Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1304/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi T. W. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia dokumentów I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji - w całości; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (dalej "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K.

W oparciu o ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej dniu [....] .2015 r. (poprzedzonej czynnościami kontrolnymi w dniu [....] .2013 r.) w obrębie nieruchomości, zlokalizowanej na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w K. stwierdzono, że jedno z pomieszczeń piwnicy (poziom posadzki piwnicy obniżony około 1,30 m w odniesieniu do poziomu terenu działki) przedmiotowego budynku zostało zaadaptowane na garaż (w chwili obecnej nieużytkowany). W tym celu w ścianie zewnętrznej zachodniej (o grubości ok. 60 cm), w poziomie posadzki piwnicy wykonano otwór drzwiowy o wymiarach 2,55 m x 2,00 m (szerokość x wysokość), w którym zamontowano stalowe, dwuskrzydłowe drzwi garażowe. Nad otworem wykonano nadproże. Z uwagi na fakt, iż poziom terenu przy drzwiach garażowych był znacznie poniżej istniejącego poziomu działki nr [....] , na całej długości podjazdu (wyznaczonym od ogrodzenia działki do bramy garażowej) wykonano miejscowe obniżenie terenu, w celu umożliwienia wjazdu do garażu. Powstałe skarpy, o wysokości od 0 ÷ do ok. 1,30 m zabezpieczono murami betonowymi. Powierzchnię działki na długości od bramy wjazdowej do bramy garażowej utwardzono wylewką betonową na szerokość bramy garażowej.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że ww. roboty budowlane zostały wykonane ok. 1982 r. - 1983 r. przez zmarłego Z.J. - ówczesnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, że w dniu oględzin roboty budowlane w obrębie przedmiotowego budynku były zakończone. Organ wskazał również, że w trakcie oględzin, T.W. wniósł, że nie wykonano odwodnienia obniżonego, utwardzonego terenu przy drzwiach garażowych, co powoduje napływ wody na ścianę zewnętrzną zachodnią, co skutkuje niszczeniem elewacji budynku.

Po dokonaniu analizy zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie PINB ustalił, iż przeprowadzone roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego i osadzeniu w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zakwalifikować należy jako przebudowę gdyż w ich wyniku nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów. Natomiast wykonanie wjazdu do garażu było ściśle związane z wykonaniem przedmiotowej bramy garażowej, stanowiło całość techniczno – użytkową, co w ocenie organu nadzoru budowlanego można go zakwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest związane z konkretnym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie organu ww. roboty budowlane, związane z wykonaniem otworu drzwiowego garażowego, wymagały zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej i właściwym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w trybie art. 50-51 ww. ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zobowiązują inwestora do doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno – budowlanymi.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB – Powiat Grodzki w K. postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r. znak: [....] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r. póz. 267 z późn. zm., dalej "k.p.a.") nie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul., [....] w K. tj. P.J. , A.J. i T.W. obowiązek przedłożenia w PINB, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów dotyczących robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej:

1. Inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wykonanych robót budowlanych.

2. Ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , ich zgodności z przepisami w tym: techniczno - budowlanymi (ze wskazaniem sposobu odwodnienia wjazdu do garażu) oraz zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] " (z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej, należy dołączyć zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych) i zasadami wiedzy technicznej.

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określić sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego.

Wyżej wymienione dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że z uwagi na fakt że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b., organ nadzoru budowlanego stosuje przepis art. 52 p.b., który wskazuje, że w pierwszej kolejności należy kierować akty administracyjne do inwestora a następnie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Natomiast jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane zostały wykonane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej przez zmarłego Z.J. , ówczesnego współwłaściciela. W związku z powyższym – w ocenie organu - to na obecnych współwłaścicielach nieruchomości ciąży obowiązek doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego. Organ nadzoru budowanego powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że zobowiązanymi do przedłożenia wymaganych niniejszym postanowieniem dokumentów są obecni (znani z miejsca pobytu) współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że omawiane roboty budowlane zostały wykonane w obrębie części wspólnych. Za strony przedmiotowego postępowania PINB uznał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [....] w K. , zgodnie z art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , a tym samym konieczne jest przedłożenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej, opracowanej przez uprawnione osoby. Organ wskazał, że przedmiotowa ekspertyza winna zawierać ocenę prawidłowości ich wykonania oraz zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej ( ze wskazaniem sposobu odwodnienia wjazdu do garażu).

