Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 422/17 w sprawie ze skargi E. W. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. W. i W. W. solidarnie kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 października 2017 r. II SA/Gd 422/17, oddalił skargę E.W. i W.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], obręb [...], będącej własnością E. i W.W., m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna [...] maja 2007 r.

E i W.W. pismem z [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.), wnieśli do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za działkę nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. umorzył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Według organu działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym nie przeszła z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego.

W odwołaniu od tej decyzji W. i W.W. zarzucili m. in. naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w [...] , obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] toczyło się na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi – w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. – następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego; decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Analizując kwestię, czy wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że działką wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. jest działka przeznaczona na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej zastrzeżono, że dla działki nr [...] oraz przyszłej działki wydzielonej z działki nr [...], stanowiących łącznie wewnętrzną niepubliczną drogę dojazdową, należy ustanowić wzajemne służebności drogowe oraz przez te działki zapewnić dostęp do drogi publicznej dla przyległych nieruchomości. Zapis ten według organu jednoznacznie świadczy o tym, że w dniu wydawania decyzji podziałowej działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], skoro w oparciu o służebności drogowe miała zapewnić dostęp do tej drogi innym nieruchomościom przyległym. Nie wskazuje on natomiast na to, że działka nr [...] została na mocy dokonanego podziału przeznaczona pod drogę publiczną.

Z pisma Kierownika Referatu Planów i Marketingu Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 2015 r. wynika, że działka nr [...], obręb [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: [...] - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, co potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście [...] (nr planu [...]), uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Przedmiotowy plan został również powołany w decyzji podziałowej Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r., w której stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z ustaleniami wskazanego planu. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że skoro plan jednoznacznie określał przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, a nie pod drogę publiczną, to brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do powoływanego w odwołaniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. wyjaśniono, że sprawa ta nie ma przełożenia na stan faktyczny, jaki zaistniał w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie działka nr [...] znajdowała się według zapisów planu miejscowego na terenie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, a zgodnie z decyzją podziałową Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r. razem z działką nr [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] , zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2007 r.) utworzyła wewnętrzną niepubliczną drogę dojazdową. Analiza interaktywnego planu miasta [...] potwierdza, że przez działkę nr [...] oraz [...] możliwy jest dojazd do drogi gminnej - ulicy [...]. Dojazd ten został zapewniony dla wszystkich działek powstałych na mocy decyzji podziałowych Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r. i z [...] sierpnia 2007 r., które położone są wzdłuż bądź prostopadle do działek nr [...] i [...]. W związku z tym nie zgodził się Wojewoda z argumentacją stron odwołujących się, że z działki nr [...] korzysta nieograniczona liczba osób. Nie potwierdza tego dokonana przez organ odwoławczy analiza mapy, która w sposób jednoznaczny pokazuje, że działka ta stanowi jedynie dojazd do drogi publicznej – ulicy [...] . Taka też funkcja wynika z decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2007 r., gdzie wskazano, że działka nr [...] ma zapewnić nieruchomościom przyległym "dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] ". Również w piśmie z [...] grudnia 2013 r. Zarząd Dróg i Zieleni w [...] podał, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują zmian w tym zakresie.

Wojewoda podkreślił, że w wyniku podziału przeprowadzonego na podstawie art. 98 u.g.n. na rzecz podmiotów publicznoprawnych przechodzą tylko działki wydzielone pod drogi publiczne. Wydzielenie takiej drogi wśród nowopowstałych działek zapewnia ich komunikację z drogą publiczną, czyli droga ta powstaje w interesie właściciela nieruchomości, na wniosek którego zostaje dokonany podział. Zdaniem Wojewody posiadanie drogi wewnętrznej, służącej dla prywatnego użytku, jest korzystne dla właściciela, dlatego niezasadne byłoby, aby każda droga, w tym wewnętrzna przechodziła na własność gminy/powiatu/województwa/Skarbu Państwa i stawała się ogólnodostępna.

Ustalono, że w księdze wieczystej działki nr [...] ujawniony został jej podział na działki od numeru [...] do nr [...] (dział I-O), a działka nr [...] nadal – zgodnie z wpisami w Dziale lI – jest własnością E. i W.W. Ponadto w dziale III tej księgi ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe – służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...], polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (z podziału której powstała m. in. działka nr [...]), która łączy działkę nr [...] z drogą publiczną. Taki zapis świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie była w dniu jej podziału drogą publiczną, tylko łącznikiem z drogą publiczną.

