Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2344/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art 135, art 168 par. 3, art. 183, art. 184, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 w zw. z art. 57 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 924/11 w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 924/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. (dalej skarżący, inwestorzy) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. i Z. B. solidarnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2003 r. (dalej decyzja z [...] 2003 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), w oparciu o art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej p.b.) na wniosek Z. B. i A. B. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce [...] w miejscowości L. W uzasadnieniu wskazał, że budynek wykonano w pełnym zakresie i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i że przedłożono wszystkie wymagane dokumenty i uzgodnienia, i prawo do terenu.

Dokonując analizy akt sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził, że weryfikowana decyzja z [...] 2003 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 3 i 4 p.b., inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu) oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej) i jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z akt wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie załączył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, przedstawił natomiast protokół kontroli z 30 stycznia 2003 r. przeprowadzonej przez pracowników WIOŚ, z którego wynika, że stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] 2003 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) zgłosił sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych. Organ nadzoru budowlanego dostrzegając powyższe stwierdził, że w sytuacji gdy WIOŚ miał czas do 6 lutego 2003 r. na zgłoszenie sprzeciwu dotyczącego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej w sprawie stacji paliw płynnych (wobec jego powiadomienia w dniu 23 stycznia 2003 r. przez inwestora o zakończeniu budowy), organ architektoniczno - budowlany winien przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów, czyli przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony WIOŚ. W aktach sprawy brak jest wezwania do usunięcia tego braku, jak również brak jest oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu. Organ wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem art. 57 ust. 3 p.b. stanowi rażące naruszenie art. 59 p.b. Wskazał, że w sprawie doszło także do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż Wójt obowiązany był wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów i wyjaśnić okoliczności wynikające z protokołu kontroli z 30 stycznia 2003 r., a postępowania takiego nie przeprowadził. Organ wojewódzki podniósł, że weryfikowana decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. regulującego wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W dacie wydania tejże decyzji nie było stron postępowania o sprzecznych interesach. Zatem, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż decyzja ta uwzględniała w całości żądanie strony. Jednak, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 marca 2009 r., II SA/Kr 142/09 (dalej wyrok II SA/Kr 142/09), w którym to inaczej ustalono krąg stron w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych w miejscowości L., doszło do zmiany stanu formalno-prawnego. Zmiana ta, jak wywiódł organ wojewódzki miała wpływ na ocenę ważności weryfikowanej decyzji w kontekście art. 107 § 3 k.p.a. Wyrokiem II SA/Kr 142/09 Sąd przesądził, że jako stronę w sprawie należało potraktować K. W., właścicielkę działki bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, mającą sporny interes z interesem skarżących. To oznacza, że weryfikowana decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, a tego nie zawierała.

GINB po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację. Wskazał, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 p.b. w związku z art. 57 ust. 3 i 4 p.b. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Zauważył, że zgodnie z art. 59 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust. 1 pkt 2). Z art. 59 ust. 5 p.b. ówcześnie obowiązującego wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58 p.b. Powołując się na akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestor pismem z 22 stycznia 2002 r. zgłosił WIOŚ zakończenie robót budowlanych dotyczących inwestycji. Czynności kontrolne wykazały jednak określone nieprawidłowości co spowodowało, że decyzją z [...] 2003 r. WIOŚ zgłosił sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania niniejszej inwestycji. Inwestorzy składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączyli do akt sprawy protokół oględzin przeprowadzonych dnia 30 stycznia 2003 r., który wykazał, że nie wykonali oni wszystkich nakazanych prawem czynności. Taka treść protokołu sugerowała, że Inspekcja może wywieść sprzeciw. Z porównania daty zawiadomienia Inspekcji przez inwestora z datą wydania decyzji o sprzeciwie wynika, że negatywne stanowisko zostało zajęte w terminie 14 dni od zawiadomienia. GINB zauważył, że do wniosku nie dołączono oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony ww. organu, do czego obliguje art. 57 ust. 3 p.b. Wskazał, że mając powyższe na względzie, Wójt winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 p.b. Z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył art. 57 ust. 4 p.b. tym bardziej, że powyższy protokół sugerował możliwość negatywnego zajęcia stanowiska. Stwierdził, że badaną decyzję wydano mimo braku oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony WIOŚ, czym rażąco naruszono art. 57 ust. 3 p.b.

Skargę na decyzję GINB z [...] 2009 r. wywiedli skarżący wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że niezrozumiałe jest, dlaczego GINB wskazuje w uzasadnieniu decyzji na obowiązek Wójta wezwania wnioskodawców do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 i 2 p.b. Z akt sprawy o pozwolenie na użytkowanie wynika, że inwestorzy przedłożyli wszystkie dokumenty wymagane w art. 57 ust. 1 i 2 p.b. Rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wskazują żadnych brakujących w tym zakresie dokumentów, ani też organy nie powołały się na art. 57 ust. 1 i 2 p.b. jako na prawną podstawę stwierdzenia nieważności. W istocie w postępowaniu odnoszono się jedynie do nie złożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony WIOŚ, a więc do naruszenia obowiązku z art. 57 ust. 3 p.b.

