Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 802/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1, art. 145a, art. 148, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach,, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielonego zezwolenia na wykonanie regularnych przewozów osób I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] uchylającą ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] wydaną na wniosek przedsiębiorcy T.K. "..." z siedzibą w S. w sprawie udzielonego zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] i orzekającą o wydaniu zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej NR [...]: [...]i w to miejsce orzekło o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty znak: [...] z dnia [...] wydanej na wniosek przedsiębiorcy: T.K. "..." z siedzibą [...] w sprawie udzielonego zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...]

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że Starosta ostateczną decyzją z dnia [...] wydaną na wniosek przedsiębiorcy: T.K. "..." z siedzibą: [...] udzielił zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] Postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją zostało wznowione przez SKO postanowieniem z dnia [...], którym organ II instancji uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] odmawiające po raz trzeci wznowienia postępowania w tamtej sprawie. Kolegium uznało przy tym, że Z.P. powinien być uznany za stronę postępowania toczącego się z wniosku T.K. Po przytoczeniu treści art. 151 i 146 kpa Kolegium wyjaśniło, że Starosta mając na uwadze te przepisy uchylił wspomnianą wyżej własną ostateczną decyzję znak: [...] z dnia [...] i orzekł o wydaniu zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej NR [...]: [...] Po analizie akt sprawy i tej decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] w istocie odpowiada decyzji z dnia [...]. udzielającej T.K zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] W związku z powyższym brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania

mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego Kolegium uznało za konieczne zreformowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kolegium zauważyło przy tym, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ pierwszej nie rozstrzygnął wprost o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak analiza materiału dowodowego sprawy i treści decyzji z dnia [...] pozwoliły przyjąć, że Starosta uznał, że przesłanka ta zaistniała. Przemawia za tym chociażby umieszczenie Z.P. w rozdzielniku stron, którym doręczono zaskarżoną decyzję oraz treść jej uzasadnienia, a także zapewnienie stronie udziału na każdym jego etapie, po wznowieniu postępowania.

Przechodząc do rozpatrzenia sprawy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1907 z późn. zmian.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d. W myśl zaś art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność

porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Kolegium zaznaczyło też, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy.

Następnie zauważyło, że wynikająca z art. 22 Konstytucji RP zasada wolności działalności gospodarczej, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje także art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) stanowiąc, że podejmowanie(...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stanowiący takie ograniczenie musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym sarno wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (tak w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23.04.2013r. sygn. akt II SA/Bd 1105/12). Konkurencja jest bowiem na rynku działaniem normalnym i pożądanym, a omawiany przepis ustawy o transporcie drogowym ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. Ustalenie zatem zagrożenia wymaga precyzyjnej analizy sytuacji. Dokonując takiej analizy i oceniając spełnienie hipotezy z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i d) oraz dochowania wymogów, o których mowa w ust. 5 cytowanego przepisu organ podkreślił, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "zagrożenia dla już istniejących linii regularnych". Budując definicję tego znaczenia w zestawieniu z brzmieniem ustępu 5 można przyjąć, że chodzi tu w pierwszym rzędzie o finansowe i organizacyjne zagrożenia. Wydając podważane w niniejszej sprawie zezwolenie organ przeprowadził analizę sytuacji rynkowej z dnia 21.01.2014r., zgodnie z art. 22a ust.3 ustawy transportowej uznając, że wejście kolejnego przewoźnika jest zasadne, zabezpieczy w istotny sposób potrzeby przewozowe, da możliwość pasażerom korzystania ze środków transportu różnych przewoźników w różnych godzinach, przez co wpłynie korzystnie na konkurencyjność, wymuszając poprawę jakości świadczonych usług. Ponadto skoordynowano przedstawiony przez przewoźnika T.K. rozkład jazdy, ustalając minimalne odstępy czasowe na minimum 15 minut od kursów funkcjonujących przewoźników pomimo, iż ustawa transportowa nie określa odstępów czasowych między kursami. W przedmiotowej analizie organ wskazał, że na opisywanej linii funkcjonuje 2 przewoźników: Firma Usługowo-Handlowa "...", wykonujący 5 kursów i Z.P. "..." J., wykonujący 13 kursów. Przewoźnik J.M. na kierunku [...]posiada godziny odjazdu: 9.50, 14.50; Z.P. na kierunku [...] posiada godziny odjazdu: 6.00, 8.30, 8.55, 13.55, 15.10, 17.00; T.K. przedłożył na tej trasie propozycje rozkładu jazdy z godzinami odjazdów: 5.45, 7.25, 9.30, 13.30, 14.55. Na kierunku [...] J.M. posiada godziny odjazdu: 9.50, 11.35, 13.40; Z.P. na tym kierunku posiada godziny odjazdu: 6.51, 7.36, 9.45, 12.47, 14.35, 15.12, 17.04; T.K. na tym kierunku przedłożył propozycję rozkładu jazdy o godzinach odjazdu: 6.40, 8.05, 10.40, 14.20, 15.40. W analizie tej wskazano także, że J.M. wykonuje obsługę w/w linii 3 autobusami o pojemności 26 miejsc i autobusem o pojemności 20 miejsc, a cena biletu wynosi 5,50 zł. Z.P. obsługuje w/w linię 4 autobusami o pojemności 44 osób, 25 osób, 22 osób i 15 osób, cena biletu wynosi 5,50 zł. T.K. zaś zgłosił zamiar wykonywania obsługi w/w linii autobusem o pojemności 24 osób, cena biletu to 5,50 zł. Taka analiza pozwoliła organowi pierwszej instancji na wydanie decyzji z dnia [...]

Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ponadto w związku z rezygnacją dwóch przewoźników z obsługi linii [...] oraz linii [...], została przeprowadzona dodatkowa analiza sytuacji rynkowej w kwietniu 2017 r., która stanowi uzupełnienie analizy zatwierdzonej w dniu 31.01.2017 r. Zespół zadaniowy podczas sporządzania pierwszej analizy ustalił, że ilość kursów jest nadmierna, a stopień napełnienia środków transportu w większości kształtuje się na poziomie poniżej 40%, czyli nie jest zasadne zwiększanie ilości kursów. Organ, podczas sporządzania dodatkowej analizy wykonał objazdy na w/w linii ustalając planowaną i rzeczywistą godzinę odjazdu autobusu, czas przejazdu, ilość osób wsiadających i wysiadających oraz bilans osób w pojeździe. Analiza wykazała, iż na ogólną liczbę 10 badanych kursów, 4 kursy były na poziomie optymalnym, co stanowi 40% ogółu kursów. Nieznacznie wzrosła liczba pasażerów mimo, że z obsługi linii zrezygnowało 2 przewoźników, zaś niektóre kursy nie są wykonywane przez przewoźników z uwagi na brak pasażerów.

Dalej organ wyjaśnił, że linia komunikacyjna [...] na całej długości obsługiwana jest obecnie przez trzech przewoźników, tj. [...]. Jednakże M.D. swoje kursy rozpoczyna w miejscowości D., a więc do S. przyjeżdża z pasażerami. Podkreślić należy, że w dniu 20.02.2017 r. przewoźnik J.M.F irma Usługowo - Handlowa "..." zrezygnował z obsługi linii S. - J. przez M. i obsługuje jedynie linię S. - W. - J., która tylko częściowo pokrywa się z linią J. - M. - K. - S. (4 przystanki). Podobnie, w przypadku przewoźnika S. B. Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe oraz H. C. – H. "...", którzy jeżdżą tylko na części w/w linii (4 przystanki). Przewoźnik G. K. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "..." całkowicie zrezygnowała z wykonywania kursów na linii J. - M. – K. - S.. Na całej długości linii komunikacyjnej J. - M. - K. - S. w rozkładach jazdy przewoźników figurują 32 kursy, z których firma "..." wykonuje 18 kursów, firma "[...]" wykonuje 6 kursów, natomiast firma "..." wykonuje 8 kursów.

