Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 988/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 2,  art. 5  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-75/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymała w mocy zaskarżoną w drodze odwołania wniesionego przez spółkę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2021 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna Miasto O., obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1821 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0391 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,2485 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Jak podkreślił organ odwoławczy, Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) uwzględnił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r.:

- stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 87 Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. (Dz. U. z 1920 r. Nr 35, poz. 200) i art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1920 r. o przelaniu praw skarbowych państw niemieckich oraz praw członków niemieckich domów panujących na Skarb Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 62, poz. 400);

- zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia 29 czerwca 1978 r. (Dz. Urz. WRN w P. Nr [...], poz. [...] z dnia 16 października 1978 r.) była przeznaczona pod tereny kolejowe (zaświadczenie Burmistrza O. z dnia 8 stycznia 2020 r.);

- w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XII - inne tereny komunikacyjne, kolejowe itp. (bez dróg publicznych), opisana była użytkiem gruntowym Tk - tereny kolejowe, jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, zaś jako podmiot władający Dyrekcja Okręgowa [...] (pisma Starosty [...] z 14 maja 2019 r. oraz z 9 stycznia 2020 r.; uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia z tomu I rejestru gruntów z 1982 r.);

- była wykorzystywana pod parking i zieleń (kserokopia pisma Burmistrza O. z dnia 21 stycznia 2020 r.).

Wojewoda podniósł, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład działki nr [...], która została podzielona w 1993 r. na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] w tym samym roku uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], zaś w 1994 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. W 1995 r. z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Na mocy decyzji Burmistrza O. z 19 lipca 2002 r. znak [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. W 2010 r. z działki nr [...] wydzielono między innymi działki nr [...], nr [...] i nr [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z 17 marca 1989 r. znak GG.III.8224p/84/89 ustalono od dnia 1 stycznia 1989 r. dla Dyrekcji Okręgowej [...] w P. opłatę za zarząd gruntu stanowiącego m.in. działkę nr [...]. Decyzją z 7 grudnia 1995 r. Wojewoda Poznański stwierdził, iż między innymi działka nr [...] o powierzchni 5,9272 ha oznaczona w obrębie O., arkusz mapy [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego Zachodniej Dyrekcji Okręgowej [...] w P.. Decyzją z 19 listopada 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego.

Wojewoda powołał się dalej na pismo z 14 lutego 2020 r. Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w P. [...] S.A., w którym stwierdzono, że działki nr [...], nr [...], nr [...] "powstały z kolejnych podziałów działki nr [...] obręb O., za którą [...] zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy O. nr GG.III.8224p/84/89 z dnia 17 marca 1989 r. ponosiło opłaty z tytułu zarządu", na dowód czego przedłożono kserokopię tej decyzji. We wskazanym wyżej piśmie stwierdzono również, że nieruchomość opisana w osnowie stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. obszar stacji kolejowej w O..

Wojewoda zwrócił uwagę na okoliczność, że [...] S.A. nie powołała się na istnienie decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntów państwowych w zarząd albo umowy zawartej za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości zgodnie z przepisami art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: ustawa g.g.w.n.). Jak zauważył organ, prawo zarządu do nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa. Podkreślił, że w aktach sprawy nie znajduje się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd [...], a jedynie kserokopia decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd tą nieruchomością. W ocenie Wojewody, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy O. z 17 marca 1989 r. nie ma charakteru decyzji o ustaleniu prawa zarządu, gdyż nie zawiera wszystkich jej elementów, które zostały wyszczególnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej – kontynuował Wojewoda - można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym zaś czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to władane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przywołał następnie uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i wskazał, że pozostawienie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Wojewody, nie miały również miejsca negatywne przesłanki komunalizacji, zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Kierując się zawartym w tym przepisie pojęciem "służą wykonywaniu zadań publicznych" Wojewoda stwierdził, że nieruchomość ta nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu. Wykonywane bowiem przez to przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim jego był minister, nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej.

