Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 88/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190, art 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 63 par. 3, art. 64 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. B. i A. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 53 ust.3 i 4 pkt 9, art. 54 w zw. z art. 64 ust.1, art. 55 i 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A" A. W. w G. ustalił następujące warunki zabudowy działki nr [...] z km. [...] przy ul. H. [...] w G. stanowiącej własność państwa A. i A. B.:

1. rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; rodzaj inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości III kondygnacji nadziemnych, z garażem podziemnym, infrastruktura techniczna; obsługa komunikacyjna bezpośrednio od ul. H., ponadto przez działkę nr [...]; wjazd bezpośrednim wjazdem z ul. H., ponadto istniejącym wjazdem przez działkę [...] (służebność drogi); teren zagospodarowany zostanie zielenią, nasadzeniem drzew, placem zabaw dla dzieci; styl budynku - modernizm gdyński okresu międzywojennego; wysokość budynku do 10 m; powierzchnia zabudowy - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; przeznaczenie budynku mieszkaniowe – 2 mieszkania,

2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu wynikające z analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisów szczególnych:

a. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, także w zakresie rozwiązań materiałowych, kolorystyki i detalu architektonicznego:

– linia zabudowy: w linii zabudowy budynku przy ul. H. [...] - min. 32 m od krawędzi jezdni ul. H. ustalona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spraw sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: (WPZ) = 0.25;

– szerokość elewacji frontowej - 14 m z tolerancją 20%, przy zachowaniu odległości określonych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie,

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: jako przedłużenie głównej krawędzi gzyms trzykondygnacyjnej części budynku przy ul. H. [...] - max. 10.0 m,

– geometria dachu - dach płaski;

– usytuowanie budynku oraz projekt budowlany inwestycji powinien spełniać wymogi obowiązującego Prawa budowlanego, warunków technicznych i norm, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani,

– wysokość budynku oraz jego usytuowanie kształtować należy w oparciu o analizę zacienienia budynków istniejących, jak i budynku projektowanego;

– rozwiązania konstrukcyjne - na podstawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (rozporządzenie Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia września 1998r (Dz.U.zl998r. nr 126, poz.839);

b. ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w tym ochrony przyrody i krajobrazu: nie dotyczy; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nie dotyczy;

c. warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: warunki obsługi komunikacyjnej w tym powiązanie z miejskim układem drogowym, miejsca postojowe, na podstawie pisma Wydz. Inżynierii Ruchu z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...]; dla planowanej zabudowy należy przewidzieć miejsca postojowe na własnej działce w ilości: 2 miejsca postojowe /1 lokal mieszkalny; 3 miejsca postojowe/2 lokale mieszkalne; projekt zagospodarowania terenu należy wykonać zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43/99 poz. 430) oraz zachować wymogi zawarte w ustawie o drogach publicznych (Dz. U. nr 14/85 z późniejszymi zmianami) oraz uzgodnić z Wydziałem Inżynierii Ruchu UM; przebieg planowanych w pasie drogowym sieci i przyłączy należy uzgodnić w Zarządzie Dróg i Zieleni; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: przyłącze wody - do wodociągu DN [...] w ul. H., na warunkach PWiK G.; przyłącze kanalizacyjne - do kanału ściekowego DN [...] w ul. H., na warunkach PWiK G.; odprowadzenie wód deszczowych do kanału deszczowego w ul. H., na warunkach Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta: na etapie projektowania budynku uporządkować należy zagospodarowanie wód opadowych na całym terenie inwestora, zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem § 29 ww rozporządzenia; zapewnienie energii elektrycznej na warunkach "X" Zakład Energetyczny G.; przyłącze gazu do gazociągu n/c, na warunkach Y sp. z o.o., Rejon Gazowniczy R.; sposób ogrzewania – z własnego źródła ciepła - gazowe - na warunkach uzgodnionych z odpowiednim gestorem sieci;

d. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy - Prawo budowlane, z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby;

