Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 927/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 43, art. 88, art. 98, art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 2, art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 § 2, art. 84 § 1, art. 88 § 1, art. 395, art. 494, art. 746 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] października 2021 r., [...], którym organ ten stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Miasta P. B. I. w związku z naruszeniem przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g.") działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Powyższe zarządzenie zastępcze wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. osoba prywatna zwróciła się do Wojewody o weryfikację, czy radny Rady Miasta P. B. I. nie narusza zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazała, że z uzyskanych przez nią informacji wynika, iż prowadzi on jednoosobową działalność gospodarczą [...] – B. I., a jako radny podpisał w styczniu 2021 r. umowę cywilnoprawną z miejską spółką P. na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych (k. 2 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta P. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego zgłoszenia. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 383 § 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1319, dalej "K.w.") rada gminy jest zobligowana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 383 § 1 K.w. (między innymi: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności – uw. Sądu) (k. 3 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Przewodniczący Rady Miasta P. poinformował Wojewodę, że niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o zaistniałej sytuacji zwrócił się do radnego B. I. o złożenie wyjaśnień. Wyjaśnienia takie radny przedstawił (k. 4 akt administracyjnych).

Wraz z pismem Przewodniczący Rady Miasta P. przekazał organowi nadzoru odpowiedź radnego z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której ten ostatni wyjaśnił, że "nigdy nie podpisywał umowy na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych ze spółką P. sp. z o.o." oraz oświadczył, że z podmiotem tym "nie wiąże go żadna inna umowa". B. I. wskazał też, że nie osiągnął przychodu z tytułu jakiejkolwiek współpracy ze spółką, co oznacza, że nie korzystał z mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. (k. 6 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] skierowanym do Rady Miasta P. Wojewoda wskazał, że oczekuje na stanowisko Rady w sprawie zawarcia w 2021 r. przez radnego B. I. umowy na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych ze spółką P. sp. z o.o. (k. 7 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Wojewoda, powołując się na art. 88 u.s.g., ponownie wezwał Radę Miasta P. do zajęcia stanowiska w sprawie zawarcia przez radnego B. I. umowy na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych ze spółką P. sp. z o.o. Zażądał jednocześnie przedłożenia odpowiedzi w nieprzekraczalnym terminie do [...] sierpnia 2021 r. (k. 8 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Przewodniczący Rady Miasta P. wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego pozyskanie informacji samego zainteresowanego radnego, ale także od spółki P. sp. z o.o. oraz po lekturze opinii prawnej radcy prawnego Urzędu Miasta P., stwierdzono, iż nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. i nie zaistniały podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego B. I.. Przewodniczący Rady Miasta P. zaznaczył, że wobec tego Rada nie jest obowiązana do podejmowania uchwały określonej w art. 383 § 2 w zw. z § 1 pkt 5 K.w. Przewodniczący nadmienił, że wcześniejsze wystąpienie Wojewody poczytuje jako żądanie do udzielenia wyjaśnień, nie natomiast jako wezwanie z art. 98a ust. 1 u.s.g. (k. 9 akt administracyjnych).

Do pisma z dnia [...] lipca 2021 r. Przewodniczący Rady Miasta P. załączył odpowiedź P. sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2021 r., [...], w którym spółka poinformowała, że "nie podpisywała umowy cywilnoprawnej na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych z firmą [...] – B. I. oraz, że "nie wiąże ją z podmiotem, którego zapytanie dotyczy, żadna umowa cywilnoprawna, a od wcześniejszej odstąpił po krótkim czasie powołując się na błąd oświadczenia woli. Ostatecznie podmiot ten nie zarobił żadnych pieniędzy z niej wynikających" (k. 10 akt administracyjnych).

