Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2030/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1, art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9 c ust. 3, art 21 ust. 1, 23 ust. 1, 2 pkt 1-22
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 149 par. 1, art. 106 par. 3 i 4, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 1, 5, i 6, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 25 par. 1 i 3, art. 32 art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 123/13 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność P. S. A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek wniesionej przez M. K. skargi na bezczynność P. Spółka Akcyjna w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Lu 123/13) zobowiązał ww. spółkę do załatwienia wniosku M. K. z dnia [...] czerwca 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność P. Spółka Akcyjna w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M. K. pismem z dnia [...] czerwca 2011r. wystąpiła do P. S.A. w L. o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych z których spółka wywodzi swoje prawo do linii energetycznych przebiegających przez. nieruchomość położoną w miejscowości P., oznaczoną nr [...].

Skarżąca nie otrzymała jednak wnioskowanych przez nią dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r.. Dyrektor Oddziału Spółki w R. potwierdził wyłącznie, że na nieruchomości wnioskodawczyni posadowiona jest linia niskiego napięcia, która została wybudowana w latach 50 - tych ubiegłego wieku. Z uwagi na zły stan techniczny oraz dla poprawy warunków napięciowych przeprowadzono w latach 90 - tych reelektryfikację poprzez jej modernizację polegającą na wymianie slupów i przewodów oraz dobudowę stacji transformatorowej. Prace te wykonano na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1991r. Wyjaśnił jednak, że spółka wypłaca każdorazowo właścicielom nieruchomości odszkodowania za straty spowodowane dojazdem do urządzeń energetycznych celem przeprowadzenia zabiegów eksploatacyjnych, czy też innych zniszczeń spowodowanych dostępem do tych urządzeń. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2011r. Dyrektor Oddziału Spółki w R. wyjaśnił, ze infrastruktura energetyczna usytuowana na działce przebiega po tej samej trasie od chwili jej wybudowania.

Z uwagi na powyższe M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność spółki P. S.A. w L., żądając zobowiązania jej do udzielenia informacji zgodnie z ww. wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, a ponadto, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem spółki, dokumenty, których wydania domagała się skarżąca, mają wyłącznie służyć dochodzeniu przez nią roszczeń cywilnych. Takie zaś działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącej, niezwiązanym z informacją publiczną. Skarżąca zmierzała bowiem wyłącznie do uzyskania dowodów potwierdzających zasadność swoich roszczeń. W tym zakresie nie miały więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego.

Spółka przekonywała ponadto, że nie jest też podmiotem zobligowanym do udostępnienia ww. informacji, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej, a ponadto – jej zdaniem – żądane przez wnioskodawczynię dokumenty nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej.

Zobowiązując spółkę P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzając, że bezczynność ww. podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.); dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną.

W uzasadnieniu swego wyroku, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ww. skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie powinna zostać odrzucona. Jest ona bowiem dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do meritum sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że ww. spółka pozostawała w niniejszym przypadku w bezczynności, bowiem w ogóle na żądanie skarżącej nie odpowiedziała. W kolejnych pismach koncentrowała się wyłącznie na kwestiach dotyczących roszczenia skarżącej o wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z jej działki oraz ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu. W tej sytuacji nie wiadomo zatem, czy odmówiła ona żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, czy też z innego powodu informacji tej nie udziela. Wobec braku jakiegokolwiek stanowiska co do wniosku skarżącej uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności

Sąd uznał natomiast, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie spółka nie ustosunkowała się do żądania skarżącej, ale odpowiedziała na pismo, polemizując z jej stanowiskiem, co do zgłoszonych roszczeń. Wskazano przy tym, że właśnie brak podstaw do ich zaspokojenia uznano za zwolnienie także z udostępnienia wnioskowanych informacji.

P. S. A. w L. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości, zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. (174 pkt 2 p.p.s.a), tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest ku temu podstaw z uwagi na brak po stronie spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 art. i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do spółki;

- art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

- przypisanie żądanym przez skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

- przyjęcie, iż P. S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1059) określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 -22 PE);

- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

- naruszenie art. 149 § 1 zd 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy u.d.i.p.).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wnosiła ponadto o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Odnosząc się do kwestii braku zdolności sądowej, skarżąca kasacyjnie wskazywała, że kierowanie żądania udostępnienia informacji publicznej do oddziału spółki akcyjnej nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Żaden bowiem przepis k.s.h. nie przyznaje osobowości prawnej ani zdolności sądowej takiemu oddziałowi. Oddział spółki stanowi jedynie zorganizowaną część przedsiębiorstwa spółki, co nie oznacza, że posiada on podmiotowość prawną. Oddziałem spółki kierują osoby do tego upoważnione przez właściwe organy spółki - działania tych osób są więc działaniami samej spółki, będącej podmiotem prawa, a nie oddziału. Oddział spółki akcyjnej nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p.

