Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132  ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151  par. 1  pkt 2,  art. 155,  art. 161
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 2480 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołań Prezydenta [...] oraz A. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody [...]z [...] lipca 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość położona w mieście stołecznym [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta".

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. W. za prawo własności powyższej nieruchomości, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz A. W. w ustalonym w tej decyzji terminie.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na ode. ul. [...] - granica miasta", stanowiącej własność A. W., w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania na rzecz A. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Miasto [...] oraz A. W..

W odwołaniu Miasta podniesiono, że odszkodowanie zostało już w części wypłacone. W dniu [...] listopada 2018 r., na wniosek byłego właściciela nieruchomości, wypłacono bowiem zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w poprzednio wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym Miasto nie może wykonać pkt 3 decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. Zdaniem odwołującego się, posiadając informację o wypłaconej już części odszkodowania Wojewoda powinien uwzględnić ten fakt w nowej decyzji zawierając w niej sposób rozliczenia między stronami.

W odwołaniu A. W. zarzucono przyjęcie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2020 r. do porównań transakcji nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem położenia i wielkości. Zdaniem odwołującego się, biegły nieprawidłowo poszerzył analizę na dalsze dzielnice Warszawy z uwagi na silnie zróżnicowany poziom zurbanizowania różnych rejonów miasta. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość została wyceniona na niższą kwotę niż nieruchomości sąsiednie.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z [...] sierpnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J..

Badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] lipca 2017 r.) nieruchomość zlokalizowana była na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] października 2006 r. Zgodnie z zapisami ww. planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (droga główna).

Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa.

Biegły przeprowadził analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi w okresie od 2017 r. do dnia wyceny. Jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości autor uznał teren całego m.st. Warszawy, co pozwoliło na wyłonienie 8 transakcji sprzedaży nieruchomości najbardziej podobnych do szacowanej. Do końcowej analizy przyjęto 3 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogę, których ceny zawierały się w przedziale od 479,86 zł/m2 do 767,00 zł/m2. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: lokalizacja (waga 40%), ranga drogi (waga 30%) i przeznaczenie nieruchomości sąsiednich (waga 30%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

W dalszej kolejności biegły porównał parami poszczególne nieruchomości podobne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny i ustalił wartość poprawek kwotowych. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości określił na kwotę 738,34 zł. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu ustalono na kwotę [...] zł. Wartość naniesień budowlanych została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł.

Ostatecznie wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości biegły oszacował na kwotę [...] zł.

Zdaniem organu odwoławczego, tak ustalone odszkodowanie zasadnie powiększył Wojewoda o 5 % wartości nieruchomości, tj. kwotę [...] zł w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej (protokół z [...] sierpnia 2017 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że oceniając przydatność dowodu w postaci operatu szacunkowego trzeba mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu, ocena przedmiotowego operatu w konfrontacji z brzmieniem przepisów ww. ustawy i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Minister nie podzielił zarzutów A. W. dotyczących doboru nieruchomości porównawczych, wątpliwości w zakresie różnicy dotyczącej powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań oraz wyceny sąsiednich działek na wyższe kwoty. Organ wskazał, że jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny tego operatu będącego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego była uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem organu odwoławczego, niezasadny jest również zarzut Miasta dotyczący nieuwzględnienia w decyzji odszkodowawczej zaliczki wypłaconej na rzecz byłego właściciela nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku odliczenia kwoty wypłaconej zaliczki od wartości ustalonego odszkodowania. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (tymi przepisami są regulacje art. 12 specustawy drogowej). Wypłata zaliczki lub odmowa tej wypłaty, w myśl art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia. Kwestia wypłaty zaliczki stanowi zatem czynność techniczno-prawną oraz dotyczy rozliczeń między inwestorem, a beneficjentem odszkodowania. Tym samym pozostaje poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie której została wypłacona zaliczka, została wyeliminowana z obrotu. O ustalonym odszkodowaniu można zaś mówić w sytuacji wydania decyzji ostatecznej, którą jest decyzja Ministra z [...] sierpnia 2021 r. i to ona ustala wartość zobowiązania. Natomiast wypłacone zaliczki wynikające z decyzji uchylonych podlegają zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania przez samego płatnika. Organ administracji publicznej nie ma zatem obowiązku zaliczania już wypłaconej zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, bowiem przepisy prawa nie nakładają na niego takiego obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto [...] zaskarżając tę decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4, 4 a, 5, 5 a i 5 b oraz art. 18 ust. 1 i 1b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błąd w wykładni i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że "wypłacone zaliczki wynikające z decyzji uchylonych podlegają zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania przez samego płatnika" oraz, że "organ administracji publicznej nie ma zatem obowiązku zaliczania już wypłaconej zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, bowiem przepisy prawa nie nakładają na niego takiego obowiązku", które sprawiło, że odszkodowania orzeczonego bez uwzględnienia zaliczki nie można nazwać odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż w rozstrzygnięciu przyznano je w nadmiernej wysokości, co wobec rażącego charakteru naruszenia i jego skutków stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- uchylenie się od oceny, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i w rezultacie nierozpoznanie istoty sprawy co do prawidłowego uwzględnienia zaliczki uiszczonej wcześniej przez płatnika na poczet odszkodowania oraz przeniesienie ciężaru prawidłowego załatwienia sprawy w aspekcie wypłaty słusznego odszkodowania na płatnika odszkodowania,