W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., [...] skierowanym do Rady Miasta P. Wojewoda zauważył, że z przedstawionych materiałów wynika, iż radny B. I. zawarł jednak umowę ze spółką P. sp. z o.o. Zwrócił się wobec tego w ramach sprawowanego nadzoru o przedłożenie kopii zawartej umowy w celu ustalenia, czy nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewoda zaznaczył też, że wcześniej przesłane stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta P. nie jest stanowiskiem Rady, gdyż to powinno być poparte stosowną uchwałą tego organu (k. 11 akt administracyjnych).

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] Przewodniczący Rady Miasta P. przesłał przekazaną mu przez P. sp. z o.o. umowę z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] zawartą z B. I., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] – B. I. (zob. plik kart oznaczonych numerem 12 akt administracyjnych).

Otrzymawszy powyższe dokumenty, Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. skierował do Rady Miasta P. wezwanie [...] do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego B. I. – pod rygorem skutków określonych w art. 98a ust. 2 u.s.g. (k. 13 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] września 2021 r., [...] Przewodniczący Rady Miasta P. wyjaśnił, że na LI sesji Rady odbytej w dniu [...] września 2021 r. został wprowadzony projekt uchwały [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. I.. Rada projekt ten odrzuciła, a tym samym nie znalazła podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wskazanego radnego (k. 14 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] września 2021 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta P. B. I. (k. 15 akt administracyjnych).

Następnie, wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2021 r., [...] Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego B. I. w związku z naruszeniem przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W motywach zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. została zawarta umowa [...] pomiędzy P. sp. z o.o., występującą jako zamawiającym, a B. I. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] – B. I., występującym w roli wykonawcy. Podpisano ją na czas oznaczony od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., a za przedmiot miała (wyspecyfikowane przez Wojewodę) czynności promocyjne i reklamowe związane z budową tramwaju na [...] w P.. Za wykonanie umowy wykonawca miał otrzymać wynagrodzenie w kwocie [...]zł brutto, płatne w 12 równych miesięcznych ratach po [...] zł brutto.

Wskazując na powyższe Wojewoda zaznaczył, że w jego ocenie jednoznacznym jest, że skoro radny prowadząc działalność gospodarczą zawarł w dniu [...] stycznia 2021 r. odpłatną umowę ze spółką miejską, to tym samym naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.

W obszernym uzasadnieniu organ nadzoru akcentował, że działalność radnego B. I. dotyczyła mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., do której to kategorii należy także mienie gminnych osób prawnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda wyjaśnił też, że z "prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego" mamy do czynienia także w przypadku, gdy dochodzi do zadysponowanie publicznych środków pieniężnych z budżetu gminy za zlecone usługi realizowane w ramach umowy przez radnego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r., II OSK [...]).

W ocenie Wojewody do "wykorzystania mienia komunalnego" dochodzi niezależnie od tego, czy ma to podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe i wreszcie czy jest odpłatne czy nieodpłatne. Rozstrzygający dla wygaśnięcia mandatu radnego jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego.

Przechodząc do uwag odnoszących się bliżej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego organ nadzoru argumentował, że w przypadku umowy realizowanej przez radnego dochodzi do obciążenia gminy (spółki gminnej) długiem, co jest ekwiwalentem usługi. Nie musi więc dojść do wypłacenia środków. Działalność gospodarcza jest prowadzona z uwagi na zawarcie przez gminę umowy, a co za tym idzie z uwagi na zgodę gminy na korzystanie z usługi i obciążenie swoich aktywów długiem wobec wykonawcy. W takiej sytuacji dochodzi do formy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.g.n.

Dalej Wojewoda wskazał, że nie mają znaczenia dla sprawy okoliczności przedstawione przez P. sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., [...], gdzie stwierdzono, że radny B. I. odstąpił od umowy ze spółką powołując się na błąd oświadczenia woli. Organ nadzoru wyjaśnił, że kwestię odstąpienia od umowy reguluje art. 395 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "K.c.") i przyznał, że zgodnie z tym przepisem w umowie można zastrzec, że jednej lub obu stronom przysługiwać będzie w ciągu oznaczonego terminu prawo do odstąpienia od umowy. Jednak dalej Wojewoda zauważył, że umowa zawarta przez B. I. z P. sp. z o.o. nie przyznała radnemu prawa do odstąpienia od niej.

