Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1701/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 43a ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 44, art. 261 par. 2, art. 261 par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 40 poz. 173
law: Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym.
Teza: Jeżeli powstaje spór na temat prawidłowości doręczenia zastępczego przesyłki urzędowej w sprawie administracyjnej, pierwszeństwo należy dać gramatycznej wykładni przepisu art. 44 Kpa przed przepisem par. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym /Dz.U. nr 40 poz. 173/.

W sprawie z wniosku przewidzianego w art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma prawa wydać postanowienia o zwrocie wniosku bez jego rozpoznania na podstawie art. 261 par. 2 Kpa, ponieważ ten organ jest bezwarunkowo związany przepisem art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa.

TEZY

Jeżeli powstaje spór na temat prawidłowości doręczenia zastępczego przesyłki urzędowej w sprawie administracyjnej, pierwszeństwo należy dać gramatycznej wykładni przepisu art. 44 Kpa przed przepisem par. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym /Dz.U. nr 40 poz. 173/.

W sprawie z wniosku przewidzianego w art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma prawa wydać postanowienia o zwrocie wniosku bez jego rozpoznania na podstawie art. 261 par. 2 Kpa, ponieważ ten organ jest bezwarunkowo związany przepisem art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa.


SENTENCJA

stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia (...) w przedmiocie zwrotu podania z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej od sprzeciwu w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.


UZASADNIENIE

Sprawa dotyczy aktualizacji wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Akta administracyjne dostarczone sądowi nie są kompletne, wiadomo jednak, że Stefan N. wniósł "sprzeciw od postanowienia" z dnia 11 marca 1996 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 43e ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i ten sprzeciw został przez Kolegium skierowany do Sądu Rejonowego zgodnie ze wskazaniem na sprzeciwie. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 43b zdanie drugie cytowanej ustawy oraz na art. 261 par. 2 Kpa, zwróciło Stefanowi N. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadnione, przy czym zwrot wniosku nastąpił z tego powodu, że nie została uiszczona w terminie opłata skarbowa.

Postanowieniem z dnia 10 maja 1996 r. Sąd Rejonowy odrzucił "zażalenie wniesione w trybie art. 261 par. 3 Kpc od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego" /nb. art. 261 Kpc nie ma par. 3, chodzi zaś o art. 261 par. 3 Kpa/, stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie ma charakter formalny, a nie merytoryczny, a prawo skierowania sprawy do sądu przysługuje od orzeczeń merytorycznych. Sprzeciw Stefana N. nie jest sprzeciwem w rozumieniu art. 43e ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym postanowieniem Stefan N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o potraktowanie jego sprzeciwu jako zażalenia w trybie art. 261 par. 3 Kpa. Pismem z dnia 12 listopada 1996 r. Kolegium powiadomiło Stefana N. o braku swej właściwości do rozpoznania zażalenia, ponieważ wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium w sprawie podwyższenia opłat za użytkowanie wieczyste powoduje wyłączenie właściwości kolegium. Sprawa podwyższenia takich opłat nie jest sprawą administracyjną, a stosowanie w ograniczonym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter pomocniczy. Działając na wniosek Stefana N., w dniu 24 kwietnia 1997 r., Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym wydało postanowienie w sprawie III KKO 3/97 /OSNAPU 1998 nr 5 poz. 166/, w którym stwierdziło, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrocie podania w związku z nieuiszczeniem przez stronę należności z tytułu opłaty skarbowej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium Kompetencyjne stwierdziło, że z mocy wyraźnego przepisu ustawy wniosek o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste podlega opłacie skarbowej, wobec czego należy stosować odpowiednio przepisy art. 261-267 Kpa w związku z dyspozycją art. 43c ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kolegium Kompetencyjne wywiodło, że "Jeżeli w wyznaczonym terminie opłata skarbowa nie zostanie uiszczona, kolegium obowiązane jest wydać postanowienie o zwrocie wniosku bez jego rozpoznania /art. 261 par. 2 Kpa/. Na postanowienie to służy wnioskodawcy zażalenie w tym wypadku przyjmie ono odpowiednio formę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, który powinien zostać załatwiony przez kolegium /art. 261 par. 3 w związku z art. 144 oraz art. 127 par. 4 Kpa/. Następnie dopuszczalna jest w tym wypadku także skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...)".