e. wymagane uzgodnienia projektu budowlanego Wydział Inżynierii Ruchu UM, w zakresie rozwiązania obsługi komunikacyjnej Zarząd Dróg i Zieleni w G. - w zakresie proj. sieci w pasie drogowym oraz odprowadzenia wód opadowych Wydział Geodezji w zakresie koordynacji projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest przewidziana do realizacji w obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca załącznikiem do decyzji. Pismem z dnia 6 lutego 2007 r. inwestor uzupełnił wniosek o warunki zabudowy uszczegółowiając planowany sposób zagospodarowania działki. Warunki obsługi komunikacyjnej zostały określone przez zarządcę drogi w piśmie z dnia 22 stycznia 2007r. Dojazd do działki możliwy jest bezpośrednio od ul. H. lub poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności przejazdu, ustanowionej aktem notarialnym rep. A nr [...] w dniu 20 grudnia 2006 r. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora orzeczenia technicznego, dotyczącego oceny możliwości dostępu do drogi publicznej działki nr [...], opracowanego przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. M. N., "działka nr [...] km.[...] jest samodzielną działką budowlaną, posiadającą dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. H.". Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w decyzji, w szczególności w punkcie 2d. Ponadto warunki zabudowy zostały zaopiniowane pozytywnie przez Wydział Urbanistyki UM. W trakcie postępowania strony wniosły sprzeciw do ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sygn. akt [...] z dnia 21 września 2006 r., która dotyczyła identycznej sprawy i w której odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do wniesionych zastrzeżeń organ I instancji wyjaśnił, że jedynym kryterium dla określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy jest z art. 56 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 56 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy

i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przed wydaniem decyzji warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, tj.:

1. w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe dyspozycje na temat ustalania linii nowej zabudowy podano w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po analizie mapy sytuacyjnej terenu objętego analizą, w tym położenia budynków na odpowiednim dla działki [...] odcinku ul. H., ustalono linię zabudowy w oparciu o § 4 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. Stwierdzono, ze budynki na analizowanym obszarze ul. H. niewątpliwie tworzą uskok, zatem linię zabudowy wyznacza budynek przy ul. H. [...], najbardziej oddalony od pasa drogowego. Wyniki uzyskane po przeprowadzeniu analizy zabudowy na działkach sąsiednich gwarantują dostosowanie się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, tj. zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Od powyższej decyzji odwołali się G. i R. O., K. i A. P., D. i J. P. G. O. oraz K. i A. P. (R. O. nie podpisał odwołania) zarzucili organowi I instancji, że ustalił warunki zabudowy dla działki nie posiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. H., a ponadto zakwestionowali dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niemożliwość zachowania linii zabudowy. D. i J. P. zakwestionowali możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zarzucając, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a żadna z nieruchomości sąsiednich nie jest zabudowana "w głębi". W toku postępowania pismo wyjaśniające złożył także właściciel terenu, w którym ustosunkował się do twierdzeń skarżących.

Decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Wskazało, że projektowaną zabudową działki nr [...] z k.m. [...] przy ul. H. w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmuje się po raz kolejny. Pomijając sprawy, w których inwestorzy występowali o łączne ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...] to już dwukrotnie Kolegium orzekało o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalających warunki dla podobnych inwestycji i odmawiało ich ustalenia. W jednym przypadku budynek mieszkalny o wysokości trzech kondygnacji nadziemnych z garaże podziemnym określany był jako jednorodzinny, w drugim - wielorodzinny. W obu sprawach Kolegium stanęło na stanowisku, że wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe. Dodatkowo, w sprawie o Nr [...] Kolegium orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą od niniejszej odróżnia wskazanie "wielorodzinności". Zdaniem Kolegium, ocena ta pozostaje również aktualna w przedmiotowej sprawie. W porównaniu ze sprawami zakończonymi wskazanymi decyzjami stan faktyczny nie uległ takiej zmianie, która pozwalałaby na pozytywne załatwienie wniosku, a decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy narusza prawo. Kolegium powołało się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Kolegium wskazując na treść art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3-4 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do działki, która ma dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest jedną z przesłanek umożliwiających wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych wart. 2 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wskazało, że pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w tym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (T. Bąkowski, Komentarz do art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego wynika, że dostęp ten został zapewniony ustanowieniem odpowiedniej służebności (wypis z aktu notarialnego z Kancelarii Notarialnej s.c. not. M. W. , repet. A nr [...] - w aktach organu I instancji). Kolegium podkreśliło, że do odwołania D. i J. P. dołączone zostały zdjęcia, z których możliwość zapewnienia dojazdu do drogi publicznej wydaje się wątpliwa ze względu na ukształtowanie terenu i szerokość pasa nieruchomości miedzy działkami [...] i [...]. W tym zakresie ocena stanu faktycznego jest odmienna od oceny dokonanej w sprawie [...] ze względu na brak wspomnianego materiału zdjęciowego. W tym też zakresie Kolegium podało, że mimo "formalnego" zapewnienia dostępu do drogi publicznej (np. przez służebność) dostęp ten faktycznie (realnie) może nie istnieć, bo np. z powodów technicznych nie będzie możliwe korzystanie z tej służebności. Nie można przyjąć, że przy określaniu warunku dostępu do drogi publicznej ustawodawcy chodziło o samo formalne zagwarantowanie tego warunku bez względu na realne możliwości techniczne. Wobec bezkrytycznego przyjęcia przez organ I instancji ustaleń dokonanych przez biegłego, którego powołał (prawdopodobnie) inwestor należałoby w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie konieczności takiej nie ma, albowiem ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe także z innych względów.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały szczegółowo warunki nowej zabudowy. Wśród wymagań jakie powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano m.in. linię nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej. W § 4 rozporządzenia przewidziano, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Organ I instancji w swojej decyzji w odniesieniu do linii zabudowy określił ją przy zastosowaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez odniesienie się do linii zabudowy budynków przy ul. H. [...]. Kolegium zaznaczyło, że z materiału dowodowego nie wynika czy faktycznie działka przy ul. H. [...] powinna zostać uwzględniona

i w oparciu o jakie kryterium ustalono obszar analizowany. Podkreśliło, że jak zwracają uwagę skarżący oraz wynika to z orzeczenia technicznego załączonego do akt sprawy, budynek przy ul. H. [...] jest budynkiem narożnym, przy skrzyżowaniu z ul. D. W ocenie Kolegium budynek ten tworzy linię zabudowy od strony ul. D., a nie w pierzei budynków od strony ul. H.. Tylko z tego względu, że jest on w linii zabudowy ul. D. jest on położony (jednocześnie) w odległości 32 m (jak przyjął organ I instancji) od ulicy H. Nie może to jednak stanowić podstawy do przyjęcia, że jest to uskok w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu § 4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. W tym zakresie organ i instancji błędnie przyjął ziszczenie się tego warunku umożliwiającego odstąpienie od określenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. W dalszym ciągu kształt działki uniemożliwia określenie linii zabudowy i musi to przesądzać o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy. Skoro żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi", a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego to ustalenie tej linii na podstawie działki, która jest działką narożną, a zrealizowana na niej inwestycja w sposób nie budzący wątpliwości tworzy linię zabudowy przy sąsiednim pasie drogowym, to ustalenie linii zabudowy według tej nieruchomości stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w ustawie (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium nie znalazło podstaw by dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Faktyczna niemożliwość (z uwagi na kształt działki) wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami przewidzianymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

