Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 57, art. 58
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. D. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego programu Operacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Urząd Marszałkowski Województwa W. Departament Wdrażania Programu Regionalnego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował, że zgłoszony przez G. D. projekt nr [...] pt. "Budowa ścieżki rowerowej z dopuszczeniem ruchu pieszych na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C. - etap [...]" uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia następującego kryterium formalnego nr [...] "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów".

W uzasadnieniu informacji wskazano, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu nr [...] ([...] w przypadku wystąpienia uchybień formalnych obejmujących zakres warunków i kryteriów wyboru projektów w dokumentacji projektowej, które mogą zostać poprawione lub uzupełnione, Departament Wdrażania Programu Regionalnego wzywa wnioskodawcę do poprawy lub uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej w wyznaczonym terminie (dotyczy warunków formalnych oraz tych kryteriów formalnych, w przypadku których istnieje możliwość jednorazowej korekty). [...] listopada 2020 roku przedmiotowe wezwanie zostało wysłane do G. D..

W piśmie o korektę wnioskodawca został poinformowany, że musi przedłożyć skorygowaną dokumentację projektową do [...] listopada 2020 roku. W dniu [...] listopada 2020 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku

W trakcie weryfikacji dokumentacji projektowej stwierdzono, że wnioskodawca ujął w kosztach kwalifikowalnych, m.in., takie wydatki jak poszerzenie istniejącej jezdni oraz wykonanie kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej.

W związku z powyższym, w punkcie 1 (ppkt "a") wezwania o uzupełnienie lub poprawienie projektu, w części dotyczącej kryteriów wyboru projektu wskazano wnioskodawcy, że zgodnie z Regulaminem konkursu budowa, przebudowa, rozbudowa dróg i pozostałej infrastruktury transportu publicznego stanowi koszt niekwalifikowalny.

Z przywołanych wyżej przyczyn poproszono o przeniesienie do części niekwalifikowalnej projektu wydatków związanych z poszerzeniem istniejącej nawierzchni jezdni (m.in. koszty ulepszenia podłoża spoiwem hydraulicznym, wykonania warstwy podbudowy kamiennej i podbudowy zasadniczej z betonu asfaltowego, wykonania warstwy wiążącej z betonu asfaltowego oraz warstwy ścieralnej z mieszanki mineralno-asfaltowej SMA) wraz z wykazaniem metodologii podziału. Dodatkowo wskazano, że ewentualne koszty nadzoru inwestorskiego powinny zostać również proporcjonalnie podzielone na koszty dotyczące budowy ścieżki rowerowej (koszty kwalifikowalne) oraz koszty poszerzenia jezdni (koszty niekwalifikowalne).

W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca złożył wyjaśnienia, że wykonanie poszerzenia istniejącej nawierzchni jezdni o [...] m jest niezbędne dla wybudowania ścieżki rowerowej i prawidłowego jej funkcjonowania, a powyższą kwestię regulują warunki techniczne wydane przez W. Z. D. W. w P. dnia [...] stycznia 2019 roku. Jednocześnie podkreślono, że bez wykonania poszerzenia jezdni niemożliwe jest wybudowanie ścieżki rowerowej.

Jak wyjaśnił organ, wnioskodawca zdecydował o pozostawieniu kosztu poszerzenia nawierzchni jezdni w kosztach kwalifikowanych projektu, co jest niezgodne z Regulaminem konkursu ([...]"). Dodatkowo, w zadaniu dotyczącym nadzoru inwestorskiego nad pracami obejmującymi budowę ścieżki rowerowej, w tabeli 5.1.1 wniosku o dofinansowanie przeniesiono do kosztów niekwalifikowalnych kwotę [...]PLN netto bez podania stosownego wyjaśnienia.

Dalej organ wskazał, że zapisy ww. Regulaminu ograniczały rodzaje projektów przewidziane do wsparcia w ramach naboru oraz związane z tym koszty kwalifikowalne do typu 4 oraz 6 projektów wskazanych jako możliwe do dofinansowania w Szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego w ramach Poddziałania 3.3.1. Tym samym konkurs oraz możliwość poniesienia kosztów w projekcie został ukierunkowany jedynie na wsparcie działań z zakresu budowy, przebudowy i modernizacji dróg dla rowerów, w tym łączących miasta i ich obszary funkcjonalne, ściśle powiązane z systemem oraz elementami transportu publicznego (np. z punktami przesiadkowymi) oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych oraz systemy rowerów publicznych/miejskich, itp.), a także wydatki obejmujące działania informacyjne i promocyjne dotyczące transportu publicznego, rowerowego i pieszego.

