Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4097/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1237/17 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 1237/17 oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że problematyka delegowania uprawnień wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, pod rządem ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, budziła spore rozbieżności interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2001 r., II SA/Wr 444/99, (OSP 2003/5, poz. 66), stwierdził, że przyznanie wprost w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jednakże już wówczas pojawiały się orzeczenia odmienne. Przykładowo, w wyroku WSA z 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02 (OwSS 2002/4, poz. 103) stwierdzono, że przepis konstytucyjny art. 171 ust. 2 zawiera jedynie normę ustanawiającą m.in. wojewodów organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP nie określa szczegółowego zakresu nadzoru ani środków nadzoru. W tym zakresie odsyła do ustaw zwykłych. A zatem postępowanie nadzorcze i kończące je rozstrzygnięcia oparte są na regulacjach zawartych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym, województwa i o administracji rządowej w województwie. Ustawy samorządowe traktują rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający sprawę nadzorczą, zaś art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, powierzając wojewodzie sprawowanie nadzoru nad organami gminy, powiatu i nad samorządem województwa, zakładał jednocześnie, że nadzór ten ma być sprawowany "na zasadach określonych w ustawach". Takim właśnie przepisem był art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.

W aktualnym stanie prawnym ostatni z przedstawionych poglądów nadal zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1". Przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko w zakresie wstrzymania egzekucji administracyjnych. Należy zatem przyjąć, iż w odniesieniu do pozostałych kompetencji wojewody (w tym i nadzorczych) takie delegowanie uprawnień jest możliwe. Stanowisko to zostało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., I OSK 954/10, czy wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II OSK 401/12. Podziela je także doktryna (B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r., s. 1114-1116; P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006 r., s. 40-41). Za takim stanowiskiem opowiedział się także Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie.

Z merytorycznego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest prawidłowe, aczkolwiek nie wszystkie podniesione przez niego argumenty zasługują na podzielenie. W pierwszej kolejności potwierdzić należy trafność ustalenia, że § 5 ust. 2 załącznika do uchwały narusza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie określenia szczegółowych warunków zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ten przepis uchwały przewiduje otwarty katalog sytuacji, w których może nastąpić zwolnienie od ponoszenia opłat, a to przez użycie zwrotu "zwłaszcza", który pozostawia organowi podejmującemu decyzje w indywidualnych sprawach na swobodną interpretację przesłanek użytych w tym przepisie, a mianowicie pojęcia "szczególnie uzasadnionych losowo lub rodzinnie sytuacji" oraz "nadmierne obciążenie". Zauważyć można, że kwestia losowości została ujęta niejako podwójnie, co prowadzi do możliwości zwolnienia z opłat w szczególnie uzasadnionych losowo sytuacjach w związku ze zdarzeniem losowym. Trudno taki zapis uznać za poprawny i zrozumiały, co może prowadzić do dowolności interpretacyjnej na etapie stosowania uchwały. Tymczasem delegacja ustawowa nakazuje określić szczegółowe warunki zwolnienia od opłat, a więc także warunki, które jednoznacznie pozwalają na stwierdzenie, czy dana osoba je spełnia. Wskazana wadliwość, brak zdefiniowania pojęcia zdarzenia losowego oraz sformułowanie omawianego przepisu w postaci katalogu otwartego, nie odpowiada wymogom z art. 50 ust. 6 cyt. ustawy. Z punktu widzenia uprawnień obywatelskich problem odpłatności, w tym stosowania ulg, stanowi ważną sprawę, w związku z czym omówione wadliwości należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. Skarżąca w sposób nieuprawniony odwołuje się do zapisów rozporządzenia wykonawczego z 22 września 2005 r. Po pierwsze – jest ono wydane na podstawie odrębnej delegacji, a po drugie – ustawa nie wskazuje, by rada gminy miała kierować się regulacjami podustawowymi. Rozporządzenie to nie może w tych warunkach stanowić wzorca kontroli legalności przedmiotowej uchwały, a Sąd w tej sprawie nie ma podstaw do badania poprawności owego rozporządzenia, skoro nie ma ono w niej zastosowania. Uwaga ta odnosi się również do stanowiska skarżącej zajętego w stosunku do § 5 ust. 3 załącznika, który słusznie został zakwestionowany przez Wojewodę. Art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej mówi o warunkach zwolnienia z opłat, do których nie można zaliczyć okresu, na jaki zwolnienie ma obowiązywać. Otóż jeżeli dana osoba spełnia warunki zwolnienia to powinna z niego korzystać w całym okresie świadczenia usług opiekuńczych, których zakres, okres i miejsce świadczenia ustala – w myśl tego przepisu – ośrodek pomocy społecznej. Sztywne ograniczenie okresu zwolnienia do 6 miesięcy roku kalendarzowego, w oderwaniu od materialnych warunków tego zwolnienia, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności są wystarczające do zdyskwalifikowania § 5 załącznika. Dopiero gdyby prawidłowo regulował on kwestie warunków zwolnienia od opłaty, można by oceniać, czy mogą być one łącznie określone do częściowego i całkowitego zwolnienia z opłat, czego nie można wykluczyć, wbrew stanowisku organu nadzoru.

