Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 372/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 118
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1,  art. 15,  art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność części gruntu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), art. 65 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta P. orzekł o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność R. B. (s. M. i A.) powierzchni dożywocia (0,30 ha) z działki gruntu nr[...], położonej w obrębie S., gmina P., stanowiącej własność Skarb Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych.

Decyzja została doręczona jej adresatowi – R. B. w dniu 17 listopada 2010r.

W dniu 26 listopada 2010r. R. B. złożył osobiście w Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w P. podanie oznaczone jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...]r."

Z treści zamieszczonego w podaniu uzasadnienia wynika, że R. B. uważa zaskarżoną decyzję za bezzasadną "ponieważ oparta jest tylko na opinii Agencji Nieruchomości Rolnych, która powołuje się na oświadczenie złożone w dniu [...]r., w którym moja matka A. B. zrzeka się działki nr [...]oraz, że wnioskowana działka nie jest nieruchomością przyznaną A. B.".

Podanie zostało na podstawie art. 133 kodeksu postępowania administracyjnego jako odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...]r. Nr [...]przesłane w ustawowym terminie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.

Organ ten pismem z dnia [...]r. powołując się na przepis art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił R. B. i pozostałe strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji Starosty P. z dnia [...]r.

Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przywołało również wskazany przepis, wyjaśniając jednocześnie, że R. B.nie podał na której ustawowej przesłance opiera swoje żądanie stwierdzenia nieważności opisywanej poprzednio decyzji, ale wobec treści uzasadnienia wniosku można uznać, że właściwa jest przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa określona jako rażące naruszenie prawa, które oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Wadliwość ta zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości albo w części.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że literatura akt sprawy wskazuje, iż pismem z dnia [...]r. skierowanym do Starosty P. R.B. wniósł o "wydzielenie z działki nr [...] części działki za działkę nr [...] i przyznanie (...) nieodpłatnie prawa własności tej działki." W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił przekazania nieodpłatnie na własność R. B. części działki o powierzchni 0,30 ha z nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 2,36 ha położonej w obrębie S., Gmina P., stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych.

Wyjaśniło ponadto, że z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, iż decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Naczelnik Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku A. B., orzekł o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego dotychczas współwłasność rodzeństwa A. B.i M.B. w udziale ½ części, położonego w obrębie S., gmina P. w granicach działek oznaczonych numerami[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. A. B. pozostawiono do użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni 0,30 ha określoną nr geodezyjnym [...]położoną w obrębie S., gmina P. Jak dalej wskazuje literatura akt sprawy A. B. "zrzeka się" dożywotniej przyznanej działki nr [...]o powierzchni 0,30 ha, co potwierdza jej oświadczenie dołączone do akt, złożone w Urzędzie Gminy P. w dniu [...] r. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy do zrzeczenia się prawa dożywotniego użytkowania działki przez w/w nie była potrzebna forma aktu notarialnego. A. B. nie była bowiem właścicielem tej działki.

Natomiast działka nr[...], o powierzchni ogólnej 2,36 ha o przekazanie części której wystąpił R. B. - powstała z podziału działki nr [...]uprzednio wchodzącej w skład gospodarstwa stanowiącego współwłasność A. B. (matki wnioskodawcy) i M. B. (wujka wnioskodawcy). Jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy zawartego w powołanym uprzednio piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. (str. 2) i wniosku z dnia 25 listopada 2010 r. (str. 2) jest on dzierżawcą przedmiotowej części działki nr[...].

Następnie Kolegium wyjaśniło, że z przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 191 z późn. zm.) wynika, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Natomiast stosownie do przepisów art. 118 ust. 2a tej ustawy z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością.

Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż A.B. nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy i z przysługującego jej uprawnienia, o nieodpłatne przyznanie własności działki nr[...], zrezygnowała składając powyższe oświadczenie z dnia [...] r. Ponadto bezspornym jest, że R. B. (zstępny A. B.) nie władał działką nr [...] w rozumieniu art. 118 ust. 2a cyt. ustawy. Powyższe okoliczności wyłączają tym samym możliwość ubiegania się przez R.B., w świetle powyższych regulacji prawnych, o nieodpłatne przyznanie własności tej działki gruntu.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że wskazane przepisy prawa nie stwarzają natomiast możliwości przyznania działki "zastępczej" w zamian za działkę nr [...] bowiem takie przyznanie własności może objąć wyłącznie grunty tej działki, w stosunku do której wnioskodawcy przysługuje prawo jej użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu /por. wyrok NSA sygn. akt II SA [...]z dnia 19 października 1993 r. - ONSA 1994/4/150. Akta sprawy niewątpliwie wskazują iż grunty działki nr [...]lub jej część w dacie przejęcia przez Państwo gospodarstwa A. B. i M. B. - nie zostały pozostawione A. B. do użytkowania. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, nie mając możliwości prawnych zrealizowania żądania strony, zasadnie wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...]r.