Autor skargi kasacyjnej wskazywał także, że obowiązek udostępnienia informacji (poza kwestiami podmiotowymi) dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Ty samym nie można uznać za wniosek w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji". Treść wniosku wskazuje też, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Gdyby jednak uznać takie dokumenty z informację publiczną, to wniosek o ich udostępnienie powinien zostać skierowany do właściwego organu, nie zaś skarżącej kasacyjnie spółki.

Zdaniem organu żądane przez M. K. informacje nie stanowią informacji publicznej. Ich uzyskanie pozostaje bowiem w wyłącznym związku z prywatnym interesem wnioskodawczyni. Żądana przez nią informacja ma zatem jedynie indywidualny charakter i nie odnosi się do spraw publicznych. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie mogła zatem w niniejszym przypadku odnaleźć zastosowania.

Podkreślano ponadto, że umożliwienie udostępnienia przez zobligowane do tego podmioty informacji publicznej jest możliwe w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie spełnia minimalne wymogi formalne w zakresie dookreślenia ram czasowych żądanej informacji, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W przeciwnym razie podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, poprawnie wywiązał się z tego zadania.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, iż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Działalność P. S.A. nie mieści się w zakresie administracji publicznej, bowiem opiera się na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012, Nr 1059,) wynika, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni P. S.A., nie stanowią zadań publicznych. Potocznie zaś formułowane oceny co do publicznego charakteru realizowanych zadań, tudzież publicznoprawnego obowiązku, sprowadzają się wyłącznie do realizacji przyłączenia i dostępu do sieci dystrybucyjnej (art. 7 ust. 1 ww. ustawy), wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracyjnego do regulowania tego typu stosunków (art. 8 ww. aktu). Ponadto pozycja prawno-ustrojowa Prezesa Urzędu Energetyki, czy Ministra Gospodarki oraz pozostałe normy wskazanego aktu, potwierdzają, że P. S.A. nie realizuje zadań publicznych – w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Działalność spółki można określić, co najwyżej jako realizację zadań z zakresu użyteczności publicznej.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała przy tym twierdzenie, że jej działalność można zakwalifikować jako wykonywanie zadań publicznych w rozumieniu zaprezentowanym we uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05) Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Tymczasem powołane tu publiczne prawa podmiotowe realizowane są - w obszarze działalności Spółki - tylko i wyłącznie poprzez regulatora rynku, którego funkcję pełni Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, i to wyłącznie na skutek wniesienia wniosku przez uprawniony podmiot.

Skarżąca kasacyjnie wskazała przy tym, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu, nie mają w stosunku do spółki bezpośredniego zastosowania. Pomija się przy tym, że przedsiębiorstwa energetyczne są nie de iure lecz de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji niż inni przedsiębiorcy. Brak jest zatem podstaw - de lege lata - dla stwierdzenia, iż przedsiębiorstwa energetyczne, w tym P. S.A. wykonuje zdania publiczne.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że uzasadnienie wyroku TK z dnia 25 lipca 2006 r. zawiera przesłanie dotyczące jedynie wskazania, że przedsiębiorstwa energetyczne mogą spodziewać się większej ingerencji władzy państwowej w przedmiot swojej działalności, co nie zmienia faktu, że realizują zarobkową działalność rynkową. W żadnym razie nie można budować na tych wnioskach tezy, że przedsiębiorstwa te wykonują zadania publiczne. Prowadzą one po prostu działalność gospodarczą, która w większym stopniu niż inne działy gospodarki "narażona" jest na ingerencję władz państwowych, przy czym w każdym wypadku musi to znaleźć swoje odbicie w ustawie. Wskazała również, iż nie jest objęta wykazem jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej (art. 9 u.d.i.p.).

Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę na fakt, że jako przedsiębiorstwo energetyczne nie znalazła się w bardzo szerokim zakresie podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wskazała ponadto, że nie realizuje zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych, co jest dla ich wykonywania charakterystyczną okolicznością.

Wskazano również, że wymieniając kompetencje Prezesa URE ustawodawca w art. 23 ust. 1 prawa energetycznego wyraźnie przeciwstawił sobie interesy odbiorców i przedsiębiorstw energetycznych, negując tezę o pierwotnej realizacji zadań publicznych przez te przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazywała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i zawiera sprzeczne wywody. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji przyznał, że podziela pogląd, iż zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowanie ustawowe. Jednocześnie zaniechał próby wskazania takiego unormowania w stosunku do spółki, powołując się w tym zakresie w zasadzie wyłącznie na ogólne tezy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz powszechnie aprobowany pogląd orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się jednak nieuzasadnione.

W szczególności za niezasadne należało uznać żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi z uwagi na brak po stronie oddziału spółki osobowości prawnej oraz zdolności sądowej, jak również wobec niewezwania jej przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazać bowiem przede wszystkim należy, iż podmiotem, któremu w skardze zarzucono bezczynność była spółka P. S.A. w L., a nie jej Oddział, co i tak w niniejszym przypadku pozostawało bez znaczenia. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie toczyło się bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 ww. aktu zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, do których w pkt 5 zaliczył podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również Oddział Spółki. Jest on bowiem jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, czyniąc z niego jednostkę dysponująca zdolnością sądową, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a.

