Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 122/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 50, art. 51, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją

z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w K. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej nałożenia na W. A. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego

o wymiarach 10.40 m x 5,60 m, usytuowanego na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], przy ul. [...] I 17 w K. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2026 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17 poprzednio wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako "Pr. bud. z 1974 r.") w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr. bud. z 1994 r.") odmówiono nałożenia na W. A. obowiązku rozbiórki opisanego na wstępie budynku gospodarczego, organ pierwszej instancji, rozpatrując ponowne sprawę, w dniu 29 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny na działce nr ewid.[...] w K.. W protokole z tej czynności wskazano, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek gospodarczy konstrukcji murowanej o wymiarach - po obrysie ścian zewnętrznych - 10,40 m x 5,60 m. Budynek posiada wysokość do kalenicy -w części niższej obiektu - 2,80 m, zaś w części wyższej - 3,55 m. Budynek posiada dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki. Odprowadzanie wody opadowej z dachu odbywa się za pośrednictwem rynien i rur spustowych – również na teren własnej działki. Przedmiotowy budynek usytuowany jest podłużną ścianą pełną (bez otworów okiennych i drzwiowych) bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...] oraz ścianą boczną, także pełną, bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Druga boczna ściana budynku gospodarczego także nie posiada otworów, zaś ściana frontowa usytuowana od strony ul. [...] I posiada wejścia do trzech pomieszczeń w budynku. Budynek posiada spękania i ubytki tynków na wysokości cokołu ściany tylnej budynku oraz brak muru ogniowego od strony działek sąsiednich. W ocenie inspektorów nadaje się jednak do użytkowania. Według B. S. (właścicielki działki nr [...]) przedmiotowy budynek gospodarczy istniał już w 1966 r. Z oświadczenia A. A.-P. (pełnomocnika W. A. – właścicielki działki nr [...]) wynika natomiast, że zakończenie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiło w 1963 r., zaś budynek mieszkalny jest użytkowany od 1965 r.

W dniu 26 sierpnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Urzędu Miasta w K. z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: [...], zawierające informację o obowiązujących dla działki nr ewid.[...] postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do Urzędu Miasta w K. oraz do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, czy jednostki te posiadają w zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] w K., wydane dla H. i S. małż. G..

Burmistrza Miasta K. w odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie dnia 22 sierpnia 2019 r. poinformował, że swoich zasobach archiwalnych posiada jedynie niekompletne informacje dotyczące niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. i nie odnaleziono w nich dokumentów na nazwisko H. i S. G..

Z kolei Starosta K. w piśmie z dnia 4 września 2019 r. podał, że w rejestrze pozwoleń na budowę oraz w rejestrze zgłoszeń zamiaru przystąpienia do budowy, prowadzonych przez referat budownictwa Starostwa Powiatowego w K., H. i S. G. nie figurują jako osoby fizyczne, które uzyskały decyzję o pozwoleniu na budowę bądź uzyskały tzw. milczącą zgodę na podstawie zgłoszenia.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r., ponownie odmówił nałożenia na W. A. obowiązku rozbiórki spornego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] I 17 w K..

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na brak w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w K. oraz Starostwa Powiatowego w K. jakichkolwiek dokumentów dotyczących udzielenia pozwoleń na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, należy przyjąć, że budynek ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi zaś na fakt, że inwestycję tę zrealizowano w latach 1993 – 1966, zastosowanie w sprawie – w związku z treścią art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r. – znajdują przepisy Pr.bud. z 1974 r.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako gospodarczy i istnieje od ponad pięćdziesięciu lat oraz stanowi doinwestowanie działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (co przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. - § 27 ust. 1, § 96 ust. 1, § 27 ust. 4 lit. "e"), a swoim istnieniem nie zagraża bezpieczeństwu dla osób i mienia. Ściany i pokrycie dachu przedmiotowego obiektu wykonane są z materiałów niepalnych zaliczonych do nierozprzestrzeniających ogień, zaś ściana usytuowana przy granicy z działką sąsiednią jest ścianą pełną o grubości 54 cm. Ściana od strony działki nr ewid. [...] na całej swojej wysokości posiada pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności EI 60. W ocenie organu pierwszej instancji budynek ten spełnia zatem warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako "r.w.t."). Nie zachodzi wobec tego konieczność nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.z 1974 r.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła B. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Pr.bud. z 1974 r., a także naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. z 2004 r., z uwagi na przyjęcie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełnia wszystkie warunki przeciwpożarowe określone w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych.

Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zachodzą podstawy do jego uwzględnienia.

Organ odwoławczy podniósł, że z istniejących w sprawie dowodów, tj. oświadczenia H. G. i W. A. złożonego do protokołu oględzin z dnia 15 kwietnia 2014 r. (k. 52 akt I instancji), oświadczenia H. G., W. A. i B. N. złożonego do protokołu oględzin z dnia 18 września 2014 r. (k. 97 akt I instancji), oświadczenia A. A.-P. (pełnomocnika W. A.) złożonego do protokołu oględzin z dnia 7 października 2016 r., zgodnie wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na początku lat 60-tych ubiegłego wieku. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2019 r. A. A.-P. doprecyzowała, że budynek ten zrealizowano w 1963 r. (k. 324 akt I instancji).

Jako, że powyższe oświadczenia nie kolidowały z twierdzeniami B. S., która w oświadczeniu do protokołu oględzin z dnia 29 lipca 2019 r. potwierdziła fakt istnienia budynku już w 1966 r., zaś w piśmie z dnia 25 września 2014 r. wskazała, że jego budowa nastąpiła w latach 1960 - 1962 (k. 122 - 123 akt I instancji), organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w okresie od 1960 do końca 1965 r.

W czasie realizacji spornego obiektu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U.. Nr 7 poz. 46 ze zm., dalej jako "Pr.bud. z 1961 r."), oraz przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197). Zgodnie z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie, czy sporny obiekt budowlany powstał na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego i niebudzącego zastrzeżeń uznania, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, jak to uznał organ pierwszej instancji. Z pisma Burmistrza Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2019 r. wynika bowiem wyłącznie okoliczność posiadania niekompletnych informacji dotyczących niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. W piśmie tym brak jest natomiast informacji odnośnie posiadania (bądź też nieposiadania) przez Urząd Miasta K. kompletnych dokumentów związanych z wydawanymi pozwoleniami na budowę w okresie od 1960 do 1966, czy też kompletnych rejestrów udzielanych w latach 1960 - 1966 pozwoleń na budowę, bądź przyjmowanych zgłoszeń.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien zatem wyjaśnić w Urzędzie Miasta K., gdzie ewentualnie mogły być przekazane ww. rejestry wraz z dokumentacją z lat 1960 - 1966.

Zdaniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego również kolejny dowód w postaci pisma Starosty [...] z dnia 4 września 2019 r. nie wyjaśnia jednoznacznie tego, czy budowa ww. obiektu budowlanego została zrealizowana w sposób legalny, czy w sposób samowolny. Informacja zawarta w tym piśmie dotyczy bowiem ogólnikowego stwierdzenia dotyczącego braku uzyskania przez państwa H. i S. G. decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też braku uzyskania tzw. milczącej zgody na podstawie zgłoszenia. Informacja ta została sformułowana na podstawie rejestru pozwoleń na budowę i rejestru zgłoszeń zamiaru przystąpienia do budowy niewymagającej pozwolenia na budowę, prowadzonych przez referat budownictwa Starostwa Powiatowego w K.. Z powołanego pisma nie wynika natomiast, jaki okres udzielonych pozwoleń na budowę czy dokonanych bez sprzeciwu zgłoszeń został skontrolowany, czy kontroli został poddany okres od 1960 r. do 1966 r., jak też, czy Starostwo Powiatowe w K. posiada kompletne rejestry z tego okresu, czy też są one niekompletne.

