Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2250/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 41 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 438/11 w sprawie ze skargi M.O. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora muzeum 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego od M.O. kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 438/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M.O. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r., nr [...]w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora muzeum, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchwałą z dnia 18 lutego 2011 r. Nr [...]Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.; zwana dalej u.s.w.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13 poz. 123 ze zm.; zwana dalej u.d.k.) odwołał M.O. ze stanowiska Dyrektora Muzeum Narodowego Ziemi Przemyskiej w Przemyślu. Jednocześnie uchwałą z tego samego dnia Nr [...]powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora tej placówki W.W..

Skargę na przedmiotowe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M.O. wnioskując o stwierdzenie ich nieważności i zasądzenie na jego rzecz od uczestników postępowania, tj. Zarządu Województwa Podkarpackiego i Wojewody Podkarpackiego kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi M.O. wskazał, że funkcję Dyrektora Muzeum pełnił od 1 kwietnia 2000 r., tj. od dnia powołania go na to stanowisko uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego do 18 lutego 2011 r., kiedy to wspomnianą na wstępie uchwałą Nr [...]został z niej odwołany.

Skarżący podniósł, że w dniu 27 grudnia 2010 r. Wicemarszałek Województwa A.K. wystąpiła do Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Muzeum Narodowym Ziemi Przemyskiej z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie jego odwołania ze stanowiska Dyrektora tej placówki; pismo to wpłynęło do Muzeum 30 grudnia 2010 r. Nie czekając na opinię Komisji, Wicemarszałek kolejnym pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. zwróciła się do tej samej Komisji o wydanie opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Muzeum przez W.W.. Uchwała Zarządu Województwa (Nr [...]) w sprawie wystąpienia do Komisji Zakładowej oraz do Ministra Kultury w sprawie jego odwołania zapadła dopiero na posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2011 r. (została wykonana pismem z dnia 21 stycznia 2011 r.). Zaskarżoną uchwałą z dnia 18 lutego 2011 r. Zarząd Województwa odwołał go ze stanowiska Dyrektora Muzeum, mimo że przeciwko jego odwołaniu opowiedział się Minister Kultury i Rada Muzeum Narodowego Ziemi Przemyskiej.

W ocenie skarżącego odwołanie ze stanowiska nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem, bez opinii Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" wydanej na żądanie organu uprawnionego, czyli Zarządu Województwa po podjęciu przez niego uchwały w dniu 13 stycznia 2011 r. Wcześniejsza opinia Komisji Zakładowej w sprawie jego odwołania została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej, tj. Wicemarszałek Województwa A.K., która samowolnie – bez uprzedniej uchwały Zarządu Województwa – podjęła kroki przewidziane w art. 15 ust. 1 u.d.k., mającej zastosowanie do pracowników muzeów na podstawie art. 38 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r., Nr 5 poz. 24 ze zm.). Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odwołanie następuje w takim samym trybie jak i powołanie i obok opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, opinii Ministra Kultury, powinny być wydane opinie stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W tej sprawie Zarząd Województwa nie zwrócił się do stowarzyszeń do których on należał (potrzebę zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w przypadku trybu odwołania dyrektora instytucji kultury zaakcentował Sad Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 1997 r. I PKN 65/97).

Skarżący wskazał, że po wydaniu zaskarżonych uchwał w dniu 9 marca

2011 r. złożył do Wojewody Podkarpackiego wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie ich uchylenia, pismem z tego samego dnia o ich uchylenie zwrócił się też do Zarządu Województwa Podkarpackiego. Wniosek skierowany do Wojewody został załatwiony odmownie (pismem z dnia 28 marca 2011 r. organ ten wskazał na brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia), natomiast od Zarządu Województwa pomimo upływu ponad 30 dni (do 14 kwietnia 2011 r.) nie otrzymał odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o odrzucenie skargi na uchwały z dnia 18 lutego 2011 r. motywując ten wniosek tym, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ich uchylenie. Skarżący nie wskazał podstawy prawnej skargi, a z jej uzasadnienia wynika, że nie jest ona oparta na podstawie art. 91 u.s.w., nie dotyczy też katalogu spraw objętych kognicją sądu administracyjnego określonego w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie objęte zaskarżonymi uchwałami należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy, a jeżeli skarżący uznaje, że odwołanie go z funkcji dyrektora narusza prawo, może odwołać się do sądu pracy.

