Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2295/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ze skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 154/19 w sprawie ze skargi E.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 154/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem skargi E.Z. (dalej skarżąca) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Kolegium ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2011 r.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) o odmowie przyznania K.M. (dalej odwołująca) zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Wskazało w nim, że wobec doręczenia decyzji z [...] czerwca 2011 r. odwołującej dnia 8 czerwca 2011 r., ostatnim dniem do wniesienia odwołania był 22 czerwca 2011 r., podczas gdy zostało ono złożone w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej 24 czerwca 2011 r.

Wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. [data wpływu wniosku do organu; data pisma i data nadania: 22 czerwca 2017 r., k. 4, 1 akt zał. 23.6.2017 r.] C.M. - działająca jako pełnomocnik K.M. - wniosła o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lipca 2011 r., wskazując jako postawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej kpa) - Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lipca 2011 r. wskazując, że pełnomocnik złożył wniosek o wznowienie postępowania po dniu śmierci mocodawczyni.

W rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania dotyczący przyznania zasiłku celowego odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą K.M. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że zmarła ona [...] marca 2012 r. Z wnioskiem o wznowienie - jako pełnomocnik K.M. - wystąpiła C.M.

Kolegium wyjaśniło, że z chwilą śmierci mocodawcy pełnomocnictwo wygasa (art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego), chyba że w dokumencie tym zastrzeżono inaczej z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Skoro wniosek o wznowienie złożono po śmierci K.M., to C.M. utraciła prawo do jej reprezentowania. Uzasadnia to odmowę wznowienia postępowania.

We wniosku z 24 maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy C.M. zwróciła się o uchylenie w/w postanowienia i wznowienie postępowania. Podała, że składając wniosek o wznowienie występowała jako osoba umocowana. Wyjaśniła, że wskazując na K.M. określiła adresatkę dotychczasowej decyzji. Nawet po jej śmierci posiadane przez nią umocowanie jest prawidłowe, gdyż jest także pełnomocnikiem następczyni prawnej po zmarłej K.M., tj. swej córki E.Z., która to jest stroną domagającą się przez nią wznowienia postępowania dotyczącego zmarłej babci.

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa - Kolegium utrzymało w mocy swe postanowienie z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu zauważyło, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C.M. wskazała, że występuje jako pełnomocnik swej córki E.Z. To twierdzenie znacząco odbiega od treści wniosku o wznowienie postępowania, z którego wynika, że występuje w imieniu K.M. Zdaniem Kolegium, zmiana osoby reprezentowanej w toku prowadzonego postępowania - wobec przedłożonych do akt i nie budzących wątpliwości dokumentów w zakresie następstwa prawnego - jest dopuszczalna, ale tylko dla osiągnięcia celów procesowych, nie zaś dla celów reprezentowania osoby nieżyjącej.

Zmiana osoby reprezentowanej, wywołująca faktyczną możliwość zaskarżenia wydanego w sprawie postanowienia wyklucza jednocześnie możliwość wznowienia postępowania. Immanentnym elementem formalnym do wznowienia postępowania jest złożenie wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Sygnowanie wniosku przy zmianie podmiotu reprezentowanego dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w okresie po upływie 11 miesięcy od dnia pierwotnego wniosku powoduje, że nie dochowano miesięcznego terminu, co skutkuje odmową wznowienia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła E.Z., reprezentowana przez C.M.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 154/19 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z [...] grudnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie z [...] maja 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2011 r.; tym ostatnim postanowieniem Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2011 r. odmawiającej przyznania K.M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej (świadczenie takie przewidziane jest w art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej ups).

Dla dopuszczalności wznowienia istotne pozostaje, czy wniosek o wznowienie złożony został przez stronę postępowania i czy zachowała ona ustawowy termin do wystąpienia z nim. Mając na uwadze realia sprawy i wydane w załatwieniu wniosku rozstrzygnięcia, okolicznościom tym należy przypisać zasadnicze znaczenie.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). O ile co do zasady możliwe byłoby uznanie zachowania tego terminu w przypadku samej C.M. (wobec wskazania, że do odnalezienia potwierdzenia nadania odwołania doszło 20 czerwca 2017 r., wniosek o wznowienie został przez nią nadany przesyłką poleconą 22 czerwca 2017 r.), nie można jednak pominąć, że zarówno w pierwotnym postępowaniu zakończonym postanowieniem [...] lipca 2011 r., jak i postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie, występowała ona w charakterze pełnomocnika.

Okoliczność tę trafnie uwzględniło Kolegium, orzekając o odmowie wznowienia postępowania, jakkolwiek u podstaw wydanych przez ten organ [...] maja 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. postanowień, znalazła się odmienna argumentacja.

Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 kpa). Ponieważ do czynności wymagających osobistego działania nie należy złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz działanie w takim postępowaniu za mocodawcę, bez wątpienia mogą być one dokonane przez pełnomocnika. Wiąże się z tym dodatkowy aspekt - dopuszczalność złożenia przez pełnomocnika (C.M.) wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej po śmierci mocodawcy (K.M.) i popierania tego wniosku - w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w imieniu następcy prawnego zmarłego (E.Z.), która także udzieliła jej pełnomocnictwa.

Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Ponieważ zdolność prawna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, równocześnie traci ona status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Stroną postępowania o przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej zakończonego ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2011 r. była K.M. Zmarła ona [...] marca 2012 r. i od tej daty nie można było w stosunku do niej prowadzić postępowania, ani wydać rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji skutkiem jej śmierci było także wygaśnięcie udzielonego przez nią C.M. pełnomocnictwa (art. 101 § 2 kc). Oznacza to, że C.M. nie mogła skutecznie w imieniu zmarłej wnosić o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lipca 2011 r. W okolicznościach sprawy należało jednak uwzględnić powołaną przez C.M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię, że mimo wskazania przez nią we wniosku o wznowienie postępowania K.M. jako adresatki dotychczasowej decyzji, stroną domagającą się za jej pośrednictwem wznowienia postępowania jest faktycznie córka - E.Z. (wnuczka i jednocześnie spadkobierczyni K.M.).

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że o ile dla materialnego prawa administracyjnego generalną zasadą pozostaje wynikająca z osobistego charakteru praw i obowiązków niedopuszczalność następstwa prawnego po zmarłej osobie fizycznej ([A. Matan w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, LEX 2010), to jednak w razie śmierci strony organ administracji winien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki których dotyczy postępowanie mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. Ma to związek z art. 30 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Sytuacja ta określana jest mianem następstwa procesowego. Jest ono konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu będącego dotychczas jego stroną innego podmiotu (następcy prawnego). Wstąpienie następcy na miejsce poprzednika oznacza wstąpienie w jego sytuację procesową, będącą kontynuacją udziału poprzednika; z tej przyczyny następcy prawnego dotyczą wszystkie skutki prawne czynności procesowych już dokonanych przez jego poprzednika. Następstwo procesowe stron z art. 30 § 4 należy odnieść zarówno do postępowania głównego, jak i postępowań nadzwyczajnych (wyrok WSA w Gdańsku z 26.3.2009 r. II SA/Gd 892/08, Lex 529885). Przepis ten dotyczy także uprawnienia następców prawnych strony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, którego przedmiotem były prawa wchodzące w skład spadku.

Charakter świadczeń z pomocy społecznej jako służących zaspokojeniu osobistych potrzeb osoby wnioskującej generalnie przemawia za uznaniem ich osobistego charakteru pozbawionego możliwości przejścia na inną osobę, w tym wykluczającego następstwo prawne po osobie zmarłej. Z treści art. 40 ups wynika, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2); pod pojęciem rodziny ups rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14). Adresatami pomocy określonej w art. 40 ust. 2 ups może być zatem osoba lub rodzina, która została dotknięta klęską żywiołową.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 8.8.2013 r. II SA/Rz 414/13, Lex 1377126, wg którego to, że wniosek o taki zasiłek składa konkretny członek rodziny nie powoduje, że staje się on świadczeniem związanym wyłącznie z wnioskodawcą, skoro adresatem tego świadczenia pod warunkiem wspólnego zamieszkiwania w zniszczonym domu lub lokalu mieszkalnym może być również rodzina. Możliwe będzie przyznanie świadczenie, jeżeli na budynek lub lokal mieszkalny zniszczony w wyniku klęski żywiołowej wniosek złoży inny, żyjący członek tej rodziny, co tym samym oznacza dopuszczenie następstwa prawnego wynikającego z tego samego stanu faktycznego i podstawy prawnej. Rozciąga się to na możliwość złożenia przez takiego członka rodziny - będącego następcą prawnym wspólnie zamieszkującego z nim zmarłego - wniosku o wznowienie postępowania o przyznanie zasiłku z tytułu klęski żywiołowej, który może działać osobiście lub przez pełnomocnika, gdyż jak wynika z art. 32 kpa, poza czynnościami których charakter wymaga osobistego działania strony, nie ogranicza on czynności które w postępowaniu administracyjnym mogą być dokonane przez pełnomocnika. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, ustanowienie pełnomocnika nie powoduje, że staje się on stroną postępowania w miejsce mocodawcy, a w konsekwencji, że wynikające z przepisów prawa materialnego dla strony reprezentowanej uprawnienia bądź obowiązki dotyczą pełnomocnika.