Wojewoda stwierdził w konsekwencji, że podział działki nr [...] doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod drogę wewnętrzną, która nie stanowi ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności tej działki na rzecz gminy. Wobec tego nie można mówić, że działka nr [...] stanowi drogę, z której korzystać może każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną (obciążoną służebnościami), a interes i prawo w przejeździe przez nią mają mieszkańcy działek przyległych, utworzonych na mocy decyzji podziałowych z [...] kwietnia 2007 r. i z [...] sierpnia 2007 r. Tym samym wniosek odwołujących o odszkodowanie nie mógł zostać uwzględniony.

Wojewoda przychylił się natomiast do zarzutu skarżących co do uznania wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe, do czego nie było podstaw. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie mamy do czynienia nie z bezprzedmiotowością postępowania (ponieważ przedmiot i podmiot postępowania istnieje), tylko z brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w art. 98 u.g.n., co uniemożliwia ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Z tej przyczyny skutkiem odwołania skarżących wydana została decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na decyzję Wojewody zarzucono naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430);

2. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnej i łącznej wykładni powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym rzeczywistego charakteru drogi, na potrzeby funkcjonowania której wydzielono działkę nr [...], która była przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie.

Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Z uzasadnienia skargi wynika, że kwestionowane są ustalenia faktyczne organu w zakresie charakteru drogi. Zarzuca się, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ było nieprawidłowe i w konsekwencji doprowadziło do błędnej kwalifikacji działki nr [...] jako drogi wewnętrznej. Według skarżących organ przy klasyfikacji tej drogi nie uwzględnił warunków technicznych, jakie droga powinna spełniać. Ponadto nie uwzględniono przy klasyfikacji działki przepisów ustawy o drogach publicznych oraz stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrażonego w wyroku z 6 listopada 2010 r. w sprawie ze skargi Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z nimi także wydzielenie na wniosek właściciela nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę, która formalnie nie została uznana za drogę publiczną, lecz spełnia zarówno kryterium możliwości powszechnego dostępu i korzystania z niej przez nieograniczony krąg użytkowników, a jednocześnie spełnia wymogi techniczne do urządzenia na niej następnie (tj. po wydzieleniu działek) określonej kategorii drogi publicznej, powoduje obowiązek wypłaty przez określony podmiot publiczny, w tym wypadku gminę, stosownego odszkodowania.

Według skarżących działka nr [...] stanowi dostęp do innych działek nie tylko dla ich właścicieli lub użytkowników zgodnie z ustanowionymi służebnościami, lecz także dla osób trzecich, w tym podmiotów świadczących usługi komunalne. Ponadto na działce tej posadowiona jest infrastruktura mediów o charakterze publicznym, a korzystanie z niej nie jest ograniczone do jej właściciela i podmiotów uprawnionych na podstawie ustanowionych służebności. Istotne znaczenie ma również okoliczność, że droga obejmująca działkę nr [...] powstała w wyniku podziału kilku wcześniejszych nieruchomości, a działka nr [...] nie stanowi samodzielnie drogi dla działek wydzielonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...], lecz spełnia tę funkcję wraz z innymi działkami, także na rzecz zapewnienia komunikacji dla innych nieruchomości.

Natomiast droga, w której skład wchodzi przedmiotowa działka ma szerokość umożliwiającą budowę na niej jezdni o parametrach właściwych dla dróg publicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 października 2017 r. II SA/Gd 422/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 93 ust. 1-3 u.g.n., który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; decyzja podziałowa, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznego.

Na podstawie decyzji podziałowej organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zatem zobowiązany zbadać, czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną. Aby więc doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących organ musiałby najpierw ustalić, że sporna działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszła na własność Gminy Miasta [...].

Na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] III w mieście [...] (nr planu [...]), uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda ustalił, że działka nr [...] , obręb [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: [...] - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Przedmiotowy plan został również powołany w decyzji podziałowej Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r., w której stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z jego ustaleniami. Ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] ujawniono jej podział na działki od numeru [...] do nr [...] (dział I-0), przy czym działka nr [...] pozostaje nadal - zgodnie z wpisami w Dziale II - własnością skarżących. W dziale III księgi ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...], polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]), która łączy działkę nr [...] z drogą publiczną.

Przestawiona treść księgi wieczystej potwierdza że w dniu podziału działka nr [...] nie była drogą publiczną, ale łącznikiem z drogą publiczną. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2548/12, LEX nr 1480886).

