Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 3 i 4, art. 95, art. 206, art. 81 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skarg O. S.A. z siedzibą w W., K. oraz P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty za rok 2010 do kosztów usług świadczonych przez O. S.A. z siedzibą w W. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uchylił punkt III decyzji z [...] stycznia 2012 r. i przyznał na rzecz O. S. A. dopłatę do kosztów świadczenia usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów za rok 2010 r. w wysokości 12 466 158,92 złotych, zaś w pozostałym zakresie odmówił przyznania za 2010 rok dopłaty do kosztów świadczonych przez O. Sp. z o. o. usług wchodzących w skład usługi powszechnej: usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług ("ISDN"), usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji abonenta w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 96 ust. 3 i 4 oraz art. 95 i art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800), zwanej dalej "p. t." W pozostałym zakresie decyzja organu z [...] stycznia 2012 r. stała się ostateczna i prawomocna.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej wyznaczył T. S. A. (obecnie O. S. A.) do świadczenia usługi powszechnej na terenie całego kraju w zakresie wskazanym w art. 81 ust. 3 p. t. Podmiot ten w dniu 30 czerwca 2011 r. wystąpił do organu o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej w kwocie 269 436 354,80 złotych netto. Wniosek obejmował koszty świadczenia usług powszechnych wskazanych w decyzji z [...] maja 2006 r.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej przyznał T. S. A. (obecnie – O. S. A.): I. dopłatę w wysokości kosztu netto świadczenia usługi, o której mowa w art. 81 ust. 3 pkt 5 – świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych za 2010 r. w kwocie 1.044.752,26 złotych, II. dopłatę w wysokości kosztu netto świadczenia usługi, o której mowa w art. 81 ust. 3 pkt 6 p. t. – świadczenie usługi publicznych aparatów samoinkasujących za 2010 r. w kwocie 54.057.623,12 złotych, a w pozostałym zakresie odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczonych usług (punkt III decyzji) uznając, że świadczone usługi wchodzące w skład usługi powszechnej albo nie spełniały wymagań dostępności albo jakości. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] kwietnia 2012 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1240/12 skarga na tę decyzję została oddalona. Wyrok ten jednak został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1198/13, a sprawa – przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy punkt III decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd przyjął, że naruszenia w przedmiocie poziomu dostępności oraz jakości świadczenia usługi powszechnej nie mogą stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania dopłaty. Okoliczności te uzasadniać natomiast mogą uruchomienie postępowań o charakterze przymuszającym przedsiębiorcę do należytego świadczenia usługi powszechnej. Decyzja w sprawie przyznania dopłaty powinna stanowić rezultat oceny tego, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. W tym celu należy zbadać stosunek pomiędzy kosztem netto a zakresem i charakterem działalności przedsiębiorcy. Sąd zalecił, by ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił wskazówki odnoszące się do rozumienia pojęcia "uzasadnione obciążenie" zawarte w wyroku TSUE z 6 października 2010 r., sygn. akt C-222/08, a więc z uwzględnieniem przesłanek ekonomicznych. Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2406/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wywiedzione od powyższego wyroku, podzielając zawartą w nim oceną prawną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wskazał, że wydane w sprawie wyroki mają ten skutek, że organ obowiązany jest do analizy żądania wnioskodawcy jedynie w zakresie dopłaty do kosztów usługi powszechnej świadczonej w 2010 r. za wyjątkiem tych, które wymieniono w art. 81 ust. 3 pkt 5 i 6 p. t., to jest udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usługi świadczenia aparatów samoinkasujących.

W uzasadnieniu wskazano, że koszt netto obliczono na podstawie art. 90, art. 51, art. 95 ust. 4 i art. 96 ust. 3 p. t. w związku z § 1 ust. 2, § 5 ust. 2 – 4 i § 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1496 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem oraz znaną ekonomii metodologią długookresowych kosztów przyrostowych. Dla wyznaczenia tej wartości obliczono koszty świadczonych usług, przychody oraz korzyści pośrednie uzyskiwane przez przedsiębiorcę wyznaczonego. Usługom, co do których rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji nie przypisano korzyści pośrednich.

