Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 237/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 89 ust. 1 pkt 6, art. 92a, 92b,
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 3, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 10, art. 21, art. 23 ust. 1, art. 27, art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 640
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka), jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 24 lipca 2015 r., nr [...], nakładającą na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W okresie od 4 kwietnia 2014 r. do 27 maja 2015 r. inspektorzy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu przeprowadzili kontrolę w Spółce z o.o. A w [...]. Czynności kontrolne, związane z czasem jazdy, czasem postoju oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców, objęły okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 19 lipca 2014 r. i dotyczyły 40 kierowców, realizujących przewozy osób samochodami wyposażonymi w tachografy cyfrowe oraz analogowe. Podczas kontroli dokonano także analizy ciągłości kilometrów w odniesieniu do dwóch autokarów, tj. o nr rejestracyjnym a (którym jeździł m.in. kierowca M. M.) oraz o nr rejestracyjnym b (z którego udziałem doszło do wypadku w dniu 19 lipca 2014 r. na terenie [...], a którym jeździli kierowcy A. Z. i A. M.), kilkakrotnie żądając przedłożenia wykresówek brakujących dla poszczególnych autokarów. Ostatnie wykresówki zostały przekazane dnia 8 maja 2015 r. i zostały uwzględnione podczas analizy. Przebieg postępowania kontrolnego został utrwalony w obszernym protokole z dnia 27 maja 2015 r., w którym przedstawiono wszystkie podejmowane podczas kontroli czynność wyjaśniające, dokonane w jej trakcie ustalenia faktyczne, a także wskazano zgromadzone dowody (stanowiące załączniki do protokołu) i przedstawiono ich analizę oraz stwierdzone naruszenia. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu, na które inspektor prowadzący postępowanie kontrolne udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. Na skutek uwzględnienia części zgłoszonych przez Spółkę zastrzeżeń, dokonano zmian w protokole i został on w dniu 30 czerwca 2015 r. podpisany przez osobę reprezentującą Spółkę oraz inspektora prowadzącego kontrolę.

Następnie, po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej i pouczeniu o przysługującym stronie prawie czynnego udziału w postępowaniu, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 lipca 2015 r. W decyzji tej, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640 - zwanej dalej ustawą o PIP) oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), naliczył karę pieniężną w wysokości 73.450 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że pomimo kilkukrotnych wezwań do okazania brakujących wykresówek według wygenerowanego wykazu, strona doręczyła tylko część z nich, wobec czego stwierdzono brak 58 wykresówek dla autokaru o nr rej. a (za okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 stycznia 2014 r.) i 64 wykresówek dla autokaru o nr rej. b (za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 20 lipca 2014 r.). Organ przedstawił zestawienie dni, za jakie dla poszczególnych pojazdów stwierdzono brak wykresówek i wskazał, że brak ten stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z 1985 r. nr 370, s. 8, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 3821/85. Organ uznał, że jest to naruszenie określone pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i wyliczył łączną wysokość kary za naruszenia w zakresie braku wykresówek, w kocie 61.000 zł. Odnotował przy tym, że jako przyczynę braku wykresówek strona wskazywała fakt realizowania przewozów wspólnie z innymi podmiotami (w ramach tzw. "B") i stwierdził, że nie została okazana jakakolwiek umowa potwierdzająca wynajęcie autokaru konkretnej firmie. Organ wywiódł, że z uwagi na brak danych wskazujących, w jakiej firmie zostali zatrudnieni kierowcy, którym wypożyczono autokary oraz w jakich dniach wykonywali oni przewóz drogowy, nie było podstaw do uwzględnienia wyjaśnień, że autokary były użyczane innym podmiotom jedynie na podstawie pozwolenia na obsługę danej linii, a nadto, że właściciel pojazdów o znacznej wartości, którymi przewożeni byli pasażerowie, nie ma jakiejkolwiek wiedzy, jaki kierowca i przez kogo zatrudniony, realizuje przewóz drogowy. W trakcie kontroli dokonano ponadto analizy polegającej na porównaniu aktywności kierowców ustalonej na podstawie danych zawartych na wykresówkach oraz plikach cyfrowych z treścią okazanych zaświadczeń o działalności, wystawionych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155, z późn. zm.). Kontrola ta ujawniła w niektórych przypadkach niezgodności zaświadczeń o działalności z kalendarzem danych dla kierowcy, jak również, że w okresach, na które okazano wykresówki, wystawiano także zaświadczenia oraz że wystawiano nawet kilka zaświadczeń o działalności na ten sam okres. Organ uznał, że te ustalenia, poparte zeznaniami świadków, potwierdzają praktykę ukrywania części wykresówek celem uniknięcia odpowiedzialności. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wyjaśnień strony, że brakujące wykresówki dla dwóch ww. autobusów były wynikiem użyczenia tych pojazdów innym podmiotom. Zaznaczył, że celem regulacji zawartej w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest zapobieżenie zabiegom przedsiębiorcy, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich organom kontroli. Wszelkie obowiązki przedsiębiorcy w zakresie gromadzenia i przechowywania dokumentacji czasu pracy kierowców służą jedynie umożliwieniu zbadania przestrzegania regulacji o czasie pracy kierowców. W sytuacji, gdy ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną nieokazanie podczas kontroli wykresówek, na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dbałości o te dokumenty, a w razie wystąpienia nieścisłości lub "braków" dokonanie wiarygodnych wyjaśnień. W odniesieniu do innych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli organ zaznaczył, że na etapie postępowania kontrolnego uwzględniono niektóre wyjaśnienia kierowców oraz strony. Ponadto, odnosząc się do braku oryginałów wykresówek kierowcy M. M., organ zwrócił uwagę, że naruszenia w tym zakresie zostały dodatkowo podparte zeznaniami kierowcy. Organ zauważył, że jeśli kierowca wskazuje wręcz na praktykę używania kilku wykresówek, czy praktykę "wymuszania" przez przełożonych naruszania przepisów, to brak kserokopii rewersów wykresówek tego kierowcy ma znaczenie drugorzędne. Wyjaśnił też organ, że w przypadku wykresówek przekazanych przez Policję z [...] i dotyczących naruszeń dokonanych przez A. Z. i A. M., kopie tych wykresówek zostały przekazane przez organ prowadzący śledztwo w sprawie wypadku, jaki miał miejsce w dniu 19 lipca 2014 r. na terenie [...]. W korespondencji, a także w przekazanym materiale, brak jest jednak informacji o jakichkolwiek zapisach na rewersach tych wykresówek. Powyższe dało podstawę do przyjęcia, iż na rewersach kopii wykresówek, w odniesieniu do M. M., A. Z. i A. M., brak było zapisów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. z 2006 r. nr 102, s. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006. W kwestii zastrzeżeń dotyczących nieuznania jako załogi kierowcy dosiadającego się po upływie godziny od rozpoczęcia wykonywania przewozu przez pierwszego kierowcę, organ uznał z kolei, że brak jest podstaw do uznania stanowiska pracodawcy w tym zakresie, gdyż definicja zawarta w art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006 jest jednoznaczna i sprowadza się do uznania za wykonywanie przewozu w załodze jedynie sytuacji, kiedy drugi kierowca do godziny będzie obecny w pojeździe. Przedstawiając szczegółowe ustalenia dotyczące naruszenia pozostałych obowiązków i warunków przewozu drogowego, w zakresie czasu pracy i czasu odpoczynku kierowców organ wskazał, że w wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów oraz wykresówek z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu selektorem, stwierdzono naruszenie przepisów, polegające na:

1) przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdów przez kierowców: A. M. (w okresach prowadzenia pojazdu w dniach 9-10 czerwca 2014 r., 2-3 i 8-9 lipca 2014 r.) i M. M. (w okresach prowadzenia pojazdu w dniach 9-10 listopada 2013 r.). Ustalono, że w tych przypadkach brak było dokumentów (wydruków z urządzenia rejestrującego bądź zapisów na odwrocie wykresówki) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków bądź nie uwzględniono złożonych wyjaśnień. Stwierdzone przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu organ uznał za naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także naruszenie określone pod lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego za stwierdzone naruszenia organ wyliczył łączną karę pieniężną w kwocie 800 zł;

2) prowadzeniu pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy przez kierowców: M. M. (dnia 17 lipca, 5 i 6 listopada oraz w okresie od 9 do 10 listopada 2013 r.) i J. W. (dnia 22 czerwca 2013 r.). Stwierdzone przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ uznał za naruszenie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także naruszenie określone pod lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego za stwierdzone naruszenia organ wyliczył łączną karę pieniężną w kwocie 4.550 zł;

3) skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowców: A. M. (w okresie rozliczeniowym 26-27 kwietnia, 11-12 czerwca, 16-17 czerwca, 2-3 lipca i 8 lipca 2014 r.), M. M. (w okresie rozliczeniowym 25-26 kwietnia, 21 września, 8-9 listopada i 4-5 grudnia 2013 r.) i A. Z. (w okresie rozliczeniowym 3-4 października 2013 r., 26-27 kwietnia, 11-12 czerwca, 16-17 czerwca oraz 7-8 lipca 2014 r.). W tych przypadkach brak było dokumentów (wydruków z urządzenia rejestrującego bądź zapisów na odwrocie wykresówki) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków bądź nie uwzględniono złożonych wyjaśnień. Stwierdzone skrócenie odpoczynku, przy uwzględnieniu zasady z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, organ uznał za naruszenie art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także naruszenie określone pod lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego za stwierdzone naruszenia organ wyliczył łączną karę pieniężną w kwocie 6.600 zł;

4) skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowców: A. M. (od dnia 5 czerwca 2014 r.) i A. Z. (od dnia 16 czerwca 2014 r.). W tych przypadkach również ustalono, że brak było dokumentów (wydruków z urządzenia rejestrującego bądź zapisów na odwrocie wykresówki) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków bądź nie uwzględniono złożonych wyjaśnień. Stwierdzone skrócenie odpoczynku organ uznał za naruszenie art. 8 ust. 6, ust. 7 i ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006, a także naruszenie określone pod lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, na podstawie którego za stwierdzone naruszenia organ wyliczył łączną karę pieniężną w kwocie 500 zł.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 3821/85 przez przyjęcie, że wykresówki przypisane są do pojazdu zamiast do kierowcy. W odniesieniu do naruszeń dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynku kierowcy, wskazała, że zostały one stwierdzone na podstawie kserokopii wykresówek przekazanych organowi przez kierowców albo przez [...] organy ścigania, niepoświadczonych za zgodność z oryginałem i wykonanych jednostronnie. Podniosła, że nieuwierzytelniona kserokopia nie może stanowić dowodu i wskazując na art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, wywiodła, że skoro organ nie dysponował rewersami wykresówek, to nie miał wiedzy na temat istniejących tam ewentualnych zapisów. Nie mógł się też posłużyć innymi dowodami na stwierdzenie bezpodstawnego odstępstwa od norm czasu pracy, gdyż dowodem dla ustaleń odstąpienia od norm czasu pracy jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy. Odnośnie stwierdzonych naruszeń dotyczących nieokazania podczas kontroli wykresówek, Spółka podniosła, że organ błędnie przyjął, iż wykresówki są przypisane do pojazdu (a i b). Podkreśliła, że art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia 3821/85 wskazuje na osobisty charakter wykresówki przypisanej konkretnemu kierowcy, dlatego kara może być nałożona za brak okazania wykresówki albo danych z karty kierowcy, przypisanej konkretnemu kierowcy. Spółka zakwestionowała też sposób obliczenia brakujących wykresówek. W tym zakresie wskazała, że np. dla okresu 3 dni przyjęto brak 1 wykresówki. Ponadto podtrzymała wyjaśnienia, że brakująca liczba kilometrów w spornych pojazdach wynika z faktu, iż pojazdami tymi wykonywane były przewozy przez innych przewoźników w ramach tzw. B. Kierowcy, którzy prowadzili pojazdy w tym okresie, nie byli pracownikami Spółki i dlatego nie posiada ona ich wykresówek. Zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność i błędne przyjęcie, że za niepokrywającą się z wykresówkami kierowców ilość kilometrów w pojazdach należy nałożyć karę na podstawie lp. 6.3.7. załącznika do ustawy, Spółka wskazała, że sankcja ta odnosi się wyłącznie do przypadków nieudokumentowania aktywności konkretnego kierowcy. Ponadto, powołując się na analizę dokonaną za pomocą legalizowanego urządzenia do analizy wykresówek marki Kienzle, w odniesieniu do poszczególnych naruszeń - wymienionych w decyzji pod pozycją: 1.1; 1.2; 1.3; 1.4; 2.1; 2.2; 2.3; 2.4; 3.1; 3.2; 3.3; 3.6; 3.7; 3.9; 3.11; 3.12; 3.13, Spółka wskazała na błędne zsumowanie czasu pracy kierowców i przez to błędne ustalenie, że przekroczone zostały ustalone normy. Uznała, że organ posługiwał się zestawieniem wygenerowanym automatycznie przez program TachScan Control PIP, który nie jest narzędziem legalizowanym, stąd jego wskazania należy przyjmować z tolerancją błędu. Podniosła też, że niektóre z naruszeń w tym zakresie, jak również naruszenia opisane w pozycji 4.1 i 4.2, zaistniały na skutek obiektywnych okoliczności niezależnych od strony, czy nawet samych kierowców, tj. np. z powodu remontu i utrudnień na drodze, czy konieczności przepakowania samochodu na polecenie pracowników terminalu, a także na skutek błędnego operowania przez kierowcę selektorem i pomyłki w oznaczeniu dat. W podsumowaniu Spółka wskazała na przepis art. 8 K.p.a. i stwierdziła, że decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, jak również wydana została z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy - Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w ramach którego wystąpił do [...], a następnie polskich organów ścigania o przesłanie potwierdzonych za zgodność dwustronnych wykresówek wykazanych tam kierowców oraz zaświadczeń o działalności. W wyniku tych działań, pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] przekazał do wykorzystania przez organ oryginały żądanych dokumentów.

Na podstawie oryginałów wykresówek (których kserokopie dołączono do akt sprawy), Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu decyzją z dnia 4 marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że odwołanie w całości nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołał treść art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym oraz zapisy lp. 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 i 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy i zaznaczył, że organ pierwszej instancji, analizując naruszenia wygenerowane w systemie, w niektórych przypadkach wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone w trakcie kontroli, dokonując zmiany skutkującej usunięciem naruszenia. Organ odwoławczy przedstawił poszczególne naruszenia stwierdzone przez organ pierwszej instancji w zakresie przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzeniu pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku i stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym protokołu kontroli wraz z załącznikami wskazuje, iż do naruszenia rzeczywiście doszło, a kara w tym zakresie została nałożona w sposób prawidłowy. Na odwrocie wykresówek nie odnotowano zapisu uzasadniającego odstępstwo. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie wyjaśnienia pracodawcy, przedstawione podczas kontroli i utrwalone w protokole kontroli. Jako niezasadne uznał organ również zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące odczytu danych przez stosowane do tego narzędzie, tj. program komputerowy TachoScan Control PIP. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ odwoławczy wskazał na art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L. z 2014 r. nr 60, s. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/2014, jako obowiązujący w dniu wydania decyzji odwoławczej i zastępujący art. 14 ust. 2 rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85. Na tej podstawie uznał, że analiza zapisów zawartych na wykresówkach z okresu objętego kontrolą pozwoliła na stwierdzenie wskazanych przez organ pierwszej instancji naruszeń w zakresie braku wykresówek dla pojazdów a oraz b i nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 61.000 zł. Organ odwoławczy podzielił pogląd strony, że zapis lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie nakazuje posiadać wykresówki na pokrycie wszystkich przejechanych przez dany autokar kilometrów, jednak podkreślił, że w przepisach rozporządzenia nr 165/2014 r., które zastępuje przepisy rozporządzenia nr 3821/85, a także w ustawie o czasie pracy kierowców, istnieje obowiązek pełnego dokumentowania dni pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe. W związku z tym, braki w zapisach licznika kilometrów stanowią przesłankę do przeprowadzenia dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy braki te nie świadczą o wyrzucaniu lub gubieniu wykresówek. Organ wyjaśnił, że celem regulacji zawartej w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest zapobieżenie zabiegom przedsiębiorcy, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich organom kontroli. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną nieokazanie podczas kontroli wykresówek, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dbałości o te dokumenty, a także przedstawienia wiarygodnych wyjaśnień w razie wystąpienia nieścisłości lub "braków". Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym protokół kontroli wskazuje, iż do naruszenia rzeczywiście doszło, a kara w odniesieniu do tego naruszenia została przez organ pierwszej instancji nałożona w sposób prawidłowy. Przedstawione przez Spółkę argumenty związane z faktem prowadzenia pojazdu przez osoby, które nie świadczyły pracy na rzecz Spółki, nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Za nieuzasadnione organ uznał także zarzuty dotyczące odczytu danych przy pomocy programu komputerowego TachoScan Control PIP. Wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu kontroli (Dz. U. z 2014 r. poz. 1066), program ten nie jest urządzeniem pomiarowym, o którym mowa w ustawie 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1069, z późn. zm.) i w związku z tym nie podlega prawnej kontroli metrologicznej. Niemniej jednak, program ten odczytuje dokładnie te same dane, w stanie takim samym, w jakim są one wyrysowane na tarczach tachografu analogowego (wykresówkach), bądź zawarte w pamięci karty kierowcy lub tachografu cyfrowego, który jako urządzenie pomiarowe, podlega kontroli metrologicznej oraz legalizacji. Ponadto, analiza danych została przeprowadzona przez kontrolującego, a nie przez program komputerowy, który stanowił jedynie narzędzie pozwalające odczytać dane cyfrowe. Zaznaczył też organ, że według jego wiedzy, żaden z dostępnych na rynku programów komputerowych nie posiada świadectwa legalizacji, natomiast odczyt danych z wykresówek w sprawie odbywał się poprzez zeskanowanie tarczek tachografu. Wyjaśnił, że w tym przypadku dysponował tarczkami dostarczonymi przez Spółkę oraz kierowców, a także podjął działania w celu ustalenia, czy na pewno przekazane wykresówki posiadają wpisy, które uzasadniałyby odstąpienie od naliczenia kar za wygenerowane w systemie naruszenia. W efekcie tych starań uzyskano wgląd w oryginalne wykresówki udostępnione przez Prokuraturę Rejonową w [...], które zostały utrwalone w formie kopii potwierdzonej za zgodność. Na tychże wykresówkach brak było jednak zapisów kierowców, które miałyby wpływ na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia. Działania te ujawniły natomiast praktykę stosowania przez kierowców dwóch wykresówek obejmujących te same dni, jak i wystawianie zaświadczeń o działalności na dni, w których kierowcy kierowali pojazdami. Taki stan rzeczy podaje w wątpliwość argumentację Spółki odnośnie brakujących wykresówek na ujawnione w trakcie kontroli braki kilometrów. Organ zaznaczył, że odwołująca nie potrafi, bądź nie chce wskazać konkretnych kierowców oraz ujawnić komu użyczała pojazdów, podczas gdy taka informacja pozwalałaby ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy faktycznie strona nie ponosi odpowiedzialności za brak wymaganych dokumentów. Jednocześnie, strona nie zaprzecza istnieniu wykresówek i innych dokumentów przedstawionych przez kierowców oraz przekazanych przez prokuraturę. Jej argumentacja zmierza jedynie do podważenia sposobu dokumentowania stwierdzonych uchybień. Zwracając uwagę na rolę protokołu kontroli w postępowaniu dowodowym, organ zaznaczył, że kontrola związana z czasem pracy kierowców odbywa się według reguł określonych przepisami Rozdziału 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Poza tym organ uznał, że wbrew zarzutom odwołania w sprawie wypełnione zostały obowiązki wynikające z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., zgromadzone dowody poddano ocenie stosownie do art. 80 i nie naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując z kolei na art. 92a ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że ustalona w tym przepisie odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru absolutnego i przedsiębiorca może się z niej zwolnić na podstawie art. 92c ustawy. Na tle stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie się skarżącej Spółki od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania przez nią, że nie miała wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Ciężar dowodu w tym przypadku spoczywa bowiem na przedsiębiorcy. W toku postępowania strona nie powoływała się jednak na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako równoznaczne z przesłankami wyłączenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, przewidzianymi w przepisie art. 92a ustawy o transporcie drogowym.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego oraz art. 11 K.p.a. przez odrzucenie bez uzasadnienia twierdzeń i dowodów przedkładanych przez stronę;