Biorąc powyższe,organ podkreslił, że w przypadku, gdy w projekcie opisanym we wniosku o dofinansowanie pojawią się elementy, które np. z punktu widzenia prawa, powinny zostać bezwzględnie zrealizowane, a regulamin konkursu nie uwzględnia takiego typu projektu oraz odpowiadających jemu wydatków kwalifikowalnych, to taki koszt powinien zostać sfinansowany ze środków własnych wnioskodawcy lub wydatków przeznaczonych na pokrycie kosztów niekwalifikowalnych w projekcie.

Ponadto, jak wyjaśnił organ w ww. wezwaniu poinformowano wnioskodawcę, że co do zasady można uznać za kwalifikowane koszty związane z odwodnieniem w ciągu ścieżki pieszo – rowerowej w zakresie niezbędnym do realizacji projektu, np. spusty studzienki, spływy do istniejącej kanalizacji deszczowej, rowu, itp. W związku z tym wnioskodawca został ponownie poproszony o przeniesienie do części niekwalifikowalnej projektu wydatków związanych z wykonaniem kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej, których wsparcie nie zostało przewidziane w Regulaminie konkursu Nr [...]. Przedmiotowe wydatki niezgodne są z celem szczegółowym Działania 3.3 ujętym w Szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego, jakim jest zwiększone wykorzystanie transportu oraz zakresem interwencji wskazanym w I części wniosku o dofinansowanie projektu - [...]. Ścieżki rowerowe i piesze. Projekty, których zakres rzeczowy dotyczy budowy i modernizacji systemów kanalizacji zbiorczej (w tym rozdział sieci ogólnospławnej) mogą otrzymać wsparcie w ramach innego działania zamieszczonego w Uszczegółowieniu WRPO 2014 +, których przedmiotowy konkurs nie obejmował.

Wnioskodawca odnosząc się do powyższej uwagi wyjaśnił, że budowa kanalizacji deszczowej w przypadku przedmiotowego projektu jest jedynym sposobem na skuteczne odwodnienie nawierzchni ścieżki rowerowej, a "rezygnacja z budowy systemu odwodnienia powodowałaby permanentne zalewanie ścieżki w przypadku wystąpienia opadów atmosferycznych, co w praktyce oznaczałoby brak możliwości korzystania ze ścieżki. Element ten jest niezbędny do wykonania dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ścieżki.

Wobec powyższego organ stwierdził, że projekt nie spełnił ww. kryterium formalnego nr [...].

G. D. wniosła protest od wskazanej wyżej negatywnej oceny projektu. Komisja odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+, działając na podstawie art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818), orzeczeniem nr [...] wydanym w dniu [...] lutego 2021 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że kryterium nr [...] zostało zawarte w Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej 3 Energia Działanie 3.3 Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska Poddziałanie 3.3.1 inwestycje w obszarze transportu miejskiego w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020.

Zgodnie z definicją tego kryterium wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu i faktycznie poniesione przez wnioskodawcę w okresie realizacji projektu. Sprawdzeniu podlega w szczególności:

1. zakres rzeczowy projektu spełnia wymogi kwalifikowalnosci okreslone w Wytycznych w sprawie kwalifikowalnosci i zapisach obowiązującego w ramach nabotu wzoru umowy o dofinansowanie

2. wydatki wskazane w projekcie co do zasady uznać można za kwalifikowalne (m. in. czy koszty wpisują się w typy i cele projektów określonych w Szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego obowiązującym w dniu ogłoszenia naboru.

3. wydatki zostały poniesione przez Wnioskodawcę w odpowiednim okresie (nie wcześniej niż [...] stycznia 2014 i nie później niż [...] grudnia 2023 r., z wyjątkiem projektów objętych zasadami pomocy publicznej i szczegółowych regulacji konkursowych),

4. projekt nie został sfinansowany w ramach innego programu pomocowego.

Jednocześnie, jak podkreslił organ, Komitet Monitorujący upoważnia IZ WRPO 2014+ do doprecyzowania zasad i warunków dotyczących kwalifikowalności kosztów w Regulaminie Konkursu, który stanowi podstawowy dokument definiujący warunki i wymagania każdego naboru.

Odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu niewłaściwej interpretacji kryterium nr [...], Komisja stwierdziła, że wnioskodawca mylnie zinterpretował wymowę pisma o korektę/uzupełnienie dokumentacji projektowej/aplikacyjnej, jak również pisma o negatywnym wyniku oceny formalnej w treściach dotyczących spornych zagadnień. Jak wskazano, w toku weryfikacji dokumentacji aplikacyjnej G. D. ani tym bardziej w toku przywołanej korespondencji z wnioskodawcą Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ nie podważyła zasadności wykonania poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] ani wybudowania kanalizacji deszczowej w ramach przedmiotowej inwestycji. IZ WRPO 2014+ stwierdziła jedynie, że obie części składowe zakresu rzeczowo- finansowego projektu nie mogą być ujęte po stronie wydatków kwalifikowanych projektu, jednoznacznie w piśmie o korektę/uzupełnienie dokumentacji wzywając wnioskodawcę do przesunięcia wydatków zaplanowanych w tym zakresie do wydatków niekwalifikowalnych.

