Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4570/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 34 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SA/Lu 12/21 na uchwałę Rady [..] z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy [..] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SA/Lu 12/21 odrzucił skargę K.C. na uchwałę Rady [..] z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy [..].

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Gminy ma ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Podkreślając, że interes prawny musi wynikać z prawa materialnego a nie interesu faktycznego, Sąd stwierdził, że skarżąca będąc najemcą lokalu mieszkalnego i legitymująca się umową najmu zawartą na czas nieokreślony posiada pierwszeństwo w nabyciu lokalu, jednakże z tego tytułu nie przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości. Zaskarżona uchwała, którą przeznaczono do sprzedaży lokale mieszkalne będące przedmiotem najmu zawartego na czas nieoznaczony, wyłączono niektóre lokale ze sprzedaży oraz wskazano warunki i sposób ustalenia ceny sprzedaży lokalu, nie narusza interesu prawnego skarżącej – prawa pierwszeństwa zakupu, które wynika z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2019 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowana uchwała nie wpłynęła na zmianę posiadanego przez skarżącą uprawnienia z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, ani na prawo pierwszeństwa zakupu wynajmowanego lokalu. Z tej przyczyny skarżąca nie posiada legitymacji skargowej do zakwestionowania uchwały.

K.C. wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której zaskarżając je w całości i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz nieobciążanie jej kosztami postępowania, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne odrzucenie skargi z powodu uznania, że interes prawny K.C. nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego, w sytuacji gdy skarżąca szczegółowo uzasadniła swój interes prawny, który wynika z faktu, iż skarżąca jako najemca lokalu mieszkalnego legitymując się umową na czas nieoznaczony jest adresatem zaskarżonej uchwały, bowiem art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyposażył skarżącą w prawo pierwszeństwa w nabyciu na własność wynajmowanego lokalu mieszkalnego,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezasadne uznanie, iż interes prawny K.C. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny skarżącej został naruszony uchwałą, skoro zawarto w niej zasady przeznaczania lokali mieszkalnych do sprzedaży, a skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego, legitymującą się umową najmu na czas nieoznaczony i posiadającą prawo pierwszeństwa w zakupie lokalu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [..] wniosła o odrzucenie skargi, a ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgadzając się w całości ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W sprawie nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy prima facie nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy zachodzi konieczność dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. W realiach niniejszej sprawy zaistniała właśnie taka konieczność, tj. konieczność zbadania legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie przez pryzmat zarzutów podnoszonych przez nią w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na uchybienie przepisowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., kwestionując zasadność odrzucenia skargi.

W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, że przepis art. 58 § 1 p.p.s.a, który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie został naruszony, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę z tego powodu zarzucić naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W zarzucie naruszenia przepisów postępowania poza ogólnym przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek innych przepisów, co w realiach niniejszej sprawy czyniło zarzut ten nieskutecznym. Skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku również przy przyjęciu w drodze daleko idącej rekonstrukcji, że jest on powiązany z zarzutami naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) i art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), bowiem również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpatrywany na tle treści art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, okazał się nieskuteczny.

Błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca kasacyjnie upatruje w "niezasadnym uznaniu, iż interes prawny K.C. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą" skoro – jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego stanowiącego mieszkaniowy zasób Gminy [..], legitymującą się umową najmu na czas nieoznaczony i posiadającą prawo pierwszeństwa w zakupie lokalu", a uchwała zawiera przepisy o charakterze podmiotowo-przedmiotowym eliminujące ex post określone kategorie najemców jako uprawnionych do nabycia nieruchomości i zarazem uniemożliwiające uruchomienie procedury bezprzetargowej w stosunku do określonych kategorii lokali mieszkalnych.

Sposób sformułowania powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie nie podważa tym zarzutem przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie kwestionuje w istocie wykładni tego przepisu, co już samo w sobie czyni ten zarzut nieskutecznym, skoro jest to zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Zarzut ten nie mógłby jednak również odnieść skutku, gdyby w drodze rekonstrukcji na podstawie jego treści i treści skargi kasacyjnej przyjąć, że jest to w istocie zarzut błędnego zastosowania wskazanej normy prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, w której, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego.

Przypomnieć należy, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że to na skarżącym w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (vide: wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84).

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza zatem, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Legitymowanie się zatem interesem prawnym oznacza wskazanie konkretnego przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes prawny wiąże się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej, jego istotą jest oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Wprawdzie także w tym przypadku zarzut został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, bowiem w petitum nie wyjaśniono podstawy zarzutu wadliwego przyjęcia, że do naruszenia interesu prawnego skarżącej nie doszło, jednakże powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego nawiązuje również treść pierwszego zarzutu tej skargi, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że jego istotę stanowiło nieuwzględnienie przez Sąd I instancji art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako źródła interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w zaskarżeniu uchwały, a w związku z tym na poczynienie poniższych wyjaśnień.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (...). Kompetencja to zakłada możliwość zarówno wycofania określonej kategorii lokali ze sprzedaży, czy tworzenie warunków określających szczegółowo zasady sprzedaży. Uprawnienia właścicielskie gminy obejmują wolę i konkretne zasady wprowadzania nieruchomości do obrotu. Z żadnego z przepisów prawa nie można wyprowadzić obowiązku sprzedaży przez gminę lokalu mieszkalnego będącego w jej zasobach. Z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34", a zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia m.in. warunek bycia "najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony". Pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Z normy tej nie można więc wywodzić interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, która w żaden sposób uprawnienia pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego nie narusza. Interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżąca kasacyjnie bez wątpienia legitymuje się interesem faktycznym, który potwierdza umowa najmu lokalu mieszkalnego oraz chęć jego wykupu. Istnienie interesu faktycznego nie jest jednak tożsame z interesem prawnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a., w całości akceptując zajęte w sprawie stanowisko Sądu I instancji.

Nie zachodziły podstawy do orzekania o zwrocie kosztów postępowania, z uwagi na brak regulacji prawnej umożliwiającej zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Zgodnie z p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy p.p.s.a.