Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2272/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1093/14 w sprawie ze skargi K. O. i Z. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala obie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 1093/14) oddalił skargę K. O. i Z. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 562/13) uchylił obie ww. decyzje.

Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2014 r. oględziny sporządzając z nich protokół. Jak ustalił organ, na działce nr geod. [...] , należącej do W. K. i częściowo na działce nr geod. [...] , należącej do K. O. i Z. O., znajduje się murowany budynek mieszkalny podpiwniczony parterowy z poddaszem nieużytkowym, ocieplony styropianem o wymiarach 15,47 m x 5,00 m oraz wiatrołap o wymiarach 3,50 m x 3,45 m. Decyzją z dnia [...] maja 1980 r. Naczelnik Gminy J. udzielił W. K. pozwoleniu na budowę m.in. rozbudowę budynku gospodarczo – socjalnego, obecnie użytkowanego jako mieszkalny, usytuowanego w narożniku działki nr geod. [...] , po granicy z działkami nr geod. [...] . W. K. oświadczył jednocześnie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku została zgłoszona do gminy w 1980 i obecnie w ewidencji jest on zakwalifikowany jako mieszkalny. Obiekt wyposażony jest w kotłownię na paliwo stałe, instalację wodociągową, kanalizacyjną podłączoną do sieci. Obecnie budynek znajduje się ok. 81 cm na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z. O. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] (własność K. O. i Z. O.) i nr [...] (własność T. S.), a ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] zostało przesunięte o ok. 80 cm w stronę działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego we wsi [...] gm. J. na działce nr geod. [...] częściowo na działce nr geod. [...] wzdłuż granicy z działką nr geod. [...] .

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania K. O. i Z. O. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego inwestor wykonał obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem, a wobec tego nie można prowadzić postępowania względem obiektu, którego stan prawny jest uregulowany. Z kolei sprawa przekroczenia granicy działki nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Ponadto uwidocznienie obecnie właściwego przebiegu granic (wskutek modernizacji) nie ma wpływu na ocenę legalności działań inwestora, który wykonał decyzję zgodnie z jej warunkami. Odnośnie natomiast sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, organ odwoławczy wskazał, że jego przekwalifikowanie dokonane zostało w sposób oficjalny tym bardziej, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały jedynie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgody właściwego organu, a nie wydania decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyły K. O. i Z. O., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazując na ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że W. K. w dniu [...] maja 1980 r. uzyskał pozwolenie na rozbudowę, m.in. budynku gospodarczo – socjalnego o część o pow. 17 m2 na działce o nr [...] . Z planu zagospodarowania działki wynikało, że jedna ze ścian rozbudowywanego budynku miała przebiegać po granicy działki [...], druga po granicy działki [...] , zaś cały budynek miał mieć długość 15,30 m. W rzeczywistości budynek ma długość o 17 cm większą, która to różnica może wynikać z faktu późniejszego ocieplenia tegoż budynku. Budynek został także rozbudowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki, opartym na wówczas sporządzonych mapach geodezyjnych, a zatem ujawnione w 2013 r. rozbieżności (umiejscowienie rozbudowanego obiektu o 81 cm na działce sąsiedniej o nr [...] , a nie po granicy działki) wynikało z niedokładności wówczas sporządzonych map. Nadto z pisma Starosty Białostockiego z dnia 13 maja 2013 r. wynika, że w 2005 r. i 2012 r. nastąpiła modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], a prace geodezyjne nie wpłynęły na zmianę przebiegu granic działki nr [...]. Organy zinterpretowały to pismo w ten sposób, że granica pomiędzy działkami zawsze przebiegała w sposób widoczny na aktualnych mapach, jednakże sprzed modernizacji była uwidoczniona w innym miejscu, co wynikało z niedoskonałości dostępnych wówczas technik geodezyjnych. Sporny budynek został z kolei prawidłowo przekwalifikowany z gospodarczo – specjalnego na mieszkalny i znajduje to odzwierciedlanie w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków.

