Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1219/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1 pkt 2, ust. 7, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1377/12 w sprawie ze skargi C. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 października 2012 r. nr SKO-61-53/11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1377/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę C. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 października 2011r. nr SKO-61-53/11 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia 12 października 2011r. nr GG.6131.61.2011 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wycięcie drzew.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 27 września 2011r. C. R. wystąpiła do Burmistrza B. o ustalenie, w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, odszkodowania za wycięcie w dniu 29 lipca 2011r. drzew z jej nieruchomości przez osoby działające w imieniu [...] S.A.

Postanowieniem z dnia 12 października 2011r. nr GG.6131.61.2011 Burmistrz B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz C. R. za wycięcie drzew przez osoby działające w imieniu [...] S.A. na działce nr A, obręb m. B. 1. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z treścią art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm., dalej jako u.o.p.) minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, tryb nakładania administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 88 ust. 1, kierując się potrzebą przeciwdziałania niszczeniu terenów zieleni, drzew i krzewów oraz usuwania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania, w przypadku nie ustalenia w drodze umowy stosownie do ust. 8 powołanego przepisu, ciąży na organie, który wydał zezwolenie. Organ I instancji podniósł, że [...] S.A. jako właściciel linii energetycznej nie występował do urzędu z wnioskiem o usunięcie przedmiotowych drzew, a tym samym nie posiadał stosownego zezwolenia na ich usunięcie wydanego przez Burmistrza B.. Brak jest zatem, zdaniem organu I instancji, podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania odszkodowania objętego wnioskiem.

W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji z dnia 12 października 2011r. C. R. zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i uznanie, że zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających organowi odmowę wszczęcia postępowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 83 ust. 7 i 8 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis art. 83 ust. 9 znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że określenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne w razie usunięcia drzew, niezależnie od tego, czy zostały one usunięte za zezwoleniem, czy bez niego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 października 2012r. nr SKO-61-53/11, działając na podstawie art. 83 ust. 7, 8, 9 u.o.p. oraz art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że z art. 83 ust. 9 u.o.p. wprost wynika, iż w przypadku gdy strony nie zawrą umowy ustalającej wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie (w oparciu o art. 83 ust. 8 tej ustawy) w terminie 30 dni od dnia ich usunięcia, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie (na wniosek, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 7 u.o.p.), stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z powyższego wynika, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów ustala odszkodowanie na rzecz właściciela nieruchomości za drzewa i krzewy oraz ich usunięcie jedynie w przypadku, gdy wydał pozwolenie na ich usunięcie na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, w oparciu o przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Powyższe uregulowanie ma charakter szczególny i stanowi odstępstwo od zasady, iż o roszczeniach o charakterze cywilnym orzeka sąd w procesie cywilnym. Jako wyjątek podlega zatem wykładni zawężającej. Zdaniem Kolegium, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby organ administracji publicznej orzekał o roszczeniach cywilnych w innych przypadkach niż wprost wynikające z ustawy. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż C. R. może dochodzić roszczeń w stosunku do osób, które dokonały szkód na należącej do niej nieruchomości na zasadach ogólnych, tj. w procesie cywilnym. Kolegium dodało, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przez wnioskodawczynię przepis art. 83 ust. 9 u.o.p. nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia przez organ I instancji o odszkodowaniu na jej rzecz. Z tego powodu Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie określonej wnioskiem z dnia 27 września 2011r.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia 17 października 2012r. C. R. wniosła o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

– art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego zastosowania tego przepisu i uznania, że zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających organowi odmowę wszczęcia postępowania;

– art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, którego skutkiem było uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

– art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na rozpoznawaniu sprawy z odwołania skarżącej przez niemal rok od dnia jego otrzymania, mimo że art. 35 § 3 k.p.a. nakłada obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca do dnia otrzymania odwołania, a nadto nieinformowanie strony skarżącej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., przez co nie znała ona przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 9 u.o.p. w związku z art. 83 ust. 7 i 8 ustawy – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis art. 83 ust. 9 ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że określenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne w razie usunięcia drzew, niezależnie od tego, czy zostały one usunięte za zezwoleniem, czy bez niego. Uzasadniając zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego skarżąca w całości przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu. Podniosła dodatkowo, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych dyspozycją art. 61a k.p.a., bowiem skarżąca posiada przymiot strony i nie zaistniała jakakolwiek okoliczność uniemożliwiająca wydanie decyzji. Skarżąca dodała, że organ II instancji uniemożliwił jej zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy i pozbawił możliwości wypowiedzenia się oraz przekroczył termin na rozpatrzenie zażalenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę C. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 lutego 2013r. wskazał, iż treść przepisu art. 83 ust. 7–9 u.o.p. nie pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym tam mowa jeśli organ administracyjny nie wydał zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zdaniem Sądu I instancji, ustępu 9 art. 83 u.o.p. nie można utożsamiać z każdorazowym obowiązkiem organu do ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy dojdzie do bezumownego usunięcia drzew. Taką kompetencję organ uzyskuje wyłącznie w sytuacji kiedy wydał stosowne zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, o czym przesądza zawarcie w przepisie sformułowania "który wydał zezwolenie". Sąd I instancji uznał zatem, że rację miało Kolegium wskazując, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów ustala odszkodowanie na rzecz właściciela nieruchomości za drzewa i krzewy oraz ich usunięcie jedynie w przypadku, gdy wydał zezwolenie na ich usunięcie.