Końcowo, Wojewoda przywołując treść art. 28 k.p.a. wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten, kto wykaże, iż ma tytuł prawnorzeczowy do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości. Zatem podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego złożyła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy g.g.w.n. Spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi zaś negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Komisja podkreśliła, że decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu, nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W analizowanej sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

W odniesieniu do legitymacji strony zdefiniowanej w art. 28 k.p.a. Komisja podkreśliła, że to treść przepisów prawnych, stanowiących podstawę uwłaszczenia, determinowała zakres podmiotowy postępowania uwłaszczeniowego, którego stronami był Skarb Państwa lub gmina, jako właściciele gruntu oraz państwowe osoby prawne, posiadające na dzień 5 grudnia 1990 r. nieruchomości gruntowe w zarządzie, zaś Spółka [...] przedmiotowej nieruchomości w zarządzie nie miała. Nie legitymowała się tym samym interesem prawnym, upoważniającym ją do domagania się kontroli instancyjnej analizowanej decyzji Wojewody. Błędne w tym zakresie jest powoływanie się na posiadanie nieruchomości przez Przedsiębiorstwo [...], a później po przekształceniu przez [...] S.A. przedmiotowych gruntów. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało tytułu prawnego do nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak również nie stanowi przeszkody w nabyciu tego prawa przez osobę prawną, legitymującą się zarządem. Stąd też posiadanie gruntu jak również urządzenie na nim infrastruktury oraz udział w prowadzonych od początku lat 90. postępowaniach, stanowiło tylko o interesie faktycznym [...], nie zaś interesie prawnym.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka [...] S.A. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2021 r.,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że:

- sporna nieruchomość, tj. działki nr [...], [...], [...] nie pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...], mimo iż skarżąca od 1 stycznia 1989 r. na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w O. z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntu ponosiła opłaty za zarząd dot. przedmiotowej nieruchomości,

- nieistotny jest fakt, że przedmiotowe działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. tereny kolejowe, w tym obszar stacji kolejowej w O.,

- nieistotny jest fakt, że Burmistrz O. w swoim piśmie z 8 stycznia 2020 r. potwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i gminy O. nr [...] z dnia 29 czerwca 1978 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod tereny kolejowe,

- nieistotny jest fakt, że sporna nieruchomość nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostki organizacyjnej, a jedynym podmiotem władającym nią była Dyrekcja Okręgowa [...] w P., potem [...] i w końcu [...] S.A., a poprzednicy prawni skarżącej nigdy nie utracili zdolności do bycia posiadaczem w/w nieruchomości,

- sporna nieruchomość nie służyła realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej, tj. zadaniom Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej,

- elementy faktycznego władania i zarządzania sporną nieruchomością nie mogą stanowić argumentu rozstrzygającego o tym, że dana nieruchomość nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji rządowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej,

- decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu zarządu gruntu nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym;

3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, które fakty Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za udowodnione oraz dlaczego innym dowodom odmówiła wiarygodności;

4) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogą być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie winny w tej sytuacji mieć ogóle reguły wynikające z k.p.a., które przewidują także inne środki dowodowe,

5) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w O. z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntu stanowi dokument urzędowy, a zatem jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone;

6) art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym, upoważniającym ją do domagania kontroli decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy:

- skarżąca legitymuje się decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2011 r. stwierdzającą, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 27 października 2000 r. przedmiotem użytkowania wieczystego [...],

- wydanie przez Wojewodę Wielopolskiego decyzji z dnia 31 marca 2021 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. własności działek [...], [...] oraz [...] określa odmienne status prawnorzeczowy tych działek niż ostateczna decyzja uwłaszczeniowa z dnia 16 marca 2011 r.,

- skarżąca jest wpisana jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny [...] S.A. a nie Gmina O. władało sporną nieruchomością,

2) art. 11 ust. 1 ustawy komunallizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie negatywne przesłanki do komunalizacji przedmiotowej działki,

3) art. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" w zw. z art. 16 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie [...] w momencie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej;

4) art. 87 ustawy g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (obecnie art. 80 ustawy g.g.w.n.) poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej;

