Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 978/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Skulsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 851/14 w sprawie ze skarg H. W. i Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skulsk z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. W. i Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skulsk z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum im. Jana Pawła II w Skulsku stwierdził, nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Skulsk, powołując się na treść art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust.2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), odwołał H. W. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum im. Jana Pawła II w Skulsku z dniem [...] kwietnia 2014r. bez wypowiedzenia ( § 1 zarządzenia).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zdaniem organu prowadzącego zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora szkoły noszące znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Sposób pełnienia funkcji przez dyrektora szkoły, niewłaściwe wykonywanie obowiązków dotyczących organizacji szkoły i jej przygotowania do kolejnego roku szkolnego 2013/2014, paraliż biurokratyczny uniemożliwiający ustalenie kto, kiedy i na jakim stanowisku będzie pracował, kierowanie szkołą z pominięciem wszelkich wytycznych ze strony organu prowadzącego, brak współpracy z organem prowadzącym dla dobra dzieci i nauczycieli prowadzący do niezatwierdzenia arkusza organizacyjnego, brak zgody na redukcję zatrudnienia pracowników, stanowią przyczyny odwołania dyrektora bez wypowiedzenia. Taką postawę w ocenie organu dyrektor kontynuuje od ponad 9 miesięcy. Brak zatem ze strony organu prowadzącego zaufania do dyrektora. Nadto organ wskazał, że w poprzednim postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. o odwołaniu dyrektora szkoły (co do którego następnie Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność), organ zasięgnął opinii kuratora oświaty, który nie stwierdził, że opiniuje wniosek negatywnie, ale że przedłożone mu dokumenty nie dają podstaw do zaopiniowania wniosku ani w jednym, ani w drugi kierunku. W ocenie organu, opinia ta z [...] sierpnia 2013 r. ma charakter neutralny i jest aktualna również dla celów niniejszego postępowania. Zdaniem organu wobec treści opinii kuratora, jak i z przyczyn wskazanych powyżej organ nadzoru zobowiązany był kolejny raz odwołać H. W. bez wypowiedzenia w trakcie roku kalendarzowego, albowiem w jego ocenie wymienione powody stanowiły szczególne podstawy do odwołania.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem oceny jest kwestia prawidłowości i legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy Skulsk z [...] kwietnia 2014 roku nr [...], w sprawie odwołania H. W. z funkcji dyrektora Gimnazjum im. Jana Pawła II w Skulsku bez wypowiedzenia.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym, skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem (art. 36 ust. 1 bądź 2 ustawy o systemie oświaty – przykładowo – wyrok NSA z: 27 września 2012 r., I OSK 1300/12; 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, Lex nr 816630; 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10, Lex nr 595413; wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2011 r., III SA/Gd 250/11, Lex nr 1101349). Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy (zarządu powiatu) za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunków wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio – cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02). W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (wyrok NSA z 12 maja 2003 r.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu. Zarządzenie burmistrza, wójta o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Wszak zakres oceny jej legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych go podjęcia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy Skulsk z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora H. W. bez wypowiedzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla sprawy jest art.38 ustawy z 7 września 1990 roku o systemie oświaty ( tj. Dz.U. 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zatem art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Jako podstawą prawną odwołania skarżącej H. W. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum w Skulsku organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.5c pkt 2 ustawy z 7 września 1990 roku o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA w Warszawie z 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu.

Zdaniem sądu, sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu.

Sąd podkreślił, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego.

Sąd podkreślił, że powołany przepis (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko.

Ponadto oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania.