- art. 15 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym z przekroczeniem granic art. 136 K.p.a.; - art. 34 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 przez przyjęcie, że wykresówki przypisane są do pojazdu zamiast do kierowcy. Uzasadniając zarzuty, na podstawie orzecznictwa sądowego skarżąca wywodziła, że organ odwoławczy nie może prowadzić w nieograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego i zastępować organu pierwszej instancji, wchodząc w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną. Ponadto wskazała, że dokonując uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie naruszeń popełnionych przez M. M., dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniach 5, 6 i 9 listopada 2013 r. oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku w dniach 8-9 listopada 2013 r., organ odwoławczy rozpoznał sprawę, pomimo że nadal nie posiadał oryginałów, ani potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii, wykresówek tego kierowcy. W tym zakresie oparł się jedynie na niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wykresówek przekazanych organowi kontrolnemu przez tego kierowcę. Stosownie do tego Spółka podtrzymała zarzut odwołania dotyczący wadliwości gromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, zarzucając, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału. Skarżąca podtrzymała także zarzuty w zakresie naruszeń dotyczących braku wykresówek. Powołując zapisy art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014 zauważyła, że za naruszenie w tym zakresie nałożono karę za brak wykresówek przypisanych pojazdom a (brak 58 sztuk) oraz b (brak 64 sztuk). Zdaniem Spółki, organ błędnie i sprzecznie z powołaną regulacją przyjął, że wykresówki przypisane są do pojazdu, a nie do kierowcy. Dalej, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii wykonywania przez pojazdy a i b przewozów na rzecz innych przewoźników w ramach tzw. B, jak też przyjętej metodologii wyliczenia brakujących wykresówek i w tym względzie przedstawił jedynie lakoniczne stwierdzenia, co stanowi naruszenie zasady określonej w art. 11 K.p.a. W postępowaniu nie wezwano też strony do przedłożenia dowodów na potwierdzenie, że w chwili zaistnienia braków w przebiegach liczników ww. pojazdami wykonywane były przewozy przez kierowców zatrudnionych przez podwykonawców. Autorytatywnie i bezpodstawnie przyjęto, że skoro na wezwanie nie przedłożono wykresówek, to nie istnieje żadna okoliczność uzasadniająca taki stan rzeczy. Tymczasem dowodem potwierdzającym wskazane okoliczności są przedłożone organowi kontrolnemu zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na liniach regularnych z załączonym wykazem podwykonawców. Skarżąca wywodziła, że brak ustosunkowania się organu do zarzutów strony skutkuje uchybieniem obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a., a także naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Spółka podtrzymała złożone w toku kontroli wyjaśnienia dotyczące brakującej ilości kilometrów w pojazdach a i b, i wskazała, że organy zaniechały przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków oraz strony, jak również nie zażądały okazania konkretnych umów dzierżawy pojazdów. Na tej podstawie Spółka zarzuciła, że organ kontrolny w żaden sposób nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i błędnie przyjął, iż za niepokrywającą się z wykresówkami kierowców ilość km w pojazdach a i b należy nałożyć karę z lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy sankcja ta odnosi się do wyłącznie do przypadków nieudokumentowania aktywności konkretnego kierowcy. Stwierdzenie w decyzji przez organ odwoławczy, że "braki w zapisach liczników kilometrów stanowią przesłankę do przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających" wskazuje natomiast, iż pomimo posiadania pełnej świadomości braków w zgromadzonym materiale dowodowym, organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zamiast uchylić ją i nakazać inspektorowi pracy kompleksowe, rzetelne i obiektywne zgromadzenie materiału dowodowego oraz ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu podtrzymał stanowisko i argumentację na jego poparcie, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że protokół kontroli, sporządzony zgodnie z przepisami prawa, stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 K.p.a. i zawiera opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz wykaz czynności dokonanych w trakcie postępowania kontrolnego i informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP). Poza tym wyjaśnił, że oryginały wykresówek zostały zabezpieczone na użytek prowadzonych postępowań karnych i nie można uznać, że ich skany przekazane przez Policję w [...] nie stanowią wiarygodnych dowodów. Przeprowadzone w trybie odwoławczym postępowanie uzupełniające miało natomiast na celu ustalenie, czy rzeczywiście na odwrocie wykresówek istnieją zapisy, które mogłyby wskazywać na odstąpienie od naliczenia kary za stwierdzone naruszenia i nie wykraczało poza zakres art. 136 oraz art. 15 K.p.a. Poza tym nie doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014, gdyż w decyzji wykazano okresy, za które Spółka podczas kontroli nie przedstawiła dowodów w postaci wykresówek i skoro w sposób dostateczny nie wykazała, że faktycznie pojazdy prowadzili niezatrudnieni przez nią kierowcy, to wymierzając karę pieniężną przyjęto, że w każdym stwierdzonym okresie brak było co najmniej jednej wykresówki i nałożono karę w minimalnej wysokości przyjmując brak wykresówki za jeden dzień. Organ wskazał ponadto, że w przypadku stwierdzenia naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ ma obowiązek wymierzyć karę w określonej wysokości. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego Spółka nie powoływała się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako równoznaczne z przesłankami wyłączenia jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zaakcentował wadliwość przeprowadzenia kontroli przez organ, naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy, naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym prawdy obiektywnej i wysłuchania strony.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i stwierdził, że w toku postępowania nie doszło do wykazania przez skarżącą, która ze spółek dysponowała w danym czasie autokarem. Podkreślił, że wypadek na terenie [...] ujawnił proceder podwójnego dokumentowania przez kierowców czasu pracy. Kierowca M. M. został przesłuchany przez inspektora pracy i złożył obszerne wyjaśnienia odnośnie czasu pracy oraz metod stosowanych w Spółce. Nie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności i innych zasad postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a. Dokonując oceny legalności orzeka przy tym na podstawie akt sprawy, co oznacza, że bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i co do zasady - poza wyjątkiem wynikającym z zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. - nie wykracza poza znajdujący się w nich materiał dowodowy.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, nie wykazała, aby przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszyły przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed wyjaśnieniem tego stanowiska przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą Spółkę, jako na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiły przepisy powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwanej w dalszym ciągu ustawą, która w art. 92a ust. 1 ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz określa granice wysokości kary za stwierdzone w tym zakresie naruszenia. Zgodnie z tym przepisem, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie art. 92a ust. 3 pkt 4 ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zatrudniającym kierowców w liczbie większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, nie może przekroczyć 30000 zł. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie jako podstawę prawną ustalenia kary nałożonej na skarżącą Spółkę w wysokości 30.000 zł, organy wadliwie powołały art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy, który ustala górną granicą kary łącznej na kwotę 25.000 zł. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wadliwość ta, choć wymagająca dostrzeżenia, nie miała wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem, jak wynika z protokołu kontroli, średnie zatrudnienie kierowców w Spółce, w okresie sześciu miesięcy przed rozpoczęciem kontroli, wynosiło 270,5 (str. 3 protokołu), to niewątpliwie w sprawie zastosowanie powinien znajdować art. 92a ust. 3 pkt 4 ustawy określający maksymalną sumę kar na kwotę 30.000 zł. Pomimo zatem błędnego powołania treści art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy, prawidłowo do ustalenia wysokości kary zastosowano kwotę graniczną określoną w art. 92a ust. 3 pkt 4 ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i ze wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a także powoływanego przez organy w kontrolowanych decyzjach rozporządzenia nr 3821/85 oraz rozporządzenia nr 561/2006. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że wskazane w art. 4 pkt 22 ustawy rozporządzenie nr 3821/85, jak dostrzegł w niniejszej sprawie organ odwoławczy, zostało uchylone na mocy art. 47 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2014 r., nr 165/2014, którym to rozporządzeniem zmieniono także rozporządzenie nr 561/2006. Jednocześnie, zapisy rozporządzenia nr 3821/85 zostały zastąpione regulacjami uchylającego je rozporządzenia nr 165/2014. W myśl art. 48 rozporządzenia nr 165/2014, rozporządzenie to znajduje jednak zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r., co oznacza, że dopiero od tego dnia jego przepisy są wiążące w zakresie wynikających z niego obowiązków i dopiero od tego dnia, zgodnie z art. 47, wszelkie odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85, w tym także wynikające z art. 4 pkt 22 ustawy, uznaje się za odesłania do rozporządzenia nr 165/2014.