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji czego wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego również nie mogło nastąpić, bowiem w sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków zaskarżenia, które strona miałaby w takim przypadku wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają bowiem zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, poza wąskim zakresem decyzji odmownej i umarzającej postępowanie, co w niniejszym przypadku nie miał znaczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że w istocie zmierzają one do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżącą dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że Spółka P. S.A. w L. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Ich rozpatrzenie wymagało zatem ustalenia statusu prawnego skarżącej kasacyjnie, który obecnie nie budzi wątpliwości. Pogląd bowiem, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/12, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 816/13). Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (powołany wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13, publ. w CBOIS).

W niniejszym przypadku nie miało zatem znaczenia, że skarżąca kasacyjnie zajmuje się wyłącznie dystrybucją energii elektrycznej, skoro czynność ta także wpisuje się w sferę czynności mających zapewnić bezpieczeństwo energetyczne kraju (w tym jego obywatelom) i to niezależnie od tego, czy działania skarżącej kasacyjnie spółki mogą być w tym zakresie regulowane przez inny uprawniony do tego podmiot (w tym przypadku np. Prezesa URE).

Należy dodatkowo również podkreślić, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz.651, ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżącą determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania na ten cel środków publicznych na jego realizację. Istnieją bowiem sytuacje w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków, czego przykładem jest m. in. realizacja przez spółki komunalne ze środków własnych powierzonych przez gminę ustawowych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastruktury technicznej przy wyłącznym początkowym dokapitalizowaniu takiej spółki podczas jej tworzenia.

Okoliczności, iż skarżąca kasacyjnie nie wykonuje zadań publicznych nie można także wywodzić z faktu przeciwstawiania jej interesów, interesom odbiorców energii elektrycznej. W istocie są one bowiem zbieżne w sensie szeroko rozumianego zaopatrywania w energią elektryczną. Rozbieżność związana jest zaś wyłącznie ze sferą wystąpienia na tym polu zjawisk utrudniających, bądź uniemożliwiających realizację polityki energetycznej państwa.

O wykonywaniu, bądź braku wykonywania przez skarżącą kasacyjnie zadań publicznych nie może również świadczyć okoliczność, iż nie znalazła się ona w katalogu podmiotów do których zastosowanie odnajdują przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.235). Zawarty w art. 2 tego aktu katalog nie obejmuje wszystkich podmiotów wykonujących zadania publiczne, a jedynie te, które – zdaniem ustawodawcy – wykonując zadania publiczne powinny zostać zinformatyzowane.

Wspomniana okoliczność nie mogła również zostać wywiedziona z faktu, iż P. S.A. nie została ujęta w wykazie jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Obowiązek stworzenia przez ministra właściwego do spraw informatyzacji strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej zawierającej wykaz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ww. aktu nie jest bowiem równoznaczny z przyznaniem mu kompetencji ustalania, kto za taki podmiot powinien zostać uznany.

Przytoczone przez skarżącą kasacyjnie argumenty nie mogły w związku z tym skutecznie podważać stanowiska Sądu I instancji, który zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Fakt, że skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącej w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Treść wniosku skarżącej pozwalała przy tym na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu jej żądania. Skarżąca we wniosku domagała się bowiem kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Domagała się więc udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez stronę skarżącą zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.

Sąd nie podziela także argumentacji spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, albowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżącą od spółki roszczeń cywilnych. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. w CBOIS, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r. IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, jak chciałaby tego Spółka P., że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnym z tym przedsiębiorstwem, jest pozbawione jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być bowiem odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym.

Niezasadne jest również stanowisko spółki, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie organ nie odmówił udostępnienia informacji publicznej z tego powodu w przepisanej prawem formie, albowiem prezentował stanowisko, że nie jest obowiązany do jej udostępniania. Nie rozważał zatem, w formie podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, czy nie może udostępnić żądanych informacji z uwagi na zaistnienie powyżeszej przesłanki. Kwestia ta mogłaby zatem podlegać ocenie wyłącznie w sytuacji wydania przez niego stosownego roztrzygnięcia.

Za nieuzasadniony uznać również należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi na bezczynność P. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to zatem uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Odnośnie zaś postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to zdaniem skarżącego kasacyjnie powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, należy wskazać, że wszystkie wymienione w tym przepisie elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie pozostaje w bezczynności. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może więc być trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przywołanych w niej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocena zasadności złożonej skargi w pełni odpowiada prawu. Wniosek skarżącej powinien bowiem być rozpoznany przez skarżącą kasacyjnie spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie został. Żądane zaś przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącą dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Okoliczności wskazywane przez Spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zasadna. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, jako niezasadne, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.