Organ odwoławczy podkreślił, że wyłącznie jednoznaczne stwierdzenie dotyczące braku wydania pozwolenia na budowę, czy też braku przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia w oparciu o posiadaną przez Starostwo Powiatowe w zasobach archiwalnych całkowitą dokumentację z lat 1960 – 1966, czy też brak takiego potwierdzenia w oparciu o posiadany kompletny rejestr wydanych pozwoleń i przyjętych zgłoszeń z lat 1960 – 1966, dałoby uprawnienie do stwierdzenia, że obiekt budowlany powstał w sposób samowolny. W przypadku braku posiadania przez ww. organy administracji architektoniczno-budowlanej pełnej dokumentacji związanej z wydawaniem pozwoleń na budowę lub przyjmowaniem zgłoszeń z okresu lat 1960 – 1966, organ pierwszej instancji powinien zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii do Archiwum Państwowego.

Organ odwoławczy dodatkowo wytknął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania podnoszonej przez strony podczas oględzin w dniu 15 kwietnia 2014 r. oraz w dniu 18 września 2014 r. kwestii zniszczenia dokumentacji związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego podczas zalania domu mieszkalnego w sierpniu 1979 r. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii zwrócił natomiast uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu [...].

W ocenie organu drugiej instancji, okoliczność samowoli budowlanej powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy musi jednoznacznie potwierdzać, że zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Pr.bud.z 1974 r. W przypadku wątpliwości, które nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestorzy (H. i S. G.) nie posiadali pozwolenia na budowę, zastosowanie ww. przepisów jest niedopuszczalne. Wówczas postępowanie powinno być prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Pr.bud. z 1994 r., co również wynika z ww. wyroku.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie zawiera potwierdzenia ustalenia organu pierwszej instancji co do grubości ściany usytuowanej przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] (0,54 m). Brak jest także ustaleń co do grubości pozostałych ścian przedmiotowego budynku. Nadto organ pierwszej instancji odniósł się wyłącznie do spełnienia przez ścianę budynku gospodarczego usytuowaną przy granicy działki nr ewid. [...] wymogów określonych w dziale VI r.w.t., bez wskazania i powołania treści konkretnego przepisu tego rozporządzenia. PINB w K. pominął natomiast konieczność sprawdzenia pod kątem spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego drugiej ściany zlokalizowanej przy granicy działki nr ewid. [...]. Z ustaleń dokonanych przez PINB w K. wynika wyłącznie, iż jest to ściana pełna murowana. Nie zbadano także kwestii spełnienia wymogu ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez ścianę frontową, co jest o tyle istotne, że ściana ta posiada trzy otwory drzwiowe do trzech pomieszczeń usytuowanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, a nadto – jak wynika z protokołów oględzin z dnia 18 września 2014 r. oraz z dnia 7 października 2016 r. - brak jest wyprowadzenia tej ściany minimum 0,30 m ponad dach.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do stanowiska WSA w Lublinie wyrażonego w wyroku z dnia 17 października 2017 r., iż (cyt.) "...stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu. Takim przepisem – jak wyjaśnił organ drugiej instancji – jest § 16 ust. 1 obowiązującego od dnia 30 czerwca 2010 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), zgodnie z którym użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawy do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, określa ust. 2 tego przepisu. Ma on zastosowanie także do budynków gospodarczych, co wynika z treści § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który przez określenie pojęcia budynku rozumie określenia zawarte w § 3 pkt 4-6 i 8 oraz § 209 ust. 1 w sprawie warunków technicznych. Powołane przepisy wskazują zatem, że w stosunku do budynków już istniejących i użytkowanych zakres wymaganej ochrony przeciwpożarowej oparty jest na innej podstawie, niż w stosunku do budynków nowo wznoszonych. Właśnie wspomniana przesłanka polegająca na zapewnieniu ewakuacji ludzi powinna zatem stanowić podstawę oceny przedmiotowego budynku pod względem zachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej, co należy uwzględnić w sytuacji ustalenia realizacji budowy w warunkach samowoli budowlanej."

