Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1614/19 w sprawie ze skargi E.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na kontynuowanie nauki 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1614/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na kontynuowanie nauki.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2019 r. bądź decyzja I instancji) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) odmówił E.H. (dalej skarżąca bądź wychowanka) przyznania dla niej pomocy na kontynuowanie nauki.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że G.M. opiekun prawny skarżącej (dalej opiekun prawny) 31 maja 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie skarżącej, jako wychowance rodziny zastępczej zawodowej, pomocy na kontynuowanie przez wychowankę nauki. Z akt posiadanych przez organ wynika, że skarżąca na podstawie postanowienia właściwego Sądu [Sądu Rejonowego w [...]] z [...] kwietnia 2009 r. [III Nsm [...]] została umieszczona w rodzinie zastępczej u brata. Postanowieniem właściwego Sądu z [...] kwietnia 2014 r. [III Nsm [...]] zarządzono umieszczenie skarżącej w rodzinie zastępczej zawodowej u G. i A. M.

W rodzinie zastępczej spokrewnionej skarżąca przebywała od 1 czerwca 2009 r. do 19 września 2013 r. - 4 lata, 3 miesiące i 19 dni, a w rodzinie zastępczej zawodowej od 19 września 2013 r. do 1 maja 2019 r. - 5 lat, 7 miesięcy i 13 dni. Łączny okres pobytu skarżącej poza rodziną biologiczną wyniósł 9 lat, 11 miesięcy i 2 dni.

Prezydent podniósł, że: dnia 9 października 2015 r. skarżąca wskazała G.M. na opiekuna usamodzielnienia, która wyraziła zgodę na pełnienie tej funkcji; dnia 23 marca 2016 r. odbyło się posiedzenie zespołu w sprawie oceny sytuacji dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej; według opinii pedagoga szkoły proces usamodzielnienia skarżącej nie jest możliwy z uwagi na występujące deficyty i należy rozważyć jej ubezwłasnowolnienie; postanowieniem z [...] marca 2018 r. [I Ns [...]] Sąd Okręgowy [w [...]] ubezwłasnowolnił całkowicie skarżącą z powodu upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym, a postanowieniem z [...] września 2018 r. [III RNs [...]] Sąd Rejonowy w [...] ustanowił dla skarżącej opiekę prawną i na opiekuna prawnego powołał G.M.; skarżąca 1 maja 2019 r. opuściła rodzinę zastępczą zawodową i zamieszkała w mieszkaniu chronionym o charakterze treningowym.

W myśl art. 145 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, dalej ustawa z 2011 r.], warunkiem przyznania pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie jest złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego, indywidualnego programu usamodzielnienia. Indywidualny program usamodzielnienia jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. W odniesieniu do skarżącej nie został sporządzony indywidualny program usamodzielnienia, co zdaniem organu uzasadnienia odmowę przyznania pomocy na kontynuowanie nauki. Program usamodzielnienia nie mógł zostać sporządzony, gdyż na posiedzeniu zespołu, który odbył się 23 marca 2016 r., tj. na 55 dni przed ukończeniem przez skarżącą pełnoletności, osoby uczestniczące w posiedzeniu uznały, że jej proces usamodzielnienia nie jest możliwy.

W imieniu skarżącej odwołanie złożył jej opiekun prawny, zarzucając decyzji I instancji naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 6 w zw. z art. 7a, art. 7, [art.] 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, art. 147 i art. 152 ustawy z 2011 r. W odwołaniu zaakcentowano, że skarżąca od 1 maja 2019 r. zamieszkuje w [...] w mieszkaniu o charakterze treningowym, w którym przygotowuje się do dorosłego życia, jednocześnie uczęszcza do Zespołu Szkół Specjalnych [...]. Na posiedzeniu z 23 marca 2016 r. rodzina zastępcza przystała na niesporządzanie "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia, gdyż nie wiedziała, że taki "plan" [winno być "program"] należy sporządzić przed osiągnięciem pełnoletności skarżącej i była przekonana, że może on być sporządzony na późniejszym etapie edukacji. Przepis dotyczący terminu na sporządzenie "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia może sprawiać kłopoty interpretacyjne i może być rozumiany w ten sposób, że "plan" [winno być "program"] ten należy sporządzić najwcześniej na miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności. Zgodnie z art. 7a kpa, art. 145 ustawy z 2011 r. winien być interpretowany na korzyść osoby usamodzielnianej w rozumieniu art. 140 ustawy z 2011 r., zwłaszcza gdy skarżąca, wbrew twierdzeniom organu, jest w stanie się usamodzielnić. W odwołaniu zarzucono brak właściwego uzasadnienia decyzji I instancji. Organ ten ograniczył się wyłącznie do przestawienia stanu faktycznego i jednocześnie nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia i toku rozumowania. W świetle wyroku WSA w Bydgoszczy z 4.3.2015 r. [II SA/Bd 24/15, cbosa] nie jest wykluczona możliwość realizowania indywidualnego programu usamodzielnienia przez osobę ubezwłasnowolnioną całkowicie, które nie zamyka ubezwłasnowolnionemu drogi do uzyskania kwalifikacji zawodowej, czy podjęcia zatrudnienia. Podniesiono naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez zróżnicowanie sytuacji osób posiadających indywidualny program usamodzielnienia i osób nie posiadających tego programu.

Decyzją z [...] października 2019 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] października 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r.

Organ odwoławczy podniósł, że stan faktyczny sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, a w odwołaniu potwierdzono, że indywidualny plan [winno być "program"] usamodzielnienia skarżącej nie został sporządzony.

Indywidualny program usamodzielnienia opracowywany jest przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia i winien on być dostosowany do sytuacji osobistej osoby usamodzielnianej. Ustawodawca wyznaczył zakres tego programu, stanowiąc, że winien on zawierać postanowienia odnoszące się do zakresu współdziałania osoby usamodzielnianej z opiekunem usamodzielnienia oraz sposób uzyskania przez osobę usamodzielnianą wykształcenia lub kwalifikacji zawodowych, pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz w podjęciu przez osobę usamodzielnianą zatrudnienia. Program ten winien być opracowany w terminie zawitym - co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności. Zatwierdzenie programu przez kierownika PCPR winno nastąpić co najmniej miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę usamodzielnianą.