Zdaniem Kolegium decyzja powyższa wbrew twierdzeniom R. B. sprawa nie narusza, co wskazuje, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upoważniająca do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły tez inne przesłanki określone art. 156 § 1 k.p.a. stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Korzystając z możliwości zaskarżenia opisanej powyżej decyzji R. B.złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, zarzucając w nim niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności.

Wnioskodawca wskazał przy tym, że jego matka A. B. oraz wujek M.B. w roku 1986 złożyli wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego stanowiącego ich współwłasność w udziałach po ½ części na Skarb Państwa. Decyzją Naczelnika Gminy Nr [...]z dnia [...]r. z przekazywanego gospodarstwa rolnego wydzielono "działkę własnościową" nr [...]ha, na której znajdował się budynek mieszkalny i gospodarczy. Powierzchnia tej działki miała wynosić 0,09 ha, "później okazała się działką o powierzchni 0,08 ha". Wadą tej działki była jej szerokość, gdyż ograniczała możliwości inwestycyjne (była planowana budowa nowego domu, ponieważ stary był przeznaczony do rozbiórki). Następną wadą była zbyt bliska granica działki do istniejącego budynku gospodarczego (garażu). Z przekazywanego gospodarstwa wydzielono też dwie działki o powierzchniach po 0,30 ha, tj. nr [...] i nr[...]. Powyższe działki były oddalone od działki [...] wskutek czego nie spełniały oczekiwań matki i wujka. Aby naprawić tę sytuację jego matka i wujek wydzierżawili część działki[...], którą chcieli nabyć na własność. Działka ta znajdowała się pomiędzy działką [...] a działkami [...] i[...]. Odnosząc się do oświadczenia matki z dnia 14 marca 1994 r. R. B. podał, że nie zna wszystkich powodów, które wpłynęły na jego złożenie. Natomiast z jego wiedzy wynika, że powodem tym był fakt zamieszkania od 1992 r. jego matki i wujka w P.z uwagi na zagrożenia, które stwarzał stary budynek mieszkalny, a także, że "zamieszkanie z dala od tych działek utrudniało ich uprawianie". Drugi powód to wywieranie przez wujka nacisku na jego matkę aby również zrzekła się tej działki. Dodatkowym argumentem zrzeczenia się działki była świadomość rolnika, żeby przyznana działka nie leżała odłogiem (o co nie martwią się urzędnicy z ANR). Wnioskodawca podtrzymał stanowisko, że zrzeczenie się działki o konkretnym numerze nie jest jednoznaczne ze zrzeczeniem się "dożywocia" i podał, że pomimo zrzeczenia się przez jego matkę i wujka działek [...] i[...], "wydzierżawioną część działki nadal uprawiali". Stwierdził, że powinien otrzymać część działki[...], ponieważ nadal ją uprawia w oparciu o art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników Przyznanie mu tych gruntów stanowiłoby "rekompensatę za podarowane Państwu dwie działki po 0,30 ha". Ponadto wszystkie "te działki były częścią zdanego gospodarstwa rolnego".

Reasumując R. B. wniósł o wydanie pozytywnej decyzji, wyjaśnienie nieprawidłowości przy przekazywaniu gospodarstwa (decyzja Naczelnika Gminy Nr [...] z dnia [...] r.) oraz wskazanie procedury w jaki sposób mógłby nabyć "wnioskowaną działkę".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność, gdy ma rażący charakter tzn. gdy decyzja została wydana wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, albo wbrew treści obowiązującego przepisu prawa.

Kolegium podkreśliło, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Jednocześnie stwierdziło, że w całości podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji przez Kolegium w składzie poprzednio orzekającym w sprawie oraz, że okoliczności powołane przez R. B. we wniosku z dnia [...]r. nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu, a jego wynik nie jest od nich zależny.

Ponadto Kolegium – odnosząc się do żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podało, że w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w innych jeszcze sprawach, zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji, która jest wykonalna, pozostaje w obrocie prawnym, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów i innych uczestników obrotu prawnego. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej, zawartej w art. 16 kpa.

Kolegium wyjaśniło następnie, że z tych względów przedmiotem prowadzonego postępowania może być wyłącznie ponowne zbadanie zgodności z prawem decyzji Starosty P. z dnia [...] r. Nr[...].

Wskazało dodatkowo, że jest związane postanowieniami decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] (włączonej do akt sprawy wraz z protokołem określającym położenie, obszar, numery działek dożywotniego użytkowania).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść przepisów art. 118 ust. 1 i ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stwierdzając jednocześnie, że z akt sprawy wynika, iż A. B. nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników ponadto z przysługującego jej uprawnienia dożywotniego użytkowania gruntów działki nr [...] zrezygnowała, czego potwierdzeniem jest złożone przez nią, pod odpowiedzialnością karną, oświadczenie z dnia 14 marca 1994 r. Ponadto wskazało, że skoro strona (zstępny A. B. ) nie władała działką nr [...] w rozumieniu art. 118 ust. 2a cytowanej ustawy to decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...] r. jest prawidłowa.