W dalszym uzasadnieniu zarządzenia zastępczego z dnia [...] października 2021. r. akcentowano, że relacja jaką nawiązał radny B. I. z P. sp. z o.o. generuje konflikt interesów i podważa zaufanie wyborców do radnego, gdyż istnieje podejrzenie wykorzystania mienia komunalnego przez niego na uprzywilejowanych zasadach.

B. I. wniósł skargę od zarządzenia zastępczego z dnia [...] listopada 2021 r., [...] zarzucając naruszenie:

- art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że radny naruszył zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, gdy tymczasem: a) nie podjął on próby wykorzystania mienia komunalnego gminy, ale mienia spółki komunalnej, które nie jest tożsame z mieniem gminy, b) gdyby uznać, że doszło do wykorzystania mienia komunalnego gminy, to miało ono charakter incydentalny, a sankcja w postaci utraty mandatu jest do takiego naruszenia nieproporcjonalna, c) radny nie wykorzystał w żadnym stopniu mienia komunalnego (nie osiągnął przychodu), d) gdyby nawet przyjąć, że umowa między stronami obowiązywała, to nie została ona wykonana, a nadto jej postanowienia nie odbiegały od przyjętych standardów rynkowych korzystania z usług powszechnej dostępności.

W ocenie B. I. naruszono także art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nie podejmuje uchwały" i uznanie, że doszło do bezczynności Rady Miasta P. uzasadniającej wydanie zarządzenia zastępczego, podczas gdy do takiej bezczynności nie doszło, gdyż Rada podjęła uchwałę o braku podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego.

Wreszcie skarżący wskazał na naruszenie przez Wojewodę art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nie zastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i jego organów oraz wywodzonej z niej zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych kierowanych do obywateli, zwłaszcza gdy dotyczą one sfery praw i wolności konstytucyjnych. Zdaniem B. I. sankcja wobec niego także w świetle przywołanego art. 2 Konstytucji jawi się jako nieproporcjonalnie dotkliwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W obszernych motywach skargi B. I. akcentował, że zawarcie przez niego umowy z P. sp. z o.o. miało charakter incydentalny. Skarżący nie zaprzeczył poglądom wyrażonym w orzecznictwie, że zawarcie przez radnego odpłatnej umowy z gminą łączy się z wykorzystaniem mienia komunalnego, natomiast zwrócił uwagę, że w stanach faktycznych spraw sądowych przywołanych przez Wojewodę doszło do realnego powstania długu po stronie jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zawartej przez niego umowy nastąpiło jej rozwiązanie zanim rozpoczęła się realizacja świadczenia, a po stronie spółki komunalnej żadne zadłużenie nie powstało. B. I. dodał także, że umowę [...] postrzegać można nawet za nieważną, gdyż zawierał on ją pod wpływem błędu co do udziałowców P. sp. z o.o. Gdy dowiedział się o istniejącym stanie w tym zakresie, złożył stosowne oświadczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił obszerną argumentację odpierającą zarzuty skargi.

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik B. I. uzupełniła stanowisko wyrażone w sprawie. Zaznaczyła między innymi, że umowa [...] miała charakter umowy zlecenia, gdzie możliwe było odstąpienie na zasadzie art. 494 K.c. ze skutkiem ex tunc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta P. B. I..

Zarządzenie zastępcze wojewody o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego stanowi rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2005 r., OSK [...] i [...] lipca 2004 r., OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 98a ust. 1 u.s.g. zawiera rozbudowaną regulację, przy czym stanowi między innymi, że jeżeli właściwy organ gminy (w okolicznościach sprawy – rada), wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 K.w., w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z kolei stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z przyczyny niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, przy czym uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g.).

