Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1003/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 525/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz J. K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 13 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 525/12, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, (w tym m.in. o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej. Zadeklarowała on realizację pakietów i wariantów programu rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013:

• pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne,

- wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 59,15 ha;

- wariant 2.9 – uprawy sadownicze + jagodowe (z certyfikatem zgodności) 34,43 ha,

• pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie,

- wariant 6.2 – Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych – 21,43 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] czerwca 2012 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 101.813,60 zł. W ramach wariantów 2.9 i 6.2 płatność została przyznana zgodnie z wnioskiem skarżącego, natomiast odnośnie wariantu 2.1 zredukowano ją do powierzchni 40,06 ha, z uwagi na fakt, że rozpoznawany wniosek miał charakter kontynuacyjny, a ostatecznie ustalona powierzchnia do tej płatności wynosiła 40,06 ha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) utrzymał tę decyzję w mocy, wyjaśniając, że wydanie decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z rozstrzygnięciem podjętym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010.

Organ odwoławczy ustalił, że w roku 2005 wnioskodawca złożył pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym – na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2004 r.) – jego zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2005 r. i powinno się zakończyć w dniu [...] marca 2010 r. Następnie w roku 2007 wnioskodawca skorzystał z możliwości wydłużenia zobowiązania na podstawie § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. przez włączenie do programu nowej działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...], a zatem ciążące na rolniku zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2007 r. Ponadto [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Wniosek producenta obejmował 4 działki rolne, na których zadeklarowano realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów: "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02) na obszarze 40,23 ha oraz "Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności" (S02d02) na obszarze 55,17 ha (na działce tej zadeklarowano porzeczkę czarną). Ostateczną decyzją Dyrektora Oddziau ARiMR z [...] października 2011 r. skarżący uzyskał względem działki A – położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – płatność rolnośrodowiskową ograniczoną do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych. Powodem nieprzyznania pomocy do 19,09 ha był fakt przerwania realizacji na tej powierzchni zadań w ramach utrzymania plantacji sadowniczej, bowiem zgodnie z oświadczeniem strony, jesienią 2009 część plantacji porzeczki czarnej została zlikwidowana. W roku 2010, tj. w czwartym roku realizacji programu skarżący złożył wniosek na "nowy" program rolnośrodowiskowy, regulowany przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.), w ramach tzw. przejścia normowanego w § 43 tego rozporządzenia. Wniosek obejmował 19,09 ha wykluczonego z płatności w roku 2009 obszaru, który został zadeklarowany jako uprawa rolnicza (orkisz).

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r., przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w pomniejszonej wysokości do łącznej powierzchni 74,49 ha (w tym 40,06 ha do wariantu S02a02 Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i 34,43 ha do wariantu S02d02 Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności). Skarga strony na tę ostatnio wymienioną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 313/12).

W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura ARiMR, rozpoznając wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, zasadnie nie przyznał tej płatności do opisanych 19,09 ha, z uwagi na fakt, że stanowiłoby to niedopuszczalne zwiększenie powierzchni zobowiązania w ramach pakietu 2. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu. Od zasady tej przewidziane są wyjątki określone w ust. 1 pkt 1–5 tego przepisu, jednakże nie zaistniały one w rozpoznawanej sprawie. Za zasadne uznano przyznanie płatności tylko do areału stanowiącego 42,52 ha tj. do takiej powierzchni, za jaką producent rolny uzyskał płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w ramach pakietu 2 (40,87 ha) oraz dodatkowo do 1,65 ha w ramach pakietu 6, który rolnik mógł dołączyć do programu w drugim roku jego realizacji zgodnie z wyżej cytowanym § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jest prawidłowe. Powołany przepis nie zezwala bowiem na zwiększanie powierzchni zobowiązania w kolejnych latach realizacji programu w pakiecie 2.

Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że za powierzchnie objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnie za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym:

1. dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności;

2. dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%);

3. dla wniosku, w którym w kolejnych latach dokonano zwiększenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio;

4. dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy stwierdził, że rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, wówczas jednak nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., czy też rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Przy czym, jak podniesiono, bez znaczenie jest fakt, że kontrola na miejscu wykonana w latach poprzednich potwierdziła, iż deklaracja rolnika zgadza się ze stanem w terenie, a kontrola jednostki certyfikującej gospodarstwa ekologiczne stwierdziła, że produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i spełniają wymagania zawarte w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L 189 z 20 lipca 2007 r., ze zm.) oraz przepisach wykonawczych do powołanego rozporządzenia, skoro dany obszar nie może zostać zakwalifikowany do płatności w świetle ograniczeń jaki wprowadza § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji, akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organy stwierdził, że podstawę prawną przyznania płatności na rok 2011 stanowił § 43b w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zgodnie z § 43b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r., stosuje się § 43 powołanego rozporządzenia. W myśl § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w przypadku wniosku złożonego przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wprawdzie skarżący spełnił dodatkowe przesłanki wynikające z § 43 i § 43b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jednakże płatność rolnośrodowiskowa na rok 2011 nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. Kwestię tę rozstrzygnęła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. (nr [...]), którą przyznano skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do łącznej powierzchni 74,49 ha (40,06 ha do wariantu S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i 34,43 ha do wariantu S02d02 – uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności). Tymczasem skarżący – przechodząc na program PROW 2007–2013 – zadeklarował we wniosku na rok 2010 realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 93,58 ha, a więc większej o 19,09 ha od ustalonej w decyzji z [...] października 2011 r. Skarga J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 313/12)

Zdaniem Sądu, nie można więc było przyjąć, że skarżący spełnił jedną z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". Sąd podniósł, że w kontekście powołanego unormowania, nawiązującego do dotychczasowego (co najmniej trzyletniego) wykonywania programu rolnośrodowiskowego, konstrukcja zdania, zawierającego warunek "i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", pozwala twierdzić, że "ta samapowierzchnia gruntów rolnych" odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe (w rozpoznawanej sprawie została ona ustalona w decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2010), nie zaś do hipotetycznej jedynie, możliwej do ewentualnego objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. Zdaniem Sądu takie rozumienie warunku, że producent "będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", wspiera charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z jednej strony jest zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat, z drugiej zaś stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dotychczasowa powierzchnia faktycznej realizacji zobowiązania przez skarżącego została stwierdzona w decyzji z [...] maja 2012 r., przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010. Dlatego też jeżeli w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że w 2010 r. skarżący faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o 19,09 ha mniejszej, to zadeklarowanie tej powierzchni we wniosku rolnośrodowiskowym na rok 2011 nie odpowiada zobowiązaniu skarżącego do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

WSA nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy § 43 i § 43b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdyż odniesienie dokonanych w sprawie ustaleń do przeprowadzonej wykładni § 43 tego rozporządzenia nastąpiło z uwzględnieniem celów przypisywanych programowi rolnośrodowiskowego i przy zachowaniu zasad poprawnego rozumowania.

Sąd zgodził się z poglądem skarżącego, według którego podstawą prawną decyzji nie mogą być "bliżej nieokreślone wytyczne i punkty 1, 2 i 4", gdyż tego rodzaju wskazówki oczywiście nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. WSA zauważył jednak, że zdanie "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność", nie jest wypowiedzią prawodawcy, lecz stanowi jedynie efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie zauważył, że "rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednakże wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku".

J. K. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 13 lutego 2013 r. i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucił temu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:

a) § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez przyjęcie, iż "płatność rolnośrodowiskowa za rok 2011 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004–2006", podczas gdy z analizy wykładni tych przepisów nie wynika, iż kryterium stanowi płatność lecz powierzchnia, za którą rolnik otrzymuje płatność przy przejściu z PROW 2004–2006 na PROW 2007–2013, a ponadto z przepisów tych wynika wprost, iż realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych – bez odniesienia się do jakiejkolwiek płatności;

b) naruszenie prawa materialnego przez uznanie, iż decyzja nie zastała oparta bez wskazania podstawy prawnej i uznanie wskazanych w decyzji wytycznych i zapisów pkt 1, 2 i 4 (str. 9 pisemnego uzasadnienie decyzji) jako efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (str. 11 pisemnego uzasadnienia wyroku), podczas gdy organy wydając zaskarżoną decyzję wyraźnie powołują się na opisane powyżej "wytyczne i punkty" jako podstawę prawną decyzji, które stosuje się odpowiednio;

2. błąd w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie powierzchni 19,09 ha do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013 nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. przyjmując, że przyznanie dopłat do powierzchni 74,49 ha na rok 2009 na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność na rok 2011, podczas gdy decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych na rok 2009 wobec przyjęcia, iż producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nigdy nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną zgodną z wymogami, co potwierdziły kontrole przeprowadzone przez pracowników ARiMR w gospodarstwie w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. oraz kontrole przeprowadzone przez Jednostkę Certyfikującą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu prawnego występującego w sprawie dotyczy warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, producentowi rolnemu, który poprzednio realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004–2006, a w roku 2010 przekształcił je w zobowiązanie w ramach PROW 2007–2013.

Zgodnie z § 43b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r. stosuje się § 43 powołanego rozporządzenia. Z kolei w myśl § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez trzy lata program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006, w zakresie pakietów: rolnictwo zrównoważone, rolnictwo ekologiczne, utrzymywanie łąk ekstensywnych lub utrzymywanie pastwisk ekstensywnych, ochrona gleb i wód, ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich, strefy buforowe – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach odpowiednich pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów ARiMR, że skarżący spełnił warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określone w § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., z tym że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2011 nie mogła być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. W związku z tym organy ARiMR odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 19,09 ha, która nie została uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2009 z uwagi na likwidację części plantacji porzeczki czarnej. Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność". Skarżący realizując zobowiązanie w PROW 2004–2006 deklarował do płatności w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne 93,58 ha, lecz płatność została mu przyznana do powierzchni 74, 49 ha, co wynika z ostatecznej decyzji z [...] października 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów ARiMR, że skoro w ramach PROW 2004–2006 skarżący otrzymał płatność do 74,49 ha, to w ramach przejścia na nowy okres programowania nie może otrzymać płatności do powierzchni większej niż powierzchnia zobowiązania ustalona na podstawie ostatniej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w ramach "starego" programu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe stanowisko zostało sformułowane bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy zauważyć, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, że z § 43a w związku z § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wynika, że w 2010 r. możliwość przejścia z programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 na program rolnośrodowiskowy 2007–2013 uwarunkowana była: realizacją programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 co najmniej trzy lata, spełnieniem warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz realizowaniem w ramach "nowego" zobowiązania takiej samej ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący realizował program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006 co najmniej trzy lata. Niewątpliwe było także, że we wniosku "przejściowym" o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zadeklarował taką samą ilość pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Kwestią sporną było natomiast, czy cała deklarowana przez skarżącego powierzchnia gruntów rolnych może być uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2011. Organy ARiMR i Sąd pierwszej instancji uznały, że powierzchnia 19,09 ha została wykluczona z programu rolnośrodowiskowego w 2009 r. i nie była uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2010. Konsekwentnie więc nie mogła być ujęta przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku realizacji zobowiązania. W związku z tym należy zauważyć, że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2009 została przyznana skarżącemu w pomniejszonej wysokości z uwagi na niezachowanie wymaganej obsady drzew i krzewów na całej działce rolnej A i nieuzupełnienie tej obsady w terminie wskazanym w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Podkreślenia wymaga, że decyzją z [...] października 2011 r. jedynie zmniejszono płatność rolnośrodowiskową, nie wykluczono natomiast powierzchni 19,09 ha z tej płatności.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 pozostaje w ścisłym związku z przyznaniem tej płatności na rok 2010. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana dotyczy przypadków wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1–5, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Sąd potraktował zgłoszenie we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powierzchni gruntów rolnych 93,58 ha jako niedopuszczalną zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tymczasem między wnioskami skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 oraz na rok 2011, jak również sposobem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w tym czasie, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy nie występują równice. Inną kwestią jest natomiast to, że organ przyznał skarżącemu płatność na rok 2011 w pomniejszonej wysokości, gdyż nie uwzględnił powierzchni 19,09 ha.

W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 313/12, oddalający skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR o przyznaniu J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości (sygn. akt II GSK 783/13). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wspomniany wyrok został wydany bez dostatecznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odwoływał się do stanowiska przyjętego w wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Wr 313/12 zaś stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zostało oparte na założeniu, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 jest zgodna z prawem. W związku z tym, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Wr 313/12 zachodziła konieczność uchylenia także wyroku zaskarżonego w tej sprawie. Związek istniejący między sprawami przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 i na rok 2011 jest niewątpliwy, na co zwracał uwagę także Sąd pierwszej instancji. Nie jest więc obecnie możliwe zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez WSA w rozpoznawanej sprawie co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Pogląd wyrażony przez Sąd dotyczy kwestii, które będą ponownie przedmiotem ponownej oceny Sądu pierwszej instancji w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r., a wynik tego postępowania będzie rzutował na ocenę zgodności z prawem decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Chodzi tu przede wszystkim o ponowną ocenę legalności przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do powierzchni mniejszej o 19,09 ha od zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i wykorzystywanej przez skarżącego dla celów realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że z treści § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie wynika by Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie powołał się na "obowiązujące wytyczne w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej". Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie jest to efekt wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W każdym razie z uzasadnienia Sądu nie wynika jaka metoda wykładni powołanego przepisu mogła doprowadzić do wniosku, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy uznawać powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Wymienione ostatnio punkty mają następującą treść: 1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności; 2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%). Wspomniane "wytyczne" stały się w istocie podstawą zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu na rok 2011. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było szczegółowe rozważenie, czy takie działanie organu rzeczywiście znajdowało uzasadnienie w wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd powinien ocenić, czy skarżący, który w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarował realizację takiej samej ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych istotnie nie spełniał warunków wymienionych w § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni tj. 93,58 ha. Pokreślić przy tym wypada, że w powołanych przepisach nie został przewidziany żaden warunek odnoszący się do obowiązku realizacji w ramach zadeklarowanych pakietów tych samych wariantów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga ponownego rozważenia, przy uwzględnieniu powyższych uwag, czy Dyrektor Oddziału ARiMR wydając badany akt dokonał właściwiej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.