Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 997/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, 5, art. 60 i 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2167/06 w sprawie ze skargi R. K. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powołując się na stan faktyczny i prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent [...] W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą i przebudową drogi na działkach o nr ew. [...] oraz na froncie działki o nr [...], położonych przy ul. [...] w W.

W wyniku rozpoznania odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż stosownie do art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. W myśl art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, uzgodnień, o których mowa w ustępie 4 dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jej projekt uzgodniono z zarządcą drogi, tj. Wydziałem Infrastruktury Urzędu [...] W. pismem z dnia [...], które nie ma charakteru postanowienia i nie zostało skierowane do wszystkich stron postępowania. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż nie można uznać, że zaskarżona decyzja została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach wskazało natomiast, iż w jego ocenie wydanie zaskarżonej decyzji nie musiało być poprzedzone uzgodnieniem z Prezesem Urzędu Lotnictwa.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. inwestorzy – R. K. i inni podnieśli, iż art. 106 kpa dotyczy wyłącznie sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwrócić się o zajęcie stanowiska przez inny organ i nie odnosi się do przypadków, gdy ten sam organ łączy w sobie kompetencje z różnych dziedzin. W niniejszej natomiast sprawie Prezydent [...] W. łączy w sobie kompetencje zarówno do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do zarządzania drogami.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Zauważył jednocześnie, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Podniósł, iż uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie opinii wydanej przez Wydział Infrastruktury Urzędu [...] W.. Wydział ten stanowi jednostkę organizacyjną, podlegającą i znajdującą się w strukturach organu administracji jakim jest Prezydent [...] W.. W konsekwencji nie można uznać, że jest on innym organem w myśl art. 106 kpa. W niniejszej zatem sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi. W tych natomiast warunkach, uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 kpa, na które przysługiwałoby zażalenie. Niemniej jednak treść wydanej w drodze uzgodnienia opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu podjętej przez ten organ decyzji. Sąd I instancji zauważył, iż w niniejszej sprawie organ administracji, stosownie do art. 81 kpa, powiadomił strony o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym w jakim czasie i miejscu mogły zapoznać się z zebranymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Treść opinii komunikacyjnej została ponadto wskazana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, iż nie można uznać, że strony zostały pozbawione możliwości zakwestionowania tego rozstrzygnięcia, gdyż niezadowolona z niego strona mogła zaskarżyć decyzję w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej. Niezależnie od powyższego, podzielił jednocześnie stanowisko Kolegium odnośnie nietrafności zarzutów wskazanych w odwołaniach.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest dokonanie uzgodnień, o których mowa w ust. 4 powołanego przepisu, w szczególności w ust. 4 pkt 9, w trybie innym niż przewidziany w art. 106 kpa,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium uchybiło przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia podjętej przez ten organ decyzji.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium podniosło, iż zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się zawsze po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia takiego, stosownie do art. 64 ust. 1 zw. z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się na zasadach i w sposób określony w art. 106 kpa, czyli w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa).

W ocenie skarżącego, pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym możliwe jest odstąpienie od uzgodnienia w trybie art. 106 kpa w sytuacji, gdy organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy jest jednocześnie organem właściwym do uzgodnienia decyzji ustalającej takie warunki, nie znajduje oparcia w przepisach powołanej ustawy, które z jednej strony przewidują, w powiązaniu z art. 106 § 5 kpa, szczególną ochronę praw stron postępowania poprzez umożliwienie im zaskarżenia postanowienia uzgadniającego, z drugiej strony zaś nie przewidują wprost możliwości odstąpienia od wymogu uzyskania uzgodnienia, tak jak czyni to chociażby art. 383 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.).