Podnieśli, że nie mogli złożyć oświadczenia o braku sprzeciwu, ponieważ dysponowali protokołem kontroli z 30 stycznia 2003 r., i w związku z tym wiedzieli, że WIOŚ ma uwagi dotyczące: wykonania piezometrów, programu gospodarki odpadami i ekranów akustycznych. W tych okolicznościach naraziliby się na odpowiedzialność karną składając nieprawdziwe oświadczenie.

Zauważyli, że art. 57 p.b. zawiera zamknięty katalog dokumentów, których można żądać od wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i w tym katalogu znajduje się wymóg przedłożenia protokołów badań i sprawdzeń, ale nie ma obowiązku przedłożenia uwag czy sprzeciwów wydanych w związku z art. 56 p.b., chyba że będą one w protokołach badań i sprawdzeń z art. 57 ust. 1 pkt. 4 p.b. Protokół kontroli został natomiast złożony przez i organ znał jego treść rozstrzygając sprawę.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ oświadczenie o braku sprzeciwu z art. 57 ust. 3 p.b. nie mogło dopomóc w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zaznaczyli, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter decyzji związanej i organ może odmówić jej wydania jedynie w przypadku zajścia przesłanek z art. 59 ust. 5 p.b., to jest niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 p.b. Wśród tych wymagań nie ma przesłanki w postaci braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 p.b. Wójt mógł jedynie uzależnić użytkowanie obiektu od wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 59 ust. 2 p.b., ale tego rodzaju decyzja już się znajduje w sferze jego uznania administracyjnego.

Zwrócili uwagę na to, że zaledwie miesiąc po wydaniu decyzji przez WIOŚ w dniu [...] 2003 r., organ ten przeprowadził kontrolę, w następstwie której ustalono ustanie przeszkód dla dopuszczenia stacji paliw do użytkowania z uwagi na wykonanie wszystkich wymaganych prac. Okoliczność tę potwierdza protokół kontroli [...] z 6 marca 2003 r. znajdujący się w aktach sprawy. W efekcie, jak zauważyli skarżący, decyzja o sprzeciwie z [...] 2003 r. stała się bezprzedmiotowa, co stwarza podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że za rażące uznaje się naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie wskazali, że art. 156 § 2 k.p.a. zawiera negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności, jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na koniec odnieśli się do decyzji wydanej w sprawie w I instancji podnosząc, że w ich ocenie uchybienia unieważnionej decyzji w zakresie art. 107 § 3 i 4 k.p.a. nie są tej rangi, by uzasadniały zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 19 marca 2010 r. VII SA/Wa 2407/09 (dalej wyrok VII SA/Wa 2407/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i Z. B. stwierdzając, że jest ona niezasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie uznając, że badana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych dotknięta jest wadą nieważności.

Od powyższego wyroku A. B. i Z. B. wnieśli skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 lutego 2011 r. II OSK 1645/10 (dalej wyrok II OSK 1645/10) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i Z. B., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było, czy decyzja Wójta z [...] 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tzn. czy wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny zauważył, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny wskazał, że w niniejszej sprawie istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzać się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny podniósł, że w tym celu trzeba było uwzględnić, że w dniu 4 marca 2003 r., została przeprowadzona kontrola przez pracowników WIOŚ, w wyniku której uznano, że zostały usunięte przeszkody odnośnie dopuszczenia stacji paliw do użytkowania. Sąd kasacyjny zaznaczył przy tym, że sprzeciw WIOŚ został zgłoszony z uwagi na istnienie nieprawidłowości dotyczących wymogów ochrony środowiska, a te nieprawidłowości zostały usunięte do 4 marca 2003 r. Zaznaczył też, że negatywne skutki decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiązały się właśnie z wymogami w zakresie ochrony środowiska. Na koniec Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji w ogóle powyżej przedstawionej kwestii nie poddał pod rozwagę.