Skarżąca - urodzona [...] maja 1998 r. - przebywająca łącznie w pieczy zastępczej 9 lat 11 miesięcy i 2 dni; dnia 9 października 2015 r. wskazała opiekuna usamodzielniania. Skarżąca na mocy prawomocnego z dniem [...] kwietnia 2018 r. orzeczenia [postanowienia z [...] marca 2018 r. I Ns [...]] została ubezwłasnowolniona całkowicie, a [...] maja 2019 r. opuściła rodzinę zastępczą zawodową i obecnie zamieszkuje w mieszkaniu chronionym o charakterze treningowym.

Kolegium nie podzieliło zarzutu zawartego w odwołaniu, że nie poinformowano rodziny zastępczej po posiedzeniu z 23 marca 2016 r. o konsekwencjach niesporządzania indywidualnego programu usamodzielniania. Skarżąca przebywała w zawodowej rodzinie zastępczej, co prowadzi do wniosku, że taka rodzina była objęta programem szkoleń i wiedzę w tym zakresie posiada z uwagi na zawodowo pełnioną funkcję.

Art. 145 ustawy 2011 r. wbrew zarzutom odwołania jest precyzyjny i nie stwarza kłopotów [interpretacyjnych]. Wskazany przez wychowankę opiekun usamodzielnienia nie sporządził, ani nie złożył programu usamodzielnienia mimo, że musiał posiadać wiedzę, że wszelka pomoc po uzyskaniu pełnoletności wychowanki jest uzależniona od sporządzenia indywidualnego programu usamodzielnienia. Skoro nie sporządzono indywidualnego programu usamodzielnienia, to nie można uznać zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 147 i 152 ustawy z 2011 r.

Pozbawienie skarżącej zdolności do czynności prawnych nastąpiło po uzyskaniu przez nią pełnoletności (w roku 2018). Dziwi więc fakt, że opiekun usamodzielnienia nie przewidywał zapewnienia skarżącej mieszkania, umożliwienia kontynuowania nauki i znalezienia zatrudnienia, bo wiedział on, że sporządzenie indywidualnego programu ma za zadanie umożliwić wychowance dostatecznie samodzielną egzystencję, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty życia społecznego. Zakładane w przyszłości ubezwłasnowolnienie całkowite strony nie jest przeszkodą dla kontynuowania procesu usamodzielnienia, integracji ze środowiskiem i realizowania indywidualnego programu usamodzielnienia.

W imieniu skarżącej skargę na decyzję [...] października 2019 r. wniósł jej opiekun prawny.

W skardze podniesiono, że według Prezydenta "plan" [winno być "program"] usamodzielnienia nie został sporządzony, gdyż na posiedzeniu zespołu 23 marca 2016 r. tj. 55 dni przed ukończeniem przez skarżącą 18 roku życia, osoby biorące udział w posiedzeniu uznały, że proces usamodzielnienia nie jest możliwy. Tak też zrozumiał tę sytuację opiekun prawny skarżącej. Program usamodzielnienia spisuje koordynator rodziny, za akceptacją opiekuna usamodzielnienia. Opiekun prawny uważał, że gdy skarżąca nauczy się samodzielności i opuści rodzinę zastępczą, to wtedy będzie możliwość spisania takiego programu.

Skoro obecnie skarżąca zamieszkała sama i ponosi koszty utrzymania i chodzi nadal do szkoły, to przydałoby się jej wsparcie na kontynuację nauki w wysokości 520 zł. Na wniosek opiekuna prawnego wydano decyzję o przyznaniu skarżącej mieszkania. Jeżeli skarżąca już otrzyma to mieszkanie, to ze względu na brak programu usamodzielnienia nie dostanie pomocy na zagospodarowanie w wysokości 6600 zł i remont mieszkania w wysokości 1500 zł, które otrzymują inni wychowankowie wychodzący spod pieczy zastępczej.

Opiekun prawny podniósł, że jest rodziną zastępczą od 2010 r. i do tej pory usamodzielniała tylko jedną wychowankę, objętą normalnym tokiem nauczania. Z tego względu opiekun prawny nie był zorientowany w tematyce usamodzielniania osób niepełnosprawnych i polegał na stanowisku koordynatora. Rodziny zastępcze zawodowe nie mają dodatkowych szkoleń z procedur i prawa rodzinnego, a błąd dotyczący skarżącej winien zostać naprawiony. Zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, w świetle którego zakładane w przyszłości ubezwłasnowolnienie całkowite strony nie jest przeszkodą dla kontynuowania procesu usamodzielnienia, integracji ze środowiskiem i realizowania indywidualnego programu usamodzielnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik będący adwokatem, zastępowany przez aplikanta adwokackiego, podtrzymał skargę i zaakcentował, że na organie ciąży obowiązek takiego postępowania, które będzie uwzględniać dobro skarżącej umieszczonej w pieczy zastępczej. Jak wynika z akt sprawy, prowadzone były prace przy sporządzaniu "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia skarżącej, choćby w zakresie przyznania mieszkania treningowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Gl 1614/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu, uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ppsa. Nie zaistniały nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy ani co do zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

Stan faktyczny sprawy zaprezentowano omawiając dotychczasowy przebieg objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. Po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych ustalenia stanu faktycznego Sąd I instancji przyjął jako własne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły przepisy ustawy z 2011 r. ([w dacie wydania zaskarżonej decyzji]: t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, zm. [poz. 924 i z 2018 r. poz. 2245]). W dziale IV tej ustawy uregulowano przesłanki i zasady przyznawania pomocy dla osób usamodzielnianych. Osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą,... zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu: 1) przyznaje się pomoc na: a) kontynuowanie nauki, b) usamodzielnienie, c) zagospodarowanie; udziela się pomocy w uzyskaniu: a) odpowiednich warunków mieszkaniowych, b) zatrudnienia 3) zapewnia się pomoc prawną i psychologiczną (art. 140 ust. 1 ustawy z 2011 r.). Pomoc, o której mowa w art. 140 ust. 1, jest przyznawana lub udzielana na wniosek osoby usamodzielnianej (art. 143 ust. 1 ustawy z 2011 r.). Jak stanowi art. 145 ust. 1 warunkiem dopuszczalności przyznania pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie jest posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Dopiero dysponowanie zatwierdzonym indywidualnym programem usamodzielnienia uprawnia osobę usamodzielnianą do złożenia wniosku o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki.

Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyznaczają kolejność czynności, które osoba usamodzielniana obowiązana jest podjąć w celu skutecznego ubiegania się o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (wyrok WSA we Wrocławiu z 2.8.2019 r. IV SA/Wr 200/19). Osoba usamodzielniana co najmniej rok przed osiągnięciem przez nią pełnoletności wskazuje osobę, która podejmuje się pełnienia funkcji opiekuna usamodzielnienia oraz przedstawia pisemną zgodę tej osoby (art. 145 ust. 2 ustawy z 2011 r.). Następnym etapem procesu usamodzielnienia jest opracowanie indywidualnego programu usamodzielnienia. Program ten jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia, co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r.). Po zakończeniu realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia osoba usamodzielniana wraz z opiekunem usamodzielnienia i kierownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie, dokonują oceny końcowej procesu usamodzielnienia (art. 145 ust. 7 ustawy z 2011 r.). W szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program usamodzielnienia został zatwierdzony po terminie określonym w art. 145 ust. 4 (art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r.).

Proces usamodzielnienia rozpoczyna się w momencie zatwierdzenia przez kierownika PCPR indywidualnego programu usamodzielnienia i kończy w momencie dokonania oceny końcowej procesu usamodzielnienia. W okresie realizacji procesu usamodzielnienia na podstawie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia osobie usamodzielnianej przysługuje pomoc, m.in. na kontynuowanie nauki. Zważywszy na przedstawioną wyżej funkcję indywidualnego programu usamodzielnienia pomoc ta może być przyznana wyłącznie osobie posiadającej taki zatwierdzony program, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach zatwierdzenie "planu" [winno być "programu"] może nastąpić później niż miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę usamodzielnianą. Brak takiego "planu" [winno być "programu"] oznacza niespełnienie przez osobę wnioskującą o pomoc ustawowej przesłanki dopuszczalności przyznania takiej pomocy. W odniesieniu do wymogu posiadania "planu" [winno być "programu"] ustawodawca nie przewidział wyjątków, a oceniając, czy taki wymóg jest spełniony organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Z tych względów przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy okoliczności, które spowodowały, że dany wnioskodawca nie posiada "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia zostały pozbawione doniosłości prawnej.

Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki nie przedłożyła indywidualnego programu usamodzielnienia. Bezspornym jest, że "plan" [winno być "program"] taki w ogóle nie został sporządzony mimo osiągnięcia przez skarżącą pełnoletności. Zasygnalizowane na rozprawie przed tutejszym Sądem przez pełnomocnika skarżącej prace nad "planem" [winno być "programem"] nie stanowią jeszcze o jego sporządzeniu. Oznacza to, że zaistniała obiektywna przeszkoda do tego, by organ mógł wydać decyzję o przyznaniu skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy. Przedstawione w skardze okoliczności, które spowodowały, że mimo osiągnięcia przez skarżącą pełnoletności "plan" [winno być "program"] jej usamodzielnienia nie został sporządzony, nie mogły już z samej zasady wpłynąć na stanowisko organów rozpatrujących jej wniosek o przyznanie pomocy. Nie było potrzeby, by Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej dokonywało swoistej oceny odpowiedzialności opiekunów prawnych za to, że indywidualny program usamodzielnienia skarżącej nie został sporządzony. Negatywne w tym zakresie dla opiekunów prawnych stanowisko Kolegium (zajęte, co podkreślono w uzasadnieniu decyzji, jedynie na marginesie sprawy), jest obecnie kwestionowane w skardze, a przedmiotem sporu stało się także to, kto i w jakim zakresie ponosi odpowiedzialność za brak sporządzenia dla skarżącej indywidualnego programu usamodzielnienia. Rozstrzygnięcie tego sporu pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości samej odmowy przyznania pomocy. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział wyjątków od zasady, że pomoc na kontynuowanie nauki, o której mowa w art. 145 ustawy z 2011 r. może być przyznana wyłącznie osobie, która posiada indywidualny program usamodzielnienia. Odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy spowodowana brakiem takiego "planu" [winno być "programu"] znajduje pełne oparcie w treści powyższego przepisu ustawy, statuującego wymogi dopuszczalności przyznania takiej pomocy. Zarówno przyczyny, z powodu których nie sporządzono indywidualnego programu usamodzielnienia, jak i opisana w skardze sytuacja osobista skarżącej, nie zostały przez ustawodawcę uznane za posiadające doniosłość prawną przy ocenie wniosku o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki.

