Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 537/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej E. sp. z o.o. w K. wpis w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

Firma A wniosła skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 marca 2019 r. polegającą na odstąpieniu od wydania zaleceń pokontrolnych. Czynności tej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. przez nieustalenie przez Organ czy w przedmiotowej nieruchomości wykonane zostały prace budowlane w latach 70’ XX wieku oraz w latach 90’/00’, podczas gdy stwierdzenie czasu i zakresu wykonania tych prac budowlanych stanowi istotną okoliczność dla sprawy administracyjnej, a jednocześnie Skarżący w piśmie do Organu z 19 września 2018 r. wskazywał na wysokie prawdopodobieństwo wykonania prac budowlanych w ww. okresach;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, iż w dacie wydania pozwolenia na wykonanie prac budowlanych w maju 1967 r. na obszarze przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego M. K. - Ustalenia Realizacyjne z 1964 r. zgodnie z którym wszelkie projekty budowlane na tym obszarze powinny być uzgadniane z Miejskim Konserwatorem Zabytków, podczas gdy ww. okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż z rzeczonego planu zagospodarowania przestrzennego wynikał obowiązek dokonania uzgodnień z organem ochrony konserwatorskiej, a z uzasadnienia podjętej przez Organ czynności wynika, iż Organ nie stwierdził obowiązywania ww. planu w dacie wydania pozwolenia na prace budowlane;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, iż w 1993 r. wpisano przedmiotową nieruchomość do rejestru zabytków, podczas gdy ww. okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż wpis do rejestru zabytków implikowało obowiązek uzyskania pozwolenia organu ochrony konserwatorskiej na planowane prace budowlane, a z uzasadnienia podjętej przez Organ czynności wynika, iż Organ nie stwierdził, iż w dacie wykonania prac budowlanych w latach 90’/00’ nieruchomość była wpisana do rejestru zabytków;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż w realiach sprawy administracyjnej należy odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych lub wydania decyzji, podczas gdy prace budowlane wykonane w nieruchomości w oficynie przy ul. [...] w K. wymagały uzyskania pozwoleń i uzgodnień z Organem, a z ustaleń Organu wynika, że w dokumentacji Organu nie stwierdzono jakichkolwiek wydanych pozwoleń lub dokonanych uzgodnień.

Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi:

a) protokołu z czynności kontrolnych nr [...] w postępowaniu ROIK [...] przed PINB w K.;

b) decyzji PINB w K. z dnia 11 lipca 2017 r., znak sprawy: ROIK [...]:

Na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonym piśmie Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, iż na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz wydania decyzji wobec nieruchomości w oficynie przy ul. [...] w K.. Przedmiotowe postępowanie kontrolne przed Organem, które zostało wszczęte z urzędu, było skutkiem złożenia przez Skarżącego pisma z dnia 19 września 2018 r. W ramach ww. postępowania w dniu 29 października 2018 r. przeprowadzona została kontrola stanu zachowania zabytku, tj. ww. nieruchomości.

Organ wskazał również, iż nie dysponuje pozwoleniami wymaganymi na wykonanie prac budowlanych w przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, w przedmiotowej nieruchomości prace budowlane zostały wykonane. Aktualnie Skarżący oraz PINB w K. posiadają wiedze, że prace budowlane w ww. nieruchomości zostały wykonane w latach 70’ XX wieku oraz latach 90’/00’.

Organ ochrony konserwatorskiej nie zbadał jednak czasu i zakresu wykonania prac budowlanych. W konsekwencji Organ bezzasadnie nie wydał zaleceń pokontrolnych jak też nie wydał stosownej decyzji administracyjnej o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Było bezspornym w sprawie administracyjnej, iż w budynku położonym w oficynie przy ul. [...] w K. znajdują się aktualnie 4 (cztery) otwory okienne wychodzące na nieruchomość przy ul. [...] w K.. Otwory okienne wychodzące na nieruchomość przy ul. [...] w K. nie znajdowały się w pierwotnie wybudowanym budynku przy ul. [...] w K..

Wskazać należy, iż Organ pominął istotną dla sprawy okoliczność, iż dwa z czterech otworów okiennych zostały prawdopodobnie wybitych w latach 70’ XX wieku. Ponadto, w budynku w oficynie przy ui. Sławkowskiej nr [...] w K. w latach 90’ dokonano istotnego remontu, który miał obejmować zmianę położenia otworów okiennych, zmianę ich rozmiarów oraz wymianę stolarki okiennej. Jednak również i ta okoliczność nie została przez Organ poddana analizie.

Wobec powyższych błędów w ustaleniach faktycznych Organ bezzasadnie nie stwierdził, iż przedmiotowe prace budowlane zostały wykonane bez wymaganych pozwoleń i uzgodnień z organem ochrony konserwatorskiej. Konsekwencją tych uchybień było odstąpienie przez Organ pismem z 8 marca 2019 r. od wydania zaleceń pokontrolnych lub decyzji o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym rozstrzygnięcie Organu z 8 marca 2019 r. należy uznać za wadliwe.

Dalej podniesiono w skardze, że przedmiotem skargi przewidzianej wart. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być taka czynność która spełnia następujące wymogi (za T. Woś, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):

1) akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3;

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny:

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;

4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;

5) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odniesieniu do pkt 1 wskazać należy, iż czynność Organu bez wątpliwości nie ma charakteru decyzji lub postanowienia. Poza tym, do rozstrzygnięć wydawanych przez organ ochrony konserwatorskiej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie znajduje zastosowania k.p.a., na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 505/15.

W odniesieniu do pkt 2 należy wskazać, iż przedmiotowa czynność ma charakter zewnętrzny, bowiem rozstrzygała o zgodności z wymogami ochrony konserwatorskiej prac budowlanych wykonanych w nieruchomości przy ul. [...] w K..

W odniesieniu do pkt 3 wskazać należy, iż czynność ta dotyczy zindywidualizowanych podmiotów, tj. właścicieli nieruchomości w oficynie przy ul. [...] w K. oraz właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. Skarżącego - wybicie bowiem okien w ścianie bocznej nieruchomości implikuje brak możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do punktu 4 należy wskazać, iż bez wątpliwości czynność ta ma charakter publicznoprawny bowiem rozstrzyga o zgodności wykonanych prac budowlanych w budynku w oficynie przy ul. [...] w K. z przepisami ochrony konserwatorskiej.

W odniesieniu do punktu 5 należy natomiast stwierdzić, iż czynność dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K., tj. dochowania wymogów uzyskania pozwoleń i dokonania uzgodnień z Organem wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (uprzednio art. 21 ust. 1 z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury) oraz wynikających z miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż czynność odstąpienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność o której mowa w art. 3. § 1 pkt 4 p.p.s.a. - analogicznie jak akt w postaci zaleceń pokontrolnych o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co do zaskarżalności do sądu administracyjnego rzeczonych zaleceń pokontrolnych wypowiedział się pozytywnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 113/16 jak też WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 621/18.

W nieruchomości Sławkowska 18 oficyna wskazać należy aż cztery (4) samowole budowlane, tj.:

I. Brak zgody organu ochrony konserwatorskiej wobec wybicia okien w nieruchomości w latach 70’ (okna po prawej stronie ściany)

Wobec nieruchomości położonej w oficynie przy ul. [...] w K. wydane zostało pozwolenie na wykonanie robót budowlanych datowane na 18 maja 1967 r., które stanowiło zgodę organu nadzoru architektoniczno-budowlanego na wybicie jedynie dwóch okien. W tej dacie na obszarze przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego M. K. - Ustalenia Realizacyjne z 1964 r. zgodnie z którym wszelkie projekty budowlane na tvm obszarze powinny być uzgadniane z Miejskim Konsenfl/atorem Zabytków.

W przedmiotowym pozwoleniu na budowę brak jest informacji o dokonaniu jakichkolwiek uzgodnień lub uzyskaniu zgód od Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Wskazać należy, iż zgodnie z Prawem budowlanym, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie nie figurującym w rejestrze zabytków, ale objętym ochrona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymaga uzyskania pozwolenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego uzgadnianego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (tak; M. Cherka, Komentarz do art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i opiece nad zabytkami (w:) Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F.M., Wąsowski K.A, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i opiece nad zabytkami. Komentarz).

To, że prace budowlane zostały wykonane w przedmiotowej nieruchomości jest niewątpliwe.

Zgodnie ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. wyrażonym w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w K. w postępowaniu pod znakiem: ROIK [...], prace budowlane w przedmiotowej nieruchomości zostały rozpoczęte w latach 70' XX w.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadzi kontrole przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Należy stwierdzić, iż Organ nie dokonał rzetelnej analizy przytoczonych powyżej okoliczności, gdyż z uzasadnienia podjętej przez Organ czynności z 8 marca 2019 r. wynika, iż okoliczność obowiązywania rzeczonego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie uzyskania pozwolenia na wykonanie prac budowlanych jak też okoliczność wykonania tych prac w latach 70’ XX wieku została pominięta. W konsekwencji. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (Organ miał wiedzę na temat postępowania toczącego się przed PINB w K., znak sprawy: ROIK [...], w którym stwierdzono wykonanie prac budowlanych w latach 70’, co wynika z uzasadnienia pisma Organu z 8 marca 2019 r.), czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, Organ tym samym naruszył nakaz ustalania stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną wynikający z art. 7 k.p.a.

II. Brak zgody organu ochrony konserwatorskiej na 2 okna (okna po prawej stronie ściany)

Należy zwrócić uwagę, że pozostałe dwa okna z lewej strony na ścianie nie mają żadnych zgód jakiegokolwiek organu.

III. Brak zgody organu ochrony konserwatorskiej na wykonanie prac budowlanych w latach 90/00’

Należy również wskazać, iż nieruchomość w oficynie przy ul. [...] w K. wpisana jest od 1993 r. do rejestru zabytków i od tej daty również na tej podstawie objęta jest ochroną konserwatorską. Informacja o wpisie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków wynika m.in. z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości, nr KW: KRI [...]

W przedmiotowej nieruchomości w latach 90/00’ wykonano prace budowlane prawdopodobnie Dolegające na zmianie położenia otworów okiennych, zmianie ich rozmiarów oraz wymianie stolarki okiennej. Wykonanie takiego zakresu prac wymagało uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (uprzednio art. 21 ust. 1 z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury). Dowodem na wykonanie współcześnie prac budowlanych bez zgody organu ochrony jest istnienie w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. współczesnej stolarki okiennej. Na tę okoliczność wskazano w uzasadnieniu decyzji PINB w K. z dnia 11 lipca 2017 r. (znak sprawy: ROIK [...] oraz poprzedzającej ww. postępowanie, znak sprawy; ROIK [...]). Na tę okoliczność wskazywał również Skarżący w piśmie do Organu z 19 września 2018 r.

IV. Brak zgody organu ochrony konserwatorskiej na wykonanie prac budowlanych w latach 90’/00’ w postaci zmiany układu pomieszczeń na piętrze pierwszym i drugim Należy zwrócić uwagę, że w latach 90’/00’ został przeprowadzony zasadniczy remont na piętrze pierwszym i drugim (czyli w 66 % kamienicy) polegający na przesunięciu ścian, zmianie układu pięter, zmianie położenia okien a wszystkie te prace odbywały się bez jakichkolwiek zgód konserwatorskich.

W rezultacie należy stwierdzić, iż Organ nie dokonał rzetelnej analizy ww. okoliczności dotyczących prawdopodobnego wykonania prac budowlanych w przedmiotowej nieruchomości w latach 90’/00’ oraz obowiązku uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (uprzednio art. 21 ust. 1 z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury). W konsekwencji. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. Organ tym samym naruszył nakaz ustalania stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną wynikający z art. 7 k.p.a.

W rezultacie, wobec niedokonania weryfikacji wykonania prac budowlanych w latach 70’ oraz w latach 90’/00’ w nieruchomości w oficynie przy ul. [...] w K. i niedokonania weryfikacji uzyskania w tym zakresie wymaganych pozwoleń i uzgodnień, nieprawidłowym było odstąpienie przez Organ od wydania zaleceń pokontrolnych lub decyzji o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "MKWZ") wniósł o jej oddalenie przyjmując, że powyższa skarga jest skargą na bezczynność organu. Wskazano, że jak wynika z dokumentacji będącej w posiadaniu organu, w dniu 19.09.2018 roku wpłynął wniosek Skarżącego - zgłoszenie wykonania robót budowlanych bez zgody organu ochrony zabytków. Sprawa dotyczyła oficyny nieruchomości przy ul. [...] w K..

Pismem z dnia 24.10.2018 roku. Skarżący przedstawił rysunki elewacji na okoliczność wykonania samowoli budowlanej w przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 09.10. 2018 roku organ wyznaczył termin kontroli przedmiotowej nieruchomości na dzień 29.10.2018 roku. Kontrola została przeprowadzona w wyznaczonym terminie i zakończona spisaniem z protokołu z kontroli. Podczas kontroli została dołączona decyzja PINB Powiat Grodzki nr [...] z dnia 11.07.2018 roku, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się i toczy nadal także przed organami nadzoru budowlanego. W aktach sprawy zalega także zawiadomienie WINB w K. z dnia 04.12.2018 roku, decyzja MWINB w K. nr [...] z dnia 28.02.2019 roku na okoliczność jw.

Pismem z dnia 08.03. 2019 roku, MWKZ poinformował strony postępowania o odstąpieniu od wydania zaleceń pokontrolnych z uwagi na fakt dokonania kwerendy akt nieruchomości jw. z lat 1957-2001 i braku jakichkolwiek dokumentów na okoliczność stwierdzenia kto i w jakim okresie dokonał wybicia przedmiotowych okien. Należy w tym miejscu poinformować, że zgodnie z art. 39 ust 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas kontroli dokonano opisu stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli, natomiast nie stwierdzono osób odpowiedzialnych za te działaiua. MKWZ w związku z tym wskazał, iż w tym stanie sprawy, właściwe są organy nadzoru budowlanego, przed którymi toczą się postępowania administracyjne.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zalecenia pokontrolne wydaje się kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej MWKZ stwierdził brak możliwości ustalenia tych podmiotów.

W piśmie z dnia 12 listopada 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, uczestnik postępowania M. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W związku z tym przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres sądowej kontroli działalności administracyjnej przewidując, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi uczyniono pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 8 marca 2019 r., stanowiące informację organu, że po przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy ul. [...] w K., organ odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Pismo zostało skierowane do "stron według rozdzielnika" tj. właścicieli nieruchomości przy [...], a także do wiadomości skarżącej spółki i PINB w K..

Skargę oparto na przepisie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., który poddaje jego kontroli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, aktem który poddaje się kontroli sadów administracyjnych są zalecenia pokontrolne, wydawane na podstawie art. 40 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.). Nie podlegają one reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Kwalifikowane są jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, z dnia 4 listopada 2019 r. sygn. IISA/Gd 617/19 dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważyć zatem należy, czy do tej samej kategorii należy także zaskarżone pismo, a ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba przeprowadzić pod kątem tego, czy dotyczy ono uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, tj. czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51).

Z tego wynika, że zasadniczo wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne dotyczy sporów co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (podkreślenie sądu). Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest więc organ administracji publicznej, zaś drugą podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16, dostępne w CBOSA).

Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68).

Zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtuje osobistej sytuacji prawnej strony skarżącej, jak również nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Stanowi ono w istocie pisemną informację, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej dotyczący podjęcia działań przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej w budynku przy ul. [...], czyli w sąsiedztwie nieruchomości nalężącej do strony skarżącej.

Wskazać przy tym należy, że art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, nie ustanawia po stronie konserwatora obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych ani też decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. (ust.1) Wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1. (ust. 2)

Skoro – jak już wyżej wskazano – postępowanie kontrolne na podstawie art. 40 ustawy o ochronie zabytków toczy się poza przepisami Kpa, to znaczy, że nie ma w tym postępowaniu miejsca na ustalanie stron postępowania w trybie art. 28 kpa. Postępowanie to zasadniczo toczy się pomiędzy organem (konserwatorem zabytków) a podmiotem kontrolowanym (np. właścicielem zabytku). To z kolei oznacza, że "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków kontrolowanej przez konserwatora osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej.

W zaskarżonym piśmie organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz poinformował, że wobec toczącego się równolegle postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie będzie korzystał z uprawnień nadanych mu art. 38 i następnymi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zakresu nadzoru konserwatorskiego. Wobec tego brak jest podstaw, by przypisać zaskarżonej pisemnej informacji władczy charakter oraz przypisać jej cechy aktu administracyjnego, gdyż pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. podlegającego się kontroli sądowej.

W tym stanie rzeczy skarga została odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ jej przedmiotem jest pismo niepodlegające zaskarżeniu. O zwrocie z urzędu wpisu uiszczonego tytułem skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.