Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 496/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L.N., i L.N. na decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

1.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 1.12.2014 r. [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 162 par. 1 pkt 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 10.01.1994 r. (znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego (Pu=114,0m2) oraz modernizacje budynku oficyny na cele biurowe (parter + poddasze) (Pu=142,5 m2) w K. , przy ul. [...] na działce nr [...], obr. [...] KW nr [...], dla inwestorów: E. i K.P. ; uchylonej decyzją Wojewody K. z 19.04.1994 r. (znak: [...]) w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i utrzymanej ww. decyzją Wojewody K. w części dotyczącej modernizacji budynku oficyny na cele biurowe.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 19.05.2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo L.N. i L.N. zawierające żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 10.01.1994 r. (znak: [...] ). Jako podstawę prawną żądania, wnioskodawcy wskazali art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 23.08.2008 r.

Organ I instancji podał, że ustalił następujący stan faktyczny tej sprawy:

Decyzją z 10.01.1994 r. (znak: [...]) z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektor Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego (Pu=114,0m2) oraz modernizację budynku oficyny na cele biurowe (parter + poddasze) (Pu=142,5 m2) w K. , przy ul. [...], na działce nr [...], obr.[...], dla inwestorów: E. i K.P. .

Od decyzji tej odwołanie wnieśli L.N. i L.N. , będący stronami postępowania o wydanie tej decyzji. Wojewoda K. decyzją z dnia 19.04.1994 r. (znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i odmówił zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę w powyższym zakresie, a nadto utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej modernizacji budynku oficyny na cele biurowe. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 1995 r. (sygn. akt SA/Kr 1434/94) oddalił skargę na wskazaną decyzję Wojewody K.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25.09.2001 r. (znak: [...] przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 10.01.1994 r. w części dotyczącej modernizacji budynku na cele biurowe na rzecz nowego inwestora tj.: K.S.-J. , oraz J.J.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania L.N. i L.N. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25.09.2001 r. - decyzją z dnia 9 listopada 2001 r., utrzymał w mocy wskazaną decyzję.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.03.2013 r. (znak: [...] przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 10.01.1994 r. w części dotyczącej modernizacji budynku oficyny na cele biurowe, przy ul. [...] w K. - na rzecz nowego inwestora: H.B. oraz A.B. .

Organ prowadzący postępowanie podał, iż na podstawie okazanego przez inwestora oryginału dziennika budowy, wydanego dnia 6 czerwca 1994 r. przez Urząd Miasta K. Wydział Nadzoru Budowlanego ustalił, że roboty budowlane były wykonywane w okresie od 4 marca 1994 r. do 4.01.2013 r. Przerwy w wykonywaniu robót w tym okresie nie były dłuższe niż 2 lata. Wobec powyższego Prezydent Miasta K. uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, określone w art. 37 Prawa budowlanego. Wskazał także, iż podczas kontroli w dniu 21.10.2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki ustalił, że roboty budowlane związane z przebudową budynku przy ul.[...] w K. zostały zakończone w dniu 18.10.2013 r.

Nadto, wobec faktu, iż roboty budowlane wykonane przy budynku przy ul. [...] w K. , w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 1994 r. (znak: [...] ) - decyzją nr [...] z dnia 6.08.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, nałożył na inwestorów: H. i A.B. obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zgodnie z art. 51 ust. l pkt 3 Prawa budowlanego).

Prezydent Miasta K. wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że mając na uwadze datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (10.01.1994 r.), w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (art. 32 ust. l pkt l i 2) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 37 ust. 1). Zauważył Prezydent, że zgodnie z art. 32 ust. l ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu (pkt 1); została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (pkt 2). Jeżeli zatem w ogóle nie rozpoczęto robót budowlanych w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę lub przerwa w wykonywaniu na jej podstawie robót budowlanych przekroczyła 2 lata, decyzja taka wygasała z mocy prawa, a przepis art. 32 ust. l ww. ustawy nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten wyrażony został przez NSA w wyroku z 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 326/06. W przypadku, gdy przerwa w budowie przed l stycznia 1995 r. trwała dłużej niż 2 lata, brak podstaw do podejmowania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej ten fakt, zaś postępowanie takie, wobec braku podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zdaniem organu winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe.