Skoro skarżąca nie spełniła jednego z podstawowych wymogów dopuszczalności przyznania jej wnioskowanej pomocy, to zasadnie Kolegium utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 147 i art. 152 ustawy z 2011 r., gdyż przesłanki odmowy pomocy na kontynuowanie nauki wynikające z tych przepisów podlegają ocenie dopiero po tym, gdy osoba usamodzielniana spełni wymogi dopuszczalności przyznania jej pomocy wynikające z art. 145 ustawy z 2011 r. (wyrok WSA w Warszawie z 27.1.2015 r. I SA/Wa 3167/14), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Kwestia odpowiedzialności za to, że mimo osiągnięcia pełnoletności indywidualny "plan" [winno być "program"] usamodzielniana skarżącej nie został sporządzony może być badana co najwyżej przy ocenie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych skarżącej dotyczącej działań koordynatora rodziny. Jest to jednak zagadnienie cywilnoprawne wykraczające poza granice rozpatrywanej sprawy i nie objęte kognicją sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną wywiodła E.H., reprezentowana przez adw. M.M., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1614/19 w całości, zarzuciła wyrokowi naruszenie, na podstawie art. 174 "§" [winno być "pkt"] 2 ppsa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 [ppsa] przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi, w sytuacji gdy działani[a] organów administracji publicznej dotknięte były błędem w postaci naruszenia obowiązku informacyjnego, a to przez odpowiedni zespół działający w zakresie koordynowania usamodzielnienia się skarżącej w dniu 23 marca 2016 r. o konsekwencjach niesporządzenia indywidualnego "planu" [winno być "programu"] usamodzielniania;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że "postanowienia" [winno być "decyzje"] organów administracyjnych obu instancji wydane zostały przy błędnej wykładni przepisów, w tym art. 9 kpa przez uznanie, że nie istnieje potrzeba informowania opiekuna prawnego o konsekwencji niesporządzania indywidualnego "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia, a nadto przez wprowadzanie w błąd tegoż opiekuna przez członków zespołu przez stanowcze twierdzenie że w stosunku do skarżącej taki "plan" [winno być "program"] opiekuńczy nie może być realizowany, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia przez brak należytego przeprowadzenia kontroli instancyjnej, nieuchwycenie przez Sąd I instancji naruszeń prawa w tym zakresie przez organy, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo wystąpienia naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie "zaskarżonej decyzji" [winno być "zaskarżonego wyroku"] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie "art. 185" ppsa; względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; przyznanie pełnomocnikowi skarżące[j] od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego, nieopłaconych ani w części ani w całości przez skarżąc[ą].

Pismem z 20 sierpnia 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut 1 naruszenia wskazanych norm odniesienia (o czym szerzej przy analizie zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej) nie jest trafny (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Gl 1614/19 nie miała miejsca.

Art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów o różnorodnej treści normatywnej. W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie został dookreślony paragraf, który autor skargi kasacyjnej miał na uwadze podnosząc ów zarzut. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że został on ograniczony do art. 8 § 1 kpa i w takim też zakresie został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezydent odmówił skarżącej przyznania pomocy na kontynuowanie nauki, "ponieważ nie został sporządzony indywidualny program usamodzielnienia. Nie mógł on zostać sporządzony gdyż na posiedzeniu zespołu który odbył się 23 marca 2016 r tj. na 55 dni przed ukończeniem przez E.H. pełnoletności osoby uczestniczące w posiedzeniu uznały, że jej proces usamodzielnienia nie jest możliwy" (s. 2 akapit 4 decyzji z [...] czerwca 2019 r.).

Decyzją z [...] października 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję I instancji podnosząc, że skarżąca "przebywała w zawodowej rodzinie zastępczej co prowadzi do wniosku, iż taka rodzina była objęta programem szkoleń i wiedzę w tym zakresie posiada z uwagi na zawodowo pełnioną funkcję. Niewątpliwie wskazany opiekun usamodzielniania (obecnie opiekun prawny strony) i wychowanka nigdy nie przedłożyły indywidualnego programu usamodzielniania wychowanki. (...) Wskazany przez wychowankę opiekun usamodzielnienia nie sporządził ani nie złożył programu usamodzielnienia, pomimo, iż musiał posiadać wiedzę, iż wszelka pomoc po uzyskaniu pełnoletniości wychowanki jest uzależniona od sporządzenia indywidualnego programu usamodzielnienia" (s. 3 akapit 1 decyzji z [...] października 2019 r.). Przyjęcie przez Kolegium, że opiekun usamodzielnienia musiał wiedzieć, że wszelka pomoc po uzyskaniu pełnoletniości wychowanki jest uzależniona od sporządzenia indywidualnego programu usamodzielnienia, jest dowolne i nie poparte jakimkolwiek dowodem (s. 2 akapit 1 zaskarżonej decyzji, czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie dostrzegł), tym bardziej że opiekun usamodzielnienia przekonująco podnosił, że rodziny zastępcze zawodowe nie mają dodatkowych szkoleń z procedur i prawa rodzinnego; opiekun prawny nie był zorientowany w tematyce usamodzielniania osób niepełnosprawnych i polegał na stanowisku koordynatora; nie wiedział o wymogu opracowywania programu usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez wychowankę pełnoletności.

Sąd I instancji wskazał, że zważywszy na "funkcję indywidualnego programu usamodzielnienia pomoc ta może być przyznana wyłączenie osobie posiadającej taki zatwierdzony program, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach zatwierdzenie "planu" [winno być "programu"] może nastąpić później niż miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę usamodzielnianą. Brak natomiast takiego "planu" [winno być "programu"] oznacza niespełnienie przez osobę wnioskującą o pomoc ustawowej przesłanki dopuszczalności przyznania takiej pomocy. W odniesieniu do wymogu posiadania "planu" [winno być "programu"] ustawodawca nie przewidział wyjątków, a oceniając, czy taki wymóg jest spełniony organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Z tych względów przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy okoliczności, które spowodowały, że dany wnioskodawca nie posiada "planu" [winno być "programu"] usamodzielnienia zostały pozbawione doniosłości prawnej. (...) Oznacza to, że zaistniała obiektywna przeszkoda [brak sporządzenia programu usamodzielnienia] do tego, aby organ mógł wydać decyzję o przyznaniu skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy. Jednocześnie przedstawione w skardze okoliczności, które spowodowały, że pomimo osiągnięcia przez skarżącą pełnoletności "plan" [winno być "program"] jej usamodzielnienia nie został sporządzony nie mogły już z samej zasady wpłynąć na stanowisko organów rozpatrujących jej wniosek o przyznanie pomocy. (...) Tym samym w rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy spowodowana brakiem takiego "planu" [winno być "programu"] znajduje pełne oparcie w treści powyższego przepisu ustawy, statuującego wymogi dopuszczalności przyznania takiej pomocy. Zarówno bowiem przyczyny, z powodu których nie sporządzono indywidualnego programu usamodzielnienia, jak i opisana w skardze sytuacja osobista skarżącej, nie zostały przez ustawodawcę uznane za posiadające doniosłość prawną przy ocenie wniosku o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki" (s. 9/10 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1614/19).

Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), warunkiem przyznania pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie jest złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Indywidualny program usamodzielnienia jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r.).

W doktrynie podnosi się, że program winien być opracowany co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności. Termin ten jest terminem zawitym, co wynika z postanowień ust. 8 komentowanego przepisu, w którym mówi się o tym, że w uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program został zatwierdzony po upływie wskazanego terminu. Zestawienie obu przepisów pozwala stwierdzić, że zatwierdzenie programu przez kierownika PCPR winno nastąpić co najmniej miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę usamodzielnianą, a to oznacza zarazem, że sam program ma być opracowany wcześniej. Analiza omawianego unormowania winna uwzględniać to, że ustanowienie opiekuna usamodzielnienia następuje na rok przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a tym samym opiekun usamodzielnienia wspólnie z osobą usamodzielnianą obowiązani są do podjęcia działań zmierzających do opracowania wskazanego programu. Ustawodawca wyznaczył ostatni moment jego sporządzenia i przedłożenia do zatwierdzenia, ale nie określił momentu początkowego, jak również nie wprowadził w tym zakresie dodatkowych ograniczeń. W tej sytuacji można uznać, że przewidziany w ustawie okres od chwili wskazania osoby pełniącej funkcję opiekuna osoby usamodzielnianej do momentu zatwierdzenia indywidualnego programu powinien być przeznaczony na działania zmierzające do sporządzenia tego indywidualnego programu, a ostatecznie - do jego zatwierdzenia (S. Nitecki, w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 652-653, uw. 8).

Warunkiem przyznania pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie jest złożenie wniosku i posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Zatem ustawodawca przewidział dwa wymogi. Pierwszym z nich jest posiadanie zatwierdzonego przez kierownika PCPR powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie indywidualnego programu usamodzielnienia. Dysponowanie tym programem uprawnia dopiero osobę usamodzielnianą do złożenia wniosku o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie. Potwierdzeniem tego stwierdzenia jest treść ust. 8 art. 145, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program usamodzielnienia został zatwierdzony po terminie przewidzianym w analizowanym przepisie. W świetle przywołanych unormowań trzeba uznać, że osoba usamodzielniana występująca o wskazane formy pomocy winna złożyć stosowny wniosek, przy czym forma jego złożenia nie odgrywa tu żadnej roli. Może to być wniosek pisemny, jak również może być on złożony ustnie do protokołu. Wniosek ten będzie musiał spełniać wymogi wynikające z postanowień art. 63 kpa, ponieważ będzie inicjował uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego. Do wniosku tego dołączony winien być zatwierdzony indywidualny program usamodzielnienia, brak tego programu przy składaniu wniosku będzie obligował kierownika PCPR do wezwania osoby usamodzielnianej do uzupełnienia wniosku o ten element na podstawie art. 64 § 2 kpa, a zatem z pouczeniem, że jeżeli wniosek nie zostanie uzupełniony o wskazany program w terminie [nie krótszym niż] 7 dni, to złożony wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Na obecnie analizowanym etapie działań podejmowanych przez organ administracji sporządzenie indywidualnego programu usamodzielnienia po wskazanym powyżej terminie nie odgrywa żadnej roli, gdyż niezbędne jest, by wraz z wnioskiem był on złożony (S. Nitecki - op. cit., s. 655-656, uw. 12).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu Komentatora o terminie zawitym w którym "program [usamodzielnienia] powinien być opracowany [forma dokona]". W istocie ustawodawca posłużył się formą niedokonaną "opracowywany" (verba legis - art. 145 ust. 4 in princ. ustawy z 2011 r.). Za tym, że termin ten nie jest zawity, przemawia właśnie ustęp 8 art. 145 ustawy, wskazujący że "W szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program usamodzielnienia został zatwierdzony po terminie określonym w art. 145 ust. 4". To właśnie wzgląd na szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w ustępie 8 art. 145 nie pozbawia doniosłości prawnej naruszenia przez organ I instancji zasad ogólnych kpa (w tym art. 7, 8 § 1 i art. 9 kpa), jak i sytuacji zdrowotnej i osobistej osoby usamodzielnianej. Kwestia przekroczenia terminu sporządzenia indywidualnego programu usamodzielnienia będzie rozpatrywana dopiero przy podejmowaniu końcowego rozstrzygnięcia, ponieważ ustawodawca stanowi, że przyznanie przedmiotowej pomocy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zatem nie wiąże przekroczenia tego terminu z momentem wszczęcia postępowania, lecz z wydaniem przewidzianej decyzji. Ustalenia, czy przekroczenie tego terminu było związane ze szczególnym przypadkiem, czy też nie, organ dokona na podstawie zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego. W ocenie Komentatora należało będzie uznać, że taki szczególny przypadek występować będzie zawsze, gdy przyczyna nieterminowego jego opracowania nie leżała po stronie osoby usamodzielnianej, lecz po stronie osób dorosłych, które obowiązane były dopilnować ciążących na nich obowiązków. Zaniedbania po stronie dorosłych nie mogą rzutować na prawa osoby usamodzielnianej. Uchybienia ze strony tej osoby należy widzieć w sposób liberalniejszy, ponieważ osoba ta jeszcze nie musi mieć rozeznania w regułach i zasadach rządzących w świecie dorosłych (S. Nitecki - op. cit., s. 655-656, uw. 12).

Sąd I instancji nietrafnie nie zwrócił uwagi, że organ nie dopełnił w niniejszej sprawie obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, tj. wyczerpującego poinformowania osoby usamodzielnianej (skarżącej) i opiekuna usamodzielniania (G.M.) o konieczności opracowania i zatwierdzenia indywidualnego programu usamodzielnienia, zgodnie z art. 145 ust. 1 i 4 ustawy z 2011 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 nb 1).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.

Ze sformułowania "będących przedmiotem postępowania" wynikałoby, że organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. W doktrynie wskazuje się, że taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu strony określenie żądania (B. Adamiak - op. cit., s. 107 nb 2).

