Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3278/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność uchwały w części załącznika w zakresie : - w Rozdziale II – ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 2 pkt 4 - w Rozdziale III – ust. 10; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną uchwałą"), wydaną na podstawie art.9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz.1493 z późn. zm.), dalej także "u.p.p.r" albo "ustawy", Rada Gminy D. (dalej "Rada") uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

II. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w M. (dalej także "Prokurator") wniósł do tut. Sądu, na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art.13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), skargę na uchwałę Rady, podnosząc przeciwko w/w uchwale zarzuty istotnego naruszenia prawa, a mianowicie:

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3 - 5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa:

(-) w Rozdziale II ust. 1 załącznika do Uchwały poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego,

(-) w Rozdziale II ust. 2 pkt 4 załącznika do Uchwały poprzez sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych,

(-) Rozdziale II ust. 2 pkt 3 załącznika do Uchwały poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności danych przed udziałem w pierwszym posiedzeniu zespołu,

(-) w Rozdziale III ust. 10 załącznika do Uchwały wprowadzenie obowiązku składania sprawozdania z prac Zespołu Radzie Gminy;

- art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 3 jej wejścia w życie z dniem podjęcia;

- §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w Rozdziale I ust. 3 i Rozdziale III ust. 1-3 i 5 załącznika do Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390);

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

1. W dniu [...] października 2010 r. Rada Gminy D. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która zgodnie z treścią § 3 wejść miała w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia. Następnie przed ogłoszeniem Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. dokonano zmiany treści § 3 zaskarżonej Uchwały poprzez wskazanie terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia.

2. Uchwała powyższa zawiera szereg uchybień o charakterze istotnego naruszenia prawa, - skutkujących jej nieważnością w całości. Stosownie do powyższego:

3. W Rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały Rada określiła własny, niezależny od ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a w końcowej części sprzeczny z nią, katalog podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego.

W art. 9a ust. 15 u.p.r., stanowiącym umocowanie do podjęcia przez rady gminy uchwały dotyczące powołania członków zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do określania wyłącznie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie zaś do kształtowania rodzaju podmiotów wchodzących w jego skład.

O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa. W art. 9a ust. 3 i 4 u.p.r. wskazano podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast w ust. 5 tego artykułu określa się, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Tak więc poza powtórzeniem normy ustawowej zaskarżona Uchwała zawiera sprzeczne z ustawą wskazanie, iż w skład zespołu wchodzi obligatoryjnie również przedstawiciel Prokuratury, którego udział w Zespole z mocy samej ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest fakultatywny.

Wobec powyższego ustalenie w załączniku do uchwały w sposób odrębny katalogu podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowiło przekroczenie ustawowej delegacji, a częściowo niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy, w związku z tym Rada dopuściła się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa.

4. Podobnie przekroczenie ustawowej delegacji do wydania przepisów o charakterze aktu prawa miejscowego stanowi sformułowanie w Rozdziale II ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały dodatkowej przesłanki odwołania członka zespołu w razie uzasadnionego podejrzenia naruszenia poufności danych, o których członek zespołu powziął wiadomość w związku z pełnieniem funkcji. Tego rodzaju wymogi oraz ograniczenia winna formułować sama ustawa, albowiem nie mieszczą się one w pojęciu określenia "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" oraz "szczegółowych warunków jego funkcjonowania". Kompetencje rady gminy wynikające z w/w pojęć ograniczone są jedynie do uszczegółowienia procedury wyłaniania składu zespołu interdyscyplinarnego i nie wskazują na jej uprawnienie do samodzielnego tworzenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, które ograniczają bądź wykluczają członkostwo w zespole, zwłaszcza jeśli sam Ustawodawca nie przewiduje w ustawie tego rodzaju konsekwencji (por. w tym zakresie Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r., IV SA/Po 415/16). Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę przepis art. l0b ust. 2 u.p.r., formułujący warunki odwołania członka Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przez właściwego Ministra. Oznacza to, że gdyby w odniesieniu do członków zespołu interdyscyplinarnego Ustawodawca chciał wskazać takie same warunki odwołania, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w stosownych przepisach ustawy.

5. Również nałożenie na zespół interdyscyplinarnego w Rozdziale III ust. 10 załącznika do Uchwały obowiązku złożenia Radzie Gminy sprawozdania z prac zespołu nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, albowiem to sam Ustawodawca winien nałożyć na Przewodniczącego zespołu taki obowiązek. Z przepisów ustawy nie wynika też, aby Zespół Interdyscyplinarny podlegał Radzie w zakresie swojego działania i miał obowiązek informowania organu o przebiegu jego prac. Rada Gminy nie ma więc uprawnienia do samodzielnego kształtowania swojego uprawnienia do kontroli prac zespołu, która wyraża się niewątpliwie w obowiązku składania sprawozdania z prac.

