Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1303/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 173, art. 184, art. 189, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. L., Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/10 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy 2. postanawia odrzucić skargę kasacyjną S. L..


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10, po rozpoznaniu skargi S. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 40 ust.2 punktów 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13 i stwierdził nieważność § 42 ust.1 i ust.2 punktów 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) S. L. w skardze na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

b) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 2069/08, stwierdził nieważność § 40 ust.2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. 1-11-13; stwierdził nieważność § 42 ust.1 i ust.2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. 1-11-13, a w pozostałej części skargę S. L. oddalił.

c) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych S. L. i Rady m.st. Warszawy, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

Sąd I. instancji nie naruszył przepisów chroniących prawo własności. Prawo to jest chronione przez art.21 ust.1 Konstytucji RP, jednakże doznaje ono ustawowych ograniczeń.

Uchwała rady gminy, która zarówno stwierdza zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i ustala ten plan - nie jest nieważna. Wprawdzie sprawy te powinny być przedmiotem dwóch oddzielnych uchwał (art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz."), jednakże art.29 u.plan.zag.prz. ogranicza zakres nieważności planu do najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Sąd I. instancji nie mógł ograniczyć swej kontroli legalności zaskarżonego planu wyłącznie do działek skarżącego. Sąd jest zobowiązany wyeliminować z obrotu prawnego plan lub jego część dotkniętą naruszeniami prawa o znaczeniu ogólnym, dotyczącymi większego obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia art.6 ust.1 i 2 w zw. z art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz. Brak możliwości zagospodarowania działki w sposób określony w planie w związku z ustanowieniem wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki (powierzchnia, szerokość frontu) nie zawsze przesądza o naruszeniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd powinien ocenić czy to restrykcyjne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy i od tej oceny uzależnić dopuszczalność ograniczeń.

2. Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie stwierdził nieważność § 40 ust.2 pkt 4 i 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13 oraz stwierdził nieważność § 42 ust.1 i ust.2 punktów 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13.

Sąd I. instancji dokonał kontroli legalności całego planu, ale orzekł o nieważności tylko tych rozstrzygnięć planu, które dotyczą działek skarżącego. Naruszenie prawa w tym zakresie nie ma charakteru ogólnego, nie dotyczy większego obszaru, ani tym bardziej - całego planu.

Działka skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem M1.20, który oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W studium stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu miejscowego z rysunkiem nr 25 wynika, iż obszar działki skarżącego o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem studium, pozwalającym na lokowanie celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. W tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium. W sprawie IV SA/Wa 2074/09 uprawomocnił się wyrok, stwierdzający nieważność planu w części dotyczącej działki sąsiedniej. W ocenie Sądu I. instancji brak jest podstaw do stwierdzania nieważności planu w odniesieniu do całego obrębu.

Z tych samych względów ograniczono stwierdzenie nieważności § 40 pkt 4 i 5, zgodnie z którymi najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6500 m2, a najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej- 90 m. Interes prawny skarżącego został naruszony tymi ustaleniami. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenia § 40 pkt 4 i 5 planu naruszają interes prawny innych właścicieli działek na przedmiotowym terenie.

Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale (§ 41) obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy (art.1 ust.1 i 2 pkt 3 u.plan.zag.prz.).

3. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli S. L. i Rada m.st. Warszawy.

S. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w której Sąd I. instancji nie uwzględnił skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art.140 K.c. w zw. z art.31 ust.3 Konstytucji RP, art.1 ust.2 pkt 7; art.3. ust.1; art.6 ust.1 i 2 u.plan.zag.prz.; art.6 pkt.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.36 i art.37 u.plan.zag.prz.

Ponadto zarzucono naruszenie art.153 w zw. z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), poprzez niezastosowanie się do wytycznych i ocen prawnych, zapisanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009r. (II OSK 1249/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A: Nie został uwzględniony zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej Rady m.st.Warszawy - naruszenia przez Sąd I.instancji artykułów 153 i 190 P.p.s.a. poprzez niepełne wykonanie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09.

W zaskarżonym wyroku Sąd I.instancji wielokrotnie odwołał się do powołanego wyżej wyroku NSA, jak i akcentował czynności które podjął celem realizacji wytycznych NSA. W szczególności na s.13 uzasadnienia Sąd I.instancji rozważał możliwość stwierdzenia nieważności całego planu zaznaczając, że taką analizę prowadzi ze względu na wcześniejsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

B: Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy oparte na zakwestionowaniu bezwzględnego związania Rady uchwalającej plan — szczegółowymi, konkretnymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli studium określiło obszary przeznaczone wyłącznie na cele budownictwa mieszkaniowego oraz tereny, gdzie dodatkowo dopuszczalne jest również budownictwo realizujące cele publiczne, to bez zmiany tych części studium niedopuszczalne jest dokonywanie całkowicie odmiennych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna całkowicie przemilcza kompetencję Rady do nowelizacji studium, umożliwiającej jego aktualizację konieczną w momencie uchwalania planu.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę, o zgodności planu z prawem nie może przesądzać ewentualne lepsze niż studium zaspakajanie aktualnych potrzeb społecznych. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego planu wyłącznie pod względem jego zgodności z prawem (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), zaś art.15 ust.1 u.plan.zagos.prz. bezwzględnie podporządkowuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

C: Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej S. L. w zakresie w jakim nie zostały one uwzględnione w punkcie I i II sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10.

Skarga S. L. została po raz pierwszy rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 2069/08 w ten sposób, że punkty I i II sentencji tego wyroku uwzględniły część żądań skargi, a w punkcie III sentencji tego wyroku oddalone zostały pozostałe zarzuty skargi S. L.. Ten wyrok WSA w Warszawie został w całości uchylony wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09.

Po ponownym rozpoznaniu skargi S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym samym zakresie co poprzednio uwzględnił skargę S. L. punktami 1 i 2 sentencji wyroku z dnia 3 marca 2010 r. Z oczywistych powodów w tej części wyrok ten nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez S. L..

Przedmiotem skargi kasacyjnej tego skarżącego jest nieuwzględnienie pozostałych żądań tej skargi, albowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło całej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. Jednakże rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazły odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonego wyroku z tym skutkiem, że skarga S. L. pozostała nierozpoznana w tej części, w jakiej wykracza ona poza (objęte punktami 1 i 2 sentencji zaskarżonego wyroku) § 40 ust.2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13 oraz § 42 ust.1 i ust.2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 1-11-13.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala bądź uwzględnia skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I.instancji (art.173 w związku z artykułami 184 i 185 P.p.s.a. ). Nie jest więc możliwe orzekanie przez NSA w sprawie, w której nie orzekał Sąd I. instancji. NSA nie może oceniać zgodności z prawem stanowiska Sądu I.instancji na temat nieuwzględnionych zarzutów skargi S. L., albowiem na ten temat Sąd I. instancji nie podjął rozstrzygnięcia, które zostałoby zapisane w sentencji zaskarżonego wyroku.

D: Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy w całości, orzekając w tym zakresie na podstawie art.184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną S. L. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił jako niedopuszczalną, orzekając w tym zakresie na podstawie art.189 w związku z art.173 P.p.s.a.