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nie dokonał zatem wystarczających ustaleń i ocenił należycie, czy przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej, co ma zasadniczy wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, jak też czy ww. budynek gospodarczy spełnia określone przepisy techniczno-budowlane, a więc czy nie ma niezgodności z prawem, która mogłaby być wyeliminowana w sposób określony w przepisach. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także powoduje uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zaistniała podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wyrażonego w odwołaniu żądania nakazania rozbiórki spornego obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. Przepis ten należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 Pr.bud. z 1974 r., który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. znajdzie więc zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność, tj. gdy niewątpliwym będzie, że brak jest możliwości usunięcia powołanych ww. przepisie zagrożeń w trybie określonym w art. 40 Pr.bud. z 1974 r. W przypadku legalnej realizacji obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może natomiast podejmować działania w trybie przewidzianym w art. 50-51 Pr.bud. z 1994 r.

Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. S.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, tj. uchylenie decyzji z powodu rzekomo wadliwego ustalenia, iż budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, podczas gdy kwestia ta została przesądzona decyzją PINB, a z faktu, iż uczestnicy postępowania jej nie zaskarżyli wynika, że nie jest dopuszczalna odmienna ocena tego zagadnienia; odmienne stanowisko prowadzi do wniosku o niedopuszczalnym orzeczeniu na niekorzyść skarżącej;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczne z prawidłami logiki oraz ze treścią materiału dowodowego przyjęcie, że z pisma Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] MK nie można wyprowadzić wniosku o braku istnienia pozwolenia na budowę, bo nie zawiera ono informacji, iż ewidencja jest kompletna i nie wynika za jaki okres jest to informacja, podczas gdy:

a) zgodnie z przepisami wprowadzającymi reformę samorządową Starostwo Powiatowe jest organem, który przejął prowadzenie ewidencji pozwoleń na budowę wydanych dotychczas przez Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego; jest to zatem kompletny rejestr tych pozwoleń;

b) z pisma Starostwa wynika, że przeanalizowano nie tylko wydane pozwolenia, co ich rejestr, a zatem dokument, który z założenia jest kompletny, gdyż stanowi uproszczoną ewidencję wszystkich toczących się postępowań; jest oczywistym, że w przypadku, gdyby rejestr ów był zdekompletowany, informacja taka zostałaby zaznaczona w odpowiedzi organu; trudno bowiem przyjąć, aby reprezentant tego organu nie miał świadomości, że wydając tego rodzaju dokument urzędowy określa fakt o istotnym walorze dla toczącej się sprawy;

c) odpowiedź Starostwa jest kategoryczna i odnosi się do całej ewidencji pozwoleń;

d) treść pisma Starostwa w pełni koresponduje z pismami od innych organów, z których wynika, że posiadają one żadnych informacji o tym, aby toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania prac nie wymagających pozwolenia na budowę;

e) nie ma żadnych śladów dowodów, czy też poszlak, które podważałyby treść odpowiedzi Starostwa; za takowe nie mogą być uznane twierdzenia samej zainteresowanej - właścicielki budynku, o rzekomym zniszczeniu dokumentacji podczas zalania, albowiem uczestniczka nawet nie uprawdopodobniła, że takie zalanie miało miejsce, a niewątpliwie nawet zniszczenie dokumentacji posiadanej przez nią nie prowadziłoby do zniszczenia dokumentacji posiadanej przez stosowne organy administracji.

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym w szczególności konieczności analizy potencjalnego stanu zagrożenia budynku ocenianego z perspektywy § 210, § 226 § 1, § 232 ust. 4 o § 235 w zw. z § 271 r.w.t., a nie tylko ograniczonego do treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów; organ drugiej instancji jest przy tym niekonsekwentny, albowiem słusznie zauważając, że ściana budynku znajdująca się w granicy nie ma charakteru ściany oddzielenia przeciwpożarowego i braku wyprowadzenia tej ściany minimum ponad 0,30 m ponad dach, nie wyprowadza z tego należytych wniosków o tym, iż budynek ten nie spełnia warunków przeciwpożarowych i tym samym stanowi zagrożenia, wykluczające akceptację jego istnienia i nakazujące jego rozbiórkę.