Organ I instancji podał, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymieniając podobne (jak poprzednia ustawa) przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (nierozpoczęcie robót budowlanych, przerwa w ich wykonywaniu), przyjęła inną konstrukcję prawną - wygaśnięcia decyzji. Oznacza to stosowanie w takim przypadku art. 162 § l pkt l K.p.a - stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez właściwy organ w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. (tak: R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II), zaś decyzja taka, wg WSA w Krakowie; "ma charakter deklaracyjny (ex tunc) wywołuje zatem skutki prawne wstecz, od dnia w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji".

Prezydent Miasta w K. podał, że zgodnie z art. 37 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ I instancji podkreślił, że ze względu na zawarty w powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego przepis intertemporalny, który stanowi, że: Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy (art. 2 nowelizacji) - w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego stosuje się przepisy w znowelizowanym brzmieniu. Odnośnie zaś do decyzji, w stosunku do których takie postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte przed wejściem w życie noweli, jak i do decyzji wydanych po dacie jej wejścia w życie, stosuje się wprost przepisy nowe tj. art. 37 ust. l w cytowanym na wstępie brzmieniu. We wszystkich przypadkach termin pozwalający na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji winien przekraczać 3 lata, bez znaczenia jest natomiast stwierdzenie, że podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (upływ 2 lat) nastąpiły przed wejściem w życie ww. nowelizacji ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie wszczęto lub wszczęto, lecz - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - nie zostało zakończone.

Organ I instancji wskazał także na poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawniczym. Wynika z nich, że: "Wskutek nowelizacji (ustawa z 26.06.2008 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlanej) przywrócono ważność wszystkim pozwoleniom na budowę, które wygasły z mocy prawa na gruncie dotychczasowych przepisów z powodu ich niewykonywania przez okres od dwóch do trzech lat, ale w stosunku do których nie wydano decyzji (deklaratoryjnej) o stwierdzeniu ich wygaśnięcia" (A. Legat, Które pozwolenia będą ważne dłużej; Rzeczpospolita 2008.8.21).

Organ zauważył także, iż wskazany pogląd zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. IV SA/Po 405/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gd 674/10).

Prezydent Miasta K. podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, prowadzonym w oparciu o przepis art. 37 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ administracji bada spełnienie wyłącznie czy budowa została rozpoczęta lub czy przerwa w wykonywaniu robot budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przekroczyła okres trzech lat. W postępowaniu tym, ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, organ nie ma możliwości - w razie spełnienia się ww. przesłanek - odmówić uchylenia decyzji, gdyż jej wygaśnięcie nastąpiło już w przeszłości z mocy przepisów prawa, zaś organ potwierdza wyłącznie ten fakt, a nie decyduje o nim.

W związku z powyższym wskazano, że zgodnie z art. 162 § l pkt l k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Prezydent Miasta K. powołał się na pogląd, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa (np. art. 37 ust. l ustawy z 1994 r. Prawo budowlane) to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu 162 § l pkt l k.p.a. Wskazano, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą przepisach szczególnych jest nie bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s.751). W takich przypadkach, uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § l pkt l k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, zaś przepisem szczególnym nakazującym wygaszenie decyzji pozwolenia na budowę jest art. 37 ust. l Prawa budowlanego.

