Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 5/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust.1-2, art. 31, art. 37 ust. 1, 2, 3a, 5, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1-2, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 7-7a, ust. 5, art. 43 ust. 2, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej jako "LAWP" lub "organ") poinformowała [...] spółkę z o.o. spółkę komandytową z siedzibą w W. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący"), że jej wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa efektywności energetycznej Galerii R. w T. L." złożony w ramach Osi Priorytetowej 5, Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw RPO WL na lata 2014-2020, złożony w odpowiedzi na konkurs nr RPLU.05.01.00-IP.01-06-001/18, po dokonaniu oceny merytorycznej, otrzymał ocenę negatywną.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień odnośnie kryterium merytorycznego C. Kryteria Techniczne – Kryterium Nr 3 "Kwalifikowalność wydatków", w zakresie pytania cząstkowego: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie? Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca nie uzasadnił w wiarygodny sposób, że wydatki dotyczące poszczególnych elementów wskazanych w kosztorysie inwestorskim dotyczącym - wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE (dalej jako "Kosztorys inwestorski"), są racjonalne i efektywne ekonomicznie. Zdaniem organu, po udzieleniu odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie, kryterium to nadal nie zostało spełnione.

Od negatywnej oceny projektu wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. złożył protest.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] organ nie uwzględnił wniesionego protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ argumentował między innymi, że wnioskodawca nie uzasadnił, że wydatki dotyczące poszczególnych elementów wskazanych Kosztorysie inwestorskim są racjonalne i efektywne ekonomicznie. LAWP była zobligowana podczas oceny merytorycznej projektu do dokonania weryfikacji oświadczeń złożonych przez osoby sporządzające Kosztorys inwestorski pod kątem, czy założone przez wnioskodawcę wydatki odpowiadają średnim cenom rynkowym. Zasady regulaminu nakładają bowiem obowiązek weryfikacji cen rynkowych oraz efektywności ekonomicznej określonych wydatków, natomiast wnioskodawca zobligowany jest na wezwanie wyjaśnić i uzasadnić założone przez siebie w dokumentacji aplikacyjnej koszty w ten sposób, aby umożliwić ich ocenę. Oparcie wysokości wydatków wskazanych w Kosztorysie inwestorskim jedynie o własną kalkulację, której uzasadnienie odnosi się wyłącznie do doświadczenia i wiedzy osób sporządzających taki dokument, jest niewystarczające do uznania kosztów za racjonalne i efektywne ekonomicznie. Dlatego wezwanie do uwiarygodnienia kosztów w wysokości założonej przez wnioskodawcę należało uznać za czynność właściwą, zmierzającą do uzyskania dodatkowych informacji potwierdzających racjonalność i efektywność ekonomiczną wydatków w ramach kryterium "Kwalifikowalność wydatków".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 57, art. 37 ust. 1, 2 i 5, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej – "ustawa wdrożeniowa") w zw. z opisem kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z Rozdziałem 6.1.4. pkt 9,10 i 13 Regulaminu konkursu.

W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono między innymi, że:

- zaaprobowano negatywną ocenę projektu wnioskodawcy, chociaż ocena ta została przeprowadzona w sposób niezgodny z zasadami, objętymi treścią kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków";

- stanowisko LAWP pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Rozdziału 6.1.4. pkt 9,10 i 13 Regulaminu konkursu oraz z zasadami oceny przedstawionymi w wiążącym opisie spornego kryterium;

- LAWP z naruszeniem art. 57 ustawy wdrożeniowej odstąpiła od rozstrzygnięcia zarzutów protestu, odwołujących się bezpośrednio do Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku;

- wystosowane przez organ nieprecyzyjne wezwanie do złożenia wyjaśnień, nie odwoływało się do pojęć "racjonalności", "efektywności ekonomicznej" oraz "zasadności", zdefiniowanych w treści kryterium "Kwalifikowalność wydatków", tj. do terminologii znanej z dokumentacji konkursu;

- powyższe działanie organu naruszało zasadę przejrzystości i równego traktowania uczestników konkursu sformułowaną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