Odnosząc się w tym miejscu do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.s.g. (punkt I.2. skargi) Sąd wyjaśnia, że nie jest tak, jak twierdzi skarżący, iż rada gminy może definitywnie zadośćuczynić obowiązkowi z art. 383 § 2 K.w. poprzez podjęcie jakiejkolwiek uchwały, to jest również uchwały o nie wygaszeniu mandatu radnego. Swoista procedura reagowania na naruszenia prawa przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnych, nie została skonstruowana na zasadzie wyłącznej kompetencji organów gminy (rady gminy). Sens rozwiązań prawnych zawartych w art. 383 K.w. (i innych przepisach wymienionych w art. 98a ust. 1 u.g.n.) wyraża się jedynie w tym, że to gmina (jej właściwe organy) ma reagować na naruszenia osób pełniących funkcje publiczne w pierwszej kolejności. Innymi słowy, ma we własnym zakresie sporne zagadnienia wyjaśniać oraz wyprowadzać z tego stosowne konsekwencje prawne. Dzięki takiemu modelowi działania sprawy gminne zasadniczo są załatwiane niejako w ramach "nadzoru wewnętrznego" bez zaangażowania rządowego organ nadzoru. Jeżeli jednak organy gminy nie reagują na obiektywne naruszenia, to wówczas aktualizuje się tryb art. 98a u.g.n. przyznający kompetencje władcze wojewodzie.

Lista działań wymienionych w końcowej części art. 98a ust. 1 u.g.n., cyt.: "[Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi...] "nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę" wskazuje jednoznacznie, że wywiązanie się przez organ gminy ze swych obowiązków wymaga podjęcia rozstrzygnięcia przez wygaśniecie mandatu, odwołanie ze stanowiska, czy rozwiązanie umowy o pracę. Sąd nie ma wątpliwości, że uchwała o braku stwierdzenia podstaw do wygaszenia mandatu radnego nie jest uchwałą wykonującą art. 98a ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji następuje "bezskuteczny upływu terminu", o jakim mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. i z którym ustawa wiąże możliwość wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego.

Termin określony w art. 98a ust. 1 i 3 u.s.g. to termin do wydania przez właściwy organ gminy aktu o treści żądanej przez wojewodę, to jest stwierdzającego wygaśnięcie mandatu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 823/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, odnoszący się zresztą do takiej samej sytuacji, jak występuje w niniejszej sprawie).

Z przedstawionych wyżej względów należy uznać, że podjęcie [...] września 2021 r. przez Radę Miasta P. uchwały PU [...], odrzucającej zaproponowane pod głosowanie wygaśnięcie mandatu radnego B. I. (opisane w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia [...] września 2021 r., k. 14 akt administracyjnych), nie pozbawiło Wojewody kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego.

Przechodząc do aspektów merytorycznych sprawy wskazać należy, że podstawę prawną, w warstwie materialnoprawnej, kontrolowanego zarządzenia zastępczego stanowiły art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 K.w.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Natomiast art. 383 § 2 K.w. stanowi, że wygaśniecie mandatu radnego stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Przepisem odrębnym, do którego odwołuje art. 383 § 1 pkt 5 K.w. jest między innymi art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności"

Art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter antykorupcyjny, w takim znaczeniu, że ogranicza aktywność radnego. Radny ma nie tylko nie realizować swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy bądź powiązaniu z władzą, ale w ogóle nie może on wikłać się w jakiekolwiek zależności, które mogą stworzyć – choćby mylnie –wrażenie, że działa on we własnym interesie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., II OSK 935/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 24f ust. 1 u.s.g. zapobiega także sytuacjom, w których to radni mogliby ulec pokusie wchodzenia w korzystne dla nich stosunki z gminą bądź jej jednostkami, a przez to na następstwie mogliby być szantażowani czy chociażby uzależniani ekonomicznie od podmiotów zarządzających.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wedle tego co przedstawił Wojewoda, mandat radnego B. I. został wygaszony z uwagi na to, że ten będąc radnym jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] – B. I. zawarł P. sp. z o.o. umowę z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] o świadczenie (odpłatnie jako wykonawca) usług promocyjnych i reklamowych (zob. plik kart oznaczonych numerem 12 akt administracyjnych). Dodać w tym miejscu należy, że P. sp. z o.o., to spółka od powstania niezmiennie ze 100 % udziałem Miasta P. ([...]

Nim Sąd przejdzie do oceny samego faktu zawarcia umowy oraz okoliczności przestawionych przez B. I. na swoją obronę (kwestii zawarcia umowy pod wpływem błędu, odstąpienia od niej oraz braku wykonania), zaznaczyć należy, że nietrafna jest argumentacja skargi, jakoby mienie spółki miejskiej (P. sp. z o.o.) miało nie być mieniem komunalnym.

Zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym "jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". W świetle tego przepisu mienie gminnych osób prawnych jest jednoznacznie mieniem komunalnym.

W skardze przedstawiono argumentację koncentrującą się na fragmencie art. 24f ust. 1 u.s.g., gdzie stanowi się o cyt.: "wykorzystaniu mienia komunalnego gminy". Wywiedziono, że ustawodawca użył sformułowania "mienie komunalne gminy", które jest inne od brzmienia pierwotnego art. 24f ust. 1 u.s.g. (wskazywano niegdyś tylko na "mienie komunalne"), a to oznacza, że w obecnym stanie prawnym ma na myśli tylko mienie samej gminy, a nie gminnych osób prawnych.

Przytoczona argumentacja skargi jest kuriozalna i nietrafna. Art. 24f ust. 1 u.s.g. rzeczywiście do [...] maja 2001 r. stanowił o mieniu komunalnym. Nowelizacją u.s.g. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.) zmodyfikowano analizowany przepis w tym zakresie, jednak nie w kierunku wprowadzenia nowego pojęcia "mienia komunalnego gminy", jak to chciałby mylnie odczytywać skarżący, ale przez doprecyzowanie, że chodzi o mienie komunalne "gminy, w której radny uzyskał mandat". Innymi słowy, nowelizacją z dnia [...] kwietnia 2001 r. doprecyzowano jedynie, że radny nie może prowadzić działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego własnej gminy, a nie jakiejkolwiek gminy. Całkowicie nieuprawniona jest więc teza skargi, że art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy "mienia komunalnego gminy", a w konsekwencji nie dotyczy mienia gminnych osób prawnych.

Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.s.g. jest zatem nietrafny.

Gdy chodzi o natomiast o zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 2 w zw. § 2 K.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., w zakresie w jakim dotyczy identyfikacji materialnych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego B. I., to stwierdzić należy co następuje.

Przede wszystkim Sąd zaznacza, że nie są przekonujące twierdzenia, które skarżący przedstawia na swoją obronę, a zmierzające do deprecjonowania znaczenia umowy pomiędzy nim a P. sp. z o.o., czy wręcz nawet zmierzające wręcz do wykazania, że umowa ta powinna być traktowana jako rzekomo nieistniejąca czy nie wywołująca skutków prawnych.

Po pierwsze B. I. jest w swych wyjaśnieniach niewiarygodny. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta P., a więc w stanowisku wyrażonym nie przypadkowo, ale mającym wagę urzędową, skarżący jako radny oświadczył, że "nigdy nie podpisałem umowy na prowadzenie działań promocyjnych i reklamowych ze spółką P. sp. z o.o.", Była to ewidentna nieprawda, gdyż jak się później okazało B. I. [...] stycznia 2021 r. zawarł taką umowę i była to umowa do której przystąpił jako profesjonalista (BG Integral – B. I.), mająca 11 stron szczegółowych postanowień i wreszcie podpisana przez niego pod pieczęcią firmową. Okoliczności te świadczą, że B. I. dążył do ukrycia faktu zawarcia przez niego opisanej umowy.

Gdy umowa została ujawniona skarżący przyjął linię obrony opartą na twierdzeniu, że umowa [...] jest zarazem nieważna (bo zawarł ją pod wpływem błędu), nieistniejąca ex tunc (bo od niej odstąpił), a nadto faktycznie była niewykonywana.

Odniesienie się do przedstawionych tez rozpocząć należy od wskazania, że mimo tak eksponowanej kwestii złożenia oświadczenia o zawarciu umowy pod wpływem błędu względnie odstąpienia od niej, w toku postępowania żaden dokument ta tę okoliczność nie został przedstawiony przez skarżącego.

W ocenie Sądu można wręcz przypuszczać, że B. I. w ogóle nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych umowy w związku z zawarciem jej pod wpływem błędu, względnie od umowy nie odstąpił –wbrew temu co twierdzi w skardze ("oświadczenie [o zawarciu umowy pod wpływem błędu/o odstąpieniu] zostało złożone niemal niezwłocznie po zawarciu umowy"). Zebrana dokumentacja wskazuje, że jedynie porozumiał się ustnie co do jej niewykonywania po tym, jak Wojewoda zainicjował czynności wyjaśniające o naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g.

W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 2 K.c. "jeżeli umowa została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej albo elektronicznej, jej rozwiązanie za zgodą obu stron, jak również odstąpienie od niej albo jej wypowiedzenie wymaga zachowania formy dokumentowej, chyba że ustawa lub umowa zastrzega inną formę". Forma dokumentowa na potrzeby art. 77 § 2 K.c. została zastrzeżona co prawda dla celów dowodowych, jednak nie zmienia to faktu, że przepis ten tworzy pewne obyczaje w obrocie gospodarczym. Dziwi w tym kontekście, że B. I., jako profesjonalista – jeżeli rzeczywiście jak twierdzi w skardze, "niezwłocznie po zawarciu umowy" uświadomił sobie, że jako radny zawarł umowę ze spółką miejską – nie skierował do spółki pisemnego oświadczenia o zawarciu umowy pod wpływem błędu lub o odstąpieniu. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, gdy weźmie się pod uwagę, że obowiązywanie umowy mogło mieć dla niego doniosłe skutki osobiste tak publicznoprawne (art. 24f ust. 1 u.s.g.) jak i cywilne (kwestia wywiązania się ze świadczeń).

Jakkolwiek nie oceniać zaistniałej sytuacji, w każdym razie zwraca uwagę fakt, że B. I. nie przedstawił żadnego skierowanego do spółki oświadczenia – ani w trakcie procedury prowadzonej przez Wojewodę (zwieńczonej zarządzeniem zastępczym), ani na etapie postępowania sądowego, gdzie jest reprezentowany przez adwokata. P. więc opierać się na jego wyjaśnieniach rozwiniętych w skardze, które sprowadzają się do nie popartych dowodami twierdzeń o zawarciu umowy pod wpływem błędu i o odstąpieniu od niej.

Niniejsze postępowanie dotyczy przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g. i generalnie wymiaru publicznoprawnego tego przepisu, jednakże mimo to Sąd nie może nie odnieść się do kilku podstawowych twierdzeń ze sfery prawa cywilnego, które B. I. prezentuje w skardze. Twierdzenia te trzeba skonfrontować z przepisami, tak aby nie wypaczały one perspektywy oceny okoliczności zaistniałych w sprawie.

