Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 127/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie AWSA Beata Cieloch AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. K., J. K., G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2005 r. nr Kol.Odw. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. K., J. K., G. K. kwotę 1.265,- zł (słownie: jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15.11.2005 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania T. K.,. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].05. 2005 r. Nr [...] orzekającej, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek usługowo - mieszkalny na działce nr [...] obr. [...] K. wraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...] obr. [...] K. przy ulicy K. w K.", - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art, 60 i art. 61 ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k,p,a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, co następuje:

w dniu [...].11.2004 r. T. K., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego w K. przy ulicy K., obejmującego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] i [...], obr. [...], nr jedn. Rejestrowej [...], na którym zamierza zrealizować inwestycję budowlaną pn.; budynek usługowo-mieszkalny na działce [...], w granicy z działką [...] i [...], w zbliżeniu z działką [...], wraz z infrastrukturą techniczną. Prezydent Miasta po przeprowadzeniu postępowania odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponieważ decyzji teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało przeprowadzić postępowanie w trybie przewidzianym art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza terenu stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 tej ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., /Dz. U .Nr 164, poz. 1588/ wykazała niezgodność planowanego zamierzenia z tymi przepisami. Brak jest możliwości kontynuacji parametrów zabudowy obowiązujących w obszarze analizowanym, w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do szerokości działki oraz szerokości elewacji frontowej. Analiza urbanistyczno -architektoniczna pozwala na stwierdzenie , że wnioskowana do zabudowy działka gruntowa ze względu na swoją wielkość i cechy geometryczne, klasyfikuje się do grupy działek małogabarytowych, nie spełniających funkcjonalnych i rzeczywistych wymogów dla działki budowlanej. Realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego przy uwzględnieniu parametrów przestrzennych działki stanowiłaby poważne naruszenie zasady kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu we wskazanym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły; T. K., J. K. oraz G. K. Odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając, że została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a nadto bez istniejącego aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego, bez istnienia studium dla tego obszaru inwestycyjnego. Decyzja została oparta na zasadzie nadinterpretacji istniejących warunków dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, wyłącznie na analizie urbanistyczno - architektonicznej, stanowiącej dokument wewnętrzny z mylnym powołaniem art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego treść nie stanowi podstawy dla wydania zaskarżonej decyzji.

Odwołujące się podkreśliły, iż wszystkie uzgodnienia dotyczące terenu zabudowy są pozytywne, a w analizie urbanistyczno - architektonicznej odniesiono się do "uśrednionego" charakteru zabudowy w odległości ok, 50 metrów od działki nr [...]. Tymczasem zupełnie inny charakter mają budynki położone wzdłuż ulicy K., a inne budynki wewnątrz kwartału. Dlatego powinno się analizować przede wszystkim budynki stojące na działkach wzdłuż ulicy K. (tak jak działka nr [...]), Zatem wskaźnik ustalony na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jest dużo, dużo wyższy niż wyliczone w analizie 33%. Elewacja frontowa od ulicy K. składa się z ciągu przylegających do siebie elewacji pojedynczych budynków, tworząc ciągłą pierzeję, natomiast sąsiadujący budynek na działce [...] jest obiektem wolnostojącym. Stąd rozważania dotyczące szerokości elewacji są mało przekonywujące, podobnie jak konkluzja o zbyt wąskiej działce, Niezrozumiałym jest też uśrednienie wysokości zabudowy w całym kwartale. Istotnym jest charakter pierzei ulicy K. Wpisanie się planowanej zabudowy w ciąg zabudowy ulicy wzdłuż ulicy pokazują załączone szkice perspektywiczne, planowany budynek stanowiłby od strony wschodniej identyczne sąsiedztwo dla budynku na działce nr [...], jak jego sąsiad po zachodniej stronie, też stojący w granicy działki. Analiza zdaniem odwołujących się w gruncie rzeczy potwierdza tezę o możliwości realizacji obiektu różniącego się proporcjami i stylistyką od budynków sąsiadujących,