- rezultatem wezwania nie może być złożenie nieoznaczonych w Regulaminie konkursu dokumentów, a jedynie korekta zapisów wniosku (dokumentacji aplikacyjnej);

- w piśmie z dnia [...] września 2018 r. organ nie wzywał wnioskodawcy ani do przedstawienia parametrów technicznych poszczególnych kosztów, ani tym bardziej do przedstawienia szczegółowych parametrów technicznych w tym zakresie (w rezultacie takiego wezwania nie sposób uznać za legalne w rozumieniu art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem, w oparciu o przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431), dalej jako "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa". Ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). System realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Natomiast podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Ustawodawca określił, że cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektów opiera się na swobodnej ocenie, ale nie może być dowolna, ponieważ jej granice wyznaczają określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: 1) konkursowym, 2) pozakonkursowym albo 3) w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. W trybie konkursowym wniosek jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do: 1) przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub 2) zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy wdrożeniowej). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu, a także wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy). Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim z regulacjami prawa unijnego oraz ustawą wdrożeniową.

W rezultacie zastosowania wskazanych przepisów kontrola sądowoadministracyjna sprowadzała się w niniejszej sprawie do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza reguł zawartych w systemie realizacji projektu w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Przytoczone unormowania świadczą, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem kontroli sądu administracyjnego stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca Spółka zgłosiła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "poprawa efektywności energetycznej Galerii R. w T. L." w ramach konkursu nr RPLU.05.01.00-IP.01-06-001/18 w ramach Osi Priorytetowej 5, Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Ogłoszenie konkursu, opublikowane na stronie internetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 obejmowało regulamin konkursu wraz z załącznikami, w tym kryteriami wyboru projektów do dofinansowania.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu w pierwszej kolejności omówienia wymagają zasady odnoszące się do procedury oceny i wyboru projektu zawarte w Regulaminie konkursu nr RPLU.05.01.00-IP.01-06-001/18. Zostały one uregulowane w Rozdziale VI Procedura oceny i wyboru projektu, w pkt od 6.1. (zasady ogólne) poprzez pkt 6.1.1. wezwanie wnioskodawcy do poprawy/uzupełnienia na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, pkt 6.1.2 (weryfikacja warunków formalnych), pkt 6.1.3. (ocena formalna) do pkt 6.1.4. (ocena merytoryczna). Z pkt. 6.1. Zasady ogólne pkt 2 Regulaminu wynika, że ocena projektów poprzedzona jest weryfikacją warunków formalnych, a ocena projektów obejmuje ocenę formalną oraz merytoryczną. Prace w ramach KOP przebiegają w następujących po sobie etapach: pierwszym, w którym dokonuje się spełnienia przez projekt kryteriów formalnych (dostępu i poprawności) i drugim, w którym ocenia się spełnienie przez projekt kryteriów merytorycznych (technicznych, finansowo-ekonomicznych, technicznych specyficznych, trafności merytorycznej oraz rozstrzygających). Kwalifikowalność danego wydatku uzależniona jest od zgodności z ogólnymi zasadami kwalifikowalności, specyfiki realizowanego projektu oraz uwzględnienia kosztu we wniosku o dofinansowanie (Rozdział V Zasady finansowania projektu pkt 5.3.7 Regulaminu konkursu).

W przedmiotowej sprawie, po pozytywnej weryfikacji wymogów formalnych projekt został skierowany do etapu oceny formalnej, a następnie do etapu oceny merytorycznej. Po dokonaniu oceny merytorycznej wniosek skarżącego otrzymał ocenę negatywną.