Żądany niniejszą decyzją projekt budowlany zamienny będzie stanowić materiał dowodowy niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 p.b. Organ wskazał również, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej zgodnie z uchwałą nr XXI/234/ll Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy", należy dołączyć zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. PINB poinformował również, że przypadku niedostarczenia żądanych nin. postanowieniem dokumentów w podanym terminie 30-to dniowym od daty doręczenia nin. postanowienia zostanie wydana decyzja w oparciu o materiał dowodowy będący w posiadaniu inspektoratu, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył T.W. Wskazał, że nie jest w stanie przedłożyć żądanych dokumentów, do czego zobowiązał go organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2015 r., bowiem nie ma dostępu do terenu całej posesji. W związku z powyższym wniósł o zwolnienie go z tego obowiązku. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zarządcą, użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości jest obecnie tylko P.J.

Postanowieniem nr [....] z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "MWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w związku z art. 144 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 p.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy po zweryfikowaniu zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, wskazał, że w pełni podziela stan faktyczny sprawy przedstawiony przez PINB i w związku z powyższym odstąpił od jego pełnego przytoczenia.

Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał na oczywistą omyłkę w treści zaskarżonego postanowienia tj. art. 50 ust. 3 p.b. został błędnie wskazany jako art. 50 pkt 3 p.b.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Równocześnie zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W niniejszej sprawie, zakresem robót prowadzonych przez inwestora objęte były roboty związane z wykonaniem otworu drzwiowego i osadzeniem w nim ślusarki drzwiowej garażowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej budynku mieszkalnego oraz wykonanie wjazdu do garażu, przy ul. [....] w K. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego - w toku prowadzonych robót doszło do zmiany technicznych i użytkowych parametrów obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w myśl art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 ustawy, przy czym przedmiotowe roboty budowlane, jako nie wymienione w katalogu owych wyjątków wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. MWINB w K. wskazał, że roboty te powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w związku z zakończeniem robót budowlanych PINB nie miał podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.. Ponadto organ I instancji prawidłowo zażądał dokumentów, na podstawie których może ustalić zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Dodatkowo mając na względzie, że ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych wymaga wiedzy specjalistycznej, organ I instancji był uprawniony do nałożenia na współwłaścicieli obowiązku dostarczenia dokumentów weryfikujących prawidłowość ich wykonania. Natomiast wizualna ocena w tym zakresie bez stosownych obliczeń konstrukcyjnych nie jest wystarczająca i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, dotyczącego braku "dostępu na teren całej posesji", MWINB podzielił zdanie organu I instancji, iż zasadne jest skierowanie postanowienia do właścicieli nieruchomości. Adresatem zaskarżonego postanowienia nie może być inwestor wykonanych robót, ze względu na fakt, iż już nie żyje. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku wyrażenia zgody T.W. na wykonane roboty budowlane, organ odwoławczy wyjaśnił, iż właściwym do rozpoznania tego zarzutu będzie sąd powszechny, a nie organy nadzoru budowlanego. MWINB podkreślił również, że obowiązki wynikające z zaskarżonego postanowienia zostały nałożone tylko na niektórych ze współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , jednakże ze względu na fakt, iż pozostali współwłaściciele są nieznani z miejsca pobytu, takie nałożenie obowiązków jest zasadne. Wskazał, że nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. reprezentuje w niniejszym postępowaniu kurator.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył T.W. – dalej skarżący, zarzucając naruszenie przepisów:

* art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób błędny i niepełny,

* art. 50 ust. 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji wskazanej w zaskarżonym postanowieniu winien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli, w sytuacji gdy taki obowiązek winien zostać nałożony na żyjącego inwestora H.J. i współwłaścicieli, którzy są w posiadaniu nieruchomości A.J. i P.J. ,

