Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1428/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz G.D.D.K. i A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2475/19 w sprawie ze skargi P.W. i A.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] września 2019 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych solidarnie na rzecz P.W. i A.K. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od G.D.D.K. i A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych solidarnie na rzecz P.W. i A.K. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2475/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. i A.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] września 2019 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt 2 decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2019 r. nr [..], w punkcie drugim zasądził od Ministra Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w gminie K., obręb [..], oznaczona jako działka nr [..] o pow. 0,7950 ha, nieostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2016 r., Nr [..], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [..] na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26.

Decyzją z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł za prawo własności ww. nieruchomości stanowiącej współwłasność P.W. w udziale 1/2 części oraz A.K. w udziale 1/2 części, odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli P.W. i A.K. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzją z dnia [..] listopada 2017 r., znak: [..], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] stycznia 2019 r., nr [..] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [..] zł za prawo własności w/w nieruchomości położonej w gminie K., w tym na rzecz P.W. w wysokości [..] zł za udział wynoszący 1/2 części oraz na rzecz A.K. w wysokości [..] zł za udział wynoszący 1/2 części oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P.W. i A.K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie punktu 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie wnieśli o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [..] września 2019 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2019 r., nr [..]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 maja 2018 r., którego aktualność biegła potwierdziła w dniu 20 maja 2019 r. Zdaniem organu odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wartości określonej w operacie, który nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości, a sporządzona wycena nie była kwestionowana przez strony postępowania.

Odnosząc się natomiast do terminu wypłaty odszkodowania podniesionej przez odwołujących się wskazano, że powyższa kwestia została już szeroko omówiona w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2017 r., które to ustalenia pozostają nadal aktualne. Jak wskazano w powołanej decyzji, na gruncie specustawy drogowej zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Stąd, mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), zwłaszcza art. 132 ust. 1a u.g.n. w powiązaniu z ust. 1 u.g.n., wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej zapłata odszkodowania powinna następować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ocenie Ministra nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość z dniem [..] lipca 2016 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Podkreślono, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowym stanie faktycznym Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [..] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2016 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/16, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2016 r. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt: II OSK 2124/17 oddalił skargi kasacyjne. Obecnie prowadzone przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało zakończone, co oznacza, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2016 r. nie jest ostateczna.

Mając na względzie fakt, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2016 r. nie jest ostateczna, w ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda Mazowiecki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.W. i A.K., kwestionując dokonaną przez organ ocenę terminu wypłaty odszkodowania oraz domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra w części, tj. w zakresie utrzymującym w mocy punkt 2 decyzji Wojewody Mazowieckiego, stwierdzenia nieważności w części decyzji Wojewody, tj. w zakresie cytowanego powyżej punktu 2 tej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra w części, w której utrzymuje w mocy punkt 2 Decyzji Wojewody dotyczący terminu wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, tymczasem odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2019 r. dotyczyło jedynie jej punktu 2, a odwołujący się nie kwestionowali rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Zatem decyzja organu I instancji po upływie terminu na wniesienie od niej odwołania stała się w punkcie 1 ostateczna.

Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek w k.p.a. nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszo-instancyjnej, to w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części - to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji nie może on poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Sąd uznał tym samym, że zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej dotyczyła ona ustalenia odszkodowania. Decyzja organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stała się bowiem ostateczna i prawomocna. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie skarga została skierowana do całej decyzji, ale z jej uzasadnienia wynika, że skarżący faktycznie kwestionują zaskarżoną decyzję w tej części, którą utrzymała ona w mocy punkt 2 decyzji organu I instancji. Wysokości ustalonego odszkodowania skarżący nie kwestionowali także w odwołaniu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał uprawnienia do dokonywania ocen poza ramami odwołania.