W myśl zasad konkursu, pierwszy etap oceny merytorycznej obejmuje ocenę projektu pod kątem spełnienia kryteriów technicznych, finansowo-ekonomicznych i technicznych specyficznych, które są kryteriami obligatoryjnymi. Kryteria te muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie przynajmniej jednego z nich skutkuje negatywną oceną całego projektu (Rozdział VI. 6.1.4 ppkt 5 Regulaminu). Jednocześnie istnieje możliwość poprawy projektu o dofinansowanie – na etapie oceny kryteriów technicznych, finansowo-ekonomicznych i/lub technicznych specyficznych IOK może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie wyjaśnień w odniesieniu do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie (Rozdział VI 6.1.4. ppkt 9 Regulaminu). W przypadku gdy projekt na etapie kryteriów technicznych, technicznych specyficznych i/lub finansowo-ekonomicznych wymaga złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień w celu przeprowadzenia jego oceny, wnioskodawca zostaje wezwany do ich złożenia w formie pisemnej poprzez LSI 2014. Wezwanie do złożenia wyjaśnień może prowadzić do konieczności skorygowania przez wnioskodawcę zapisów we wniosku o dofinansowanie. Wówczas wnioskodawca jest obowiązany nanieść stosowne zmiany w dokumentacji aplikacyjnej. W przypadku złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień i ewentualnie skorygowanego wniosku w wyznaczonym przez organ terminie, projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów technicznych, technicznych specyficznych i finansowo-ekonomicznych (Rozdział VI.6.1.4. ppkt 10 i 15). Gdy projekt nadal nie spełnia wskazanych kryteriów, zostaje oceniony negatywnie, a do wnioskodawcy przesyłana jest pisemna informacja wraz z uzasadnieniem (Rozdział VI.6.1.4. ppkt 17).

Podstawą negatywnej oceny projektu było uznanie, że projekt nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej w zakresie kryterium merytorycznego C. Kryteria techniczne – Kryterium Nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" i pomimo wezwania wnioskodawcy przez LAWP do uzupełnienia/poprawy/złożenia wyjaśnień oraz skorygowania wniosku w części, obowiązujące kryterium nie zostało spełnione.

Kryterium "Kwalifikowalność wydatków", zgodnie z Załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu – Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw, jest jednym z kryteriów, w oparciu o które dokonywana jest ocena na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Kryterium to jest zdefiniowane poprzez zestaw pytań cząstkowych (pomocniczych), a uznaje się je za spełnione, gdy odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe będzie pozytywna. W zakresie omawianego kryterium należało odpowiedzieć m.in. na następujące pytanie cząstkowe: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?.

W realiach przedmiotowego konkursu za wydatki "racjonalne" wydatki należy rozumieć wydatki, które nie mogą być zawyżone w odniesieniu do średnich cen rynkowych, natomiast efektywność ekonomiczna określona jest poprzez relację wartości uzyskanych efektów do nakładów użytych do ich uzyskania (załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu, str. 9). Zasady Regulaminu konkursu nakładają zatem na KOP obowiązek weryfikacji cen rynkowych oraz efektywności ekonomicznej określonych wydatków, natomiast wnioskodawca zobligowany jest do uzasadnienia i wyjaśnienia założonych przez siebie w dokumentacji aplikacyjnej kosztów w sposób umożliwiający ich ocenę. W świetle tak rozumianych zasad, nie może budzić wątpliwości, że organ miał prawo do żądania uzupełnienia/poprawy wniosku poprzez złożenie wyjaśnień co do zasadności ujęcia wskazanych kosztów w kosztach kwalifikowalnych jako racjonalne i efektywne ekonomicznie.

W ramach uwagi nr 1 LAWP wskazano, że w przedłożonym kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE podstawą wyliczenia kosztów w zakresie transportu i utylizacji opraw oświetleniowych (poz. 8 d.1), modułu komunikacyjnego i monitoringu (poz. 52d.), montażu ultradźwiękowych liczników ciepła w kotłowniach (poz. 89 d.4), montażu liczników zużycia gazu (poz. 90 d.4) była kalkulacja własna. Wnioskodawca został więc zobowiązany do szczegółowego opisania, co wchodzi w skład poszczególnych kosztów z podaniem ilości i cen jednostkowych elementów składowych poszczególnych pozycji i dokumentów potwierdzających wartość wymienionych kosztów, (np. oferty), na podstawie których dokonano wyceny. W ramach uwagi nr 2 organu poinformowano, że w kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE w poz. 94 d.4 i 95 d.4 ujęto koszty: Konfiguracja systemu zarzadzania energią i wdrożenie systemu zarządzania energią. Wnioskodawca został zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia podstawy kalkulacji powyższych kosztów i przedstawienia oferty na wykonanie takich robót lub innych dokumentów potwierdzających ich wartość. W ramach uwagi nr 3 LAWP wskazano, że w kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE w poz. 9.1 d.4, 92 d.4 i 93 d.4 ujęto koszty "Aparatów elektrycznych". Wnioskodawcę wezwano do szczegółowego opisania, co wchodzi w skład poszczególnych kosztów z podaniem ilości i cen jednostkowych elementów składowych, a także przeznaczenia i uzasadnienia potrzeby ponoszenia wymienionych wydatków.