Organ wyjaśnił, iż wydając przedsiębiorcy T.K. Firma "..." w dniu [...] zezwolenie Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: J. - M. - K. - S., wziął miedzy innymi pod uwagę, iż wpłynie to korzystnie na konkurencyjność, wymuszając poprawę jakości świadczonych usług. Organ zaznaczył, że Firma [...] na przedmiotowej linii wykonuje zaledwie 6 kursów, czyli najmniej w porównaniu do przewoźników konkurencyjnych. Z informacji otrzymywanych od pasażerów przewozy wykonywane przez T.K. wykonywane są w sposób prawidłowy. Nie było żadnych skarg od pasażerów korzystających z przewozu, a wręcz docierają do organu pozytywne opinie. Dodatkowo z kart kontrolnych, sporządzonych w wyniku przeprowadzonych kontroli kursów na opisywanej linii, w miesiącach grudniu 2016r., styczniu 2017r. i marcu 2017r. wynika, iż najwyższe zapełnienie autobusów posiadał Z.P. Z powyższego wynika, że większą liczbę pasażerów, a co za tym idzie większe zyski osiąga obecnie Z.P. Uzyskanie więc zezwolenia przez T.K. nie spowodowało i nie stanowi zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych na w/w trasie. Z zestawienia rozkładów jazdy T.' K. i Z.P. na linii J. - M. - K. - S. wynika, że ich kursy nie kolidują ze sobą i zachowane są racjonalne odstępy czasowe. Mimo tego, że ani ustawa o transporcie drogowym, ani rozporządzenia do tej ustawy i wyroki sądów administracyjnych nie przewidują konieczności ustalania odstępów czasowych pomiędzy kursami konkurencyjnych przewoźników, doświadczenie wynikające z dotychczasowych analogicznych sytuacji wynika, że należy je stosować. Zbliżenie czasowe kursów powodowało wyścigi pomiędzy przewoźnikami na trasie, aby uprzedzić konkurencję. Takie praktyki miały i mają nadal miejsce, i żadne kary nie uzdrawiają tego problemu. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem w takiej sytuacji jest zachowanie pomiędzy konkurencyjnymi kursami odstępów czasowych, które nie tylko uniemożliwią wyścig po pasażerów, ale zapewnią także komfort i bezpieczeństwo podróżowania. Organ zauważył również, że podnoszona przez odwołującego konieczność zawieszania niektórych kursów z powodu braku rentowności nie znajduje umocowania w ustawie o transporcie drogowym. Kursy przewoźnik jest obowiązany wykonywać zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, pod rygorem cofnięcia zezwolenia na przewóz osób. Natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności odstąpienia od wykonywania niektórych kursów, przedsiębiorca zobligowany jest najpierw wystąpić do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego zmianę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że analiza sytuacji rynkowej zawiera wszelkie elementy wynikające z ustawy i rozporządzenia i jest jednym z elementów uzasadniających podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto załączone do akt sprawy karty kontrolne wykazały, że największą liczbę pasażerów stwierdzono podczas kursów wykonywanych przez Z.P. Dodatkowo fakt, iż Z.P. wykonuje na przedmiotowej linii 18 kursów, podczas gdy T.K. jedynie 6 kursów, prowadzi do wniosku, iż nie występuje zagrożenie funkcjonowania i rentowności przewozów realizowanych przez Z.P., zwłaszcza, że pomiędzy poszczególnymi kursami wszystkich przewoźników na tej trasie zachowane zostały odpowiednie odstępy czasowe celem zachowania rentowności wykonywanych kursów.

W skardze z dnia 19 października 2017 r. Z.P. wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO i orzeknięcie w to miejsce o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym orzeczeniem podjętym przez organ II instancji. Skarżący zarzucił, że kwestionowana przez niego ostateczna decyzja Starosty z dnia [...] udzielająca zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym będąc stroną nie brał udziału.

Drugi zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 139 kpa przez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującego się, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 27 kwietnia 2017 r. i w to miejsce orzeknięcie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...]udzielającej T.K. ... zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...]

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez pobieżne i wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu z 24 maja 2017 r. i w piśmie z 27 czerwca 2017 r., a w konsekwencji uwzględnienie tylko okoliczności mających znaczenie dla interesu T.K. z pominięciem całości jego słusznego interesu jako obywatela.

Zarzut naruszenia art. 8 § 1 kpa polegał na nie przyczynieniu się przez organ administracji publicznej II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania z zastosowaniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i w to miejsce orzeknięciem o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy wydana przez organ II instancji decyzja realizuje i uwzględnia jedynie interes T.K. naruszając w całości interes skarżącego, jako obywatela.