Sąd podkreślił, że skarżący nie zgadzali się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego w części dotyczącej ustalonego w niej terminu wypłaty odszkodowania. Skarżący podnosili, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna od dnia [..] lipca 2016 r. i fakt, że na tę decyzję złożone zostały skargi do sądu administracyjnego, wydane zostały wyroki w obu instancjach, a postępowanie dotyczące wydania decyzji ZRiD jest aktualnie zawieszone, pozostaje bez wpływu na tę okoliczność. Co jednak najistotniejsze, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odsyła zarówno w zakresie terminu wypłaty odszkodowania, jak i co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami zasadę co do tego, w jakim terminie następuje wypłata odszkodowania, formułuje w art. 132 ust. 1, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i b. Termin wypłacenia odszkodowania wynika zatem wprost z art. 132 ust. 1 u.g.n., a żaden przepis zarówno ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jak i mające odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują, by o terminie wypłaty takiego odszkodowania organ orzekał w decyzji. Termin wypłaty odszkodowania wynika bowiem wprost z ustawy. Decyzja orzekająca w tym zakresie jest więc wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego, co z kolei oznacza, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą skutkującą co najmniej koniecznością uchylenia decyzji w tej części. Z powyższych względów rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji organu I instancji z dnia [..] stycznia 2019 r. oraz w zaskarżonej decyzji jako dotknięte wadą musiało być wyeliminowane.

Końcowo Sąd podkreślił, że uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest zatem zarówno faktem, że rozstrzygnięcie to wadliwie określało termin wypłaty odszkodowania (bowiem takiego rozstrzygnięcia nie powinno być w decyzji, gdyż zostało ono wydane bez podstawy prawnej), jak i tym, że organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister Rozwoju, Pracy i Technologii oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim dotyczy ona ustalenia odszkodowania, a więc części decyzji organu I instancji niezaskarżonej odwołaniem, która stała ostateczna i prawomocna oraz wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego w zakresie terminu wypłaty odszkodowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż wadliwie określono termin wypłaty odszkodowania i organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że odwołanie zostało złożone od decyzji Wojewody Mazowieckiego w części, tj. w zakresie punktu 2 dotyczącego terminu wypłaty ustalonego odszkodowania. Niemniej jednak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, iż decyzja, w tym konkretnym przypadku, mogła być zaskarżona jedynie w części dotyczącej terminu wypłaty ustalonego odszkodowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, o odrębności poszczególnych elementów decyzji administracyjnej można mówić, gdy są one rezultatem orzekania na odrębnych podstawach materialnoprawnych i w odrębny sposób procesowy. Ocena czy istnieje możliwość zakwestionowania w danym przypadku poszczególnych rozstrzygnięć decyzji zależy od ich wzajemnego powiązania. W sytuacji, w której organ administracji zobowiązany jest w odrębnej decyzji do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości, nie ma możliwości wyodrębnienia jedynie rozstrzygnięcia co do terminu wypłaty ustalonego odszkodowania, jako samodzielnie funkcjonującego w obrocie prawnym fragmentu decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut Sądu, jakoby organ rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] stycznia 2019 r. wyszedł poza przedmiot zaskarżenia. Strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją. W ocenie skarżącego jest to warunek konieczny dla objęcia kontrolą jedynie części decyzji pierwszoinstancyjnej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, w zakresie terminu wypłaty odszkodowania, wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ww. specustawy drogowej, nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy drogowej. W decyzji odszkodowawczej ustalana jest zarówno kwota odszkodowania za przejętą nieruchomość, osoba uprawniona do odszkodowania, płatnik oraz dodatkowo termin wypłaty tego odszkodowania. Wprawdzie w art. 132 ust. 1 u.g.n. określa termin wypłaty odszkodowania i wynika on wprost z ustawy, ale nie można uznać, że orzeczenie o terminie wypłaty odszkodowania w decyzji oznacza, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą skutkującą co najmniej koniecznością uchylenia decyzji w tej części.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżając skargą kasacyjną wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania skargi na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organy I i II instancji orzekające o terminie wypłaty odszkodowania dokonały tego bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nieprawidłowo uznał działania obu organów za pozbawione podstawy prawnej, nie można bowiem uznać za takie działanie przywołanie w orzeczeniach i uzasadnieniach decyzji obowiązków wynikających z treści art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