Organ I instancji podkreślił, że celem jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. strony postępowania wezwane zostały do przedłożenia wszelkich dowodów, w tym dziennika budowy, pozwalających ustalić, czy budowa przedmiotowej inwestycji została rozpoczęta lub czy przerwa w wykonywaniu robot budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przekroczyła okres trzech lat. Na podstawie okazanego przez inwestora oryginału dziennika budowy, wydanego 6 czerwca 1994 r. przez Urząd Miasta K. Wydział Nadzoru Budowlanego, Prezydent Miasta K. ustalił, że roboty budowlane były wykonywane, bez przerw o których mówi cytowany przepis, w okresie od 4.03.1994 r. do 4.01.2013 r. Zgodnie zaś z ustaleniami PINB w K. , roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją przy ul. [...] w K. zostały zakończone w dniu 18.10.2013. Dodano także, iż wobec braku dowodów, pozwalających podważyć zapisy dziennika budowy, uznano, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego.

2.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1.12.2014 r. wnieśli L.N. oraz L.N. (k. [...]). Odwołujący się podali, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do faktu, iż istniejący budynek mieszkalny został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją przywołaną w decyzji z 1994 r. Nadto wskazali, że PINB w K. w decyzji z dnia 8.08.2014 r. stwierdził, że roboty budowlane prowadzone przy budynku znajdującym się przy ul. [...] zrealizowane zostały w sposób istotnie odbiegający od dokumentacji projektowej, załączonej do wydanego pozwolenia na budowę. Odwołujący się podkreślili, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane – decyzja z dnia 10.01.1994 r. utraciła ważność i powinno nastąpić stwierdzenie jej wygaśnięcia.

3.

Wojewoda decyzją z dnia 2.03.2015 r. (znak:[...]) uchylił zaskarżoną decyzję obejmującą orzeczenie i w tym zakresie orzekł o "odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 10.01.1994 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego (Pu=114,0 m2) oraz modernizację budynku oficyny na cele biurowe (parter + poddasze) (Pu=142,5 m2) w K. , przy ul. [...] na działce nr [...] uchylonej decyzją Wojewody K. z 19.04.1994 r. znak: [...] w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w tym zakresie o odmowie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielania pozwolenia na budowę oraz utrzymaną ww. decyzją Wojewody K. w części dotyczącej modernizacji budynku oficyny na cele biurowe, przeniesionej na nowego inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.03.2013 r. Nr [...]

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, jednak korekty wymagała treść orzeczenia w celu uwzględnienia zarówno pełnego rozstrzygnięcia Wojewody K. z dnia 19.04.1994 r. jak i faktu przeniesienia decyzji na nowego inwestora. Korekta ta nie wpływa jednak na istotę rozstrzygnięcia.

Organ II instancji podkreślił, że L.N. oraz L.N. we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wskazali przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który dla wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga braku rozpoczęcia budowy w ciągu 3 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna lub przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda zauważył, że z dziennika budowy prowadzonego dla zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczył inicjujący tę sprawę wniosek wynika, że budowa ta nie została przerwana na czas dłuższy niż wskazany w cytowanym przepisie. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w aktualnym brzmieniu ma w sprawie tej zastosowanie. Wniosek ten wynika z ustawy z dnia 26.06.2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 26.06.2008 r. Jak zauważył organ odwoławczy, do spraw wszczętych w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę do powyższej daty – stosuje się nową regulację, wprowadzającą 3 letni termin wygaśnięcia.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Wojewoda podał, że w przypadku wydania decyzji we wskazanym wyżej trybie, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wydać decyzję w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego i orzec o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie orzeczenie nie może jednak zapaść w ramach obecnego postępowania, wszczętego na wniosek stron, które wniosły o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, wskazując jednocześnie przepis, w oparciu o który organ administracji winien podjąć działania (tj. art. 37 Prawa budowlanego). Uznał Wojewoda, że bez znaczenia dla oceny niniejszego postępowania, są ustalenia związane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

4.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną powyżej decyzję Wojewody z dnia 2.03.2015 r. wnieśli L.N. oraz L.N. .