- zebranie, rozpatrzenie oraz ocenę materiału dowodowego w sposób sprzeczny z regułami wynikającymi z ww. przepisów, w szczególności pominięcie wynikającej z dokumentacji faktu uiszczenia zaliczki na poczet odszkodowania na rzecz dawnego właściciela nieruchomości i konieczności jej prawidłowego uwzględnienia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania,

- brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie przyczyn odejścia od praktyki uwzględniania wcześniej wypłacanych zaliczek na poczet odszkodowań w treści rozstrzygnięcia,

b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej i nierówne traktowanie stron postępowań administracyjnych dotyczących ustalania odszkodowań za przejęcie nieruchomości oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, przejawiające się w pominięciu okoliczności zapłaty zaliczki wbrew stanowiskom zajmowanym przez organy obu instancji w innych postępowaniach administracyjnych, jak również w zaniechaniu odniesienia się do powoływanych w odwołaniu argumentów, że w innych postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania zaliczano kwoty zaliczki na poczet odszkodowania w rozstrzygnięciu,

c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu czynny udział w postępowaniu administracyjnym, w tym podniesienia przed wydaniem decyzji okoliczności stanowiących podstawę zarzutów formułowanych w niniejszej skardze,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również rozważenie ewentualnego stwierdzenia nieważności również decyzji organu pierwszej instancji stosownie do art. 135 p.p.s.a.,

a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutu nieważności o:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości,

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi:

a) poddanej anonimizacji kopii pierwszej strony (rozstrzygnięcie) decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...],

b) poddanej anonimizacji kopii pierwszej strony (rozstrzygnięcie) decyzji Wojewody [...] nr [...][...] sierpnia 2021 r.,

c) poddanej anonimizacji kopii pierwszej strony (rozstrzygnięcie) decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

- w celu wykazania, że w innych rozstrzygnięciach prowadzonych na podstawie przepisów specustawy Wojewoda dokonuje zaliczenia zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, jak również, że czyni to w sposób niejednolity, raz dostrzegając konieczność dokonania waloryzacji, a raz nie,

d) poddanej anonimizacji kopii decyzji z [...] maja 2021 r., nr [...], w uzasadnieniu której wskazano, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu należy również uwzględnić kwotę odszkodowania wypłaconą uprzednio byłej właścicielce nieruchomości" (ostatnia strona uzasadnienia)

- w celu wykazania, że w zbliżonym czasie ten sam organ (i reprezentująca go osoba) wydał decyzję zawierającą odmienne stanowisko w przedmiocie uwzględnienia uiszczonej wcześniej na poczet odszkodowania kwoty niż stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, która organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w mieście stołecznym [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta", stanowiącej własność A. W., w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli o kwotę [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania na rzecz A. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

W skardze nie jest kwestionowana ustalona przez organy wysokość odszkodowania oraz jego powiększenie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości przez byłego właściciela. Ustalenia te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Istota podniesionych w skardze zarzutów koncentruje się natomiast na zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 decyzji Wojewody [...] odszkodowania na rzecz A. W.. Zdaniem skarżącego, zobowiązując go do wypłaty tego odszkodowania błędnie organ wydający decyzję odszkodowawczą nie uwzględnił i nie zaliczył na poczet należnego odszkodowania kwoty zaliczki wypłaconej już byłemu właścicielowi nieruchomości.

W ocenie Sądu, podniesiona w skardze argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem skarżące Miasto, że zobowiązując je do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, bez uwzględnienia bezspornej w sprawie okoliczności wcześniejszej wypłaty byłemu właścicielowi nieruchomości kwoty [...] zł stanowiącej zaliczkę w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w oparciu o uchyloną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. organy w sposób istotny naruszyły art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65), zwanej dalej "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." lub "ustawą o gospodarce nieruchomościami".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 12, art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), zwanej dalej "specustawą" lub "ustawą z 10 kwietnia 2003 r."