Zarząd Województwa rozpatrując wezwanie do uchylenia uchwał /uchwała z dnia 6 kwietnia 2011 r. Nr [...]w sprawie odmowy uchylenia uchwał/ uznał, że nie wystąpiły przesłanki do cofnięcia oświadczenia woli ani o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora, ani o powierzeniu obowiązków dyrektora W.W.. Uchwała o odwołaniu została podjęta po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.d.k., tj. po wystąpieniu o opinię do związków zawodowych oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Opinie te nie mają jednak charakteru wiążącego dla Zarządu Województwa, albowiem zgodnie z art. 70 § 1 /ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94 ze zm./, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Decyzja pracodawcy w tej sprawie nie wymaga uzasadnienia, stąd też Zarząd Województwa działający w imieniu Muzeum Narodowego Ziemi Przemyskiej nie miał obowiązku podawania przyczyn, które w jego ocenie stanowiły podstawę odwołania.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji, odnosząc się do wniosku Zarządu Województwa Podkarpackiego o odrzucenie skargi z przyczyny braku kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora muzeum, stwierdził, że nie znajduje on potwierdzenia w obowiązujących regulacjach. Podał, iż prawo wniesienia skargi na ten akt zarządu województwa znajduje swe źródło w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. Wydana przez Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwała jest czynnością prawną, kształtującą sferę prawną osoby odwołanej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Dlatego też, pomimo iż jest to jednocześnie akt z zakresu prawa pracy (odwołanie ze stanowiska), sąd administracyjny jest władny, po zaistnieniu przesłanek formalnych, do skontrolowania uchwały Zarządu Podkarpackiego.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, nie ulega wątpliwości, że Zarząd Województwa odwołując skarżącego ze stanowiska naruszył właściwe dla tej procedury regulacje prawne. Podkreślił, że podstawy prawne odwołania ze stanowiska osoby piastującej funkcje dyrektora samorządowej instytucji kultury zostały zamieszczone w art. 15 ust. 1 i 3 u.d.k. Przepis ten pozwala organizatorowi kultury, na odwołanie ze stanowiska dyrektora dopiero po wypełnieniu obowiązku zasięgnięcia i rozważenia opinii wyszególnionych przez ustawodawcę instytucji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10). Za konieczne uznano zasięgnięcie opinii: 1) właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, art. 15 ust. 1 u.d.k., 2) ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego art. 15 ust. 3 u.d.k.

Sąd I instancji wskazał, że organ wykonawczy samorządu województwa przed odwołaniem skarżącego ze stanowiska nie dopełnił ciążącego na nim z mocy art. 15 ust. 1 u.d.k. obowiązku współdziałania. Opinia Komisji Zakładowej związku NSZZ "Solidarność" działającego w Muzeum Ziemi Przemyskiej, nie jest opinią sporządzona na wniosek Zarządu Województwa Podkarpackiego. Opinia ta została sporządzoną przez organ związku zawodowego na wniosek jednego z członków Zarządu Województwa, a więc nie na wniosek organizatora kultury. Działania w zakresie procedury odwołania jak i powołania na stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury, należą do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego działającego w sposób kolegialny. Przepisy u.d.k. powierzając organizatorowi kultury prawo decydowania o obsadzie personalnej stanowisk kierowniczych, nie pozwalają reprezentującym tę instytucję członkom organów jednostek samorządowych działać indywidualnie, czyli z pominięciem reguły wynikającej z art. 31 ust. 4 i art. 41 ust. 1 i 2 u.s.w. Jeżeli do obowiązków jednego z członków zarządu należy nadzorowanie wojewódzkich instytucji kultury, to ma on tylko uprawnienie do inicjowania aktywności zarządu nie zaś podejmowania samodzielnych działań nadzorczych, typu personalnego. To założenie respektuje po części Zarząd Województwa Podkarpackiego, skoro zdecydował się na podjęcie uchwały z dnia 13 stycznia 2011 r. nr [...]. Jednakże uchwała Zarządu Województwa w sprawie wystąpienia do działającego w samorządowej instytucji kultury związku zawodowego oraz do Ministra Kultury został podjęta dopiero po wydaniu opinii przez Komisję Zakładową NSZZ Solidarność, czyli po 28 grudnia 2010 r.