Za słuszny WSA w Olsztynie uznał również pogląd organu, że możliwość orzekania przez organ administracyjny w przedmiocie odszkodowania ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od zasady, iż o roszczeniach o charakterze cywilnym orzeka sąd w procesie cywilnym. Z tego też względu Sąd I instancji uznał, że art. 83 ust. 9 u.o.p. nie mógł być zastosowany przez organy w niniejszej sprawie i stanowić podstawy do orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz skarżącej. Ponadto Sąd wskazał, że obligatoryjność ustalania odszkodowania przez organ administracji także w przypadku braku zgody na wycięcie drzew, wbrew twierdzeniom skarżącej, która wywodzi to z uzasadnienia do projektu zmian ustawy o ochronie przyrody, nie była wolą ustawodawcy. Z treści uzasadnienia do projektu rządowego, którym został wprowadzony z dniem 3 marca 2011r. do u.o.p. m.in. ust. 9 art. 83 (druk sejmowy nr 3422) wynika bowiem, że wolą ustawodawcy było powierzenie kompetencji ustalenia wysokości odszkodowania organowi wyłącznie wtedy, gdy wydał zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie prawa procesowego WSA w Olsztynie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd I instancji stwierdził, iż wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", niemniej – mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe – nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Sąd I instancji uznał zatem, że orzekając o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy nie odpowiadał dyspozycji przewidzianej normą art. 83 ust. 7, 8, 9 u.o.p., organy naruszyłyby prawo w sposób, który niewątpliwie miałby wpływ na wynik sprawy. Orzekłyby bowiem o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, gdy nie uprawniał ich do tego przepis prawa. Zatem prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie WSA w Olsztynie, w rozpoznawanej sprawie faktycznie doszło do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy, co jest koniecznym warunkiem uwzględnienia skargi. Sąd I instancji powołał się na wybrane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, iż naruszenie art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. nie mogła odnieść spodziewanego skutku, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C. R. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Olsztynie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa), poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było błędne przyjęcie na podstawie akt sprawy, że zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających organowi odmowę wszczęcia postępowania;

2. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było nieuwzględnienie skargi mimo uzasadnionego zarzutu skarżącej, że organ nie wskazał, na podstawie której z przesłanek odmówił wszczęcia postępowania, Sąd zaś w zaskarżonym wyroku, dokonując kontroli zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, dopowiedział za organ, że odmowa wszczęcia nastąpiła "z innych uzasadnionych przyczyn";

3. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm., dalej pusa) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo jego niewątpliwych wad, a w szczególności wobec wadliwej wykładni art. 83 ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. nr 92, poz. 880 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 7 i 8 tej ustawy dokonanej przez organ, a zaaprobowanej przez Sąd.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 83 ust. 7 i 8 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 83 ust. 9 w/w ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że określenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne w razie usunięcia drzew, niezależnie od tego czy zostały one usunięte za zezwoleniem czy bez niego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej C. R. podniosła, że w zaskarżonym wyroku, uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji posłużył się twierdzeniami i tezami zaczerpniętymi z pism procesowych organu, przyjmując je za swoje, brak jest natomiast odzwierciedlenia procesu myślowego Sądu, który pozwoliłby zrozumieć, w jaki sposób doszedł on do przedstawionych wniosków i konkluzji. Istotne braki uzasadnienia powodujące naruszenie art. 141 § 4 ppsa, budzą zasadniczą wątpliwość co do tego, czy w ogóle przeprowadzono kontrolę działalności organu w postępowaniu, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak na to jakiegokolwiek dowodu. Skarżąca kasacyjnie uważa, że kontrola zgodności z prawem orzeczeń administracji nie może polegać na ich konwalidacji, a tak właśnie postąpił Sąd w zaskarżonym wyroku, wskazując, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nastąpiła "z innych uzasadnionych przyczyn", choć organy jednoznacznie tej przesłanki nie podały. Nie można uznać, by uzasadnianie za organ podstaw wydanego postanowienia przez Sąd stanowiło prawidłowo przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przez co Sąd naruszył art. 3 § 2 pkt 2 ppsa oraz art. 1 pusa.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 9 w związku z art. 83 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA w Olsztynie, dokonując wykładni tych przepisów, oparł się jedynie na literalnym brzmieniu przepisów, abstrahując od wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Organy w tej sprawie dokonały bowiem wykładni art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody przez pryzmat jej art. 89 ust. 9, który zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia trybu nakładania kar administracyjnych za wycięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy i Sąd nie dostrzegły jednak, że w/w ustawa w art. 83 i art. 88-89 reguluje całkowicie odmienne rodzaje zobowiązań pieniężnych, jakie mogą zostać nałożone na właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie skarżącej przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i odnoszący się do niego art. 89 ust. 9 tej ustawy stanowi podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na każdego, kto usunie drzewa bez wymaganego pozwolenia, w tym właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Beneficjentem tej kary będzie budżet odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 83 ust. 9 w/w ustawy stanowi podstawę określenia przez organ właściwy w danej sprawie do wydania zezwolenia na usunięcie drzew właścicielowi urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, wysokości odszkodowania, w przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów. W sytuacji bowiem usunięcia drzew przez właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, odszkodowanie jest obligatoryjne. Beneficjentem odszkodowania jest zaś w tym wypadku właściciel nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie uważa, że o obligatoryjności wypłaty odszkodowania przez właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego właścicielowi nieruchomości, z której usunięto drzewa, stanowi jednoznacznie art. 83 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Jej zdaniem podkreśla to także uzasadnienie do projektu rządowego, którym zostały wprowadzone do ustawy przepisy art. 83 ust. 7-9 (druk sejmowy nr 3422).

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, że art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy organ udzielił zgody na usunięcie drzew. Jej zdaniem taka wykładnia jest nie tylko sprzeczna z wykładnią funkcjonalną i celowościową tego przepisu, ale prowadziłaby również do absurdalnej konstatacji, że ustawodawca postanowił ustalić formalną podstawę do ubiegania się o odszkodowanie jedynie tym właścicielom nieruchomości, których drzewa zostały usunięte przez np. zakłady energetyczne, które dopełniły wszelkich wymaganych formalności i legalnie te drzewa usunęły, poza nawiasem regulacji pozostawiając tych właścicieli nieruchomości, którym drzewa usunięto nielegalnie, z pogwałceniem przepisów ustawy. Taka wykładnia może zostać nawet uznana za zachętę do łamania przepisów ustawy przez właścicieli urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż w ten sposób będą mogli uniknąć wypłaty odszkodowania. Poza dyspozycją przepisu pozostawałyby częste sytuacje, w których właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 Kodeksu cywilnego, nadużywając swojej pozycji nie otrzymują zgody na usunięcie drzew lub o nią nie występują. Według tego rozumienia przepis, którego zasadniczym celem ma być naprawienie szkód, materializowałby się jedynie w sytuacji idealnej, gdy prawa właściciela drzew oraz interes publiczny są należycie chronione, poza nawiasem regulacji pozostawiając sytuacje, w których naruszone są nie tylko prawa właściciela drzew (które zostają usunięte bez zezwolenia, a nadto bez prawa do ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy), ale także interes publiczny (niewystąpienie o zgodę na usunięcie drzew stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa administracyjnego). Proste odczytanie słów składających się na przepis, nie stanowi jeszcze jego wykładni literalnej. Poza tym rezultat wykładni literalnej, którego nie da się pogodzić ze zdrowym rozsądkiem, domniemaniem intencji racjonalnego ustawodawcy, czy wreszcie wykładnią funkcjonalną i celowościową, musi zostać odrzucony, jako samoistny i uzupełniony pozostałymi rodzajami wykładni. Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego w tej sprawie, tj. art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, stała się także przyczyną błędnej oceny zastosowania art. 61a § 1 kpa, który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych należy ocenić, że nie są one zasadne. Analiza wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych prowadzi do wniosku, że koncentrują się one wokół nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowej wykładni prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (cyt. dalej jako kpa). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a to wszystko w związku z art. 61a § 1 kpa poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ wadliwie przyjął, że zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających odmowę wszczęcia postępowania, Sąd zaś w zaskarżonym wyroku dopowiedział za organ, że odmowa wszczęcia nastąpiła "z innych uzasadnionych przyczyn", aprobując wadliwą wykładnię przez organ art. 83 ust. 9 w związku z art. 83 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca nie wskazuje zatem uchybień procesowych w postępowaniu zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, ani też nie kwestionuje ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego. Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa procesowego jest więc uzasadniane poprzez odwołanie się do prawa materialnego i zarzut jego niewłaściwego zastosowania. Zasadność tego zarzutu procesowego musi zatem być oceniona przez pryzmat zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. wadliwej wykładni przez organ art. 83 ust. 9 w związku z art. 83 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. nr 92, poz. 880 z późn. zm., cyt. dalej jako u.o.p.).