W myśl art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei art. 12 ust. 5a specustawy stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że na wniosek byłego właściciela nieruchomości Prezydent [...] wypłacił mu kwotę [...] zł stanowiącą zaliczkę w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w oparciu o uchyloną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r.

Z kolei stosownie do art. 12 ust. 5b specustawy, osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy, są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej funkcjonuje w obrocie prawnym i nie podlegała żadnym trybom nadzwyczajnym, które prowadziłyby do uchylenia, zmiany czy stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3a ww. ustawy, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W ocenie Sądu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie normują sposobu postępowania organu w sytuacji, gdy uchylona zostanie decyzja o przyznaniu odszkodowania, zaś kwotę odszkodowania wypłacono już byłemu właścicielowi. Nie można jednak podzielić stanowiska, że ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie organ ma w decyzji ustalającej odszkodowanie orzekać ponownie o kwocie pełnego odszkodowania, nie biorąc pod uwagę poprzednio wypłaconej zaliczki na poczet ostatecznie przyznanego odszkodowania.

Powołany wyżej art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Uchylenie, o którym mowa w powołanym przepisie, dotyczy jednak jedynie trybów nadzwyczajnych unormowanych w przepisach k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155 i art. 161 k.p.a.). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że z art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednak tylko wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego. Przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zatem zastosowania do stanów faktycznych, w których nie ma sporu o zasadę odszkodowania, a jedynie o kwestię jego wysokości. Wówczas uprawniony podmiot, który poniósł szkodę pozostaje cały czas wierzycielem, co wyklucza zastosowanie art. 132 ust. 3a ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17, Lex nr 2465868).

Celem wspomnianego art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem uregulowanie zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie ma mowy o nienależności odszkodowania. Spór nie odnosi się bowiem w tym przypadku do kwestii, czy w ogóle należy się odszkodowanie, ale w jakiej wysokości się ono należy.

Z powyższego wynika, że w sytuacji, jak to ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy odszkodowanie jest niewątpliwie należne i zostało już w toku postępowania (przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję odszkodowawczą) wypłacone w części (w formie zaliczki) - w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej wysokości odszkodowana, nie może dojść do ponownego przyznania odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która jako należna przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Brak rozliczenia przez organ wcześniej wypłaconego odszkodowania (jego części) prowadziłby do sytuacji, w której wierzyciel miałby nowy tytuł egzekucyjny do żądania ponownie kwoty pełnego odszkodowania. Innymi słowy przysługiwałoby mu uprawnienie do uzyskania odszkodowania w wysokości zawyżonej w stosunku do należnego mu odszkodowania. Analogiczne do powyższego stanowisko zajmowane już w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 października 1995 r., sygn. akt III ARN 30/95, OSNP 1996/9/125, LEX nr 23419) podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPS 12/00, Lex nr 44490). W powołanej uchwale NSA wskazał, między innymi, że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uwzględni wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 ww. ustawy.

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że ustalając na nowo odszkodowanie organ powinien w decyzji odszkodowawczej określić kwotę należnego odszkodowania uwzględniając kwotę już wypłaconą. Przy czym zaliczenie na poczet należnego odszkodowania wypłaconej już kwoty jest nie tylko uprawnieniem, ale obowiązkiem organu. Rację ma skarżący, że tylko w ten sposób ustalone odszkodowanie będzie respektować zasadę wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne za "słusznym odszkodowaniem". Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, zaś sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, które nie narusza istoty odszkodowania za utracone mienie (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opublik. OTK-A 2004/7/66).

W niniejszej sprawie przyjęte przez organy stanowisko w kwestii zaliczki wypłaconej na rzecz byłego właściciela nieruchomości prowadziłoby do sytuacji, w której wierzyciel (dawny właściciel nieruchomości) uzyskałby nie tyle należne mu słuszne odszkodowanie, co odszkodowanie w nieuzasadnionej, nadmiernej wysokości. Tymczasem nie może ono przekroczyć pewnej górnej ustalonej granicy. Zatem ponownie ustalając odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości organy powinny były wysokość należnego mu odszkodowania pomniejszyć o wypłaconą już na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r.

Wobec zatem nieuwzględnienia przez organy braku jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłacenia jeszcze raz całej kwoty odszkodowania konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd nie uwzględnił natomiast zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu z opisanych w skardze kopii pierwszych stron decyzji Wojewody [...] oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uznając, że rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach, z których każda ma cechy indywidualne, nie mogły mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).