A. i A. B. we wniesionej skardze zarzucili Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które w ich ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 oraz w art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie skarżących do odmiennego wniosku, a ewentualne wątpliwości w tej kwestii powinny być rozstrzygnięte przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, pomimo, że posiada ona zarówno bezpośredni dostęp jak i posiada dostęp w drodze służebności poprzez działkę [...]. Ponadto w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 pkt 4, art. 80 k.p.a. poprzez błędnie ustalenie stanu faktycznego i odmiennie od decyzji z dnia 4 lutego 2008r. w sprawie Nr [...] w zakresie dostępu działki [...] do drogi publicznej. Zarzucili również naruszenie art. 63 § 3 i art. 64 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie odwołania niepodpisanego przez osobę, która wskazana jest jako wnosząca podanie, przy jednoczesnym niewskazaniu w wydanej decyzji stron postępowania. W ocenie skarżących doszło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie sprawy m.in. w przypadku wystąpienia wątpliwości co do możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że brak jest możliwości ustalenia ustalenie warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, że odmienne ustalenia stanu faktycznego sprawy mogą uzasadniać niezgodność rozstrzygnięcia z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie odniosło się do tego, że w materiale dowodowym sprawy (rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją) znajdują się zdjęcia wskazujące na ukształtowanie terenu i szerokości pasa nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zdjęcia te nie znajdowały się jednak w materiale dowodowym zebranym w sprawie o Nr [...]. Ponadto to nie kwestia dojazdu do działki przesądziła o treści rozstrzygnięcia, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze (w jej uzasadnieniu) w zakresie linii zabudowy, Kolegium podkreśliło, że stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego zwartego w zaskarżonej decyzji i w żaden sposób nie wskazują na naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braków formalnych odwołania Kolegium podało, że do wszczęcia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie wystarczyły odwołania podpisane i zdaniem Kolegium nie było potrzeby wezwania do uzupełnienia podpisu. Odwołania zostały złożone przez G. i R. O., K. i A. P. oraz D. i J. P. i tylko jedna osoba (R. P.) odwołania nie podpisała. Powyższe w żaden sposób nie miało wpływu na wynik postępowania i nie stanowi jego istotnej wadliwości. R. O., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej i małżonek osoby, która wniosła podpisane odwołanie, i tak była stroną toczącego się postępowania i musiałaby otrzymać decyzję organu odwoławczego. Kolegium za bezzasadny uznało zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania i podało, że kwestia ogłoszenia wyroku w innej sprawie pozostaje bez związku z wydaniem zaskarżonej decyzji. Również wysłanie zaskarżonej decyzji (data jej wysłania) nie narusza obowiązujących przepisów.

D. i J. P. - uczestnicy postępowania - wnieśli również odpowiedź na skargę domagając się jej oddalenia. W uzasadnieniu podzielili argumentację Kolegium podniesioną w niniejszej sprawie.

Skarżący w kolejnym piśmie procesowym podtrzymali swoje stanowisko wyrażone we wniesionej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 322/08) oddalił skargę na opisaną powyżej decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podziela stanowisko sądu wyrażone w sprawie II SA/Gd 514/07 w zakresie przesłanek do przyjęcia, że nieruchomość przy ul. H. [...] nie jest działką sąsiednią w rozumieniu powołanego § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd podzielił też stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż położony na w/w działce budynek stanowi "uskok" w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu na gruncie ww. przepisu, pojęcia "działki sąsiednie" nie można odnosić do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Takiej interpretacji sprzeciwia się unormowanie z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie Sądu nie ma również podstaw do innego wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Nie wynika to bowiem z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a istniejąca linia zabudowy ul. H. została ustalona przed wielu laty.

Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa Sąd uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyraźnie stwierdził, że uznał, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. Podnoszenie więc takiego zarzutu jest niezrozumiałe.

Zdaniem Sądu brak formalny w postaci nie podpisania odwołania przez jednego z współmałżonków (R. O.) istotnie wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzić jednakże należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (strona ta wielokrotnie wcześniej składała odwołania), uchybienie, o którym wyżej nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Tylko bowiem wówczas, gdy naruszenie postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi ono podstawę uchylenia decyzji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w ocenie Sądu, istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji i podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. uznać należało za bezzasadny.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że to nie skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. H. [...] w G. Decyzje w sprawie zostały wydane w związku z wnioskiem złożonym przez "A" A. W. Przyjmując, że zaskarżona decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 17 października 2006 r. – IV SA/Wa 198/06 – LEX nr 283599) to trudno dopatrzyć się po stronie wnoszącej skargę istnienia interesu prawnego. Brak jest bowiem związku między chronionym przez przepisy prawa administracyjnego materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (w tym przypadku decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu z wniosku "A" A. W.). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1946/08, uchylił wskazany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia. Trafnie wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przede wszystkim nie rozważyło możliwości innego wyznaczenia obowiązujące linii zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z treścią przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 tego przepisu: w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ustęp 3 § 4 brzmi - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, zaś § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że kształt działki uniemożliwia określenie linii zabudowy i przesądza to o odmowie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej że żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi" , a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego. Organ ten podkreślił, że budynek przy ul. H. [...] nie może stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ nieruchomość ta tworzy linię zabudowy od strony ul. D. Organ II instancji ostatecznie uznał, że nie ma podstaw, by dopuścić inne wyznaczenie linii zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, co podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzje wydane w tej sprawie nie są jedynymi decyzjami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. H. [...] w G. Sprawy te różniły się osobami wnioskodawców i dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego o wysokości trzech kondygnacji, a w innych przypadkach domu wielorodzinnego o tej samej wysokości. Stan faktyczny i prawny w tych sprawach był taki sam. I tak, kwestia linii zabudowy tej działki była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 514/07, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r. uchylił decyzję organu odwoławczego odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. i A. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych na działce nr [...] przy ul H. [...] w G., czyli dla takiej samej inwestycji jak w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 13 lutego 2008r. i w związku z tym stwierdził, że w myśl § 4 rozporządzenia linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Chodzi więc o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki. Nie można w szczególności wyznaczyć linii zabudowy w oparciu o § 4 ust.3 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy działki przy ul. H. [...], gdyż nie jest to działka sąsiednia w myśl § 4. To stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zobowiązany był w tej sprawie wziąć pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w sprawie II SA/Gd 514/07. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 151/07 ( LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. pogląd, że istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że z akt sprawy wynika, że istotnie ze względu na kształt działki nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia - co trafnie zauważył organ II instancji. Jednak w takiej sytuacji, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dopiero po wykonaniu takiej analizy, organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak, wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w rozpoznawanej sprawie. (por. w/w wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008r.). Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, poprzestał on na stwierdzeniu, że z uwagi na kształt działki nie ma podstaw, by określić linię zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa

w § 3 rozporządzenia. Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko organu odwoławczego, nie zauważył jednak, że wbrew treści art. 7 i 77 k.p.a. organ ten w istocie nie przeprowadził żadnej analizy w celu ustalenia czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wziąć pod uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio ( znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze ( znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 w/w ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy są zobowiązane do dokonania dokładnej analizy wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie przesądzając wyniku tej analizy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji, iż nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ analizy tej nie przeprowadził nie było uprawnione - było przedwczesne. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać za usprawiedliwiony. Z tego powodu wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Gd 514/07 jest niezasadny, ponieważ wydanie decyzji nie było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w sprawie II SA/Gd 514/07. Na pewno jednak wydanie decyzji, po zapoznaniu się organów rozstrzygających w rozpoznawanej sprawie z wyrokiem Sądu w/w sprawie z dnia 13 lutego 2008r. i jego uzasadnieniem, pozwoliłoby na uniknięcie wskazanych wyżej uchybień procesowych popełnionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, co sprawia, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niezasadny.

Odnosząc się do złożonych przez uczestników kserokopii wyroków WSA w Gdańsku i ich uzasadnień w sprawach II SA/Gd 401/09 oraz II SA/Gd 402/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd wyrażony w tych rozstrzygnięciach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł być rozważany w tej sprawie, w związku z treścią art.170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zostały one wydane po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że stwierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i 2 ( skarżący prawdopodobnie chciał wskazać punkty art. 61 ust. 1, a nie ustęp 1 i 2 ), art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na skuteczne podważenie przez skarżącego kasacyjnie, ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. uczestnicy postępowania K. i A. P., G. O. oraz D. i J. P. ponownie wyrazili sprzeciw wobec zabudowie działki nr [...] z km. [...] przy ul. H. w G., szeroko uzasadniając swoje stanowisko. W konkluzji wskazali brak jest możliwości zabudowy ww. działki w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia, brak jest możliwości wytyczenia nowej linii zabudowy "w głębi" na sąsiednich działkach, zarówno w bliższym sąsiedztwie jak i dalszym sąsiedztwie oraz ze względu za zasadę dobrego sąsiedztwa brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

Podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1946/08 Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało bowiem decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem żadnej analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, to jest na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo Kolegium ustaliło, że ze względu na kształt przedmiotowej działki nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jednak w takiej sytuacji, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Ponadto brak jest podstaw, aby linię nowej zabudowy wyznaczyć w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy działki przy ul. H. [...]. Jak bowiem zostało to już przesądzone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, którym to wyrokiem związany jest Sąd orzekający w obecnym składzie, nie jest to działka sąsiednia, a z uskokiem mamy do czynienia wtedy, gdy działki sąsiednie zabudowane są w różnej odległości od pasa drogowego. W takiej właśnie sytuacji, linię zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem dopiero po wykonaniu takiej analizy, organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak, wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, poprzestał on na stwierdzeniu, że z uwagi na kształt działki nie ma podstaw, by określić linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie przeprowadzając analizy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy planowanej inwestycji na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności bowiem od wyniku przeprowadzonej w tym zakresie analizy organ odwoławczy podejmie rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd zważył co następuje.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej Sąd uznał za zasadny, albowiem tutejszy Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 514/07 wyraził w tym zakresie ocenę prawną wskazując, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Z analizy mapy sytuacyjnej wynika, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy ona z ul. H.. Nieprawidłowe jest, zatem stanowisko organu II instancji, interpretujące pojecie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, gdyż wykładnia taka nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym, a wręcz jest z nimi sprzeczna. Przedstawiona ocena prawna, zawarta w ww. wyroku wiąże, na mocy art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno Sąd orzekający w obecnym składzie, jak również organy rozpatrujące przedmiotową sprawę. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że organ odwoławczy winien mieć na względzie konieczność poczynienia ponownych ustaleń w tym zakresie, albowiem uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. wskazali, że stan faktyczny sprawy dotyczący dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej uległ zmianie.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt .4 k.p.a., albowiem brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd sprawy o sygn. akt II SA/Gd 514/07. Wydanie decyzji nie było bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w ww. sprawie.

Również zarzut naruszenia art. 63 § 3 i art. 64 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Brak formalny polegający na niepodpisaniu odwołania przez jednego ze współmałżonków (R. O.) wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzić jednak należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której strona ta wielokrotnie wcześniej składała odwołania, uchybienie, o którym wyżej nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Tylko bowiem wówczas gdy naruszenie postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi ono podstawę uchylenia decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie podda go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, mając przy tym na względzie wskazania określonych w niniejszym wyroku jak i orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie, dokona w szczególności analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, mając przy tym na względzie wytyczne zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia czy możliwym jest wyznaczenie linii zabudowy, dla przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy dokona także wszechstronnej analizy pozostałych przesłanek umieszczonych, w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, mając jednocześnie na względzie konieczność ustalenia, czy od dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy. W szczególności winien w trakcie ponownego postępowania zbadać kwestię dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Analiza ta zostanie dokonana w odniesieniu do całego obszaru analizowanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego na omawianym terenie. Organ II instancji zwróci szczególną uwagę na prawidłowość dokonanych przez organ I instancji analiz, mając na uwadze rozważania prawne poczynione przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).