Wyjaśniając kwestię odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ust. 1 ustawy, pokreślić poza tym trzeba, że odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą kary nakładanej na podstawie art. 92a ustawy, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, jest natomiast przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 92a ust. 3 ustawy, jak już wcześniej zaznaczono, określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei, regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 ustawy odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Zauważyć przy tym przyjdzie, że kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do ustawy, zostały ustalone w sposób sztywny. Tym samym kształtowanie ich wysokości nie zostało pozostawione uznaniu organów, które nie mogą nałożyć kary w wysokości innej niż określona w ww. załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., natomiast stosownie do art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że stan faktyczny badanej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli w skarżącej Spółce. Wskazać należy, że postępowanie kontrolne poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej i choć nie stanowi jego formalnej części, to pozostaje z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są bowiem czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Następnie, ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Zauważyć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy reguluje uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy, oraz warunków w nich określonych, w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W myśl natomiast art. 89a ust. 1 ustawy, inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie ulega więc wątpliwości, że do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy zastosowanie znajdują regulacje powołanej juz wyżej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, zwanej nadal ustawą o PIP, która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy precyzuje art. 10 ustawy o PIP, który w ust. 1 pkt 3, 4 i 16 wymienia wśród nich kontrolę legalności zatrudnienia, a także inne zadania określone w ustawie i przepisach szczególnych. W rozdziale 4 ustawy o PIP ustawodawca zawarł natomiast przepisy regulujące odrębnie tryb postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie kontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Zgodnie z art. 21 ustawy o PIP, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP, w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Na podstawie tego przepisu dokonywane są przez inspektorów pracy przesłuchania pracowników, które jako środek dowodowy mogą zostać uwzględnione przez organy przy ustalaniu okoliczności faktycznych oraz przy ich ocenie. Zgodnie z art. 27 ustawy o PIP, podmiot kontrolowany ma natomiast obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3, udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. W przypadku kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązek ten dotyczy przede wszystkim zapewnienia dostępu do danych analogowych i cyfrowych z tych urządzeń.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że podczas kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, kontrolujący jest wyposażony w urządzenia umożliwiające: pobieranie danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe oraz z karty kierowcy, odczyt pobranych danych i ich analizę oraz sprawdzanie wykresówek. W zaskarżonej decyzji podano, że analiza dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców zatrudnionych w skarżącej Spółce została przeprowadzona za pomocą programu TachoScan, przeznaczonego m.in. do odczytu zapisów na tarczkach tachografu analogowego. Urządzenie to, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nie podlega obowiązkowi legalizacji. Zauważyć można, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2014, poz. 1066) określa rodzaje przyrządów pomiarowych, które podlegają prawnej kontroli. Z rozporządzenia tego wynika, że urządzeniem pomiarowym, które podlega legalizacji nie jest program do odczytu danych z tachografu. Celnie wskazuje się w orzecznictwie, że program komputerowy stanowi jedynie narzędzie pozwalające odczytać dane cyfrowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2016 r., III SA/Wr 134/16, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oprogramowanie Tachoscan, którym posługują się polskie i niektóre służby kontrolne z innych państw członkowskich, archiwizuje natomiast dane w formacie spełniającym wymagania określone w załączniku IB rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002r., dostosowującego do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z 2002 r. nr 207, s. 1), w którym określono minimalne standardy techniczne w zakresie tachografów cyfrowych, uwzględniając także formaty zapisu oraz gromadzenia danych rejestrowanych przez tachografy. Podkreślić przy tym trzeba, że program ten sczytuje dokładnie te same dane, w tych samych wielkościach, które są zawarte w pamięci karty lub tachografu cyfrowego i służy przede wszystkim do pobierania danych. Jego podstawową funkcją jest wczytanie danych z tachografu lub karty kierowcy (stanowiących dowód w sprawie) i zapisanie ich w odpowiednim formacie, dotyczących np. długości prowadzenia pojazdu, prędkości, przedziału czasowego, w którym kierowca prowadził pojazd, odczyt przerw, odpoczynków, okresów gotowości lub wykonywania innej pracy, jak również w przypadku daty ostatniego wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i z karty kierowcy. Odczyt danych z wykresówek odbywa się natomiast przez zeskanowanie tarczek tachografu. W każdym jednak przypadku, jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, funkcjonariusze samodzielnie dokonują analizy sczytanych danych, co bezspornie eliminuje jakiekolwiek zniekształcenia w odczytach.

Na mocy art. 12 ustawy o PIP, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że na podstawie art. 75 § 1 K.p.a., w postępowaniu kontrolnym jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania przed organami, przyjąć zatem należy, że możliwe było w niniejszej sprawie dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie skanów wykresówek przekazanych przez inne organy, w tym przypadku przez Policję w [...], sporządzonych w toku prowadzonego postępowania karnego. Stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. uznać bowiem trzeba, że podmiot kontrolujący może sprawdzić przestrzeganie przepisów transportu drogowego także pomimo braku oryginałów wykresówek, analizując wszelkie dostępne w tym zakresie dowody. Strona może natomiast przedstawić stosowne dowody wykazujące błędność i bezpodstawność dokonanych w toku kontroli ustaleń.