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia własnej oceny zgromadzenia materiału dowodowego i wydania merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie istnieje potrzeba uzupełniania postępowania dowodowego w ogóle, a na pewno w znacznym zakresie, która uzasadniałaby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny w CBOSA).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści przytoczonego unormowania wynika zatem, że podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy spełnione są dwie określone, w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, ze przesłanki te wystąpiły.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budynek gospodarczy o wymiarach 10.40 m x 5,60 m, usytuowany na działce nr ewid.[...] w K.. W sprawie bezsporne pozostaje, że obiekt ten zrealizowano w okresie pomiędzy 1960 r. a 1965 r. Zastrzeżenia organu odwoławczego, które legły u podstaw uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., odmawiającej nałożenia na W. A. (aktualnej właścicielki działki nr ewid.[...]) obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, dotyczą natomiast ustalenia, czy obiekt ten został zrealizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Ustalenie to ma zaś niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem determinuje zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu określonych przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 Pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r. – w razie potwierdzenia, że obiekt wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub art. 50-51 Pr.bud. z 1994 r. – w razie wykluczenia wadliwości procesu budowlanego w tym stopniu.

W okolicznościach niniejszej sprawie w pełni zasadne było odwołanie się przez organ drugiej instancji, w ramach oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, do stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17, którym uchylono poprzednio wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji, tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. (również odmawiającą, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r., nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego). Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, mówiąca o związaniu oceną prawną norma zawarta w ww. artykule ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3315/18, LEX nr 2799493).

W powołanym wyroku z dnia 17 października 2017 r. Sąd, odnosząc się do okoliczności sprawy, podzielił ugruntowane w orzecznictwie stanowisko o niedopuszczalności domniemywania samowoli budowalnej. Podkreślił, że okoliczność samowoli powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy musi jednoznacznie potwierdzać, iż zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Pr.bud. z 1974 r. Sąd zaznaczył, że w przypadku wątpliwości niepozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, zastosowanie tych przepisów jest niedopuszczalne. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy bowiem samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Nadto – jak stwierdził Sąd – z faktu, iż nie zachowała się dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Uznając, że zgromadzony na ówczesnym etapie postępowania materiał dowodowy nie pozwala w sposób pewny ustalić, czy budynek był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Sąd m.in. zwrócił uwagę, że organem dysponującym archiwalną bazą pozwoleń na budowę są obecnie Starostowie, co należało wykorzystać w toku postępowania. Wskazał także na konieczność zweryfikowania twierdzenia właścicielek spornego budynku o zniszczeniu dokumentacji dotyczącej jego budowy podczas zalania domu mieszkalnego w 1979 r.

Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zastosował się do oceny prawnej Sądu i nie wykonał w pełni powyższych wskazań, przez co w sposób nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny przyjął, że sporny budynek gospodarczy wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 37 Pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r.

Wprawdzie organ pierwszej instancji, celem uzupełnienia postępowania dowodowego, zwrócił się do Urzędu Miasta w K. oraz do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, czy jednostki te posiadają w swych zasobach archiwalnych decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczego, a także zlokalizowanego wraz z nim na działce nr ewid.[...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak błędnie uznał uzyskane od tych jednostek odpowiedzi za wystarczającą podstawę do zakwalifikowania budynku gospodarczego jako samowolę budowlaną. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z pisma Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika wyłącznie okoliczność posiadania niekompletnych informacji dotyczących niewielkiej ilości pozwoleń na budowę od 1973 r. W piśmie tym brak jest natomiast informacji odnośnie posiadania (bądź też nieposiadania) przez Urząd Miasta K. kompletnych dokumentów związanych z wydawanymi pozwoleniami na budowę w okresie od 1960 do 1966, czy też kompletnych rejestrów udzielanych w latach 1960 - 1966 pozwoleń na budowę, bądź przyjmowanych zgłoszeń. Z kolei odnosząc się do pisma Starosty [...] z dnia 4 września 2019 r., organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zawarta w nim informacja dotyczy jedynie ogólnikowego stwierdzenia o braku uzyskania przez państwa H. i S. G. decyzji o pozwoleniu na budowę lub tzw. milczącej zgody na podstawie zgłoszenia, natomiast brak jest w nim wyjaśnienia, jaki okres udzielonych pozwoleń na budowę lub dokonanych bez sprzeciwu zgłoszeń został skontrolowany, czy kontroli został poddany okres od 1960 r. do 1966 r., jak też, czy Starostwo Powiatowe w K. posiada kompletne rejestry z tego okresu, czy też są one niekompletne.