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa i materialnego i procesowego tj.:

1) art. 37 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. póz. 1409) poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do orzeczenia o jej wygaśnięciu;

2) art. 7 w związku z art. 10 § l, art. 75, art. 76 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego w zakresie dotyczącym faktu wystąpienia przerwy w budowie i bezprawną bezczynność procesową Prezydenta Miasta

oraz Wojewody w ustaleniu prawdy obiektywnej;

3) art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie i zmianę przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji, a w konsekwencji wydanie decyzji o charakterze reformacyjnym, która wydana została z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a.;

4) art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez niezastawanie przez organ odwoławczy powyższych przepisów, pomimo iż postępowanie wymagało ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego sprawy polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego przedstawionego

przez Skarżącą dotyczącego antydatowania wpisu w dzienniku budowy, mimo, iż ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla wyniku sprawy, a organy administracyjne I i II instancji nie wykazały aktywności procesowej w wyjaśnieniu przedmiotu sprawy;

6) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności ile faktycznie trwała przerwa w budowie oraz czy dokonywane wpisy w dzienniku budowy są zgodne ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji błędne ustalenie, że dokonane wpisy są dowodem niekwestionowanym w sprawie i stawią wyczerpującą podstawę do wydania rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w szczególności zeznaniom Skarżących;

8) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

9) art. 6 k.p.a. polegające na podaniu jako podstawy rozstrzygnięcia poglądu wyrażonego przez komentatorów ustawy Prawo budowlane, w tym opracowań z prasy, a nie przepisów obowiązującego prawa.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy wadliwe i niewyczerpująco przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a w szczególności w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Podali, że organy pierwszej i drugiej instancji oparły zaskarżoną decyzję tylko i wyłącznie na jednym dowodzie, jakim jest dziennik budowy, wydany dnia 6 czerwca 1994 roku, zatem już po rozpoczęciu robót budowlanych. Te bowiem rozpoczęto dnia 4 marca 1994 roku. Skoro, w dzienniku budowy istnieją wpisy z dnia 4 marca 1994 roku, podczas, gdy dziennik budowy został wydany ponad dwa miesiące później, to oznacza, iż zapisy takie były dokonywane z datą wsteczną, co już w ocenie skarżących przesądza o ich niezgodności z zaistniałym stanem faktycznym, a tym samym wiarygodności zapisów w dzienniku budowy.

Podkreślono, że ustawodawca w art. 45 ust. l Prawa budowlanego nazywa "dziennik budowy" urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, jest to dokument prywatny, który podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. W niniejszej sprawie, organ administracji publicznej pominął dowód w postaci zeznań skarżących, którzy są właścicielami budynku przy ul. [...] (powinno być [...]) bezpośrednio przylegającego do budynku zlokalizowanego przy ul. [...] (uwaga jw.), który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący mieszkali w powyższym budynku, jeszcze przed wydaniem i zatwierdzeniem decyzji z dnia 10 stycznia 1994 roku (znak: [...] ) planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K. Skarga podaje, iż z zeznań Skarżących wynika, że kwestionują oni wiarygodność wpisów dokonanych w dzienniku budowy albowiem zgodnie z ich oświadczeniami roboty budowlane wykonywane w budynku przy ul. [...] (uwaga jw.), były realizowane z długotrwałymi i nieprzerywanymi przestojami (przerwami) trwającymi przez okres nawet ponad 3 lat. Dlatego w ich ocenie wpisy dokonane w dzienniku budowy mają jedynie na charakter pozorujący ciągłość wykonywanych robót budowlanych w okresie od dnia 4 marca 2014 r. do dnia 18 października 2013 roku (tak treść skargi).

W skardze zwrócono uwagę zarówno na art. 76 par. 3 K.p.a., który dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego treści dokumentu urzędowego (dziennikowi budowy), jak również na art. 75 par. 1 Kpa, który nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły, czy zachodzą przesłanki z art. 37 ust. l Prawa budowlanego.