Odmawiając przyznania dopłaty do kosztu netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 – 3 p. t., tj. przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych organ po pierwsze dokonał własnej ich kalkulacji, a ponadto przyjął, że ich wykonywanie nie stanowiło nadmiernego obciążenia dla przedsiębiorcy, bowiem generowane byłyby także wówczas gdyby wnioskodawca nie został wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej. Uznając, że koszt netto tych usług wystąpił, przyjął jednak że nie wyczerpuje on znamienia nieuzasadnionego obciążenia, ze względu na udział wnioskodawcy w rynku oraz podjęte przez niego decyzje biznesowe w zakresie wprowadzanych taryf. Organ wziął pod uwagę stan rynku telekomunikacyjnego w 2010 r., który w zakresie telefonii stacjonarnej w ponad 70% opanowany był przez wnioskodawcę, wysokie – w porównaniu do pozostałych uczestników rynku telekomunikacyjnego – przychody, zwłaszcza w obrębie telefonii stacjonarnej, brak zwiększenia w wyniku świadczenia usługi powszechnej wydatków na łącza abonenckie oraz brak wywołanego tym faktem zmian w cennikach. Plan socjalny operatora stanowił zdaniem organu ofertę komercyjną, bez związku z sytuacją ekonomiczną abonenta. Z kolei plan przyjazny wykorzystywany był w marginalnym zakresie. W tej sytuacji organ ocenił, że usługi przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych nie stanowiły nadmiernego obciążenia

W zakresie kosztów i przychodów świadczenia usług ogólnokrajowego biura numerów oraz ogólnokrajowego spisu abonentów organ kierował się treścią decyzji z [...] maja 2006 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wskazaniu wnioskodawcy jako operatora wyznaczonego oraz przepisami § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz korektami danych podanych przez wnioskodawcę, dokonanymi przez biegłego rewidenta. Organ podkreślił, że utrzymywanie biura numerów i spisu abonentów po ustaniu takiego obowiązku nie może świadczyć o tym, że koszt netto poniesiony w 2010 r. jest uzasadniony. Tego rodzaju działania stanowiły rezultat określonych decyzji biznesowych, nie stanowiły rezultatu wypełnienia obowiązku publicznoprawnego.

Na powyższą decyzję wpłynęły trzy skargi – O. Sp. z o. o., zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 1300/19, K., zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 1366/19 oraz P., zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 1367/19.

O. Sp. z o. o. zaskarżyła decyzję w części obejmującej punkt II, zarzucając naruszenie art. 96 ust. 3 i 4 p. t. w związku z art. 95 ust. 2 p. t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ocena tego, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, obejmuje badanie czy koszt ten został zasadnie poniesiony, art. 96 ust. 3 i 4 p. t. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopłata do usługi powszechnej nie stanowi zasady, art. 96 ust. 4 p. t. poprzez przyjęcie, że koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia skarżącego. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k. p. a. k. p. a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego i niewyjaśnienie tego, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, w tym okoliczności wypierania telefonii stacjonarnej przez komórkową, art. 8 k. p. a. poprzez korzystanie przez organ z różnych kryteriów, naruszenie art. 96 ust. 4 p. t. polegające na uznaniu, że w zakresie badania kosztu netto brany być powinien pod uwagę wyłącznie udział przedsiębiorcy wyznaczonego na rynku, zamiast oceny jego udziału z uwzględnieniem usług sieci stacjonarnych, ruchomych, odpowiadających usługom powszechnym. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

P. zaskarżyła decyzję w części obejmującej punkt I decyzji i postawiła zarzuty procesowe, to jest naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "p. p. s. a." poprzez błędną wykładnię oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność jakości urządzeń O. Sp. z o. o. oraz niedokonanie wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem tego, czy koszt netto stanowił uzasadnione obciążenie O. Sp. z o. o., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyczyn świadczenia przez O. usług biura numerów i spisu abonentów po ustaniu obowiązku w tym zakresie, nieustalenie wszystkich korzyści pośrednich związanych ze świadczeniem tych usług, art. 9 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 2 p. t. poprzez brak wezwania O. Sp. z o. o. do przedstawienia jawnej wersji opisu kalkulacji kosztów usługi powszechnej świadczonej w 2010 r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 ust. 3 pkt 3 p. t. w związku z § 7 ust. 3, § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i budownictwa z 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140) poprzez przypisanie wszystkich korzyści pośrednich innych niż reklama na aparatach i kartach telefonicznych do usług świadczenia usługi powszechnej, art. 82 ust. 4 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 1 p. t. poprzez uznanie, że przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej nie wymaga porównania kosztów świadczenia tej usługi zadeklarowanych w ofercie przedstawionej w ramach konkursu na świadczenie tej usługi z kosztami przedstawionymi we wniosku o dopłatę. Skarżąca podniosła także, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wada procesową uzasadniającą wznowienie postępowania, a to z uwagi na naruszenie art. 12 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 pkt 5 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 362) w związku z art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 lit. c. i art. 3 rozporządzenia rady (UE) 2015/1589 z 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku (Dz. U.UE.L.248) w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k. p. a poprzez niewystąpienie do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Komisji Europejskiej z wnioskiem o wydanie opinii w zakresie pomocy publicznej dotyczącej przyznania O. Sp. z o. o. pomocy publicznej w postaci dopłaty do świadczenia usługi powszechnej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