Ponadto, poinformowano wnioskodawcę, że co do zasady można uznać za kwalifikowalne koszty związane z odwodnieniem w ciągu ścieżki pieszo-rowerowej w zakresie niezbędnym do realizacji projektu (np. spusty studzienki, spływy do istniejącej kanalizacji deszczowej, rowuitp.). W związku z powyższym wnioskodawca został ponownie poproszony o przeniesienie do części niekwalifikowalnej projektu wydatków związanych z wykonaniem kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej, których wsparcie nie zostało przewidziane w Regulaminie konkursu [...]

Przedmiotowe wydatki niezgodne są z celem szczegółowym Działania 3.3 ujętym w Szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego, jakim jest zwiększone wykorzystanie transportu oraz zakresem interwencji wskazanym w I części wniosku o dofinansowanie projektu - [...]. Ścieżki rowerowe i piesze. Projekty, których zakres rzeczowy dotyczy budowy i modernizacji systemów kanalizacji zbiorczej (w tym rozdział sieci ogólnospławnej) mogą otrzymać wsparcie w ramach innego działania zamieszczonego w Uszczegółowieniu WRPO 2014 + których przedmiotowy konkurs nie obejmował.

KO wskazała, że w toku prowadzonej korespondencji z wnioskodawcą nie wskazano konieczności rezygnacji z poszerzenia jezdni ani budowy kanalizacji deszczowej. Zgodnie z regulaminem konkursu zwrócono jedynie uwagę, że powyższe działania nie wpisują sie w zakres wydatków kwalifikowalnych.

Jak wyjaśniono, wnioskodawca w tej konkretnej sytuacji, w przypadku tego projektu - otrzymałby możliwość realizacji inwestycji w zakresie określonym w sporządzonej przez siebie dokumentacji projektowej z tym zastrzeżeniem, że wykonanie poszerzenia drogi oraz kanalizacji deszczowej wraz z proporcjonalnie wydzielonym nadzorem inwestorskim odbyłoby się w ramach wydatków niekwalifikowalnych projektu w oparciu o środki własne wnioskodawcy.

Jak podkreślono, IZ WRPO 2014 + nie podważyła konieczności wykonania wskazanych działań i nie wzywała wnioskodawcy do odstąpienia/rezygnacji z ich przeprowadzenia/wykonania a jedynie wskazała, że wnioskodawca takie działania jak poszerzenie jezdni, wykonanie kanalizacji deszczowej i proporcjonalnie nadzór inwestorski powinien ponieść z własnych środków finansowych.

KO stwierdziła również, że pomimo iż w Regulaminie konkursu nie wskazano literalnie wyłączenia z wydatków kwalifikowalnych wskazanych powyżej działań, powyższe nie oznacza dowolności uznaniowego włączenia tych działań w zakres kosztów kwalifikowalnych.

W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni Regulaminu w zakresie poszerzenia drogi, Komisja stwierdziła, że Regulamin Konkursu nie jest wewnętrznie sprzeczny. Zgodnie z Regulaminem konkursu Nr [...] dofinansowaniem objęte będą projekty polegające na:

a) Budowie, przebudowie i modernizacji dróg dla rowerów, w tym łączących miasta i ich obszary funkcjonalne, ściśle powiązanych z systemem oraz elementami transportu publicznego (np. z punktami przesiadkowymi) oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych oraz systemy rowerów publicznych/miejskich, itp.)

b) Działaniach informacyjnych i promocyjnych dotyczących transportu publicznego, rowerowego i pieszego.