5) art. 38 ust. 2 ustawy g.g.w.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" na gruncie tego przepisu do wystąpienia o wydanie decyzji, podczas gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już takowe prawo posiada się z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 8 lipca 2022 r. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył, że decyzją z 16 marca 2011 r. stwierdził, iż przedmiotowe działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z dniem 27 października 2000 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego [...] - obecnie [...] S.A. na mocy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84 poz. 948, ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie uwzględniało fakt posiadania przez [...] rzeczonej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wszczęte postępowanie nieważnościowe względem decyzji z 16 marca 2011 r. aktualnie pozostaje zawieszone. Pozostawanie więc w obrocie prawnym tej decyzji świadczy, że w dniu 27 maja 1990 r. i w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowych działek. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W pierwszej kolejności Sąd przyjął, że skarżącej Spółce przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i legitymacja skargowa, z uwagi na materialne podstawy chroniące jej interes prawny. Zgodzić się należy z organami, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie, wyznaczając zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Sądu, źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można jednak ograniczać do tego przepisu, zwłaszcza gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa (np. uwłaszczenie). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uwzględnił, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca Spółka, na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 16 marca 2011 r. nr RR.X-4.7720-11a/02, uzyskała prawo użytkowania wieczystego działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu O., ark. mapy 13. W rzeczywistości więc, wobec konkurencyjności uwłaszczenia i komunalizacji, każde rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu komunalizacyjnym wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków Spółki, jako podmiotu uwłaszczonego na przedmiotowym gruncie. W tym zatem zakresie argumentacja skargi pozostaje usprawiedliwiona, choć nie jest wystarczająca dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził bowiem, że poddana kontroli decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w pozostałym zakresie odpowiada przepisom obowiązującego prawa, skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W świetle powyższego unormowania, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Należy zatem przyjąć, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Przynależność mienia państwowego należy rozumieć w sensie prawnym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego, nie wystarczy więc powołanie się na okoliczności faktyczne, choćby w postaci zajęcia gruntu infrastrukturą techniczną przez inny podmiot.

Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale [...] w tym wykazie nie zostało ujęte.

W tych warunkach niezbędną stała się ocena przynależności mienia państwowego do Spółki [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalilzacyjnej.

Uwzględniając powyższe, za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy g.g.w.n. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] pozostawała własnością Skarbu Państwa, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy Księgi wieczystej. Z wpisów w rejestrze gruntów wynika dodatkowo, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. były [...]. Obecnie zaś nieruchomość ta stanowi przedmiot użytkowania wieczystego [...] S.A. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny kolejowe. W toku postępowania komunalizacyjnego Spółka [...] wywodziła, że ponosiła opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, z której wydzielono następnie wymienione działki. Przedłożyła w tym zakresie kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntu.

W ocenie Sądu, trafnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że [...] S.A. nie przedstawiły dowodu wskazującego na posiadanie prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Przedstawiona decyzja o opłatach z tytułu zarządu mieści się co prawda w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W przypadku zatem wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Zdaniem Sądu, przedstawiony przez skarżącą Spółkę dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy administracji publicznej oceniony prawidłowo. Zauważyć trzeba, że w dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego - uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego - Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu i nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania sprawowanego zarządu. Nie pozwala bowiem na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że o istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy g.g.w.n.). W uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację nieruchomości ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że jedynie istniejący po stronie [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania skargi oparte na uregulowaniach dotyczących [...] nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile Spółka nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu [...] do przedmiotowej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak już wyjaśniono pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego.

Zaskarżona decyzja nie została również wydana z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych w skardze. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było procesową konsekwencją dokonania prawidłowej interpretacji prawa materialnego, co wyklucza przyjęcie, że doszło do naruszenia tego przepisu. Należycie zaś ustalony przez organ stan faktyczny nie pozwala Sądowi przychylić się do argumentów skargi wywodzonych wobec podniesionego zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy podzielić spostrzeżenia organu, że przedłożona przez Spółkę decyzja o wymiarze opłat z tytułu zarządu nie dowodzi, by przedmiotowa nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...]. Organ zbadał wszechstronnie przedmiotową sprawę, następnie w sposób pełny, logiczny i przekonujący uzasadnił decyzję. Skarżąca nie przedstawiła zaś jakichkolwiek dowodów pozwalających na wysnucie wniosków odmiennych niż te, które poczynił organ odwoławczy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).