* art. 156 par. 1 pkt. 5 i 6 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia, które nie jest możliwe do wykonania przez współwłaściciela T.W. , a w razie jego wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

* art. 77 par. 112 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

i nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a co za tym idzie błędne ustalenie, iż jedynym inwestorem był zmarły Z.J. w sytuacji gdy inwestorami wykonanych prac było małżeństwo H. i Z.J., a więc obowiązek winien zostać nałożony na żyjącego inwestora H.J. , ewentualnie również na jej dzieci, które są współwłaścicielami nieruchomości i są w jej posiadaniu,

* naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasady przekonywania, zasady prawdy obiektywnej, zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie w części dotyczącej T.W. , lub zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy dla [....] w K. , Wydział I Cywilny w sprawie o sygnaturze akt I C 1171/11/K dotyczącej spornej nieruchomości, bowiem orzeczenie Sądu powszechnego będzie miało istotny wpływ na wynik toczącej się przed organem sprawy, gdyż dotyczy dopuszczenia skarżącego do współposiadania spornej nieruchomości. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazało się zbadanie, kto ma być stroną niniejszego postępowania i kto z tego punktu widzenia brał w nim udział. Mając na względzie, że jest to postępowanie naprawcze, które toczy się w oparciu o przepisy art.50-51 p.b., stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż zastosowanie ma tutaj art. 28 k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. II OSK 923/13, LEX nr 1592167). Tak więc stroną postępowania naprawczego jest podmiot mający interes prawny, który to interes musi znaleźć potwierdzenie w przepisach prawa. Jest zatem oczywistym, że w niniejszej sprawie winni brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem. Nie inaczej uznały tutaj organy nadzoru budowlanego, gdyż na podstawie księgi wieczystej nr [....] ustalono, że współwłaścicielami nieruchomości są K.S. i inni.....,. Bardzo słusznie organy uznały, że wymienieni współwłaściciele nieruchomości winni być stronami postępowania. Jak chodzi o A.J. , P.J. i T.W. , brali oni osobiście udział w postępowaniu. Natomiast pozostałych reprezentowała w całym postępowaniu administracyjnym ( w obu instancjach) p. D.G. , ustanowiona dla K.S. i innych..., - kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu w sprawie IC 1171/11/K zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2012r. wydanym przez sędziego Sądu Rejonowego dla [....] w K. w sprawie o dopuszczenie do współposiadania /k.20 akt adm. I inst./. Tej właśnie osobie doręczono odpisy postanowień wydanych przez organy w niniejszej sprawie, przyjmując, że działa za współwłaścicieli. Trzeba powiedzieć bardzo wyraźnie, że taka forma reprezentacji dopuszczona i przyjęta przez organy jest wadliwa. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Nie ma wobec tego sporu, że w tym wypadku nie udzielono pełnomocnictwa. Organ przyjął bowiem, że umocowanie wynika z cytowanego zarządzenia sędziego wydanego w sprawie IC 1171/11/K, albowiem nie mógł ustalić adresu wymienionych współwłaścicieli. Tymczasem w takiej sytuacji organ I instancji powinien był, zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a. wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Nie można bowiem w żadnym wypadku przyjąć, że został już wyznaczony przedstawiciel takiej osoby ( osób), co by zwalniało organy od wystąpienia do sądu. Trzeba bowiem wyjaśnić, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego, zgłoszony na podstawie art. 34 § 1, następuje na podstawie art. 184 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( "k.r.o.")., który to przepis przewiduje wyznaczenie tzw. kuratora dla osoby nieobecnej. Instytucji tej nie wolno utożsamiać z tzw. kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu, ustanowionym w oparciu o art. 143 i 144 kodeksu postępowania cywilnego ("k.p.c."). Kurator dla osoby, której miejsce pobytu nie jest znane, należy do tzw. kuratorów procesowych, tj. kuratorów, których uprawnienia ograniczają się wyłącznie do podejmowania czynności procesowych lub innych działań w postępowaniu cywilnym (por. K. Korzan, Kurator w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1966, s. 47–51). "Ustanowienie kuratora następuje dla potrzeb konkretnego postępowania (cywilnego). Może on działać za osobę, której miejsce nie jest znane, tylko w tym postępowaniu, w którym został ustanowiony. Nie jest uprawniony do działania za daną osobę w kolejnych lub równolegle prowadzonych postępowaniach z jej udziałem" (tak K.Weitz w Komentarzu do art. 143 k.p.c. pod red. T.Erecińskiego, publ. Lex/el.). W efekcie prowadzenie postępowania administracyjnego przy przyjęciu, że nieobecnych współwłaścicieli reprezentuje kurator procesowy ustanowiony dla nieznanych z miejsca pobytu w sprawie IC 1171/11/K, było wadliwe.

Jednakże sposób rozstrzygnięcia sądowego został zdeterminowany przez kolejną kwestię. Bowiem na etapie postępowania sądowego, wobec braku adresów oraz przedstawiciela czy pełnomocnika, koniecznym stało się ustalenie adresów uczestników, którym doręczano postanowienia w postępowaniu administracyjnym do rąk D.G. Początkowo Sąd zawiesił postępowanie, wobec braku ich adresów oraz braku wniosku stron o ustanowienie kuratora procesowego w postepowaniu sądowo-administracyjnym. Jednakże analiza akt postępowania cywilnego I C 1171/11/K, dla potrzeb którego został ustanowiony kurator procesowy, przyniosła inne wnioski. Mianowicie, jak wynika z tych akt (vide zapisek urzędowy – k. 84 akt sądowych), kurator procesowy ustanowiony dla K.S. i innych ..., - jako współwłaścicieli nieruchomości objętej KW nr [....] na potrzeby prowadzonego postępowania, został odwołany z tej funkcji postanowieniem tamtejszego sądu z dnia 11 grudnia 2015r. W dalszej kolejności Sąd w sprawie I C 1171/11/K wobec ustalenia, że osoby te nie żyją i nie żyły już w chwili wniesienia pozwu, prowadził przez krótki czas postępowanie z udziałem kuratora spadku ustanowionego dla trojga z wymienionych, a to K.S., A.S. i T.S. Następnie Sąd cywilny odrzucił pozew w stosunku do K.S. etc...., - co było wynikiem stwierdzenia, że wskazane osoby nie żyły w chwili wniesienia pozwu ( wszczęcia sprawy). Ponieważ sprawa I C 1171/11/K rozpoczęła się wcześniej niż postępowanie administracyjne kontrolowane obecnie, już tylko z tej okoliczności należałoby wysnuć wniosek, że wymienieni współwłaściciele nie żyli także w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jednak ta okoliczność znalazła potwierdzenie w sprawie I Ns 827/13/K o stwierdzenie nabycia spadku. Jak bowiem wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, L.S. zmarł w 1944r., K.S. zmarła w 1973r., K.S. zmarła w 1977r., A.S. zmarła w 1985r, zaś T.S. zmarł w 1986r. Fakt śmierci W.S. wynika zaś z faktu odrzucenia w stosunku do niego pozwu w sprawie I C 1171/11/K. W sprawie I Ns 827/13/K występowali spadkobiercy wymienionych, a to K.R. , R.K. , M.K. , W.C. , C.K. , R.K. i L.K. , reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M.J.

Wobec ustalenia powyższych okoliczności przez Sąd administracyjny, należy dojść do wniosku, że poza A.J. , skarżącym i P.J. , pozostali współwłaściciele nieruchomości nie żyli w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi prowadzącymi do jego nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wedle zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03 Lex nr 190564, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2014 r. II SA/Lu 457/13, LEX nr 1502401 ). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości dla Sądu, że zmarli współwłaściciele, jako osoby niemające zdolności prawnej, nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do nich podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowień w stosunku do osób zmarłych, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te obarczone są od dnia ich wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie administracyjne organ miał wiedzę na ten temat czy też nie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. I SA/Wa 2183/14, LEX nr 1746951).

Należy też wskazać, że "stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., VI SA/Wa 1487/06, LEX nr 344217).

Końcowo należy zauważyć, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r. (II OSK 1416/14, LEX nr 2037337) - stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen. Wobec zatem stwierdzenia nieważności postanowień w niniejszej sprawie, nie ma potrzeby ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.