KO stwierdziła, że w przypadku projektu G. D. zarówno poszerzenie drogi jak i wykonanie kanalizacji deszczowej są działaniami koniecznymi do wykonania, jednakże w związku z faktem, że Regulamin konkursu nie uwzględnia takich typów projektów oraz odpowiadających im wydatków kwalifikowanych, to takie koszty powinny zostać skonsultowane z IZ WRPO 2014+, w konsekwencji wnioskodawca został poproszony o przeniesienie powyższych do wydatków niekwalifikowalnych. Ponieważ Wnioskodawca nie przeniósł do wydatków niekwalifikowalnych wskazanych w toku oceny formalnej działań i nie zastosował się do treści pisma o korektę/uzupełnienie dokumentacji projektowej/aplikacyjnej wykorzystał tym samym możliwość naniesienia poprawek w formie jednorazowej korekty tj. "W przypadku wystąpienia uchybień formalnych obejmujących zakres warunków i kryteriów wyboru projektów w dokumentacji projektowej, które mogą zostać poprawione lub uzupełnione, DWP wzywa wnioskodawcę do poprawy lub uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej w wyznaczonym terminie (dotyczy warunków formalnych oraz tych kryteriów Regulamin Konkursu dla Poddziałania 3.3.1 Inwestycje w obszarze transportu miejskiego formalnych, w przypadku których istnieje możliwość jednorazowej korekty)", a także zgodnie z zapisem Regulaminu konkursu (część IV F Ocena formalna, pkt 11) "Dopuszczalne jest jednokrotne dokonanie uzupełnień lub poprawy, o których mowa powyżej".

Jak wskazała KO, w konsekwencji braku zastosowania na prośbę IZ WRPO 2014+ korekty działań, będących poza Regulaminem konkursu, wniosek o dofinansowanie G. D. nie mógł zostać oceniony pozytywnie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przekroczenia zakresu oceny formalnej. Komisja stwierdziła, że zdaniem IZ WRPO 2014+ działania wnioskodawcy w zakresie poszerzenia istniejącej jezdni oraz wykonanie kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej nie wpisują się w ww. cele i założenia konkursu. Ponadto, zgodnie z regulaminem konkursu, budowa, przebudowa, rozbudowa dróg i pozostałej infrastruktury transportu publicznego tj. np. : buspasy, zatoki autobusowe, parkingi typu P&R skrzyżowań, inwestycje w inne elementy drogowe tj. jezdnia, nawierzchnia, obiekty inżynierskie, odwodnienie, bariery dźwiękochłonne, itp." ([...]) są określone jako niekwalifikowalne.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 37 ust. ust. 1oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, KO wskazała, że kryterium nr [...] jest odpowiednio zdefiniowane w dokumentach konkursowych i nie stanowi trudności w odczytaniu jego istoty. Zostało ono zdefiniowane tak by wykluczyć dowolność możliwych interpretacji a Regulamin konkursu jasno definiuje projekty przewidziane do wsparcia. IZ WRPO 2014+ nie określiła przedmiotowej inwestycji G. D. jako wyłączonej ze wsparcia a jedynie zwróciła uwagę, żeby w kontekście budowy ścieżki rowerowej z dopuszczeniem ruchu pieszych na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C. - etap [...], wydatki związane z poszerzeniem istniejącej jezdni oraz wykonaniem kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej przesunąć do niekwalifikowanych. Ponieważ wnioskodawca nie zastosował się do uwag IZ WRPO 2014+ i nie wprowadził koniecznych zmian do projektu, wniosek o dofinansowanie dotyczący całej inwestycji otrzymał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium nr [...] "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów". Zarzuty wnioskodawcy dotyczące niejasności w zdefiniowaniu kryterium oraz dowolność w jego ocenie ze strony IZ WRPO 2014+ KO uznała zatem zaniezasadne.

Komisja zwróciła również uwagę na to, że wnioskodawcy mieli możliwość kontaktowania się z IZ WRPO 2014+ mailowo i telefonicznie. G. D. na etapie organizacji Konkursu nie wystąpiła do IZ WRPO 2014+ z zapytaniem dotyczącym omawianych kwestii.

Jak wskazano również, wnioskodawca w oświadczeniu nr [...] w części V. wniosku o dofinansowanie projektu potwierdził, że zapoznał się z treścią oraz zasadami ujętymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych WRPO 2014+ dla Podziałania 3.3.1 oraz w dokumentacji konkursowej WRPO dla naboru, akceptując warunki w nich określone.

Ponadto, KO wskazując na art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, uznała że nie ma podstaw, aby dokonaną ocenę formalną wniosku zakwestionować jako nierzetelną lub naruszającą zasadę przejrzystości i zasadę równego prawa do pomocy. Jak podkreślono, w rozpoznawanej sprawie, nie można uznać, aby eksperci zaniechali wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny projektu, wskazując na konkretne zapisy w dokumentacji konkursowej odnoszące się do zakresu rzeczowego projektu.

Reasumując Komisja uznała złożony przez G. D. protest należy za bezzasadny.

G. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uwzględnienia skargi, zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wykładnie postanowień regulaminu konkursu, dotyczących kryterium nr [...] w sposób nieuprawniony i nieuwzględniający zasad wyrażonych w art. 37 ust 1 ustawy, w tym w szczególnosci zasady rzetelnosci rguł oceny projektów oraz dokonanie analizy kryterium nr [...] w sposób przekraczjący zakres kontroli formalnej dopuszczalnej na tym etapie postepowania.

