Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 504/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej: "skarżący", "Wojewoda") skargą z dnia 1 marca 2021 r. (data pisma) zaskarżył uchwałę Rady Miasta [...]i (dalej: "organ", "Rada Miasta") nr [...]z dnia [...]grudnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (dalej: "zaskarżona uchwała").

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi, tj.:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze zm., dalej: "u.c.p.g.");

- art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.;

- art. 3 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm., dalej "u.o.o."),

- § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz.U. 2016, poz. 2028).

Wobec tak postawionych zarzutów, Wojewoda wniósł o:

- orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

- w przypadku nieuwzględnienia wniosku o orzeczenie nieważności w całości, o orzeczenie nieważności załącznika do ww. uchwały, w części, w odniesieniu do: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 ust. 9, § 6 ust. 3, § 7 ust. 1 pkt 1-4, § 17 ust. 3-5.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w żadnym z przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały nie została zawarta informacja o zbieraniu frakcji odpadów o nazwie odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Skarżący dostrzega wprawdzie, że przepisy załącznika do ww. uchwały posługują się niekiedy pojęciami odpadów opakowaniowych, opakowań wielomateriałowych itp., nie jest to jednak, zdaniem organu nadzoru wystarczające do uznania, że delegacja ustawowa została wypełniona. Przepis delegujący wymienia wprost jakiego rodzaju frakcje odpadów mają być zbierane selektywnie, co oznacza że brak którejkolwiek frakcji odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej w sposób zupełny. Jak wynika z treści ww. przepisu, kategorie odpadów komunalnych, które należy zebrać, odebrać i przyjąć obejmują ustawowe minimum, które zostało w nim określone. Ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem "akty prawa miejscowego stanowione przez organu jednostek samorządu terytorialnego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w graniach tego upoważnienia. Wadliwe są zatem zarówno akty, które zostały wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego/jak i takie, które opierały się na upoważnieniu, ale wykroczyły poza jego granice" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2014 r. III SA/Lu 107/14). Nadto, art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.

Skarżący wskazał, że niezależnie od niewypełnienia delegacji ustawowej w pełnym zakresie, w skarżonych uchwałach znajdują się dalsze regulacje, które, w ocenie skarżącego, naruszają prawo w sposób istotny.

Wojewoda podał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika do ww. uchwały: "odpady komunalne są zbierane selektywnie według podziału na następujące frakcje: mokre bioodpady obejmujące odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, z wyłączeniem odpadów pochodzenia zwierzęcego i tłuszczy.".

W art. 3 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.o.o. zawarto następujące, odrębne, definicje poszczególnych rodzajów odpadów:

- bioodpady - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność,

- odpady ulegające biodegradacji - rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów,

- odpady zielone - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów. Zdaniem skarżącego, jak wynika z powyższego, prawodawca lokalny w sposób nieuprawniony zmodyfikował przepis rangi ustawowej na potrzeby uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku, całkowicie zmieniając zakres pojęciowy poszczególnych frakcji odpadów.

Wojewoda wskazał, że w § 2 ust. 9 załącznika do kwestionowanej uchwały, wprowadzono następującą regulację: "Po zebraniu w sposób selektywny odpadów komunalnych określonych w ust. 1, pozostałe odpady należy zbierać w miejscu gromadzenia odpadów jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.". Zdaniem skarżącego nie wszystkie frakcje obligatoryjnie wymienione w ustawie są przedmiotem § 2 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, a zatem niewyselekcjonowanie frakcji będzie skutkowało ich włączeniem do zmieszanych odpadów komunalnych. Skarżący podał, że w zmieszanych odpadach komunalnych znajdą się zatem odpady niebezpieczne oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, co w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewoda wskazał, że na podstawie § 6 ust. 3 załącznika do uchwały w przypadku braku kompostownika, nieruchomości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, należy wyposażyć w dodatkowe pojemniki na odpady ulegające biodegradacji o pojemności nie mniejszej niż 80 litrów. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., rada gminy może określić, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wojewoda zauważył, że Rada Miasta po pierwsze wprowadziła możliwość kompostowania innej frakcji odpadów (w miejsce bioodpadów wprowadziła odpady ulegające biodegradacji, co jak wskazano wyżej stanowi odrębny zakres, przy czym pojęcie odpadów ulegających biodegradacji jest zacznie szersze i zawiera w sobie także bioodpady; zaś pojęcie bioodpadów odnosi się tylko do części odpadów ulegających biodegradacji), niż przewidziana w ustawie, a także rozszerzyła możliwość kompostowania na tereny nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Rada przekroczyła zatem zakres przepisu kompetencyjnego.