K. zaskarżyła decyzję w części obejmującej uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie art. 153 p. p. s. a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 poprzez nieustalenie kwestii mających wpływ na ocenę przesłanki uzasadnionego obciążenia, naruszenie art. 96 ust. 4 p. t. poprzez błędną wykładnię, art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 poprzez wydanie decyzji bez notyfikacji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Komisji Europejskiej, § 4 rozporządzenia w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne wyliczenie korzyści pośrednich, oraz § 4 tego aktu w związku z § 5 rozporządzenia poprzez błędne wyliczenie kosztów i przychodów związanych ze świadczeniem usługi powszechnej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ocenił, że dopłata nie stanowi pomocy publicznej, a zatem nie zachodziła potrzeby uzyskiwania stanowiska innych organów. Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p. p. s. a. postanowił połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 1366/19 i VI SA/Wa 1367/19 do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygnaturą VI SA/Wa VI SA/Wa 1300/19, bowiem dotyczą one tej jednej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznając sprawę niniejszą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w myśl art. 153 p. p. s. a., związany był oceną prawną i wskazaniami zaprezentowanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/15. Ocena prawna i wskazania wiążą również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Sprawując w tych warunkach kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p. p. s. a. obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Skoncentrowane wokół wykładni art. 96 ust. 3 i 4 p. t. zarzuty O. Sp. z o. o. nie mogły odnieść skutku, albowiem w przywołanych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesądzono, że samo wystąpienie kosztu netto nie jest równoznaczne z automatycznym przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu. Aby taki wniosek uwzględnić, muszą być spełnione wynikające z przepisów prawa, a konkretnie z art. 96 ust. 4 p. t. wykładanego zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (Dz.U.UE.L.2002.108.51) – zwana dalej dyrektywą – przesłanki.

Sąd pozostaje związany wynikiem wykładni wskazanych przepisów zaprezentowanym we wspomnianym wyroku tutejszego Sądu z 16 grudnia 2015 r. O ile samo nienależyte świadczenie usługi powszechnej nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia żądania przyznania dopłaty, to taką przesłankę stanowić może ustalenie, że obciążenie z tytułu świadczenia tej usługi nie było nieuzasadnione.

Ustalenie tego wymaga zbadania zależności pomiędzy kosztem netto a zakresem i charakterem działalności wyznaczonego przedsiębiorcy. Chodzi w tu w istocie o dokonanie szczegółowej analizy ekonomicznej poprzedzającej ocenę co do tego, czy usługa ta nie stanowi nadmiernego obciążenia. To ostatnie może wyrażać się w ponoszeniu ciężaru utrzymywania odpowiedniej jakości urządzeń, sytuacji gospodarczej, charakterystyki rynku, i udziału w nim zobowiązanego przedsiębiorcy, stanu jego zasobów i ogólnej kondycji finansowej. Pojęcie nieuzasadnionego obciążenia należy do niedookreślonych. Wypełnienie go treścią wymaga zatem zabiegów interpretacyjnych, z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Traktować go ponadto należy synonimicznie z terminem prawa unijnego "nieusprawiedliwione obciążenie", któremu przypisać należy walor zharmonizowany. Zostało bowiem użyte również przez prawodawcę unijnego w wiążącym wszystkie państwa członkowskie art. 12 ust. 1 dyrektywy, a zatem należy je wykładać jednakowo w tych państwach, w taki sposób, jak uczynił to TSUE. W wyroku z 6 października 2010 r., sygn. akt C-222/08 (ZOTSiS 2010/10A/I-9017-9072) odwołując się do preambuły dyrektywy przyjęto, że niesprawiedliwe obciążenie stanowi takie, o nadmiernym charakterze w świetle zdolności przedsiębiorstwa do jego udźwignięcia, biorąc pod uwagę jego cechy swoiste, w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową oraz jego udział w rynku.