2.art. 72 ust 1 i 2 ustawy w zw. Z art. 41 ust 1 i 2 ustawy w zw. Z art. 125 ust 3 lit a rozporzadzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) ne 1303/2013 poprzez :

- sfromułowanie wewnetrznie sprzecznych przepisów regulaminu konkursu w zakresie rodzajów projektów przewidzianych do wsparcia oraz kosztów niekwalifikowalnych, które doprowaziło do dokonania wykładni kryterium nr [...] na niekorzyść skarżącej

- niejasne zdefiniowanie kryterium nr [...] , które spowodowało uzasadnione przekonanie skarżącego o dopuszczalności uwzglednienia kosztów przebudowy jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] oraz kosztów wykonania kanalizy deszczowej dla drogi rowerowej w kosztach kwalifikowalnych projektu

3. art. 58 ust 1 pkt 1 ustawy wdrozeniowej poprzez brak prawdiłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o nieuwzglednieniu protestu, to jest brak odniesienia sie do wszystkich zarzutów protestu i przedstawionej w nim argumentacji

4. art. 37 ust 1 w zw. Z art. 60 ustawy polegające na niewskazniu w tresci orzeczenia osób bioracych udział w rozstrzygnięciu protesu, co uniemożliwiło kontrolę , czy w rozpatrywnaniu protestu brały udział osoby, które były zaangażowane w ocene projektu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów szczególnych zalicza się, m.in., ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa, która określa, m.in., sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przystępując do kontroli oceny wniosku w niniejszej sprawie należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Jak wynika z regulaminu konkursu ocena formalna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) na podstawie warunków formalnych oraz Kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załączniki nr [...] do Regulaminu. Niespełnienie warunków formalnych skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, z kolei niespełnienie któregokolwiek z kryteriów wyboru projektów jest równoznaczne z uzyskaniem negatywnej oceny projektu.

W przedmiotowej sprawie złożony przez G. D. projekt pt. "Budowa ścieżki rowerowej z dopuszczeniem ruchu pieszych na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C. - etap [...]" uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia następującego kryterium formalnego • nr [...] "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów".

Dokonując kontroli zaskarzonego rozstrzygniecia, nalezy wskazać, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, naruszenie których zarzuca strona skarżąca we wniesionej skardze, jest w pierwszej kolejności określenie w jednoznaczny i jasny sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

Jak wynika z opisu kryterium nr [...] jest to kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem. Możliwość jednorazowej korekty. Według zamieszonej definicji wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu i faktycznie poniesione przez Wnioskodawcę w okresie realizacji projektu. Sprawdzeniu podlega w szczególności, czy:

1) zakres rzeczowy Projektu spełnia wymogi kwalifikowalności dla danego Działania (Wytyczne w sprawie kwalifikowalności...),

2) wydatki wskazane w Projekcie co do zasady uznać można za kwalifikowalne,

3) wydatki zostały poniesione przez Wnioskodawcę w odpowiednim okresie (nie wcześniej niż [...] stycznia 2014 i nie później niż [...] grudnia 2023 r z wyjątkiem projektów objętych zasadami pomocy publicznej i szczegółowych regulacji konkursowych),

4) Projekt nie został sfinansowany w ramach innego programu pomocowego.

Jak wynika z regulaminu konkursu ( lit.C .Rodzaje projektów przewidzianych do wsparcia. ) zaplanowano realizację przedsięwzięć wskazanych w SZOOP WRPO 2014+, Działanie 3.3., Poddziałanie 3.3.1, polegających na:

a) Budowie, przebudowie i modernizacji dróg dla rowerów, w tym łączących miasta i ich obszary funkcjonalne, ściśle powiązanych z systemem oraz elementami transportu publicznego (np. z punktami przesiadkowymi) oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych oraz systemy rowerów publicznych/miejskich, itp.)

.b) Działaniach informacyjnych i promocyjnych dotyczących transportu publicznego, rowerowego i pieszego.

W wytycznych Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ( załącznik nr [...] regulaminu), wskazano, że ocena kwalifikowalności kosztu polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie projektu i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania wnioskodawca / beneficjent został zobowiązany w regulaminie konkursu i umowie o dofinansowanie projektu. Ocena kwalifikowalności poniesionego kosztu dokonywana jest przede wszystkim w trakcie weryfikacji wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub w siedzibie beneficjenta. Niemniej jednak, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest wstępna ocena kwalifikowalności planowanych kosztów. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie koszty, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność zostaną zatwierdzone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności kosztów jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.