Prezydent podniósł, że 9 października 2015 r. skarżącą wskazała na opiekuna usamodzielnienia G.M., która wyraziła zgodę na pełnienie tej funkcji. Czynność ta uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 145 ust. 2 ustawy z 2011 r. i otworzyła drogę do ubiegania się o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie, po spełnieniu warunków określonych w art. 145 ust. 1 ustawy z 2011 r. Prezydentowi znane/wiadome były intencje wychowanki i jej opiekuna, winien przeto wyczerpująco poinformować stronę o dalszych etapach i możliwościach ubiegania się o przedmiotową pomoc. Art. 145 ust. 2 ustawy z 2011 r. z jednej strony daje prawo osobie usamodzielnianej, a z drugiej - nakłada na organizatora rodzinnej pieczy zastępczej obowiązek monitorowania sytuacji osób przebywających w pieczy zastępczej pod kątem prawidłowego realizowania procesu usamodzielnienia, który rozpoczyna się właśnie wyborem opiekuna usamodzielnienia. Zatem jest to także przepis kierowany do tego podmiotu funkcjonującego w pieczy zastępczej, by podejmował niezbędne działania zmierzające do zapewnienia praw przysługujących dziecku przebywającemu w pieczy zastępczej (S. Nitecki - op. cit., s. 648-649, uw. 3).

Całkowicie błędnie Prezydent przyjął, że "Nie mógł on [indywidualny program usamodzielnienia] zostać sporządzony, gdyż na posiedzeniu zespołu, który odbył się 23 marca 2016 r. tj. na 55 dni przed ukończeniem przez E.H. pełnoletności osoby uczestniczące w posiedzeniu uznały, że jej proces usamodzielnienia nie jest możliwy" (s. 2 akapit 4 decyzji z [...] czerwca 2019 r.). Obowiązkiem koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej i organu I instancji było pouczenie na piśmie opiekuna usamodzielnienia i wychowanki, że winny niezwłocznie przystąpić do opracowywania indywidualnego programu usamodzielnienia, by przedłożyć ów program kierownikowi PCPR (art. 8 § 1 i art. 9 kpa; art. 145 ust. 1, 2, 4 ustawy z 2011 r.). Błędnie Kolegium przyjęło, że "opiekun usamodzielnienia nie sporządził ani nie złożył programu usamodzielnienia, pomimo iż musiał posiadać wiedzę, iż wszelka pomoc po uzyskaniu pełnoletności wychowanki jest uzależniona od sporządzenia indywidualnego programu usamodzielnienia" (s. 3 akapit 1 zaskarżonej decyzji).

Powyższe stanowisko, przyjęte przez organy administracji, nietrafnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, stoi w sprzeczności z art. 9 kpa. W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy ustawy z 2011 r.) nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Już od 1960 r. pogląd o uchyleniu przez ówcześnie obowiązujący art. 7 (obecnie art. 9) kpa wobec stron zasady ignorantia iuris nocet, doktryna uznała za ogromny postęp (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 82-83, uw. 2 lit. a, c; aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.3.1985 r. III SA 153/85, GAP 1986/4/45; 17.1. 1990 r. I SA 28/89, ONSA 1990/2-3/30; 20.7.1981 r. SA 1478/81, ONSA 1981/2/72; 9. 11.1987 r. SA 702/87, GAP 1989/12 - tamże, s. 85, uw. 8; s. 77, uw. 3).

Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też, by mogła powołać się na wadliwe działanie, winna zadbać o to, by organ udzielił informacji w formie pisemnej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 92). Tymczasem w doktrynie i w orzecznictwie Sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady udzielania informacji przejawia się w: 1. odmowie udzielenia informacji stronie; 2. nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy.

Nie sposób podzielić opinii Kolegium, że "normy art. 145 ustawy... wbrew twierdzeniom i zarzutom zawartym w odwołaniu precyzyjne i nie stwarzają kłopotów interpretacyjnych..." (s. 3 akapit 1 zaskarżonej decyzji). Jest wręcz przeciwnie. Komentator wskazuje: "Komentowany przepis normuje szereg różnych zagadnień i z tego powodu może wzbudzać pewne kontrowersje, przy czym jego obecna wersja wynika z nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. W przepisie tym normuje się zasady składania wniosku o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki, jak również na usamodzielnienie, wyznaczanie opiekuna usamodzielnienia oraz opracowywanie indywidualnego programu usamodzielnienia. Z uwagi na poruszenie w komentowanym przepisie trzech głównych zagadnień będą musiały być one przedstawione, ale w odmiennej kolejności, niż wynika to z treści samego przepisu... (tamże, s. 647, uw. 1). Przywołany przepis [art. 145 ust. 2] wymaga szczegółowego komentarza, ponieważ zawiera wiele rozwiązań mających daleko idące konsekwencje, które nie zostały w nim uzewnętrznione... (tamże, s. 647, uw. 2). Na wstępie trzeba zauważyć, że osoba usamodzielniana obowiązana jest uzyskać stosowną informację o przysługującym jej prawie [wskazania przez osobę usamodzielnianą co najmniej rok przed osiągnięciem pełnoletności osoby opiekuna procesu usamodzielnienia]. Ustawodawca nie wskazał, kto ma przekazać tę informację osobie usamodzielnianej, zatem w tym zakresie występuje luka prawna, która ma swoje konsekwencje, ponieważ brak będzie możliwości wyciągnięcia określonych konsekwencji w stosunku do osób, które nie przekazały osobie usamodzielnianej takiej informacji. Mając na uwadze wszystkie okoliczności, można opowiedzieć się za stanowiskiem, że obowiązek taki będzie spoczywał na podmiocie pieczy zastępczej, a zatem na rodzinie zastępczej,... Informację o wskazanym prawie osobie usamodzielnianej będzie mógł przekazać też koordynator rodzinnej pieczy zastępczej oraz każdy pracownik organizatora rodzinnej pieczy zastępczej w danym powiecie. Występujący w omawianym przepisie termin "co najmniej roku"... - jak się wydaje - nie jest do końca przemyślany (tamże, s. 648, uw. 3). Na wstępie niniejszych rozważań należy się odnieść do charakteru prawnego indywidualnego programu usamodzielnienia. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że indywidualny program usamodzielnienia jest formą umowy zawieranej przez osobę usamodzielnianą z kierownikiem PCPR powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie... Umowa ta nie ma charakteru umowy cywilnoprawnej, lecz zaliczyć ją należy do umów publicznoprawnych. Za takim ujęciem tej umowy przemawiają następujące argumenty. Przepisy normujące opracowanie i zatwierdzenie indywidualnego programu usamodzielnienia należą do prawa publicznego, ponieważ do tej części prawa zaliczyć należy komentowaną ustawę, ponadto stroną tej umowy jest organ administracji, który też rozstrzyga ewentualne kwestie sporne, a dodatkowo istotą tego programu jest określenie działań podejmowanych przez osobę usamodzielnianą w ramach realizowanego procesu usamodzielnienia. Sygnalizowany umowny charakter programu nie jest w pełni jednoznaczny, ponieważ jest on opracowywany przez osobę usamodzielnianą, a kierownik PCPR zatwierdza go lub odmawia jego zatwierdzenie, zatem ten element jest bardziej zbliżony do rozstrzygnięcia występującego przy podejmowaniu aktu administracyjnego niż do zawarcia umowy publicznoprawnej. W mojej ocenie zatwierdzenie indywidualnego programu jest formą wyrażenia zgody na zamieszczone w nim postanowienia i stanowi wyraz zawarcia umowy właściwej prawu publicznemu. Wymienione elementy tego programu pozwalają potwierdzić jego administracyjny charakter" (tamże, s. 651-652, uw. 6). Już zatem z przedstawionych poglądów doktryny wynika, że pogląd o nie stwarzaniu przez powołane przepisy kłopotów interpretacyjnych jest odosobniony i nieuprawniony.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r. przywołał fragment protokołu z posiedzenia Zespołu w sprawie oceny sytuacji dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej: wg opinii pedagoga szkoły "proces usamodzielnienia nie jest możliwy z uwagi na występujące deficyty m. in. nie zna wartości pieniądza, nie potrafi samodzielnie przygotowywać posiłków. Dla dobra dziecka należy zastanowić się nad jej ubezwłasnowolnieniem". Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że "nie poinformowano rodziny zastępczej po posiedzeniu z dnia 23 marca 2016 roku o konsekwencjach niesporządzania indywidualnego programu usamodzielniania".