W ocenie Sądu, organowi nie można skutecznie zarzucić, że tak sformułowane wezwanie naruszało zasady przeprowadzania konkursu art. 37 ust. 5 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z opisem kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z Rozdziałem VI pkt 6.1.4 ppkt 9, 10 i 13 Regulaminu konkursu poprzez żądanie dokumentacji i odwołanie się do pojęć nie znanych dokumentacji konkursowej.

Art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej stanowi, że właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Wyjaśnienia i dokumenty, co do których złożenia zobowiązano wnioskodawcę wezwaniem z dnia 17 września 2018 r. służyły wykazaniu, że założone przez przedsiębiorcę koszty kwalifikowalne są kosztami racjonalnymi i efektywnymi ekonomicznie. Pojęcia "racjonalność" i "efektywność ekonomiczna" zostały wyjaśnione w treści Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw. Kryteria te i ich objaśnienia były więc dostępne wszystkim uczestnikom konkursu i powinny być im znane, w tym również skarżącemu. Organ słusznie uznał, że dla uznania wydatków za racjonalne i efektywne ekonomicznie, niewystarczające jest oparcie wydatków wskazanych w Kosztorysie inwestorskim jedynie o własną kalkulację, bowiem uzasadnienie tego dokumentu odnosi się wyłącznie do wiedzy i doświadczenia osób ją sporządzających. Sam fakt posiadania odpowiednich kompetencji przez autorów Kosztorysu inwestorskiego nie może przesądzać, że założone wartości kwotowe dla poszczególnych kosztów odpowiadają wartościom rynkowym. Zatem skoro Komisja oceny Projektów w trakcie oceny merytorycznej jest zobowiązana do weryfikacji oświadczeń złożonych w Kosztorysie inwestorskim, to może wezwać wnioskodawcę dofinansowania o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów potwierdzających racjonalność i efektywność ekonomiczną wykazanych kosztów w odniesieniu do średnich cen rynkowych. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z pkt 43 Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca/partner powinien dołączyć wszelkie inne załączniki, które mogą okazać się pomocne w należytej ocenie przedstawionego wniosku o dofinansowanie. W szczególności powinny to być dokumenty uzasadniające przyjęcie rozwiązań innych niż typowe, korzystanie ze zwolnień lub innej ścieżki legislacyjnej innej niż typowa. Dokumentami takimi mogą być także wszelkiego rodzaju dodatkowe ekspertyzy czy badania, na skutek których przyjęto szczególne rozwiązania projektu. Ponadto jak wynika z opisu znaczenia kryterium "Kwalifikowalność wydatków" (str. nr 9 Załącznika nr 6 do Regulaminu), wnioskodawca zostanie wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień i ewentualnego skorygowania zapisów, w przypadku gdy opis projektu nie pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju wydatków, a także, gdy wydatki kwalifikowalne są niezasadne, nieracjonalne, nieefektywne. Konieczność ustalenia przez organ, czy złożony projekt spełnia kryterium merytoryczne "Kwalifikowalność wydatków" w zakresie pytania cząstkowego: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?, jak również wskazany zapis Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu uprawniały zatem organ do żądania przedstawienia wyjaśnień i innych dokumentów, tak jak to uczyniono w wezwaniu z dnia [...] września 2018 r. Podkreślić również należy, że pismo wzywające do uzupełnienia/poprawy wniosku nie zobowiązywało wnioskodawcy do złożenia konkretnego dokumentu, ale do uwiarygodnienia (np. poprzez przedstawienie ofert, na