To co w rozpoznawanej sprawie istotne, dotyczy wymogów proceduralnych związanych z wnioskiem o wznowienie postępowania, w tym zachowania miesięcznego terminu do jego złożenia, który należy odnosić do powzięcia wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia przez stronę, a nie jej pełnomocnika. We wniosku o wznowienie postępowania C.M. – powołując się na lekturę określonych ogólnikowo akt "innej sprawy", dokonaną w bliżej niesprecyzowanym miejscu i okolicznościach - powołała się na odnalezione przez siebie potwierdzenie nadania odwołania K.M. od decyzji z [...] czerwca 2011 r., mające rzekomo miejsce 20 czerwca 2017 r. W konsekwencji należy stwierdzić - co prawidłowo wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - że sygnując dopiero 24 maja 2018 r. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikającą z następstwa prawnego zmianę podmiotu przez nią reprezentowanego (K.M. na E.Z.) - w żaden sposób nie wykazała zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez E.Z. Powoduje to, że nie został zachowany niezbędny do wznowienia postępowania element formalny tego wniosku, jakim jest jego złożenie w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona (nie pełnomocnik) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

Mimo że nie wynika to z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Sąd I instancji zwrócił uwagę na dodatkowe okoliczności znane mu z urzędu. Prawomocnym wyrokiem z 18 marca 2014 r. II SA/Rz 1368/13 WSA w Rzeszowie oddalił skargę E.Z. na decyzję Kolegium z [...] października 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrza [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że na działce nr [...] w [...] posadowione były dwa budynki mieszkalne (murowany i drewniany) będące współwłasnością E.P. i E.Z., które w wyniku długotrwałych opadów deszczu uległy uszkodzeniu i zakwalifikowane zostały do rozbiórki. E.Z. zameldowana była w budynku murowanym, niemniej w chwili zdarzenia nie zamieszkiwała i nie prowadziła w nim gospodarstwa domowego, zamieszkując od ponad 10 lat z rodziną poza granicami Polski, w związku z czym nie była uprawniona do skorzystania z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej.

W następstwie złożenia przez E.Z. 5 lutego 2016 r. wniosku o zmianę decyzji Burmistrza z [...] lipca 2013 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) odmówił zmiany decyzji z [...] lipca 2013 r. Nieprawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2018 r. I SA/Wa 1356/18 WSA w Warszawie oddalił skargę E.Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2018 r. nr [...], uchylającą decyzję z [...] lipca 2016 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. Dochodzony przez skarżącą w ramach obecnie rozpoznawanej sprawy i złożonego w niej wniosku o wznowienie postępowania zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej wywodzony jest przez nią z następstwa prawnego po zmarłej [...] marca 2012 r. babce K.M., która jak wynika z uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1368/13, zamieszkiwała w posadowionym na w/w działce budynku drewnianym.

W okolicznościach sprawy należy uznać prawidłowość zaskarżonego postanowienia, które uznało że działająca jako pełnomocnik C.M. nie mogła skutecznie wystąpić o wznowienie postępowania z uwagi na brak wykazania zachowania terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie przez skarżącą E.Z. Wznowienie postępowania na wniosek strony mimo uchybienia terminowi do jego złożenia stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa przez organ, godzącym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Niezależnie od tego, zgodnie z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji m.in. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (k. 26, 38-42 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła E.Z., reprezentowana przez r. pr. A.K., która zaskarżając wyrok II SA/Rz 154/19 w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 141 § 4 ppsa, mimo tego, że postanowienie Kolegium obarczone było wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż odmawiało wznowienia postępowania mimo tego, że w toku instancji pełnomocnik (C.M.) działała w imieniu osoby, która miała tytuł, by domagać się określonej w art. 151 kpa decyzji orzekającej o istocie postępowania wznowionego; była tym samym stroną w rozumieniu art. 28 kpa na etapie postępowania wznowionego;

2. prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 ups przez pominięcie, że zmarła K.M. w imieniu rodziny zamieszkującej dom dotknięty klęską osuwiska domagała się zasiłku celowego i że członkowie rodziny, w tym jej następca prawny i spadkobierca E.Z., z tego samego prawa mogła korzystać w postępowaniu wznowionym w przedmiocie zasiłku celowego, wykazując że odwołanie uznane pierwotnie przez Kolegium za złożone w uchybieniem terminu było złożone w terminie (w związku z odnalezieniem zagubionego wcześniej pocztowego potwierdzenia złożenia odwołania).

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania sądowego; dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 ppsa z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. I Ns [...] (k. 49-51, 52 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny był wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej - odpisu postanowienia I Ns [...] (k. 52 akt sądowych). Kserokopia postanowienia I Ns [...] jest w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ppsa, k. 10 akt administracyjnych zał. 25.5.2018 r.).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 151 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) nie spełnia powyższego wymogu (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Art. 151 kpa składa się z 3 paragrafów, nadto § 1 dzieli się na 2 punkty, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf (ewentualnie punkt § 1) art. 151 kpa autorka skargi kasacyjnej miała na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie można rozwiązać przez analizę treści zarzutu (skarżąca "miała tytuł, aby domagać się określonej w art. 151 kpa decyzji orzekającej o istocie postępowania wznowionego") oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej (brak w uzasadnieniu odwołania do art. 151 kpa; s. 2-3 skargi kasacyjnej).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 28 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 40 ust. 2 ups (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżąca mylnie identyfikuje podstawę prawną, aprobowanego przez Sąd I instancji, postanowienia z [...] grudnia 2018 r. Stosownie do art. 148 § 1 kpa, wskazanego w sentencji ww. postanowienia, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ II instancji wyraźnie stwierdził, że "Immanentnym elementem formalnym do wznowienia postępowania jest złożenie wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania - art. 148 § 1 k.p.a. Zatem sygnowanie takiego wniosku, przy zmianie podmiotu reprezentowanego dopiero we wniosku [o] ponowne rozpatrzenie sprawy i w okresie po upływie 11 miesięcy od dnia pierwotnego wniosku, powoduje nie zachowanie miesięcznego terminu - co skutkuje odmową wznowienia postępowania, a z uwagi na postępowanie odwoławcze - koniecznością utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy" (s. 2 akapit 4 wers 4-13 zaskarżonego postanowienia).

Występując z wnioskiem z 22 czerwca 2017 r. C.M. działała w imieniu zmarłej dnia [...] marca 2012 r. K.M. Pełnomocnik wskazała, że o okolicznościach (dowodzie) stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (potwierdzenie nadania) dowiedziała się 20 czerwca 2017 r. (s. 2 tego wniosku; brak informacji, czy/kiedy dowiedziała się o nim K.M.). Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy (pismo z 24 maja 2018 r.), C.M. twierdziła, że stroną postępowania jest E.Z. Pełnomocnik nie wskazała, kiedy E.Z. - następca prawna zmarłej [...] marca 2012 r. K.M. - dowiedziała się o potwierdzeniu nadania. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy (zmiana podmiotu reprezentowanego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; upływ 11 miesięcy od pierwotnego wniosku), Kolegium przyjęło, że nie został dochowany ustawowy termin z art. 148 § 1 kpa. Argumentację tę trafnie podzielił Sąd I instancji (s. 5/6, 9, 10 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 154/19). Skarżąca nie zanegowała omówionych ustaleń (np. przez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 148 § 1 kpa), co wyklucza kontrolę kasacyjną w tym zakresie (art. 183 ppsa). Uchybienie miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 kpa musiało skutkować negatywnym dla skarżącej rozstrzygnięciem, tj. odmową wznowienia postępowania.

Stwierdzenie uchybienia terminu było wystarczającą przesłanką do nie uwzględnienia podania o wznowienie postępowania. Rozważania związane z możliwością sukcesji prawnej, a zatem zastosowanie art. 30 § 4 w zw. z 28 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 ups, nie mogły mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że świadczenie z art. 40 ust. 2 ups ma charakter osobisty (warunkiem jego przyznania jest "niezbędna potrzeba bytowa" - art. 39 ust. 1 ups) i nie może przejść na inną osobą, w tym na spadkobiercę. Utrwalonym w doktrynie jest pogląd, że do spadku nie należą prawa i obowiązki o charakterze majątkowym, regulowane przepisami prawa administracyjnego [do których należy art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; dopisek NSA], jeśli nawet przepisy te posługują się konstrukcjami prawa spadowego (M. Pazdan w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 450-1088, C.H. Beck 2011, t. II, s. 990, nb 2).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa (na którą powoływała się skarżąca), nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (postanowienie z [...] lipca 2011 r. doręczono pełnomocnikowi K.M. 7 lipca 2011 r. - k. 9 akt [...]; pierwotne podanie o wznowienie zostało nadane do organu 22 czerwca 2017 r., czyli po upływie ponad 5 lat i 11 miesięcy).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.