Wojewoda zaznaczył, że w § 7 ust. 1 pkt 1 - 4 załącznika do uchwały zawarte zostały następujące przepisy: "Dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów stosuje się pojemniki oznakowane następującymi kolorami: 1) niebieskim przeznaczone na odpady opakowaniowe z papieru i tektury oraz papier i tekturę nie opakowaniowe; 2) zielonym - przeznaczone na odpady opakowaniowe ze szkła; 3) żółtym - przeznaczone na odpady opakowaniowe z metali; tworzyw sztucznych oraz wielomateriałowe; 4) brązowym - przeznaczone na odpady ulegające biodegradacji.". Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 2028) frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. papier, w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, zbiera się w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem "Papier". Frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia tj. szkło, w skład której wchodzą odpady ze szkła, w tym odpady opakowaniowe ze szkła, zbiera się w pojemnikach koloru zielonego oznaczonych napisem "Szkło". Frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia, tj. metale i tworzywa sztuczne, w skład których wchodzą odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, zbiera się w pojemnikach koloru żółtego oznaczonych napisem "Metale i tworzywa sztuczne". Frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia, tj. odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, zbiera się w pojemnikach koloru brązowego oznaczonych napisem "Bio". Wojewoda wskazał, że z powyższego wynika, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisów ww. rozporządzenia.

Skarżący stwierdził, że w § 17 ust. 3 - 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzono następujące przepisy: "3. Na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psy należy wyprowadzać na smyczy. 4. Zwierzęta agresywne, które mogą stanowić zagrożenie należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu, z zachowaniem przepisów ust. 2. 5. Pies na terenie nieruchomości może przebywać na swobodzie, o ile nie jest to uciążliwe dla sąsiadów i innych osób, a nieruchomość posiada ogrodzenie uniemożliwiające wydostanie się psa poza teren nieruchomości.". Wojewoda zauważył, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych: "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego" (wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Powyższe nakazy mają charakter bezwzględny, a zatem są, w ocenie skarżącego, zbyt daleko idące.

Wojewoda wskazał również, że przepisy załącznika do uchwały wielokrotnie posługują się pojęciami: "frakcje suche" oraz "frakcje mokre". Takiego podziału nie przewiduje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem wprowadzone pojęcia w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie wniosku o orzeczenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

W zakresie wniosków alternatywnych, organ:

1) wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 9 oraz § 17 ust. 3-5 załącznika do uchwały;

2) uznał skargę w części dotyczącej § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-4.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że gdyby nawet Sąd negatywnie ocenił wszystkie kwestionowane, wymienione przez Wojewodę [...] przepisy, to pozostałe przepisy uchwały - jako prawidłowe - mogłyby funkcjonować. Niektóre rozdziały Regulaminu czystości i porządku (dalej w skrócie zwanego "Regulaminem") nie zawierają bowiem negowanych przepisów albo nawet nie mają związku z tymi przepisami (rozdziały 4, 5, 7 i 8). Jednocześnie Rada Miasta podkreśliła, że skarżący nie uzasadnił w żaden sposób wniosku zmierzającego do wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.

Organ zauważył, że Wojewoda zarzuca wadliwość § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu w kontekście terminologii stosowanej przez ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.). W ocenie Rady Miasta, te zarzuty nie są zasadne, ponieważ po pierwsze uchwała wprowadzająca Regulamin jest aktem wydanym na podstawie ustawy o porządku, zatem nie można automatycznie przenosić na jej grunt znaczenia pojęć z ustawy o odpadach. Po drugie, aparat pojęciowy obydwu ustaw nie wydaje się tożsamy w odniesieniu do identycznie nazywanych rzeczy. Zakresy ich desygnatów nie w pełni się pokrywają.

Organ podniósł, że skarżący nie sprecyzował, na czym opiera zarzuty dotyczące § 2 ust. 9 Regulaminu, co uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do tej części skargi.

Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym § 17 ust. 3-5 Regulaminu, gdyż nie wprowadzają one ani generalnych nakazów - jeśli idzie o wyprowadzanie psów, ani też nakazów nadmiernych (nieadekwatnych). W ust. 3 ustanowiono nakaz wyprowadzania psów na smyczy, ale wyłącznie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. W ust. 4 nakazano wyprowadzać na smyczy i w kagańcu jedynie te zwierzęta, które są agresywne lub mogą stanowić zagrożenie. Natomiast w ust. 5 ustalono, że na terenie nieruchomości psy mogą przebywać na swobodzie po spełnieniu określonych warunków.