Przedstawiono orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących na treść i znaczenie reguł odnoszących się do postępowania wyjaśniającego oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Zauważono ponadto, że istotne w sprawie znaczenie ma fakt, że od wydania decyzji z dnia 10 stycznia 1994 roku, pozwolenie na budowę było przenoszone na innego inwestora tj. decyzją z dnia 25 września 2001 roku, a następnie decyzją z dnia 29 marca 2013 roku. W przypadku zaś, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane, a prace nie zostały rozpoczęte, przeniesienie pozwolenia może nastąpić wyłącznie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, po tym bowiem terminie, zdaniem skarżących - pozwolenie na budowę wygasa. Decyzji, która wygasła, nie można przenieść. To samo dotyczy sytuacji, w której pozwolenie wygasło z powodu przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W takich przypadkach należałoby uzyskać odpowiednio: nowe pozwolenie na budowę lub pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Dopiero w dalszej kolejności można dokonać zmiany inwestora następującej na podstawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane.

W związku z powyższy w ocenie Skarżących organ odwoławczy rozpoznający odwołanie ze względu na liczne braki dowodowe w sprawie, powinien wydać orzeczenie kasacyjne w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 K.p.a., w szczególności w zakresie dowodów w postaci wpisów do dziennika budowy, zeznań świadków i stron postępowania, a także zakres robót budowlanych zrealizowanych po decyzji z 10 stycznia 1994 roku.

5.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 2.03.2015 r. (znak: [...]) oraz postępowania ją poprzedzającego wykazała, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób i w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga zatem jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, iż trafnie orzekające w kontrolowanej sprawie organy przyjęły, iż aktualne brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409) jest miarodajnym stanem prawnym dla oceny sprawy wszczętej wnioskiem L.N. i L.N. z dnia 12.05.2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10.01.1994 r. częściowo uchylonej decyzją Wojewody K. z dnia 19.04.1994 r. Podkreślenia wymaga, że wymienione decyzje wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), która nie przewidywała instytucji "wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę", lecz zawierała regulację odnośnie "utraty ważności pozwolenia" (art. 32 ust. 1). Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.06.2007 r. (sygn. akt II OSK 2037/06), w którym przyjęto, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, który mówi o wygaśnięciu pozwolenia budowlanego ma zastosowanie także wtedy, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie przewidywała instytucji wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W przypadku bowiem rozpoczęcia i kontynuowania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenie na budowę, wydanej w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę (z 1974 r.), późniejsze (kolejne) etapy procesu budowlanego, do momentu jego zakończenia i rozpoczęcia użytkowania obiektu, należy prowadzić i oceniać stosując, co do zasady - już nowo obowiązujące w tej kwestii regulacje prawne (wniosek z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.; por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3.10.2006 r.; sygn. akt II SA/Ol 654/06). Należy przy tym jednak wskazać, że wymieniony przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego - uległ zmianie w 2008 r. (ustawa z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane; Dz.U. Nr 145, poz. 914). Wskazaną nowelizacją dokonano wydłużenia okresów (z 2 do 3 lat), od których upływu uzależnione jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się w związku z tym, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 26 czerwca 2008 r., nie znajduje zastosowania niejako automatycznie w każdym przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę po wejściu w życie ww. noweli. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy przerwa w budowie do dnia wejścia w życie noweli była dłuższa niż 2 lata. Tylko w przypadku, gdy ustalenia faktyczne nie doprowadzą do takiego wniosku, zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 w brzmieniu po nowelizacji (por. wyrok NSA z dnia 21.07.2011 r.; sygn. akt II OSK 1228/10). W związku z powyższym, w kontrolowanej sprawie na uwagę zasługuje okoliczność, że skarżący (wnioskodawcy) na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazywali czasu (okresu), w którym ziściły się, ich zdaniem, przesłanki wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji. Powyższe, przy uwzględnieniu dokonanych przez organ ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego oraz mając na uwadze prezentowany wyżej pogląd NSA – nakazywało uwzględnić aktualnie obowiązujący stan prawny dla oceny kontrolowanej sprawy. Zastosowanie więc przez organy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym było niewadliwe.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Bezsporną w sprawie okolicznością było, iż pierwsza z przesłanek o których mówi cytowany przepis nie występowała w tej sprawie, skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane już 1994 r., a więc w roku, w którym uzyskał pozwolenie na budowę. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy okresy przerwy w prowadzeniu prac budowlanych wynosiły dłużej niż 3 lata. Podkreślenia jednak wymaga w tym miejscu, że głównym dokumentem stanowiącym podstawę ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, był dziennik budowy. Z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym poświadczającym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Zgodnie zaś z art. 76 par. 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Analiza pozyskanego przez organ I instancji materiału dowodowego - dziennika budowy - założonego i prowadzonego dla inwestycji objętej funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją zezwalającą na modernizację budynku oficyny przy ul. [...] w K. prowadzi do wniosku, iż trafnie w sprawie tej uznano, że przerwy w wykonywaniu robót budowlanych nie były dłuższe niż określone wskazanym wyżej przepisem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji. Kolejne bowiem wpisy odnotowane w dzienniku budowy świadczą o tym, że okresy przerwy w wykonywaniu prac przy modernizacji oficyny, dokonywane były z różną częstotliwością, lecz w każdym przypadku okres ten był krótszy, niż określony w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawniający do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Przyjmując nawet korzystną dla skarżących wykładnię przepisów i zakładając 2 letni okres przerwy w wykonywaniu robót budowlanych wymagany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – i tak, opierając się na treści wskazanego dokumentu urzędowego – uznać należało, że przesłanki te nie zostały zrealizowane.

Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że art. 76 par. 3 K.p.a. dopuszcza możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie takie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże zauważyć należy, iż strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (por. wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., sygn. III ARN 38/95; publ. OSNAPiUS 1996, Nr 8, poz. 109; por. także cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 21.07.2011 r.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w toku prowadzonego przez organ postępowania, wnioskodawcy (skarżący) nie wskazali żadnych adekwatnych dowodów mających na celu obalenie domniemanie zgodności z prawdą wskazanego wyżej dokumentu urzędowego – dziennika budowy. Stwierdzić przy tym trzeba, iż organ administracji dążył do rzetelnego wyjaśnienia ocenianej sprawy – formułując w tym względzie postanowienie z dnia 18.06.2014 r. (k. [...]) – wzywające L. i L.N. do przedłożenia wszelkich dowodów na istotne dla sprawy okoliczności (wygaśnięcia spornej decyzji). Przy biernej postawie skarżących w tym względzie (pismo z dnia 30.06.2014 r.; k. [...] ) i niebudzącej wątpliwości treści dokumentu urzędowego – brak było podstaw do kwestionowania wpisów w nim dokonanych oraz przeprowadzania innych (niezgłoszonych przez strony) dowodów. Jedyną okolicznością (podawaną w skardze oraz w piśmie skarżących z dnia 10.03.2015 r. złożonym już po wydaniu decyzji przez organ II instancji) było to, iż pierwszy wpis w dzienniku budowy nie pokrywa się z datą jego wydania (dziennik pochodzi z 6.06.1994 r., a pierwszy wpis miał być dokonany w dniu 4.03.1994 r.). W ocenie skarżących, powyższe dyskredytować ma wiarygodność całego ocenianego dokumentu. Należy zauważyć jednak, że wskazany zarzut, w kontekście przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i okresów czasu w nim wymienionych – nie ma dla oceny tej sprawy znaczenia. Podane bowiem przez skarżących daty nie odnoszą się do żadnych granicznych okresów czasu, od których zależeć mogło wygaśnięcie spornej decyzji. Nadto, nie sposób przyjąć, iż wskazywana okoliczność podważa wszystkie wpisy dokonane w dzienniku przez różnych kierowników spornej budowy, skoro wpisów tych nie dotyczy, ani się do nich nie odnosi. W tej sytuacji nie można wymagać aby organ administracji poszukiwał dowodów na poparcie tezy skarżących, tym bardziej, że teza ta nie została nawet bliżej określona. W szczególności nie wskazano kiedy (w jakich latach) wystąpić miały przerwy w prowadzeniu robót budowlanych i jak długo trwały. W tych okolicznościach nie można uznać by ustalenia organu administracji były dowolne.