W ocenie Sądu I instancji na podstawie opisanych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych organy prawidłowo ustaliły brak przesłanek do przyjęcia, że własność przedmiotowej działki przeszła na rzecz gminy, co warunkuje przyznanie odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że działką wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. jest działka przeznaczona na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w miejscowym planie działka [...] nie jest działką przeznaczoną pod drogę, a z kolei z księgi wieczystej wynika, że wskutek ustanowionej służebności stanowi ona prywatny dojazd do działki nr [...] . Również treść decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...] , obręb [...] , będącej własnością skarżących, m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2 nie wynika, aby przedmiotowa działka była przeznaczona pod drogę publiczną. Przeciwnie, wprost według decyzji podziałowej sporna działka stanowi część drogi wewnętrznej, niepublicznej, dojazdowej, służącej właścicielom działek przyległych, których dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] opiera się na ograniczonym prawie rzeczowym, obciążającym działkę nr [...]. Okoliczności te wynikają zatem jednoznacznie z decyzji podziałowej, a służebności gruntowe zostały ujawnione w dziale III księgi wieczystej. Nie ma przy tym znaczenia ani fakt nadania drodze wewnętrznej nazwy ulicy, ani jej parametry.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie znalazły zastosowania tezy sformułowane w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05), ponieważ orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda zajął w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźne i jednoznaczne stanowisko, stwierdzając, że przywoływane w odwołaniu orzeczenie ETPS w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce odnosi się do innego stanu faktycznego. Wyrok ETPC z 6 listopada 2007 r. zapadł w odniesieniu do stanu prawnego sprzed stycznia 2000 r., kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg, użyte w treści zaskarżonej decyzji nie występowało w u.g.n. Mógł zatem wówczas budzić wątpliwości zakres regulacji ówcześnie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...)". W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70) ustawodawca w sposób precyzyjny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną, dojazdową. Nie może bowiem umknąć okoliczność, że wydzielenie spornej działki jako drogi wewnętrznej po podziale miało właśnie zapewnić wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. Tylko wówczas wnioskowany podział był możliwy do przeprowadzenia. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), bo droga publiczna to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Nie ma powodu dla modyfikacji tego stanowiska nawet przy uwzględnieniu brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wedle którego ulice, czyli drogi na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne jako drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej), należą do tej samej kategorii co te drogi, jako że nie zmienia to charakteru ulicy i drogi wewnętrznej, a tylko określa ich przynależność do funkcjonalnej kategorii.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że Wojewoda, w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy ustalił stan faktyczny, który mógł stać się podstawą do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Również w sposób prawidłowy organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wobec braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania, zachodzi potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co oznacza załatwienia ich wniosku merytorycznie, w tym wypadku poprzez odmowę ustalenia odszkodowania wobec braku przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień w zakresie stosowania przepisów postępowania określających zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie sądu organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do poczynienia wszechstronnych i pełnych ustaleń faktycznych, mogących stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia prawidłowej subsumpcji właściwych przepisów prawa. Zarzuty skargi zdaniem sądu są nietrafne i nie mogą podważyć prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 4 października 2017 r. II SA/Gd 422/17, wnieśli E. i W.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że wydzielona działka [...] nie jest drogą publiczną mimo spełnienia wszystkich wymogów technicznych do urządzenia na niej po wydzieleniu działek określonej kategorii drogi publicznej, co spowodowało odmowę zapłaty przez organ samorządu terytorialnego stosownego odszkodowania;

b) art. 21, art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że organy władzy publicznej mogą opisać drogi de facto publiczne, w sposób sztuczny, jako drogi "wewnętrzne", co w konsekwencji może służyć uchyleniu się przez władze publiczne od obowiązku dokonania wypłaty stosownego odszkodowania za nieruchomość de facto wywłaszczoną na cele publiczne;

2. przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] była prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, w tym że nie naruszono przy jej wydawaniu art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów dotyczących przepisów postępowania, pewnego wyjaśnienia wymaga podstawa prawna rozstrzygnięcia w tej sprawie, gdyż od jej prawidłowej wykładni zależy zakres postępowania dowodowego, niezbędnego do poprawnego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 93 ust. 1-3 u.g.n., po czym zacytował art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Wskazanie art. 93 ust. 1-3 było więc oczywistą pomyłką. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wskazał natomiast na art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący odwoływali się dodatkowo do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) i wydanego na jego podstawie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. w sprawie ze skargi Bugajny i inni przeciwko Polsce (22531/05).

Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych."