Przepisy kpa nie przewidują fikcji znajomości prawa przez strony postępowania, nawet jeśli stroną jest osoba pełniąca funkcję rodziny zastępczej. Podstawowym zadaniem rodziny zastępczej jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki i wychowania (art. 40 ust. 1 ustawy z 2011 r.) a nie szczegółowa znajomość prawa, w tym ustawy z 2011 r. Obowiązkiem Prezydenta było poinformowanie wychowanki i jej opiekuna usamodzielnienia o konieczności opracowania programu i jego zatwierdzenia. Uchybienia organu w tym zakresie nie mogą obciążać strony, tym bardziej że beneficjentką pomocy miała być ówcześnie osoba niepełnoletnia, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, mieszkająca w rodzinie zastępczej łącznie przez 9 lat 11 miesięcy i 2 dni, która blisko rok i 10 miesięcy po uzyskaniu przez podopieczną pełnoletności, została prawomocnym postanowieniem z [...] marca 2018 r. Sądu Okręgowego ubezwłasnowolniona całkowicie z powodu upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym.

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272).

Przy interpretacji ww. wskazanych przepisów nie można abstrahować od norm konstytucyjnych, które szczególną ochroną otaczają osoby niepełnosprawne, w tym skarżącą (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 10 czerwca 2014 r.; art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP). Wykładnia przepisów ustawy z 2011 r. winna być przeprowadzana z uwzględnieniem celów, które ma osiągnąć przedmiotowa ustawa, a które zostały wyrażone w jej preambule (wyroki WSA w Warszawie z 22.10.2014 r. I SA/Wa 2165/14, Lex 1765002 i I SA/Wa 2166/14, Lex 1765003): "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, (...) w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami - uchwala się, co następuje:".

Intencją ustawodawcy było zapewnienie dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych. Jednym ze składowych powyższego jest troska o harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową dzieci, zaś cel ten ma być możliwy do osiągnięcia przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. W oczywisty sposób obowiązek ten spoczywa również - i to w szczególny sposób - na organach państwa.

Wskazanie opiekuna usamodzielnienia nastąpiło 9 października 2015 r. - 221 dni (czyli 7 miesięcy i 8 dni) przed ukończeniem przez skarżącą 18 lat, a posiedzenie Zespołu w sprawie oceny sytuacji dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej odbyło się 23 marca 2016 r. - na 55 dni (czyli 1 miesiąc i 25 dni) przed osiągnięciem przez skarżącą pełnoletności. W przypadku prawidłowej realizacji przez organ obowiązku określonego w art. 9 kpa, skarżąca i jej opiekun, miałyby wystarczający zapas czasu na dochowanie terminu określonego w art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. (verba legis: indywidualny program usamodzielnienia jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności), skoro skarżąca urodziła się 18 maja 1998 r.

Bez względu na uchybienie przez organ art. 9 kpa, termin ustawowy wynikający z art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. upłynął, a program nie został opracowany, a tym samym i zatwierdzony. Należy mieć jednak na uwadze, że w art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r. ustawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program usamodzielnienia został zatwierdzony po terminie określonym w art. 145 ust. 4. Sąd I instancji prawidłowo przywołał art. 145 ust. 8, lecz błędnie nie dostrzegł, że organy obu instancji go nie zastosowały, choć miały taki obowiązek.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (Maciej Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki (dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...), Wolters Kluwer 2017 s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Literalna interpretacja przepisów jest częstokroć niewystarczająca (choćby w przedmiotowej sprawie). Szeroko przyjęta koncepcja dwupoziomowości języka prawnego, której autorem był Zygmunt Ziembiński, rozróżnia przepis prawa od normy prawnej. Intelektualny wysiłek każdego podmiotu stosującego prawo polega na dekodowaniu z (często wielu) przepisów normy prawnej. Do wykonania tej operacji daleko niewystarczające jest poprzestanie na językowym brzmieniu przepisu. Każdorazowo należy sięgać również do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, by w pełnym kontekście odczytać normę prawną (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17).