Reasumując, brak było w tej sprawie podstaw do kwestionowania prawdziwości dokumentu urzędowego (dziennika budowy), zaś z jego treści wynika, że przesłanki uprawniające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – nie zostały zrealizowane.

Należy także podkreślić, iż wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać (por. wyrok NSA z 8 marca 2007 r., II OSK 457/06). Nadto, instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. W orzecznictwie sądowadministracyjnym zwraca się uwagę na okoliczność, że ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, iż jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadziły do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2011 r.; sygn. akt II OSK 1479/10; wyrok NSA z dnia 29.05.2013 r.; sygn. akt II OSK 260/12). W powyższym kontekście podkreślenia wymaga stwierdzony przez PINB w K. fakt, że roboty budowlane związane ze sporną oficyną przy ul. [...] w K. zostały już zrealizowane. Nakazuje to szczególnie ostrożnie oceniać żądanie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Zarzuty skargi sąd uznał za pozbawione podstaw. W kontekście przedstawionych powyżej rozważań akcentujących znaczenie dla tej sprawy pozyskanego przez organ dokumentu urzędowego i jego mocy dowodowej – nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ administracji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 7 w zw. z art. 10 par. 1, art. 75, art. 76 i art. 80 K.p.a. – poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie do wystąpienia przerw w budowie. Dostrzegając fakt wydania przez organ I instancji dwóch postanowień z dnia 18.06.2014 r. (k. [...] ) - nie można też organowi zarzucić "bezczynności procesowej", skoro celem tych postanowień było właśnie wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego. W konsekwencji brak też było podstaw do przyjęcia, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły zasady ogólne określone w art. 6 i art. 8 K.p.a. Zauważyć nadto należy, iż w cytowanym już wyżej piśmie skarżących z dnia 30.06.2014 r. (k. [...]) wskazywali oni, że "nie posiadają specjalnych dowodów w powyższej sprawie, ponieważ w omawianym czasie brak był konieczności ubiegania się o powyższe dokumenty ze względu, że będą one potrzebne". W tym kontekście, z uwagi na fakt, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty zostały wyjaśnione (art. 86 K.p.a.) niezakwestionowanym w toku postępowania administracyjnego dokumentem urzędowym (k.[...] ) – postępowanie dowodowe ocenić należy jako niewadliwe. Sąd nie podzielił także zarzutu, iż "uzasadnienie rozstrzygnięcia jest zbyt skrótowe (...) i nie wskazuje dlaczego organ odmówił wiarygodności zeznaniom skarżących". Wskazać należy, iż organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia nie narusza art. 107 par. 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przyjmując, iż powyższy zarzut odnosi się do "wyjaśnień skarżących" zawartych w pismach składanych do akt sprawy (z dnia 25.08.2014; k. 86 i z dnia 3.09.2014 r.; k. [...] ) – to zauważyć należy, iż w istotnym ich zakresie w ogóle nie dotyczą one przedmiotu tego postępowania. Nie sposób zatem stawiać organowi zasadnego zarzutu braku podawania przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej takim "zeznaniom". Akcentowana natomiast w skardze kwestia ważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (k. [...] skargi) – z uwagi na ostateczność tych decyzji oraz przedmiot zaskarżenia w tej sprawie – pozostaje obecnie poza kontrolą sądu. Podobnie kwestia zarzucanych przez skarżących odstępstw od pozwolenia na budowę nie została rozpoznana w tym postępowaniu. Należy bowiem do właściwości innych organów, a mianowicie organów nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) – skargę oddalił. Wskazany przepis stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.