Odwołując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tut. Sądu z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 561/17, ponownie podkreślić należy, że jedynie z faktu, iż nie zachowała się dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, że budynek ten powstał samowolnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 26/19, LEX nr 2678948).

Przytoczone uwagi organu odwoławczego odnośnie dokonanej przez organ pierwszej instancji – nieuprawnionej interpretacji treści ww. pism Burmistrza Miasta K. i Starosty [...] pod kątem ustalenia zasadniczej dla sprawy kwestii wykonania spornego budynku w warunkach samowoli budowlanego, są zatem w pełni trafne i uzasadniają przekonanie, że organ pierwszej instancji przekroczył w tym zakresie granice swobodnej oceny dowodów, które wyznacza art. 80 k.p.a. stanowiąc, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto w ramach oceny tych dowodów organ pominął ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 17 października 2017 r. (dotyczącą konieczności jednoznacznego udowodnienia faktu popełnienia samowoli budowlanej), czym naruszył także przepis art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo, wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., badając powyższą kwestię organ pierwszej instancji nie zebrał i w konsekwencji też nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, albowiem pomimo braku pewności co do kompletności dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę z okresu od 1960 r. do 1966 r., pozostającej w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w K. i Starostwa Powiatowego w K., nie skorzystał z możliwości zwrócenia się w tej sprawie do Archiwum Państwowego.

Słusznie też zauważył organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pomimo uznania spornego obiektu za samowolę budowlaną, nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 październik 2017 r., dotyczących konieczności oceny przedmiotowego budynku pod względem zachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej. Przypomnieć należy, że Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, iż w razie uznania przedmiotowego budynku za zagrażający życiu ludzi (co w świetle § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, uzależnione jest od zapewnienia możliwości ewakuacji ludzi), zastosowanie odnośnie tego obiektu będą miały przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w r.w.t. (§ 207 ust. 2 r.w.t.), co należy uwzględnić w sytuacji ustalenia realizacji budowy w warunkach samowoli budowlanej.

Podkreślić należy, że pozbawiony podstaw jest zarzut sprzeciwu wskazujący, jakoby [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego, która legła u podstaw uznania spornej inwestycji przez organ pierwszej instancji za samowolę budowlaną, naruszył art. 139 k.p.a., orzekając na niekorzyść strony odwołującej, tj. B. S., która jako jedyna wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 grudnia 2019 r., domagając się rozbiórki spornego budynku gospodarczego, jako zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uwagi organu odwoławczego dotyczą bowiem wyłącznie potrzeby dodatkowego wyjaśnienia powyższej kwestii, natomiast nie przesądzają o kwalifikacji spornego obiektu jako samowoli budowlanej, bądź obiektu wybudowanego legalnie (na podstawie pozwolenia). Mając zaś na względzie, że przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, możliwość odnoszenia się art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej jest w istocie wykluczona (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 3358/18, LEX nr 2604623).

Podsumowując wskazać należy, że opisane wyżej braki w ustaleniach poczynionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, prowadzą do wniosku, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Ze względu zaś na potencjalnie istotny wpływ tych uchybień na treść zapadłego rozstrzygnięcia, uznać należy, że zachodziły wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku