Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2983/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 12 ust. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 652
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 227
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a), art. 9 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 64 pkt 1 i 3, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2558/15 w sprawie ze skargi "A." S.A. z siedzibą w B. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2558/15, oddalił skargę A. S.A. w B. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., nr 8/05, w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. A. S.A. w B., właściciel i wyłączny użytkownik nieruchomości, w której skład wchodzi działka rolna nr ewidencyjny [...], położona w obrębie [...], Gmina [...], działając na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wezwała Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i uchylenie rozporządzenia Nr 8/2005 z dnia 6 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16. W części tej jako obszar obwodu rybackiego jeziora Białe (Biała Giżycka) wskazano również dopływ wraz z wodami odpływu z jeziora Białe do drogi w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2006 r. Nr 1 poz. 1) obwieszczeniem Nr 2/2010 z dnia 24 maja 2010 r. ujętym w tekście jednolitym, opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 79 poz. 924 oraz powielonym w późniejszych rozporządzeniach zmieniających, w tym także w rozporządzeniu Nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących.

Spółka wezwała do wykreślenia z obowiązującego tekstu rozporządzenia w części Załącznika nr 5, pozycja 16, słów określających obszar obwodu rybackiego jeziora Białe jako "dopływ wraz z wodami odpływu z jeziora Białe do drogi w miejscowości [...]" ze wszystkich oficjalnych publikatorów Dzienników Wojewódzkich województw, na których treść rozporządzenia obowiązuje ze względu na położenia danego obwodu rybackiego. W uzasadnieniu wskazała na art. 9 ust. 1 lit. 1c ustawy z dnia z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), określający znaczenie cieku naturalnego i uznała, że nie można przyjąć, iż ustanowienie obwodu rybackiego na rowie melioracyjnym oznaczonym jako [...], który przebiega przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 652). Strona powołała się na wyniki ekspertyzy wykonanej w oparciu o analizę materiałów kartograficznych aktualnych i archiwalnych, dotyczącej charakteru urządzeń melioracyjnych znajdujących się na terenie działki, które dyrektor włączył do obwodu rybackiego, zgodnie z którą rów, na którym znajduje się obwód rybacki zalicza się do dwóch oddzielnych systemów hydrograficznych, tj. dopływu do jeziora Białego oraz dopływu do jeziora Orzysz. Oba te systemy hydrologiczne biorą początek na obszarze bifurkacji (podmokłe łąki, wymokliska), z którego następuje odpływ wód w dwóch przeciwległych kierunkach, co jest uwidocznione na mapie topograficznej w skali 1:10 000, aktualnej Mapie Podziału Hydrograficznego Polski oraz mapie ewidencyjnej aktualnej na dzień 15.10.2014 r. (rys. 1-3). Stwierdzono, że w wyniku sztucznego połączenia (rurociągiem) tych systemów hydrograficznych woda z jeziora Białe w kierunku jeziora Orzysz może płynąć tylko okresowo. Wyłącznie wtedy, gdy będą występowały wyjątkowo sprzyjające ku temu warunki wodne w zlewni (intensywne wiosenne roztopy występujące po śnieżnej zimie, ulewne i długotrwałe opady atmosferyczne), przy jednoczesnym utrzymaniu rowu w odpowiednim stanie. Uwzględniając wyniki ekspertyzy skarżąca stwierdziła, że ustanowienie Obwodu Rybackiego jeziora Białe (Biała Giżycka) nr 16, na rowie od jeziora Białe do miejscowości [...] było niewłaściwe i zostało wykonane na podstawie nieprecyzyjnych informacji albo w wyniku ich braku, gdyż znajduje się on na dwóch odrębnych systemach hydrograficznych. Skarżąca nie znalazła podstaw usprawiedliwiających konieczność istnienia obwodu rybackiego do prowadzenia przez uprawnionego do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej, ponieważ jego stan techniczny uniemożliwia między innymi migrację ryb z jeziora Białe w kierunku jeziora Orzysz. Nadto rów, na którym ustanowiony został obwód rybacki ma charakter rowu melioracyjnego, ponieważ woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora Orzysz pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich. Bezpośrednie badanie przestrzeni rowu pozwoliło zaś biegłym dojść do przekonania, że obecny stan techniczny rowu (o szer. do 1,5 m), na którym ustanowiony jest obecnie obwód rybacki świadczy o tym, że nie jest on wykorzystywany w celu prowadzenia działań związanych z gospodarką rybacką oraz uniemożliwia ewentualną migrację ryb z jeziora Białe w górę rowu. Jest on suchy i zarośnięty roślinnością lądową, posiada