W dniu [...].10.2005 T. K. złożyła w Kolegium analizę urbanistyczno -architektoniczną wykonaną przez prof. dr hab. inż. architekta A. B., w podsumowaniu której stwierdza on między innymi, iż zabudowa działki nr [...] z powodu jej niewielkich rozmiarów i złożonych uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa, jest trudnym zadaniem projektowym, ale nie oznacza to, że nie należy go podjąć. Przeciwnie wypełnienie pierzei ul. K., a zarazem zaakcentowanie narożnika ul. K. jest pożądane dla podniesienia jakości obydwu zróżnicowanych w swoim charakterze wnętrz publicznej przestrzeni miejskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie, stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji wymaga łącznego spełnienia kilku warunków określonych w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punkt pierwszy przepisu dotyczy analizy w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także w zakresie gabarytu i formy architektonicznej planowanej inwestycji. W myśl par. 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie z dokonanej analizy wynika, że wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stos. do planowanej wynosi 33%. Skoro powierzchnia działki nr [...] wynosi 215 m2, a pow. planowanej zabudowy wynosi 120 m2 , to inwestycja nie spełnia warunku w zakresie wskaźnika zabudowy, gdyż w przypadku jej realizacji wskaźnik intensywności zabudowy dla tej działki wyniósłby 56 %.

Nie może zostać uwzględniony zarzut odwołującej się, że w analizie urbanistyczno -architektonicznej odniesiono się do "uśrednionego" charakteru zabudowy w odległości ok. 50 m. od działki nr [...], a tymczasem zupełnie inny charakter mają budynki położone wzdłuż ulicy K., a inne budynki wewnątrz kwartału, więc powinno się analizować przede wszystkim budynki stojące na działkach wzdłuż ulicy K. (tak jak działka nr [...]) i wówczas wskaźnik powyższy byłby dużo, dużo wyższy niż wyliczone w analizie 33% Nie można bowiem poddać analizie jedynie działek leżących przy ulicy K., z pominięciem pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Stałoby to bowiem w sprzeczności z par. 3 ww., rozporządzenia, według którego obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaś jego granice winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów.