Chybione są też zarzuty skargi dotyczące § 1 uchwały. Byłyby one zrozumiałe, gdyby przepisy zawarte w tym paragrafie spełniały rolę, o jakiej mówi skarżąca. Tymczasem w jednym paragrafie połączono przytoczenie przepisu ustawowego (§ 1 ust. 1), z regulacją własną Rady Gminy (kolejne ustępy). Nie można takiej redakcji przepisów uznać za mającą walor porządkujący i wpływający na zrozumienie treści uchwały, tym bardziej, że słuszne są zastrzeżenia Wojewody do § 1 ust. 3-5 załącznika, przedstawione zwłaszcza w odpowiedzi na skargę. Jedynie w przypadku usług polegających na pielęgnacji art. 50 ust. 3 ustawy wymaga, by była ona zalecona przez lekarza. Nakładanie w akcie prawa miejscowego obowiązku przedstawienia zaświadczeń lekarskich w innych przypadkach, stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych. Ośrodek pomocy społecznej w ramach konkretnej sprawy będzie zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzenia dowodów pozwalających na wydanie decyzji. W tym kontekście należy rozumieć powołanie w odpowiedzi na skargę art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, co zahacza skarżąca w piśmie procesowym z 23 stycznia 2018 r. Z tego punktu widzenia wadliwy jest też § 1 ust. 2 załącznika, gdyż z jednej strony ogranicza on postępowanie dowodowe do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a z drugiej – modyfikuje art. 106 ust. 4 cyt. ustawy, według którego decyzję wydaje się po przeprowadzeniu takiego wywiadu, a nie na jego podstawie. Jest to istotna różnica, bowiem redakcja przepisu ustawowego nie wyłącza przeprowadzenia innych dowodów, na podstawie których organ może wydać decyzję.

Sąd przychylił się do stanowiska Wojewody, że z delegacji ustawowej nie wynika upoważnienie rady gminy do ustalenia elementów decyzji administracyjnej. Nie stanowią one przy tym warunków, o jakich mowa w art. 50 ust. 6 ustawy.

Natomiast, tabela dochodowa z § 3 załącznika nie jest obarczona wadą prawną. Wprawdzie w kolejnych przedziałach nie jest wskazany dolny próg, jednakowoż jedyną logiczną interpretacją tabeli jest przyjęcie, że po przekroczeniu dochodu z jednego przedziału, daną osobę kwalifikuje się do następnego. Takie stwierdzenie stanowi już wykładnię zapisów tabeli, aczkolwiek rzeczywiście prowadzi ona do jednoznacznych wniosków, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu prawa – zwłaszcza istotnym.