Sąd uznał, że odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nastąpiło także bez zapoznania się z opinią właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Artykuł 15 ust. 1 u.d.k. pod pojęciem właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych rozumie stowarzyszenia, których członkiem jest osoba pełniąca funkcje dyrektora instytucji kultury. Nie chodzi tu o wszelkie stowarzyszania a tylko takie, które zajmują się aktywnością z zakresu kultury i sztuki, a więc działalnością zbieżną z celami utworzenia instytucji kultury. Pozostałe rodzaje stowarzyszeń nie mogą mieć wpływu na decyzję o odwołaniu swego członka ze stanowiska dyrektora. Ponadto stowarzyszenie, o jakim mowa to stowarzyszenie regulowane przepisami ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79 poz. 855 ze zm.). W ten sposób, według Sądu, należy interpretować użyty w art. 15 ust. 1 ust. 1 u.d.k.. termin "właściwych stowarzyszeń".

Sąd podał, że z treści załączonych oświadczeń wynika, że Zarząd Województwa nie zwracał się do Towarzystwa Dramatycznego im. Aleksandra Fredry "Fredreum" z wnioskiem o wyrażenie opinii na temat odwołania skarżącego ze stanowiska, pomimo że jest on jego członkiem od momentu założenia. Nie wyjaśniono także statusu prawnego Towarzystwa Miłośników Sztuki Sakralnej. Jeżeli Towarzystwo to działa w formie stowarzyszenia zwykłego lub rejestrowanego, to koniecznym będzie uzyskania jego opinii zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.k.

Sąd I instancji dodał, że zaskarżona uchwała nie została przez organ Województwa Podkarpackiego w jakikolwiek sposób uzasadniona. Zdaniem Sądu, wynikający z ustawy wymóg współdziałania poprzez zapoznanie się z opinią, stawia przed organem samorządu województwa obowiązek wyjaśnienia powodów dla których nie podzielił pozytywnej bądź negatywnej dla swej propozycji opinii podmiotu współdziałającego. Podkreślił, że ustalenie tego sposobu działania w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego samorządowej osoby prawnej nie może ograniczać się tylko do formalnego wystąpienia o wyrażenie opinii przez właściwą instytucję bądź organ. Skoro organizator kultury ma wystąpić o opinię, to po to, aby mógł rozważyć czy jego stanowisko na temat pracy aktualnego dyrektora nie jest błędne. Na tym polega kontrolna funkcja współdziałania w administracji publicznej. Ograniczenie się do wystąpienia o wyrażenie opinii bez odniesienia się do ich treści w akcie odwołującym, stoi w sprzeczności z intencjami prawodawcy, podważając cel instytucji współdziałania. Zastosowanie tej metody podejmowania decyzji w sprawie odwołania, modyfikuje oparty wyłącznie na Kodeksie pracy tryb odwołania ze stanowiska.

Naruszenie obowiązku zapoznania się z opiniami, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.k., a także nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia uchwały do opinii Ministra Kultury, jest uchybieniem istotnie naruszającym tą regulacje prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Podkarpackiego, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowej uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2011 r. Nr [...]i stwierdzenie jej nieważności, gdy akt ten, nie był podjęty z zakresu administracji publicznej, a więc nie był aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stanowiąc natomiast akt (czynność prawną) z zakresu prawa pracy;

2) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania skutkujący brakiem odrzucenia skargi w tej sprawie, która nie należała do właściwości sądów administracyjnych, a była sprawą z zakresu prawa pracy (sprawa cywilna), do rozpatrzenia której właściwy był sąd powszechny (sąd cywilny), który nie odrzucając pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, uznał się do jej rozpoznania właściwy (droga sądowoadministracyjna była w tej sprawie niedopuszczalna);

3) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 Ppsa poprzez nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący nie miał legitymacji do jej wniesienia (brak interesu prawnego), w szczególności gdy takiej legitymacji nie dawał mu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz. U. 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) (dalej w skrócie: "Udk") oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj.: Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) (dalej w skrócie: "Usw"), na które to przepisy Sąd błędnie wskazywał, gdyż pominął istotne - eliminujące ich zastosowanie okoliczności tzn. że uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego nie dotyczyła sprawy z zakresu

administracji publicznej; oraz zawierała oświadczenie woli skierowane do Skarżącego, który nie był osobą trzecią;