Kolegium Kompetencyjne uznało, że formuła zawarta w art. 43c ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyłącza a limine stosowania przepisów o zażaleniach. Wyłączenie takie dotyczy postępowania "w sprawie", natomiast zwrot wniosku powoduje, że do postępowania w sprawie nie dochodzi i wówczas przysługuje zażalenie. Wynika to z faktu, że brak formalny wniosku /nieuiszczenie opłaty skarbowej/ wyłącza możliwość wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze orzeczenia, które mogłoby być zaskarżone sprzeciwem. Kierując się treścią tego postanowienia Kolegium Kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 sierpnia 1997 r., wydanym na podstawie art. 138 par. 1 w związku z art. 261 par. 3 i w związku z art. 144 i art. 127 par. 4 Kpa, utrzymało w mocy swe postanowienie z dnia 11 marca 1996 r. W uzasadnieniu podało, że stronie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze Stefan N. wniósł o uchylenie obu postanowień, twierdząc, że zaskarżone postanowienia zamykają mu możliwość skutecznego kwestionowania zasadności podwyższenia opłat za użytkowanie wieczyste działki, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania, ponieważ nie doszło do doręczenia wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej z powodu niezastosowania art. 44 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swe stanowisko z zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że uznało prawidłowość doręczenia przy zastosowaniu par. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym /Dz.U. nr 40 poz. 173/, to jest bez konieczności umieszczenia na drzwiach Stefana N. zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wypada rozważyć kwestię, która była bezpośrednią przyczyną wywołania sprawy, to jest kwestię doręczenia przesyłki wzywającej do uiszczenia opłaty skarbowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że doręczenia dokonano zgodnie z art. 44 Kpa, neguje to Stefan N. W związku z taką rozbieżnością ocen warto odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1997 r. I SA/Gd 472/96 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 28/, że "urzędowego stwierdzenia doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki", a ze słowa awizo "nie można wywieść takiego sposobu zawiadomienia, aby mieścił się on w wymaganiach art. 44 Kpa". Skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela i zwraca uwagę na istotną rozbieżność występującą pomiędzy art. 44 Kpa a par. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym /Dz.U. nr 40 poz. 173/. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w ogóle "awizowania" w skrzynce do doręczenia korespondencji. Za równoznaczne z doręczeniem przesyłki uznaje w art. 44 umieszczenie zawiadomienia "na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy", oraz złożenie pisma na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy. Spełnienie warunków takiego doręczenia zastępczego kwestionuje skarżący. Faktem jest to, że w wyżej cytowanym rozporządzeniu, w par. 47 ust. 1 regulującym doręczenie zastępcze, w ogóle nie ma warunku umieszczania zawiadomienia na drzwiach mieszkania /pomieszczenia/ lub na nieruchomości, mówi się natomiast o zawiadomieniu "o próbie doręczenia, wraz z informacją o miejscu i czasie ich odebrania w placówce oddawczej", które "pozostawia się w skrzynce do doręczania korespondencji lub przekazuje w inny powszechnie uznawany sposób".

Jakkolwiek trudno zaprzeczyć, że rozwiązanie przyjęte w cytowanym rozporządzeniu jest bardziej zgodne z potrzebami współczesności, nie można jednak zapominać, że wyraża zasadę ogólną, podczas gdy art. 44 Kpa zawiera zasadę szczególną. Jeżeli więc powstaje spór na temat prawidłowości doręczenia zastępczego przesyłki urzędowej w sprawie administracyjnej, pierwszeństwo należy dać gramatycznej wykładni przepisu art. 44 Kpa przed przepisem par. 47 ust. 1 omawianego rozporządzenia, trzeba bowiem pamiętać, że takie pierwszeństwo wynika choćby z tego, iż chodzi o przepis ustawy.

