Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1058/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/20 o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub inwestor) wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2018 r. nr [...], którą zatwierdzono ww. Spółce projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Z. [...] w w. wraz ze zjazdami z ul. Z. i ul. P. na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] (dalej jako inwestycja) i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.

W skardze tej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie m.in. art. 61 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Wskazano na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenie skutki związane z brakiem możliwości kontynuowania rozpoczętej inwestycji budowlanej, co może doprowadzić do poniesienia znacznych kosztów finansowych a w konsekwencji do utraty płynności finansowej Spółki oraz zagrożenia dla jej wypłacalności.

Po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/20, na podstawie art. 61 par. 3 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że kwot zaprezentowanych we wniosku nie sposób odnieść do sytuacji finansowej Spółki, albowiem nie została ona w żaden sposób udokumentowana. Tymczasem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody nie ocenia się abstrakcyjnie, lecz każdorazowo należy ocenić je w świetle okoliczności danej sprawy. Twierdzenia, że "uniemożliwienie dalszej realizacji prowadzonej przez Spółkę Inwestycji w oczywisty sposób zmniejszy możliwości płatnicze Spółki bądź nawet postawi pod znakiem zapytania jej wypłacalność" pozostają gołosłowne wobec braku jakichkolwiek dokumentów finansowych, przedstawiających sytuację spółki.

Skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2020 r. ponownie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji [...]WINB z [...] września 2019 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedstawiła bilans Spółki na dzień 31 grudnia 2019 r. wskazujący stratę - [...] zł oraz pismo A. S.A. z [...] marca 2020 r. informujące o wstrzymaniu realizacji wypłat z Otwartego Mieszkaniowego Rachunku Powierniczego. Skarżąca wskazała, że przedłożony bilans jednoznacznie obrazuje sytuację finansową Spółki i pozwala na twierdzenie, ze sytuacja ta, wobec przedłużającego się przestoju w realizacji inwestycji, będzie ulegała dalszemu pogorszeniu, prowadząc w konsekwencji do niewypłacalności Spółki. Realizacja tej inwestycji jest jedynym bieżącym celem Spółki i w warunkach braku możliwości jej kontynuowania sytuacja finansowa Spółki nie pozwoli na wywiązywanie się ze zobowiązań. O pogarszającej się sytuacji skarżącej świadczy też pismo z banku o wstrzymaniu wypłat z Otwartego Mieszkaniowego Rachunku Powierniczego w związku ze wstrzymaniem realizacji Inwestycji.

Podkreślono, że nawet w razie oddalenia skargi wstrzymanie wykonalności decyzji GINB i decyzji [...]WINB pozwoli Spółce na dalszą realizację prac przy inwestycji, w tym realizację zobowiązań Spółki związanych z rozpoczętą inwestycją i odsunie niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody, jak również wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, nie zamykając jednocześnie drogi do legalizacji inwestycji realizowanej przez Spółkę, w trybie jaki GINB uznał za właściwy w okolicznościach sprawy. W przeciwnym wypadku Spółka utraci płynność finansową, a kontynuowanie realizacji inwestycji w późniejszym czasie będzie niemożliwe. Wywoła to negatywne skutki dla samej Spółki jak i dla instytucji finansujących przedsięwzięcie oraz dla osób, które zawarły ze Spółką umowy deweloperskie. Konieczność wstrzymania wykonalności decyzji podyktowana jest nie tylko interesem Spółki ale również interesem społecznym.

Skarżąca podniosła, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku jak wskazał GINB w zaskarżonej decyzji nie spowoduje żadnych trudności w zastosowaniu trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, jeśli okazałoby się że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wyeliminuje jednak ryzyko związane z niebezpieczeństwem wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków związanych z wstrzymaniem inwestycji.

Dalej wskazano na liczne, znaczne koszty i zobowiązania finansowe jakie łączą się z prowadzeniem inwestycji. Każde przerwanie inwestycji budowlanej prowadzić będzie do powstania szkody inwestora.

W przedmiotowej sprawie przerwanie prac generuje koszty niewywiązania się z zobowiązań wobec generalnego wykonawcy oraz podwykonawców, czy dostawców materiałów budowlanych, jak również kosztów związanych z naprawieniem szkody nabywców lokali w związku z nieterminowym oddaniem budynku do użytkowania (umowy deweloperskie). Wskazano też na zmniejszony zysk w stosunku do tego jaki mógłby zostać osiągnięty w przypadku wcześniejszego zakończenia inwestycji, zgodnie z pierwotnym zamierzeniem. Spółka poniesie też dodatkowe koszty, które inwestor musi ponosić w związku z obsługą pozyskanego finansowania.

Spółka na wykonanie inwestycji zaciągnęła znaczny kredyt, a uniemożliwienie dalszej realizacji inwestycji w oczywisty sposób zmniejszyło możliwości płatnicze Spółki i postawiło pod znakiem zapytania jej wypłacalność. Wskazano wysokość kosztów jakie Spółka będzie musiała ponieść w związku z przerwaniem inwestycji, które wynosiłyby ponad [...] mln złotych. Zadłużenie hipoteczne nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja wynosi [...] mln złotych.

Skutkiem zaskarżonych decyzji Spółka została pozbawiona możliwości spłaty ciążących na niej zobowiązań kredytowych, czego konsekwencją może być postawienie kredytu w stan natychmiastowej wymagalności, a następnie podjęcie przez bank działań windykacyjnych, co mogłoby wymusić na Spółce wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości. Odmowa wstrzymania pociągnęłaby katastrofalne dla Spółki skutki, których odwrócenie będzie w istocie niemożliwe.

Podkreślono, że inwestycja realizowana na podstawie decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny jest zgodna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą za możliwością wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność z uwagi na skutki jakie ona wywołuje w okolicznościach konkretnej sprawy.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 125/20, rozpoznając ponowny wniosek Skarżącej o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji MWINB, wstrzymał wykonanie tychże decyzji.

Sąd uznał, że okoliczności podniesione przez Skarżącą w ponownym wniosku wypełniają przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie przedstawionej dokumentacji zdaniem Sądu uprawdopodobnione zostało twierdzenie, ze w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla [...] z [...] września 2018 r., Skarżącej grozi niebezpieczeństwo znacznej szkody. Sąd zwrócił uwagę na ścisły związek pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a realizacją przez A. S.A. uprawnienia do odmowy wypłaty skarżącej środków zgromadzonych na Otwartym Mieszkaniowym Rachunku Powierniczym.

Sąd uznał za konieczne uwzględnić w sprawie - podniesiony przez stronę - fakt wprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a także skutków jakie obecna sytuacja wywiera na funkcjonowanie sądów administracyjnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania M. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumentację wskazującą na fakt wydania decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2018 r. znak [...] zatwierdzającej skarżącej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. Z. [...] w W. z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że sam fakt wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, do czego błędnie dopuścił Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Wobec wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji decyzja PINB dla [...] pozostaje w obrocie prawnym i będzie wykonywana pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazuje się, że decyzją z [...] września 2018 r. Nr [...] PINB dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na budowę dla budynku o charakterze, parametrach i funkcji zupełnie odmiennych od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Pierwotny projekt dotyczył jedynie przebudowy budynku restauracji (kategoria obiektu budowlanego - XVII) i nie przewidywał zmiany sposobu użytkowania budynku, a tym bardziej jego rozbiórki i realizacji inwestycji o odmiennym charakterze. Zamienny projekt budowlany przewiduje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc budynku zupełnie innej kategorii niż ten którego dotyczy decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Obiekt realizowany na podstawie projektu zamiennego ma inną powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, kubaturę, szerokość elewacji frontowej, wysokość oraz konstrukcję dachu i innych elementów miałyby, gdyby został wykonany zgodnie z projektem pierwotnym.

Realizacja projektu zamiennego doprowadzi do powstania obiektu innego niż przewidziany w projekcie pierwotnym. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 36a Prawa budowlanego ma zastosowanie w razie istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego a nie w przypadku całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Żalący się podzielił pogląd WSA w Warszawie zgodnie z którym w sytuacji gdy projekt zamienny przewiduje całkowitą zmianę zamierzenia w stosunku do projektu pierwotnego, to stosowanie trybu z art. 36a Prawa budowlanego jest niedopuszczalne i może zmierzać do obejścia prawa.

Dalej powołując się na wyroki NSA oraz WSA w Gdańsku wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

M. uważa, że nie powinno budzić wątpliwości, iż powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że decyzja PINB dla [...] z [...] września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego nie można dopuścić do sytuacji, w której wykonaniu podlegać mogłaby decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania.

Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma na celu uchronić stronę postępowania przed negatywnymi skutkami wykonania tych aktów lub czynności do czasu kiedy Sąd rozpoznając skargę oceni legalność tego aktu lub czynności. Jednakże postępowanie to ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne wypowiadanie się odnośnie do legalności samego aktu lub czynności albowiem doszłoby w ten sposób do przedsądu. Zatem wszelka argumentacja odnosząca się do ich wadliwości w tym wskazująca na rażące naruszenie prawa jeśli akt ten pozostanie w obrocie prawnym nie może stanowić oceny w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania. Taka ocena jest zastrzeżona dla etapu rozpatrywania skargi. W tym stanie rzeczy argumentacja zażalenia, że decyzja PINB dla [...] z [...] września 2018 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. Z. [...] w W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiło przedmiot oceny w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, nie stanowi samodzielnej, negatywnej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji stwierdzających nieważność ww. decyzji PINB.

M. w zażaleniu nie przedstawia żadnych innych okoliczności poza wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z rażącym naruszeniem prawa. Czy faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa oceniły już organy nadzoru budowlanego w zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzjach stwierdzając jej nieważność. Ponadto Sąd oceniając wniesioną skargę dokona oceny czy taka kwalifikacja decyzji przez te organy odpowiada prawu.

Podkreślić należy, że Miasto Stołeczne nie podważa w jakikolwiek sposób okoliczności, które w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał za odpowiadające przesłankom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., toteż nie zostały zakwestionowane podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, które stanowiły istotę rozstrzygnięcia Sądu. W tej sytuacji nie sposób uchylić zaskarżonego postanowienia.

W istocie Spółka w ponownym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB wykazała, że brak wstrzymania tych decyzji uniemożliwia kontynuowanie rozpoczętej już inwestycji budowlanej. To z kolei wywiera na sytuację Spółki jako inwestora negatywne skutki w postaci wstrzymania finansowania tej inwestycji przez bank A. S.A., który powołując się na stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wstrzymał wypłatę środków pieniężnych z Otwartego Mieszkaniowego Rachunku Powierniczego (pismo z dnia [...] marca 2020 r.). Ponadto Spółka przedstawiła swój bilans finansowy na koniec 2019 r., z którego wynika, że zakończyła rok stratą w wysokości [...] zł.

Sąd I instancji właśnie w tych okolicznościach dostrzegł istnienie przesłanki wstrzymania wykonania w sytuacji Spółki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody poprzez odcięcie jej finansowania inwestycji. Brak finansowania przy niekorzystnym bilansie finansowym Spółki oraz braku środków własnych Spółki spowodować może, że jedyna inwestycja jaką obecnie prowadzi Spółka, która opiera się na kredytowaniu zewnętrznym, nie zostanie ukończona wskutek utraty płynności finansowej. Jak słusznie wskazała Spółka we wniosku o wstrzymanie konsekwencjami takiego stanu rzeczy będzie konieczność zapłaty kar umownych generalnemu wykonawcy, podwykonawcom, czy dostawcom materiałów budowlanych, jak również kosztów związanych z naprawieniem szkody nabywców lokali w związku z nieterminowym oddaniem budynku do użytkowania (umowy deweloperskie). Brak realizacji inwestycji zmniejszy zysk Spółki w stosunku do tego jaki mógłby zostać osiągnięty w przypadku wcześniejszego zakończenia inwestycji, zgodnie z pierwotnym zamierzeniem. Spółka będzie zobligowana ponieść też dodatkowe koszty jakie ponosi inwestor w związku z obsługą pozyskanego finansowania.

Uniemożliwienie dalszej realizacji inwestycji niekorzystnie wpłynęło na możliwości płatnicze Spółki, kiedy obciąża ją kredyt na ww. inwestycję. Ma to negatywny wpływ na jej wypłacalność. Kilkadziesiąt milionów złotych (ponad [...] mln złotych) jakie Spółka będzie musiała ponieść w związku z przerwaniem inwestycji, zwłaszcza przy bilansie finansowym Spółki dowodzi, że dalsze wstrzymanie inwestycji poprzez brak wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji stwierdzających nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielającej pozwolenia na budowę, świadczy o niebezpieczeństwie wyrządzenia Spółce znacznej szkody a także może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty płynności finansowej i konieczności ogłoszenia upadłości.

Przedstawione dokumenty ewidentnie wskazują na to, że skutkiem zaskarżonych decyzji Spółka została pozbawiona możliwości realizacji inwestycji a w konsekwencji odcięto jej finansowanie. Spłata ciążących na niej zobowiązań kredytowych będzie utrudniona a nawet niemożliwa, jeśli nie posiada wolnych środków a jedynie posiłkuje się kredytami. Ponadto brak spłaty zobowiązań kredytowych prowadzić może do postawienia kredytu w stan natychmiastowej wymagalności a następnie do egzekucji przez bank środków z udzielonego kredytu. Taki prawdopodobny przebieg zdarzeń związany z brakiem realizacji inwestycji w związku z niewstrzymaniem wykonania zaskarżonych decyzji może prowadzić do wystąpienia Spółki z wnioskiem o ogłoszenie upadłości, a to należy ocenić jako trudne do odwrócenia skutki.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że w okolicznościach sprawy na podstawie przedłożonych przez Spółkę dokumentów stwierdzić należało, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji mógł prowadzić do znacznej szkody poprzez utratę finasowania kredytowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.