Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 40; art. 79 § 1 i 4; art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 6a ust. 1; art. 7 ust. 1; art. 10 ust. 5a, 5c, 5d
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2; art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Miasta P. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu P. na rzecz Miasta P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą [...] z dnia [...] września 2017 r. Rada Powiatu [...] pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi stanowiący uprzednio drogę wojewódzką nr [...] w granicach administracyjnych Gminy M. P. od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w km [...] w P..

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km [...] do skrzyżowania z droga wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w km [...] w P. (Dz. Urz. Woj. L. z 2017 r. poz. [...]) stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) zaliczyła do kategorii dróg powiatowych odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w km [...] w P.. Zaliczony jednostronnie odcinek drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej w obecnym jego przebiegu nie tworzy z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania, nie jest jej rozwinięciem oraz nie jest styczny z jakąkolwiek drogą powiatową. Przez teren gminy M. P. przebiega oprócz przedmiotowej drogi wyłącznie jedna droga powiatowa nr [...], którą stanowi ul. [...] oddalona o około 3 km od tej drogi i zlokalizowana na obrzeżu miasta przy granicy z gminą K.. Ponadto wymieniony powyżej odcinek drogi w obecnym przebiegu nie spełnia podstawowych kryteriów funkcjonalnych przypisanym drogom powiatowym. Zgodnie z zapisami art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Odcinek ten nie stanowi bowiem takich połączeń, lecz stanowi element układu ulic w granicach administracyjnych M. P. i przebiega wyłącznie w granicach administracyjnych gminy M. P.. Żadna z powyższych przesłanek w omawianym przypadku nie jest spełniona. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a - 5d ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Ponadto w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała nie wymaga konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, jak również z organizacjami związkowymi w trybie ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1240).

M. P. zaskarżyło w całości uchwałę Inne z dnia 27 września 2017 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały opisany w uchwale odcinek drogi nr [...], obejmujący ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], stał się drogą o kategorii drogi gminnej. Ten sam odcinek drogi został uprzednio pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą Sejmiku Województwa L. nr [...] podjętą w dniu 28 kwietnia 2017 r.

W ocenie strony skarżącej obie powyższe uchwały podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 10 ust. 5a i 5c w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych a także art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Strona skarżąca podniosła, że możliwość tak zwanego "kaskadowego" przekazywania dróg przez jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli wprowadzona została na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 870). Na mocy przepisów tej ustawy znowelizowano m.in. art. 10 ustawy o drogach publicznych wprowadzając nowe brzmienie ustępu 5 oraz wprowadzając nowe ust. 5a - 5f.

Wskazując na brzmienie przepisów art. 10 ust. 5a, ust. 5c, ust. 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, z których wynikają zasady pozbawienia drogi danej kategorii, strona skarżąca podniosła, że powyższych zasad nie można stosować w oderwaniu od przepisów definiujących poszczególne kategorie dróg. Przemawia za tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., KP 2/13, w którym Trybunał orzekł, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładania art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. To zaś oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie omawianej ustawy nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, a ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

W ocenie strony skarżącej za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki skategoryzowania go jako drogi gminnej. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego przystępując do pozbawienia danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii ma obowiązek poczynić ustalenia co do tego, czy droga ta utraciła dotychczasowy charakter i nie spełnia już wymogów przewidzianych dla danej kategorii oraz, czy droga ta spełnia kryteria przewidziane dla drogi niższej kategorii.

Ponadto, zdaniem skarżącej nie jest prawnie dopuszczalne pozbawienie tego samego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej przez sejmik oraz kategorii drogi powiatowej przez radę powiatu.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że jeżeli podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a lub 5c ustawy o drogach publicznych winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania danego przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę danej kategorii, bądź drogę wyższej kategorii. Uzasadnienie takie musi zawierać wskazanie materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazanie, w oparciu o jakie przesłanki organ uchwałodawczy danej jednostki samorządu terytorialnego ustalił, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie za drogi danej kategorii. W przypadku braku uzasadnienia niemożliwe staje się dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem jego zgodności z prawem.

M. P. podkreśliło, że organ uchwałodawczy województwa i organ uchwałodawczy powiatu, podejmując uchwałę o pozbawieniu danego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, winien poprzedzić swe działania przeprowadzeniem wnikliwej analizy istniejącego stanu faktycznego. W szczególności organ taki winien precyzyjnie określić, jakie argumenty przemawiają za tym, że dany odcinek drogi, któremu nadano uprzednio określoną kategorię, tę kategorię utracił. Ani uchwała podjęta przez Sejmik Województwa L., ani uchwała podjęta przez Inne nie czynią zadość wskazanym wymaganiom. Zaskarżona uchwała Inne nie została poprzedzona jakimikolwiek działaniami zmierzającymi do ustalenia, czy w ogóle podjęcie uchwały pozbawiającej kategorii drogi powiatowej odcinka drogi pozbawionej uprzednio przez Sejmik Województwa L. kategorii drogi wojewódzkiej jest prawnie dopuszczalne.

Zdaniem strony skarżącej przekazywanego fragmentu drogi w żadnym wypadku nie można zaliczyć do dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, albowiem przedmiotowy odcinek drogi leży w ciągu drogi tranzytowej prowadzącej z W. w kierunku K. D. oraz O. L. i nigdy nie spełniał i nie będzie spełniał kryteriów przewidzianych dla dróg gminnych.

Ubocznie M. P. zwróciło uwagę na niezachowanie zasady proporcjonalności, która także obowiązuje w przypadkach pozbawiania dotychczasowej kategorii dróg powiatowych (art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych). W tym konkretnym przypadku nie może być mowy o zachowaniu tej zasady, skoro organ uchwałodawczy powiatu pozbawił dotychczasowej kategorii dokładnie ten sam odcinek drogi, jaki uprzednio pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej na mocy uchwały Sejmiku Województwa L.. Jednocześnie więc jednostka samorządu terytorialnego wyższego rzędu (Sejmik Województwa L.) stwierdziła, że ten odcinek drogi winien mieć kategorię drogi powiatowej, a jednostka samorządu terytorialnego niższego rzędu (Rada Powiatu [...]) stwierdziła, iż ten sam odcinek drogi winien mieć kategorię drogi gminnej.

W ocenie strony skarżącej sporny odcinek drogi winien zostać zaliczony przede wszystkim do kategorii dróg wojewódzkich, bo w ciągu drogi o tej właśnie kategorii jest położony i niewątpliwie spełnia kryteria przewidziane dla dróg wojewódzkich, gdyż droga ta jako całość jest drogą stanowiącą połączenie między miastami mające znaczenie dla województwa. Jednocześnie M. P. wskazało, że ten odcinek drogi może też zostać uznany za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż łączy miejscowości będące siedzibami gmin, jak D., czy [...], z miastem powiatowym, jakim są P., łączy też szereg miejscowości będących siedzibami gmin ze sobą, to jest np. D. ze [...] oraz [...].

W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przekazywany Gminie M. P. odcinek drogi będący przedmiotem zaskarżonej uchwały wypełnia definicję drogi o kategorii drogi gminnej w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co jest warunkiem niezbędnym do pozbawienia odcinka drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia go do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy, a przesłanki do pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej zostały zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej podkreślając, że przedmiotowy odcinek drogi przebiega tylko i wyłącznie przez teren gminy M. P. w powiecie [...], w związku z tym nie może łączyć bezpośrednio miejscowości D. i [...] zlokalizowanych na obszarze innego powiatu, czy [...] – zlokalizowanych na obszarze województwa [...].

Organ wskazał, że dotychczasowy układ komunikacyjny, o którym pisze strona skarżąca, uległ zmianie w związku z budową obwodnicy P. i budową nowego mostu przez rzekę W.. W związku z powyższym zasadne było podjęcie uchwały przez Inne skutkującą nadaniem kategorii drogi gminnej przedmiotowemu odcinkowi drogi, co daje możliwość nowemu zarządcy drogi zajęcia się wyprowadzeniem ruchu tranzytowego z centrum M. P. i odciążeniem przedmiotowego odcinka drogi.

Organ podkreślił, że art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych mówi jedynie o proporcjonalności w wymiarze długości konkretnego odcinka drogi. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się żadnym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności, niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Powiat P. przekazał Gminie M. P. dokładnie tę samą długość drogi, jaką otrzymał od Województwa L., dlatego zbędnym było szczegółowe uzasadnianie konkretnej długości przekazywanej drogi w stosunku do długości otrzymanej przez Powiat P. od Województwa L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi uchwała Inne z dnia [...] września 2017 r., nr [...] pozbawiająca kategorii drogi powiatowej odcinek drogi stanowiący uprzednio drogę wojewódzką nr [...] w granicach administracyjnych Gminy M. P. od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową S [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w P..

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 79 § 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie treść art. 79 § § 4 tej ustawy uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny.

W ramach oceny formalnej dopuszczalności skargi wskazać należy na przepis art. 53 § 2a p.p.s.a., z którego wynika, że, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Nie budzi też wątpliwości, że M. P. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy).

W oparciu o ostatnio powołany przepis uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2017 r. Sejmik Województwa L. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową S [...] w km [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w km [...] w P. (Dz. Urz. Woj. L. z 2017 r. poz. [...]).

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę prawną uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d).

Przepisy ustawy o drogach publicznych w wyżej wymienionym brzmieniu obowiązują od dnia 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 orzekł o zgodności z powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów.

Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a – 5e bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategori, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Zatem, jak słusznie podniesiono w skardze, powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej czy powiatowej. W konsekwencji za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Jak podniesiono już wyżej, przedstawiona analiza przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 września 2013 r. wyraźnie wskazuje, że nowelizacja ta miała na celu takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by ostatecznie kategoria drogi odpowiadała funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi stanowiący uprzednio drogę wojewódzką nr [...] w granicach administracyjnych Gminy M. P. od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową S [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Z.) w P.. Zatem skutkiem uchwały wynikającym z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych jest zaliczenie opisanego w uchwale odcinka drogi do kategorii drogi gminnej.

W myśl art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 (drogi zaliczone do dróg krajowych i dróg wojewódzkich), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Zatem, w świetle przedstawionej konieczności stosowania przepisów art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z definicjami poszczególnych kategorii dróg zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 tej ustawy stwierdzić należy, że w sytuacji przekazania odcinka drogi stanowiącego dotychczas drogę powiatową gminie w trybie art. 10 ust. 5c ustawy, rzeczą organu było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej i odpowiada wyłącznie funkcjom określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla dróg gminnych. Wynikająca bowiem z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa.

Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, w przypadku której przesłanką jej podjęcia jest zaistnienie określonego stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie odnosi się do utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających zaliczenie jej do takiej kategorii, konieczne jest wykazanie zaistnienia tego rodzaju okoliczności w uzasadnieniu uchwały. Konstrukcja przepisu art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2017 r., III SAŁd 422/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., II SA/Sz 1338/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu III SA/Wr 359/16). Na konieczność wykazania przy podejmowaniu przez sejmik województwa uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, że dany odcinek drogi nie spełnia już kategorii wymienionej w tym przepisie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 127/17. Analogicznie należy ocenić obowiązki rady powiatu przy podejmowaniu uchwały w oparciu o art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych.

W przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych powinno zostać szczegółowo uzasadnione zaistnienie przesłanki zastosowania tego przepisu, to jest brak spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania, którego ustawowym skutkiem jest zaliczenie przedmiotowego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej.

Stwierdzić natomiast należy, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom.

Uzasadnienie ogranicza się do przywołania wydanej na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przytoczenia treści przepisów art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. ustawy zmieniającej, a także lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowy odcinek drogi, jako stanowiący element układu ulic w granicach administracyjnych M. P. i przebiegający wyłącznie w granicach administracyjnych M. P., nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 ustawy. Uzasadnienie nie zawiera natomiast ani wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ani wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu [...] ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające uznawanie go za drogę kategorii powiatowej. Okoliczności tych nie wyjaśnia także załącznik graficzny do projektu uchwały, który przedstawia wyłącznie wycinek układu komunikacyjnego na terenie P. i w pobliżu tego miasta. W świetle określonych w art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłanek zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych albo do kategorii dróg gminnych, w żadnym razie nie może być też uznane za wystarczające w tej kwestii stwierdzenie, iż przedmiotowy odcinek drogi w obecnym jego przebiegu nie tworzy z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania, nie jest jej rozwinięciem oraz nie jest styczny z jakąkolwiek drogą powiatową.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy przedmiotowy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., stwierdzić należy, że przedmiotowy odcinek jest proporcjonalny do objętego wymienioną uchwałą, gdyż jest z nim tożsamy. Jednakże w świetle art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który jak wskazano wcześniej należy odczytywać w powiązaniu z przepisami określającymi kategorie dróg powiatowych i dróg gminnych, proporcjonalność nie stanowi wyłącznej przesłanki zastosowania tego przepisu.

Nie można także całkowicie wykluczyć sytuacji, w której odcinek drogi będącej wcześniej drogą wojewódzką może na skutek określonych okoliczności utracić zarówno cechy kwalifikujące go do kategorii dróg wojewódzkich, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak i cechy kwalifikujące do kategorii dróg powiatowych, o jakich mowa w art. 6a ust. 1 tej ustawy. Jednakże wystąpienie tego rodzaju okoliczności musi zostać wykazane, w związku z czym w niniejszej sprawie w żadnym razie nie jest wystarczające powołanie się na okoliczność podjęcia przez Sejmik Województwa L. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej. Trzeba przy tym zauważyć, że podstawę prawną ostatnio wymienionej uchwały stanowiły przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) w związku z art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych, a nie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych, jak to zostało podane w uzasadnieniu projektu uchwały Rady Powiatu [...] stanowiącej przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie podstawowej przesłanki zastosowania art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, to jest niespełniania przez przedmiotowy odcinek drogi kryteriów drogi powiatowej przewidzianych w art. 6a ust. 1 tej ustawy i jedynie lokalnego znaczenia tej drogi, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu [...] pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie szersze uzasadnienie dla podjętej uchwały przedstawione zostało w odpowiedzi na skargę, jednak przedstawienie motywów w odpowiedzi na skargę wniesioną do sądu administracyjnego nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były brane pod uwagę przez Radę Powiatu [...] w dacie podejmowania uchwały. Z przyczyn wskazanych wcześniej nie można natomiast przyjąć, by samo ustawowe uprawnienie organu stanowiącego Powiatu [...] do podjęcia uchwały w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych było wystarczające do jej podjęcia w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy podjęcie takiej uchwały wymaga wykazania zaistnienia określonego stanu faktycznego sprawy, a Rada Powiatu takich okoliczności nie wykazuje.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo. Wobec tego i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).