Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 351/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 63 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 z późn. zm.) art. 106 § 5, art. 107 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przekazanego przy piśmie znak: [...] z dnia [...]r. (data wpływu pisma 5.11.2008 r.) w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w związku z uchyleniem postanowienia Starosty [...] znak:[...] z dnia [...] r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II S.A./Bd 252/09, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr geodezyjnym [...] w miejscowości L., gmina Ł., postanowił odmówić uzgodnienia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka o nr geodezyjnym[...], na której planuje się zlokalizować inwestycję, w dokumentach ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunty orne RIIIa o powierzchni 0.26ha i RIIIb o powierzchni 0.24ha - łącznie 0,5ha. Łączna powierzchnia terenu zajęta pod planowaną inwestycję nie przekracza 0,50 ha użytków rolnych klasy IIla i IIIb, a zatem w ocenie organu nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia dokonywanej w trybie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma tu zastosowania przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ realizacja planowanej inwestycji odbywać się będzie na podstawie przedstawionej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Starosta [...], jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych nie uzgodnił przedłożonego przez Wójta Gminy [...] projektu decyzji uwzględniając fakt, że grunty rolne klasy III podlegają szczególnej ochronie, wskazując przy tym na art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podniósł ponadto, że działka Nr [...] położona jest na gruntach o wysokiej bonitacji gleb, na obszarze otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, służącej do produkcji rolnej stanowiącej drugi pszenny dobry i czwarty żytnio - ziemniaczany bardzo dobry kompleks rolniczej przydatności gleb, a rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania terenu działki 126/4, naruszy otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, ponieważ działka Nr 126/4 wraz z otaczającymi ją działkami nr 128, 127, 126/1, 125, 123/ 121/4, 106/13, 109/13, 110/4 do 110/14, 111/6 do 111/12 i dz. 112 stanowiły obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, położony ok. 1,2 km od terenów zabudowanych, stanowiących centrum wsi [...]. Wskazano również, że wizja lokalna przeprowadzona w dniu 6.10.2009 r. przy współudziale strony wykazała, że teren działki 126/4 aktualnie stanowi grunt orny, wykorzystywany rolniczo, a trzy budynki (dz.121/7,121/8, 121/6 jeden w budowie) położone w odległości 400 - 500 metrów od działki 126/4 stanowią zabudowę siedliskową, a właściciele działek są płatnikami podatku rolnego. Zdaniem organu przedłożony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w istocie rzeczy zmienia przeznaczenie dotychczasowe tego terenu, tj. funkcji rolnej na tereny pod budownictwo mieszkaniowe, co w ocenie Starosty na podstawie wykazanych wyżej argumentów jest niezgodne z zasadami ochrony gruntów rolnych ujętymi w przepisach szczególnych tj. ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ wskazał, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zwłaszcza związana z nią konieczność budowy dróg i infrastruktury technicznej spowodują ubytek gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym i zakłócenia w funkcjonowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej i w efekcie nastąpi trwałe wyłączenie gruntów rolnych o wysokiej bonitacji gleb i dużym potencjale produkcyjnym, co spowoduje utratę potencjału produkcyjnego.

W zażaleniu na to postanowienie Ł. K. wniósł o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy lub uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że tereny działki sąsiadujące z działką nr 126/4 utraciły już swój rolniczy charakter. Skarżący wskazał ponadto, że wieś [...] położona jest wzdłuż drogi wojewódzkiej, nie posiada rynku jako punktu centralnego, a zatem trudno określić jej centrum. Odległość działki nr 126/4 od drogi wojewódzkiej wynosi 400 m, czego organ wydający decyzję w jego ocenie nie zbadał. Ponadto Ł. K. zarzucił organowi I instancji nie zastosowanie się do wyroku Sądu, który nakazał w ponownym postępowaniu prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, iż ustalenia organu I instancji potwierdza mapa ewidencyjna, na której naniesione zostały budynki znajdujące się w sąsiedztwie działki stanowiącej własność Ł. K. Uwzględniając skalę mapy organ stwierdził, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości ponad 350 m od granicy działki nr 126/4, a zabudowa siedliskowa zlokalizowana wzdłuż drogi wojewódzkiej znajduje się w odległości 500 - 550 m od granicy tej działki. Ponadto stwierdzono, że działka stanowiąca własność odwołującego, w skład której wchodzą grunty kl. III a i III b, znajduje się w zwartej przestrzeni gruntów wykorzystywanych rolniczo i oceny sprawy nie zmienia fakt, że część gruntów podzielona została na działki o stosunkowo niewielkiej powierzchni, lecz podział nie przesądza o zmianie przeznaczenia gruntów.