Na tle tego przepisu ETPCz w powołanym wyroku z 6 listopada 2007 r. stwierdził m. in., że po podziale na mniejsze działki gruntu należącego do skarżących, przedmiotowe działki zostały następnie wykorzystane w celu dokonanej na koszt skarżących budowy drogi. Drogi zbudowane na przedmiotowym osiedlu są połączone z siecią dróg publicznych. W chwili obecnej służą one zarówno całemu społeczeństwu, jak i osiedlu mieszkaniowemu, które skarżący wybudowali, oraz są otwarte zarówno dla prywatnego, jak i publicznego transportu każdego rodzaju. Jedynym sposobem, w jaki przedmiotowe grunty mogą być w tej chwili wykorzystywane, są drogi. Skarżący, w chwili obecnej, są także zobowiązani do ponoszenia kosztów ich utrzymania. Jednym z argumentów, na które powoływały się władze odmawiając wywłaszczenia nieruchomości skarżących, był argument, że drogi, które miały zostać zbudowane na przedmiotowym osiedlu mieszkaniowym, nie były uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie kwestionowano jednakże tego, że decyzja o podziale nieruchomości mogła zostać wydana jedynie wówczas, gdy plan podziału przedstawiony przez właścicieli był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Należy uznać, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości.

Zważywszy na powyższe należy uznać, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny.

Europejski Trybunał Praw Człowieka położył więc nacisk na to, że brak wywłaszczenia nieruchomości, na których po podziale urządzono drogę służącą zarówno całemu społeczeństwu, jak i osiedlu mieszkaniowemu, oraz otwartą zarówno dla prywatnego, jak i publicznego transportu każdego rodzaju, a także konieczność utrzymywania takiej drogi, nie zachowuje sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym i z tego powodu powstała sytuacja narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sytuację tę należało rozpatrywać z punktu widzenia pierwszego zdania art. 1 protokołu nr 1 - wchodził w grę brak poszanowania własności (co do ostatniego zdania zob. M. A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 2007, Oficyna 2008, str. 282).

Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji R.P. "Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową." Zatem "Ustawa ma niższą moc prawną od Konstytucji i umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (zob. art. 91 ust. 2), a także od stosowanych bezpośrednio aktów normatywnych wydawanych przez organizację międzynarodową, której RP przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (zob. art. 91 ust. 3). Jest zaś aktem hierarchicznie nadrzędnym wobec rozporządzeń i aktów prawa miejscowego" (zob. P. Radziewicz, Komentarz do art. 87 Konstytucji, uw. 6 (w): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz; red. P. Tuleja; WKP 2019).

Skoro więc Europejski Trybunał Praw Człowieka, który został utworzony w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających z Konwencji i jej protokołów (art. 19 Konwencji), w powyższy sposób zinterpretował normę wynikającą z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, to z uwagi na pierwszeństwo Konwencji nad ustawą, zmiana art. 98 u.g.n. dokonana po wyroku ETPCz, o której wspomina Sąd I instancji (zgodnie z którą doprecyzowano, że przejęciu podlegają tylko nieruchomości przewidziane w planach pod drogi publiczne), w żaden sposób nie mogła wpłynąć na rozumienie normy wynikającej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, jeżeli w dalszym ciągu ustawy nie da się pogodzić z Konwencją.

To zatem, czy istniała podstawa do wywłaszczenia działki nr [...] na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (w kontekście ochrony prawa własności), a w konsekwencji konieczność wypłaty odszkodowania (choćby w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji) zależy od ustaleń dotyczących tego, czy droga urządzona na działce nr [...] jest częścią sieci komunikacyjnej miasta, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny i.t.d., wedle tych kryteriów, jakie przyjął ETPCz w wyroku Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Takich jednoznacznych ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż ocena powyższych okoliczności pozostała sporna między skarżącymi a organem i Sądem I instancji. W szczególności o powiązaniu spornej działki (i drogi na niej urządzonej) z siecią komunikacyjną miasta nie rozstrzyga wydruk z ewidencji w skali 1:1000 (k. 11 akt adm.), ani fragment załącznika graficznego do planu, znajdujący się na str. [...] akt adm. Pierwszy z powodu zbyt małej perspektywy (bez szerszego ujęcia w kontekście sieci dróg), drugi z powodu małej przejrzystości, co do przebiegu spornej drogi i numeracji działek. Niewykluczone są też inne niż graficzne dowody na okoliczności powołane wyżej, np. w kwestii transportu (w tym publicznego) przez sporną drogę.

W tym znaczeniu za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż brak właściwych ustaleń w powyższym zakresie (wynikający po części z niewłaściwego zrozumienia norm materialnych, o których była mowa) ma istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne, gdyż ich ocena zależy od właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czego dotychczas zabrakło.

Ponieważ ustaleń w powyższym zakresie może dokonać tylko organ administracji, uchyleniu – w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej – podlegał nie tylko zaskarżony wyrok, ale także dotychczasowe orzeczenia obydwu organów administracji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.