Ponadto organ wskazał, że zarzut niewykonania upoważnienia ustawowego z powodu nieużycia w Regulaminie pojęcia odpady opakowaniowe wielomateriałowe świadczy o nieuzasadnionym puryzmie prawnym, ponieważ w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu jest mowa o odpadach komunalnych (...) zbieranych selektywnie według podziału na następujące frakcje (...) suche [w tym] opakowania wielomateriałowe. Zatem regulacja odnosząca się do odpadów opakowaniowych wielomateriałowych de facto znajduje się w Regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skargę należało uwzględnić, albowiem kwestionowane skargą postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15 "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej".

Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku ustawodawca, w skonstruowaniu delegacji ustawowej, posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10).

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16) podkreślić należy, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi przyznać należy rację skarżącemu. W szczególności zasadnie Wojewoda wskazał, że w żadnym z przepisów Regulaminu nie została zawarta informacja o zbieraniu frakcji odpadów o nazwie odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Wprawdzie przepisy załącznika do ww. uchwały posługują się niekiedy pojęciami odpadów opakowaniowych, opakowań wielomateriałowych itp., nie jest to jednak, wystarczające do uznania, że delegacja ustawowa została wypełniona. Sąd w tym zakresie nie podzielił stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że stanowisko skarżącego świadczy o nieuzasadnionym puryzmie prawnym. Przeciwnie, zdaniem Sądu, takie rozumowanie Rady Miasta [...] prowadzi do akceptowania niedozwolonej praktyki modyfikacji określeń ustawowych i tym samym praktyki wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego tego organu.

Podobnie, jeżeli chodzi o zakwestionowaną regulację § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika do ww. uchwały, w której wprowadzono definicje i podział odpadów inny niż przewidują to obowiązujące przepisy. Stwierdzono tam, że "odpady komunalne są zbierane selektywnie według podziału na następujące frakcje: mokre bioodpady obejmujące odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, z wyłączeniem odpadów pochodzenia zwierzęcego i tłuszczy.". Rację ma skarżący, że w art. 3 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 ustawy o odpadach zawarto, odrębne, definicje poszczególnych rodzajów odpadów. Stwierdzono tam, że przez bioodpady rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność; przez odpady ulegające biodegradacji - rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów; odpady zielone - rozumie się odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów. Zestawienie powyższych regulacji jasno wskazuje, że w sposób nieuprawniony zmodyfikowano przepis rangi ustawowej na potrzeby uchwalenia Regulaminu, całkowicie zmieniając zakres pojęciowy poszczególnych frakcji odpadów. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że Regulamin jest aktem wydanym na podstawie ustawy o porządku, zatem nie można automatycznie przenosić na jej grunt znaczenia pojęć z ustawy o odpadach oraz, że aparat pojęciowy obydwu ustaw nie wydaje się tożsamy w odniesieniu do identycznie nazywanych rzeczy. W tym względzie podkreślić należy, że z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprost wynika nakaz , że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 i 875).