W końcu trafnie uznał organ nadzoru, że § 4 ust. 3 załącznika do uchwały nie realizuje delegacji z art. 50 ust. 6 cyt. ustawy. Szczegółowe warunki odpłatności za usługi nie mogą polegać na wskazaniu, że odpłatność (cena godziny usług) będzie wynikać z umowy zawartej z podmiotem przyjmującym zlecenie. Należy rozumieć, że chodzi o umowę z udziałem organu wykonawczego Gminy. W istocie zatem kompetencja do określenia odpłatności została w takich przypadkach całkowicie przeniesiona na ten organ, czego wskazany przepis ustawowy nie dopuszcza. I w tym zakresie doszło zatem do istotnego naruszenia prawa.

Za całkowicie bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 § 2 Kpa. Skarżąca powołuje się na kilka przykładów uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego. Twierdzenie na tej podstawie o odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw jest jednak chybione. Skarżąca sama wskazuje, że tamte uchwały nie były przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych, w związku z czym w ogóle w ich przypadku nie można mówić o praktyce w rozumieniu art. 8 § 2 Kpa. Ponadto kilka uchwał nie daje przesłanek do wyciągania uogólniających wniosków.

Ponieważ bez przepisów uchwały, które obarczone są wykazanymi istotnymi wadami prawnymi, uchwała ta pozbawiona jest obligatoryjnych elementów, dlatego stwierdzenie przez Wojewodę nieważności całej uchwały nie budzi zastrzeżeń.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej: u.s.g., przez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody zamiast przez Wojewodę Śląskiego, w sytuacji, gdy przewidziana możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a także pominięcie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazania podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia przez osobę inną niż Wojewoda;

2) naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 2 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie mimo tego, że uchwała nr [...] Rady Gminy K. w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania nie jest dotknięta wadą nieważności; a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez błędne oddalenie skargi pomimo odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznanie, że uchwała Rady Gminy K. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów ustawowych, pomimo tego, że w przypadku innych uchwał rad gmin wydanych na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zawierających taką samą regulację prawną jak w przypadku uchwały, co do której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, organ nie uznał ich za nieważne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wada prawna, polegająca na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika Urzędu zamiast przez Wojewodę powoduje, że bez badania merytorycznego winno ono podlegać uchyleniu. Wykładnia przepisów, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, skutkuje uznaniem rozstrzygnięcia za zgodne z prawem, pomimo tego, że zostało wydane przez osobę, która wydać go nie mogła, tj. przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z up. Wojewody Śląskiego. Tymczasem w świetle utrwalonej wykładni art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przewidziana w tym przypisie możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie (tak np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 listopada 2011 r. II SA/Go 539/11). W rezultacie należy podzielić pogląd, że brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa (tak np.: wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 20 marca 2001 r., II SA/Wr 444/99, wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 28 marca 2001 r., II SA/Wr 576/99).

Nieuzasadnione jest przyjęcie przez Sąd za organem wydającym rozstrzygnięcie nadzorcze, że § 5 ust 2 załącznika do uchwały narusza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do formułowania twierdzeń, jak uczynił to organ nadzorczy i które uznał za zasadne Sąd pierwszej instancji, że rada gminy nie jest uprawniona do określenia przesłanek zastosowania zwolnienia częściowego lub całkowitego od ponoszenia opłat za ww. świadczenia w sposób łączny i syntetyczny, jak uczyniono to w § 5 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Gminy K. Wbrew ocenie Sądu, przepis ten w sposób dostatecznie precyzyjny wskazuje jakiego rodzaju określone w nim wyjątkowe sytuacje, zachodzące po stronie wnioskodawcy, uzasadniają zastosowanie zwolnienia częściowego lub całkowitego od ponoszenia przedmiotowych opłat, przy czym zastosowanie konkretnego rodzaju zwolnienia dokonywane będzie po przeprowadzeniu stosownej oceny zdolności finansowych i sytuacji życiowej beneficjentów usług. Zatem § 5 ust. 2 uchwały stanowi należytą realizację upoważnienia ustawodawcy do dokonania szczegółowego określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, o czym zgodnie z wolą uchwałodawcy decydować będzie rodzaj i dolegliwość sytuacji losowych lub rodzinnych.