6. Zawarcie w akcie prawa miejscowego przepisów już sformułowanych w samej ustawie stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który jest aktem wyższego rzędu w stosunku do uchwał Rady Gminy i winien być przez nią respektowany w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego. Sformułowania takie, stanowiące dosłowne powtórzenie norm ustawowych, znalazły się zaś w przepisach Rozdziału III ust. 1-3 i 5 zaskarżonej Uchwały. Powtórzeniem przepisów ustawy było również określenie w sposób samodzielny zadań zespołu, co uczynił już sam ustawodawca w art. 9b ust. 2 u.p.r. Wielokrotnie zaś wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż naruszenie zasad prawidłowej legislacji stanowi istotne naruszenie prawa, a co za tym idzie, przepisy wyżej wskazane nie mogą się ostać jako naruszające prawo w sposób istotny.

7. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczby adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Podzielić należy w tym miejscu pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1922/11: Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art.9a ust 15 nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy (...). i wywołujących określone skutki prawne. W związku z tym podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czego zaniechano w niniejszej sprawie, a mimo to na podstawie Uchwały wyłaniano członków zespołu interdyscyplinarnego, który władny był podejmować czynności względem obywateli.

8. Ponadto w sposób niewłaściwy określono dzień wejścia w życie uchwały. Art. 4 Ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych termin wejścia w życie aktu określa na 14 dni od chwili jego opublikowania, o ile sam akt nie określa dłuższego terminu. Określenie terminu krótszego, jednak ograniczonego nadal terminem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, nastąpić może wyłącznie w sytuacjach opisanych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem państwa. Brak jest natomiast możliwości określenia wejścia w życie aktu normatywnego z dniem jego uchwalenia w szczególności, gdy żadne istotne względy nie wskazują na taką konieczność. Należało więc bądź to zaniechać określenia terminu wejścia w życie uchwały, bądź to określić go zgodnie z przepisami wyższego rzędu. Powyższym obowiązkom w przypadku zaskarżonej Uchwały nie zadośćuczyniono, co powoduje, iż jest ona nieważna w całości wobec naruszenia przepisu art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

9. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwal, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z powodów opisanych w treści niniejszej skargi uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, Uchwała z dnia [...] października 2010 roku nr [...] winna zostać wyeliminowana z porządku prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Należy wskazać, iż w związku z faktem, iż stanowi ona akt prawa j miejscowego, stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie upływ ponad sześcioletniego okresu od chwili jej wydania.

III. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 6 grudnia 2017 r., Rada wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skargę należało uwzględnić w części, albowiem postanowienia Załącznika do zaskarżonej uchwały, zawarte: (-) w Rozdziale II w ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 2 pkt 4, (-)

w Rozdziale III w ust. 10, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. W pozostałej części natomiast skargę należało oddalić.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wydana na podstawie art. 9a ust.15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Sąd podziela stanowisko skargi, iż uchwała ta jest wadliwa w zakresie postanowień wymienionych w pkt 1 wyroku, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tychże postanowień.

2. W pierwszej kolejności Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie.

3. Odnotować należy, że w § 3 uchwały w brzmieniu pierwotnym (tj. w brzmieniu niezmienionym postanowieniem § 1 pkt 2 późniejszej uchwały Rady nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., której legalność jest przedmiotem odrębnej kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3279/17, wywołanej również skargą Prokuratora) zastrzeżono w pełni prawidłowo, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tym samym w zaskarżonej uchwale zastrzeżono termin jej wejścia w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. Z uwagi na w/w prawidłowość postanowień uchwały, z których wynika: (-) uznanie obowiązku jej opublikowania we właściwym publikatorze, (-) uzależnienie jej wejścia w życie od w/w publikacji (a ściślej upływu oznaczonego terminu od daty takiej publikacji) przyjąć należy, iż sam fakt niewykonania w/w obowiązku przez Radę (tj. zaniechanie publikacji aktu we właściwym dzienniku urzędowym) nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd miał w tym zakresie na względzie, iż w orzecznictwie sądowym formułuje się stanowisko, iż: "Uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych." (por. np. orzeczenia NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 oraz z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wywodzi stąd wniosek, iż nieważność całego aktu prawa miejscowego, którego publikacji we właściwym publikatorze wadliwie zaniechano dotyczy tylko takiej sytuacji, w której zaniechanie to jest wynikiem wadliwego zapisania w uchwale, iż publikacja taka nie jest wymagana (tj. w sytuacji, w której postanowienia uchwały uzależniają jej wejście w życie od innych zdarzeń niż upływ oznaczonego terminu od dnia publikacji aktu we właściwym dzienniku urzędowym). Jak wyżej wskazano, sytuacja o której mowa powyżej, nie wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała prawidłowo przewidziała obowiązek publikacji.