W piśmie procesowym z 6 czerwca 2011 r. uczestnik postępowania K. W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wskazał, że stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu kasacyjnego i dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy. Weryfikowana decyzja z [...] 2003 r. wprawdzie wydana została z naruszeniem prawa (art. 59 p.b. w ówczesnym brzmieniu), ale naruszenie to nie mogło być ocenione jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bo skutki tego naruszenia nie były nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Oceny sprawy w tym zakresie na żadnym etapie zaś nie przeprowadzono. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie rozważali skutków dostrzeżonego naruszenia. Organy wskazały na prawidłową interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w szczególności organ wojewódzki), ale nie przedstawiły żadnych rozważań w kontekście skutków społeczno–gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją. Nie dostrzegły, że dopuszczenie do użytkowania stacji paliw mogło wywierać negatywny skutek z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska oraz, że ten negatywny skutek został usunięty do dnia 4 marca 2003 r. Takim działaniem organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających niewątpliwie wpływ na końcowy wynik postępowania i w efekcie nie wykazanie, że weryfikowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji ponownie orzekając w niniejszej sprawie miał na względzie to, że w decyzji organu wojewódzkiego jako przyczynę stwierdzenia nieważności wskazano dodatkowo na naruszenie w stopniu kwalifikowanym art. 107 § 3 i 4 k.p.a. Sąd dostrzeżonych przez organ I instancji nieprawidłowości w zaznaczonym zakresie zupełnie nie podzielił. Weryfikowana decyzja wydana została na wniosek skarżących którzy byli jedyną stroną tego postępowania. Wydana decyzja uwzględniała w całości ich żądanie, a tym samym na zasadzie art. 107 § 4 zd. 1 k.p.a., w myśl którego można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, odstąpiono od jej uzasadnienia. Zmiana stanu formalno – prawnego jaka nastąpiła - w ocenie organu wojewódzkiego - po wyroku II SA/Kr 142/09, nie uzasadniała stwierdzenia, że decyzja z [...] 2003 r. z uwagi na jej wydanie bez uzasadnienia prawnego i faktycznego rażąco narusza prawo. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności akt administracyjny badany jest na datę jego wydania, w oparciu o stan faktyczny i stan prawny wówczas obowiązujący. W dacie orzekania przez Wójta nie zachodziły takie okoliczności, które uzasadniałyby uznanie innych osób oprócz inwestora za stronę tego postępowania (o sprzecznych od inwestora interesach), a skoro tak, to w oparciu o art. 107 k.p.a., organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji. Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniu Wójta w tej kwestii i nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu wojewódzkiego. Uznał, że powody przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji nie przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiodła K. W., reprezentowaai przez adwokata B. C., zaskarżając ów wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 p.b. (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 57 ust. 3 i 4 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 lutego 2003 r., wskutek przyjęcia, że decyzja Wójta z [...] 2003 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażące i uchylenia wobec tego decyzji GINB z [...] 2009 r., znak: [...] i decyzji WIOŚ z [...] 2009 r., znak: [...];

- art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Wójta z [...] 2003 r., znak BG.K-7354/9/03 nie wymagała właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do stanowiska podnoszonego w postępowaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie i uczestniczkę K. W., która podniosła, że decyzja Wójta z [...] 2003 r., znak [...] rażąco naruszyła art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zabrakło w niej właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. i Z. B. reprezentowani przez radcę prawnego T. D. w pełni popierając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., II OSK 1645/10, wnieśli o oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a. stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł już prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., II OSK 1645/10.

Zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych ocenach Komentatorów, zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 564-567, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519-521, uw. 4, 5, 11). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w przywołanym wyżej wyroku II OSK 1645/10.

W wyroku II OSK 1645/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym celu trzeba uwzględnić, że dnia 4 marca 2003 r., a więc niespełna miesiąc po wydaniu decyzji z [...] 2003 r. zezwalającej na użytkowanie stacji paliw, została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., w wyniku której stwierdzono uzyskanie przez inwestora decyzji zatwierdzającej program odpadami niebezpiecznymi oraz wykonanie otworów piezometrycznych do badań atmochemicznych i uznano, że zostały usunięte przeszkody odnośnie dopuszczenia stacji paliw do użytkowania. Sprzeciw Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. został zgłoszony z uwagi na istnienie nieprawidłowości dotyczących wymogów ochrony środowiska. Zatem dopuszczenie do użytkowania stacji paliw mogło wywierać negatywny skutek z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Zagrożenie to, a więc ewentualny negatywny skutek, zostało usunięte do dnia 4 marca 2003 r. Wobec tego należało rozważyć, czy rzeczywiście decyzja z [...] 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (wyrok NSA z 28.11.1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/ 101). Tym samym błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie art. 59 Prawa budowlanego w jego jednolitym tekście Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., skoro w dacie wydania decyzji z 5 lutego 2003 r. obowiązywało Prawo budowlane w jego jednolitym tekście Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126. Fakt naruszenia normy wywiedzionej z art. 59 ust. 1 i 5 w zw. z art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), w zakresie dwu pierwszych przesłanek rażącego naruszenia prawa, był w świetle wyroku II OSK 1645/10 bezsporny.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 924/11 w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 w zw. z art. 57 ust. 3 i 4 p.b. (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) uznając, że skutki, które wywołała decyzja z [...] 2003 r., nie mogły przemawiać za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro już dnia 4 marca 2003 r. stwierdzono, że zostały usunięte przeszkody dla dopuszczenia stacji paliw do użytkowania, a tylko uwagi zgłoszone przez organ ochrony środowiska w protokole kontroli z 30 stycznia 2003 r. stanowiły przeszkodę dla wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dnia [...] 2003 r.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek odnieść się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie do zagadnień istotnych z punktu widzenia wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., mimo powołania go przez autora skargi kasacyjnej w obu podstawach, jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. decyzją z 5 lutego 2003 r. był już przedmiotem badania w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem VII SA/Wa 2407/09 i II OSK 1645/10, i nie stał się przedmiotem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec zawężenia granic sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji obowiązany był interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, akceptowany przez J. P. Tarno, op. cit. s. 518-519, uw. 2), co uczynił w należyty sposób.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.