Stosownie natomiast do art. 31 ust. 1 ustawy, ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Przed podpisaniem protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5), które inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6). W niniejszej sprawie przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w wymaganym protokole, sporządzonym dnia 27 maja 2015 r. Z materiału dowodowego wynika, że do protokołu tego skarżąca Spółka pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. wniosła zastrzeżenia, na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. Na skutek tych zastrzeżeń dokonano częściowych zmian zapisów w protokole kontroli. Zachowany zatem został tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o PIP. Stwierdzić ponadto należy, że w ww. protokole szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody. W szczególności dostrzec trzeba, że omówione w nim zostały w sposób staranny ustalenia odnośnie wszystkich stwierdzonych naruszeń. Protokół zawierał również wyszczególnienie załączników stanowiących, zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 12 ustawy o PIP, jego składową część. Wśród nich wymieniono m.in. raporty brakujących wykresówek (jako załączniki nr 52 i nr 53) oraz kserokopie otrzymanych od pracodawcy oryginałów wykresówek M. M. Skoro powyższe dowody stanowiły załączniki do protokołu kontroli, to niewątpliwie, jako jego część składowa, dokumentowały okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli i prawidłowo stanowiły podstawę do dokonania ustaleń w postępowaniu o nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Dostrzec trzeba, że protokół kontroli, który zawierał ustalenia co do stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stosownie do art. 76 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić. Nie można natomiast przyjąć, że do obalenia tego domniemania wystarczające jest samo twierdzenie strony o nieprawdziwości wynikających z niego okoliczności, jeśli nie przedstawia ona w tym zakresie stosownych dokumentów podważających dokonane przez organ ustalenia. W niniejszej sprawie zarzuty strony skarżącej, dotyczące ustaleń wynikających z protokołu kontroli, oparte są natomiast wyłącznie na jej twierdzeniach, na poparcie których Spółka nie przedstawiła konkretnych dowodów, w tym w postaci odpowiednich dokumentów. Zauważenia natomiast wymaga, że w toku postępowania kontrolnego skarżąca była wzywana do składania wyjaśnień. Wskazywany przez Spółkę brak stosownych dowodów, w szczególności dotyczących wykazania, że objęte kontrolą autokary w konkretnych dniach były w dyspozycji innych podmiotów, nie może stanowić wystarczającej podstawy do obalenia domniemania, zwłaszcza gdy ustalenia dokonane podczas kontroli oparte zostały na konkretnych dowodach, a ich ocena jest spójna i logiczna oraz gdy brak jest podstaw do jej kwestionowania w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Ta ostatnia uwaga dotyczy w szczególności kwestii braku i nieokazania wykresówek. Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w tym zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli a podnoszoną przez skarżącą okolicznością istnienia umowy o współpracy z innymi podmiotami w ramach tzw. B. Z samego faktu współpracy, w ramach której ma miejsce udostępnienie autokarów, nie wynika jeszcze w żaden sposób, aby objęte kontrolą autobusy, należące do skarżącej Spółki, były w spornych okresach użyczane innemu, konkretnie oznaczonemu podmiotowi, a transport drogowy wykonywany był przez innych kierowców, niebędących pracownikami skarżącej. W niniejszej sprawie nie ujawniono natomiast, w szczególności nie ujawniła skarżąca, jakichkolwiek dowodów dających wiedzę odnośnie faktycznego użyczania pojazdów innym przedsiębiorcom. W tych okolicznościach niemożliwe było dokonanie kontroli podmiotu, któremu powierzono autokary w określonych datach. Taka kontrola pozwoliłaby natomiast na wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie mamy do czynienia z brakującymi wykresówkami, czy też wykresówki te znajdują się u innego przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego nie wykazała, że organ w sposób niezasadny domagał się przedłożenia brakujących wykresówek, ani nie przedstawiła dowodów usprawiedliwiających ich brak. Zarzuty Spółki, mające na celu podważenie prawidłowości oceny, że brak wykresówek jest przesłanką odpowiedzialności, zmierzają w istocie do zakwestionowania zasadności wymierzenia kary. W związku z tym, mając na uwadze zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania, zaznaczyć przyjdzie, że ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie korzystnych dla niej dowodów, dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Zauważyć trzeba, że to przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Nie sposób natomiast przerzucać na organ nieograniczonego obowiązku dowodowego, zwłaszcza we wszystkich tych przypadkach, w których organ nie będzie w stanie uzyskać dowodów korzystnych dla strony. Granice obowiązku dowodzenia wyznacza obiektywna możliwość pozyskania przez organ dowodów we własnym zakresie (z urzędu). Rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną, a nie procesową; wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego. Może więc zaistnieć sytuacja, że w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę, a nie organ. W niniejszej sprawie oznacza to, że na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez przedsiębiorcę przepisów, natomiast bez przedstawienia przez niego dokumentacji związanej z wykonywanym transportem nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń przedsiębiorcy co do braku podstaw uznania jego odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Ciężar udowodnienia tych okoliczności wykracza bowiem poza zakres obowiązków organu i z oczywistych względów jest niewykonalny. To strona, jako przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą, obowiązana jest stosownie do powołanych i analizowanych w dalszej części przepisów prowadzić dokumentację przewozów i czasu pracy kierowców (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 września 2014 r., III SA/Łd 606/14). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie swoich argumentów, uzasadniających podnoszone zarzuty odnośnie stwierdzenia naruszeń co do braku wykresówek. Dlatego, wobec prawidłowego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy (w zakresie posiadanych możliwości), brak było podstaw do ich kwestionowania.

Mając na uwadze zapisy protokołu z kontroli oraz okoliczności dotyczące postępowania kontrolnego, nie można również uznać, że postępowanie wyjaśniające stanowiące podstawę oceny dokonanej przez organy w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad, które - co należy jeszcze raz podkreślić - ustalone zostały w ustawie o PIP. Zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami tej ustawy, jak również nie naruszono w tym zakresie przepisów K.p.a. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło natomiast do właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarżącej, dotyczących nieuprawnionego dokonania ustaleń co do naruszeń w zakresie przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdów, prowadzenia pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, na podstawie niepoświadczonych za zgodność z oryginałem, jednostronnych kserokopii wykresówek, w ocenie Sądu uznać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Dostrzec trzeba, że protokół kontroli wraz z jego załącznikami potwierdza, że organ kontrolny dysponował tarczkami dostarczonymi przez Spółkę oraz przez kierowców, a także skanami z oryginałów wykresówek przekazanymi przez Policję w [...], która zabezpieczyła je w związku z toczącym się postępowaniem karnym na skutek wypadku, w którym brał udział pojazd Spółki. Organ kontrolny przyjął, że skoro [...] organy ścigania nie przekazały skanów rewersów wykresówek, to nie zawierały one żadnych wpisów. Wprawdzie brak podjęcia przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do wyjaśnienia kwestii ewentualnego istnienia zapisów na rewersach wykresówek uznać można za brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., niemniej jednak w niniejszej sprawie naruszenie takie na etapie kontroli nie mogło mieć wpływu na wynik badanej sprawy. W celu rozwiania wszelkich wątpliwości z tym związanych, a podnoszonych w odwołaniu, organ drugiej instancji poczynił bowiem skuteczne starania w celu pozyskania informacji, czy przekazane wykresówki posiadają wpisy, które uzasadniałyby odstąpienie od naliczenia kar za wygenerowane w systemie naruszenia. W efekcie podjętych czynności Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu uzyskał wgląd w oryginalne wykresówki, które ostatecznie zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...]. Stan tych wykresówek został utrwalony w formie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Umożliwiło to organowi drugiej instancji dokonanie weryfikacji, czy faktycznie znajdują się tam jakieś zapisy, a jeśli tak, to czy miałyby wpływ na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia. Skoro natomiast na udostępnionych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] wykresówkach nie znajdowały się żadne zapisy uczynione przez kierowców, to słusznie organ odwoławczy podzielił ustalenia co do stwierdzonych naruszeń dokonane przez organ pierwszej instancji.

W tym zakresie nie można też postawić organowi odwoławczemu zrzutu przekroczenia granic postępowania uzupełniającego i związanego z tym naruszenia art. 136 K.p.a. oraz naruszenia ustalonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Zauważyć bowiem trzeba, że organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe tylko w zakresie skanów dokumentów analizowanych przez organ pierwszej instancji i na podstawie ich oryginałów dokonywał oceny. Co więcej, ocena ta została dokonana tylko w granicach naruszeń stwierdzonych przez organ pierwszej instancji. Tym samym uzupełniające postępowanie wyjaśniające nie zostało rozszerzone na inne, nowe okoliczności. Prowadzone było ono w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i miało na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie ustalonych już przez organ pierwszej instancji naruszeń. Poza tym, miało na celu wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji dokonał ustaleń co do okoliczności dotyczących stwierdzonych naruszeń, a organ odwoławczy tylko uzupełnił je, dokonując ustaleń na podstawie oryginałów dokumentów, których kopie były oceniane przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy konwalidował zatem jedynie braki postępowania co do dokonania analizy na podstawie oryginałów dokumentów. Skoro oceniał te same okoliczności i dokonał takich samym ustaleń, to w przekonaniu Sądu, nie naruszył art. 15 i art. 136 K.p.a. W takim przypadku brak było również podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania na tej podstawie decyzji kasacyjnej.