Skarżąca nie kwestionuje tego, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, że rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wydane zostało na podstawie innej niż uchwała rady gminy delegacji ustawowej (aczkolwiek zawartej w tej samej ustawie). Jednakże nie można pomijać przy ocenie treści § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, że art. 50 ust. 7 ma analogiczne brzmienie jak art. 50 ust. 6 ustawy, w którym ustawodawca przekazał radzie gminy kompetencje do ustalenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Na podstawie tak sformułowanej delegacji ustawowej, także (podobnie jak w uchwale Rady Gminy K.) we wskazanym rozporządzeniu prawodawca w sposób łączny z technicznego punktu widzenia ujął w katalogu otwartym przesłanki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenie usług, a rodzaj zwolnienia również został uzależniony od okoliczności konkretnego przypadku. W tym zakresie zapis uchwały oparty został na analogicznie skonstruowanych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, których zgodność z prawem nie została zakwestionowana.

Nieuzasadnione jest również wskazywanie na naruszenie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przywołanego już § 5 ust. 2 załącznika do uchwały w związku z zastosowaniem w nim zwrotu "w szczególnie uzasadnionych", co skutkować ma niedozwolonym przekazaniem kompetencji Rady Gminy do ustalenia przyczyn uzasadniających częściowe lub całkowite zwolnienie od przedmiotowych opłat. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy nie jest podmiotem, który będzie przyznawał konkretnej osobie usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze. To, zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, właściwy ośrodek pomocy społecznej wyposażony został w to uprawnienie i to on dokonuje badania, czy ewentualny wniosek o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłat za świadczenie ww. usług jest zasadny, w tym czy ewentualnie zasługuje na uwzględnienie w całości czy w części i stosownie do tego władny jest w oparciu o treść przedmiotowej uchwały Rady Gminy K. zastosować zwolnienie częściowe lub całkowite, biorąc pod uwagę przesłanki, o których mowa w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. Skoro zatem mocą samej ustawy to ośrodek pomocy społecznej przyznaje usługi, orzeka on również w zakresie ponoszenia opłat za ich świadczenie, ale na podstawie i granicach określonych ustawą oraz właściwą uchwałą rady gminy. Chybione jest zatem przyjęcie, że ww. prowadzić będzie do dowolności interpretacyjnej, a po drugie – do niedozwolonego subdelegowania własnych kompetencji Rady Gminy. Analogiczne rozwiązanie znalazło zastosowanie w § 6 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r., który regulując kwestię częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenie określonych specjalistycznych usług opiekuńczych również użył zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oraz "zwłaszcza" (w odniesieniu do katalogu przesłanek uzasadniających zwolnienie). Skoro zatem prawodawca wydając rozporządzenie posłużył się przedmiotowym zwrotem, trudno, i z tej przyczyny czynić uzasadniony zarzut radzie gminy, że stosując go w tej uchwale dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

Nieuzasadnione jest równie przyjęcie przez Sąd, że § 5 ust. 3 załącznika do uchwały jest niezgodny z przywoływanym art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przez wskazanie, że zwolnienie osoby korzystającej z usług przysługuje na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy. Jak bowiem wynika z treści ww. normy ustawowej, rada gminy uprawniona została do określenia w drodze uchwały, m.in. szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Ustawodawca nie dokonał w ww. przepisie zastrzeżenia, że zakres ten jest w określony sposób ograniczony, np. przez wyłączenie dopuszczalności wprowadzenia zwolnień na czas oznaczony. Tymczasem określenie okresu na jaki dokonuje się zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłat wchodzi w zakres przedmiotowy określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za świadczone usługi. Sąd pominął przy tym, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśnił, z jakich względów przyjął, że takiego ograniczenia nie sposób zaliczyć do szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za przedmiotowe usługi, przez co kwalifikację taką należy uznać za całkowicie arbitralną. Nieuzasadnione jest również zapatrywanie Sądu, że założenie zawarte w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały nie znajduje prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Sąd pomija, że wskazana w uzasadnieniu przyczyna uznania ww. przepisu uchwały za niezgodny z prawem nie wynika z żadnego przepisu prawa, zwłaszcza nie sposób jej wywieść z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.