Przechodząc do kwestii podstawowej, trzeba przypomnieć, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ pojawiły się art. 43a-43g, z których zwłaszcza art. 43a-43e mają znaczenie istotne dla oceny prawnego charakteru aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste i związanej z tym procedury. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej metody, polegającej na "aktualizacji ceny gruntu" w drodze jednostronnego "oświadczenia" właściciela gruntu, co było przez organy odczytywane niekiedy jako podstawa prawna decyzji administracyjnej, po nowelizacji wymuszonej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie K 3/92 /OTK 1992 cz. II poz. 26/, w której ten Trybunał wyraził pogląd, że kwestie uregulowane w dawnym art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są sprawami z dziedziny prawa cywilnego, wobec czego powinna być wskazana droga do rozstrzygania ewentualnych sporów, ustawa nowelizująca nie tylko wprowadziła zasadę wypowiadania umowy w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej /nowy art. 43a ust. 1/ i potraktowała ofertowo oświadczenie o nowej wysokości opłaty rocznej, ale także ustaliła tryb rozpatrywania sporów.

W nowym art. 43a ust. 2 przewidziano możliwość wniosków o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione lub uzasadnione w mniejszej wysokości, składanych do właściwych dla położenia nieruchomości samorządowych kolegiów odwoławczych, a w art. 43c stwierdzono zasadę polubownego kończenia sporu. Ustalono jednak, że w razie braku ugody między stronami kolegium wydaje orzeczenie /art. 43c ust. 2/. Zarówno orzeczenie, jak i ugoda zawarta przed kolegium mają moc prawną wyroku sądu powszechnego lub ugody zawartej przed takim sądem i podlegają egzekucji sądowej /art. 43d/. Jednakże od orzeczenia kolegium można wnieść sprzeciw, co powoduje, że orzeczenie traci moc, a sprawa podlega przekazaniu do właściwego sądu powszechnego /art. 43e ust. 1 i 2/. Wszystkie te zmiany jednoznacznie nadały sprawom tego rodzaju charakter cywilnoprawny. Jakkolwiek ustawodawca jednoznacznie ustalił zasadę polubownego rozstrzygania sporów, czym nawiązał do podobnej instytucji postępowania cywilnego /część pierwsza, księga trzecia Kpc/, w ślad za postanowieniem art. 705 par. 2 Kpc, że sąd polubowny stosuje taki tryb postępowania, jaki uzna za właściwy i nie jest związany przepisami postępowania cywilnego, określił w nowym art. 43c ust. 4 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tryb postępowania samorządowego kolegium odwoławczego przy rozstrzyganiu tego rodzaju sporów. Wskazał mianowicie, że do postępowania przed kolegiami stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko te, które dotyczą wyłączenia pracownika lub organu /to jest art. 24-27 Kpa/, załatwiania spraw /to jest art. 35-38 Kpa/, doręczania /dział I, rozdział 8 Kpa/, wezwań i terminów /dział I rozdziały 9 i 10 Kpa/, postępowania z wyjątkiem odwołań i zażaleń /a więc działu II Kpa z wyłączeniem przede wszystkim przepisów rozdziału 10 i 11/ oraz opłat i kosztów postępowania /dział IX Kpa/.