Wskazując na powyższe ustalenia organu, zdaniem Sądu z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania zachodziła konieczność jego umorzenia. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że rozbudowa budynku gospodarczo – socjalnego została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zaś zmiana sposobu użytkowania budynku znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Nadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących o naruszeniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., uznając, że żadna z przesłanek w nim wskazanych nie zachodziła. Sporna część budynku znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów, co znajduje potwierdzenie w uzyskanej decyzji o rozbudowie tegoż obiektu. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że rozbudowana część budynku zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wręcz przeciwnie, ewentualnie nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce skarżących) stanowiłoby zagrożenie zarówno dla ludzi, jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku.

Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku mieszkalnego na działce stanowiącej współwłasność skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, a kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Nadto Sąd podkreślił, że organy nie twierdziły, że na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat nastąpiła zmiana granic pomiędzy działkami o nr [...], ale wskazały, że w wyniku przeprowadzonych w 2005 r. i 2012 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uległy one doprecyzowaniu, co mogło skutkować ich przesunięciem na obecnie sporządzonych mapach. Decyzje o pozwoleniu na budowę i rozbudowę budynków należących do W. K. z 1980 r. były wydawane na podstawie map istniejących ówcześnie i z samego faktu obecnego określenia przebiegu granic w innych miejscach, nie można podważać legalności wówczas wydanych decyzji i działań podejmowanych przez inwestora, który się do nich zastosował.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na mocy art. 250 tej ustawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły K. O. i Z. O., zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi i wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części.

K. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek nakazania rozbiórki wymienionych w tych przepisach;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 P.p.s.a., przez przyjęcie faktu, iż sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów, który to fakt nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy;

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, polegające na:

- przyjęciu, iż granice działki o nr geod. [...] (obecnie podzielonej na działki o nr geod. [...] ) zmieniały się na przestrzeni lat, podczas gdy zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Białymstoku, Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dnia 13.05.2013 r. nr [...], przebieg granic działki o nr geod. [...] nie zmienił się od roku 1962, a przeprowadzane prace geodezyjne nie miały wpływu na przebieg granic wskazanej działki;

- przyjęcie, iż W. K. rozbudował budynek zgodnie z planem zagospodarowania działki, opartym na ówczesnych mapach geodezyjnych, a przekroczenie działki skarżących wynikało z niedokładności ówcześnie sporządzonych map.

Z. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie zachodzą wymienione w tymże przepisie przesłanki do nakazania rozbiórki spornej części budynku posadowionego na działce nr geod. [...],

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w szczególności wynikających z interpretacji przez organy administracji wniosków płynących z pisma Starostwa Powiatowego w Białymstoku Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dn. 13.05.2013 r. sygn. [...], z którego jednoznacznie wynika, iż przebieg granic działki o nr geod. [...] nie zmienił się od 1962 roku, jak i prowadzone prace geodezyjne nie miały wpływu na zmianę przebiegu granic działki o nr geod. [...] położonej w K. co stoi w sprzeczności z wnioskami płynącymi z uzasadnienia skarżonego wyroku, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnego materiału dowodowego, a mianowicie dokumentacji kartograficznej z dnia 22.03.2015 r., sporządzonej przez biegłego geodetę T. J., na której są naniesione punkty graniczne z 1962 roku pomiędzy spornymi działkami, jak i ich niezmienny podział, co zostało pominięte przy dokonywaniu ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Oceniając obie wniesione w sprawie kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędne a przez to nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("przez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym"), jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie jak i inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie.

Jako nieskuteczne należało ocenić działania skarżących, kwestionujące stan faktyczny sprawy za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego również w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a., jak przedstawiono to w kasacji Z. O.

Nie zasługiwały wreszcie na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W ustalonym i skutecznie nie zakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji za organami nadzoru budowlanego, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem ustalono w sprawie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że budowa budynku gospodarczego była dopuszczalna na takim terenie. Nie można też przyjąć, jak formułuje to skarżąca K. O., że Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 37 Prawa budowlanego częściowo, pomijając ust. 2 tego przepisu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji również wskazywał na brak zagrożenia ze strony przedmiotowego obiektu dla ludzi, mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kluczowe pozostawało nie podważone przez skarżące ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym, co samo w sobie wykluczało już możliwości zastosowania art. 37 ww. ustawy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.

Odnośnie wniosków o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocników ustanowionych z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.