W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na pogląd wyrażony w komentarzu do art. 146 kpa oparty na drugiej tezie wyroku NSA z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, zgodnie z którą, jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa. Skoro więc skarżący, jako strona, bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] udzielającą T.K. ... zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] to organ II instancji nie mógł wydając decyzję o charakterze reformacyjnym w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec, że zaskarżona decyzja Starosty w istocie odpowiada decyzji Starosty z dnia [...]wydanej na wniosek T.K. "..." z siedzibą w S.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi Z.P. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie powoduje pogorszenie jego sytuacji prawnej. Nie dość bowiem, że Starosta wydał decyzję z [...] bez jego udziału w sprawie, to po złożeniu przez niego wniosku o wznowienie postępowania musiał wielokrotnie zaskarżać wydawane kolejno przez Starostę postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, by dopiero wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 stycznia 2017 r. spowodował dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania. Natomiast SKO w Kielcach na skutek decyzji z dnia [...] poprzez orzeknięcie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] usankcjonował w obrocie prawnym decyzję, która jest dla niego jako obywatela niekorzystna i została wydana bez jego udziału w charakterze strony i bez jego winy w tym zakresie. Skarżący powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14, że reguła określona w art. 139 kpa znajduje zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 8 § 1 kpa skarżący powtórzył wyrażaną w różnych fragmentach jego skargi myśl, że wydana przez organ II instancji decyzja realizuje i uwzględnia jedynie interes T.K., naruszając w całości jego słuszny interes jako obywatela.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 139 kpa organ wyjaśnił, że zaskarżona obecnie decyzja nie spowodowała pogorszenia sytuacji strony, bowiem w swej istocie decyzja Starosty z dnia [...] odpowiada decyzji tego organu z dnia [...] udzielającej T.K. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...]i nie zmienia sytuacji Z.P. Zebrany materiał dowodowy wykazał brak zagrożenia spowodowanego uzyskaniem przez T.K. zezwolenia na w/w linie dla istniejących już przewoźników, w tym Z.P. oraz dla rentowności prowadzonej przez niego działalności.

Już po zamknięciu rozprawy, w dniu 12 stycznia 2018 r. Z.P. złożył do akt sprawy zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z jego rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, a także tytuł wykonawczy celem potwierdzenia, że jego firma straciła płynność finansową, co powoduje konieczność jej likwidacji. Powodem tego stanu jest, zdaniem skarżącego udzielenie przez Starostwo Powiatowe zgody na wykonywanie przez T.K."..." kursów, między innymi na linii będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególnym rodzajem procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej. Procedura ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego trybu, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy:

- inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową,

- czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a. a także,

- czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że:

- podanie o wznowienia postępowania pochodzi od osoby nieposiadającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo

- wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo

- wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Natomiast w przypadku braku zaistnienia którejkolwiek z ww. przeszkód, właściwy organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Tym samym w pierwszym etapie postępowania organ nie analizuje przyczyn wznowienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 K.p.a. to wówczas organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją. Zagadnienie to jest bowiem przedmiotem ustaleń organu na drugim etapie postępowania, a więc już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 1999r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857, z dnia 27 marca 2001r., I SA 2390/99, Lex nr 54724, z 30 stycznia 2008r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529).

W rozpoznawanej sprawie doszło do wydania w trybie art. 149 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] udzielającą T.K. zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: J. - M. – K. – S.. Następnie właściwe organy, przeprowadzając w trybie art. 149 § 2 kpa postępowanie co do przyczyn wznowienia, również uznały, że o postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie wspomnianych przewozów, powinni być zawiadomieni wszyscy przewoźnicy obsługujący tę linię. Każdy z nich bowiem ma interes prawny, uzasadniony istnieniem ważnych względów ekonomicznych, które przemawiają za uznaniem ich za stronę w sprawie o udzielenie nowego zezwolenia na przewóz osób na takiej linii. Interes ten można też wywieść z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika bowiem, że organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W oparciu o ten przepis każdy przewoźnik posiadający zezwolenie na danej linii, może skutecznie domagać się ochrony swego interesu w postępowaniu administracyjnym, w którym oceniane będzie między innymi to, czy nowa linia może stanowić zagrożenie dla linii już istniejących. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie WSA w Kielcach (por. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Ke 815/13) i Sąd w niniejszym składzie również go podziela, akceptując zarazem, że w sprawie zostały spełnione formalne warunki wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W następstwie takich stwierdzeń konieczne było rozstrzygnięcie przez właściwe organy istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa).