Nie można wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyliczyć inaczej aniżeli wskazuje par. 5 ust 1 rozporządzenia, tj. właśnie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Według § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jednak tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy, a taka sytuacja w niniejszej sprawienie zachodzi. Planowana inwestycja nie spełnia również wymogów w zakresie szerokości elewacji frontowej. W analizie urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 32 m i nie ma pokrycia w rzeczywistych wymiarach frontów przedmiotowej działki, zarówno od strony ul. K., jak też ulicy K., gdyż długość dłuższego boku działki nr [...] wynosi 20 m. Według par. 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w par. 3 ust. 1. Przedmiotowa analiza czyni zadość wymaganiom określonym w ww. przepisie i w sposób prawidłowy ustala szerokość elewacji frontowej. Również prawidłowo ustalono w analizie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , mierzonej do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do planowanego budynku. Dlatego par 7 pkt 4 rozporządzenia dopuszczający możliwość wyznaczenie innej wysokości elewacji nie miał tu zastosowania. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż -jak słusznie podniósł organ I instancji - nie ma możliwości kontynuacji parametrów zabudowy obowiązujących w obszarze analizowanym, w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Odnosząc się do przedłożonej przez odwołujące się analizy urbanistyczno - architektonicznej wykonanej przez prof. dr hab. inż. architekta A. B., Kolegium stwierdziło, iż przeważnie istnieje fizyczna możliwość realizacji każdego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia, istotnym jest, aby zostały spełnione warunki określone w przepisach regulujących to postępowanie. W niniejszej sprawie te warunki - co zostało wskazane wyżej - nie zostały spełnione, a w konsekwencji, mimo istnienia fizycznej możliwości realizacji tego przedsięwzięcia, w rzeczywistości - z uwagi na jego niezgodność z przepisami - jego realizacja nie jest możliwa. Zatem decyzja organu I instancji jest trafna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące; T. K., J. K., G. K. wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie o; uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, a to, art. 156 par 1 pkt 4, w zw z art. 138 par 1 pkt 1, art. 7 i 77 par 1 i art. 107 w zw. z art. 140 i 136 k.p.a., a także art. 1 ust, 2 art. 53 ust. 3 pkt 2 i art, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm./ mające wpływ na wynik sprawy. Skarżące podnoszą, że Decyzja Prezydenta Miasta będąca przedmiotem postępowania odwoławczego, została wydana w oparciu o projekt decyzji przygotowany przez mgr inż. arch. B. W., wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Ta sama osoba była autorem "Analizy Urbanistyczno Architektonicznej" / zwanej w dalszej treści skargi "analizą"/ opracowanej dla tego zamierzenia inwestycyjnego, zawierającej część opisową oraz część graficzną. Obie te części analizy stanowiły załączniki do decyzji Prezydenta Miasta. Z akt sprawy wynika, że część opisowa analizy została sporządzona dnia [...].05.2005r.. W jej treści znajduje się zapis:,, Wnioskowana do zabudowy działka stanowi własność Gminy i należy do miejskiego systemu ogólnodostępnej zieleni publicznej, pełni funkcję pasa zieleni izolacyjnej dla kameralnego wnętrza zespołu zabudowy mieszkaniowej(...)" a jej znaczenie dla potrzeb rekreacyjne - wypoczynkowych mieszkańców zostało szczególnie podkreślone we wnioskach końcowych, zawartych na str. 6 analiz Zgodnie z par.9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz, U, Nr 164, poz. 1588/ stanowiącego przepis wykonawczy do art, 61 ust. 6 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm,/. Niezależnie od tych zapisów również w decyzji z dn. 31.5. 2005r, /str, 2 uz./ stwierdzono m. in. że " Przeznaczona pod zabudowę obiektem kubaturowym działka stanowi obecnie skwer, pełniący funkcję zieleni izolacyjnej dla istniejącej zabudowy od strony ulicy K. oraz ul. K., wpływając pozytywnie na zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej obszaru, a także podnosząc standardy funkcjonalno -użytkowe i estetyczne kwartału zabudowy (...). Z tego zapisu, jak i braku innych zapisów mówiących o innym statusie prawnym dz, [...] wynika, że organ I instancji również uważał tę działkę za własność komunalną /Gminy Miasta/, ogólnie dostępną. Z powyższych względów m.in. Gmina Miasta, reprezentowana przez Wydział Skarbu Miasta UM była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Na wezwanie Kolegium Samorządowego, T. K. wykazała swój oraz córek interes prawny w tej sprawie; wobec znajdującego się na k. 8 akt dowodu, że działka nr [...] stanowi mienie Gminy. Skarżąca przedłożyła m.in. kserokopię aktu notarialnego -umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2005r. rep, A [...] z którego wynika, że skarżące kupiły na współwłasność po 1/3 części nieruchomości złożonej z działki nr [...]