Sąd stwierdził, że jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno zawierać uzasadnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie ,,przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. W wyroku z 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Sąd podkreślił, że fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy winien podlegać ocenie w oparciu o przepis art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego Sąd stwierdził, że skargi zarówno H. W., jak i Wojewody Wielkopolskiego okazały się zasadne. Organ wbrew ciążącego na nim obowiązku nie wykazał, aby w sprawie w wyniku działań podejmowanych przez skarżącą H. W. zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Sąd wskazał, że odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych następuje po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Zatem wprowadzony ustawowo obowiązek współdziałania organu administracji publicznej z innymi podmiotami (tu kuratorem oświaty) przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Opinia kuratora musi być w takim przypadku pozytywna, co oznacza, że kurator nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie zamiaru natychmiastowego odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. W sprawie Wójt Gminy Skulsk w pismach z 3.06.2014r., jak i z 2.07.2014r. wyjaśnił, że podstawą zaskarżonego zarządzenia była opinia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2013 r. wydana na potrzeby wcześniejszego zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. W sprawie Wójt nie kierował do kuratora nowego wniosku o opinię, albowiem poprzednio wydana opinia nie straciła w jego ocenie na aktualności. Powyższe w ocenie Sądu nie może stanowić o wypełnieniu przez Wójta obowiązku uzyskania wymaganej opinii, albowiem opinia taka wymagana jest każdorazowo w konkretnej sprawie, jej uzyskanie stanowi konieczny warunek formalny. Organ prowadzący szkołę nie ma bowiem kompetencji do samodzielnego przeprowadzania, z całkowitym pominięciem udziału nadzoru pedagogicznego, oceny pracy dyrektora szkoły. Już samo to uchybienie stanowi, że brak było podstaw do zastosowania art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i jest wystarczającą przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia nr [...]. Należy na marginesie nadmienić, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność wskazanego zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., skarga zaś wniesiona w tej sprawie przez Wójta Gminy Skulsk do WSA w Poznaniu została skutecznie przez niego cofnięta, a postępowanie sądowoadministracyjne postanowieniem z 17 kwietnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 163/13 umorzone. Następnie Wójt Gminy Skulsk zarządzeniem z [...] kwietnia 2014r. nr [...] uchylił zarządzenie własne z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odwołaniu dyrektora, a zatem również straciła na aktualności opinia kuratora wydana w tej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezależnie od powyższego zaskarżone zarządzenie nr [...] dotknięte jest także wadami materialnoprawnymi. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Z kolei zarzuty materialnoprawne przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia jak niewłaściwa współpraca dyrektora szkoły z organem prowadzącym, wielomiesięczny brak wypełniania przez dyrektora wskazań organu prowadzącego, niewłaściwe zatrudnianie pracowników obsługi, brak zaufania ze strony organu prowadzącego do dyrektora, czy nieprawidłowe przygotowanie przez dyrektora arkusza organizacyjnego skutkują między innymi brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniem szkoły, lecz nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych. Wójt nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie gimnazjum przez skarżącą H. W. stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tej szkoły. Podnoszone przez Wójta okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od wielu miesięcy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą. Również negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych. Zresztą w aktach sprawy administracyjnej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów, wyjaśnień, które pozwoliłby na dokonanie w tym zakresie wiążących ustaleń pod kątem oceny zasadności odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Zatem organ prowadzący nie wykazał aby działania skarżącej należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co również nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ogóle nie wskazano bowiem na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły. Poza sporem pozostaje fakt, że żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań. Organ takiej szkody nie wykazał, a zwłaszcza szkody powstałej z winy skarżącej. W ocenie Sądu niektóre postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty skarżącej przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał zatem, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły. Należy zauważyć, że nawet wystąpienie ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia decyzji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Użyte w tym przepisie słowo ,,może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i brakiem obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997r. nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Powyższy warunkom zaskarżony akt administracyjny nie odpowiada.

Sąd stwierdził, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art.107 § 3 kpa oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Wymogi te nie zostały zachowane w niniejszym postępowaniu. Również uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie zostało podpisane, co skutkuje jego wadliwością.

Z uwagi na powyższe uchybienia, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia.

Wójt Gminy Skulsk wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu ze względu na zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów strony, przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie jest zasadny. W sprawie zastosowany został tryb nadzwyczajny uregulowany w art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Według art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię regulacji prawnej art. 38 ust. 2 wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wykonania zaskarżonego zarządzenia, niewykazanie w trybie prawnym naruszenia dyscypliny finansowej wskazuje, że nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych odwołujące się do braku ustalonego arkusza organizacyjnego jest nadal, w okolicznościach sprawy funkcjonowania szkoły, zarzutem ogólnikowym. Nie wykazano też stosownym dokumentem naruszenia dyscypliny finansowej.

Niezasadne jest też uzasadnienie podstawy kasacyjnej co do wykładni drugiej przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania – przesłanki "po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty". Jest to przesłanka bezwzględnie obowiązująca. Organ podejmując zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, obowiązany jest zasięgnąć opinii kuratora oświaty. Spełnienie tego obowiązku wymaga przedstawienia kuratorowi oświaty dokumentacji dającej podstawę do wyrażenia opinii. Brak dokumentacji dającej podstawę do wyrażenia opinii jest naruszeniem obligatoryjnego elementu trybu nadzwyczajnego. Nie można zatem uznać za spełnienie przesłanki nadzwyczajnego trybu stanowiska kuratora oświaty o braku podstaw do zaopiniowania wniosku. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu o obowiązku zasięgnięcia opinii kuratora oświaty przy wydawaniu przez Wójta Gminy Skulsk zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Po cofnięciu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Skulsk z [...] sierpnia 2013 r. nie wypełniono przesłanki zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. Rozstrzygnięcie nadzorcze, po cofnięciu skargi, stało się prawomocne, co oznacza, że zarządzenie nr [...] nie było zdolne do wywołania skutku prawnego od dnia wydania. Takiego skutku nie wywołało uchylenie przez Wójta Gminy Skulsk zarządzenia nr [...], skoro objęte było skutkami rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z wymogami ustanowionymi przepisami prawa i zawiera w pełni prawidłowy wywód zarówno w aspekcie prawnym, jak i w aspekcie okoliczności faktycznych sprawy zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.