Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] - zobowiązującej

- w pkt. 1 J. W. do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 594 145,30 zł w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekającą w pkt. 3 o stwierdzeniu nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w wysokości 1 788 360 400 zł,

- w pkt. 2 o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w pkt. 1,

- w pkt. 3 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego

- utrzymał w mocy decyzję ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Jak wynika z akt sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] orzekł:

- w pkt 1. o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3406 ha, poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], objętej księga wieczystą nr [...],

- w pkt 2. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] o pow. 1,3406 ha w kwocie 1 788 360 400 zł na rzecz J. W. oraz

- w pkt 3. zobowiązał Gminę [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę stanie się ostateczna oraz

- w pkt 4., że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. J. W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]

- stwierdził nieważność pkt. 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o wywłaszczegniu działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...],

- stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt. 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., znak: [...] wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...],

- stwierdził nieważność pkt. 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania w wysokości 1 788 360 400 zł z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 670/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/10.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając z urzędu, orzekł

- w pkt 1. o zobowiązaniu J. W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 590 615,64 zł w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekającą w punkcie 3 o stwierdzeniu nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w wysokości 1 788 360 400 zł;

- w pkt 2. o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w pkt. 1;

- w pkt 3. oraz o tym, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności naliczone zostaną odsetki ustawowe na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu, w trybie art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) dalej u.g.n., zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na mocy ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Starosta [...] zobowiązał, na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n.

- w pkt. 1 J. W. do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 594 145,30 zł w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2009 r. nr [...] orzekającą w pkt. 3 o stwierdzeniu nieważności punktu 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w wysokości 1 788 360 400 zł,

- w pkt. 2 o sposobie i terminie wpłaty należności określonej w pkt. 1,

- w pkt. 3 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. J. W., wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż organ zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania wypłaconego Stronie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy jedynie w części, a w pozostałej części stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy w takim przypadku nie było podstaw do orzeczenia na podstawie przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. o zwrocie całego odszkodowania. Organ powinien natomiast zaliczyć kwotę zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości pozostała w obrocie prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż opierając się jedynie na literalnej wykładni przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n., należy stwierdzić, iż Starosta [...] prawidłowo zobowiązał wywłaszczonego właściciela nieruchomości – J. W. do zwrotu całego odszkodowania ustalonego w pkt. 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., jednocześnie dokonując jego waloryzacji. Jednocześnie organ wskazał, iż w pierwszej kolejności należało na nowo ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., tj. w zakresie aktualnych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], a następnie dokonać zaliczenia odszkodowania wypłaconego na podstawie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] po uprzednim dokonaniu jego waloryzacji na poczet ustalonego na nowo odszkodowania, nie zaś jak uczynił to Starosta [...] orzekać o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże ta okoliczność nie pozwala na uznanie iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ art. 132 ust. 3a u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej odszkodowanie osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona powołała się na te same okoliczności, co we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Ministra Inwestycji i Rozwoju rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym.

Minister wskazał, że podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., która została wydana na podstawie art. 132 ust. 3a ww. u.g.n. Organ odwoławczy odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podniósł, że Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność całego pkt. 2 ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w wysokości 1 788 360 400 zł.

Zatem – mając na względzie - art. 132 ust. 3a u.g.n. stwierdził, iż rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało w całości wyeliminowane z obrotu prawnego, co rodzi zobowiązanie do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu przez osobę, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierców. Przy tym podkreślił, że z treści art. 132 ust. 3a u.g.n. nie wynika obowiązek dokonania rozliczeń pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zobowiązanym do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a podmiotem, na rzecz którego następuje zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej jedynie w części.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest ona wierzycielem organu.

Minister podniósł, że mając na względzie powyższe, Wojewoda słusznie wskazał, iż w pierwszym rzędzie Starosta [...] powinien na nowo ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w zakresie, w jakim Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa pkt. 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., tj. w zakresie działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], a następnie dokonać zaliczenia odszkodowania wypłaconego na podstawie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. po uprzednim dokonaniu jego waloryzacji na poczet ustalonego na nowo odszkodowania, nie zaś jak uczynił to Starosta [...] orzekać o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanej kwoty całego odszkodowania ustalonego z tytuły wywłaszczenia nieruchomości.

W niniejszej sprawie powstała zatem konieczność ponownego ustalenia odszkodowania wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o jego ustaleniu, ponieważ w zakresie w jakim nie stwierdzono nieważności wywłaszczenia tj. w zakresie działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie odpadła przyczyna jego ustalenia.

Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., doręczonego organowi odwoławczemu przy piśmie J. W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 1 390 843,00 zł na rzecz J. W., za część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywłaszczonej ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] odpowiadającej obecnie działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponadto z tego pisma wynika, że J. W. w dniu [...] sierpnia 2017 r. dokonał wpłaty kwoty 594 145,30 zł, która nie pokryła w całości zaległości z tytułu należności wynikającej z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Powyższe – w ocenie organu - wskazuje, że zostało na nowo ustalone odszkodowanie na rzecz Strony za nieruchomość wywłaszczoną w 1994 r., które znacznie przewyższa kwotę należności skarżącego wobec Gminy [...].

W tym miejscu organ wskazał, iż nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Biorąc pod uwagę całokształt powyżej wskazanych okoliczności stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W skardze na powyższą decyzję J. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż naruszenie przepisów prawa dokonane przez Starostę [...] nie miało charakteru rażącego, mimo iż skutkiem tego naruszenia było dwukrotne pozbawienie Skarżącego jego własności i zobowiązanie do zwrotu odszkodowania za bezprawnie wywłaszczone nieruchomości, mimo, iż ani nie mogły one zostać zwrócone, ani też nie wypłacono Skarżącemu odszkodowania za bezprawne ich wywłaszczenie.

Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno decyzja Wojewody, jak i Ministra decyzja o zobowiązaniu do zwrotu odszkodowania winna zostać poprzedzona decyzją o wypłacie Skarżącemu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości, które nie mogły zostać mu fizycznie zwrócone. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w oczywisty sposób widoczne jest, że decyzja zobowiązująca do zwrotu całości odszkodowania wydana w momencie, kiedy obywatel-właściciel nieruchomości nie odzyskał swojej własności, ani też nie uzyskał jeszcze odszkodowania za nieruchomości, które nie mogą zostać zwrócone jest decyzją skutkującą niejako drugim wywłaszczeniem obywatela i jako taka nie może zostać uznana za akt wydany przez organy państwa prawa.

Konsekwencją takiego stwierdzenia winien być fizyczny zwrot bezprawnie wywłaszczonych działek, a w tym zakresie, w jakim było to niemożliwe- wypłata za nie odszkodowania. Dopiero w następstwie tychże decyzji, kolejnym krokiem winno być rozliczenie wypłaconego za wywłaszczone działki odszkodowania z odszkodowaniem należnym za bezprawne wywłaszczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący nie mógł, mimo swoich licznych wniosków składanych do organów administracji publicznej, uzyskać należnego mu odszkodowania, mimo iż wszczęto postępowanie wobec niego o zobowiązanie do zwrotu odszkodowania wypłaconego. Decyzję ustalającą odszkodowanie należne Skarżącemu za nieruchomości, które nie mogły podlegać zwrotowi wydano dopiero po kilku latach od momentu, kiedy decyzja o zobowiązaniu do zwrotu nieruchomości stała się ostateczna. Skarżący nie miał środków, aby zapłacić odszkodowanie podlegające zwrotowi, co w efekcie doprowadziło do naliczenia wobec niego odsetek, wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a kiedy - po wypłaceniu odszkodowania dobrowolnie zapłacił należność główną - zajęcia środków na rachunku bankowym i przymusowego ściągnięcia odsetek.

Skarżący wskazał, że skutki wydania błędnej decyzji o zobowiązaniu do zwrotu odszkodowania doprowadziły do tego, że zanim jeszcze skarżący uzyskał od Skarbu Państwa należne odszkodowania za sprzeczną z prawem decyzję wywłaszczeniową, zobowiązano go do zwrócenia wypłaconego odszkodowania, wszczęto egzekucję i naliczono odsetki. De facto doszło zatem do dwukrotnego wywłaszczenia Skarżącego.

Naruszenie prawa skutkujące tym, że najpierw nakazuje się obywatelowi zwrot pewnych środków a dopiero później realizuje się obowiązek odszkodowawczy Państwa wobec niego poprzez wypłatę należnego mu odszkodowania jest rażące właśnie biorąc pod uwagę jego skutki dla obywatela. Jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego i nie można uznać, że decyzja wydana z takim naruszeniem prawa mogłaby zapaść w praworządnym państwie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie odszkodowania jest wadliwa.

W ocenie Sądu decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] zobowiązująca w trybie art. 132 ust. 3a u.g.n. do zwrotu "całego odszkodowania" została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu orzeka się o zwrocie odszkodowania tylko w sytuacji uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której ustalone zostało odszkodowanie.

Z akt sprawy wynika i co jest bezsporne, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.

- pkt 1. stwierdzała nieważność pkt. 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r. o wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...],

- ale także w pkt 2. stwierdzała wydanie z naruszeniem prawa pkt. 1 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1994 r., znak: [...] wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...] w zakresie, w jakim nieruchomość wywłaszczona odpowiada obecnym działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

- poza tym w pkt 3 stwierdzała nieważność pkt. 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania w wysokości 1 788 360 400 zł z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...].