. Z treści tej umowy wynika ponadto, że najpierw na mocy ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2004r, znak [...] dokonano zwrotu tej działki jej poprzednim właścicielom, co umożliwiło sprzedanie tej działki skarżącym. Dowód ten, względnie formalny odpis przedmiotowej umowy o który można było wezwać skarżące, powinien był doprowadzić organ II instancji do ustalenia, że już na etapie złożenia wniosku o wzizt w dniu [...].11.2004 r. Gmina nie była właścicielem działki nr [...] zatem brak było podstaw do uznawania jej za stronę postępowania w tej sprawie. Jak wynikało z tego dowodu postępowanie przed I instancją toczyło się zatem z udziałem podmiotu który nie miał przymiotu strony. Decyzja z dnia [...].05.2005r, również została skierowana m.in, do Gminy / vide rozdzielnik: k.59/ "czyli do osoby nie będącej stroną w sprawie", W tym stanie rzeczy, z uwagi na pozostawanie sprawy na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji powinien był skorzystać z uprawnień przewidzianych w art.138 k.p,a. zmierzających do usunięcia tego uchybienia. Uchybienie to nie tylko dezaktualizowało katalog stron biorących udział w postępowaniu w I instancji ale wymagało poddania ponownej ocenie, wyżej przytoczonej, poważnej części wypowiedzi zawartych w analizie oraz w samej decyzji co do komunalnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, jako przestrzeni rekreacyjnej. Przesłanki te przemawiały na rzecz skorzystania z uprawnień z art. 138 par.2 k.p.a. czyli uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji opartej na art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, naruszyło ten przepis a ponadto, w tym stanie rzeczy zdaniem skarżących, doprowadziło do zaistnienia podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] ll,2005r. dotknięta jest wadą nieważności na mocy art. 156 par. 1 pkt 4 kpa .Nie wyjaśnienie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a tak należy ocenić brak odniesienia się w II instancji do nowych dowodów wskazujących na potrzebę rewizji założeń w tej kwestii przyjętych w analizie i w decyzji I instancji, stanowi naruszenie art. 1 ust.2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Ponadto organ ten nie zauważył, że analiza i załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] maja 2005r. nie spełniają wymogów z art. 107 par. 1 k.p.a., odnoszących się tak do decyzji jak i do jej załączników; nie są opatrzone podpisem i pieczęcią ze wskazaniem daty i numeru decyzji. Organ II instancji, jako ponownie rozpoznający sprawę, nie dostrzegł szeregu dalszych uchybień w ustaleniach opartych na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W szczególności w analizie zwraca uwagę błędne używanie terminu "wskaźnik nowej zabudowy" tam gdzie powinien być użyty termin "średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie" /str.2 i 5 analizy, str 6 decyzji z [...].11.2005 r./ Z analizy wynika, że faktyczny "średni wskaźnik zabudowy" ustalono na 33% natomiast "wskaźnik nowej zabudowy" działki nr [...] przez planowaną inwestycję ustalono w analizie na 59% /str. 51. Na skutek wspomnianej wyżej zamiany znaczenia terminów wielokrotnie jednak powtarzane jest tak w analizie jak i w decyzji, że "wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki" wynosi 33% , co wprowadza zamęt gdyż skoro wskaźnik nowej zabudowy / w znaczeniu jaki nadaje mu treść par. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08. 2003r./ wynosił by 33%, to odmowa wydania decyzji wzizt nie znajduje uzasadnienia. Nie jest bowiem przekroczony dopuszczalny średni wskaźnik zabudowy wynoszący 59% (w decyzji podany jest on z kolei w wysokości 56%) Zarówno analiza stanowiąca załącznik do decyzji I instancji jak i sama treść uzasadnienia decyzji II instancji a z tego samego powodu i decyzji I instancji, nie spełniają wymogów nałożonych w art. 107 par. 1 i par. 2 mówiących o wskazaniu i wyjaśnieniu w decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Przesłanki takiego wyjaśnienia powinny wynikać wprost z tekstu decyzji, a nie być dopiero wynikiem reinterpretacji tego tekstu drogą eliminacji istniejących w nim przeinaczeń znaczenia terminów. Przesłanki merytoryczne rozstrzygnięcia budzą szereg dalszych zastrzeżeń. W analizie i w wydanych na jej podstawie decyzjach I i II instancji ustalono granice obszaru zabudowy poddanego analizie urbanistycznej w oparciu o 3- krotną szerokość frontu działki. Powołano się na zapis w par 3 ust.2 ww rozporządzenia wykonawczego dodając, że jednakowoż, z uwagi na położenie działki "narożnikowe" u zbiegu ulic K. i K. należy do wyliczeń granic obszaru analizy przyjąć długość frontu działki od strony ul. K. a nie od strony ul. K., Długość frontu działki od strony ul. K. wynosi 20 m. od strony ul. K. wynosi odpowiednio 10 m, i dlatego granice obszaru analizy wyznaczono w odległości 60m.b od granic działki /3 x 20/. Założenie to nie znajduje uzasadnienia w przepisie par.3 ust. 1 ani innych tego rozporządzenia, nie przewidujących odrębnych uregulowań dla działek położonych "narożnikowe. Za obowiązującą należało zatem przyjąć definicję "frontu działki" zawartą