Również w tym zakresie zasadne będzie odniesienie się do treści rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, które w § 6 wskazuje, że zwolnienie całkowite lub częściowe od opłat następuje na czas określony. Prawodawca uczynił tak, mimo, że i w art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie nakłada na niego wprost uprawnienia do zwolnienia osoby zainteresowanej od konieczności ponoszenia opłat na czas określony.

Nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że § 1 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Jakkolwiek jego treść jest zbieżna z treścią art. 50 ust. 1 i 2 ustawy, to jednak nie ma podstaw do tego, by uznać uchwałę za nieważną. Powtarzanie w aktach prawa miejscowego treści innych regulacji prawnych jest dopuszczalne, w szczególności jeśli powtórzenie takie ma charakter porządkowy i wpływający na zrozumienie tekstu uchwały i jego kompleksowość. W żadnym razie § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy K. nie zmienił znaczenia normy art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani też nie wpłynął na zmianę intencji prawodawcy w tym zakresie. Pozostała treść uchwały pozostaje w zgodzie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ww. przepisach, stanowiąc wraz z nimi kompletne uregulowanie prawne kwestii odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Nieuzasadnione jest również kwestionowanie prawidłowości § 1 ust. 3-5 załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy, usługi opiekuńcze, obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Treść ww. przepisów uchwały Rady Gminy K. nie stanowi niedozwolonej modyfikacji art. 50 ust. 3 ustawy, w żadnej sposób nie zmienia przepisów ustawowych, a jedynie stanowi o określeniu na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy warunków przyznawania opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Ponadto, biorąc pod uwagę ww. upoważnienie ustawowe do wprowadzenia tego zapisu, zasadność brzmienia § 1 ust. 3-5 załącznika do uchwały podyktowana jest koniecznością zapewnienia należytych i w pełni odpowiadających stanowi zdrowia osób, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Stąd też w pełni zrozumiałe, a wręcz konieczne było zawarcie stosownych przepisów w uchwale organu gminy, które warunkują przyznanie konkretnych usług od przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego, w tych przypadkach, które Rada Gminy uznała za uzasadnione z uwagi na stan zdrowia chorego, który ma być beneficjentem usług. Nie stanowi to przekroczenia zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 50 ust. 6 ustawy, ani też modyfikacji przepisów ustawowych.

Nie sposób z treści § 1 ust. 2 załącznika do uchwały wywieść, jak uczynił to Sąd, aby wyłączał dopuszczalność przeprowadzenia innych niż wywiad środowiskowy dowodów w toku postępowania. Uchwała nie czyni w tym zakresie niedozwolonych modyfikacji ustawy, a zwrot "na podstawie" wywiadu środowiskowego wskazuje jedynie, że wskazany środek dowodowy będzie wykorzystywany w postępowaniu obok innych, których przeprowadzenie okaże się celowe i niezbędne, nie wskazując w żadnym ze swych przepisów, by miały zostać wprowadzone inne od tego regulacje.

Błędnie Sąd uwzględnił stanowisko organu o naruszeniu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przez wprowadzenie regulacji zawartej w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały. Wskazanie w treści tego przepisu treści decyzji wydawanych w sprawach o przyznanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi nie może być uznane za naruszające art. 50 ust. 6 ustawy, gdyż Rada Gminy w sposób niezmieniający w żadnym zakresie zamysłu ustawodawcy wyrażanego m.in. w art. 50 ust. 5 potwierdziła, co winna zawierać decyzja wydawana w przedmiotowych sprawach. W związku z tym treść przytoczonego przepisu uchwały także stanowi dookreślenie warunków przyznawania przedmiotowych usług.