Kosztem kwalifikowalnym jest koszt spełniający łącznie następujące warunki: a) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego, prawa krajowego, w tym zasad dotyczących pomocy publicznej, jeżeli mają zastosowanie do projektu,

b) jest zgodny z WRPO,SZOOP, niniejszymi Wytycznymi i regulaminem konkursu, w ramach którego został złożony wniosek o dofinansowanie (a w przypadku projektu pozakonkursowego –jest zgodny z WRPO,SZOOP, niniejszymi Wytycznymi oraz indywidualnymi uzgodnieniami pomiędzy IZ WRPO a wnioskodawcą / beneficjentem),

c) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, w tym w okresie realizacji projektu w niej wskazanym,

d) został uwzględniony w budżecie projektu lub w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie, e)został dokonany zgodnie z zamówieniem / umową z wykonawcą lub dostawcą zamówienia, a wykonawca został wybrany zgodnie z przepisami PZP lub zasadą konkurencyjności opisaną w niniejszych Wytycznych,

f) dotyczy dostarczonych towarów, wykonanych usług lub zrealizowanych robót, w tym zaliczek dla wykonawców,

g) jest zgodny z treścią protokołu odbioru (jeżeli dotyczy),

h) w przypadku zakupu środka trwałego / wartości niematerialnej i prawnej –został wpisany do ewidencji środków trwałych / ewidencji wartości niematerialnych i prawnych,

i) został rzeczywiście (faktycznie) poniesiony,

j) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych,

k) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

l ) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

m) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

n) nie stanowi kosztu niekwalifikowalnego na mocy przepisów unijnych oraz Wytycznych, a także przepisów regulujących udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

o) nie występuje przypadek podwójnego finansowania tego kosztu,

p) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za koszt kwalifikowalny określonymi w Wytycznych i regulaminie konkursu(jeżeli dotyczy).

W regulaminie konkursu w pkt w pkt 3 3. lit. D. Kwalifikowalność wydatków jako przykładowe koszty kwalifikowane wskazano :

a) budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja dróg dla rowerów oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych);

b) montaż efektywnego energetycznie oświetlenia ulicznego lub modernizacji oświetlenia ulicznego pod kątem zwiększenia jego energooszczędności –stanowiący infrastrukturę towarzyszącą do kosztów wskazanych w pkt.III.D.3 lit.a;

c) studium wykonalności, raport oddziaływania na środowisko, dokumentacja techniczna, analizy finansowe i ekonomiczne, badania i ekspertyzy (m.in. odwierty próbne, sondowanie gruntu, inwentaryzacja stanu istniejącego), opracowania geodezyjne i geologiczne, opinie konserwatorskie;

d) zakup nieruchomości (zabudowanej lub niezabudowanej) niezbędnej do realizacji projektu, nieprzekraczający 10% wartości całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu, przy czym w przypadku terenów poprzemysłowych oraz terenów opuszczonych limit ten wynosi 15%;e)przygotowanie terenu pod budowę (w tym prace rozbiórkowe);

f) roboty budowlane;

g) materiały budowlane;

h) nadzór nad realizacją inwestycji (inspektorzy nadzoru, zespół inżyniera kontraktu

i) środki trwałe wraz z montażem;

j) wartości niematerialne i prawne wraz z wdrożeniem;

k) promocja projektu;

l) działania informacyjno-promocyjne dotyczące transportu publicznego, rowerowego i pieszego,

m) podatek VAT będzie mógł być kwalifikowalny jedynie w przypadku, gdy Wnioskodawca nie będzie miał prawnej możliwości jego odzyskania (nabyte aktywa oraz wybudowana infrastruktura nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem VAT), a także nabyte aktywa oraz wybudowana infrastruktura nie będą udostępnione innym podmiotom do prowadzenia działalności opodatkowanej podatkiem VAT.4.

Jako przykładowe koszty niekwalifikowane wskazano natomiast:

a) amortyzacja;

b) zakup używanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych;

c) zakup środków transportu;

d) budowa, przebudowa, rozbudowa dróg i pozostałej infrastruktury transportu publicznego tj. np. : buspasy, zatoki autobusowe, parkingi typu P&R i K&R, przebudowa skrzyżowań, inwestycje w inne elementy drogowe tj. jezdnia, nawierzchnia, obiekty inżynierskie, odwodnienie, bariery dźwiękochłonne, itp.;

e) koszt pożyczki lub kredytu;