W tym zakresie należy zauważyć, że przedmiotem sprawy było udzielenie na wniosek T.K. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J.-M.–K.–S.. Z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, organ I instancji nie dołączył do akt sprawy w/w wniosku, choć jego rozpatrzenie determinowało zakres zarówno pierwotnego postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...]jak i postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej tamtą decyzją. Dokładnej treści tamtego wniosku można się jedynie domyślać na podstawie brzmienia decyzji Starosty z [...]co jest jednak bardzo utrudnione przez brak uzasadnienia tamtej decyzji spowodowany uwzględnieniem w całości żądania strony (art. 107 § 4 kpa). W oparciu więc o treść tamtej decyzji można stwierdzić, że wnioskiem strony z nieznanej daty (poprzedzającej prawdopodobnie dzień [...]), objęte było udzielenie wspomnianego zezwolenia na okres do 31 grudnia 2016 r. Istotna wątpliwość w tym zakresie wynikła w sprawie stąd, że na skutek wznowienia postępowania postanowieniem zapadłym w dniu [...] a więc jeszcze przed upływem terminu, na jaki T.K. wnosił o udzielenie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] i wydania ponownie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J. - M. – K. – S., doszło już w 2017 roku (decyzja Starosty z dnia [...]). W decyzji tej nie określono przy tym, na jaki okres wnioskowane było to zezwolenie w dacie rozpatrywania tego żądania, ani na jaki okres zezwolenie to zostało udzielone. Organ ten nie wyjaśnił również, dlaczego uchylając decyzję dotyczącą zezwolenia nr [...], wydał na tę samą linię komunikacyjną NR [...] i prawdopodobnie w ramach tego samego wniosku - zezwolenie nr [...].

Organ II instancji nie dostrzegł wskazanych nieścisłości i wątpliwości i w zaskarżonej decyzji również nie ustalił aktualnej treści wniosku T.K. oraz orzekł - stosując art. 146 § 2 kpa – o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...]uznając w ten sposób, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc decyzji udzielającej wspomnianego zezwolenia na okres do 31 grudnia 2016 r. Rozstrzygnięcie takie wywołuje od razu wątpliwość co do takiego terminu, skoro sprawa rozpatrywana była po 31 grudnia 2016 roku, w związku z czym organ nie mógł już wówczas wydać decyzji udzielającej zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J. - M. – K. – S. na okres do 31 grudnia 2016 r.