Niezasadnie Sąd przyjął niezgodność § 4 ust. 3 załącznika do uchwały z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu. Wskazany przepis uchwały, zgodnie z którym w przypadku zlecenia czynności polegających na świadczeniu usług, cena godziny usług wynika z umowy zawartej z podmiotem przyjmującym zlecenie, powiększona o ewentualne koszty pracodawcy, w istocie, wbrew stanowisku Sądu stanowi jeden z elementów określenia szczegółowych warunków odpłatności za przedmiotowe usługi. Nie jest on formą subdelegacji uprawnień rady do powyższej czynności, skoro wszelkie ustalenia wysokości opłat dokonywane mają być na podstawie i w granicach przedmiotowej uchwały Rady Gminy, czego w żaden sposób nie zmienia uprawnienie do powiększania kosztów usługi o ewentualne koszty pracodawcy.

Zaskarżony wyrok wydany został również z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotne znaczenie w sprawie, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. i art. 91 ust. 5 u.s.g. przez nieuwzględnienie odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, pomimo tego, że w przypadku innych uchwał rad gmin wydanych na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zawierających taką samą regulację prawną jak w przypadku uchwały, co do której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, organ nie uznał ich za nieważne – co winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Bezsprzecznie do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., co wynika wprost z art. 91 ust. 5 u.s.g., i co ma umożliwić gminie udział w postępowaniu na zasadach analogicznych, jak stronie, a równocześnie zapewnić ma prowadzenie postępowania nadzorczego przy poszanowaniu i uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej, określonych w przepisach k.p.a. Tymczasem działanie organu nadzorczego stanowi naruszenie zasady braku odstępstw od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (zasady pewności prawa), o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a.

Sąd bezzasadnie odmówił znaczenia przywoływanym m.in. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze argumentom przemawiającym za naruszeniem przez organ ww. zasady. I tak – choć organ nadzorczy zarzucał (rzekome) naruszenie § 5 ust. 2 załącznika do uchwały art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przez określenie w sposób łączny przesłanek stanowiących podstawę częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, to równocześnie nie zakwestionował np. § 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z [...] marca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla Osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 13 marca 2017 r., poz. 1642). Jak wynika z treści wskazanego przepisu uchwały, Osoby wnoszące opłatę za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze można zwolnić, na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) z przeprowadzonej analizy wydatków osoby/rodziny, uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby wynika, że osoba nie jest w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z przyjętych zasad, 2) poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Podobnie również nie zostało to zakwestionowane przez organ w zakresie § 7 Uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z [...] grudnia 2016 r. (Dz, Urz. Województwa Śląskiego z 16 grudnia 2016 r. poz. 6918), czy też § 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2 września 2013 r. poz. 54451. Nie ma zatem wątpliwości, że zapis ten w części w jakiej określa, że osoby wnoszące opłatę za usługi można zwolnić w całości lub w części z opłaty, w przypadku zaistnienia określonych okoliczności, jest tożsamy w swojej istocie z § 5 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z [...] września 2017 r.

Ponadto, choć organ nadzorczy wskazał, że § 4 ust. 4 załącznika do uchwały w sposób istotny ma naruszać prawo, w związku z uzależnieniem ceny jednej godziny usługi od zapisów umownych zawartych z podmiotem realizującym zadanie na zlecenie gminy, to analogiczny zapis zawarty został m.in. w § 7 wskazanej już powyżej Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2 września 2013 r., poz. 5445), którego zgodności z przepisami prawa organ nadzorczy nie kwestionował.

Jak zostało to wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła m.in. art. 8 k.p.a. "Skonkretyzowania wymaga także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, stanowiąca fundamentalne założenie dla realizacji postulatu przyjaznych relacji między administracją a obywatelami. Jednym z podstawowych kryteriów oceny, na ile władza jest przyjazna jednostce, jest przewidywalność działań władzy publicznej. Strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, z reguły w sprawach wymagających uprzedniego zaangażowania istotnych zasobów, w tym czasu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. Chodzi tu zwłaszcza o skutki, których strona nie mogła przewidzieć w chwili ich podejmowania. Racjonalne planowanie działań strony wymaga zatem od organów administracji publicznej respektowania zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki, czy innymi słowy – zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu. Zasada uprawnionych oczekiwań znajduje wyraz w art. 10 ust. 2 EKDPA, zgodnie z którym: «Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostek, które wynikają z działań podejmowanych w przeszłości przez daną instytucję». W orzecznictwie sądów administracyjnych również dostrzega się konieczność uwzględniania utrwalonej praktyki organu przy stosowaniu prawa: "Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów [...] wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "[...] przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób". Skutki zmiany utrwalonej praktyki organów administracji nie powinny działać wstecz, powodując niekorzystne skutki dla stron. Zasada uprawnionych oczekiwań zyskuje szczególne znaczenie w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie spraw, w których organ zajął stanowisko, np. przyjmując wytyczne lub ogłaszając interpretację prawa, czy w innych wypowiedziach o charakterze tzw. miękkiego prawa. W sferze uznania administracyjnego ryzyko rozbieżności w praktyce administracyjnej jest największe. Z kolei wytyczne i inne akty tzw. miękkiego prawa kreują uzasadnione, rozsądne oczekiwanie, że organy będą się do nich stosowały. To, że sprawy mają charakter indywidualny, nie oznacza, że nie jest możliwe wypracowanie utrwalonych praktyk w zakresie ich rozstrzygania z uwagi na ten sam stan faktyczny i prawny (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 1378/15). Przepis art. 8 § 2 k.p.a. formułuje w związku z powyższym zasadę, zgodnie z którą organ nie powinien bez uzasadnionych przyczyn odstępować od utrwalonej praktyki. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć sposób stosowania normy prawnej (jej subsumcji) przez organ w takim samym stanie faktycznym, który można uznać za dominujący w okresie, w którym miało miejsce oceniane zachowanie strony. Przymiot "utrwalonej" ma więc taka praktyka, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób (por. wyrok TSUE w sprawie Salomie i Oltean, C-183/14, wyrok ETS w sprawie Elmeka, C-181/04 do C-183/04)."

Sąd pominął, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego co do zasady każdorazowo poddawane są kontroli legalności przez wojewodę, natomiast postępowanie nadzorcze, kończące się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wszczynane są w sytuacji stwierdzenia niezgodności uchwał z przepisami prawa. Skoro zatem przywołane tytułem przykładu uchwały rad gmin nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Śląskiego, mimo, że zawierały tę samą treść co uchwała Rady Gminy K., to ta miała w pełni uzasadnione obowiązującą zasadą pewności prawa podstawy do tego, by twierdzić, że treść uchwały zgodna jest z przepisami prawa i takiego zdania również co do niej będzie organ nadzoru. Odmienne jego zapatrywanie, usankcjonowane przez Sąd zaskarżonym wyrokiem, świadczy o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a., co stanowi o jego wadliwości.

Niezasadne jest przy tym, że przywołane dla przykładu uchwały Rady Miasta K., Rady Miejskiej w P., czy Rady Gminy K. nie mogą świadczyć o "utrwalonej praktyce" w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Jak się przyjmuje i jak zostało to wskazane powyżej, przymiot taki ma taka praktyka, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób, przy uwzględnieniu pewnego czasu. Skoro więc organ przez kilka lat uznawał, że określone zapisy uchwał nie naruszają prawa w istotny sposób z uwagi na co nie wydawał wobec niech rozstrzygnięć nadzorczych, w których stwierdzałby ich nieważność, to dawało to uzasadnione podstawy Radzie Gminy K. do podjęcia zakwestionowanej uchwały z [...] września 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut naruszenia art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji, ponieważ wprost z treści art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. wynika jednoznaczny wniosek, że przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko i wyłącznie w zakresie wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Oznacza to m.in., że wojewoda jest władny w majestacie prawa delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, w tym na Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego UW.

Jako co najmniej nadużycie należy potraktować stwierdzenie skarżącego kasacyjnie o "utrwalonej wykładni art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie" z powołaniem się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 listopada 2011 r. II SA/Go 539/11, skoro NSA w wyroku z 8 maja 2012 r., II OSK 401/12 – wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim – wyraźnie stwierdził coś wręcz przeciwnego, a mianowicie: "W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu".

Z kolei stanowiska wyrażone w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 20 marca 2001 r., II SA/Wr 444/99 oraz w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 28 marca 2001 r., II SA/Wr 576/99 zostały sformułowane na tle ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, a więc są nieadekwatne na gruncie niniejszej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 2 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Treść uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej w zdecydowanym zakresie powtarza tą samą argumentację, która była przedstawiona już w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2017 r., Nr [...]. Przykładowo, za chybioną uznać należało argumentację skarżącej kasacyjnie w zakresie, w jakim odwołuje się ona do stosowania na zasadzie analogii unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W żaden sposób nie wykazuje bowiem ona, że ocena prawna dokonana w tej kwestii przez WSA w Gliwicach, jak i jej uzasadnienie ("po pierwsze – jest ono wydane na podstawie odrębnej delegacji, a po drugie – ustawa nie wskazuje, by rada gminy miała kierować się regulacjami podustawowymi. Rozporządzenie to nie może w tych warunkach stanowić wzorca kontroli legalności przedmiotowej uchwały, a Sąd w tej sprawie nie ma podstaw do badania poprawności owego rozporządzenia, skoro nie ma ono w niej zastosowania") są wadliwe.

Z tych samych powodów nie można zgodzić się również ze skarżącą kasacyjnie, że z zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika kompetencja Rady Gminy K. do ustalania elementów treści decyzji administracyjnej wydawanej w przedmiocie usług opiekuńczych.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w skardze kasacyjnej żadnego wywodu, który skutecznie negowałby ocenę prawną, przyjętą przez Sąd I instancji. W tej sytuacji przedmiotowy zarzut wraz z jego uzasadnieniem należało uznać jedynie za uporczywą i bezproduktywną polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru, a następnie z oceną prawną Sądu I instancji.

Za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez błędne oddalenie skargi pomimo odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stosownie do postanowień zawartych w art. 91 ust. 5 u.s.g. przepis ten ma być odpowiednio stosowany w postępowaniu nadzorczym. Odpowiednie zastosowanie k.p.a. powoduje zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej, powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie (w zmodyfikowanej postaci), zaś pewne przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 k.p.a. w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu.

Po pierwsze dlatego, że omawiane postępowanie ma diametralnie odmienny charakter od postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Przedmiotem tego pierwszego postępowania jest zgodność z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy. Przy tym organ gminy jest samodzielny w podejmowaniu należących do jego właściwości uchwał i zarządzeń, w tym dotyczących stanowienia prawa, nie jest związany uchwałami organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jak również rozstrzygnięciami nadzorczymi organów nadzoru, zapadłymi w innych sprawach. Jedynym kryterium ograniczającym swobodę jego działania w toku realizacji ustawowo przyznanych kompetencji jest obowiązek działania zgodnego z prawem. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych należących do właściwości organów administracji publicznej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego o prawach lub obowiązkach indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie zewnętrznej. Oznacza to m.in., że strona postępowania administracyjnego poddana jest władztwu administracyjnemu organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej, który w orzekaniu jest związany nie tylko przepisami prawa, ale również pewnymi kryteriami o charakterze celowościowym, jak np. polityka administracyjna w zakresie gospodarki przestrzennej czy orzekanie w warunkach podległości służbowej. Dlatego też rolą art. 8 § 2 k.p.a. jest ochrona strony przed woluntarystycznym odstąpieniem "od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Po drugie, ze względu na wskazane wyżej różnice, na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Fakt ten oznacza jedynie, że wojewoda nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danej uchwały (zarządzenia). Przy tym mógł się pomylić w tej kwestii, zaś jego decyzja w tym względzie nie podlega żadnej weryfikacji w trybie przewidzianym przez prawo.

Zatem twierdzenie, że określona uchwała jest zgodna z prawem, bo nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru jest z gruntu fałszywe, ponieważ brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy. Zresztą orzecznictwo sądowe pozwala przytoczyć setki przykładów sytuacji, w których sądy administracyjne stwierdzały nieważność uchwał niezakwestionowanych przez wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, ale skutecznie zaskarżonych do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.