podstawie których dokonano wyceny) założonych wysokości kosztów przedstawionych w Kosztorysie inwestorskim w stosunku do pozycji kosztorysowych. Komisja Oceny Projektów nie podawała konkretnego katalogu dokumentów, które mogą służyć wykazaniu racjonalności i efektywności założonych kosztów, a wskazanie jako dokumentu procedury zebrania ofert miało charakter przykładowy. Wnioskodawca mógł zatem uwiarygodnić spełnienie kryterium również poprzez inne dokumenty, czy stosowne wyjaśnienia. Bezpodstawne są więc zarzuty skargi, że tak sformułowane wezwanie nie znajdowało oparcia w dokumentacji konkursowej.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie LAWP z dnia [...] września 2018 r. skarżący wskazał, że kosztorys inwestorski w zakresie wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji i wentylacji i c.o. oraz SZE został opracowany na podstawie informacji zawartych w audycie energetycznymi. Oprócz powtórzenia opisów z kosztorysu inwestorskiego i powołania się na doświadczenie i kompetencje osób sporządzających kosztorys wnioskodawca nie przedstawił innych dowodów uwiarygadniających, że zakładane ceny są cenami rynkowymi. Przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wyjaśnienia nie były wystarczające do uznania spełnienia kryterium "Kwalifikowalności wydatków". Wnioskodawca wskazał m.in., że w przypadku kosztów modułu komunikacyjnego i monitoringu (poz. 52 d.2), montażu ultradźwiękowych liczników ciepła w kotłowniach (poz. 89 d.4), montażu liczników zużycia gazu (poz. 90 d.4), aparatów elektrycznych o masie do 2,5 kg (poz. 93), szczegółowe rozwiązania i opis jest możliwy dopiero na etapie projektu wykonawczego. Wnioskodawca nie wykazał zatem, co dokładnie będzie przedmiotem zakupu w ramach powyższych pozycji kosztowych, a tym samym nie zostało wyjaśnione, co było podstawą oszacowania tych kosztów. Wyjaśnienia wnioskodawcy nie dostarczały informacji niezbędnych do szczegółowej oceny kwalifikowalności tych kosztów, a w konsekwencji ocenę ich racjonalności i efektywności ekonomicznej. Ponadto ze względu na brak parametrów technicznych poszczególnych kosztów, nie było możliwości weryfikacji kosztów oszacowanych przez wnioskodawcę (np. wnioskodawca założył koszt zakupu dwóch ultradźwiękowych liczników ciepła na kwotę 20.107,75 zł netto, podczas gdy rozpiętość cenowa zakupu takiego urządzenia może się wahać w granicach od 700 do 6.500 zł netto. Wobec tego, że wnioskodawca nie podał informacji odnośnie parametrów technicznych i nie potwierdził stosownymi dokumentami wartości tych kosztów, organ nie mógł przeprowadzić weryfikacji, że zaproponowane przez wnioskodawcę ceny są cenami rynkowymi. Z kolei w przypadku kosztów Aparaty elektryczne (poz. 91 d.4, poz. 92 d.4, poz. 93 d.4) dotyczących wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE wnioskodawca w przedłożonych wyjaśnieniach nie dokonał uszczegółowienia opisu tych kosztów i nie uzasadnił konieczności ich ponoszenia, a jedynie powielił ich opis z Kosztorysu inwestorskiego. Organ nie miał zatem możliwości oceny, jakie konkretnie urządzenia zostaną zakupione, co skutkowało również tym, że nie można było dokonać weryfikacji wartości tych kosztów. Powyższe wydatki nie zostały więc opisane na tyle precyzyjnie, aby możliwa była ich ocena pod kątem racjonalności i efektywności ekonomicznej. Prawidłowo więc organ przyjął, że odpowiedź skarżącego na wezwanie z dnia [...] września 2018 r. nie uwiarygodniała założonych wysokości kosztów w stosunku do wymienionych pozycji kosztorysowych.