Z powyższego wynika zatem, że wypłacona dotychczas skarżącemu kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji, jest tylko częściowo nienależna, co wywieść należy z pkt 2 wskazanej decyzji, a co ma wpływ na decyzję o zwrocie odszkodowania.

Z akt sprawy wynika natomiast, że jedynie na podstawie pkt 3. powyższej decyzji z [...] grudnia 2009 r. wydano decyzję o zwrocie z dnia [...] lutego 2015 r.

W ocenie Sądu mając na uwadze wyjątkowy stan faktyczny sprawy i treść art. 132 ust. 3a u.g.n., nie można było na podstawie powołanego przepisu zobowiązać skarżącego do zwrotu całego odszkodowana odnoszącego się do działki nr [...], jakie zostało mu wypłacone. Należy wskazać, że decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie w niniejszej sprawie nie miała tylko jednego punktu – tj. punktu 3 decyzji z [...] grudnia 2009 r., który odnosił się ogólnie do całej działki nr [...], ale także w swojej treści zawierała dwa dodatkowe punkty (1 i 2), które – jak wynika z ich treści - także odnosiły się bezpośrednio do kwestii zwrotu odszkodowania za podzielone już działki nr [...] i powinny w ocenie Sądu zostać przy zastosowaniu art. 132 ust. 3a u.g.n. uwzględnione jako całość "decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie". Z pozostałych punktów decyzji z [...] grudnia 2009 r. jednoznacznie bowiem wynika, że stwierdzono nieważności decyzji odszkodowawczej w zakresie poszczególnych działek, a nie całej działki nr [...], tj. działek o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Wobec tego rażącym naruszeniem prawa było w niniejszej sprawie wybiórcze potraktowanie decyzji z [...] grudnia 2009 r. w celu zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. Decyzja ta nie stwierdzała bowiem nieważności decyzji o zwrocie w całości w stosunku do działki nr [...] (jak to przyjął organ), a jedynie w określonej części. Z treści pkt 2. tej decyzji wynika bowiem, że w części w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęcie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a uznano, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Należy przy tym wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie kwestionowana jest ostateczna decyzja z [...] grudnia 2009 r., ale decyzja wydana na jej podstawie.

Te ustalenia prowadzą natomiast do wniosku, że podstawą wydania decyzji zobowiązującej o zwrocie nie mogła być jak to przyjęto w niniejszej sprawie, cała kwota określona w decyzji odszkodowawczej, a jedynie proporcjonalnie tylko ta część kwoty, która określona została w decyzji obejmujących działki, co do których stwierdzono nieważność. Do takich wniosków doszedł też organ odwoławczy, jednak wadliwie przyjął, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu mając na uwadze treść art. 132 ust. 3a u.g.n. w niniejszej sprawie możemy jednak mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W sytuacji bowiem, gdy przepis prawa – tj. art. 132 ust. 3a u.g.n. przewiduje możliwość orzeczenia o zwrocie w dokładnie określonych przypadkach, tj. gdy stwierdzono nieważność bądź uchylono decyzję, na podstawie której wypłacono odszkodowanie – a organ wykracza poza wskazane przesłanki orzekając o zwrocie, w sytuacji gdy nie stwierdzono nieważności w całości decyzji, na podstawie której ustalono odszkodowanie (wybiórcze potraktowanie decyzji z 9 grudnia 2009 r.), należy przyjąć działanie z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że organ zastosował analizowany przepis, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania w takim zakresie w jakim przyjął to organ.

Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd nie kwestionuje obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji (nawet w części, gdy orzeczono to stwierdzenie nieważności), na podstawie której je wypłacono, jak i że obowiązek ten zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo. Należy jednak cały czas mieć na uwadze, że przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności, a nie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a co nie zostało uwzględnione.

Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części przyznającej odszkodowanie za konkretne działki powoduje taki stan, jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy odszkodowania.

W niniejszej sprawie decyzja orzekająca o zwrocie została wydana z rażącym naruszeniem art. 132 ust. 3a u.g.n. Po pierwsze dlatego, że przyjęto wybiórczo i niezgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu tylko pkt 3 decyzji, na podstawie której wypłacone zostało odszkodowanie, jak i po drugie, co jest konsekwencją pierwszej okoliczności, decyzja o zwrocie nie uwzględnia kwestii, że decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została – w zakresie część działek - wydana z naruszeniem prawa.

Z tych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania w wysokości 680 zł, obejmujących: koszty zastępstwa procesowego adwokata (480 zł), wpis sądowy od skargi (200 zł), Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).