Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1894/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2006 r. [...] S.A. z siedzibą w [...], powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego " [...]" z siedzibą w [...], wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa położonego w [...], ozn. na mapie [...] obrębu [...] jako działka [...] o powierzchni [...] m2 objętego księgą wieczystą [...], wraz z prawem własności torów kolejowych i rozjazdów normalnotorowych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., dalej: u.g.n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [...] w [...], którego aktualnym następcą prawnym jest [...] S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...] obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Po przytoczeniu treści art. 200 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie, z uwagi na istnienie własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. była w zarządzie [...] w [...].

Wnioskodawca na potwierdzenie istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedłożył oświadczenie z dnia [...] marca 2006 r. złożone pod odpowiedzialnością karną przez Prezesa Zarządu i Członka Zarządu, w trybie art. 75 § 2 k.p.a., w którym stwierdzają, że działka nr 683/19 przekazana została w latach 1975-77 na rzecz Zespołu Elektrociepłowni w Budowie w [...] i w dniu [...] grudnia 1990 r. nieruchomość ta pozostawała w zarządzie [...]. Zdaniem organu, przedłożone oświadczenie nie jest wystarczające dla potwierdzenia prawa zarządu, bowiem składający je nie wskazali w nim rodzaju dokumentów, które istniały i z których wynikało prawo zarządu, a które nie zachowały się. Co więcej, z ww. oświadczenia nie wynika, aby prawo takie zostało ustanowione. Prawo zarządu do gruntu nie mogło powstać na skutek faktycznego korzystania z gruntu, lecz winno wynikać z konkretnych dokumentów.

Z tego też względu, w toku postępowania, pismem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda wezwał [...] S.A. w [...] do uzupełnienia przedłożonego oświadczenia o wskazanie rodzaju dokumentów, które się nie zachowały, a którymi oddano ww. działkę w użytkowanie/zarząd na rzecz Zespołu Elektrociepłowni w Budowie w [...]. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki przedłożył oświadczenie z 2014 roku (bez daty dziennej) złożone w imieniu [...] S.A. w [...] przez Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego H.B. i Wiceprezesa Zarządu Dyrektora ds. ekonomiczno-finansowych A.B.. W oświadczeniu tym zawarto jedynie informację, iż nie zachowały się dokumenty potwierdzające oddanie w latach 1975-77 działki nr [...] w użytkowanie/zarząd, a przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...] - następcy prawnego Zespołu Elektrociepłowni w Budowie w [...] i do dnia dzisiejszego włada nią [...] S.A., jako następca prawny Elektrociepłowni [...] S.A. a wcześniej [...].

Analizując ponownie dokumenty w powyższej sprawie organ stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawcę oświadczenie również nie możne być przyjęte jako dowód wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia z wyżej opisanych względów. Wojewoda podkreślił, że prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości. Samo faktyczne władanie gruntem nie stanowi dowodu do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. W tej sytuacji, skoro mimo wezwań, wnioskodawca nie przedłożył odpowiedniego dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, a świadkowie nie mieli wystarczającej wiedzy na temat istnienia dokumentów świadczących o prawie zarządu, organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji potwierdzającej przekształcenie ex lege prawa zarządu w użytkowanie wieczyste. Mając na uwadze brak wystarczających dowodów przewidzianych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. na potwierdzenie prawa zarządu opisanym gruntem w dniu 5 grudnia 1990 r. organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z przepisów art. 200 u.g.n.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie poprzez błędne przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stanowi dowodu, że działka nr [...] była w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...]. Ponadto wskazała, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że oświadczenia zarządu Spółki przedłożone do akt sprawy nie stanowią dowodu w rozumieniu ww. rozporządzenia, iż działka nr [...] nie znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...].

Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Przy czym, jak podkreślił organ, zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, albo na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zauważył, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawczyni nadesłała dokumenty potwierdzające, jej zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach. W ocenie Ministra Rozwoju, decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 1986 r. znak: [...] o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania Elektrociepłowni [...] S.A. w [...] z dnia [...] marca 2006 r. i z 2014 r. (brak daty dziennej), w których wskazano, iż nie zachowały się zawierające geodezyjne oznaczenie działki nr [...] dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w latach 1975-1977 na rzecz Zespołu Elektrociepłowni w budowie w [...] i w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie [...], nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do przedmiotowych działek, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami - będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Dokonując oceny pierwszego z dowodów, tj. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem organ wskazał, że decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia niewątpliwie stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść ww. decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu objęty nią grunt znajdował się w zarządzie [...]. Natomiast oceniając oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania Elektrociepłowni [...] S.A. w [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz 2014 r. organ zauważył, że nie powołano się w nich na żaden dokument wskazany w § 4 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W niniejszej sprawie, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość położona w [...] nie została w ogóle przekazana w zarząd ani [...] ani jej poprzednikom prawnym. Zatem oświadczenia pracowników przedsiębiorstwa państwowego, iż nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa bez wskazania konkretnej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd dowodzą jedynie, iż nieruchomość ta znajdowała się w faktycznym użytkowaniu. Jednakże oświadczenia takie nie mogą stanowić samoistnego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki zarządu.

Minister podkreślił, że pismem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentu wskazanego w § 4 ust. 1 rozporządzenia potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu. Z odpowiedzi wnioskodawczyni na ww. pismo wynika, iż nie dysponuje ona żadnymi dodatkowymi dokumentami mogącymi potwierdzić przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd jej poprzednikowi prawnemu poza ww. oświadczeniami z dnia [...] marca 2006 r. i z 2014 r. Również do odwołania Spółka nie załączyła dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd. Ponadto Wojewoda [...], pismem z [...] marca 2006 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji, czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...]. Z treści pisma Prezydenta [...] z [...] lutego 2007 r., stanowiącego odpowiedź na ww. wezwanie wynika, iż organ ten nie dysponuje dokumentami, które mogłyby potwierdzić sprawowanie prawa zarządu w stosunku do działki nr [...]. Prezydent [...] do ww. pisma załączył szereg decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie poprzednikom prawnym skarżącej spółki, jednakże z ich treści nie wynika, aby dotyczyły one przedmiotowej działki nr [...]. Wobec powyższego Minister Rozwoju uznał, że organ I instancji słusznie przyjął, iż dokumenty zebrane w sprawie nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], podczas gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona i w tym zakresie organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...].

Dodatkowo zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], podczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie wniosków płynących z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym w szczególności oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania Elektrociepłowni [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz 2014 r., jak również dokumentów urzędowych w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1986 r. oraz posadowienia przedmiotowej nieruchomości w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem nie znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącego tj. [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków płynących z dokumentów urzędowych w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1986 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntem pomimo braku przeprowadzenia dowodu przeciwko treści w/w dokumentów;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w odniesieniu do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy;

5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem wymagań w/w przepisu, w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania w tym w szczególności pisma Prezydenta [...] oraz wszystkich przedłożonych przez niego decyzji, co uniemożliwia prawidłową kontrolę w/w decyzji;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 200 ust. 1 oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6) oraz ust. 3 rozporządzenia oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie niezastosowanie oraz zupełnie błędne przyjęcie - wbrew literalnej wykładni w/w przepisu rozporządzenia - że decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, jak również oświadczenie strony, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu;

7) naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r. poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] pomimo posiadania przez w/w prawa zarządu przedmiotowymi nieruchomościami w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym istnienia wszelkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnia możliwość wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju prowadzone było w oparciu o art. 200 u.g.n. Przepis ten odwołując się do wprost do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., otwiera możliwość uwłaszczenia państwowych osób prawnych, określając warunki przekształcenia istniejącego w dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (5 grudnia 1990 r.) tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej w inny tytuł prawny. Związana z tym przekształceniem decyzja deklaratoryjna miała potwierdzać zaistniały stan prawny. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Pomocne w tym zakresie okazuje się wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 206 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W ust. 1 § 4 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Podstawą taką może być zatem co najmniej jeden z poniższych dokumentów:

1) decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu,

4) umowa, zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W ust. 3 § 4 rozporządzenia przyjęto, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą Spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Zauważyć trzeba, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja rejonowego organu rządowej administracji ogólnej o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA nr 4/2017 poz. 59) zaznaczył, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu, prawo zarządu wygasa.

Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy zasadnie stwierdziły, że Spółka [...] nie dokumentowała prawa zarządu nieruchomością w sposób przewidziany powyższymi przepisami prawa.