kilkudziesięciocentymetrowe uskoki dna, występują znaczne różnice między rzędną dna rowu a dnem przepustów. Należy także zaznaczyć, że na odcinku od obszaru bifurkacji do miejscowości [...] (granica zasięgu obwodu rybackiego) rów w znacznej części jest suchy, a okresowo znajdująca się w nim woda pochodzi głównie z systemów drenarskich. Ewentualną migrację ryb na tym odcinku uniemożliwia zbyt mały przepływ wody, istniejące tamy bobrów oraz znacznej długości rurociąg o małej średnicy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz źródłach, z których cieki biorą początek. Ponadto w myśl art. 9 pkt 1c ww. ustawy przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zatem ani okresowość, ani częściowo uregulowany przebieg cieku nie wyłącza go ze śródlądowych wód powierzchniowych płynących.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w Protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządu Zlewni w G. oraz Protokołem z dnia [...] listopada 2013 r. Starostwa Powiatowego w G., charakter cieku, o którym mowa został zmieniony w wyniku inwestycji zrealizowanej przez A. S.A., przeprowadzonej z naruszeniem Decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2010 r. (ciek odpływu z jeziora Białego został zalany wodami stawów, zamiana przepustu w drodze gminnej na rurociąg PCV co spowodowało powstanie progu wodnego uniemożliwiającego migrację organizmów wodnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt prawa miejscowego A. S.A., jako właściciel i wyłączny użytkownik nieruchomości, w której skład wchodzi działka rolna nr [...], wniosła o stwierdzenie nieważności i uchylenie rozporządzenia nr 8/2005 z dnia 6 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16, gdzie jako obszar obwodu rybackiego Jeziora Białe wskazuje się również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora Białe do drogi w miejscowości [...]. Skarżąca, wnosząc o zmianę rozporządzenia, wniosła równocześnie o likwidację obwodu rybackiego z obszaru działki, którego jest właścicielem. Zdaniem strony, sposób dokonania zmiany i dopisania obwodu naruszyły jej prawo do swobodnego korzystania z własności, ponieważ obecnie obwód rybacki, do którego włączono wodę z rowu [...] jest dzierżawiony przez podmiot trzeci domagający się zachowania uprawnień. Na właściwym i zgodnym z prawem podziale wód wchodzących w skład obwodu rybackiego jeziora Białe skarżącej zależało zwłaszcza z uwagi na to, iż na swej nieruchomości założyła stawy hodowlane.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie podtrzymał stanowisko w sprawie, zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2558/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nr 8/2005 z dnia 6 grudnia 2005 r. jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem WSA, rozporządzenie będące aktem prawa miejscowego, które w dacie jego podjęcia nie było dotknięte wadami powodującymi jego nieważność, nie może stać się nieważne z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. To, czy sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonego aktu czy też ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jest uzależnione od ustalenia rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. A contrario nieistotne naruszenie prawa ogranicza treść sentencji wyroku do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Sąd ograniczy się do stwierdzenia w wyroku kończącym postępowanie, że dany akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że legalność skarżonego aktu należy więc ocenić według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Podstawą do ustanowienia spornego obwodu rybackiego na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części Załącznika 5, dodanej pozycji 16, gdzie jako obszar obwodu rybackiego jeziora Białe (Biała Giżycka) wskazano również dopływ wraz wodami odpływu z jeziora Białe do drogi w miejscowości [...] były art. 12 ust 1. i art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym. Sąd przypomniał, że skarżąca podniosła, iż obwód rybacki ustanowiono na rowie melioracyjnym, który nie stanowi śródlądowej wody powierzchniowej publicznej, a wyłącznie na takiej można by obwód rybacki ustanowić.

WSA przywołał treść art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, zgodnie z którym publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące dzieli się na obwody rybackie. W związku z tym spór w sprawie sprowadza się do tego, czy ciek wodny będący odpływem z jeziora Białego (Biała Giżycka) zalicza się zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 9 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, a także do tego, czy ustanowienie obwodu rybackiego na spornym terenie, tj. na rowie melioracyjnym oznaczonym jako [...], który przebiega przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy o rybactwie śródlądowym.

W ocenie Sądu, przepływ wód tego cieku odbywający się na odpływie z jeziora rowem melioracyjnym nie wyłącza go z kategorii wód płynących i nie istniała negatywna przesłanka do ustanowienia na nim obwodu rybackiego. WSA przytoczył treść art. 5 ust. 3, art. 9 oraz art. 73 ust. 1 Prawa wodnego i stwierdził, że sporny akwen w momencie jego ustanowienia był ciekiem naturalnym, co dokumentuje również znany sądowi z urzędu Atlas Podziału Hydrologicznego Polski. Wody tego cieku i grunty pod nimi stanowią więc własność Skarbu Państwa, stosownie do przepisów art. 10 ust. 1a Prawa wodnego. A zatem bez znaczenia dla wykonywania praw i obowiązków administratora pozostaje brak wydzielenia działki ewidencyjnej dla wód płynących i pokrytych nimi gruntów, zaś prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód obwodu rybackiego jeziora i Białe (Biała Giżycka) w zlewni rzeki Pisa - nr 16, wykonuje zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Sądu wynika z tego, że w momencie wpisania na listę obwodów rybackich sporny teren spełniał kryteria do dokonania takiego wpisu.

Sąd podniósł, że w skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów ustawy prawo wodne i o rybactwie śródlądowym. Skarżąca wskazała, że obwód rybacki ustanowiono na rowie melioracyjnym, który nie stanowi śródlądowej wody powierzchniowej publicznej, a wyłącznie na takiej można ustanowić obwód rybacki. Zdaniem WSA, dowody zgłoszone w skardze odnoszą się do późniejszego stanu faktycznego sprawy, nie zaś do stanu z daty ustanowienia spornego obwodu rybackiego.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek udowodnienia, iż w procedurze dodania do spisu obwodów rybackich w rozporządzeniu nr 8/2005 spornego obszaru obwodu rybackiego Jeziora Białe w miejscowości [...], nie zostały spełnione przesłanki prawa niezbędne do wpisania spornego terenu na listę obwodów rybackich, spoczywał w postępowaniu na skarżącej. Zdaniem WSA, strona jednak tego nie wykazała, a Sąd nie stwierdził zaś takiej niezgodności w ramach kontroli zaskarżonego aktu. Skarżąca powołuje się na prywatną ekspertyzę dwóch naukowców, którzy dokonali analizy wód znajdujących się na spornym obszarze i doszli do wniosku, że: "Analiza materiałów kartograficznych aktualnych i archiwalnych pozwala stwierdzić, że rów, na którym znajduje się obwód rybacki zalicza się do dwóch oddzielnych systemów hydrograficznych tj. dopływu do jeziora Białego oraz dopływu do jeziora Orzysz. Oba te systemy hydrologiczne biorą początek na obszarze bifurkacji (podmokłe łąki, wymokliska), z którego następuje odpływ wód w dwóch przeciwległych kierunkach, co jest uwidocznione na mapie topograficznej w skali 1:10.000, aktualnej Mapie Podziału Hydrograficznego Polski oraz mapie ewidencyjnej aktualnej na dzień 15.10.2014 r. (rys. 1-3). Należy stwierdzić, że w wyniku sztucznego połączenia (rurociągiem) tych systemów hydrograficznych woda z jeziora Białe w kierunku jeziora Orzysz może płynąć tylko okresowo. Wyłącznie wtedy, gdy będą występowały wyjątkowo sprzyjające ku temu warunki wodne w zlewni (intensywne wiosenne roztopy występujące po śnieżnej zimie, ulewne i długotrwałe opady atmosferyczne), przy jednoczesnym utrzymaniu rowu w odpowiednim stanie (...) Należy także zaznaczyć, że rów, na którym ustanowiony został obwód rybacki ma charakter rowu melioracyjnego, ponieważ woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora Orzysz pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich. W ocenie Sądu, powyższy zapis z opinii wskazuje, że nawet w tej ekspertyzie stwierdza się, że część wód w rowie mogą to być wody niepochodzące z systemów drenarskich, a więc okresowo płynące, co potwierdza spełnianie przesłanek prawa niezbędnych do utworzenia obwodu rybackiego na takim akwenie wodnym.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty naruszenia Prawa wodnego i ustawy o rybactwie śródlądowym. Skarżąca próbuje wykazać, że charakter spornego cieku zmienił się w ostatnich latach i obecnie nie spełnia kryteriów do uznania go za obwód rybacki, jednocześnie - w opinii Sądu - w żaden sposób nie wykazuje, że brak przesłanek do uznania spornego terenu za obwód rybacki, zgodnie z przepisami prawa, istniał od samego początku.

Na marginesie Sąd zauważył, że strona może przedstawić swoje racje w postępowaniu administracyjnym, w którym wnioskować będzie o wyłączenie spornego akwenu, z urzędowego wykazu obwodów rybackich zlewni rzeki Pisa. W takim postępowaniu skarżąca może przedstawić dowody i argumenty odnośnie zmiany charakteru spornego akwenu, w zakresie niespełniania przez niego już kryteriów pozwalających na istnienie na nim obwodu rybackiego.

Reasumując, WSA uznał, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza praw, w konsekwencji czego nie znaleziono podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.A. w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których to dopuścił się organ, a mianowicie:

1. naruszenie art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego w postaci dokumentu z opinii dotyczącej ustanowienia obwodu rybackiego na rowie od miejscowości Biała Giżycka do [...] na okoliczność tego, że skarżąca poprzez przedłożony dowód wykazywała także to, że na odcinku rowu w jego przebiegu, woda płynie w rurociągu, który został tam umieszczony jeszcze przed wojną, i na którego istnienie wskazywały także mapy geodezyjne załączone do skargi oraz dokument w postaci Pisma Zarządu Melioracji i urządzeń Wodnych w O. z dnia [...] marca 2015 r., a ów fakt przeczył temu by można było w całości wodę w rowie, jeśli nawet płynącą okresowo, uznać za powierzchniową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd oddalił wniosek dowodowy przez wzgląd na jego nieprzydatność dla oceny stanu faktycznego sprawy z daty podjęcia zaskarżonego aktu i jednocześnie uznał, że to na skarżącym spoczywał ciężar dowodu w zakresie nieprawidłowości procedowania przy tworzeniu listy obwodów;

2. naruszenia art. 18 ustawy o administracji rządowej w województwie z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872) poprzez jego całkowite pominięcie, a przez to brak oceny doniosłości obowiązku uzgadniania z wojewodą Warmińsko - Mazurskim projektów aktu prawa miejscowego, tj. rozporządzenia nr 8/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących z dnia 6 grudnia 2005 r., stanowionego przez organy na terenie Województwa Warmińsko - Mazurskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uznał że organ nie naruszył procedury legislacyjnej przy podejmowaniu rozporządzenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez całkowite pominięcie przez Sąd tego, że organ wydając zaskarżone Zarządzenie, nie podjął najmniejszej próby ustalenia stanu faktycznego, w tym tego, jaki charakter ma woda znajdująca się w rowie, jak ów rów przebiega po działce, czy chociażby w którym kierunku płyną wody w nim się znajdujące, gdzie mają źródło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd po tym jak oddalił wnioski dowodowe skarżącej, nie mógł stwierdzić, czy działanie organu nie przekraczało upoważnienia ustawowego pozostawił organowi dowolność w ustalaniu przebiegów Obwodów Rybackich i legitymowaniu działań organu poprzez uznanie Atlasu Hydrologicznego za wiążący przy wytyczaniu obwodu rybackiego, przez całkowite pominięcie innych dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów w Starostwie Powiatowym w G. lub też dokonania oględzin terenu, rowu i jego przebiegu, czy też posłużenie się rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych płynących lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. 2003 Nr 16 poz. 149);

4. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu, jaki to ustalony przez organ przy podejmowaniu zarządzenia stan faktyczny, Sąd uznał za ustalony i właściwy, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia w związku z tym, że ani organ przy wydaniu rozporządzenia nie ustalił podstawy faktycznej, swojego działania dla wprowadzenia obwodu rybackiego na rowie melioracyjnym, ani Sąd nie wziął pod uwagę owego naruszenia i przerzucił ciężar dowodowy na skarżącego, jednocześnie nie uwzględniając jego wniosków dowodowych;

5. naruszenia art. 64 pkt 1 i pkt 3 Konstytucji poprzez jego pominięcie przy ocenie, że wydany akt prawa miejscowego bez ustalenia podstawy faktycznej działania na podstawie art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym stanowił faktyczne wywłaszczenie przez rozporządzenie Dyrektora RZGW, jako źródło prawa o randze niższej niż ustawa;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 94 Konstytucji poprzez modyfikację w sposobie rozłożenia ciężaru dowodowego – pozbawienie skarżącej prawa do złożenia umotywowanych i popartych dowodami zastrzeżeń - uznanie, że na skarżącej spoczywał obowiązek udowodnienia, że przy wpisaniu spornego terenu do listy obwodów rybackich doszło do naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z akt administracyjnych wynikało wprost, że organ przed publikacją spornej zmiany do rozporządzenia nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, które można by określić mianem wszechstronnymi.

- dotyczące prawa materialnego:

7. naruszenia art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 652) w związku z § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych płynących lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149) poprzez uznanie działania Dyrektora RZGW w Warszawie w czasie podejmowania rozporządzenia za legalne i nieprzekraczające granic ustawy pomimo tego, że organ ustanowił Obwód Rybacki na wodach prywatnych, częściowo podziemnych niewymienionych w Załącznikach od 1 do 3 rozporządzenia, jako stanowiące cieki wodne naturalne o charakterze publicznym oddanym w zarząd Marszałkowi Województwa Warmińsko - Mazurskiego, jako dokumentu o charakterze prawnym wiążącym, na którym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie określa granice publicznych wód śródlądowych płynących.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego,

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 18 ustawy o administracji rządowej w województwie poprzez jego całkowite pominięcie, a także art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym – samodzielnie oraz w związku z § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych płynących lub ich części stanowiących własność publiczną, konieczne jest przypomnienie kwestii wymogów dotyczących sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W związku z powyższym należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 18 ustawy o administracji rządowej w województwie, a także art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym (samodzielnie oraz w związku § 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych płynących lub ich części stanowiących własność publiczną). Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 18 ustawy o administracji rządowej w województwie, który to przepis zawiera trzy punkty. Podobna sytuacja dotyczy art. 15 ustawy o rybactwie śródlądowym, który w dacie wydania zaskarżonego aktu zawierał cztery ustępy (1, 2, 2a i 3) i w którego przypadku również nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej, jaka w opinii kasatora została naruszona. Także w uzasadnieniu zarzutu brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej wskazywanych wyżej przepisów, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., czy 227 k.p.c. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. W ocenie NSA wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 12 ust 1 ustawy o rybactwie śródlądowym oraz art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy - Prawo wodne. Na tej podstawie wskazano, iż sporny akwen, w momencie jego ustanowienia był ciekiem naturalnym. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 64 pkt 1 i pkt 3 Konstytucji związane z zarzucanymi błędami dotyczącymi nieustalenia stanu faktycznego, czy podstawy faktycznej wydanego zarządzenia. W tym kontekście należy podkreślić, iż wskazane przepisy Konstytucji RP nie dotyczą ustalania stanu faktycznego sprawy przez sąd administracyjny i już chociażby z tego powodu zarzuty te są niezasadne. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie przyjął, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy bądź innych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ocenia ich zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania aktu.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się więc do tego, czy ciek wodny będący odpływem z jeziora Białego (Biała Giżycka) zalicza się zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 9 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. I co dalej idzie czy ustanowienie obwodu rybackiego na spornym terenie, tj. na rowie melioracyjnym oznaczonym jako [...], który przebiega przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], Gmina [...], było zgodne z art. 12 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż przepływ wód tego cieku odbywający się na odpływie z jeziora rowem melioracyjnym nie wyłącza go z kategorii wód płynących i nie istniała negatywna przesłanka do ustanowienia na nim obwodu rybackiego. Zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nawet w przedłożonej przez skarżącego opinii (która jakoby miała by potwierdzać jego wywody) wynika, że część wód w rowie to wody niepochodzące z systemów drenarskich, a więc są to wody okresowo płynące (w ekspertyzie wskazano, bowiem iż woda, którą okresowo odprowadza on w kierunku jeziora Orzysz pochodzi głównie z okolicznych systemów drenarskich), co potwierdza, spełnianie przesłanek prawa niezbędnych do utworzenia obwodu rybackiego na takim akwenie wodnym.

Rację ma także Sąd I instancji, że to, iż skarżąca próbuje wykazać, iż charakter spornego cieku zmienił się i obecnie nie spełnia on kryteriów do uznania go za obwód rybacki, nie wykazuje, że brak przesłanek do uznania spornego terenu za obwód rybacki, zgodnie z przepisami prawa, istniał od samego początku.

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s,a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.