Odnosząc się do tego zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na wadliwym uznaniu, że przepis art. 83 ust. 9 u.o.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, należy uznać go za niezasadny.

Art. 83 ust. 9 u.o.p. przewiduje, że "W przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości". Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta na wniosek właściciela urządzeń, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń (art. 83 ust. 7 u.o.p.). Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron (art. 83 ust. 8 u.o.p.).

Zestawiając ze sobą treść przytoczonych przepisów należy ocenić, że prawidłowo przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 83 ust. 9 u.o.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie wydania przez organ administracyjny zezwolenia na usunięcie drzew. Treść art. 83 ust. 9 u.o.p. przewiduje wyraźnie, że "odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie". Kompetencję do ustalenia odszkodowania ma zatem wyłącznie organ, który rozstrzygał w drodze decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. W przypadku gdy organ takiego zezwolenia nie wydawał, nie ma kompetencji do ustalenia odszkodowania. Należy podkreślić, że norma zawarta w art. 83 ust. 9 u.o.p. ma charakter normy kompetencyjnej. Ustanawia ona dla organu administracyjnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) kompetencję, a więc uprawnienie i łączący się z nim obowiązek działania w formie władczego, indywidualnego i konkretnego aktu administracyjnego. Zgodnie z zasadą kompetencyjności, będącą jedną z podstawowych dla prawa administracyjnego, kompetencje organu muszą wyraźnie wynikać z ustawy, nie wolno ich domniemywać. Norma kompetencyjna musi być wyraźna i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nieobjęcie zakresem normy kompetencyjnej należy odczytywać jako brak kompetencji dla organu, oznaczający w konsekwencji brak możliwości działania. Działanie organu administracyjnego pomimo braku kompetencji naruszałoby zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 i 7 kpa), byłoby działaniem bez podstawy prawnej, obarczonym wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Trafny też jest dodatkowy argument podany przez organy i powtórzony przez Sąd I instancji dotyczący konieczności zawężającej wykładni normy kompetencyjnej upoważniającej organy administracyjne do orzekania w sprawach cywilnych. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie zamyka też skarżącej drogi do dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, dokonując kontroli działalności administracji, uznał za zgodny z prawem przyjęty przez organy sposób wykładni art. 83 ust. 9 w związku z art. 83 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody.

W konsekwencji nieuzasadniony jest także będący następstwem powyższego zarzut skargi kasacyjnej wadliwego przyjęcia, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek umożliwiających odmowę wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania "zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ bada wstępnie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania. W razie dokonania oceny, że z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku – odmawia wszczęcia postępowania.

Przewidziane w art. 61a § 1 kpa sformułowanie "inne uzasadnione przyczyny" ma wprawdzie ogólny charakter i nie zostało doprecyzowane w ustawie, jednakże nie ulega wątpliwości, że obejmuje ono wszelkie "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: (...) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (...) – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste i obiektywne. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Za uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy zatem uznać oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., I OSK 1635/14).

Należy zatem ocenić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał jako zgodną z prawem odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiadał dyspozycji przewidzianej normą art. 83 ust. 9 u.o.p. ze względu na brak decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Organy administracyjne orzekając o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, gdy nie uprawniał ich do tego przepis prawa, działałyby w istocie bez podstawy prawnej, co stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną takiego działania.

Nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 §4 ppsa poprzez dopowiedzenie przez Sąd za organ w uzasadnieniu wyroku, że odmowa wszczęcia nastąpiła "z innych uzasadnionych przyczyn". Wbrew zarzutom skargi treść zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia organu odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie były przesłanki podmiotowe, lecz przedmiotowe. Wskazano to wyraźnie na str. 1 postanowienia Burmistrza B. z dnia 12 października 2011r., na samym wstępie uzasadnienia. Także treść uzasadnienia postanowienia SKO w Olsztynie z dnia 17 października 2012r. nie budzi wątpliwości co do tego, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania były przesłanki przedmiotowe wynikające z faktu, że "art. 83 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia przez organ pierwszej instancji o odszkodowaniu". Sąd I instancji nie zastąpił zatem organów w orzekaniu poprzez dopowiedzenie za nie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, albowiem przesłanka ta została wskazana przez same organy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.