Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 279/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Wierzchlas z dnia 27 grudnia 2019 r. nr XVI/121/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzchlas z dnia 27 grudnia 2019 r., nr XVI/121/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas, w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych postanowień Regulaminu strona skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz.2028) – dalej: ustawa, poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek niewystarczającego uregulowania w § 3 ust. 1 pkt. 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczonej wody i odesłanie w tym zakresie do treści innego aktu prawnego w postaci Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

2. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 4 ust. 4 Regulaminu unormowania zobowiązującego wnioskodawcę do przedstawienia przedsiębiorstwu wraz z wnioskiem o zawarcie umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków oświadczenia o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji - odpisu z właściwego rejestru wskazującego sposób reprezentacji podmiotu.

3. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek ustanowienia w § 7 ust. 2 Regulaminu koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz koniecznych załącznikach do wniosku w postaci dokumentu potwierdzającego prawidłowość reprezentacji wnioskodawcy.

4. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wskazania w §10 ust. 6 Regulaminu przesłanek - okoliczności faktycznych, w razie zaistnienia których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków.

Wskazując na zasadność podniesionych zarzutów strona skarżąca podniosła, iż w rozdziale 2 Regulaminu normującego kwestie dotyczące minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu pominięto uregulowania dotyczące jakości dostarczanej wody, odsyłając w tym zakresie do przepisów odrębnych – aktualnego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. W orzecznictwie za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 (obecnie art. 3 ustawy) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust 2 ustawy (obecnie art. 19 ust. 5 ustawy).

W rozdziale 3 zaskarżonego Regulaminu dotyczącego kwestii warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w § 4 ust. 4 zawarto unormowanie, zgodnie z którym wraz z wnioskiem o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków wnioskodawca przedstawia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) oświadczenie o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; 2) w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji - odpis z właściwego rejestru wskazujący na sposób reprezentacji podmiotu. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował jakichkolwiek obowiązków dotyczących treści wniosku oraz załączanych do niego dokumentów wyłączając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji i dokumentów. Stąd też rada gminy nie jest uprawniona do określenia tych kwestii w akcie prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy (obecnie art. 19 ust. 5 ustawy), gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący.

W rozdziale 5 zaskarżonego Regulaminu dotyczącego warunków przyłączenia do sieci, w § 7 ust. 2 stanowi, że wniosek o określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej powinien zawierać w szczególności: 1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość , a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji; 2) adres nieruchomości, która ma być przyłączona; 3) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne); 4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych - wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania; 5) wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody i odprowadzania ścieków; 6) datę i podpis osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt. 4 ustawy nie została uprawniona do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o wydanie warunków technicznych. Brak zatem normatywnych podstaw do określenia w drodze regulaminu koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz koniecznych załącznikach do wniosku w postaci dokumentu potwierdzającego prawidłowość reprezentacji wnioskodawcy, a wprowadzone unormowanie należy uznać za nieważne jako podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Rozdział 8 zaskarżonego Regulaminu normuje sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z unormowaniem zawartym w § 10 ust. 6 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi np. niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Nie zwalnia to Gminy do zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy nie została upoważniona do ustalania zagadnień wskazanych w przytoczonym unormowaniu. Jak wynika bowiem z art. 19 ust. 5 pkt. 7 ustawy rada gminy uzyskała wyłącznie kompetencje do unormowania sposobu postępowania w razie niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś zdefiniowania okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług. Wskazanie na określone sytuacje, w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt. 7 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wierzchlas wniosła o:

1. oddalenie skargi w zakresie zarzutów dotyczących § 4 ust. 4 pkt. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu;

2. uwzględnienie skargi w zakresie zarzutów odnoszących się do § 3 ust. 1 pkt.2, § 4 ust. 4 pkt. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt. 2-6 i § 10 ust. 6 Regulaminu;

3. przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela Gminy Wierzchlas.

