Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1257/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Prezydenta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako Komisja) działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017r., poz. 718, dalej jako ustawa) ukarała H. G. grzywną w wysokości 3000 zł za niestawiennictwo na rozprawie w sprawie [...].

W uzasadnieniu ww. postanowienia podniesiono, iż H. G. jako reprezentant podmiotu, będącego stroną w sprawie tj. Miasta [...] – (dalej jako gmina) w dniu [...] sierpnia 2017 r. pomimo prawidłowego wezwania nie stawiła się na rozprawę. Stawili się natomiast pełnomocnicy Prezydenta [...] a także Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...].

Komisja wskazała, że w sprawie [...] gmina jako samodzielna i samorządna osoba prawna (art. 165 Konstytucji) będąca właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem, zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., posiada indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania. Dalej Komisja przywołała art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), wg którego Prezydent [...] reprezentuje gminę na zewnątrz. Komisja podniosła, że pomimo, iż w sprawie dotyczącej ul. [...] w W. Prezydent zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie na mocy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej jako dekret) decyzji reprywatyzacyjnych, będących przedmiotem postępowania, to w toku spornego postępowania administracyjnego ("weryfikacyjnego") występuje jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, orzekający w postępowaniu dekretowym.

Jednocześnie Komisja zaznaczyła, że rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. Przywołała w tym zakresie art. 262 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, organ podatkowy może ukarać karą porządkową osobę, która według przepisów dotyczących ustroju danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej jest jej ustawowym reprezentantem. Komisja wskazała ponadto na art. 120 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.). Stanowi on, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i na osoby prawne, a gdy zobowiązanym jest osoba prawna grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego. Wg Komisji ww. regulacja per analogiam może zostać wykorzystana do analizy charakteru prawnego samej kary grzywny. Komisja przywołała też art. 761 § 1 kpc i art. 762 § 1 k.p.c. Podniosła, że kompetencje przypisane Prezydentowi wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H. G. oraz że nie ma podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej tj. gmina.

Skargę na postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] zarzucając organowi naruszenie:

art. 23 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie Prezydentowi kary grzywny, pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny,

art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że Prezydentowi przysługuje status strony w postępowaniu przed komisją, co skutkowało bezpodstawnym wezwaniem do osobistego stawiennictwa na rozprawie w charakterze strony, choć Prezydent nie jest stroną postępowania w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna; z tego względu nie może też składać zeznań w charakterze strony;

art. 18 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem Prezydenta karą grzywny, pomimo iż ten pisemnie przed rozprawą wyjaśnił przyczyny, dla których nie może brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony, a więc i zostać przesłuchany w charakterze strony, co skutkuje brakiem podstaw do wymierzenia mu kary grzywny;

art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne wezwanie Prezydenta do złożenia zeznań w charakterze strony, w sytuacji gdy okoliczności sprawy były na tyle wyjaśnione, że nie wymagały przeprowadzenia pomocniczego dowodu z zeznań strony, uzasadnionego dopiero wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych zachodziłaby konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy;

naruszenie art. 12 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe ukaranie Prezydenta karą grzywny w sytuacji, gdy organ wywiązuje się z nałożonych na niego w ustawie obowiązków, w szczególności przedstawił dokumenty konieczne do rozpatrzenia sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: ppsa) nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 23 k.p.a.; ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ppsa uchylenie ww. postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, i o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 ppsa w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa. Komisja wniosła też o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 ppsa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi Prezydenta na postanowienie Komisji z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...], o ukaraniu grzywną (sygn. akt I SA/Wa 1355/17).

Jeżeli chodzi o zarzut niedopuszczalności skargi Komisja podniosła, że zachodzi brak kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa) gdyż zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa jako że nie służy na nie zażalenie a nie jest postanowieniem kończącym postępowanie. W tym zakresie komisja wyjaśniła, że regulacja art. 18 i art. 20 ustawy jednoznacznie wskazuje, że prawo jednostki do obrony zostało uwzględnione w ramach instytucji wniosku o zwolnienie z grzywny, zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienie i stosuje się do niego art. 127 § 3 k.p.a. Podniosła, że rozwiązanie przyjęte w ustawie odbiega od regulacji zawartej w art. 88 § 2 k.p.a. ale zaznaczyła, że przepisy k.p.a. w postępowaniu rozpoznawczym mają zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym i to "odpowiednio". Wg komisji przepisy ustawy mają charakter lex specialis, a zatem mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi. Dalej wskazując na art. 36 ustawy komisja zarzuciła, że postępowanie przed nią prowadzone ma charakter jednoinstancyjny oraz że w ustawie przyznano prawo zaskarżenia zażaleniem np. postanowienia zawierającego zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości (art. 23 ust. 3) i o odmowie zwolnienia od grzywny (art. 20 ustawy). Skonstatowała, że gdyby przyjąć, że prawo zaskarżenia postanowienia wynika już z samej treści art. 36 ustawy, to powołane regulacje byłyby zbędne.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1866/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta [...] uznając, że nie posiada on zdolności sądowej w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 11 maja 2018r. sygn. akt I OSK 1068/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie wskazując, że wobec wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów musi być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany, bo tylko w ten sposób można wymienionym podmiotom zapewnić konstytucyjne prawo do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018r., poz. 1302).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, w sprawie ukarania H. G. grzywną w wysokości 3000 zł.

Na wstępie, z uwagi na fakt wniesienia przez Komisję w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, przy powołaniu się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, Komisja wskazała, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest jednak konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., i o trybie jej wnoszenia.

W ocenie Sądu skarga na postanowienie Komisji z [...] sierpnia 2017 r. jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy. Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art.9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art.36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy. Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji choćby w kwestii dopuszczenia dowodu byłyby zaskarżalne - także na drodze sądowej. Na gruncie tej sprawy przyjąć więc w ocenie Sądu należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra czy SKO) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 p.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od przedmiotowego postanowienia służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, że czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Od postanowienia Komisji z [...] sierpnia 2017 r. złożona został skarga do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] sierpnia 2017 r., skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że strona skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynikało, że od postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. nie przysługują żadne środki zaskarżenia w toku instancji (co było pouczeniem błędnym), ale za to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu, który wydał zaskarżony akt. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia." Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., I OSK 2014/06; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 9.12.2016 r., II OSK 702/15, LEX nr 2205733). Zasady te mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy."

W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż grzywną ukarana została H. G. Skargę wniósł Prezydent [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu. W konkluzji stwierdzono natomiast, że "osobą ukaraną powinna być H. G. jako osoba fizyczna." Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd podnosi, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (przywoływana również jako ustawa), nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, LEX nr 194022.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd podziela pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 22.10.2014 r., I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie Sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący [...] w oparciu o art. 32, oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach [...] orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwań z [...] sierpnia 2017 r., została wezwana H. G. jako Prezydent reprezentujący [...], na rozprawę), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji [...] jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G. W ocenie Sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta – H. G. Sąd podkreśla, że nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest [...]. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r. (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Sąd podkreśla, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków - np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok z 19 października 1983 r. (II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2152/12, w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (vide G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Innymi słowy, art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem. Reasumując w niniejszej sprawie i w obecnym stanie prawnym, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy.

Do naruszenia art. 23 k.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dniu 5 października 2017 r. (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach "dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (...)". W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego sytuacja w niniejszej sprawie nie odbiega w żaden sposób od tej, jaka była rozstrzygana przez NSA w dniu 5 października 2017 r.

Sąd wyjaśnia, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, gdyż sprawa ta nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Ponadto wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Komisję

Sąd nie znalazł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 p.p.s.a.