Podkreślić trzeba w szczególności na tle rozpatrywanej sprawy, że ustawodawca bezwarunkowo wyłączył stosowanie przepisów o odwołaniach i zażaleniach. W związku z tak uregulowanym trybem postępowania przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi przy rozstrzyganiu sporów w przedmiocie podwyższenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste powstaje pytanie o to, jaki stosunek zachodzi pomiędzy cywilnoprawnym charakterem sprawy zmiany umowy a odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy rozstrzyganiu sporów powstających na tym tle. Powstaje także pytanie drugie, jak należy ten stosunek odnosić do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. O tym, czy konkretna sprawa ma charakter cywilnoprawny, czy administracyjnoprawny, przesądzają przepisy prawa materialnego. Trzeba przyznać, że często zdarza się, iż sprawy o charakterze par excellence cywilnym są uregulowane w prawie materialnym administracyjnym, nie stają się jednak przez to sprawami administracyjnoprawnymi. Zawsze tym przesądzającym kryterium będzie ustalenie, czy prawo stawia strony stosunku prawnego na takiej samej /lub prawie takiej samej/ płaszczyźnie z punktu widzenia ochrony ich interesów, czy też jedną ze stron tego stosunku wyposaża w atrybuty władztwa państwowego, co oznacza możliwość jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego. Nie może ulegać wątpliwości, że poczynając od 1990 r. /a ściślej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464/ ustawodawca - może nie dość konsekwentnie - przekształcił instytucję użytkowania wieczystego w taki sposób, by pozbawić ją elementów administracyjnoprawnych i uczynić w pełni zgodną z przepisami prawa cywilnego, mimo że utrzymał uregulowanie jej niektórych fragmentów w ustawie zaliczanej do administracyjnego prawa materialnego.

Poczynając od kolejnej nowelizacji /ustawa z dnia 21 października 1994 r. - Dz.U. nr 123 poz. 601/ instytucja użytkowania wieczystego została pozbawiona elementów administracyjnoprawnych /władczych/ w całości, z jednym tylko wyjątkiem: możliwością jednostronnego rozwiązania umowy decyzją administracyjną na zasadzie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W konsekwencji tych zmian sprawy związane z tą instytucją prawną zostały wyłączone z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego najpierw na zasadzie art. 196 par. 1 i 4 pkt 7 Kpa, a następnie na zasadzie art. 16 i art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Jakkolwiek sprawy związane ze stosowaniem instytucji użytkowania wieczystego przestały być /ze wskazanym wyjątkiem/ sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, z woli ustawodawcy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosowane przy rozpatrywaniu sporów powstałych w związku z aktualizacją opłat rocznych.

Trzeba jednak pamiętać, że przepisy procedury administracyjnej w ogóle, a stosowane tylko odpowiednio - w szczególności, nie tworzą same przez się sprawy administracyjnej. Właśnie przepisy procedury administracyjnej charakteryzują się wysokim stopniem służebności w stosunku do przepisów prawa materialnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia sprawy procesowej; nawet te decyzje, które prima facie wydają się być decyzjami wyłącznie procesowymi /np. odmowa wznowienia postępowania art. 149 par. 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji - art. 157 par. 3 Kpa/, mają swe źródło we wcześniej rozstrzygniętej sprawie materialnoprawnej. Inaczej mówiąc, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stworzyć sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem - jak w sprawie rozpatrywanej - właściwy organ, mając do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, przy której rozpoznaniu mają być odpowiednio zastosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje przewidzianą przez te przepisy formę postanowienia, nie tworzy w ten sposób sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy głównej. Takie postanowienie, choćby nawet służyło zwrotowi podania zainteresowanemu, jak to przewiduje art. 261 par. 3 Kpa, nie kończy postępowania administracyjnego /sprawy administracyjnej/ w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r., jest bowiem wydane w związku z wniesieniem środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej. Przed rozpoznaniem tego środka prawnego nie występuje żadna faza wstępna, którą można by zakwalifikować jako postępowanie w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że na postanowienie wydane w trybie art. 261 par. 3 Kpa przez samorządowe kolegium odwoławcze na zasadzie art. 43c ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie może przysługiwać skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego jest określona w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jako właściwość do sprawowania sądowej kontroli administracji publicznej na zasadach określonych w niniejszej ustawie /art. 1/.

