Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 663/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 28, 145 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 148 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 04.02.2006r. skierowanym do Starosty S. i D. P. wnieśli w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - kpa (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] znak [...] zezwalającej Firmie Handlowej "A" S. S. z siedzibą w R. [...] na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T., o uchylenie tej decyzji oraz o wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na prowadzenie wskazanej wyżej działalności. Podnieśli, że nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wskazaną wyżej decyzją, a winni byli być uznani za stronę tego postępowania. Powołali się na stanowisko wynikające z przepisów prawa cywilnego oraz z szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiące o tym, że jako właściciele działki, która znajduje się w określonej odległości od działki będącej przedmiotem w/w decyzji posiadają interes prawny do wystąpienia z właściwym żądaniem wynikającym z istoty prawa własności, m. in. w sytuacji gdy są dotknięci hałasem i wibracjami odczuwalnymi w związku z prowadzoną działalnością na tej działce. Stanowisko oparli również na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania we wskazanym wyżej zakresie. Po jej zaskarżeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] znak [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił w zakresie wskazanym we wniosku postępowanie administracyjne, stwierdzając, że zachowane zostały przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] znak [...], stwierdzając, że S. i D. P. niezasadnie powołali się na podstawę wznowienia, która akcentuje brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, gdyż zarzut taki może uczynić jedynie strona postępowania, a wnioskujący nie mogą być uznani za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów z wniosku S. S. Nie wykazali bowiem by posiadali interes prawny w tym postępowaniu lub obowiązek, o których mowa w art. 28 kpa. Przede wszystkim nieruchomość Państwa P. nie sąsiaduje z działkami, na których prowadzona jest działalność w zakresie zbierania odpadów, albowiem pomiędzy nimi przebiega droga gminna (czyli Państwo P. nie są bezpośrednimi sąsiadami). Ponadto treść wniosku wskazuje, że D. i S. P. w zasadzie kwestionują prawidłowość wydania pozwolenia na budowę, a nie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Odwołując się do argumentu o szkodliwym wpływie działalności S. S. na nieruchomość skarżącego - organ stwierdził z kolei, że brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Potwierdzają to wyniki kontroli przeprowadzonych przez Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 09.09, 22.09, 14.12.2005r. ,05.01, 11.01, 26.01, 02.02,18.04, 27.04, 11.05, 16.05. 2006r., nie stwierdzające przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Powołując się na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...], organ podniósł, że jedynie inwestor może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Decyzja mogła być wydana przez starostę po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W przedmiotowej sprawie opinia taka została wydana w dniu [...] postanowieniem znak [...]. Nie stwierdzono również przesłanek negatywnych wydania zezwolenia, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy

o odpadach gdyż ustalono, że sposób zbiórki i gromadzenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne przez Firmę Handlową "A" jest zgodny z planem gospodarki odpadami dla Gminy na lata 2004 – 2015 jak też jest zgodny z wymaganiami ustawy o odpadach.

S. P. wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...], tytułując go wnioskiem o: "obligatoryjne zawieszenie sprawy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 28 ust. 1, 2, 4, 5, 6 i 7 ustawy o odpadach decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. Wskazało, że przepis art. 28 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego wyznaczonego postanowieniami art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jedynie wtedy gdy na podstawie przepisów prawa materialnego organ administracyjny będzie uprawniony do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej adresata, lub będzie uprawniony do nałożenia obowiązku, dysponuje on (adresat) interesem prawnym lub obowiązkiem kwalifikującym go jako stronę postępowania. Ocena czy określony podmiot jest stroną postępowania powinna być poprzedzona ustaleniem czy sprawa, której postępowanie dotyczy, jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jeśli chodzi konkretnie o pojęcie interesu prawnego to organ wskazał, że taki interes musi nadawać się do urzeczywistnienia tj. przepis, na którym opiera się strona musi mieć moc obowiązującą i muszą zajść wszystkie przewidziane nim okoliczności. Czyli występująca z roszczeniem (wnioskiem) osoba musi, ze względu na swoje cechy lub okoliczności, w których się znajduje, należeć do kręgu osób, których dany przepis dotyczy, musi istnieć przewidziany prawem stan faktyczny. Interes prawny powinien znajdować się w przepisach prawa materialnego. Odnosząc to do sprawy – organ podkreślił, że brak jest przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby skarżącego jako stronę postępowania w przedmiocie zezwolenia z wniosku S. S. Tylko inwestor mógł być stroną tego postępowania. Skarżący mógłby natomiast być stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego na podstawie art. 115 ust. 5 w zw. z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz.150) w sytuacji gdyby realizacja zezwolenia przez S. S. byłaby niezgodna z decyzją z [...], względnie nastąpiły zmiany w zakresie i sposobie jej realizacji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł, że błędnym jest pogląd organu jakoby brak było normy prawnej dającej mu podstawę do wystąpienia z określonym żądaniem, co z kolei przełożyło się na stwierdzenie, że nie posiada interesu prawnego. Normy takie wynikają z ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w kontekście stwierdzenia, że składowisko odpadów jest obiektem budowlanym (zgodnie z pojęciem obiektu budowlanego na podstawie art. 3 pkt 3 tej ustawy) a ustawa o odpadach wymaga by wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów nastąpiło po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Skarżący dodał, że w żadnym z tych postępowań nie został uznany za stronę gdy tymczasem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, ze stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej

a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie

w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W oparciu o powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga S. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja organu II instancji jak i decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym. Również ocena postępowania organów nie dała podstaw do stwierdzenia uchybień mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że meritum sprawy stanowi ustalenie zakresu pojęcia strony na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.

o odpadach, gdyż dopiero wynik tych ustaleń daje podstawę do stwierdzenia czy istnieją przesłanki do uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zgodnie ze stwierdzeniem wnioskodawcy). Podkreślić należy słuszność stanowiska organów, że w samej ustawie o odpadach brak jest definicji strony, która wyraźnie i precyzyjnie stanowiłaby jaki podmiot ma prawo wziąć udział w postępowaniu. Należy z tego względu sięgnąć do definicji strony, która znajduje się w art. 28 kpa i brzmi: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu. Z tego względu, w oparciu

o konstrukcję przepisów ustawy o odpadach, nie budzi wątpliwości fakt, że stroną postępowania w przedmiocie zbierania i transportu odpadów jest składający wniosek o wydanie zezwolenia czyli ten, który stara się o przyznanie mu określonego prawa, inaczej mówiąc ma interes prawny w wydaniu takiej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, iż jako właściciel działki, która leży na obszarze oddziaływania zamierzonej przez S. S. działalności gospodarczej posiada on interes prawny uprawniający go do udziału

w wznowionym postępowaniu, w sprawie która zakończona została decyzją Starosty z dnia [...] należy przede wszystkim wskazać, na zmianę stanu prawnego uregulowanego w ustawie o odpadach.

Mianowicie w dacie wydania decyzji z dnia [...] art. 28 ustawy o odpadach miał inne brzmienie, niż w dacie wznowienia postępowania. Zawarty w art. 28 ust. 10 ustawy przepis stanowiący " zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane, jeżeli są wymagane " nie obowiązywał w dacie wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Wskazany ust. 10 art. 28 został dodany w wyniku nowelizacji ustawy o odpadach dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005r., która weszła w życie w dniu 13 października 2005r. /Dz.U. z 2005r. Nr 175, poz.1458/. Stąd też rozważając pojęcie strony i interesu prawnego w wznowionym postępowaniu o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów należało brać pod uwagę brzmienie ustawy o odpadach obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...]. Uwaga jest o tyle istotna, gdyż skarżący odwołując się do pojęcia strony i interesu prawnego, wskazuje na rozumienie tych pojęć na gruncie ustawy Prawo budowlane, powołując się na brzmienie art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia [...]. Tym samym wskazywanie przez skarżącego na przepisy Prawa budowlanego, które mają uzasadniać istnienie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, w świetle powyższych uwag dotyczących stanu prawnego są bezzasadne. Nie można bowiem było rozwiązań dotyczących pojęcia interesu prawnego i strony uregulowanych w ustawie prawo budowlane i mających zastosowanie w postępowaniach prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane przenosić do odrębnej problematyki uregulowanej w ustawie o odpadach i postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy.