4. Sąd w pełni podziela natomiast zarzuty skargi, iż postanowienia Załącznika do zaskarżonej uchwały zawarte w: (-) rozdziale II ust.1 (ustalenie składu Zespołu), (-) rozdziale II ust.2 pkt 4 (zastrzeżenie możliwości odwołania członka Zespołu w razie naruszenia zasad poufności), (-) rozdziale II ust.2 pkt 3 (nałożenie na członków Zespołu obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności), (-) rozdziale III ust.10 (nałożenie na Zespół corocznego obowiązku sprawozdawczego wobec Rady) zostały uchwalone z naruszeniem art.7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3 - 5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności tychże postanowień uchwały na zasadzie art.147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Stosownie do powyższego:

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126).

Na mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

4.1. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie do art.9a ust.3 i 4 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art.9a ust.5 ustawy). W art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast w ust. 5 tego artykułu określa, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Ze w/w regulacji wynika zatem, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa, określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny.

Bezspornie uchybia w/w uwarunkowaniom prawnym fakt, iż w Rozdziale II ustęp 1 Załącznika do uchwały Rada określiła skład zespołu interdyscyplinarnego, powtarzając oraz modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Poza powtórzeniem normy ustawowej przywołana jednostka redakcyjna uchwały zawiera bowiem sprzeczne z ustawą wskazanie, iż w skład zespołu wchodzi obligatoryjnie również przedstawiciel Prokuratury, którego udział w zespole z mocy samej ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest wyłącznie fakultatywny.

Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przytoczony ust. 1 Rozdziału II załącznika do uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r.

Wobec powyższego ustalenie w załączniku do uchwały w sposób odrębny katalogu podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowiło przekroczenie ustawowej delegacji, a częściowo niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy, w związku z tym Rada dopuściła się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji należało zgodzić się ze skargą, że ust. 1 Rozdziału II załącznika do uchwały istotnie narusza prawo.

4.2. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. U.p.p.r. nie powierza radzie określenia wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 229/11, publ. LEX, "Do sfery regulacji ustawowej - nie zaś uchwałodawczej na poziomie organu stanowiącego gminy - należy określenie przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, gdyż rada gminy może określić jedynie "tryb i sposób" postępowania w takiej sprawie.". W związku z tym uznać należy, że doszło do przekroczenia w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego przez uregulowanie zawarte w Rozdziale 1 ust.2 pkt 4 uchwały, gdzie jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wskazano "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Należy zatem stwierdzić, że uregulowania zawarte w Rozdziale 1 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego Radzie Gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., IV SA/Po 464/16, CBOSA).

Tą samą, istotną wadą obciążone są dwa inne postanowienia Załącznika do uchwały, tj.: (-) w Rozdziale II - ust. 2 pkt 3, w którym bez podstawy ustawowej nałożono na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązek złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności danych przed udziałem w pierwszym posiedzeniu zespołu, (-) w Rozdziale III - ust.10, wprowadzający pozaustawowy obowiązek składania Radzie przez Zespół corocznego sprawozdania z prac Zespołu.

5. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, iż dosłowne powtórzenie norm ustawowych, do którego doszło w postanowieniach Rozdziału I ust.3 i rozdziału III ust.1 – 3 i 5 (powtórzenie odpowiednio: art.9b ust.2, art.9a ust.8, art.9a ust.13, art.9b ust.7 ustawy) zaskarżonej uchwały, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, obligujące Sąd do wyeliminowania tych postanowień z obrotu prawnego. Niewątpliwie odnotować należy, że przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W § 136 w/w rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Co do zasady zatem akt prawa miejscowego nie powinien powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za zbyt daleko idące uznać należałoby jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. W swoim wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl (wydanym na tle aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) NSA wskazał m.in., iż zakaz powtarzania określony w § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że akt prawa miejscowego jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane we w/w akcie przepisy mają bowiem odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy akt ten o nich wspomina.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku: 1) w pkt 1 - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a, 2) w pkt 2 - na podstawie art.151 p.p.s.a.