Zdaniem Kolegium wniosek strony nie może odnieść oczekiwanego skutku, tj. stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty P. w przedmiocie odmowy przyznania R.B. dzierżawionych przez niego gruntów obejmujących część działki nr [...]o pow. 0,30 ha położonej w obrębie S. Gmina P., gdyż w sprawie ani nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa upoważniająca do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ani nie wystąpiły inne przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa.

Prawidłowość decyzji opisanej powyżej zakwestionował R. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dwa błędy, jakie stwierdził w treści zaskarżonej decyzji, a ponadto podtrzymał wniosek o nieodpłatne przekazanie powierzchni dożywocia z działki gruntu nr [...] w obrębie S., odwołując się przy tym do argumentacji zawartej we wniosku z dnia [...] r. i z dnia [...]r.

W zakończeniu skargi R. B. zwrócił się z prośbą o wskazanie organu kompetentnego w tej sprawie, jeżeli jej załatwienie "nie jest w kompetencji SKO".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 2 czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i odniosło się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia oraz art. 134 § 1 tej samej ustawy stanowiącego, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi, w jej całokształcie przez właściwy organ wyższego stopnia.

Przyjęty w procedurze administracyjnej system weryfikowania orzeczeń administracyjnych umożliwia – niezależnie od gwarancji wynikających we wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności – kwestionowanie prawidłowości formalnej lub materialnej takiego orzeczenia w trybach nadzwyczajnych, odrębnie regulowanych przez ustawodawcę. Skuteczne korzystanie z tych trybów uzależnione jest od zaistnienia jednej z nich enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Powinnością organu właściwego dla prowadzenia postępowania nadzwyczajnego nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej z zachowaniem jej tożsamości ale wyłącznie dokonanie ustaleń co do istnienia kwalifikowanej wady określonej przez ustawodawcę.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją (wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr[...] , podjętą w trybie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność R. B. części gruntów działki nr [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej w obrębie S., gmina P.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek/, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej - mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, w tym zasadom wynikającym z przepisów art. 6, i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie Sąd stwierdził w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...]r. Nr[...], wniesiony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w dniu [...]r.

W uzasadnieniu wniosku R. B. określił zaskarżoną decyzję jako bezzasadną, motywując to stwierdzenie, natomiast w jego treści ani nie odwołał się do przepisu art. 156 § 1 kpa lub któregokolwiek z przepisów regulujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też nie wskazał żadnej z przesłanek uwzględnionych w katalogu ustawowym. Kolegium w obu składach orzekających w sprawie samodzielnie – zdaniem Sądu w sposób nieuprawniony – uznało, że intencją wnioskodawcy było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w tych granicach dokonywane były czynności ocenne tego organu.

W tych okolicznościach zważyć należy, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano bezwzględny prymat odwołania jako środka prawnego umożliwiającego uprawnionemu podmiotowi skorzystanie z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy właściwe instancyjnie (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 23 listopada 1984r., sygn. akt II SA 1284/84, ONSA 1984/2/111).

Należy też w tym kontekście przywołać tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r., która – w uznaniu Sądu obecnie orzekającego – oddaje istotę systemu weryfikacji orzeczeń administracyjnych i koncepcję ustawodawcy.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że: "Wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności" winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000r., sygn. akt I SA 1851/00; wyrok NSA z dnia 11 maja 1988r., sygn. akt IV SA 1001/87).

W świetle powołanych orzeczeń podanie tak oznaczone powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści ... . Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy ...". (sygn. akt IV SA/Wa 687/05, Lex nr 213949).

W ocenie Sądu – nie kwestionującego stanowiska sądów administracyjnych wyrażonego w wyrokach powołanych na str. 4 odpowiedzi na skargę – wniosek R. B. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. mogłoby potraktować jako oczywiste żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji dopiero wówczas, gdyby po podjęciu czynności w trybie art. 9 kpa i poinformowania R. B. o istocie postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, uzyskało od niego wyraźną i jednoznacznie wyartykułowaną deklarację, że rezygnuje z uprawnienia przyznanego w art. 127 § 1 w związku z art. 15 kpa i wybiera nadzwyczajny tryb weryfikacji wskazywanego orzeczenia.

Zdaniem Sądu pominięcie przez właściwy w sprawie organ obowiązków określonych w art. 9 kpa, formułujących ogólną zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania i samodzielne zinterpretowanie woli wnioskodawcy narusza wskazany powyżej przepis oraz zasadę praworządności zawartą w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wymagającą legalnego czyli zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej.

W toku podjętych w sprawie czynności Sąd zwrócił uwagę, że wniosek R. B. z dnia [...] r. został przesłany Kolegium przez organ pierwszej instancji jako odwołanie w trybie art. 133 kpa i do tej okoliczności Kolegium w żadnym ze składów orzekających w sprawie się nie odniosło.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, a w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego wyjaśnić w sposób wymagany przepisami procesowymi wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne m.in. poprzez zbadanie akt archiwalnych dotyczących gospodarstwa rolnego przekazanego przez A. B.i M. B. na własność Skarbu Państwa i ustalenie, czy zrzeczenie się przez nich w marcu 1994r. działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]położonych w obrębie S. nie było związane z przyznaniem do dożywotniego użytkowania działek zamiennych.