w par,2 pkt 5 rozporządzenia tj. że: ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: " froncie działki- należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". W tej sytuacji należało wezwać wnioskodawczynię do sprecyzowania od strony której ulicy przewidziany jest w projektowanej zabudowie ,główny wjazd lub wejście na działkę". Skarżące podnoszą, że kierunek tego wejścia i wjazdu planowany był od dominującej, co do swej roli urbanistycznej ul. K. a nie od strony ul. K. Organ nie miał uprawnień do samodzielnego przesądzania tej kwestii w następstwie czego doszło do naruszenia słusznego interesu skarżących (art. 7 k.p.a.). Przyjęcie granic obszaru analizy w oparciu o długość frontu działki od strony ul. K. tj. w odległości 50mb od jej granic doprowadziło by do istotnych zmian w przyjętych wyliczeniach. Wpłynęło by to znacząco na wynik wszystkich parametrów, przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 26.08.2003r , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Ponadto analiza - a w ślad za nią także zaskarżona decyzja- zawiera szereg nieścisłości wskazujących na pobieżność objętego nią badania, konkretnie zaniżenia procentowego wskaźnika zabudowy działek; a/ [...], b/ [...], c/ [...] i d/ [...] gdyż wynosi on faktycznie odpowiednio: a/ 35,2% a nie 34%, b/ 35,7% a nie 33%, c/ 57,5% a nie 51%, d/ 19,5% a nie 13%. Ponadto w analizie stwierdzono, że na omawianym terenie nie ma wolnostojącego budynku mieszkalnego usytuowanego przy granicy działki, co nie odpowiada prawdzie gdyż faktycznie na działce nr [...] znajduje się taki budynek posadowiony przy granicy działki czego dowodem jest informacja zawarte w wynikach pomiarów uzupełniających z dnia [...].12.2005r. wykonanych przez mgr inż. arch, M. S., wpisanego na listę Okręgowej Izby Architektów [...]. Skarżące podnoszą, że analiza została opracowana jedynie przy użyciu, matematycznych obliczeń. Podczas gdy zestawienie parametrów wieloklatkowych bloków mieszkalnych /na dz. [...],[...] i [...]/ z kioskami spożywczymi / na dz. [...]/ i wyciąganie z takiego zestawienia średnich matematycznych w oczywisty sposób wypacza obraz przeciętnej zabudowy istniejącej w analizowanym terenie. Wprowadzona ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" jak i wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie wykonawcze dopuszczają indywidualne traktowanie przypadków nietypowych. Ponieważ w analizowanym terenie nie ma jednolitej, charakterystycznej zabudowy - znajdują się tam zarówno duże obiekty, jak na dz. [...]- szerokość elewacji 71 m, pow. zabudowy ok. 890m2, czy na dz. [...]-szerokość elewacji 95m, pow. zabudowy ok. 1150m2 jak i bardzo małe np. na dz. Nr [...] - szerokość elewacji 4m, pow. zabudowy ok. 28m2 - należało odnieść się do obiektów o parametrach zbliżonych do obiektu, który jest przedmiotem wystąpienia o decyzję wzizt. Na działce nr [...] znajduje się np. budynek mieszkalny o pow. zabudowy ok. 170m2, pow. dz. 269m2, pow. zabudowy 64%. Takie indywidualne podejście przewidziane jest w odniesieniu do każdego z parametrów, zgodnie z par. 4 do 7 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie należy stwierdzić, że przy spełnieniu wszystkich pozostałych "średnich parametrów" wyliczonych w analizie /linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, położenia obiektów kubaturowych w obrębie działki budowlanej, formy architektonicznej/ oraz zgodnie z prawem budowlanym, jest możliwe zaprojektowanie i zbudowanie obiektu na działce nr [...], tym bardziej, że działka ta jest współwłasnością skarżących a nie Gminy Miasta, zatem odrzucone być muszą te elementy wnioskowania w analizie, które chronią przedmiotowy teren jako przestrzeń komunalną ogólnie dostępną, zapewniającą warunki rekreacji dla mieszkańców okolicznych budynków. W analizie nie ma też odniesień, bo nie może ich być z uwagi na datę jej opracowania, do Analizy opracowanej przez uprawnionego architekta tj. prof. dr hab. inż. arch. A. B., przedłożonej przez skarżącą T. K. na etapie postępowania odwoławczego. Opracowanie to, stojące w opozycji do wniosków zawartych w analizie opracowanej na etapie postępowania w I instancji, nie zostało poddane analizie uprawnionego biegłego z listy samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, Z uwagi na złożoną strukturę zabudowy na analizowanym terenie oraz ochronę słusznego interesu skarżących do ubiegania się o prawo zabudowy własnej nieruchomości, w ramach realizacji prawa podmiotowego z art. 140 k.c, za niewystarczające należy uznać ogólnikowe odniesienie się do tego opracowania jedynie w samej treści zaskarżonej decyzji, przez skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Materiał dowodowy winien być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. opinią uprawnionego specjalisty. Sytuacja ta dowodzi naruszenia w zaskarżonej sprawie art, 7, 77 w zw 140 oraz art. 138 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynika sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi argumentując podobnie, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje :

Skardze nie można odmówić słuszności. W toku postępowania administracyjnego nie zostały bowiem wyjaśnione istotne okoliczności mające doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Bezsporną jest okoliczność, że dla terenu przedmiotowych działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, położonych przy ul. K. w K., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 27.03 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz, U. Nr 80, poz. 717/ - zwanej dalej ustawą oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy - zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych enumeratywnie w punktach 1-5. Pierwszy z nich dotyczy wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu , w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, drugi - dostępu do drogi publicznej, trzeci- uzbrojenia terenu; czwarty - aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, piąty - zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wobec spełnienia warunków określonych w punktach od 2-5, ustalenia wymagało, czy zamierzenie inwestycyjne nowej zabudowy jest dostosowane do określonych pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, cech zagospodarowania terenu sąsiedniego zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Zasada ta wprowadza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący stan zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, a wywodzi się ona z koncepcji ładu przestrzennego określonego art. 2 pkt 1 ustawy, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego .planu .zagospodarowania . przestrzennego w tym wymagania dotyczące; ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku, do pow. działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Zgodnie z par 3 ust. 1 rozporządzenia "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa zw art. 61 ust.. 1-5 ustawy", a ust, 2 tego par. stanowi, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.", Tak określony obszar wyznacza zasięg sąsiedztwa urbanistycznego, podlegającego analizie w aspekcie wymagań dotyczących nowej zabudowy określonych w art. 61 ust, 1 ustawy. Wyniki analizy zawierające część tekstowa i graficzną stanowią zgodnie z par, 9 ust.2 rozporządzenia, załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zatem stanowią jej integralną część,

