Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1949/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6 ww. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, 272 ust. 1 i 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 98/20 w sprawie ze skargi A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...], 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. w S. kwotę 666 (sześćset sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. w S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gorzowie Wlkp. określił skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 5137 zł za pobór wód podziemnych za II kwartał 2019 r.

Jako podstawę decyzji organ powołał art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – dalej: Prawo wodne), § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 – dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że 26 lipca 2019 r. wpłynęło oświadczenie skarżącego, w którym wskazano pobór wód podziemnych do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pomiarowych. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że pobór wód na potrzeby Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia (tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)).

W informacji z 23 września 2019 r. organ ustalił skarżącemu opłatę zmienną za II kwartał 2019 r. w wysokości 5137 zł ze wskazaniem celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia.

Skarżący wniósł reklamację. Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał reklamacji, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 – dalej: ustawa ROD) rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokojeniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia cele rolnicze. Zdaniem organu zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne lub bliskoznaczne do pojęcia cele rolnicze. Organ odwołał się do definicji działalności rolniczej z ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2020 r., poz. 106 ze zm.). Zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem poboru wód jest cel rolniczy. Organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Słubickiego decyzją z 7 stycznia 2014 r., na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy ROD. Z przepisów tych wynika, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD. Ponadto, w art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 ustawy ROD, zgodnie z którym ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Definicja gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej, że ustawa takim pojęciem się nie posługuje.

Sąd I instancji wskazał, że do 1 stycznia 2018 r., pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat - art. 294 pkt 5a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 – dalej "p.o.ś."). Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 Prawa wodnego. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na zaniechaniu wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddaleniu skargi. W ocenie skarżącego, w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji spowodowało to zaniechanie ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przyjęto przez to, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki, zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) Prawa wodnego, zamiast ustalenia opłaty w całości, przy zastosowaniu "art. 274 pkt 31c" Prawa wodnego.

Po drugie, błędną wykładnię art. 2 pkt 2, art. 3 i art. 4.ustawy ROD i uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach Rodzinnych Ogrodów Działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia pobór wód na cele rolnicze.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 5 ustawy ROD w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Polegało to na uznaniu, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD, nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze". W ocenie skarżącego pominięto, że pobierana woda nie jest uzdatniana i tym samym pobierana jest tylko dla celów rolniczych.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy ROD, polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą uznać można za cele rolnicze.

Po piąte, błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 9 dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej (Dz.U.UE.L. z 2000 r., nr 327, poz. 1) przez obarczenie ROD kosztami za usługi wodne ponad zwrot kosztów tych usług.

Po szóste, niewłaściwe zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) Prawa wodnego. W ocenie skarżącego, w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany.

Po siódme, niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia W ocenie skarżącego, w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany.

Po ósme, błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego.

Po dziewiąte, błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Po dziesiąte, błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług, przez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością gospodarczą.

Po jedenaste, błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz.U. z 2018 r., poz. 701) do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", przez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością rolniczą.

Po dwunaste, niezastosowanie § 68 ust. 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego, powołane przepisy wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów w ROD.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej przez uwzględnienie skargi do Sądu I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, do jakich celów następuje pobór wód podziemnych, dokonywany przez skarżącego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonej decyzji określił bowiem wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Natomiast w ocenie skarżącego, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadawaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy.

Jak wskazał Sąd I instancji, uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś., stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.

Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma znaczenie rozstrzygające.

Pobór wód przez skarżącego odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Słubickiego z 7 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się winnym celu niż rolniczy.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gorzowie Wielkopolskim błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego uchylono zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący zakwestionował błędne zastosowanie lub błędną wykładnię ustawy Prawo wodne, rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także ustawy ROD oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia w tej sprawie zakresu pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a odniesienie się do nich mogłoby mieć wyłącznie posiłkowy charakter, niemniej w tej sprawie nie zachodziła taka potrzeba.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.