Zdaniem kolegium stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości i pozwala na prawidłową ocenę sprawy, dlatego za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w zażaleniu zarzut, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń Sądu i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Jako prawidłowe organ uznał także powołanie się organu I instancji na treść przepisu art. 3 pkt 1, zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, oraz art. 6 ust. l, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W ocenie kolegium, przywołane przepisy dają priorytet ochronie gruntów o wysokiej klasie bonitacji gleb, a ewentualna realizacja inwestycji na tym obszarze w sposób negatywny wpłynie na rolnicze wykorzystanie istniejącej rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Ł. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w całości, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., które polega na częściowo błędnych oraz niepełnych ustaleniach faktycznych, bowiem charakter sąsiednich działek w rzeczywistości nie ma nic wspólnego z zabudową siedliskową i grunty nie są wykorzystywane rolniczo. Działki 121/7, 121/8 i 121/6 stanowią jego zdaniem tereny ogrodzone będące otoczeniem wzniesionych tam rezydencji, a nawet jeżeli grunty te stanowią siedliska według organu administracyjnego, to nie ustalono jak duże są to "gospodarstwa rolne". Skarżący podniósł, że nie polega na prawdzie to, że działka nr 114 stanowi drogę dojazdową do pól, ponieważ droga ta w pewnej części stanowi dojazd do zabudowanych działek, które według organu administracyjnego stanowią siedliska. Ustalenia poczynione w sprawie przez organy administracyjne wskazują, że w związku z planowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną zaistnieje konieczność budowy dróg i infrastruktury technicznej, lecz w ocenie skarżącego infrastruktura techniczna już istnieje, ponieważ wzdłuż jego działki przebiega wodociąg i kanalizacja, a zatem konieczną byłaby jedynie rozbudowa istniejącej sieci, polegająca na budowie przyłączy. Zdaniem skarżącego organ administracyjny również nie ustalił, gdzie przebiega istniejący już kolektor ściekowy i główna nitka wodociągu, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jak duża jest otwarta przestrzeń produkcyjna, w skład której wchodzi jego działka, w szczególności jaki procent tej przestrzeni ucierpiałby w sytuacji, gdyby na tej działce został wzniesiony budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego organy nie dostrzegają fikcji polegającej na tym, że osoby, które stać na zakup gruntu o powierzchni 1 ha mogą wybudować dom jednorodzinny w ramach siedliska, nie mając w rzeczywistości zamiaru prowadzenia działalności rolniczej i w takiej sytuacji z produkcji rolnej wyłączony jest obszar 1 ha. Wskazał również, że rolnicze wykorzystywanie działki nr 126/4 jest wynikiem sytuacji w jakiej się znalazł będąc właścicielem nieruchomości kupionej z zamiarem budowy domu i brakiem prawnej możliwości rozpoczęcia budowy z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił ponadto, że organ administracyjny nie odniósł się do faktu notoryjnego (art. 77 § 4 k.p.a.) polegającego na tym, że teren Gminy [...] w znacznej mierze już utracił swój rolniczo - leśny charakter na skutek tworzenia [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej i ekspansji mieszkańców[...] , którzy postanowili swoje miejsca zamieszkania oraz miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przenieść właśnie do[...]. Wskutek rozwoju cywilizacyjnego nieunikniony jest proces przekształcania charakteru gruntów rolnych, co jest widoczne na terenie wyżej wymienionych miejscowości. Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się w ogóle do kwestii, w jakich proporcjach pozostaje odległość od granic jego działki do granicy pierwszej z zabudowanych działek w stosunku do wymiarów jego działki. W zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. skarżący wskazał, że organy administracyjne obu instancji odniosły się tylko do faktów, które przemawiają za wydaniem postanowienia odmownego, w ogóle nie odnosząc się do okoliczności faktycznych przemawiających za wydaniem postanowienia korzystnego dla niego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu uzgodnieniowym, w związku z ubieganiem się przez skarżącego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu między innymi z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) wskazano, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście uzgodnienie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu omawianego art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2069/06, Lex nr 308031).

Słusznie zatem Starosta [...] podkreślił w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r., że przedmiot niniejszego postępowania uzgodnieniowego jest ograniczony do oceny, czy planowaną inwestycję można zaakceptować z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Starosta jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych może dokonać jej uzgodnienia tylko w tym zakresie. Zakres ten jest wyznaczony przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych, która reguluje zasady ich ochrony (art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych ich ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a ponadto grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, przez które - zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych - rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych, zajmują stanowisko w sprawie odnosząc się generalnie do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności przeznaczenia gruntów do celów innych niż produkcja rolna, mając na względzie zasady ochrony gruntów rolnych wskazane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz np. art. 6 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej w dniu 6 października 2009 r., działka nr 126/4 użytkowana jest rolniczo przez dawnego właściciela. W otoczeniu działki znajdowały się tereny rolnicze, na których wykonano jesienne prace polowe. W odległości 400 - 500 m położone są 3 budynki i są to budynki, których właściciele są płatnikami podatku rolnego. W odległości ok. 500 m widoczna jest zabudowa siedliskowa położona wzdłuż drogi wojewódzkiej. Ustalenia organu I instancji potwierdza mapa ewidencyjna, na której naniesione zostały budynki znajdujące się w sąsiedztwie działki stanowiącej własność skarzącego. Uwzględniając skalę mapy uznać należy, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości ponad 350 m od granicy działki nr 126/4. Zabudowa siedliskowa zlokalizowana wzdłuż drogi wojewódzkiej znajduje się w odległości 500 - 550 m od granicy tej działki. Działka stanowiąca własność skarżącego, w skład której wchodzą grunty kl. III a i III b, znajduje się w zwartej przestrzeni gruntów wykorzystywanych rolniczo. W tej sytuacji za słuszny należy uznać pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że lokalizacja inwestycji planowanej przez skarżącego nie da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem zwartego obszaru gruntów o wysokiej przydatności produkcyjnej. Nie może bowiem ulec wątpliwości, że grunt ten straciłby charakter gruntu rolnego na skutek wybudowania budynku mieszkalnego, który nie będzie siedliskiem rolnika, co skutkować musiałoby utrudnianiem, czy wręcz uniemożliwianiem wykorzystywania na cele rolnicze sąsiednich działek zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej. Oceny sprawy nie zmienia fakt, ze część sąsiednich gruntów podzielona została na działki o stosunkowo niewielkiej powierzchni, bowiem podział nie przesądza o zmianie przeznaczenia gruntów, a tej właśnie kwestii dotyczy prowadzone w sprawie postępowanie.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prawidłowy sposób dokonało oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych. Wymogi wynikające z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, odniesiono do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uwzględniając przy tym klasę gruntów, na których ma być realizowana inwestycja (działka 126/4), jej wielkość i położenie względem innych gruntów. Bezsporną okolicznością w przedmiotowej sprawie jest bowiem, że przedmiotowa działka stanowi użytek rolny klasy R III A i R III b Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza bezwzględnego zakazu wyłączania gruntów rolnych (w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy) z produkcji rolnej, a jednym ze środków ochrony jest ograniczanie takiego wyłączania. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tej ustawy ograniczenie owo polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne, przede wszystkim gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. W rozpoznawanej sprawie – jak słusznie zauważyło Kolegium – analizowane przepisy prawne dają priorytet ochronie gruntów o wysokiej klasie bonitacji gleb, a ewentualna realizacja inwestycji na rozpatrywanym obszarze w sposób negatywny wpłynie na rolnicze wykorzystanie istniejącej rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, nie dopatrzył się bowiem w postępowaniu organów obu instancji działań, które naruszałyby reguły ustanowione przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdził, że nawet gdyby uznać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest wyczerpujące, to braki te sanuje decyzja organu drugiej instancji, która zawiera szczegółowe uzasadnienie. Organ ten w sposób staranny i wyczerpujący przedstawił motywy podjęcia rozstrzygnięcia odnosząc się przy tym do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.

Z tych względów stanowisko organów administracji, które odmówiły skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne i nie znajdując uzasadnienia do uwzględnienia wniesionej skargi, orzekł jak w sentencji po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).