w tej sprawie dot. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że w myśl art. 75 par. 1 Kpa dowodem w sprawie mogą być także oględziny. Jednakże stosownie do art. 79 par. 1 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia /art. 79 par. 2 Kpa/.

Uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu nie może pozbawić strony organ przez niezawiadomienie jej o przeprowadzonym dowodzie.

O wzięciu udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować jedynie strona a nie organ przed którym toczy się postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w tej sprawie przeprowadzono dwukrotnie tj. 14 kwietnia 1997 r. i 18 lutego 1999 r. oględziny terenu przy ul. M. 2 w B., gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany lecz ta czynność odbyła się bez udziału skarżącego użytkownika wieczystego terenu i właściciela obiektów tam posadowionych. Z lektury akt nie wynika by skarżący był zawiadomiony o tej czynności zgodnie z przepisami Kpa. W wizji lokalnej z dnia 18 lutego 1999 r., na którą powołuje się organ I instancji w swej decyzji jako podstawę ustaleń brał udział pracownik obsługujący przedmiotową wagę wozowo-samochodową, który zresztą nic na temat wybudowania tej wagi nie wiedział.

Z kolei z wcześniejszego protokołu oględzin sporządzonego wprawdzie przez pracowników Urzędu Rejonowego w B. w dniu 17 kwietnia 1997 r. lecz mimo wszystko dołączonego do akt tej sprawy wynika, że pracownik i przedstawiciel Firmy D.-A. stwierdził, że waga samochodowa na spornym terenie pozostała po Przedsiębiorstwie "T." w B. i została ponownie zalegalizowana.

W toku całego postępowania organy orzekające nie czyniły bezpośrednich ustaleń związanych z dokładnym ustaleniem daty wybudowania spornej wagi a skarżący w skardze przedstawia dowody, iż sporny obiekt budowlany wybudowany został w 1994 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla bytu niniejszej sprawy. Natomiast ustalenia czynione przez organy administracji w odniesieniu do pierwszej legalizacji przez Obwodowy Urząd Miar spornej wagi nie mogą przesądzać o terminie jej wybudowania, albowiem są to dwie różne kwestie.

Nie przesłuchano również skarżącego na okoliczność terminu wybudowania spornej wagi wskazując jedynie w zaskarżonych decyzjach, że ten nie wskazał żadnych dowodów na to, że waga wozowo-samochodowa została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę.

Ciężar dowodu na mocy art. 77 par. 1 Kpa obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić /porównaj wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r. II SA 318/85 - nie publ./.

Skarżący kwestionując wydane w sprawie decyzje dołączył do skargi fakturę na zakup wagi wozowo-samochodowej, fakturę za montaż wagi samochodowej z 7 listopada 1994 r. oraz inne dowody, które przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny być należycie ocenione.

Stąd też celowe jest przesłuchanie strony skarżącej, która na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów winna wykazać w sposób niesporny termin wybudowania spornej wagi.

Ewentualne przyjęcie, iż waga ta wybudowana została przed dniem 1 stycznia 1995 r. pozwoli organom na orzekanie w sprawie na podstawie przepisów dotychczasowych.

Dlatego też wobec naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, które miały istotny wpływ na wynik postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 55 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.