Niedookreślony charakter analizowanego pojęcia obliguje do wypełnienia go przez organ treścią na tle okoliczności sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym na podstawie art. 96 ust. 1 p. t. Relatywizując w tej sprawie obciążenie wywołane świadczeniem usługi powszechnej w stosunku do jakości i dostępności usług świadczenia usługi powszechnej, zagadnień ekonomicznych, sytuacji gospodarczej i finansowej wnioskodawcy i jego udziału rynkowego organ prawidłowo ukierunkował zakres prowadzonego postępowania.

Dysponował dostatecznym materiałem dowodowym by poczynić tak zarysowane ustalenia i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Przeanalizował bowiem dokumenty odnoszące się do kosztu netto, dokonał jego weryfikacji, zbadał kwestię korzyści pośrednich i wyliczył wartość kosztu netto. W następnej kolejności dokonał oceny tego pod kątem uzasadnionego (bądź nieuzasadnionego) obciążenia O. Sp. z o. o.

Wskazać należy, że organ dokonał analizy każdej usługi odrębnie, na tle sytuacji wnioskodawcy, jakości i dostępności usług oraz sytuacji pozostałych uczestników rynku telekomunikacyjnego w rannym jego segmencie. Organ ujął specyfikę każdej z usług powszechnych świadczonych przez wnioskodawcę, odnosił się do ich cech specyficznych, a nawet do okoliczności po ustaniu obowiązku ich świadczenia, co dotyczyło utrzymywania biura numerów i spisu abonentów. Zasadnie odstąpiono od badania całościowego wszystkich kosztów ogólnych prowadzenia przedsiębiorstwa wnioskodawcy.

Nie naruszono zatem wymagań stawianych przez § 4 rozporządzenia. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie K., iż O. Sp. z o. o. powinna była samodzielnie ponieść ciężar świadczenia usługi powszechnej. Pogląd ten stoi w sprzeczności z powołanymi już przepisami art. 96 ust. 3 i 4 p. t. oraz art. 12 ust. 1 dyrektywy, a także orzecznictwem – wydanymi w tej sprawie wyrokami sądów administracyjnych oraz wspomnianym wyrokiem TSUE.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nierozpoznania całości sprawy. Organ – w postępowaniu odwoławczym – obowiązany był – w świetle art. 15 k. p. a. – do ponownego załatwienia sprawy w jej całokształcie i z powinności tej się wywiązał. W zaskarżonej decyzji zawarto ustalenia odnoszące się do wszystkich aspektów niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku O. S. A. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o którym mowa w art. 153 p. p. s. a. istotnie ma charakter bezwzględny. Niemniej obejmować ono może wyłącznie te treści, które wyrażono w prawomocnym wyroku i jego uzasadnieniu. W przypadku, w którym sąd administracyjny wyeliminował z obrotu decyzję administracyjną wyłącznie z powodu określonych, precyzyjnie wymienionych uchybień, a w pozostałym zakresie nie wyraził oceny zawierającej stwierdzenie naruszenia prawa, nie ma podstaw do tego by uznać, że one zaistniały. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest wszak zawiązany zarzutami skargi i jego obowiązkiem jest weryfikacja zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, podobnie jak poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Niewskazanie w motywach wyroku innych uchybień uzasadnia wniosek, iż takich nie dostrzeżono. Niepodważenie tego ustalenia w toku kontroli instancyjnej oznacza, że w świetle prawomocnego wyrok sądu wojewódzkiego innych, poza wytkniętymi organowi uchybieniami, tenże się nie dopuścił. Odmienne zapatrywanie stałoby w sprzeczności z sensem sprawowania sądowej kontroli i regułą pewności obrotu prawnego.

W sprawie niniejszej zasadnie organ przyjął, że skoro – poza wadliwą wykładnią art. 96 ust. 4 p. t. i w rezultacie wadliwym niezbadaniem problemu nieuzasadnionego obciążenia – w pierwotnie zaskarżonej do Sądu decyzji innych uchybień się nie dopatrzono, to działając w zaufaniu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2015 r., skoncentrowano się na wyeliminowaniu tylko tych naruszeń prawa, które w tym wyroku wskazano. W pozostałym zakresie zasadnie uznano, że zaskarżonej decyzji nie przypisano wad. A zatem nie było przeszkód, by ponowić poprzednio poczynione czynności i wynikające z nich ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można zatem uwzględnić stawianego przez K. zarzutu naruszenia przez organ art. 153 p. p. s. a. Można wręcz powiedzieć, że organowi trudno byłoby – przy niezmienionym materiale dowodowym i stanie prawnym – wykazać, że doszedł on do innych wniosków niż poprzednio.

