Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2469/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. H. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. H. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. H. wnioskiem z [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca podał, że przebieg jego służby w komórce organizacyjnej podległej MSW to stanowiska najniższe, na których nie piastował funkcji kierowniczych i dowódczych, nie wykonywał także żadnych czynności związanych z represjonowaniem i prześladowaniem jakichkolwiek osób. W tym okresie został mianowany do stopnia [...] MO. Następnie na własną prośbę przeniesiono go do jednostki antyterrorystycznej i od [...] września 1985 r. pełnił służbę w Sekcji [...]. Wykonując czynności służbowe brał udział w dziesiątkach najtrudniejszych zadań bojowych związanych m.in. z zatrzymywaniem członków zorganizowanych grup przestępczych o charakterze zbrojnym. Zajmował się uwalnianiem osób porwanych oraz zakładników, zatrzymywaniem handlarzy bronią, a także osób odpowiedzialnych za podkładanie ładunków wybuchowych. Wnioskodawca brał także udział w zabezpieczaniu uroczystości państwowych o statusie VIP. W jego ocenie, najważniejszym i najtrudniejszym, sprowadzającym na jego osobę bardzo duże zagrożenie życia i zdrowia, był czas służby pełnionej w ramach tzw. "operacji specjalnych" - wyróżnionych w Policji jako Ofensywne Metody Pracy Operacyjnej. Ze względu na poufność tych działań, nie ujawnia szczegółów ich realizacji. Podkreślił, że był współtwórcą systemu operacji specjalnych, co wiązało się z wypracowaniem przez niego przepisów, procedur, form i metod pracy, selekcji i szkoleń oraz wprowadzeniem do służby "operatorów-przykrywkowców". Ofensywne metody pracy operacyjnej były skierowane w stosunku do najgroźniejszej zorganizowanej przestępczości o charakterze zbrojnym i dotyczyły m.in. infiltracji tych grup od wewnątrz. Zaznaczył, że przez prawie 19 lat życia służbowego zobowiązany był funkcjonować w pełnej dyspozycyjności wobec służby i realizowanych zadań, które wykonywane były w nielimitowanym czasie pracy oraz trudnych i ekstremalnych warunkach. W wyniku wypadków i kontuzji doznanych w czasie służby, Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w opinii z 2010 r. orzekła 65% uszczerbek na zdrowiu oraz uznała go inwalidą III grupy, jednocześnie inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Za zasługi w wykonywaniu obowiązków służbowych wnioskodawca został odznaczony Brązową Odznaką za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego, Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant i Brązowym Krzyżem Zasługi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na powyższe rozstrzygnięcie J. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/18 akt ją oddalił.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła skarga kasacyjna wnioskodawcy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] sierpnia 2009 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy, przy czym wypłaca się emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] września 1981 r. do [...] sierpnia 1985 r.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. akt [...], przekazanych pismem z [...] lipca 2020 r. przez IPN nie wynika, aby J. H. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformował, że wnioskodawca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy/funkcyjny do uposażenia i odznaczano (Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant oraz Brązowym Krzyżem Zasługi). W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych mu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia,

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te musza być spełnione łącznie. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, ,że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

Minister wskazał, że zbytecznym było podejmowanie powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez J. H. służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19 jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., a w szczególności wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z zebranej dokumentacji wynika, że J. H. w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, a także wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy/funkcyjny do uposażenia. Został też odznaczony Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant oraz i Brązowym Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych mu karach dyscyplinarnych. Zawarta jest także informacja, iż wymieniony posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie zdrowia lub życia. Podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Mając na względzie nadanie mu wysokiej rangi odznaczenia resortowego i państwowego, tj. Srebrnej Odznaki Zasłużony Policjant oraz Brązowego Krzyża Zasługi, a także realizowanie obowiązków służbowych, w których istniało zagrożenie zdrowia lub życia Minister wskazał, że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W związku z tym w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka uwzględniona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył, że kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Rozpoczęcie przez J. H. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zaineresowanego (podanie do Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1981 r., w wyniku czego został sporządzony wniosek personalny o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej z [...] września 1981 r.). Jednocześnie bezpośrednio po przyjęciu do służby wnioskodawca był zobligowany do zapoznania się z szeregiem dokumentów normujących tok pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, a [...] października 1982 r. złożył ślubowanie. Ponadto J. H. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza. Pozostając zatem na tym etacie, wnioskodawca był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. Jednocześnie wnioskodawca ukończył dwa cykle doskonalenia zawodowego. Dodatkowo w uznaniu zasług w pracy operacyjnej wnioskodawca był wyróżniany mianowaniem na wyższe stanowiska służbowe z jednoczesnym podwyższeniem składników uposażenia, w tym dodatku specjalnego.

Z powyższych informacji wynika, że przełożeni byli usatysfakcjonowani z wyników, jak i poziomu realizowanych obowiązków służbowych przez J. H., a on sam był w pełni świadomy co do zawodowej przynależności do SB. Identyfikował się zatem z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, jak choćby prowadzenie pracy operacyjnej z osobowymi źródłami informacji, o czym świadczą także opinie służbowe.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca złożył raport z prośbą o przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Milicji Obywatelskiej. Przedłożenie przedmiotowego raportu o zwolnienie ze służby wynikało z powodów osobistych. Były funkcjonariusz nie powołał się na ówcześnie panującą sytuację społeczno - polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB jemu nie odpowiadał oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami.

Jednocześnie z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że wnioskodawca przynależał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP była masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży, której głównym zdaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR.

Organ uznał, że bycie członkiem ZSMP oraz PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

W ocenie Ministra postawa wnioskodawcy związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje tej indywidualnej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Minister stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę argumenty, dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, otrzymanie nagród, a tym samym charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie w kontekście świadomości strony co do uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Zaznaczył, że osiągnięcia odnotowane przez J. H. po 12 września 1989 r. zasługują na uznanie. Jednak biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także postawę związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, to zdaniem organu przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i ait. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. .

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy, dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób rażąco dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, wyłącznie na jego niekorzyść, a przy tym z pominięciem wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu do wydanego uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w zakresie wykładni art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący wskazał, że ze "służbą na rzecz państwa totalitarnego" mamy do czynienia wówczas, gdy sposób jej pełnienia jest nakierowany bezpośrednio na realizację specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych zadań "państwa totalitarnego", czyli polegać na prześladowaniu, czy represjonowaniu obywateli, zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Nie ma zatem charakteru działania "na rzecz państwa totalitarnego" służba, jeżeli była pełniona w okresie istnienia "państwa totalitarnego", która ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, czyli służbie na rzecz państwa jako takiego. Nie wystarczy więc, by dana instytucja czy jednostka, w której pełnił służbę funkcjonariusz została uznana przez ustawodawcę za organ "państwa totalitarnego", konieczne jest, by służba danego funkcjonariusza odbywała się w sposób bezpośrednio ukierunkowanych na realizację funkcji "państwa totalitarnego".

Zaznaczył, że Minister uznał, że dokumenty obejmujące przebieg jego służby zgromadzone w aktach IPN dowodzą, iż był osobą świadomie uczestniczącą w realizacji zadań "państwa totalitarnego", a także angażował się w działalność ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych funkcji właściwych ustrojowi totalitarnemu. Ponadto o jego identyfikacji z ideologią "państwa totalitarnego" świadczyć ma zdaniem organu okoliczność, iż był on członkiem ZSMP i PZPR.

Faktem wskazującym na zasadność powyższej argumentacji jest sposób wstąpienia w szeregi Służby Bezpieczeństwa. Pozostaje to jednak w sprzeczności z zebranymi dowodami, w tym m.in. jego podaniem do Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1981 r. Zdaniem skarżącego nie sposób z analizy tego dokumentu wyciągnąć wniosku, że jego intencją od początku była praca w organach SB, podczas gdy jego wolą był akces do Milicji Obywatelskiej, której funkcjonariusz nie zostali objęci działaniem ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym powołany dokument nie stanowi dowodu ma identyfikację z zadaniami realizowanymi przez "państwo totalitarne", a organ dokonał jego błędnej wykładni. Ponadto podał, że po złożeniu podania do Milicji Obywatelskiej został skierowany do służby na stanowisku [...] w Wydziale "[...]" (na co nie miał wpływu), który pełnił w istocie funkcję [...], a po przemianach ustrojowych w 1990 r. utworzono pion i archiwum Urzędu Ochrony Państwa oraz pion centralnego archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Oznacza to , że w istocie pełnił obowiązki [...], a następnie do jego zdań należało przeciwdziałanie ujawnieniu tajemnicy produkcji [...], co wyklucza możliwość angażowania się w realizację zadań "państwa totalitarnego". Okoliczność zapoznania się z dokumentami normującymi tok pełnienia służby na zajmowanym stanowisku oraz złożenie ślubowania także nie świadczą, że uczestniczył aktywnie w umacnianiu "państwa totalitarnego".

Zdaniem skarżącego niezrozumiały jest także zarzut, że nie podjął działań zmierzających do usunięcia go z etatu SB. Wskazał, że samodzielnie zwrócił się do zwierzchników z podaniem o przeniesienie do Wydziału [...] Urzędu [...] w [...], czyli jednostki odpowiadającej obecnie Biuru Operacji [...].

W związku z powyższym brak jest w zgromadzonym materiale jakichkolwiek dowodów świadczących o jego ponadprzeciętnym angażowaniu się w realizację zadań "państwa totalitarnego", nie ma dokumentów dowodzących, aby w ramach wykonywanych obowiązków dopuszczał się czynów niedozwolonych względem innych obywateli, popełniał przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu. Wręcz przeciwnie służba pełniona przed 31 lipca 1990 r., w tym w ramach epizodu związanego z zatrudnieniem na etacie funkcjonariusza SB, była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej. Tak więc był przeciętnym funkcjonariuszem, bez żadnych osiągnięć zawodowych, bez znaczących wyróżnień, orderów.

Bez znaczenia pozostaje także jego przynależność do ZSMP i PZPR, bowiem za służbę (pełnienie służby) powinien być uznany okres zatrudnienia na podstawie stosunku administracyjnoprawnego z uwzględnieniem potencjalnego zatrudnienia pracowniczego, nie zaś przynależność do partii politycznych, czy innego rodzaju stowarzyszeń, nawet jeżeli z perspektywy czasu ich działalność ocenia się jako negatywną.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. H. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, który w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/18 i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po wydaniu przez NSA prawomocnego wyroku o sygn. akt I OSK 2553/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt I OSK 2553/19 wskazał, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że ponownie rozpoznając sprawę organ przy ocenie zasadności wniosku skarżącego uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki "krótkotrwałości".

Minister ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zbytecznym było podejmowanie powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez J. H. służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem oceny tej dokonał Sąd, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby wchodzenie w polemikę z wiążącą dla organu oceną prawną, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu co do rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., a w szczególności wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Minister uwzględnił wskazania Sądu co do konieczności uznania, że J. H. spełnił przesłankę krótkotrwałości, ponadto uznał, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jednakże wskazał, że w sprawie nie zachodzi "szczególny uzasadniony przypadek", dlatego też należało odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podniósł, że skarżący wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadania i funkcje, a zatem jego przypadku nie należy kwalifikować jako szczególnego. Po pierwsze zaznaczył, że rozpoczęcie służby przez J. H. w Służbie Bezpieczeństwa wynikało z jego inicjatywy (podanie do Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1981 r., w wyniku czego został sporządzony wniosek personalny o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej z [...] września 1981 r.). Następnie po przyjęciu do służby skarżący był zobligowany do zapoznania się z szeregiem dokumentów normujących tok pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, a [...] października 1982 r. złożył ślubowanie. Ponadto nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza. Pozostając na tym etacie był zatem częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. Jednocześnie skarżący ukończył dwa cykle doskonalenia zawodowego, był wyróżniany mianowaniem na wyższe stanowiska służbowe z jednoczesnym podwyższeniem składników uposażenia, w tym dodatku specjalnego. Przełożeni byli usatysfakcjonowani z wyników, jak i poziomu realizowanych obowiązków służbowych przez J. H., a on sam był w pełni świadomy co do zawodowej przynależności do SB. Identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, jak choćby prowadzenie pracy operacyjnej z osobowymi źródłami informacji, o czym świadczą także opinie służbowe. Ponadto skarżący złożył raport z prośbą o przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Milicji Obywatelskiej. Przedłożenie przedmiotowego raportu o zwolnienie ze służby wynikało z powodów osobistych. Były funkcjonariusz nie powołał się na ówcześnie panującą sytuację społeczno - polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB jemu nie odpowiadał oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami. Co więcej, skarżący wykazywał również własną inicjatywę mającą na celu umacnianie reżimu, bowiem przynależał do PZPR oraz do ZSMP. Organ podkreślił jaki charakter miały ww. organizacje.