Jak wynika z akt w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza, składająca się z części tekstowej i graficznej, jednakże nie spełnia ona wymogów z art. 107 par 1 i 2 k.p,a. odnoszących się tak do decyzji jak i do jej załączników. Brak bowiem na nich adnotacji, że stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, brak na nich pieczęci i podpisów z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, Brak tych elementów pozbawia analizę zarówno w części tekstowej jak i graficznej charakteru załącznika do decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a tym samym decyzja organu I instancji jest wadliwa. Niekompletność decyzji w zakresie załącznika stanowi jej wadę istotną, wynikającą z naruszenia wymogu normy prawnej - art. 9 ust. 2 rozporządzenia -,. Już z tego względu decyzja organu I instancji jako obarczona wadą istotną powinna ulec uchyleniu, /por. wyrok NSA Warszawa z dnia 21. 06, 1999 r. sygn. IV S. A. 1757/98, LEX 47867/

Zarzutom skargi kwestionującym poprawność sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej będącej podstawą zaskarżanej decyzji nie można odmówić słuszności. .

1/ Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, /por. wyrok WSA w Białymstoku IISA/Bk901/05 LEX nr 173675/. Nie może też wypowiadać się o własnych preferencjach sposobu zagospodarowania objętego wnioskiem terenu.

Wnioskowana do zabudowy działka nr [...] obr. 3 Krowodrza, zlokalizowana jest w obszarze • zabudowy mieszkaniowej i usługowej , zróżnicowanej pod względem architektonicznym i przestrzennym w terenie wyposażonym w infrastrukturę techniczną i obsługę komunikacyjną. Powierzchnia całkowita działki wynosi 215 m2. Działka znajduje się w pierzei miejskich ulic K. i K.. Dla ustalenia granic zasięgu obszaru analizowanego koniecznym było prawidłowe określenie frontu działki, której dłuższy bok znajduje się w pierzei ul. K., a krótszy w pierzei ul. K., Front działki w rozumieniu par. 2 pkt 3 rozporządzenia, stanowi część działki budowlanej przylegającej do drogi , z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Strona wskazała we wniosku elewację frontową budynku przez określenie jej szerokości "około 10 m", /por. k. 14/ Na podstawie tylko tej wielkości można było przyjąć, że elewacja frontowa planowanego budynku i zarazem front działki znajdują się w części przylegającej do ul. K. Jeśli istniały jakiekolwiek wątpliwości w tej istotnej kwestii, to należało wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez precyzyjne określenie frontu działki ze wskazaniem ulicy do której on przylega. Organ nie był uprawniony natomiast do dokonywania w tej kwestii wyboru; od której ze ulic wyznaczyć front działki. Wyznaczenie (nieuprawnione) w analizie frontu działki od str. ul. K. spowodowało przyjęcie długości promienia odległości powyżej 50 m. dla obszaru analizowanego wokół działki, podczas gdy przy uwzględnieniu wskazanego przez stronę frontu działki promień odległości od niej dla obszaru analizowanego wynosiłby wielkość 50 m, Taką jaką przyjął w swojej analizie urbanistyczno - architektonicznej prof. dr hab. inż. arch. A. B.

Trafny jest zarzut skarżących, że organ wychodząc z błędnych założeń, co do stanu prawnego działki, tj. iż stanowi ona własność Gminy, wyraża swoje preferencje podkreślając jej funkcję, jako ogólnie dostępnego skweru zieleni miejskiej pożądanej dla rekreacji mieszkańców okolicznych budynków. Podczas gdy już w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiła ona własność osób fizycznych. O ile jednak organ I instancji w oparciu o przedstawione i uwierzytelnione przez inż, arch. M. S. - pełnomocnika T. K. wypisy z Rejestru gruntów mógł przyjąć, że przedmiotowa działka [...] stanowi własność Gminy, /por. k. 8/, co uzasadniało udział Gminy jako strony postępowania, to już na etapie postępowania przed organem II instancji kwestia własności wnioskowanego do zabudowy terenu została całkowicie wyjaśniona. Przedmiotowy teren stanowi współwłasność w cz. po 1/3 każdej ze skarżących., co powinno zostać uwzględnione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowić punkt odniesienia do planowanej inwestycji bez preferencji dla dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania ogólno dostępnego terenu gminnego dla potrzeb rekreacyjne - wypoczynkowych mieszkańców wynikających z analizy, /por. k.53/