Nie zasługują także te zarzuty skargi K. oraz P., które odnoszą się do naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dopłata do świadczenia usługi powszechnej nie jest bowiem pomocą publiczną, o której stanowi art. 107 ust. 1 tego Traktatu. W reżimie prawa polskiego nie jest ona świadczeniem pochodzącym ze środków publicznych, lecz składają się na nią wpłaty innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Warto jednak zaznaczyć, że dyrektywa w art. 13 ust. 1 dopuszcza rozmaite rozwiązania w tym zakresie, także takie, które polegałoby na wykorzystaniu środków publicznych w tym celu. Takiego rozwiązania jednak rodzimy ustawodawca nie przyjął, o czym stanowi wprost art. 97 p. t.

Nie są uzasadnione również te zarzuty skargi K., które dotyczą nieprawidłowej alokacji kosztów pośrednich. Przede wszystkim zgodnie z wymaganiami stawianymi przez § 4 ust. 1 – 3 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ prawidłowo przypisał poszczególne korzyści do każdej ze świadczonych usług powszechnych. Analiza niektórych, "niematerialnych" korzyści, jak choćby rozpoznawalności przedsiębiorcy jest skomplikowana i wiąże się z przyjęciem wybranych przez organ metod obliczeń. Stanowi konsekwencję określonej metodologii i dopóki ta jest spójna, logicznie uzasadniona i nie narusza prawa, trudno zarzucać organowi popełnienie uchybień. W tej sprawie organ tak właśnie postąpił. Wyjaśnił szczegółowo przyczyny uznania braku kosztów pośrednich w przypadku świadczenia usługi biura numerów oraz wyizolowania niektórych korzyści do usługi aparatów samoinkasujących i niepowielania ich w przypadku usług pozostałych. Posługując się metodami znanymi ekonomii, czy raczej ekonometrii przedstawił szczegółowy proces wartościowania poszczególnych korzyści, operując pojęciami "efektów" właściwymi przyjętej metodologii. W ocenie Sądu dokonana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej analiza w tym zakresie nie narusza prawa. Sam fakt, że można było posłużyć się inną metodologią nie oznacza jeszcze, że ta, z której skorzystano była dobrana niewłaściwie, bądź że przeprowadzono należące do niej czynności wadliwie. Zaprezentowane w motywach decyzji w tym zakresie rozumowanie organu jest przekonujące i mimo wysokiego poziomu wiedzy specjalnej, którą w tym zakresie się posługiwano, wywód tej nie utracił na niezbędnej tu klarowności.

Złożony przez O. Sp. z o. o. wniosek skonfrontowany został przez dowody przygotowane w oparciu o wiedzę specjalną, to jest opinie biegłego rewidenta, oraz materiały w postaci raportu z badania kosztu netto, wyniki kalkulacji kosztu netto, szczegółowe analizy składowych tego kosztu. Organ dokonał oceny tych dokumentów, co znalazło wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.