Uzasadniając powyższe stanowisko Rada wskazała, iż w wyniku przeprowadzonej analizy zarzutów skargi, za zasadne uznać należy zarzuty odnoszące się do § 3 ust. 1 pkt.2, § 4 ust. 4 pkt. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt. 2-6 i § 10 ust. 6 Regulaminu.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów organ stanowiący wskazał, iż unormowanie zawarte w § 4 ust. 4 pkt 1 Regulaminu zobowiązujące wnioskodawcę do przedstawienia przedsiębiorstwu wraz z wnioskiem o zawarcie umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków oświadczenia o prawie korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma na celu umożliwienie przedsiębiorstwu prawidłowej weryfikacji aktualnego stanu prawnego nieruchomości, który od wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci mógł wielokrotnie ulegać zmianie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 powołanej wyżej ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W zakresie zarzutu odnoszącego się § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Rada wskazała, że żądanie aktualnego dokumentu potwierdzającego prawidłowość reprezentacji wnioskodawcy umożliwia prawidłową weryfikację sposobu reprezentacji podmiotu. Weryfikacja tych danych za pomocą ogólnodostępnych źródeł takich jak Krajowy Rejestr Sądowy, z uwagi na długi proces aktualizacji zmian w rejestrze, nie zapewnia ich aktualności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolowana sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1841).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn.: 2020 r. poz. 713 ze zm..) – dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M.Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., III SA/Kr 1216/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 r. k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Wieluniu uczynił § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wierzchlas z dnia 27 grudnia 2019 r., nr XVI/121/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas, podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn: Dz.U. z 2019 r. poz. 1347), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Wobec częściowego uznania skargi za uzasadnioną (w zakresie § 3 ust. 1 pkt.2, § 4 ust. 4 pkt. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt. 2-6 i § 10 ust. 6 Regulaminu), sporną pomiędzy stronami pozostaje jedynie kwestia zgodności z obowiązującym prawem uregulowań § 4 ust. 4 pkt. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu dotyczących odpowiednio: obowiązku osoby występującej z wnioskiem o zawarcie pisemnej umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków przedstawienia oświadczenia o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; oraz obowiązku osoby wnioskującej o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wskazania we wniosku imienia i nazwiska wnioskodawcy, względnie sposobu reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela – podstawę umocowania, adres do korespondencji.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast jak wynika z treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, iż każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Podstawę prawną zaskarżonej niniejszą skargą uchwały stanowił przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 19 ustawy - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 art. 19 ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W art. 19 ust. 5 ustawy ustawodawca określił elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając powyższe na uwadze, jak również treść zakwestionowanych przez stronę skarżącą poszczególnych jednostek redakcyjnych załącznika do Rady Gminy Wierzchlas z dnia 27 grudnia 2019 r., nr XVI/121/2019 Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie spornego § 4 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, w myśl którego wraz z wnioskiem, o którym mowa w § 4 ust. 3 pkt. 2 (o zawarcie pisemnej umowy o świadczenie usług i odbiór ścieków- przypis Sądu), wnioskodawca przedstawia przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu oświadczenie o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, Sąd podziela argumentacje strony skarżącej, iż został on uchylony z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 ustawy umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków – przypis Sądu), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy osoba zamierzająca zawrzeć umowę dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wprowadzenie w § 4 ust. 4 pkt 1 Regulaminu dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 ustawy, z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem pod ustawowym.

Za uzasadniony w ocenie Sądu uznać należało również zarzut, co do istotnego naruszenia prawa poprzez określenie w § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu elementów koniecznych wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, w szczególności: imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji. W ocenie Sądu, art. 19 ust. 5 pkt. 4 ustawy nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia w regulaminie treści i elementów wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci. W orzecznictwie sadow administracyjnych przyjmuje się bowiem, że przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 932/19; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zarówno kwestia właściwej identyfikacji, jak i reprezentacji osób fizycznych, czy też prawnych są regulowane przepisami prawa cywilnego i pozostają poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy.

Z tych samych przyczyn, co powyżej za zasadne uznać należało zarzuty skargi odnoszące się do § 4 ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 2 pkt. 2-6 Regulaminu.

Natomiast, co do § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, słusznie podnosi strona skarżąca, iż wbrew obowiązkowi uchwalony Regulamin nie określa w sposób wyczerpujący minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co świadczy o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego. Rada nie uregulowała bowiem kwestii minimalnej jakości dostarczanej wody, odwołując się w tym zakresie do aktualnego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Tymczasem wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług obejmuje swym zakresem między innymi kwestie jakości dostarczanej wody. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług.

Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi odnoszący się do § 10 ust. 6 Regulaminu, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi np. niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Nie zwalnia to Gminy do zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w Wieluniu zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wierzchlas, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

dc