Ustawa o odpadach nie czyni z właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki, w obrębie której prowadzona jest działalność gospodarcza mająca na celu zbieranie i transport odpadów strony, gdyż żaden przepis tej ustawy ani inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie zawiera takiej podstawy prawnej. Oceny tej należy dokonać w oparciu o zasady teorii obiektywnej (materialnej) pojęcia strony, a nie na podstawie teorii subiektywnej opartej na przekonaniu, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia). Istotne jest, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest istnienie interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Z interesu faktycznego nie można bowiem wywodzić istnienia interesu prawnego, interes prawny musi wynikać z określonej normy prawnej. Skarżący w skardze jako podstawę prawną istnienia jego interesu prawnego wskazał wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane, powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Natomiast w wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania w sprawie wznowienie postępowania podniósł, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego. Odnosząc się do tego stanowiska należy stwierdzić, że doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy. Powołując ogólnie we wniosku jako podstawę prawną interesu prawnego przepisy prawa cywilnego, można domniemywać, że skarżący wywodzi swój interes prawny z statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dla treści pojęcia prawa własności na gruncie kodeksu cywilnego istotne znaczenie ma art. 140. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego: W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powołany przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybutu właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym regulacje prawne zawarte w szeregu ustaw np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tymi ustawami szczególnymi, które wyznaczają granice władania, korzystania z nieruchomości przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze gminy. jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stąd też należy podkreślić, że chociaż prawo własności jest prawem podmiotowym cywilnoprawnym, jego treść nie jest jednostronnie ukształtowana przez przepisy prawa cywilnego, albowiem treść prawa własności wynika z całokształtu obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też o treści prawa własności nie przesądza sam art. 140 kc , albowiem granice tego prawa wyznaczają również inne ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r., OSK 1882/04, lex nr 188282 sformułował następujący pogląd " Nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 kc. w zw. z art. 3 i 4 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo". Nadto powołując się na treść prawa własności celem wywiedzenia z tego prawa interesu prawnego uzasadniającego udział w określonym postępowaniu administracyjnym, nie można zapominać, że ta sama zasada ma zastosowanie do wszystkich podmiotów. A zatem prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom. Jeżeli zatem przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości to właściciele innych nieruchomości nie mogą powołując się na własne prawo własności dążyć do ograniczenia w korzystaniu nieruchomości danego właściciela chyba, że granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo zostały naruszone.

W przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciel nieruchomości, która nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność S. S., albowiem nieruchomości te oddzielone są drogą gminą powołuje się na interes prawny, który ma uzasadniać jego udział w postępowaniu w sprawie wszczętej z wniosku S. S. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak podstawy prawnej z której wynikałby interes prawny skarżącego do udziału w takim postępowaniu. Jak wskazano wyżej interesu tego nie można również wywieźć z przepisu kodeksu cywilnego dotyczącego prawa własności. W sensie cywilnoprawnym status prawny tych osób jest taki sam, tzn legitymują się prawem własności i z treści tego prawa wywodzą swoje uprawnienia. Jednak o treści prawa własności nie przesądza tylko kodeks cywilny, ale również inne ustawy, które mogą kształtować dozwolony sposób korzystania z przedmiotu prawa własności. Ten sposób korzystania z danej z nieruchomości musi się mieścić w granicach wyznaczonych i dozwolonych przez prawo, dopiero jego naruszenie powoduje, że innym podmiotom przysługują określone środki prawne.

Stąd też na koniec należy zgodzić się z organem II instancji, że w sytuacji gdyby prowadzona przez S. S. na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T. działalność gospodarcza naruszałaby jakiekolwiek warunki decyzji w sposób, który oddziaływałby na prawo skarżącego jako właściciela może on korzystać z stosownych środków ochrony prawnej wynikających np z prawa dotyczącego ochrony środowiska. Można również skorzystać z środków ochrony prawnej wynikających z prawa sąsiedzkiego.

Wobec powyższego, iż S. P. nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] znak [...] zezwalającej Firmie Handlowej "A" S. S. z siedzibą w R. [...] prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w T. - skarga jest niezasadna i na gruncie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.