Zauważyć należy, że w skardze strona nie kwestionowała ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy na podstawie uzyskanych dodatkowo oryginałów wykresówek, co do naruszeń stwierdzonych w odniesieniu do kierowców A. M. i A. Z. W tym zakresie podniosła jedynie zarzut naruszenia art. 15 i art. 136 K.p.a., który - jak już wyżej wskazano - nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuciła jednak, że uzupełniające postępowanie na podstawie analizy oryginału wykresówek nie zostało przeprowadzone co do M. M. i w stosunku do tego kierowcy zakwestionowała naruszenia stwierdzone w dniach 5, 6 i 9 oraz 8-9 i 9-10 listopada 2013 r. W tej kwestii dostrzec trzeba, że organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu podniesionego w odwołaniu. Poza tym nie wskazał w decyzji, że ustaleń w odniesieniu do M. M. za ww. okres dokonano na podstawie oryginałów wykresówek. W aktach postępowania odwoławczego brak jest natomiast kserokopii wykonanych z oryginałów wykresówek uzyskanych z prokuratury. Analiza materiału dowodowego pozwala jednak stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym uzyskano za pomocą programu TachoScan podgląd wydruku tarczy dla tego kierowcy z dnia 17 lipca, 5 i 9 listopada oraz 4 grudnia 2013 r., jak również wykresy tygodniowe za okresy od dnia 1 kwietnia 2013 r. do 2 lutego 2014 r. Zauważyć ponadto trzeba, że w protokole kontroli, podpisanym przez reprezentanta Spółki, na stronie 3 wskazano, że co do M. M. odebrano od pracodawcy oryginały wykresówek, które po analizie oddano, a ich kserokopie (ksero oryginałów) stanowią załącznik nr 8 do protokołu kontroli. Wśród tych dokumentów znajdują się natomiast m.in. kserokopie oryginałów wykresówek dotyczące dni: 5, 6, 7, 8, 9 i 10 listopada 2013 r. W związku z tym należy przyjąć, że bezpodstawne są zarzuty skargi, iż oceny w zakresie naruszeń dotyczących kierowcy M. M. dokonano jedynie na podstawie kserokopii wykresówek. Poza tym wskazać można, że nawet gdyby podstawę oceny organów odnośnie wskazanych w skardze naruszeń tego kierowcy stanowiły nieprawidłowe ustalenia, to i tak wadliwość ta nie mogłaby mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nienaliczenie kary za te naruszenia nie miałoby znaczenia dla nałożonej kary w kwocie 30.000 zł, do której to wysokości z mocy art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy została ograniczona kwota kary łącznej ustalonej na kwotę 73.450 zł.

W świetle dotychczasowych rozważań uznać należy, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne, a następnie także uzupełniające postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym, doprowadziło w niniejszej sprawie do właściwego ustalenia stanu faktycznego i dokonania ustaleń, na podstawie których organy zasadnie stwierdziły zaistnienie naruszeń wskazanych w l.p. 5.1, 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy, odpowiednio w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Dokonując oceny legalności w odniesieniu do czterech pierwszych naruszeń, określonych w l.p. 5.1, 5.2., 5.3. oraz 5.4. załącznika nr 3 do ustawy, jako zasadną Sąd uznał w całości argumentację organów obu instancji przedstawioną w tym zakresie w wydanych decyzjach, która to - co należy podkreślić - oparta została na materiale dowodowym w postaci m.in. zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców, tachografów oraz zapisów na wykresówkach. Zauważyć trzeba, że organy w obszerny sposób omówiły w decyzjach każde ze stwierdzonych naruszeń. Z tego też powodu nie ma obecnie potrzeby powtarzania ustaleń organów. Podkreślić jednak należy, że podstawę dokonania tych ustaleń stanowił obszerny materiał dowodowy, który obejmował nie tylko dokumenty związane z odczytem danych urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców, ale również wyjaśnienia strony i protokoły przesłuchania świadków.

W kontekście materialnoprawnych podstaw określających obowiązki i warunki przewozu drogowego, zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny uzasadniał też stwierdzenie przez organy naruszenia przepisów art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin i może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Z kolei, w myśl art. 7 tego rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Przepisy art. 8 ust. 1-6, ust. 7 i ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące czasu odpoczynku, stanowią natomiast odpowiednio, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 1). W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin (ust. 5). W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej: dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 6). Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin. Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu (ust. 9).

Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie wykazały, że czterech kierowców zatrudnionych w skarżącej Spółce, realizujących przewozy osób samochodami wyposażonymi w tachografy cyfrowe oraz analogowe w badanym okresie, tj. od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 19 lipca 2014 r., dopuściło się łącznie 25 naruszeń w postaci nieprzestrzegania maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Pozwalało to uznać, że doszło do naruszeń wskazanych w lp. 5.1., 5.2., 5.3. i 5.4 załącznika nr 3 do ustawy. Ustalenia w tym zakresie i argumentacja przedstawiona przez organy, oparte zostały na materiale dowodowym w postaci zapisów cyfrowych zawartych w plikach z kart kierowców, tachografów oraz zapisów na wykresówkach i dlatego w ocenie Sądu zasługują na akceptację. Jednocześnie, naruszenia zostały stwierdzone po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu selektorem. Dostrzec ponadto trzeba, że w przypadku stwierdzonych naruszeń nie zostały ujawnione dowody (w postaci zapisu na odwrocie wykresówki/wydruku z urządzenia rejestrującego) uzasadniające odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Wyjaśnić przyjdzie, że możliwość zastosowania odstępstw od przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 uregulowana została w art. 12 tego rozporządzenia, który odstępstwo takie wprowadza jednak na zasadzie wyjątku i ogranicza zakres postępowania dowodowego zmierzającego do jego ustalenia wyłącznie do ściśle określonych dowodów. Unormowanie to przewiduje, że kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Jednocześnie, kierowca zobowiązany jest wskazać powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wykładnia tej regulacji prowadzi do stwierdzenia, że tylko wymienione w niej dokumenty zawierające stosowną adnotację są dowodami mogącymi potwierdzić odstępstwo. Tymczasem, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, a także w utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w odniesieniu do wszystkich stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 r. W szczególności, podczas kontroli nie dokonano ustaleń co do istnienia zapisów na odwrocie wykresówek. Dowodów takich nie przedłożyła również sama skarżąca. Z tego też względu brak było podstaw do uwzględnienia składanych przez stronę w toku postępowania wyjaśnień co do uzasadnionych powodów odstąpienia od norm czasu pracy i stosowania regulacji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie Sądu, trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1398/12, że skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 K.p.a. Z tego powodu, wobec braku ujawnienia adnotacji kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, nie było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia w tym zakresie samych tylko wyjaśnień strony. Zauważyć przy tym trzeba w szczególności, że w postępowaniu odwoławczym nie potwierdzono, aby adnotacje kierowców były zamieszczone na wykresówkach, których skany poddane były analizie organu pierwszej instancji. Tym samym nie było podstaw do podważenia dokonanej na ich podstawie oceny. Skoro natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał zaistnienie stwierdzonych naruszeń, to uznać należy, że istniały podstawy do nałożenia na skarżącą Spółkę kary na podstawie art. 92a ustawy.

Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy, ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków oraz brak realnie istniejących dowodów mogących podważyć takie ustalenia. Wyjaśnić w tym zakresie przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Przepis ten stanowi prawną podstawę powstania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. Zapisy zdania drugiego tej regulacji nie mają natomiast charakteru bezwzględnego zalecenia, na co wskazuje zwrot "Państwa Członkowskie mogą". Przedsiębiorca odpowiada więc - co do zasady - za każde naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006, popełnione przez kierowców zatrudnionych przez niego lub pozostających w jego dyspozycji. Wyjaśnić przyjdzie, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika z przepisów art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, wedle którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto, przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Na podstawie tej regulacji przyjąć należy, że chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą skłaniać kierowców i umożliwiać im przestrzeganie przepisów prawa o czasie pracy. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Podkreślić trzeba, że skarżąca Spółka jest profesjonalistą i dlatego powinna sprawować ścisły nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa przez swych pracowników. Zważyć też należy, że powołane powyżej prawodawstwo unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu lądowym w sytuacji komercyjnej presji na ilość przewożonych ładunków i szybkość wykonywanych przewozów. Presja ta prowadzić może bowiem, przy braku konsekwentnego i skutecznego egzekwowania przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców, do zagrożenia bezpieczeństwa nie tylko kierowców, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Przedsiębiorca nie jest jednak odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz za rezultat prowadzonej działalności transportowej, w tym związany z naruszeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca, tak w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego, nie wskazała żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 ustawy, stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazała mianowicie, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i nr 3821/85. W szczególności nie przedłożyła dowodów potwierdzających zapewnienie właściwego nadzoru nad kierowcami w zakresie nanoszenia wyjaśnień na wykresówkach oraz kontroli umożliwiającej stwierdzenie nieprawidłowości w zapisach aktywności kierowcy. Wobec braku przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłową pracę przedsiębiorstwa, organ nie miał zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia kary za naruszenia z l.p. 5.1., 5.2., 5.3. i 5.4. załącznika nr 3 do ustawy. Tylko bowiem na podstawie stosownych dowodów można jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca spełnił wymogi z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności mogących to potwierdzać, spoczywa natomiast na podmiocie wykonującym transport drogowy.