f) koszty pośrednie, tj. koszty niezbędne do realizacji projektu, ale niedotyczące bezpośrednio jego głównego przedmiotu, tj. m.in. koordynatora lub kierownika projektu i innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie, rozliczanie i monitorowanie projektu, koszty zarządu, koszty personelu obsługowego, koszty obsługi księgowej, koszty utrzymania powierzchni biurowych, koszty mediów, usług pocztowych, telefonicznych, internetowych, kurierskich, materiałów biurowych, artykułów piśmienniczych;

g) koszty osobowe;

h) zakup nieruchomości przekraczający 10% wartości całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu, z zastrzeżeniem limitów określonych we wzorze umowy/porozumienia;

i) zakup nieruchomości, który był współfinansowany ze środków unijnych lub krajowych w przeciągu 10 lat poprzedzających datę zakupu przez Beneficjenta;

j) koszty bieżącego utrzymania infrastruktury.

Jak wyjaśnił organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu i co wynika z ww zapisów, regulamin ograniczał rodzaje projektów przewidzianych do wsparcia w ramach naboru oraz związane z tym koszty kwalifikowalne wskazane jako możliwe do dofinansowania w Szczegółowym opisie osi priorytetowych programu operacyjnego w ramach Poddziałania 3.3.1. Tym samym konkurs oraz możliwość poniesienia kosztów w projekcie został ukierunkowany jedynie na wsparcie działań z zakresu budowy, przebudowy i modernizacji dróg dla rowerów, w tym łączących miasta i ich obszary funkcjonalne, ściśle powiązane z systemem oraz elementami transportu publicznego (np. z punktami przesiadkowymi) oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych oraz systemy rowerów publicznych/miejskich, itp.), a także wydatki obejmujące działania informacyjne i promocyjne dotyczące transportu publicznego, rowerowego i pieszego.

Wnioskodawca w przedmiotowej sprawie, jak ustalił organ w trakcie weryfikacji dokumentacji projektowej ujął w kosztach kwalifikowalnych, m.in., takie wydatki jak poszerzenie istniejącej jezdni oraz wykonanie kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej.

Co istotne w kontrolowanej sprawie, wnioskodawca w wezwaniu o uzupełnienie lub poprawienie projektu został poinformowany, że zgodnie z regulaminem konkursu budowa, przebudowa, rozbudowa dróg i pozostałej infrastruktury transportu publicznego stanowi koszt niekwalifikowalny i z tego powodu wskazano na konieczność przeniesienia wydatków związanych z poszerzeniem istniejącej nawierzchni jezdni (m.in. koszty ulepszenia podłoża spoiwem hydraulicznym, wykonania warstwy podbudowy kamiennej i podbudowy zasadniczej z betonu asfaltowego, wykonania warstwy wiążącej z betonu asfaltowego oraz warstwy ścieralnej z mieszanki mineralno-asfaltowej SMA) wraz z wykazaniem metodologii podziału do części niekwalifikowalnej projektu.Dodatkowo wskazano, że ewentualne koszty nadzoru inwestorskiego powinny zostać również proporcjonalnie podzielone na koszty dotyczące budowy ścieżki rowerowej (koszty kwalifikowalne) oraz koszty poszerzenia jezdni (koszty niekwalifikowalne).

Jak wskazał organ, wnioskodawca zdecydował o pozostawieniu kosztu poszerzenia nawierzchni jezdni w kosztach kwalifikowanych projektu, co jest niezgodne z Regulaminem konkursu (część III.D pkt 4 ppkt "d"). Dodatkowo, w zadaniu dotyczącym nadzoru inwestorskiego nad pracami obejmującymi budowę ścieżki rowerowej, w tabeli 5.1.1 wniosku o dofinansowanie przeniesiono do kosztów niekwalifikowalnych kwotę [...]PLN netto bez podania stosownego wyjaśnienia.

W świetle powyższego, w tym wskazanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu, należy podzielić ocenę dokonaną przez organ, że projekt nie spełnił ww. kryterium formalnego nr [...], co jest równoznaczne z uzyskaniem negatywnej oceny projektu.

W szczególnosci, nie sposób uznać za uzasadniony zarzut skarżącej, aby kryterium nr [...] zostało niejasno zdefiniowane, co spowodowało przekonanie strony o dopuszczalności uwzględnienia kosztów przebudowy jezdni drogi nr [...] oraz kosztów wykonania kanalizacji deszczowej w kosztach kwalifikowalnych.

Jak słusznie wskazała Komisja odwoławcza, stronie skarżącej znane były zasady przyznawania dofinansowania, w tym kryteria wyboru projektów. Kryteria te zostały przyjęte przez Komitet Monitorujący WRPO 2014.W przypadku niezrozumienia określonych definicji zawartych w kryteriach, każdy z wnioskodawców miał możliwość skonsultowania swoich wątpliwości z instytucją organizującą konkurs. G. D. na etapie organizacji Konkursu nie wystąpiła do IZ WRPO 2014+ z zapytaniem dotyczącym omawianych kwestii.