2/ Strona przedkładając analizę urbanistyczno-architektoniczną dla wnioskowanego do terenu, dla potrzeb zamierzenia inwestycyjnego przy ul. K., sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie ochrony krajobrazu kulturowego w specjalności urbanistyka, architektura budownictwo - prof. dr hab. inż. arch. A. B., nie tylko zakwestionowała sposób przeprowadzonej analizy będącej podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia i jej wyniki, ale przedstawiła merytoryczne argumenty dla swojego stanowiska wykazujące istniejącą możliwość zabudowy wnioskowanego terenu w zgodzie z obowiązującym prawem - przepisami ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

Należało więc odnieść się rzeczowo do przedstawionego w ten sposób stanowiska strony, realizującej swoje uprawnienia wynikające z przepisu art. 10 k.p.a. Pozbycie przedłożonej analizy, w gruncie rzeczy jednym zdaniem, bez zagłębienia się w jej treść i bez odniesienia się do jej meritum, stanowi oczywiste naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 75, 77 i 78 k.p.a.

3/ Należy też mieć na uwadze, że rozporządzenie dopuszcza możliwość indywidualnego podejścia do planowanej nowej zabudowy. Niewątpliwie szczególne miejsce położenia działki, jej kształt i wielkość powierzchni z dogodnym dojściem i dojazdem do niej oraz z innymi jej atrybutami, a także sąsiedztwo urbanistyczne, uzasadniają indywidualne podejście przewidziane przepisani par 4 ust. 4, par 5 ust. 2, par 6 ust. 2, par 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury . W tym aspekcie organ nie analizował możliwości nowej zabudowy i nie wypowiedział się też z naruszeniem przepisu art. 107 par 3 k.p.a. dlaczego nie skorzystał z takiego podejścia skoro jest ono przewidziane normą prawną.

Interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa mająca służyć organizacji i zachowaniu ładu przestrzennego, w istotny sposób - rzecz jasna - wpływa na treść wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,, uwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego, /por. artykuł Tomasza. Bąkowskiego "Zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie a dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu..., - Gdańskie Studia Prawnicze 2005/14/391/ .

Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności wówczas, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien mieć na uwadze zarówno "słuszny interes strony" (art. 7 k.p.a.) wynikający z jej praw podmiotowych także do zagospodarowania swojej nieruchomości, jak i zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (nowej zabudowy) z ładem przestrzenny w rozumieniu art. art. 2 pkt 1 ustawy.

W sytuacji istnienia tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej jak na analizowanym obszarze, zarówno w skali urbanistycznej jak i formy zabudowy, nie można poprzestać tylko na matematycznym uśrednianiu parametrów dla projektowanej zabudowy uzupełniającej. W celu podnoszenia ładu przestrzennego można wszak korzystać z indywidualnego podejścia przy określeniu cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. Takie indywidualne podejście jest przewidziane w odniesieniu do każdego z parametrów we wskazanych już wyżej przepisach par.par. od 4 do 7 rozporządzenia wykonawczego.

Ponadto co należy zauważyć , że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej T. K. uchybiono obowiązkowi z art. 61 par 4 k.p.a. ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, Zawiadomienie powinno zostać skierowane do wszystkich stron postępowania, którymi są; właściciele terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich celem zapewnienia im czynnego udziału w sprawie stosownie do wymogu art. 10 par 1 k.p.a.

Wobec naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania art. art. 7, 10, 75, 77, 78, 107 par l, 2, i 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wyżej przywołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ja decyzją organu I instancji nie mogły się ostać.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając decyzje obu instancji wydane w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 p. p, s. a.

O kosztach orzeczono na podstawie art, 200 p.p.s,a.