Po pierwsze, absurdalne jest twierdzenie, że skarżący zawarł umowę [...] pod wpływem błędu i że miałaby być ona z tego powodu nieważna. Zgodnie z art. 84 § 1 K.c. "w razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Jeżeli jednak oświadczenie woli było złożone innej osobie, uchylenie się od jego skutków prawnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy błąd został wywołany przez tę osobę, chociażby bez jej winy, albo gdy wiedziała ona o błędzie lub mogła z łatwością błąd zauważyć; ograniczenie to nie dotyczy czynności prawnej nieodpłatnej".

B. I. nie wyjaśnia precyzyjnie na czym polegał błąd, pod wpływem którego miał zawierać umowę [...] Jednakże z opisu zdarzeń na stronie 11 skargi można wywnioskować, że błąd miał polegać na braku świadomości skarżącego, że P. sp. z o.o. są spółką Miasta P. i że wobec tego ma do niego, jako radnego, zastosowanie art. 24f ust. 1 u.g.n. Pomijając, że mało prawdopodobny jest brak świadomości B. I., jako radnego Rady Miasta P., co do powszechnie znanego stanu własnościowego P. sp. z o.o., stwierdzić należy, że takie czy inne przeświadczenie strony umowy o statusie kontrahenta w kontekście jej osobistych następstw, nie jest błędem co do treści czynności prawnej w rozumieniu art. 84 § 1 K.c. Wskazywany przez B. I. "błąd" nie tylko nie dotyczył treści umowy [...], ale też nijak nie został wywołany przez P. sp. z o.o., co jest wymagane przez art. 84 § 1 K.c., gdy chodzi o czynności prawne związane z odpłatnością.

Trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę "nie może być mowy o błędzie, jeżeli składający oświadczenie znał otaczającą go rzeczywistość i rozumiał okoliczności, ale wyciągnął z nich niewłaściwe wnioski i podjął niesłuszną czy też niekorzystną dla siebie decyzję" (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2018 r., V CSK [...]), wreszcie "błąd nie dotyczy wadliwości czynności podejmowanej przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej" (tak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 1998 r, II CKN [...]).

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że nie zaistniały okoliczności, pozwalające twierdzić o błędzie w rozumieniu art. 84 § 1 K.c. i o efektywnym uchyleniu się przez B. I. od skutków prawnych umowy [...]

Ubocznie Sąd nadmienia, że zgodnie z art. 88 § 1 K.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Jak już zaznaczono, w toku postępowania B. I. nie przedstawił żadnego oświadczenia o zawarciu umowy [...] pod wpływem błędu.

Nietrafne są też twierdzenia skarżącego, że łącząca go umowa z P. sp. z o.o. miała nie wywołać skutków, gdyż od niej odstąpił. Wojewoda ma rację twierdząc, że zgodnie z art. 395 K.c. "można zastrzec, że jednej lub obu stronom przysługiwać będzie w ciągu oznaczonego terminu prawo odstąpienia od umowy. Prawo to wykonywa się przez oświadczenie złożone drugiej stronie", jednakże w umowie [...] prawo do odstąpienia nie zostało zastrzeżone na rzecz skarżącego, jako wykonawcy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego od umowy nie mógł on także odstąpić.

Na stronie 4 pisma procesowego z dnia [...] lutego 2022 r. strona skarżąca powołuje się na fakt, że sporna umowa miała charakter zlecenia, w przypadku którego ustawa przewiduje prawo do "odstąpienia" przez zleceniobiorcę. Jest to argument błędny. Przepisy o zleceniu nie zastrzegają dla stron prawa odstąpienia od tego rodzaju umowy. Zgodnie z art. 746 § 2 K.c. "Przyjmujący zlecenie może je wypowiedzieć w każdym czasie. Jednakże gdy zlecenie jest odpłatne, a wypowiedzenie nastąpiło bez ważnego powodu, przyjmujący zlecenie jest odpowiedzialny za szkodę".

Podsumowując, od umowy zlecenia na podstawie samego K.c. nie można odstąpić, a jedynie ją wypowiedzieć ze skutkiem ex nunc.