Skarżący przypomniał jednocześnie, iż na gruncie obowiązującej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie, w jakim trybie powinny być dokonywane uzgodnienia, o których była mowa w art. 40 powołanej ustawy, dokonało się dopiero w drodze wykładni wskazanego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można jednak uznać, że linia orzecznictwa sądowego, ukształtowanego pod rządami powołanej ustawy zachowała aktualność do postępowań, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż po wejściu jej w życie wszelkie wątpliwości w tej mierze rozstrzygnął sam ustawodawca, wprowadzając wyraźne wskazanie, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W ocenie skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie możliwości odstąpienia w niektórych przypadkach od wymogu zakreślonego w art. 53 ust. 5, tak jak stało się to w sytuacji wskazanej w art. 383 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, to domniemywać należy (domniemanie racjonalności ustawodawcy), że możliwość taka zostałaby przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto gdyby przyjąć za trafne stanowisko zaprezentowane przez Sąd, to uznać należałoby, że w niektórych sytuacjach obowiązek uzgodnienia wynikający z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zostać wyłączony. Do wysnucia takiego wniosku nie uprawnia jednak żaden przepis powołanej ustawy. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, jest obowiązkowe i następuje zawsze w trybie i na zasadach określonych w art. 106 kpa. Powyższe oznacza natomiast, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji nie poprzedzoną wskazanym uzgodnieniem, było bezpodstawne.

Niezależnie od powyższego, skarżący zauważył, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania, poprzedzającego wydanie tej decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny, czyli prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji organu odwoławczego, a zwłaszcza nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniały przesłanki wymienione we wskazanym wyżej przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 64 ust. 1 powołanej ustawy nie został powołany ani samodzielnie, ani w związku z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy. Tym samym powołana podstawa skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 87/05, wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni. Powyższe wyklucza zatem, w ocenie inwestora, badanie zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach pierwszej z powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Z ostrożności procesowej, R. K. odniósł się jednak również do meritum sprawy. Zauważył, iż przyczyną podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było uznanie, że w sprawie nie uzyskano postanowienia zarządcy drogi, uzgadniającego warunki zabudowy, a jedynie pisemną opinię zarządcy drogi, to jest Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] W. Podniósł, iż powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarówno w decyzji, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepis art. 106 kpa dotyczy sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwrócić się do innego organu administracji. Nie dotyczy natomiast przypadków, gdy ten sam organ łączy w sobie kompetencje z różnych dziedzin, a stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1998 r., sygn. akt II SA 356/98. W niniejszej sprawie, jak wynika z ustalonych przez organ odwoławczy okoliczności, organem administracji właściwym do wydania decyzji jest Prezydent [...] W., natomiast organem właściwym do dokonania uzgodnień Wydział Infrastruktury Urzędu [...] W. W ocenie inwestora, stanowisko to jest błędne, bowiem Wydział Infrastruktury Urzędu [...] W. nie jest organem administracji, a wyłącznie jednostką organizacyjną urzędu, pomocniczą dla organu administracji, którym jest Prezydent [...] W. W konsekwencji, w niniejszej sprawie występuje sytuacja, w której ten sam organ – to jest Prezydent [...] W. łączy w sobie kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz do zarządzania drogami, przy czym jest oczywiste, że zadania te wykonują różne jednostki organizacyjne urzędu miasta. Porozumiewanie się pomiędzy tymi jednostkami organizacyjnymi odbywa się "wewnątrz" organu administracji i ma charakter konsultacji, uzyskiwania informacji, natomiast w żadnym przypadku nie przybiera formy uzgodnienia przez inny organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku w pełni podziela powyższe stanowisko.

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, R. K., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 548/05, podniósł natomiast, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołany samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej. Oparcie podstawy kasacyjnej na naruszeniu tego przepisu jest prawidłowe, jeżeli zarzut jego naruszenia jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania, a tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Inwestor zauważył jednocześnie, powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 1427/05, iż sam fakt przywołania niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy założeniu, że podstawa ta istniała nie może być traktowany w kategoriach naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok w swojej treści wskazuje natomiast na naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w I instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W niniejszej sprawie, niewłaściwy sposób sformułowania podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna sprawia, że nie mogą być one uznane za usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybiło przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia podjętej przez ten organ decyzji.

Mając na uwadze treść tej podstawy, znajdującą swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy strona zarzuca dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny działań organów administracji publicznej, oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy może być uznane za prawidłowe, wyłącznie gdy zarzut naruszenia tego przepisu jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania, których naruszenie stało się w ocenie Sądu I instancji wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu. W przeciwnym razie, ustosunkowanie się do zarzutu skargi, który nie został powiązany z konkretnym przepisem prawa procesowego wymagałoby bowiem dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, a do tego Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawiony. Stanowisko powyższe Sąd ten prezentował m.in. w wyrokach: z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt FSK 1203/04, z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2007/04 oraz z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 548/05.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, podzielając w tym zakresie wywody odpowiedzi na skargę kasacyjną, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołany w podstawie skargi kasacyjnej samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej. W konsekwencji, podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu wyłącznie tego przepisu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie być uznana za usprawiedliwioną.