W ocenie Sądu organ nieprawidłowo, bez poparcia materiałem dowodowym sprawy, uzasadnił, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia cechuje się ogólnością i wybiórczą analizą stanu fatycznego sprawy. Po pierwsze organ nie wskazał jakie konkretne działania podejmował skarżący, które mogłyby świadczyć, iż wykonywał on czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Poprzestał jedynie na wskazaniu, że komórka organizacyjna, w której służył skarżący wykonywała zadania operacyjne. Jednocześnie organ nie zaprezentował jaki ewentualnie udział w ww. działalności miał skarżący. Nie wskazał jakie zadania wykonywał skarżący na zajmowanych stanowiskach, zaś służba w strukturach SB zajmujących się [...] i kontrwywiadem gospodarczym sama przez się nie może być utożsamiana z działaniem sprzecznym z wartościami demokratycznego państwa. Ponadto należy stanowczo podkreślić, że samo uczestnictwo w organizacjach typowych dla systemu totalitarnego, tj. PZPR czy ZSMP, nie może prowadzić do wniosku, że skarżący angażował się w umacnianie reżimu, organ w tym celu powinien wskazać konkretne działania przez niego podjęte, czego nie uczynił. Nie można bowiem przekonań politycznych i światopoglądowych zrównywać z działaniem sprzecznym z ideami państwa praworządnego. Co więcej, organ nie dokonał kompletnej analizy materiału dowodowego i pominął wyjaśnienia skarżącego wskazujące w jakich okolicznościach doszło do przyjęcia, pełnienia i zaprzestania służby w SB. J. H. podniósł, że z analizy podania do Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1981 r. nie można było wyciągnąć wniosku, że jego intencją od początku była praca w organach SB, podczas gdy jego wolą był akces wstąpienia do Milicji Obywatelskiej. Ponadto wskazał, że po złożeniu podania do Milicji Obywatelskiej został skierowany do służby na [...] w Wydziale "[...]" (na co nie miał wpływu), który pełnił w istocie funkcję centralnego archiwum, a po przemianach ustrojowych w 1990 r. utworzono pion i [...] Urzędu Ochrony Państwa oraz pion centralnego archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Oznacza to, że pełnił on obowiązki [...], a następnie do jego zdań należało przeciwdziałanie ujawnieniu tajemnicy produkcji [...], co wyklucza możliwość angażowania się w realizację zadań "państwa totalitarnego". Uzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodów świadczących o jego angażowaniu się w realizację zadań "państwa totalitarnego", gdyż organ nie przedstawił wiarygodnych dokumentów dowodzących, aby w ramach wykonywanych obowiązków skarżący dopuszczał się czynów niedozwolonych względem innych obywateli, popełniał przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (patrz Jakimowicz Wojciech, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, publik. PPP 2020/7-8/47-67 oraz LEX). W analizowanym przypadku organ wprawdzie dopatrzył się spełnienia ustawowych warunków "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" lecz zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu nie wykazał. Za takową trudno również uznać podane przez skarżącego przyczyny ubiegania się o przyjęcie do służby w MO jak i powody (osobiste) zmiany stanowiska zajmowanego w SB na rzecz jednostki do zadań antyterrorystycznych.

W powołanym powyżej opracowaniu trafnie wskazano, iż: " ... jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne, a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego przyjętego za podstawę jej wydania wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Oznacza to, iż zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy uznać za zasadne.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i w szczególności weźmie pod uwagę, iż przy spełnieniu warunków z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej to na organie spoczywa obowiązek wykazania zaangażowania strony w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jeżeli analiza materiału aktowego, ewentualnie uzupełniona o dodatkowy materiał dowodowy, nie wykaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, nie będzie przeszkód aby załatwić sprawę w sposób zgodny z wnioskiem strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.