Wskazywany przez K. zarzut zignorowania przez organ faktu utrzymywania przez wnioskodawcę nadmiernej liczby aparatów samoinkasujących nie mógł zostać uwzględniony, bowiem fakt ten nie miał i nie mógł mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, przede wszystkim dlatego że w obecnie prowadzonym postępowaniu problem kosztu netto tych aparatów nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu niezakwestionowane na wcześniejszym etapie postępowania pozostają kwestie podstaw obliczenia kosztu netto i jego wysokości oraz weryfikacji żądania w tym zakresie, obliczenia korzyści pośrednich. Niepodważenie tych ustaleń organu w toku kontroli instancyjnej, uruchomionej skargą kasacyjną O. S. A. wniesioną od prawomocnego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyniło zasadnym ponowienie tych ustaleń w obecnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zarzuty skargi O. S. A. skierowane przeciwko tym ustaleniom nie mogą być więc uznane za uzasadnione. Bez wątpienia koszt netto u tego skarżącego wystąpił, został on obliczony według wynikających z przepisów prawa i należycie obranych prawideł ekonometrycznych. Wada poprzednio prowadzonego postępowania, a polegająca na a limine odrzuceniu możliwości przyznania dopłaty ze względu na nienależytą jakość świadczenia usługi, a więc mylna wykładnia art. 96 ust. 4 p. t. została w ponownie prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji wyeliminowana. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej należycie zbadał wniosek strony, uwzględniając analizę potencjalnego nadmiernego obciążenia świadczeniem usługi. W tym celu trafnie przyjęto, że usługi telefonii stacjonarnej byłyby świadczone także wówczas, gdyby wnioskodawca usługi powszechnej nie wykonywał. Zatem za zbędne organ uznał czynienie ustaleń co do kosztów zwiększenia aktywów. Nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia także fakt zmian na rynku w obrębie relacji pomiędzy telefonią stacjonarną a komórkową. Zmniejszający się zakres usług stacjonarnych dotyczył przecież w porównywalnym stopniu połączeń objętych usługą powszechną i innych. W pełni przekonujące były wywody decyzji dotyczące stosowania planów taryfowych socjalnego i przyjaznego. Nie wykazał wnioskodawca, by ich wprowadzenie wiązało się z poniesieniem kosztów nieuzasadnionych gospodarczo. Przeciwnie, warunki ich funkcjonowania świadczą o tym, że plan socjalny stanowił usługę o komercyjnym charakterze, zaś plan przyjazny miał marginalne znaczenie dla rynku.

Jeżeli chodzi o usługi udogodnień dla niepełnosprawnych, to zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek O. S. A. został prawomocnie uwzględniony, a dopłata – przyznana.

Zakres dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym nie jest nieograniczony. Wyznaczają je kryteria wynikające z art. 75 i art. 78 § 1 i 2 k. p. a. O tym, czy wniosek strony zasługuje na uwzględnienie, rozstrzyga organ prowadzący postępowanie. Pełnienie roli gospodarza procesu polega m.in. na ocenie zasadności żądań przeprowadzenia określonych dowodów. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Uwzględnienie żądania zależy bowiem od tego, czy może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje istotnego przedłużenia postępowania ani zwiększenia kosztów postępowania. Wskazana w przepisie "okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia" może dotyczyć zarówno opisanych w hipotezie normy prawnej faktów głównych, jak i faktów ubocznych, które służą wykazaniu faktu głównego. Spełnienie określonego w przepisie art. 78 § 1 warunku znaczenia dla rozstrzygnięcia skutkuje powstaniem obowiązku uwzględnienia wniosku dowodowego. Warto jednak zauważyć, że przepis ten odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie dowody na tę samą okoliczność mają być wykorzystane. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, nawiązujący do zasady ekonomii procesu, wedle którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi (zob. wyrok NSA z 4.01.2018 r., I FSK 1507/17, LEX nr 2438541). Z poglądem tym koresponduje treść art. 78 § 2 k. p. a, statuująca prawo i obowiązek oddalenia wniosku dowodowego na okoliczności już wykazane innymi dowodami.

Sprzeczne z przywołanymi kryteriami uwzględnienia wniosku dowodowego pozostaje żądanie dokonania oceny jakości urządzeń O. Sp. z o. o., bowiem ich aktualny stan i zakres nie jest przydatny dla oceny tych okoliczności z okresu świadczenia usługi powszechnej, za którą dopłaty domagał się wnioskodawca. Z tego powodu zarzut P. nie mógł zostać uwzględniony. Nie miało też miejsce "automatyczne" przyznanie dopłaty, jak zarzuca P., bowiem organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia zakresu wniosku wyznaczonego przedsiębiorcy, który może zostać uwzględniony i takie ustalenia poczynił, a żądanie nie spotkało się z pełną aprobatą organu. Przeciwnie, zostało uwzględnione jedynie w części.

Bez wątpienia świadczenie usługi biura numerów i spisu abonentów generowało nieuzasadnione koszty. Badanie zakresu świadczenia tej usługi przez pozostałych operatorów doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, że O. S. A. była jedynym tak znacznie obciążonym z tego tytułu podmiotem na rynku i to bez rekompensaty w uzyskiwanych korzyściach.

Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej – O. S. A. zawarte w skardze (k. 15), uznając że nie są one przydatne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Kwestia zatwierdzania cenników skarżącej spółki nie ma bowiem znaczenia dla ustalenia kwoty dopłaty do usługi powszechnej w tej sprawie. Nie były zatem spełnione przesłanki z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tych względów, uznając skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.