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody w zakresie § 2 ust. 9 Regulaminu dotyczącego regulacji, iż po zebraniu w sposób selektywny odpadów komunalnych określonych w ust. 1, pozostałe odpady należy zbierać w miejscu gromadzenia odpadów jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Rację ma skarżący, że z uwagi na to, iż nie wszystkie frakcje obligatoryjnie wymienione w ustawie są przedmiotem § 2 ust. 1 Regulaminu, w szczególności odpady niebezpieczne oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki. Taka regulacja powoduje, że niewyselekcjonowanie tych (niewskazanych w tym przepisie regulaminu) frakcji będzie skutkowało ich włączeniem do zmieszanych odpadów komunalnych. Bez wątpienia więc w zmieszanych odpadach komunalnych znajdą się ww. odpady niebezpieczne oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych, w szczególności igły i strzykawki. Taka regulacja w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach – zakazuje się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. W odniesieniu do stwierdzenia Rady zwartego w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie sprecyzował na czym opiera zarzuty odnośnie § 2 ust. 9 Regulaminu zauważyć należy, że jak widać powyżej zarzut skarżącego jest w tym zakresie jasny i należycie uzasadniony. Zdaniem Sądu pozostawienie w Regulaminie takiego zapisu spowodowałoby, że mieszkańcy Gminy wykonując go łamaliby z kolei zakazy ustawowe. W kontekście tego przepisu Sąd zauważa jednocześnie, że niewystarczające byłoby usunięcie z zaskarżonej uchwały tylko § 2 ust. 9 załącznika do uchwały. Ten przepis sam w sobie, oderwany od pozostałych regulacji uchwały, nie budzi wątpliwości, jednakże nie można pominąć, że musi on być wykonywany w połączeniu z pozostałymi regulacjami, w szczególności § 2 ust. 1 Regulaminu. Z tych względów przepis ten powinien być usunięty co najmniej łącznie z § 2 ust. 1 Regulaminu. Z kolei jednak usunięcie § 2 ust. 1 i ust. 9 Regulaminu powoduje usunięcie zasadniczych przepisów, bez których cała uchwała traci swój sens.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody w odniesieniu do § 6 ust. 3 Regulaminu, według którego w przypadku braku kompostownika, nieruchomości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, należy wyposażyć w dodatkowe pojemniki na odpady ulegające biodegradacji o pojemności nie mniejszej niż 80 litrów. Prawidłowo Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., rada gminy może określić, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Poprzez taką regulację Rada Miasta po pierwsze wprowadziła możliwość kompostowania innej frakcji odpadów (w miejsce bioodpadów wprowadziła odpady ulegające biodegradacji, co jak wskazano wyżej stanowi odrębny zakres, przy czym pojęcie odpadów ulegających biodegradacji jest zacznie szersze i zawiera w sobie także bioodpady; zaś pojęcie bioodpadów odnosi się tylko do części odpadów ulegających biodegradacji), niż przewidziana w ustawie, a także rozszerzyła możliwość kompostowania na tereny nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Prawidłowe jest więc stanowisko skarżącego, że Rada Miasta przekroczyła zakres swojego upoważnienia. W tym miejscu zaznaczyć należy, że sama Rada Miasta [...] uznała w odpowiedzi na skargę za uzasadniony niniejszy zarzut Wojewody.

Podobnie w przypadku zarzutów skargi w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 1 - 4 Regulaminu, w którym wprowadzono przepisy dotyczące oznakowania stosowanych pojemników. Rada Miasta przyznała rację skarżącemu, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku doszło do nieuprawnionej modyfikacji § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 2028).

Sąd przyznał rację również skarżącemu w kwestii zarzutów co do § 17 ust. 3 - 5 Regulaminu, w którym przewidziano, że: "3. Na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psy należy wyprowadzać na smyczy; 4. Zwierzęta agresywne, które mogą stanowić zagrożenie należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu, z zachowaniem przepisów ust. 2; 5. Pies na terenie nieruchomości może przebywać na swobodzie, o ile nie jest to uciążliwe dla sąsiadów i innych osób, a nieruchomość posiada ogrodzenie uniemożliwiające wydostanie się psa poza teren nieruchomości.". Sąd w niniejszej sprawie podzielił przytoczone w skardze stanowisko, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Redakcja niniejszego zapisu Regulaminu powoduje, że prawodawca miejscowy ustalił w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów, naruszając m. in. zasadę proporcjonalności. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie, od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. Wskazać trzeba, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując art. 10 a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt. Artykuł 10 a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje jedynie, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w przypadku psów ras uznanych za agresywnie w załączniku do zaskarżonej uchwały należy, zatem zakwestionować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19 i przytoczone tam: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13. 09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14.11.2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19).

Jako istotne naruszenia obowiązujących przepisów należało ocenić również przepisy Regulaminu w zakresie, w jakim posługują się pojęciami: "frakcje suche" oraz "frakcje mokre". Rację ma skarżący, że takiego podziału nie przewiduje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem wprowadzone pojęcia w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy. Rada Miejska wprowadziła w zaskarżonym regulaminie definicje pojęć uprzednio niezdefiniowanych bez stosownego upoważnienia ustawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 813/16). Zauważyć w tym miejscu należy, że usunięcie z Regulaminu tylko tych pojęć, lub tylko przepisów zawierających te pojęcia spowodowałoby, że cały Regulamin straciłby sens, dlatego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Konkludując w odniesieniu do wniosku Rady Miasta o oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Rady skarga zawiera wystarczające uzasadnienie w tym zakresie, gdyż skarżący w sposób jasny i trafny wskazał istotne naruszenia przepisów wprowadzonymi zapisami Regulaminu. Wskazując na powyższe uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa wskazane przez Wojewodę – zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości przemawiała ilość i charakter regulacji, które zostały zakwestionowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1746/13).

Bez znaczenia w tym względzie jest również fakt, że Wojewoda nie skorzystał z uprawnień określonych w art. 91 ustawy, natomiast zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wojewoda słusznie wywiódł z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.).

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.