Po pierwsze, dokumentem świadczącym o posiadaniu prawa zarządu nieruchomością nie mogła być decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu. W odniesieniu do powyższego dokumentu wskazać należy, że choć w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego decyzja wymiarowa opłaty z tytułu zarządu została wymieniona jako jeden z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 marca 1998 r.), zauważyć jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 1999 r. (sygn. akt [...]) przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 (CBOSA) wskazał, iż pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Tożsamy pogląd, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu) - jest dominujący w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 274/18, z 30 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/15 i I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17).

Skoro zatem skarżąca Spółka na dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedstawiła jedynie decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 1986 r. zobowiązującą do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem, to należało rozstrzygnąć, czy decyzja ta wskazuje jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołuje ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu. Sąd - po uważnej lekturze ww. decyzji - stwierdza, że nie wskazuje ona, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie zauważył organ odwoławczy. W takich warunkach przedstawiona decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu mogła być jedynie dowodem na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być - wbrew twierdzeniom skargi - jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu, o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.

Po drugie, wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu na przedmiotowej nieruchomości nie mogły być oświadczenia złożone przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki, opatrzone datami: [...] marca 2006 r. i 2014 r. Wypada podkreślić, że w doktrynie przyjmuje się, iż nie wymagają dowodu tylko te ujęte w oświadczeniu okoliczności faktyczne lub prawne, które nie budzą w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, s. 191). W wyroku z 1 marca 2002 r., sygn. akt I SA 3103/01 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że oświadczenia stron, stosownie do art. 75 § 2 k.p.a., mogą jedynie zastąpić inne dowody i to tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a więc mogą odnosić się do tzw. faktów przyznanych. Jeżeli złożone oświadczenie, co do stanu faktycznego lub prawnego sprawy, nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności nie wymagają dowodu i mogą zostać zastąpione stosownym oświadczeniem stron. Okoliczności niniejszej sprawy wymagały jednak potwierdzenia faktu ustanowienia zarządu, co wymagało rozważenia tej problematyki w oparciu o dostępne środki dowodowe przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych kształtujących uprawnienia państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n. Zarówno bowiem zeznania, jak i dokumenty powinny udowodnić choćby w sposób pośredni fakt istnienia decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. (por. A. Prusaczyk, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, 2017, s. 1242)

W świetle powyższego zasadnie organy przyjęły, że żaden z przedstawionych przez skarżącą Spółkę w toku postępowania administracyjnego dokumentów nie mógł stanowić o przysługującym Spółce prawie zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, skutkując przyjęciem, że wypełnione zostały przesłanki ustalone w art. 200 u.g.n.

Stwierdzić należy, że kierując się normami wynikającymi przepisów prawa materialnego, organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zebrały dostępny materiał dowodowy, który poddały poprawnej ocenie i wyprowadziły z niego trafne wnioski, wobec czego, wbrew twierdzeniom Spółki, sprawa została dostatecznie wyjaśniona i rozstrzygnięta. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skarżąca Spółka wiąże z brakiem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Faktyczne zajęcie nieruchomości, w tym posadowienie na niej urządzeń służących elektrociepłowni, a tym samym jej funkcjonalny związek, czemu organy ani Sąd nie zaprzeczają, nie mogło stanowić podstawy do wyprowadzenia tytułu zarządu. Organy, dążąc do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zwróciły się do Spółki i Prezydenta [...] ze stosownymi zapytaniami. Podjęte w toku prowadzonego postępowania starania organów nie przyniosły jednak spodziewanego rezultatu. Zaznaczyć trzeba, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/06, CBOSA). Powyższe świadczy o niezasadności spostrzeżeń skargi co do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a.

Stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Ministra Rozwoju odnosi się do wszystkich istotnych z punktu widzenia norm materialnoprawnych kwestii, w tym zawiera trafną i pełną ocenę zgromadzonych dowodów. Fakt niedokonania pełnej analizy dokumentów nadesłanych przy piśmie Prezydenta [...] wynikał z faktu, że nadesłane decyzje o przekazaniu gruntów w użytkowanie poprzednika prawnego skarżącej Spółki nie dotyczyły nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Ich treść nie mogła zatem zaważyć na rozstrzygnięciu sprawy. Powyższe organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, czyniąc zadość nakazom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).