Przechodząc do oceny stwierdzonego w zaskarżonej decyzji naruszenia z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, którego zaistnienie było kwestionowane przez skarżącą na wszystkich etapach postępowania i stanowiło zasadnicze źródło sporu, odnotować przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, którego naruszenie stwierdził organ pierwszej instancji, przedsiębiorca jest zobowiązany do przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz do wydawania ich kopii zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorca wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis ten stanowi wyraźnie o powinności przedsiębiorcy okazania lub doręczenia wymienionej w przepisie dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Artykuł 15 ww. rozporządzenia wskazuje natomiast na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy (ust. 1), zaś ust. 2 tej regulacji stanowi, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Zasygnalizowano już wyżej, że powoływane rozporządzenie nr 3821/85, jak dostrzegł w niniejszej sprawie organ odwoławczy, zostało uchylone, a obowiązek uregulowany wcześniej w art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, został zastąpiony obowiązkiem sformułowanym w art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014. Należy w związku z tym wyjaśnić, że obowiązek w zakresie przechowywania wykresówek i wydruków przez przedsiębiorcę w nowym brzmieniu nie uległ zasadniczej zmianie. Poza zmianą redakcyjną w swej istocie pozostaje on taki sam. Nie można jednak uznać, że w niniejszej sprawie oceny w postępowaniu odwoławczym należało dokonać na podstawie rozporządzenia nr 165/2014, obowiązującego już w dacie wydania decyzji odwoławczej. Zgodnie bowiem z art. 48 tego rozporządzenia, ma ono zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r., co oznacza, że dopiero od tego dnia przepisy omawianego aktu można uznać za wiążące w zakresie przestrzegania wynikających z niego obowiązków. Dopiero również od tej daty, zgodnie z art. 47 rozporządzenia, wszelkie odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85, w tym także wynikające z art. 4 pkt 22 ustawy, uznaje się za odesłania do rozporządzenia nr 165/2014 r. W niniejszej sprawie ocena organów dotyczyła okresu od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 19 lipca 2014 r. Nie można zatem uznać, że w tym okresie istniał po stronie skarżącej obowiązek wynikający z art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014. W odniesieniu do tego okresu oceny należało dokonać w kontekście obowiązującego wówczas art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 zamiast art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, jednak nie była to istotna wadliwość, skoro w zakresie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli wykresówek, organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji dokonaną na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a obowiązek z art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Nie można tym samym uznać za uzasadniony zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014. Zauważyć jednak przyjdzie, że brzmienie tych przepisów odpowiada w swej istocie powołanym powyżej regulacjom art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Zarówno zapisy art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014, jak i art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, odnoszą się jednak do obowiązków kierowcy w zakresie użytkowania karty kierowcy i wykresówki. W niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie, w postaci nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, dotyczy natomiast obowiązku przedsiębiorcy.

Z przepisu art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, któremu odpowiada art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014, jednoznacznie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Uznać też trzeba, że na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy, ewentualnie zaś wykazać (potwierdzić) stosownym dokumentem fakt nieprowadzenia pojazdu. Regulacje unijne dopuszczają udokumentowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów, takich jak np. plan pracy bądź rozkład jazdy (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006). Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd niewyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach, zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Dlatego, w kontekście regulacji art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, zdaniem Sądu, za chybiony należy uznać zarzut skargi podający w wątpliwość istnienie podstaw prawnych do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Wskazać należy, że wymierzona w tym zakresie kara nie dotyczyła naruszeń związanych z liczbą przejechanych kilometrów, lecz naruszeń związanych z nieokazaniem wykresówek dokumentujących te przejechane kilometry. Brak jest przy tym podstaw do podważania uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzenia analizy polegającej na porównaniu liczby przejechanych kilometrów wynikającej ze wskazań liczników (drogomierzy) zainstalowanych w pojazdach, którymi wykonywane były przewozy drogowe, z okazanymi wykresówkami. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem, że tego rodzaju analiza przeprowadzona w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie znajduje oparcie w przepisach powołanych wyżej rozporządzeń nr 3821/85 oraz nr 561/2006, i stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia, o jakim mowa w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Oczywistym zaś jest, że liczbę brakujących wykresówek czy wydruków określa się na podstawie m.in. liczby dni i liczby przejechanych przez pojazd kilometrów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2013 r., II SA/Gl 91/13). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku ustaleń faktycznych dokonano porównania liczby przejechanych kilometrów wynikających ze wskazań licznika z okazanymi wykresówkami i na tej podstawie wykazano brak wykresówek dla dwóch autokarów. Takie działanie, w ocenie Sądu, stanowi prawidłową metodologię kontroli, gdyż zmierza do ustalenia, kto prowadził pojazd na przejechanej trasie w danym dniu i czy w konsekwencji nie doszło do nieuprawnionego zniszczenia lub ukrycia wykresówki. Pomimo kilkukrotnych wezwań, udokumentowanych w aktach sprawy, skarżąca nie wyjaśniła powstałych w tym zakresie wątpliwości. W szczególności, nie mogła ich usunąć umowa dotycząca współpracy z innymi podmiotami, na którą powołuje się strona. Skarżąca nie ujawniła bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w spornych dniach, dla których stwierdzono brak wykresówek, miało miejsce wypożyczenie autokarów innemu podmiotowi oraz, że pojazdy w tych dniach prowadzone były przez kierowców, których Spółka nie zatrudnia. Skoro wyjaśnienia skarżącej nie znajdują podstaw w materiale dowodowym, a dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują, że wykonywane były przejazdy na znacznych odległościach, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na Spółkę karę pieniężną także za naruszenie lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że nawet uznając osobisty charakter wykresówki, jako przypisanej do konkretnego kierowcy, nie można - tak jak podnosi skarżąca - przyjąć, że dla stwierdzenia naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy konieczne jest w każdym przypadku ustalenie przez organy, którego konkretnie kierowcy dotyczą nieokazane wykresówki. Nie jest bowiem możliwe dokonanie takich ustaleń w przypadku braku wykresówek, gdy przedsiębiorca zatrudnia znaczną liczbę kierowców (średnie zatrudnienie w skarżącej Spółce w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli wyniosło 270,5 kierowców) i jednocześnie nie przedstawia on żadnych dowodów na potwierdzenie przejechanych przez pojazd kilometrów, wykazanych jako różnica, która nie została zarejestrowana na udostępnionych wykresówkach, a także nie wskazuje, w czyim posiadaniu w danym dniu był pojazd i kto go prowadził. W takim przypadku organ nie ma możliwości ustalenia, jaki kierowca prowadził pojazd. Organ może jednak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalić na podstawie udostępnionych przez przedsiębiorcę dokumentów, że w danym dniu pojazd przejechał określoną odległość, co nie znajduje potwierdzenia na udostępnionych wykresówkach. Na tej podstawie organ może stwierdzić brak okazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę przedsiębiorcy.