Wskazana wątpliwość powinna, zdaniem Sądu, być wyjaśniona na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2016. 1867 ze zm.), dalej ustawa o transporcie zbiorowym. Przepisów tej ustawy jednak organy obu instancji albo w ogóle nie dostrzegły, albo co najmniej, z naruszeniem art. 107 § 1 kpa nie zamieściły jakichkolwiek rozważań na ten temat w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji. Tymczasem przejściowe przepisy tej ustawy zamieszczone w jej Dziale V miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r. wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. Według natomiast art. 79 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zezwolenia na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogą być wydawane na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2017 r. Trzeba przy tym zauważyć, że terminy wskazane w obu przytoczonych przepisach, zostały przedłużone o 1 rok na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2018 (Dz.U.2017.2371). Aczkolwiek w dacie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji przepisy te jeszcze nie obowiązywały, to w związku ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, będą miały znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie przesądzając sposobu zastosowania tych przepisów przez organy administracji, należy tylko zauważyć, że art. 78 ust. 2 ustawy o transporcie zbiorowym dotyczy zezwoleń już udzielonych ostatecznymi decyzjami, a art. 79 ust. 2 tej ustawy odnosi się do postępowań o wydawanie takich zezwoleń będących w toku. Specyfika postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wynikła z jej wznowieniowego charakteru wymaga rozważenia obu przytoczonych regulacji. Z jednej strony bowiem do momentu uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zezwalająca na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, której termin ważności upłynął w dniu 31 grudnia 2016 r. wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, co może sugerować możliwość zastosowania do niej regulacji z art. 78 ust. 2 ustawy o transporcie zbiorowym, a więc niejako automatyczne przedłużenie ważności objętego tamtą decyzją zezwolenia nr [...] najpierw do dnia 31 grudnia 2017 r., a obecnie do 31 grudnia 2018 r., a z drugiej strony z chwilą uchylenia w wyniku wznowienia decyzji Starosty z dnia [...]aktualizuje się regulacja zawarta w art. 79 ust. 2 ustawy o transporcie zbiorowym, w związku z czym, w zależności od treści wniosku strony, zezwolenie na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogło być wydane na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2017 r., a obecnie na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2018 r. Jak z tego widać, przed wydaniem decyzji konieczne w sprawie było ustalenie aktualnej treści wniosku T.K., co dopiero umożliwiało zastosowanie przytoczonych, przejściowych regulacji. Bez względu jednak na sposób zaktualizowania wniosku przez stronę, nie mogło w sprawie dojść do wydania decyzji opartej na treści art. 146 § 2 kpa. W wyniku wznowienia bowiem, na skutek wynikających z art. 78 i 79 ustawy o transporcie zbiorowym zmian ustawodawczych, nie mogła w sprawie już zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc decyzji udzielającej wspomnianego zezwolenia na okres do 31 grudnia 2016 r.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 2 ustawy o transporcie zbiorowym spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa wyda stosowne rozstrzygnięcie, pamiętając o konieczności uzyskania aktualnego stanowiska T.K. co do treści jego wniosku rozpatrywanego w sprawie w trybie wznowieniowym.

Ze względu na treść wyroku ubocznie tylko można dodać, że wskazane w skardze zarzuty nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, ani też nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Zarzut oparty na drugiej tezie wyroku NSA z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, zgodnie z którą, jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa - nie uwzględnia treści uzasadnienia tamtego wyroku. W uzasadnieniu tym NSA wyjaśnił, że "Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu nie mógł być zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym". Oznacza to, że wznowienie postępowania z powodu nie uczestniczenia przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza, co do zasady zastosowania art. 146 § 2 kpa. Konieczne jest jedynie rozważenie słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym. Taka wykładnia znalazła uznanie w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., II OSK 1822/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1255/16).

Powołana jako uzasadnienie zarzutu naruszenia wynikającego z art. 139 kpa zakazu reformationis in peius teza II wyroku NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2169/14 została przez skarżącego błędnie zrozumiana. Z wyroku tego nie wynika bowiem, że zawsze w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa znajduje zastosowanie zakaz reformationis in peius, ale że tylko w sytuacjach przewidzianych w tym ostatnim przepisie może dojść do złamania zakazu z art. 139 kpa.

Powołując się na naruszenie art. 7 kpa i pominięcie interesu skarżącego jako obywatela, Z.P. w istocie domaga się ochrony jego interesu jako przedsiębiorcy – przewoźnika i konkurenta T.K., a nie jako obywatela. Interes obywateli w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych, na których już istnieją linie regularne, jest zabezpieczony przez regulację, o jakiej mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że w interesie obywateli jest, aby na tych samych trasach komunikacyjnych funkcjonował więcej niż jeden przewoźnik, gdyż istniejąca konkurencja sprzyja poprawie jakości usług przewozowych i obniżeniu ich cen.

Powołana w toku sprawy niewypłacalność skarżącego przewoźnika, jaka ma być wynikiem udzielenia T.K. kwestionowanego zezwolenia nr [...], nie jest negatywną przesłanką udzielenia takiego zezwolenia. Przyczyną niewypłacalności może bowiem być niegospodarność, sytuacje losowe, błędne decyzje biznesowe, a nie tylko pojawiająca się konkurencja. Niewypłacalność, a następnie upadłość jest naturalną cechą gospodarki rynkowej, i to cechą co do zasady korzystną, bo eliminującą z rynku podmioty, które na nim sobie nie radzą lub radzą sobie gorzej od innych. Niewypłacalność nie zawsze więc może dowodzić, że nowa linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Dlatego również ten zarzut nie miał wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.