Przedstawiony powyżej wywód wiedzie do następującej tezy: umowa [...] została zawarta przez B. I. z P. sp. z o.o. skutecznie i wywołała skutki prawne. Odrębną kwestią jest natomiast to, że umowa ta nie została wykonana, gdyż tak twierdzą obie strony. Można więc ewentualnie zakładać, że w istocie doszło do jej wypowiedzenia na zasadzie art. 746 § 2 K.c.

Oceniając, czy B. I. naruszył art. 24f ust. 1 u.g.n. należy odpowiedzieć na pytanie, czy stanowi prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego zawarcie przez radnego – przedsiębiorcę, odpłatnej umowy o współpracę ze spółką gminną?

W ocenie Sądu zawarcie tego rodzaju umowy jest ewidentnie formą prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. W konsekwentnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że już samo zawarcie umowy z gminą (gminną osobą prawną) przez radnego, która to umowa przewiduje wypłacenie radnemu wynagrodzenia za usługę, jest wykorzystaniem mienia komunalnego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2018r., II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl i inne, licznie przywołane orzeczenia na stronie 7 zarządzenia zastępczego).

Jak już zaznaczono, B. I. zawarł jako profesjonalista prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] – B. I. umowę o rocznej współpracy z P. sp. z o.o. i to za wynagrodzeniem aktualizującym się w każdym miesiącu. Doszło więc nie do zdarzenia incydentalnego czy błahego, ale przeciwnie – skarżący wszedł świadomie w relację gospodarczą jawnie zaprzeczającą zakazowi z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia to, czy później ta skutecznie zawarta umowa nie była wykonywana i dlaczego. Ważne jest już to, że doszło do zawarcia przez radnego umowy ze spółką miejską – w ramach stosunków gospodarczych i w celach zarobkowych – wedle której budżet P. sp. z o.o. (mienie komunalne Miasta P.) został obciążony zobowiązaniem.

Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje nadto, że przyjmuje ze zrozumieniem argumenty skarżącego, który akcentował w skardze, iż umowy z P. sp. z o.o. nie wykonywał i nie otrzymał z jej tytułu wynagrodzenia. Okoliczności te świadczą na korzyść B. I., który uświadomiwszy sobie ograniczenia związane z pełnioną funkcją radnego, nie "brnął" dalej i nie kontynuował współpracy ze spółką miejską.

Niestety jednak nie jest tak, że postawa skarżącego po zawarciu umowy [...] konwaliduje naruszenie art. 24f ust. 1 u.g.n. Należy bowiem uświadomić sobie, że w przepisie tym nie chodzi tylko o względy antykorupcyjne po stronie odnoszącego korzyści radnego, ale także o jego uzależnienie ekonomicznie od władzy wykonawczej w gminie. B. I. zawarł odpłatną umowę na rok ze spółką miejską. Uwikłał się w ten sposób we stosunki prawne przynoszące mu profity, o których wykonaniu decydowały inne osoby w strukturze miasta jako jednostki samorządu, od których radny miejski powinien być niezależny. Z tych chociażby powodów zdaniem Sądu już sam fakt zawarcia umowy [...] ma charakter doniosły w świetle art. 24f ust. 1 u.g.n., gdyż rzutuje na społeczne postrzeganie radnego jako uczciwego i samodzielnego. Zresztą to negatywne postrzeganie zmaterializowało się, jako że postępowanie wyjaśniające wobec radnego wszczęto właśnie z inicjatywy zaniepokojonej osoby prywatnej.

Uzupełniając powyższe Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się także naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sąd stoi na stanowisku – przeciwnie do skarżącego – że ten zawierając jako przedsiębiorca umowę z P. sp. z o.o. już przez samo jej podpisanie dopuścił się poważnego naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., za co sankcja w postaci utraty mandatu radnego jest sankcją proporcjonalnie dotkliwą.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 51 verte akt sądowych).