4) art. 141 § 4 Ppsa poprzez:

• brak należytego rozważania kwestii kognicji sądu administracyjnego do kontroli rzeczonej uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego,

błędne uznanie istnienia po stronie Skarżącego legitymacji do wniesienia skargi,

brak wyjaśnienia podstawy prawnej dla obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury,

• bezpodstawne - gdyż nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - przyjęcie, że organ nie rozważył opinii uzyskanej w sprawie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przesądzenie bez uwzględnienia postanowień statutu Towarzystwa Miłośników Sztuki Sakralnej oraz Towarzystwa Dramatycznego im. Aleksandra Fredry, że do prawidłowego zastosowania art. 15 ust. 1 Udk konieczne będzie uzyskanie ich opinii,

- przez co nie doszło do należytego rozpoznania istoty sprawy;

5) art. 141 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 Udk przez to, że Sąd błędnie - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym wyroku - ocenił, iż organ podejmując uchwałę naruszył przewidzianą w przepisie art. 15 ust. 1 Udk procedurę, gdyż nie wystąpił działając kolegialnie w formie uchwały o opinię właściwych związków zawodowych, podczas gdy w zakresie opiniowania żaden przepis w tym wskazane przez WSA: art. 31 ust. 4 i art. 41 ust. 1 i 2 Usw takiego obowiązku nie przewidywały, a gdy wystarczające było wystąpienie z upoważnienia Marszałka - a więc tego, który na mocy art. 43 ust. 1 Usw reprezentuje województwo (samorząd województwa) na zewnątrz - przez jednego członka zarządu (Wicemarszałka Województwa A.K.), w którego gestii zgodnie ze przepisami o organizacji Zarządu Województwa Podkarpackiego (Zarządzenie Nr 62/10 Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 13 grudnia 2010 r.) leżały kwestie nadzoru nad wojewódzkimi jednostkami kultury (§ 1 pkt 1 ppkt 2 tego Zarządzenia);

6) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 Udk poprzez niewłaściwą ocenę wagi ewentualnych naruszeń procedury określonej w art. 15 ust. 1 Udk w zakresie opiniowania odwołania ze stanowiska Dyrektora Muzeum z organizacją związkową i organizacjami zawodowymi i twórców, i nie uznanie ich za naruszenie nieznaczne, gdyż nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyż opinie ww. nie były wiążące dla Zarządu Województwa Podkarpackiego i nie mogły skutecznie zmienić decyzji o odwołaniu Dyrektora;

7) art. 152 Ppsa przez bezprzedmiotowe zawarcie w pkt II sentencji wyroku - o nie podleganiu wykonaniu - aktu (uchwały) Zarządu Województwa Podkarpackiego, po tym jak została już skutecznie wykonana.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) Art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 Usw poprzez ich niezasadne zastosowanie do sprawy, które było wynikiem błędnej ich wykładni. Prawo do wniesienia skargi wynikające z art. 91 ust. 1 Usw przewiduje dla osoby trzeciej, której sfery prawnej czynność prawna dokonana przez organ bezpośrednio dotyczy. Sąd błędnie w świetle treści tej regulacji wywiódł, że przepis swą dyspozycją obejmuje także osoby, do których - tak jak to miało miejsce w sprawie - skierowana jest czynność prawna organu;

2) art. 15 ust. 1 Udk w zw. z 31 ust. 4 i art. 41 ust. 1 i 2 Usw przez błędną ich wykładnie, gdyż Sąd przyjął, iż o opinię związków zawodowych w przypadku jednostki kultury, której organizatorem jest samorząd województwa, nie wystąpił organ tego samorządu działając kolegialnie w formie uchwały, podczas gdy w zakresie opiniowania żaden przepis, w tym powołane wyżej, takiego obowiązku nie przewidują, a gdy wystarczające jest wystąpienie z upoważnienia Marszałka - a więc tego, który na mocy art. 43 ust. 1 Usw reprezentuje województwo (samorząd województwa) na zewnątrz - przez jednego członka zarządu, w którego gestii zgodnie z przepisami organizacyjnymi Zarządu Województwa Podkarpackiego leżały kwestie nadzoru nad wojewódzkimi jednostkami kultury;