Art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r. odsyła do terminu z art. 145 ust. 4, zaś jedynym terminem występującym w tym przepisie jest "co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności" (sformułowanie "następnie" nie jest terminem, a jedynie zwrotem określającym chronologię zdarzeń). Art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. nie zakreśla terminu do zatwierdzenia indywidualnego programu usamodzielnienia przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (choć do tej czynności odnosi się art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r.), dlatego też art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r. należy zastosować do przypadku, w którym indywidualny program usamodzielnienia nie został opracowany w terminie wynikającym z art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. Wykładnia taka odpowiada wykładni systemowej (zestawienie art. 145 ust. 8 i art. 145 ust. 4), celowościowej (zapewnienie harmonijnego rozwoju i przyszłej samodzielności życiowej dziecka), a także wsparta jest wykładnią prokonstytucyjną (szczególna ochrona prawna przysługująca osobom z niepełnosprawnościami - art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP).

Stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy z 2011 r., przyznanie oraz odmowa przyznania pomocy dla osoby usamodzielnianej na kontynuowanie nauki, na usamodzielnienie oraz na zagospodarowanie następuje w drodze decyzji. O odmowie przyznania pomocy nie decyduje zatem Zespół w sprawie oceny sytuacji dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej, a tym bardziej decydująca nie jest opinia wyrażona w protokole z posiedzenia tegoż Zespołu. Stwierdzenie o braku możliwości realizacji procesu usamodzielniania skarżącej było arbitralne i oparte jedynie na opinii pedagoga szkoły. Tymczasem istniały przesłanki, potwierdzone następnie sytuacją faktyczną, że proces usamodzielnienia miał widoki powodzenia na przyszłość. O powyższym świadczy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 30 marca 2016 r., wydane zaledwie tydzień po posiedzeniu Zespołu, w którym wskazano m.in.: "Z relacji szkoły wynika, że E. jest pracowita, obowiązkowa i aktywna na lekcjach. Zrobiła duże postępy w zakresie samodzielnego funkcjonowania w otoczeniu - samodzielnie dojeżdża do szkoły, porusza się w obrębie kilku dzielnic [...], potrafi korzystać z rozkładów jazdy. Posługuje się pieniędzmi, robi proste zakupy za odliczoną gotówkę. Samodzielnie przygotowuje prosty posiłek. Łatwo nawiązuje kontakty z innymi, jest koleżeńska, opiekuńcza w stosunku do młodszych i mniej sprawnych dzieci, jest lubiana przez rówieśników. Bierze aktywny udział w życiu klasy i szkoły, zdobywa nagrody w konkursach plastycznych i zawodach sportowych" (przytoczony fragment opinii nie pokrywa się zatem z opinią pedagoga szkoły, którą kierował się Zespół). O możliwości usamodzielnienia skarżącej, mimo późniejszego ubezwłasnowolnienia, które nie ma wpływu na przyznanie przedmiotowej pomocy, świadczy fakt, że 1 maja 2019 r. opuściła rodzinę zastępczą zawodową i zamieszkała w mieszkaniu chronionym o charakterze treningowym. Jak wynika ze skargi do WSA, skarżąca "zamieszkała sama i ponosi koszty utrzymania" (s. 2 wers 6/7 od góry). Skarżąca niewątpliwie ma trudności z prowadzeniem swoich spraw życiowych (świadczy o tym fakt jej ubezwłasnowolnienia przez Sąd Powszechny, opinia sądowa psychiatryczno-psychologiczna z [...] stycznia 2018 r., pismo Dyrektora OPS z [...] maja 2017 r.), lecz nie znaczy to, że nie mogłaby być objęta pomocą na usamodzielnianie w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy z 2011 r. Należy też zauważyć, że skupiając się na pomocy na usamodzielnianie Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie nie zwróciły należytej uwagi na drugi rodzaj pomocy uregulowany we wskazanym przepisie, tj. na pomoc na kontynuowanie nauki.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Gl 1614/19 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 8 w zw. art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. i w zw. z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP i preambułą ustawy z 2011 r., jak również prawa procesowego, tj. art. 7, art 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję z 28 czerwca 2019 r. (art. 135 ppsa).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że drugim obowiązkiem organu administracji publicznej jest obwiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku <>, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 3, 4).

Organy obu instancji nie dostrzegły, że w istocie indywidualny program usamodzielniania jest już realizowany, choć nie powstał jeden dokument zawierający jego elementy, bowiem wychowanka: 1. od 1 maja 2019 r. mieszka samodzielnie w mieszkaniu treningowym i ponosi zań opłaty; 2. w roku szkolnym 2018/ 2019 uczyła się w klasie II Szkoły [...]; 3. korzysta z konta bankowego; 4. potrafi samodzielnie dojeżdżać do szkoły, poruszać się w obrębie kilku dzielnic [...], potrafi korzystać z rozkładów jazdy; 5. posługuje się pieniędzmi, robi proste zakupy za odliczoną gotówkę; 6. samodzielnie przygotowuje prosty posiłek (k. 7, 8-9, 13, 14 akt administracyjnych).

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 1946/20 (art. 153 ppsa). W szczególności organ wypełni obowiązek spoczywający na nim na mocy art. 9 kpa wobec skarżącej (w obecnym stanie faktycznym i prawnym wobec jej opiekuna prawnego - postanowienia I Ns [...] i III Rns [...]) i rozważy zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r., po spełnieniu przesłanek określonych w art. 145 ust. 1 ustawy z 2011 r. Prezydent wyznaczy opiekunowi prawnemu wychowanki adekwatny do istoty sprawy termin (np. 1 miesiąca - art. 64 § 2 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 473-474, nb 4; S. Nitecki - op. cit., s. 655-656, uw. 12) do uzupełnienia wniosku o zatwierdzony indywidualny program usamodzielnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.