Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5286/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176, art. 183 § 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 84, art. 85
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 312/16 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 312/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił w całości skargę Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła Z. Sp. z o.o. w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że prowadzenie w obiekcie zlokalizowanym w pasie drogowym działalności gospodarczej w postaci kiosku handlowego i tym samym przyczynianie się do rozwoju gospodarczego oraz rozwoju rynku pracy przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przeciwwskazań związanych z bezpieczeństwem na drodze oraz zachowaniem infrastruktury drogowej w niepogorszonym stanie, nie stanowi "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że nie zachodzą podstawy do udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy wykładnia użytego przez ustawodawcę zwrotu "uzasadniony przypadek" nie może być dowolna i za każdym razem konieczne jest dogłębne i wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, uznanie administracyjne jest ograniczone materialnoprawnymi podstawami rozstrzygnięcia, zatem okoliczność pozytywnych działań skarżącego (prowadzenia przedsiębiorstwa) stanowi uzasadniony przypadek pozwalający organowi na udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tym bardziej, że uprzednio skarżący uzyskiwał zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w tej samej lokalizacji oraz w przedmiotowym pasie ruchu drogowego istnieje kilkanaście obiektów handlowo-usługowych, zatem prowadzenie działalności gospodarczej stanowi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 zd. 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), mimo że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 zd. 2 kpa sprawy, które polegało na uniemożliwieniu stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nie mógł zweryfikować tego, czy jego wnioski dowodowego oraz twierdzenia zostały uwzględnione oraz ewentualnie składać ponowne lub kolejne wnioski o uzupełnienie materiałów postępowania, co w sytuacji kiedy żądanie skarżącego odnośnie dowodu z opinii biegłego nie zostało uwzględnione przez organ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

3. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), mimo że skarżona decyzja została wydana na skutek wadliwie przeprowadzonej oceny materiału dowodowego i błędnym uznaniu, że:

- na podstawie całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów został udowodniony rodzaj urządzeń umiejscowionych w przedmiotowym lokalu i zasady ich działania, podczas gdy materiał dowodowy nie zawiera merytorycznych dowodów, które w sposób stanowczy i niebudzący wątpliwości określiłyby rodzaj urządzeń;

- skarżący nie uzasadnił z jakiego powodu jego sytuacja stanowi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., który pozwala organowi na udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy skarżący wskazał, że w lokalu jest prowadzona działalność gospodarcza, co pozytywnie wpływa na rozwój gospodarki oraz rozwój rynku pracy i przy jednoczesnym braku przeciwskazań odnoszących się do zapewnienia bezpieczeństwa na drodze oraz zniszczeń na drodze, uzasadnia udzielenie skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś decyzja organu jest swobodna i wykracza poza granice uznania administracyjnego.

4. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie skarżonej decyzji zostało przeprowadzone błędnie i decyzja została wydana w oparciu o niekompletnie ustaloną podstawę faktyczną, w zakresie który miał wpływ na wynik sprawy, bowiem organ zaniechał powołania dowodu z opinii biegłego mimo, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., sygnatura [...], którą przekazano sprawę do ponownego rozpoznania zawierała wytyczne, co dalszego sposobu procedowania i podejmowanych czynności dowodowych oraz nakazywała przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu maszyn i urządzeń technicznych na okoliczność ustalenia rodzaju urządzeń znajdujących się w przedmiotowym lokalu i zasad ich funkcjonowania, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niekompletnie ustalonych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie i przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego poprzez uznanie, że sytuacja skarżącego nie stanowi uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. u.d.p.

5. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 86, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony celem zbadania czy przypadek strony stanowi uzasadnienie do udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ wydał decyzję z przekroczeniem granic uznania administracyjnego bez ustalenia przesłanek, które należy brać pod uwagę przy sprawach dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co skutkowało arbitralną decyzją odmowną, która nie wyjaśniła przyczyn wydanego rozstrzygnięcia.

6. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie organ nie przeprowadził dowodu z oględzin miejsca, tj. obiektu usytuowanego przy ul. B. rej. nr [...] w W., na okoliczność tego czy obiekt stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz czy powoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi oraz na okoliczność sposobu wykorzystywania lokalu przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały ustalone oraz ocenione przesłanki udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i decyzja odmowna wykracza poza zakres uznania administracyjnego.

7. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo że zaskarżona decyzja nie uwzględniała słusznego interesu strony oraz interesu społecznego przejawiającego się w prowadzeniu przez stronę działalności gospodarczej i wkładu w rozwój gospodarki i oraz polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, w sytuacji kiedy decyzją Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nr [...] zostało skarżącej wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczące przedmiotowego lokalu w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r., okoliczności faktyczne nie uległy zmianie, nadto w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonują podobne obiekty do pawilonu stanowiącego własność skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w powiązaniu z: art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a.; a także art. 77 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia 77 k.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to przepis zawiera cztery paragrafy. Podobna sytuacja dotyczy art. 84 k.p.a., który zawiera dwa paragrafy oraz art. 85 k.p.a. składającego się z dwóch paragrafów oraz art. 86 k.p.a. i w których przypadku również nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej, która w opinii kasatorki została naruszona. Także w uzasadnieniu tych zarzutów brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autorki skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej omawianych przepisów będących częścią wskazywanego zarzutów, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że inne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku, a zatem uzasadniona jest ich łączna ocena.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Niewątpliwie kiosk handlowy – punkt gier na automatach o niskich wygranych stanowi obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści powołanego przepisu.

Podstawę prawną usytuowania w pasie drogowym tego typu obiektów stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. W wymienionym przepisie ustawodawca sformułował wyjątek od generalnego zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 u.d.p. dopuszczając, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym tego typu obiektów, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zasadą jest więc zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin nie został przez ustawodawcę wyjaśniony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Z kolei obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wspomnianej przesłanki i jej ocena w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał by umieszczenie obiekty handlowego było podyktowane takimi względami, które uzasadniałyby stwierdzenie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji słusznie przyjął, że poza wskazaniem na działalność gospodarczą i wynikające z tego przyczynianie się rozwoju gospodarczego oraz rozwoju rynku pracy, skarżąca Spółka nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności akurat w objętej sporem części pasa drogowego i umieszczenie tam w tym celu kiosku handlowego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej skarżącej udzielono zezwolenia na zajęcie spornego pasa przez umieszczenie kiosku handlowego, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy u.d.p. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącej w tej sprawie, z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż dla oceny podjętego rozstrzygnięcia, nie ma istotnego znaczenia podkreślana przez skarżącą Spółkę (zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej) problematyka rodzaju urządzeń umiejscowionych w ww. obiekcie, zasad ich działania, dowodów w tym przedmiocie. Jak prawidłowo zauważyły zarówno WSA, jak i organy administracji, pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wyżej przywołanych regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie narusza prawa stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja organu I i II instancji była wystarczająca do wyłączenia możliwości uznania zamierzonego przez skarżącą przedsięwzięcia za "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślić przy tym trzeba, że istnienie po stronie wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obowiązku wskazania organowi okoliczności świadczących o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczne z przeniesieniem na niego ciężaru dowodu. Organ nie jest w ten sposób zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie można natomiast oczekiwać, że organ rozpatrujący wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego będzie z własnej inicjatywy poszukiwał argumentów przemawiających za tym, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i należy uchylić, w drodze decyzji, generalny zakaz ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. Z istoty rzeczy wynika, że wnioskodawca dążąc do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, najlepiej potrafi określić powody, które mogą uzasadniać odstępstwo od wspomnianego zakazu.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem wszystkie wyżej wskazane procesowe zarzuty kasacyjne.

Dodatkowo należy podkreślić, iż aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje bowiem uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł wykonać w związku z niezawiadomieniem strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.