We wniesionej przez A.K. i P.W. odpowiedzi na skargi kasacyjne sporządzonej przez radcę prawną wniesiono o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości poparto argumentację Sądu i instancji i podniesiono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. o zezwoleniu na budowę drogi ekspresowej [..] na odcinku od km 0+521, 66 km do 6+450,26 ("Decyzja ZRID") stała się ostateczna w dniu [..] lipca 2016 r., a więc w tej dacie doszło do przejścia prawa własności z Uczestników na Skarb Państwa, a skutek ten wystąpił z mocy przepisu art. 12 ust. 4 pkt 1 tzw. specustawy drogowej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zasadą wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest okoliczność, że przysługuje ono wtedy, gdy właściciel zostanie pozbawiony prawa własności, a więc wtedy, gdy decyzja wywłaszczeniowa staje się wykonalna. Pomimo tak określonego w ustawie terminu wypłaty odszkodowania, decyzja Wojewody i decyzja Ministra nakazuje wypłatę odszkodowania uczestnikom nie w momencie, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, ale dopiero wówczas gdy decyzja ZRID stanie się ostateczna, nie wcześniej niż 14 dni, jak decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Decyzja, na mocy której doszło do wywłaszczenia nieruchomości - tj. decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. (decyzja ZRID) stała się ostateczna w dniu [..] lipca 2016 r., a więc w tej dacie doszło do przejścia prawa własności z Uczestników na Skarb Państwa, a skutek ten wystąpił z mocy przepisu art. 12 ust. 4 pkt 1 tzw. specustawy drogowej.

Skutku tego nie odwrócił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., którym decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2016 r. znak [..] utrzymującą w mocy Decyzję ZRID uchylono i tym samym sprawa wróciła do ponownego rozpoznania do Ministra.

W wyniku wydanego wyroku rzeczywiście Decyzja ZRID straciła status decyzji ostatecznej, niemniej jednak, okoliczność ta w świetle przepisów specustawy drogowej nie spowodowała odwrócenia skutków cywilnoprawnych w postaci wywłaszczenia, tj. przejścia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa z powrotem na uczestników, co oznacza, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości, za którą ustalono odszkodowanie pozostało przy Skarbie Państwa (podmiocie dokonującym wywłaszczenia). Przejęcie własności nieruchomości przez podmiot publiczny nie jest przedmiotem orzekania w decyzji ZRID, lecz skutkiem prawnym, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę.

Przepis art. 12 ust. 4 tzw. specustawy drogowej określa moment, z którym dochodzi do wywłaszczenia. Jest to jedna chwila, w której decyzja administracyjna tzw. ZRID wywołuje rozporządzający skutek materialnoprawny w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości na podmiot dokonujący wywłaszczenia (jednostkę samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa).

Przesunięciu terminu wypłaty całości należnego uczestnikom odszkodowania do czasu zakończenia ponownego postępowania odwoławczego od decyzji ZRID (które zgodnie z uzyskaną informacją jest zawieszone, z uwagi na toczące się obecnie przed GDOŚ postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej koniecznej dla uzyskania Decyzji ZRID) sprzeciwia się również okoliczność, że zdecydowana większość właścicieli nieruchomości wywłaszczonych w związku z wydaną decyzją ZRID otrzymało już 100% należnego im odszkodowania wypłaconych po [..] lipca 2016 r., gdy decyzja ZRID była ostateczna.

Pozbawianie prawa uczestników do wypłaty należnego im odszkodowania w całości, tylko dlatego, że złożyli oni przysługujące im środki zaskarżenia, w czasie rozpatrzenia których doszło do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ostatecznej decyzji ZRID narusza zatem również konstytucyjna zasadę równości wobec prawa, tj. uprawnienia równego traktowania w analogicznych sytuacjach.

Skoro wiec doszło do skutecznego pozbawienia prawa własności uczestników - współwłaścicieli w udziale w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą oni korzystać z atrybutów prawa własności, tj. dysponować/rozporządzać nieruchomością od ponad pięciu lat, w tym pobierać pożytków, to w chwili obecnej należne im odszkodowanie podlegać winno wypłacie w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - o czym jasno stanowi przepis art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wypłata odszkodowania nastąpić zatem powinna w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r., stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 17 sierpnia 2021 r., poinformowano strony, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych wynikająca z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVD-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie a także, że w przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa może zostać rozpoznana na rozprawie zdalnej, o ile wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestnictwa przy użyciu informatycznej aplikacji. W piśmie tym poinformowano także, że sprawa może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jeżeli Przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. A.K. oraz P.W. wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 stycznia 2022 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony skarżące kasacyjnie złożyły stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył błędnego w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd, że nie zachodziły podstawy do orzekania o terminie wypłaty odszkodowania i termin ten został w związku z tym określony wadliwie, a nadto organ działał nieprawidłowo rozstrzygając o decyzji w niezaskarżonym zakresie. W ramach tego zrzutu wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) – dalej: u.g.n.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez organ skarżący kasacyjnie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołany art. 132 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b", zaś art. 127 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Normy zawarte w tych przepisach nie stanowią podstawy określania w drodze decyzji terminu wypłaty odszkodowania ani nie odnoszą się do kwestii zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w związku z treścią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Połączenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie mogło zatem uzasadniać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez przyjęcie, iż wadliwie określono termin wypłaty odszkodowania i organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości". Tak postawiony zarzut nie mógł tym samym skutecznie zwalczyć ustaleń Sądu, z których wynika, że "decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej, a więc w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stała się ostateczna i prawomocna" ani też stwierdzenia, że "termin wypłacenia odszkodowania wynika wprost z art. 132 ust. 1 u.g.n., a żaden przepis zarówno ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jak i mające odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie wskazują by o terminie wypłaty takiego odszkodowania organ orzekał w decyzji".

Nie był także skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, uzasadniony naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim dotyczy ona ustalenia odszkodowania, a więc części decyzji organu I instancji niezaskarżonej odwołaniem, która stała się ostateczna i prawomocna oraz wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego w zakresie terminu wypłaty odszkodowania. Także w tym przypadku powołane przepisy nie mogły stanowić podstawy tak ujętego zarzutu, sformułowanego jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżącemu kasacyjnie należy wyjaśnić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać na postać tego naruszenia, którą jest bądź błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tymczasem rozpatrywana skarga kasacyjna nie wyjaśnia, czy naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu. Zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać zatem należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Wymogów powyższych skarga kasacyjna nie spełnia.

Dodać przy tym należy, że przepisy powołane w treści omawianego zarzutu nie mogły podważyć stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim dotyczyła ustalenia odszkodowania naruszyła prawo, skoro nie można uznać, aby wniesiono od niej w tym zakresie skutecznie odwołanie. Przepisy art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 u.g.n. (także w zw. z powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacjami specustawy drogowej) nie mogłyby być trafną podstawą zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro termin wypłaty odszkodowania wynika wprost z ustawy. Skarżący kasacyjnie we wniesionej skardze kasacyjnej sam przyznaje, że o terminie wypłaty odszkodowania stanowi wprost art. 132 ust. 1 u.g.n. Zakwestionowanie stanowiska Sądu, który stwierdził, że orzeczenie o terminie wypłaty odszkodowania w decyzji stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia decyzji nie było możliwe w wyniku wskazania na art. 127 § 1 k.p.a., także w zw. z art. 132 ust. 1 u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu nie miała usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Nie zasługiwała na uwzględnienie także skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którą oparto na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 132 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji przyjęciu, że organy I i II instancji orzekające o terminie wypłaty odszkodowania dokonały tego bez podstawy prawnej.

Lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do krótkiego stwierdzenia, że Sąd wadliwie przyjął, iż działania organów pozbawione były podstawy prawnej, skoro wskazano na obowiązki wynikające z treści art. 132 ust. 1 u.g.n. Tak skonstruowana skarga kasacyjna zawiera wadę, która uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do postawionego zarzutu, co z kolei skutkować musiało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 3133/16). Wyjaśnić należy, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.