W dalszej kolejności za nieskuteczną uznać należy podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, w szczególności w ust. 4 pkt 9, w trybie innym niż przewidziany w art. 106 kpa.

Na wstępie, podkreślić należy, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. W konsekwencji, Sąd ten, rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Powyższe czyni natomiast koniecznym takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej, które w razie uznania ich za usprawiedliwione stanowiłyby wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Powołanie w podstawie kasacyjnej przepisów, które nie stanowiły samoistnej podstawy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie może stanowić tym samym podstawy do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie otwiera Sądowi drogi do jego skutecznego zakwestionowania.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż sformułowany w niniejszej sprawie w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut sprowadzający się do zakwestionowania prawidłowości formy uzgodnienia dokonanego przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi bez powołania się na naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładającego na ten organ obowiązek dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9), nie stanowi wystarczającej podstawy do podważenia zaskarżonego wyroku. Forma uzgodnień jest bowiem w tej sytuacji kwestią wtórną, poprzez którą powinno nastąpić podważenie należytego wykonania przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązku, o którym stanowi art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. Ten właśnie przepis stanowił bowiem w niniejszej sprawie podstawę do rozważań na temat obowiązku uzgodnień, ich formy oraz organów uzgadniających.

W konsekwencji, podstawę kasacyjną opierającą się wyłącznie na art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest przepisem odsyłającym i którego wykładania nie budzi żadnych zastrzeżeń oraz art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, który wskazuje w jakim trybie dokonuje się uzgodnień, o których mowa w ust. 4, uznać należy za nieskuteczną, gdyż nie stanowi ona wystarczającej podstawy do podważenia zasadności zaskarżonego wyroku.

Na marginesie, wskazać jednak należy, że nawet uznając sformułowanie podstawy kasacyjnej w tym zakresie za wystarczające do merytorycznej oceny jej zasadności, stwierdzić należałoby, że jest ona nieusprawiedliwiona.

Zauważyć należy, iż co do zasady uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ wyspecjalizowany w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia i właściwy rzeczowo do dokonania kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawach w przedmiocie warunków zabudowy z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego oraz planowane miejsce jego lokalizacji występuje często przecinanie się zakresów działań dwóch lub kilku organów administracji publicznej. W konsekwencji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest zwrócić się do tych organów o zajęcie stanowiska w określonej kwestii w formie uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 kpa. Źródłem obowiązku współdziałania między organami administracji publicznej jest bowiem brak kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy przez organ upoważniony do wydania decyzji. Istota współdziałania tkwi zatem w konieczności uzyskania przez organ wydający decyzję stanowiska organu uzgadniającego w kwestii, w której nie dysponuje on wystarczającą wiedzą i której rozstrzygnięcie nie należy do jego właściwości.

W niniejszej sprawie, zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami Sądu I instancji, organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi [zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.)] jest Prezydent (...) W.. Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że w tej sytuacji uzgodnienie w trybie art. 106 kpa nie jest wymagane.

Zauważyć jednocześnie należy, iż art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odsyła w zakresie trybu dokonywania uzgodnień, o których mowa w ust. 4, do odpowiedniego stosowania art. 106 kpa, lecz wskazuje, że uzgodnienia te dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W trybie tego przepisu dochodzi natomiast do współdziałania dwóch rożnych organów. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 kpa), natomiast organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie (art. 106 § 4 kpa) w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Przepis ten odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do jej wydania. W konsekwencji, tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu.

Mając na uwadze powyższe, za prawidłowe uznać należałoby, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dla uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej dokonywanego w ramach Urzędu [...] W. przy pomocy którego Prezydent wykonuje swoje zadania nie jest wymagana forma postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, tym bardziej, że strona ma prawo w toku postępowania administracyjnego zapoznać się z treścią tego uzgodnienia, a w razie gdy się z nim nie zgadza zaskarżyć przedmiotowe uzgodnienie w odwołaniu od decyzji. Taki tryb postępowania uznać należy za optymalny z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej i szybkości postępowania. Takie też stanowisko reprezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), które w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy za aktualne także na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.