Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1129/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 69/18 w sprawie ze skargi S.H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 69/18, zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku S.H. z dnia 28 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

S.H., wnioskiem z dnia 28 czerwca 2018 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na określeniu według stanu na dzień: 1 stycznia 2016 r., 1 lipca 2016 r., 1 stycznia 2017 r., 30 czerwca 2017 r., 1 sierpnia 2017 r., 1 października 2017 r., 1 stycznia 2018 r., 28 czerwca 2018 r., miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektorów następujących jednostek organizacyjnych Powiatu [...]:

• Powiatowego Urzędu Pracy [...],

• Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...],

• Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...],

• Zarządu Dróg Powiatowych [...],

• Domu Pomocy Społecznej [...],

• oraz kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy [...].

Dodatkowo wniósł o podanie informacji publicznej dotyczącej określenia ilości i wysokości nagród i premii przyznanych wyżej wymienionym dyrektorom (kierownikowi ŚDS) w latach 2015, 2016, 2017 i 2018 oraz o przesłanie skanów pism przyznających nagrody i premie za ww. lata.

Następnie S.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wnioskowane przez skarżącego informacje można pozyskać z oświadczenia majątkowego składanego przez pracownika, który wprawdzie nie zawiera wskazania poszczególnych wskaźników tego wynagrodzenia, niemniej jednak pozwala w wyniku działań matematycznych na ustalenie jaka nagroda lub premia zostały wypłacone. Oświadczenie majątkowe jest dostępne w wersji elektronicznej każdemu zainteresowanemu co umożliwia zapoznaniem się z jego treścią. Ponadto Starosta wskazał, że wnioskowane dane nie mogą być udostępnione w zakresie i w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę, z uwagi na Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p.") i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Starosta [...] jest organem władzy publicznej i stąd też zobowiązany jest do udzielania informacji, które stanowią informację publiczną. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", uznając za nią wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Sąd dodał również, że przepisy u.d.i.p. służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Z tego względu przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy się posługiwać także przepisem art. 61 Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe aspekty oraz analizując treść wniosku skarżącego, WSA w Bydgoszczy uznał, że żądnie zawarte we wniosku, dotyczące m.in. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektorów wyszczególnionych jednostek organizacyjnych Powiatu [...] oraz określenia ilości i wysokości nagród i premii przyznanych dyrektorom (kierownikowi ŚDS) w latach 2015, 2016, 2017 i 2018, stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy ona wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. wynagrodzenia pracowników jednostek organizacyjnych powiatu, a także wypłacane im nagrody. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na ww. świadczenia, w tym nagrody. Takiego charakteru nie ma treść pism przyznających nagrody i premie, gdyż dotyczy informacji o charakterze pracowniczym, wewnętrznym, będąc oceną stanowiącą przywilej i obowiązek przełożonego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w przepisach u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu wniosku, organ pismem z dnia 10 lipca 2018 r., poinformował skarżącego, że żądane informacje można pozyskać z oświadczenia majątkowego składanego przez kierowników jednostek organizacyjnych powiatu na stronach internetowych BIP. Organ nie udzielił zatem informacji we wskazanym zakresie, ponieważ wniosek skarżącego zawierał zapytanie o daty oraz wysokość otrzymywanych przez pracownika dodatków funkcyjnych, dodatków specjalnych, nagród i premii w związku z pełnioną funkcją. Informacje w tym zakresie nie znajdują się w oświadczeniu majątkowym, w którym podany jest jedynie łączny dochód za określony rok, uzyskany przez konkretnego pracownika. Ta informacja nie zawiera wnioskowanych danych nie tylko co do dat, ale także rodzajów przyznanych dodatków, ich wysokości oraz nagród. Zbiorcze oznaczenie wynagrodzenia konkretnej osoby nie pozbawia jednak obywatela prawa do żądania wyszczególnienia, jaką część tego wynagrodzenia stanowią przyznane pracownikowi nagrody czy dodatki. Intencją ustawodawcy tworzącego przepisy o dostępie do informacji publicznej było bowiem umożliwienie obywatelom kontroli wydatkowania funduszy publicznych.

W ocenie Sądu, nie może odnieść skutku stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy RODO. Niewątpliwe jest bowiem, że przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p., te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie z przyczyn podanych wyżej nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy RODO. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych, które nie mogą zostać udostępnione nieuprawnionym do tego podmiotom. Trzeba jednak dostrzec, że określone dane mogą i z pewnością mają zróżnicowany charakter. Nie można zatem kolektywnie traktować ich jako informacji podlegających ochronie z uwagi na wejście w życie z dniem 25 maja 2018 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej RODO). Zwłaszcza, że zgodnie z art. 86 tego aktu prawnego dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która we wspominanym już art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powyższe oznacza, że w wymaganym terminie, wynikającym z art. 13 u.d.i.p., organ nie rozpoznał złożonego wniosku w sposób przewidziany prawem, gdyż nie udostępnił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Zatem organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, który to stan nie ustał do daty wyrokowania. W tym zakresie organ nadal jest bezczynny i stąd też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., WSA w Bydgoszczy stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 10 lipca 2018 r. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnego odczytania wniosku i przeświadczenia organu, że wnioskowane informacje w zakresie wynagrodzenia, premii, nagród i dodatków nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 23 grudnia 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Starosta [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że informacja o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, jest informacją publiczną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Bydgoszczy błędnie ocenił, że ma obowiązek udzielenia informacji publicznej o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanowionych ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W odniesieniu do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu sprawę składania oświadczeń majątkowych reguluje art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu starosty są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o: 1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych; 2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu; 3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 złotych; 4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Szczegółowy zakres informacji przekazywanych w oświadczeniu majątkowym jest określony we wzorze oświadczenia, który jest załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego powiatu, członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu starosty. W pkt VIII oświadczenia kierownik powiatowej jednostki organizacyjnej określa "inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu". Takie sformułowanie treści oświadczenia pozwala na wniosek, że zakres danych określonych w o świadczeniu majątkowym wyznacza jednocześnie szczegółowość informacji, które mogą być udostępnione w zakresie dotyczącym wynagrodzeń osiąganych przez kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ujawnianie bardziej szczegółowych informacji, to formularz w tym punkcie musiałby być inaczej zredagowany i zawierałby wskazówki dotyczące np. wpisania poszczególnych składników wynagrodzenia z podaniem ich wysokości i zmian w poszczególnych okresach. Formularz zawiera bardzo szczegółowe dane dotyczące np. nieruchomości będących własnością osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia majątkowego. Bardziej szczegółowe dane w zakresie wysokości wynagrodzenia są chronione przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przepis ten ma zastosowanie również do osób pełniących funkcje publiczne, ponieważ możliwość uzyskania informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia tych osób jest wyznaczona granicami zakreślonymi przez przepisy o oświadczeniach majątkowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że błędne było nakazanie przez Sąd udostępnienia informacji publicznej. Organ bowiem nie miał obowiązku udzielania informacji lub nawet odpowiadania na wniosek, ponieważ żądana przez wnioskodawcę informacja nie należała do kategorii informacji publicznych. Tym samym błędna jest ocena, że organ dopuścił się bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r. S.H. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że jest ona nieusprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszania przez WSA w Bydgoszczy art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że przywołane przepisy są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 oraz art. 151 P.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 bądź art. 151 P.p.s.a. Tym samym w związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut obrazy przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż wymienionych we wniosku z dnia 28 czerwca 2018 r. kierowników jednostek organizacyjnych Powiatu [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie nie ma w ogóle zastosowania art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym, który statuuje jedynie obowiązek złożenia przez radnego członka zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu starosty oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe nie jest bowiem informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego.

Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy o finansach publicznych określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).

W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym [...], a zatem obejmują one kategorię osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w u.d.i.p. Stąd też w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie określone wniosku z dnia 28 czerwca 2018 r. stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.