Przede wszystkim zaś, co wskazano wyżej ,wnioskodawca, mimo wezwania o uzupełnienie lub poprawienie projektu w tym zakresie, sam zdecydował o pozostawieniu wskazanych wyżej kosztów w kosztach kwalifikowanych projektu, co oceniła komisja jest niezgodne z Regulaminem konkursu (część III.D pkt 4 ppkt "d").

Co należy zatem również podkreslić, udział w konkursie jest dobrowolny a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut dokonania analizy kryterium nr [...] w sposób przekraczajacy zakres kontroli formalnej dopuszczalnej na tym etapie postepowania.

Jak wskazano wyżej i co wynika wprost z wytycznych Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ( załącznik nr [...] regulaminu) , ocena kwalifikowalności poniesionego kosztu dokonywana jest przede wszystkim w trakcie weryfikacji wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub w siedzibie beneficjenta, niemniej jednak, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest wstępna ocena kwalifikowalności planowanych kosztów.

Z regulaminu konkursu wyraźnie wynika, że dofinansowaniem objęte będą projekty polegające na:

a) budowie, przebudowie i modernizacji dróg dla rowerów, w tym łączących miasta i ich obszary funkcjonalne, ściśle powiązanych z systemem oraz elementami transportu publicznego (np. z punktami przesiadkowymi) oraz uzupełniająco infrastruktury rowerowej (publiczne parkingi rowerowe, kładki rowerowe i pieszo-rowerowe zlokalizowane w ciągach ścieżek rowerowych oraz systemy rowerów publicznych/miejskich, itp.)

b) działaniach informacyjnych i promocyjnych dotyczących transportu publicznego, rowerowego i pieszego.

Działania wnioskodawcy w zakresie poszerzenia istniejącej jezdni oraz wykonanie kanalizacji deszczowej dla ścieżki rowerowej niewątpliwie nie wpisują się w ww. cele i założenia konkursu.

Dodatkowo, na co również wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zgodnie z regulaminem konkursu, budowa, przebudowa, rozbudowa dróg i pozostałej infrastruktury transportu publicznego tj. np.: buspasy, zatoki autobusowe, parkingi typu P&R skrzyżowań, inwestycje w inne elementy drogowe tj. jezdnia, nawierzchnia, obiekty inżynierskie, odwodnienie, bariery dźwiękochłonne, itp." (Część III, D. 4. d) są określone jako niekwalifikowalne.

Należy również wskazać, odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, że komisja zawarła swoją ocenę w ramach zdefiniowanego w ww. opisie kryterium formalnego nr [...] , ponadto szczegółowo odniosła się do wszystkich podniesionych w proteście zarzutów i przedstawionej przez stronę skarżąca argumentacji dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Sąd nie znalazł podstaw, aby uzanć za uzasadniony zarzut strony skarżącej, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem zasad wyrażonych w ww. art. 37 ustawy, w szczególnosci zasady przejrzystości, rzetelności, czy zasady równego dostępu do pomocy.

Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 57 i art. 58 ustawy wdrożeniowej, a także art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r..

Ponadto, w świetle przedstawionych wyżej rozważań za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 37 ust 1 w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera oświadczenie, że do składu komisji zostały powołane osoby, które nie były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, zgodnie z art. 60 ustawy wdrożeniowej. Orzeczenie zostało podpisane przez przewodniczącego komisji. W sprawie w żaden sposób nie wykazano, aby którykolwiek z członków KO brał czynny udział w pracach komisji na etapie oceny formalnej wniosków zgłoszonych w tym konkursie poprzez zasiadanie w Komisji Oceny Projektów powołanej dla konkursu. Sam natomiast fakt, iż strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie dowodzi, że jest ono stronnicze czy nierzetelne, czy też , że zostało podjęte z naruszeniem obowiązujących zasad wynikających z ww. przepisów.

Reasumując dokonując kontroli w przedmiotowej sprawie, w świetle wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że dokonana przez ocena projektu nie narusza prawa.

W szczególności, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, by ocena w zakresie spornego kryterium nie była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena zawiera stosowne uzasadnienie potwierdzające prawidłowo przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście ustalonych wymogów, w tym regulaminu, z którym wnioskodawca niewątpliwie miał możliwość zapoznania się przed przystąpieniem do przedmiotowego konkursu, gdyż stanowił on część dokumentacji konkursowej.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 ( Dz. U. 2016, nr 217 ) oddalił skargę