Skoro wnioskodawca po wezwaniu do poprawy/uzupełnienia wniosku nie uzasadnił w rzetelny i wiarygodny sposób, że wydatki wskazane w uwagach nr 1-3 są zasadne, racjonalne i efektywne ekonomicznie do celów realizacji projektu to projekt nadal nie spełniał kryterium merytorycznego C. Kryteria Techniczne – Kryterium Nr 3. Kwalifikowalność wydatków w zakresie pytań cząstkowych. Wnioskodawca nie wykorzystał możliwości uzupełnienia/poprawy wniosku w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego do wymogów określonych w Regulaminie konkursu i nie zastosował się do wezwania organu we wskazanym zakresie. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego C. Kryteria Techniczne – Kryterium Nr 3 Kwalifikowalność wydatków w zakresie pytania cząstkowego: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?. Skutkiem negatywnej odpowiedzi na to pytanie była negatywna ocena projektu, a następnie negatywne rozstrzygnięcie protestu.

Oceny tej nie zmienia powołanie się w skardze na fakt, że przedłożony przez wnioskodawcę Kosztorys Inwestorski został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 130, poz. 1389). Skarżący bowiem w ramach obowiązującego kryterium winien był wykazać związek tych kosztów z celem projektu/osi/działania, ich niezbędność, racjonalność i efektywność ekonomiczną.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku kryteriów merytorycznych, cały ciężar ich wykazania spoczywa na wnioskodawcy, zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie. Na nim spoczywa też obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz staranne i odpowiadające założeniom danego programu operacyjnego przygotowanie dokumentacji konkursowej. Z tego względu wnioskodawca znając treść kryteriów i jego istotną rolę w procedurze konkursowej, winien sam uczynić wszystko, aby wykazać ich spełnienie. Podawane we wniosku dane muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu, w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. II GSK 309/10 Lex nr 596741). Zatem udzielenie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełnych, częściowych, odbiegających od istoty pytania, będzie w oczywisty sposób miało niekorzystny wpływ na ocenę złożonego projektu.

Sąd w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego nie stwierdził naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Bezpodstawne są twierdzenia, że przeprowadzenie konkursu naruszało zasady wyboru projektów do finansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Zdaniem Sądu, przywołane tymi przepisami zasady i procedury, zgodnie z nakazem realizacji równego traktowania, bezstronności i transparentności działań LAWP, były zachowane. Świadczy o tym m.in. fakt notyfikowania zasad przedmiotowego konkursu zainteresowanym podmiotom poprzez zamieszczenie wszystkich niezbędnych i szczegółowych informacji na stronie internetowej LAWP. Nakaz jasnego, pełnego i precyzyjnego określenia kryteriów kwalifikowania projektów do dofinansowania (zasada przejrzystości) został zrealizowany poprzez ich powszechne udostępnienie wszystkim wnioskodawcom. Emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy jest równy dostęp do informacji poprzez publikację informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, co zostało w niniejszej sprawie zachowane. Regulamin konkursu jasno określał wymagania konkursu (Rozdział IV), zasady finansowania konkursu (Rozdział V), w tym m.in. katalog kosztów kwalifikowalnych, procedurę oceny i wyboru projektu (Rozdział VI), w tym m.in. etap oceny merytorycznej (pkt 6.1.4.). Z kolei kryteria wyboru projektów w ramach Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw, opisane szczegółowo w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, w sposób jasny i zrozumiały precyzowały m.in. Kryteria techniczne, w tym kryterium "Kwalifikowalność wydatków" (str. nr 9 i 10 Załącznika nr 6). Przy pytaniu cząstkowym wskazanego kryterium "Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?" opisano pojęcia "racjonalności" i "efektywności ekonomicznej". Organ dostosował się zatem do zasady rzetelności, co przejawiało się w ustanowieniu jasnych i zrozumiałych kryteriów wyboru projektów i postępowaniu zgodnym z ustanowionymi regułami, wyrażającym się w tym, że wniosek skarżącego o dofinansowanie, jako niespełniający tych kryteriów, otrzymał ocenę negatywną.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy proceduralne - art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z opisem kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z Rozdziałem VI pkt 6.1.4 ppkt 9, 10 i 13 Regulaminu konkursu poprzez żądanie na etapie oceny merytorycznej dodatkowych dokumentów podczas gdy dokumentacja konkursowa takiego wymogu nie zawierała. Zauważyć należy, że wezwanie organu z dnia [...] września 2018 r., nie dotyczyło wymogów formalnych, które są weryfikowane na podstawie art. 43 ustawy wdrożeniowej, ale oceny merytorycznej dokonywanej na podstawie kryteriów technicznych. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, sposób przeprowadzenia konkursu nie naruszał zasad określonych w dokumentacji konkursowej. Skoro do wnioskodawcy zostało wysłane wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień i skorygowania wniosku, w którym precyzyjnie i jasno sformułowano braki w zakresie Kryterium nr 3 "Kwalifikowalność wydatków", a nawet przykładowo wskazano, jakie dokumenty mogą uwiarygadniać racjonalność i efektywność ekonomiczną założonych wydatków, to nie było żadnych przeszkód, aby wnioskodawca wypełnił wezwanie, zgodnie z jego treścią. Nie można zatem uznać, że swym działaniem poprzez żądanie złożenia dodatkowych wyjaśnień i skorygowania wniosku, LAWP wykroczyła ponad uprawnienia przyznane w zakresie oceny merytorycznej.

Okoliczność nieprawidłowego zinterpretowania zasad konkursu, przejawiająca się niewypełnieniem kryterium merytorycznego, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia niezgodności procesu oceny projektu z obowiązującymi uregulowaniami. Wnioskodawca projektu miał bowiem obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz dokumentacją konkursu ogłoszonego na stronie internetowej województwa obejmującego regulamin konkursu wraz z załącznikami, w tym kryteriami wyboru projektów do dofinansowania. Działania organu przejawiające się w ścisłym przestrzeganiu procedur nie stanowiły więc próby nieuprawnionego wpływania na zakres złożonego wniosku, ale stanowiły przejaw egzekwowania kryteriów oceny formalnej odnoszących się do wymogów Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.

Regulamin konkursu w Rozdziale VI. 6.1.4. ppkt 17 wyraźnie stanowi, że gdy po wezwaniu do złożenia wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku projekt nadal nie spełnia kryteriów merytorycznych, zostaje negatywnie oceniony. Skoro wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie zgodnie z jego treścią, to uznać należy, że wniosek nadal nie spełniał kryteriów merytorycznych "Kwalifikowalność wydatków". Konsekwencją powyższego było negatywna ocena wniosku o dofinasowanie. Takie działanie organu wynikało zatem z ustalonych reguł konkursu, które wnioskodawca składając wniosek zaakceptował. Naruszeniem reguł określonych art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i Regulaminie konkursu byłoby, gdyby w opisanym przypadku organ uznał, że wniosek spełnia kryterium merytoryczne. Podnieść bowiem należy, że wymagania i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej obowiązują nie tylko wnioskodawców, ale tak samo instytucję przeprowadzającą konkurs. Tylko bowiem ścisłe ich przestrzeganie daje gwarancję zachowania zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wnioskodawców.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej, podnieść należy, że przepis ten nakazuje właściwej instytucji rozpatrującej protest, dokonanie weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów o charakterze proceduralnym podniesionych w proteście. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień organu rozpatrującego protest, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu dokładnie omówił stan faktyczny sprawy, wskazał podstawy prawne i faktyczne swojego stanowiska, szczegółowo je uzasadnił, a także odniósł się do podniesionych w proteście zarzutów.

Na podstawie dokonanej analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek skarżącego o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, wniesione środki odwoławcze, pisemne informacje o wynikach procedury odwoławczej) oraz analizy akt postępowania dotyczących oceny projektu, należało uznać, że LAWP przeprowadzając ocenę projektu skarżącego pt. "Poprawa efektywności energetycznej Galerii R. w T. L."" złożonego w ramach Osi Priorytetowej 5 Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw , w odpowiedzi na konkurs nr RPLU.01.03.00-IP.01-06-001/18, realizowała własne kompetencje do oceny projektu w sposób nienaruszający prawa.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że rozstrzygnięcie protestu nie narusza prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.