3) art. 15 ust. 1 Udk przez to, że Sąd błędnie zinterpretował ten przepis uznając, że opinia ma być uzyskana od stowarzyszeń zawodowych i twórczych, w których zrzeszony jest Dyrektor jednostki kultury, a które mają przedmiot działania zbieżny z działaniem jednostki kultury. Sąd wszak pominął, że opinii należałoby żądać dopiero, gdy Organ miał wcześniej informację o udziale w tych jednostkach, albo, że w ogóle z tego obowiązku należy zrezygnować, jako, że przepis w tym zakresie jest bardzo niejasny.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, której granicami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 12170 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, posiada usprawiedliwione podstawy w zakresie w jakim zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie rozpoznanie sprawy nie należącej do jego właściwości.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U.z 2001r. Nr.13, poz. 123 ze zm. ) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Z powyższego uregulowania nie wynika jednak jaki charakter ma zatrudnienie dyrektora instytucji kultury, przede wszystkim czy następuje ono na podstawie aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 Ppsa, a więc aktu podejmowanego w sprawach administracji publicznej, czy też powołania o jakim mowa w art. 68 Kodeksu Pracy.

W myśl tego ostatniego przepisu stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. Powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy lub też może być aktem powodującym powstanie takiego stosunku. Jeżeli powołanie stanowi sposób nawiązania stosunku pracy, to posiada ono cechy czynności prawnej jednostronnej, ale mającej dwoisty charakter: Mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, a jednocześnie akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy (vide postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia.2006 r., I OPS 4/06, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy ( por .wyroki SN z 11 maja 2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., II PK 225/06, Lex nr 599537).

Przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko dyrektora.

Z art. 41 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm. ) wynika, że do zadań Zarządu Województwa należy m. in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych,

Z akt administracyjnych sprawy – wynika, że dyrektor Muzeum Narodowego Ziemi Przemyskiej M.O. pozostawał w stosunku pracy z Zarządem Województwa Podkarpackiego, na podstawie powołania stosownie do art. 68 KP. Jego odwołanie ze stanowiska dyrektora zapoczątkowało bieg wypowiedzenia umowy o pracę, które upłynęło z dniem 31 maja 2011r.

W tej sytuacji charakter prawny zatrudnienia, jego podstawa prawna nie może budzić wątpliwości i należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zatrudnienia M.O. na podstawie stosunku pracy z powołania, o jakim mowa w art. 68 § 1 Kp oraz że art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 68 § 1 KP.

W tym miejscu na potwierdzenie powyższego stanowiska celowe wydaje się przywołanie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2005r. I PZP 11/04 , w której stwierdzono, że powołanie dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 Kp z dyrektorami instytucji kultury. Podobnie ocenił charakter prawny powołania z art. 15 ust. 1 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010r. II OSK 23/10 ( Lex nr. 597502 ) twierdząc że powołanie, o którym mowa w tym przepisie jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kp i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia jego nieważności.

Z powyższego wynika zatem, że odwołanie M.O. ze stanowiska dyrektora muzeum wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 Kp, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.

Mając na uwadze charakter zatrudnienia w/wym. na stanowisku dyrektora muzeum tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kp, należało uznać że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2011r. II SA/ Bk 531/11 Lex nr. 1102076, zgodnie z którym powołując/odwołując w trybie art. 15 ustawy z 25.pazdziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze. zm.) dyrektora instytucji kultury w sytuacji,gdy powołanie/odwołanie jest równoznaczne z nawiązaniem/rozwiązaniem stosunku pracy, który bez tegoż powołania nie istnieje, organ samorządu dokonuje jednostronnej czynności w ramach stosunku pracy, nie zaś aktu z zakresu administracji publicznej. Dlatego uprawnionym do kontroli takiego aktu powołania/odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego.

Kończąc niniejsze rozważania trzeba przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2012r. z mocy art. 1 pkt. 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U . Nr. 207, poz. 1230 ) zmieniony został art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez dodanie do art. 15 ust. 7 stanowiącego, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.

Tym samym jednoznacznie przesądzona została kwestia pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem dyrektora instytucji kultury.

Mając na uwadze, że rozpoznawana sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, nieuprawnione jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 Ppsa oraz art. 207 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.