Wskazać przyjdzie, że naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ustawodawca zaliczył do kategorii naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Stwierdzić zatem należy, że celem regulacji z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy jest zapobieżenie działaniom przedsiębiorcy zmierzającym do tego, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich zapisów organom kontrolnym. Przyjąć też trzeba, że w związku z tym na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przedstawienia wiarygodnych i popartych stosownymi dowodami okoliczności świadczących o braku podstaw do stwierdzenia omawianego naruszenia. Jeśli więc skarżący twierdzi, że w danym okresie należący do niego pojazd, co do którego ustalono, że przejechał w tym czasie znaczną odległość, nie był prowadzony przez zatrudnionego u niego kierowcę, to dla uwolnienia się z odpowiedzialności za ww. naruszenie powinien przedstawić konkretne dowody na to, że pojazd prowadzili kierowcy innej firmy, chociażby np. w postaci wewnętrznych dokumentów o przekazaniu pojazdów na dany dzień do dyspozycji tym kierowcom. Pozwoliłoby to organom na skontrolowanie we wskazanym podmiocie tego faktu i ustalenie, czy faktycznie inni kierowcy w danym dniu prowadzili pojazd skarżącej Spółki. Brak stosownych dowodów na tę okoliczność czyni natomiast nieuzasadnionym dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i uzasadnia dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie posiadanych dowodów.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że przedstawione powyżej stanowisko, co do podstaw stwierdzenia naruszenia z art. lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy znalazło aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 174/15, uznał za zasadne przyjęcie, że w sytuacji braku wykresówek - odpowiadających kilometrom przejechanym przez pojazdy kontrolowanego przedsiębiorcy - zachodzi w pełni uzasadnione podejrzenie naruszenia obowiązków używania przez kierowców i przechowywania przez przedsiębiorcę wykresówek, celem których to obowiązków jest umożliwienie kontroli, co w efekcie zmierzać ma do przestrzegania czasu pracy kierowców. Zaakceptował też pogląd, że tłumaczenie przez przedsiębiorcę braku wykresówek - odpowiadających przejechanym przez autokary kilometrom - faktem użyczenia pojazdów innym firmom, w ramach porozumienia załączonego do akt, przy jednoczesnym nieprzedłożeniu dowodów wskazujących w jakich dniach i które pojazdy użyczono, oznacza, że te twierdzenia przedsiębiorcy nie mają oparcia w materiałach dowodowych, są więc gołosłowne i nie podważają ustaleń dokonanych przez organy. Podsumowując przedstawioną ocenę odnośnie wystąpienia w niniejszej sprawie naruszeń z l.p. 5.1., 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, powtórzyć jeszcze raz przyjdzie, że określona w art. 92a ust. 1 ustawy odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Przedsiębiorca odpowiada przy tym za naruszenia prawa przez kierowców, gdyż to on organizuje ich pracę i sprawuje nad nimi nadzór. Od tej podstawowej zasady ustawodawca przewidział wyjątki jedynie w art. 92b i art. 92c ustawy. Jak słusznie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, zwolnienie się Spółki z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania, że nie miała ona wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Skarżąca musiałaby zatem wykazać, że uczyniła wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom i wymogom. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, przewidziane w przepisach prawa spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Należy podkreślić, że poprzestanie tylko na oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08). Dodać ponadto można, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie powołała się na żadne okoliczności faktyczne, które mogły zostać zakwalifikowane przez organy jako wyczerpujące przesłankę z art. 92b lub z art. 92c ustawy. Argumentacja Spółki w tym zakresie ograniczała się jedynie do ogólnych twierdzeń, które nie zostały poparte stosownymi dowodami. Zwalniało to organy z obowiązku poszukiwania z urzędu podstaw do zastosowania tych regulacji.

Mając na uwadze argumentację strony należy wyjaśnić, że fakt współpracy Spółki w ramach B nie zwalniał skarżącej z obowiązku przestrzegania przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących transport drogowy. Jak już wcześniej zaznaczono, przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają również przedsiębiorcę, dlatego w toku kontroli zobowiązany jest on do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków oraz obowiązków przewozu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie Spółka nie przedstawiła podczas kontroli stosownych dokumentów potwierdzających odstąpienie od stosowania obowiązków z art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006, na podstawie art. 12 tego rozporządzenia, a także potwierdzających, że w odniesieniu do spornej kwestii związanej z obowiązkiem określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 faktycznie mogło mieć miejsce prowadzenie pojazdów przez kierowców niezatrudnionych przez skarżącą, to organy Państwowej Inspekcji Pracy nie miały obowiązku analizowania przyczyn nieokazania przez Spółkę odpowiednich dokumentów. Zdaniem Sądu, nie sposób dać wiarę twierdzeniom strony, która wywodzi, że autokary - będące wszak pojazdami o znacznej wartości - użycza innym, bliżej nieokreślonym podmiotom współpracującym, bez potwierdzenia tego faktu w dokumentach. Ponadto, należy mieć na uwadze, że w toku postępowania strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska co do brakujących wykresówek. Umowa o współpracy, na którą powoływała się strona, nie potwierdza w żaden sposób, że w dniach, w odniesieniu do których nie okazano wymaganych wykresówek, pojazdy były w posiadaniu innego podmiotu i były prowadzone przez kierowców niebędących pracownikami Spółki. Skarżąca nie wskazała też podmiotu, którego kierowcy wykonywali transport w spornych dniach. Brak dowodów na potwierdzenie tych okoliczności wyłączał konieczność prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zwłaszcza że nie było możliwe określenie kierunku tego postępowania, w szczególności, w stosunku do jakich konkretnie podmiotów postępowanie to miałoby zostać wszczęte. Dokonane ustalenia stanowiły zatem wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 92a ustawy.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji, działając w granicach posiadanych kompetencji, wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy w toku postępowania kontrolnego, a dokonane ustalenia szczegółowo utrwalono w protokole z kontroli. Dokonana przez organy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., w których wyczerpująco odniesiono się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą kwestii oraz do całości materiału dowodowego i przedstawiono stwierdzone naruszenia. Zaakcentować należy, że obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zwalniały strony ze współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Trudno bowiem wymagać od organu, aby poszukiwał dowodów na potwierdzenie wyjaśnień strony w sytuacji, gdy strona ich nie udostępnia. Zauważyć też trzeba, iż organy nie zarzucały, że pojazdami Spółki w ogóle nie jeździli kierowcy z innych firm. Wskazywały jedynie na brak udokumentowania tego faktu w konkretnych dniach i odnośnie konkretnych pojazdów wymienionych w decyzjach. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, materiał dowodowy nie został zebrany w sposób naruszający przepisy postępowania, gdyż organy podejmowały wszystkie konieczne działania w celu jego wyczerpującego zgromadzenia. Nie można natomiast przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy tylko strona mogła przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie jej stanowiska. Uznać trzeba, że brak staranności i przejrzystości w zakresie dokumentowania każdego udostępniania autokaru innemu podmiotowi obciąża w tym przypadku stronę.

Jak już wcześniej wskazano, nie można również zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 15 i art. 136 K.p.a. w związku z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, podjęte w tym zakresie działania, sprowadzające się do zbadania oryginałów wykresówek, których skany podlegały analizie organu pierwszej instancji, mieściło się bowiem w granicach kompetencji tego organu wynikających z art. 136 K.p.a. W istocie sprowadzały się one do powtórzenia przez organ odwoławczy dowodów już zebranych przez organ pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia ich oceny w kontekście argumentów odwołania dotyczących istnienia zapisów na rewersach wykresówek. Działania te nie doprowadziły jednak do ustaleń innych niż te, jakich dokonał organ pierwszej instancji. Sprawa w postępowaniu odwoławczym nie została zatem rozpoznana w szerszym zakresie, a ocenę oparto na podstawie takich samych okoliczności faktycznych. Skoro natomiast w sprawie przeprowadzono odczyt danych z tachografów oraz z wykresówek i na tej podstawie dokonano analizy i oceny, w wyniku której nie stwierdzono na wykresówkach adnotacji kierowców o zaistnieniu okoliczności uzasadniających odstąpienie od norm czasu pracy, to nie można uznać za zasadne zarzutów Spółki o bezpodstawności stwierdzenia naruszeń w tym zakresie. Należy ponadto dostrzec, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy rozważył zarzuty odwołania. W tym zakresie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, dokonał ponownej analizy i oceny w kwestii istnienia na rewersach spornych wykresówek zapisów kierowców. Na tej podstawie ustalił, że Spółka nie przedłożyła wiarygodnych wyjaśnień dotyczących brakujących wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez jej kierowców i dokonał oceny w zakresie niewskazania przez Spółkę okoliczności mogących uzasadniać zwolnienie się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy. Przedstawił także wyjaśnienia dotyczące charakteru programu stosowanego do odczytu danych TachSkan wskazując, że nie wymaga on legalizacji. O ile przy tym organ w decyzji nie podał szczegółowego sposobu wyliczenia czasu pracy kierowców w przypadkach, w których Spółka podniosła zarzut błędnego zsumowania tego czasu, to jednak wyjaśnił, iż ustalenia zostały dokonane na podstawie odczytów z programu TachoScan, który odczytuje dokładnie te same dane, jakie są wyrysowane na tarczkach lub zapisane na karcie kierowcy lub tachografie cyfrowym. Wskazał też, że sama analiza odczytanych danych została dokonana przez kontrolującego, a nie przez program komputerowy. Skoro natomiast skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów mogących podważyć dokonane w tym zakresie, to ustalenia te należało uznać za prawidłowe.

Reasumując, na podstawie przedstawionej wyżej oceny, Sąd uznał, że uzasadnione było stwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Obowiązki, odnośnie których stwierdzono w niniejszej sprawie naruszenia, wynikają z art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a określone w tym zakresie naruszenia sformułowano wprost w załączniku nr 3 do ustawy. Wobec braku wykazania przez skarżącą okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej, w świetle dokonanych przez organy ustaleń przyjąć należało, że niewątpliwie zaistniały podstawy do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, z uwzględnieniem lp. 5.1, 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie naruszenia obliguje organ do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej. Kara ta w niniejszej sprawie została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej kwocie, stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.