Cytowana ustawa wyłącza z kognicji tego Sądu sprawy należące do właściwości innych sądów /art. 19 pkt 1/, przy czym określa, że ilekroć jest w niej mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez odpowiednie organy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3/. Jak już zostało powiedziane, sprawą sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawa o charakterze cywilnoprawnym, tyle że w postępowaniu mającym na celu jej rozpoznanie stosuje się odpowiednio, w bardzo ograniczonym zakresie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie zatem akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten Sąd jednak, jakkolwiek nie jest związany uzasadnieniem postanowienia z dnia 24 kwietnia 1997 r. Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, w którym wyrażono pogląd przeciwny, stwierdzając, że dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze na zasadzie art. 261 par. 3 w związku z art. 144 oraz art. 127 par. 4 Kpa, skargę Stefana N. rozpoznał, ponieważ uznał, że w świetle tego postanowienia Kolegium Kompetencyjnego odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej byłoby równoznaczne z uniemożliwieniem uzyskania ochrony sądowej. Faktem bowiem jest, że w rozpatrywanej sprawie doszło w rzeczywistości do negatywnego sporu kompetencyjnego między sądem powszechnym a organem administracji publicznej.

W tych okolicznościach została spełniona przesłanka zawarta w art. 190 par. 1 Kpa, przy czym Kolegium Kompetencyjne rozstrzygnęło ten spór kompetencyjny, w tej konkretnej sprawie, na rzecz właściwości organu administracji publicznej. To przesadziło, iż Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do rozpoznania skargi Stefana N., kierując się zasadą art. 45 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Sąd jednak jest zmuszony stwierdzić, że postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym zostało oparte na błędnej przesłance. Mianowicie na str. 2 uzasadnienia znajduje się wywód, iż w razie niewywiązania się strony z ciążącego na niej obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej samorządowe kolegium odwoławcze "obowiązane jest wydać postanowienie o zwrocie wniosku bez jego rozpatrzenia /art. 261 par. 2 Kpa/. Na postanowienie to służy wnioskodawcy zażalenie (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania odmiennego i stwierdza, że w sprawie z wniosku przewidzianego w art. 43a ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma prawa wydać postanowienia o zwrocie wniosku bez jego rozpoznania na podstawie art. 261 par. 2 Kpa, ponieważ ten organ jest bezwarunkowo związany przepisem art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa, w myśl którego "organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności (...), jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity". Jak zaś wynika z art. 43a ust. 2 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. użytkownik wieczysty może złożyć wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione lub uzasadnione w mniejszej wysokości, "w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu wypowiedzenia".

Jak słusznie piszą J. Bieniek i Z. Marmaj /Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, przepisy wykonawcze i związkowe, Warszawa-Zielona Góra 1995, str. 162/163/, jest to termin prawa materialnego i jego uchybienie oznacza, że strony wiąże nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Jeśli tak, to wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o zwrocie podania z powodu nieuiszczenia w terminie należnej opłaty skarbowej z powołaniem się na art. 261 par. 2 Kpa stanowiło rażące naruszenie art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa. Jeżeli z kolei nie było dopuszczalne wydanie takiego postanowienia, bezprzedmiotowe są rozważania na temat dopuszczalności zażalenia na takie postanowienie, przy czym konieczne jest uwzględnienie dodatkowo faktu, że wyłączenie środka prawnego w postaci zażaleń w sprawach aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostało wyraźnie ustalone w art. 43c ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i przepis ten, jako lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ma pierwszeństwo. Trzeba przy tym podkreślić, że do zażalenia, o którym mowa w art. 261 par. 3 Kpa, mają zastosowanie przepisy o zażaleniach /art. 141-144 Kpa/, a te zostały expressis verbis wyłączone w art. 43 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli więc w sprawie doszło do bezprawnego zastosowania przepisu art. 261 par. 2 Kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w świetle art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa było to równoznaczne z uchylaniem się od obowiązku orzekania właśnie "w sprawie" z wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione, a więc w sprawie cywilnoprawnej i odpowiednio do tego powinny być dostosowane środki prawne niezbędne do uzyskania rozpoznania tej sprawy.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w sprawie w trybie zwykłym i w trybie zażaleniowym, jako wydane z rażącym naruszeniem art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa, i z tego powodu stwierdził ich nieważność na zasadzie art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 126 Kpa oraz orzekł o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA.