Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 915/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 30 listopada 2017 r., znak: [...] orzekł:

1. o ustaleniu na rzecz M. B., A. S. i M. S. odszkodowania w łącznej wysokości: 184 975 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0421 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., objętej poprzednio księgą wieczystą nr [...], przejętej z mocy prawa z dniem 25 lutego 2011 r. na własność Miasta Krakowa z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 6 grudnia 2010 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa Trasy Łagiewnickiej od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w Krakowie" utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z 25 lutego 2011 r. nr [...];

2. o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 za udział we współwłasności nieruchomości na rzecz:

a. M. B. w kwocie: [...] zł - za udział wynoszący ˝ cz.,

b. M. S. w kwocie: [...] zł - za udział wynoszący Ľ cz.,

c. A. S. w kwocie: [...] zł - za udział wynoszący Ľ cz;

3. do wypełnienia zobowiązania wyznaczył Gminę Miejską Kraków.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), dalej "specustawa drogowa", w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz. 958), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 121), dalej "u.g.n.", art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2251 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 203) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 25 lutego 2011 r. Miasto Kraków - miasto na prawach powiatu, nabyło z mocy prawa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...], w trybie przepisów specustawy drogowej, w związku z ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].

Ww. decyzja Wojewody Małopolskiego z 25 lutego 2011 r. była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 4 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/KW 743/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 30 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2254/12) - złożone skargi zostały oddalone.

Postanowieniem z 28 lutego 2012 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa, wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z 31 stycznia 2014 r., znak: [...] Starosta Krakowski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B., A. S. i M. S. w łącznej wysokości: 162 818 zł, a w punktach 2. 3 i 4 o wypłacie ustalonego odszkodowania oraz w punkcie 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji złożył współwłaściciel nieruchomości M. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z 8 października 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji m.in. ze wskazaniem wykonania nowego operatu szacunkowego.

Kolejną decyzją z 18 listopada 2015 r., znak: [...] Starosta Krakowski orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B., A. S. i M. S. odszkodowania w łącznej wysokości: 246 344,00 zł, a w punktach 2, 3 i 4 o wypłacie ustalonego odszkodowania oraz w punkcie 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji ponownie złożył M. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z 7 września 2016 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in., że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien oprzeć się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, gdyż operacie szacunkowym z 1 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy m.in. błędnie określił przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji winien mieć na uwadze ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji odszkodowawczej przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na stanowiący podstawę odszkodowania ustalonego tą decyzją nieprawidłowy operat szacunkowy, wówczas sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należy zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż biegły, który sporządził wadliwą opinię podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie.

Z kolei postanowieniem z 7 listopada 2016 r. nr [...] Wojewoda Małopolski uchylił swoje postanowienie z 28 lutego 2012 r. i wskazał, iż do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość właściwy jest Prezydent Miasta Krakowa.

Dalej uzasadniając opisaną na wstępie decyzję organ I instancji przywołał art. 12 ust. 4a i ust. 4f, art. 12 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 4 pkt. 17 u.g.n.

Wskazał, że zgodnie z wytycznymi Wojewody Małopolskiego zawartymi w decyzji z 7 września 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa postanowieniami z 3 marca 2017 r. wyłączył rzeczoznawców majątkowych M. S. i P. T. od udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Stwierdził, że w dniu, w którym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] grudnia 2010 r. stała się ostateczna, tj. 25 lutego 2011 r., przedmiotowa działka objęta była księgą wieczystą [...] W dziale II księgi wieczystej, jako współwłaściciele ujawnieni byli M. B. w ˝ części oraz A. S. i M. S. po Ľ części. Działy III i IV tej księgi były wolne od wpisów.

Obecnie ww. nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] W dziale II jako właściciel figuruje Miasto Kraków - miasto na prawach powiatu, trwały zarząd - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie.

Na podstawie informacji udzielonej przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa w piśmie z 10 grudnia 2014 r., znak: [...], organ ustalił, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. 6 grudnia 2010 r., nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Objęta była jedynie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. (dalej "studium") i znajdowała się w terenach korytarzy podstawowego układu drogowo-ulicznego - KT.

Przywołując art. 130 ust. 2 u.g.n. organ wskazał, że na zlecenie organu rzeczoznawcy majątkowi K. B. oraz M. W.-O. sporządziły operat szacunkowy z 30 maja 2017 r, w którym określona została wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 184 975 zł, tj. 439,37 zł/m2.

Nieruchomość składa się z dz. nr [...] o regularnych granicach tworzących obszar kształtem zbliżony do prostokąta o pow. ,0421 ha. Na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomość była nie zabudowana - nie posiadała składników budowlanych ani roślinnych. Sieć infrastruktury technicznej dostępna w bezpośrednim sąsiedztwie.

Na wniosek M. S. 6 listopada 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawców majątkowych. Pomimo prawidłowego zawiadomienia współwłaściciele nieruchomości M. S. oraz A. S. nie stawili się. Obecny na rozprawie pełnomocnik M. B. nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego.

Operat z 30 września 2017 r. został zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie pod względem formalnym jak również merytorycznym. Organ stwierdził, że dokonał analizy jego logiczności, poprawności wniosków w nim zawartych, wyliczeń, prawidłowości opisu przedmiotu wyceny jak również zgodności z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Organ przywołał art. 18 ust. 1e pkt. 3 specustawy drogowej, wskazując, że decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna z 25 lutego 2011 r. Jak wynika z informacji udzielonej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w piśmie z 25 czerwca 2013 r. nr [...] ww. działka nie została przejęta pod przedmiotową inwestycje oraz żaden z dotychczasowych właścicieli nie zgłosił gotowości do wydania nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował, iż działka nr [...] nie była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – a zatem nie może podlegać działaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1988 r., nr 133 ze zm.). W związku z niespełnieniem przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt. 3 specustawy drogowej, nie ma podstaw do powiększenia wysokości należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.

Końcowo organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli zobowiązano Gminę Miejską Kraków.

M. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, wskazując m.in.: "Wzięte w operacie szacunkowym do porównań nieruchomości nie są podobne do wycenianej nieruchomości, przeprowadzona w nim wycena nie jest rzetelna i nie zgadzam się z orzeczonym w przedmiotowej decyzji odszkodowaniem."

Wojewoda Małopolski decyzją z 10 maja 2018 r., znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawę nabycia na rzecz Miasta Kraków - miasta na prawach powiatu przedmiotowej nieruchomości, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 specustawy drogowej.

Dalej organ przywołał przepisy i okoliczności faktyczne sprawy jak organ I instancji.

Następnie organ odwoławczy wskazał na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści" – art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Przywołał również szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w tym § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej "rozporządzenie".

Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe unormowania prawne, autorki sporządzonej wyceny K. B. oraz M. W.-O. dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (tj. 6 grudnia 2010 r.) zgodnie ze studium, w terenie podstawowego układu drogowo-ulicznego (KT), wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wartość działki określiły stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęły do analizy 15 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta Krakowa, podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Organ podkreślił, iż w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż biegłe wykorzystując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o stosowne współczynniki korygujące dokonały odpowiedniej korekty uzyskanej wartości, zgodnej z przedstawionym opisem nieruchomości wycenianej pod kątem przyjętych cech rynkowych mających wpływ na jej wartość tj. lokalizacji (waga 30%), sąsiedztwa i otoczenia (waga 25%), zagospodarowania (waga 30%) oraz dostępności komunikacji (waga 15%) (jednocześnie wskazały one, iż cechy takie jak powierzchnia oraz kształt nie mają istotnego wpływu na wartość nieruchomości drogowych).

Organ przywołał § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia zaznaczając, że iż wybór należnych nieruchomości porównawczych oraz cech rynkowych na podstawie których następuje skorygowanie różnic pomiędzy przyjętymi do analizy nieruchomościami, dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych w operacie informacji (strony 9-10) nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, tym bardziej, że zarzuty odwołującego się są jedynie ogólnikowe, w żaden sposób nie precyzując ani nie rozwijając tej tezy.

Organ przywołując wyroki NSA wskazał, że organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że rzeczoznawcy majątkowi K. B. oraz M. W.-O. dokonały właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniły również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie organ podkreślił, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Organ wskazał, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Według organu wymienione powyżej okoliczności dowodzą, iż sposób sporządzenia przedmiotowej wyceny ocenić należało w sposób pozytywny. Tym samym może ona stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystana dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego.

M. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej nieruchomości np. udziałów w prawie własności,

- art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości, dla których nie są znane ceny, warunki zawarcia transakcji oraz tych nieruchomości np. udziałów w prawie własności,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. polegające na określeniu wartości nieruchomości bez uwzględnienia poziomu zmian cen wskutek upływu czasu,

- art. 134 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., § 36 ust. 3, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu przeznaczenia działki ze studium, jako przeznaczenie drogowe i wzięcia do porównań nieruchomości drogowych bez uwzględnienia aktualnego sposobu użytkowania i ustalenia, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści),

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, polegające na określeniu wartości nieruchomości współczynnikami korygującymi nie uwzględniającymi różnic w poszczególnych cechach przyjętych porównań nieruchomości,

- art. 130 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, poprzez orzeczenie wypłaty odszkodowania w pkt 2 decyzji za udział we współwłasności nieruchomości i poprzez orzeczenie wysokości tego odszkodowania według wielkości udziału we współwłasności nieruchomości.

Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału. dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że wzięcie w operacie do porównań transakcji udziału w prawie własności jest wadliwe, gdyż udziały w prawie własności nie są nieruchomościami podobnymi w myśl art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz ceny transakcji udziału w prawie własności nie są cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto w wyniku analizy rynku rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym stwierdził, iż "poziom jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży udziałów w prawie własności do nieruchomości nie odbiega od jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży całych nieruchomości", nie przedstawiając tej analizy i toku rozumowania w operacie szacunkowym.

Z treści operatu szacunkowego niczego nie można się dowiedzieć na temat wziętych do porównania nieruchomości. Rzeczoznawca nie zawarł uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i nie ustalił istotnych cech różniących nieruchomości, jak też nie wskazał na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Według skarżącego rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił cechy rynkowe i obliczył dla nich wagi, nie zaktualizował cen transakcyjnych nieruchomości na datę wyceny.

Wprawdzie rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji do porównania, jednakże nie zwalnia go to od uzasadnienia dokonanego wyboru. W operacie rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości kilkunastokrotnie mniejsze od wycenianej nieruchomości, np. działkę nr [...], ul. [...], obr. [...], o powierzchni 19 m2 czyli ponad dwudziestodwukrotnie mniejszą od wycenianej nieruchomości.

Z operatu szacunkowego nie można się niczego dowiedzieć także na temat warunków zawarcia transakcji dla wziętych do porównania nieruchomości, np. dla działki nr [...] obręb [...], z ceną 94,72 zł/ m2. Rzeczoznawca nie wyjaśnił czy na przyjęcie w transakcji takiej ceny nie wpłynęły jakieś szczególne warunki w rozumieniu rozporządzenia, czyli czy nie wystąpiła sprzedaż dokonana w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z terminem wydania nieruchomości nabywcy.

W wycenie przedmiotowej nieruchomości istotne znaczenie ma jej stan na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, tj. na 6 grudnia 2010 r. W tym dniu przedmiotowa nieruchomość graniczyła z drogą publiczną - ul. [...] (działka nr [...]), działką niezabudowaną o nr [...] oznaczoną jako R (grunty orne), działką zabudowaną domem jednorodzinnym o nr [...] oznaczoną jako B (tereny mieszkaniowe), działką niezabudowaną o nr [...] oznaczoną jako Bp (tereny przeznaczone pod zabudowę). Wyceniana nieruchomość, jak i działki do niej przyległe nie podlegały ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko jedna przyległa (mająca wspólną granicę) do nieruchomości wycenianej działka o nr [...] obr. [...] objęta była decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na nr [...] obr.[...] wraz z wjazdami i drogą wewnętrzną na działkach nr [...]. [...], [...], [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie" wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa 28 października 2009 r. Kopię tej decyzji skarżący dołączył do akt sprawy 17 marca 2014 r. jako załącznik do odwołania z 11 marca 2014 r.

Skarżący podniósł, że według stanu na 6 grudnia 2010 r. przeznaczenie (inne niż drogowe) przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości było pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami (podobnie jak w przypadku przyległej działki o nr ewid.[...]), o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073). Wyceniona nieruchomość była w korytarzach podstawowego układu drogowo-ulicznego zgodnie z ustaleniami studium, co wg obowiązującego prawnego nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zabudowania działki budynkiem wielorodzinnym. Niebagatelne znaczenie ma zdaniem skarżącego zabudowa działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, tj. działek o numerze [...], [...] zabudowanych budynkami wielorodzinnymi.

Dalej skarżący zarzucił, że przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie zastosował zasady korzyści zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Stwierdził jedynie w operacie szacunkowym w sposób niezrozumiały, iż cyt. "Dla przedmiotowej działki nie występuje zasada korzyści - przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrostu jego wartości". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w niniejszym przypadku zasada korzyści nie ma zastosowania, cyt. "ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogą publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości gdyż było ono tożsame". Tymczasem jak wynika z treści art. 134 ust. 2 u.g.n. przy ustalaniu wartości nieruchomości uwzględnia się nie tylko jej przeznaczenie lecz w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - czyli wszystko to, co ma wpływ na wartość nieruchomości. Przystępując więc do sporządzenia operatu szacunkowego podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z przepisów ustawy skonkretyzowanych w § 36 ust. 3 lub ust. 4 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści).

Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis § 36 rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego.

Zasada korzyści z art. 134 u.g.n. polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według stanu faktycznego nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wyprowadzających cel publiczny. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie.

Rzeczoznawca wadliwie przyjął przeznaczenie działki ze studium, jako przeznaczenie drogowe. Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Studium nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów.

W świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści).

Operat szacunkowy nie zawiera informacji na temat przeprowadzonego badania i procesu dochodzenia przez rzeczoznawcę do wyboru sposobu wyceny.

W świetle powyższego skarżący uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, zawiera istotne uchybienia, nie spełnia bowiem wymogów określonych przepisami prawa, a w szczególności rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Ustalenie przez rzeczoznawcę aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki w oparciu o obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań stanowi wadę sporządzonego w sprawie operatu. Rzeczoznawca najpierw powinien prawidłowo zidentyfikować aktualny sposób użytkowania nieruchomości i wycenić nieruchomość, a następnie powinien sprawdzić jaka byłaby wartość nieruchomości, gdyby przyjąć przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Korzystniejszy wariant powinien być przyjęty jako podstawa do ustalenia wartości odszkodowania.

Skarżący zarzucił, że prezydent Miasta Krakowa, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nie sprawdził, czy wycena nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Uchybienia tego dopuścił się także Wojewoda Małopolski, który nie zbadał, czy przedłożony operat jest zgodny z przepisami prawa, jak również czy jest logiczny i zupełny i utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

Brak niebudzącego wątpliwości operatu szacunkowego powoduje, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został przez organ wyjaśniony i ustalony w sposób dokładny.

Prezydent Miasta Krakowa w pkt 2 decyzji orzekł o wypłacie odszkodowania za udział we współwłasności nieruchomości wbrew przepisowi zawartemu w art. 12 ust. 4f specustawy, w świetle którego dotychczasowym właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, nie zaś za udział we współwłasności nieruchomości oraz wbrew przepisowi zawartemu w art. 130 ust. 1 specustawy, w świetle którego wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś według wielkości udziału we współwłasności nieruchomości.

Końcowo skarżący stwierdził, że był właścicielem ponad 4 arowej (421 m2) działki inwestycyjnej o regularnym prostokątnym kształcie z bezpośrednim dostępem do ul. [...], z dostępem do miejskiej sieci energetycznej, sieci kanalizacyjnej i wodnej, sieci gazowej biegnącej w ul. [...] i z potencjałem zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z garażami. Orzeczone w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odszkodowanie nie pozwala mu na zakup działki w Krakowie w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej z możliwością zabudowy budynkiem wielorodzinnym. Inna w Krakowie jest wartość działki w polu z daleka od zabudowań (kilkanaście razy mniejsza), inna jest wartość działki w zabudowie jednorodzinnej (kilka razy mniejsza) od wartości działki w zabudowie wielorodzinnej.

Skarżący podniósł również, że w poprzedniej decyzji z 18 listopada 2015 r., znak: [...] Starosta Krakowski orzekł ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie 246 344 zł, czyli znacznie wyższej od obecnej. Orzeczona kwota odszkodowania tj. 184 975,00 zł budzi uzasadnione wątpliwości co prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą do jej ustalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty były w części zasadne. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Miasta Krakowa, na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Istotą sporu była kontrola oceny organów dotyczącej prawidłowości, metodologii i podstawy prawnej dokonania wyceny w operacie szacunkowym z 30 września 2017 r., będącym głównym dowodem w niniejszej sprawie.

Nie były sporne okoliczności wywłaszczenia oraz cechy charakterystyczne działki nr [...] obejmujące położenie, kształt i stan zagospodarowania, a także brak posiadania na datę wywłaszczenia przez właściciela decyzji o warunkach zabudowy.

Materialnoprawną podstawą decyzji poddanych kontroli sądowej były przepisy specustawy drogowej i u.g.n.

Na wstępie należy wskazać, ze zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Art. 12 ust. 4a powołanej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy u.g.n., a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Istotne znaczenie w sprawie mają też reguły procesowe, zgodnie z którymi ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.)

Zgodnie zaś z art. 154 u.g.n.:

1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W niniejszej sprawie znaczenie ma także § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji;

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym;

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%;

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio;

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej;

6. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi (...)

Stosownie do § 4 rozporządzenia:

1. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej trafnie zidentyfikowały przepisy składające się na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich wykładni.

Jednak wobec niewystarczająco rzetelnej oceny operatu szacunkowego decyzje musiały zostać usunięte z obrotu prawnego.

Trzeba podkreślić, że sprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania dotyczy wywłaszczenia dokonanego na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z 6 grudnia 2010 r., której prawidłowość została ostatecznie przesądzona wyrokiem NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2254/12 oddalającym skargę kasacyjną. Zatem postępowanie w sprawie odszkodowania toczy się już siódmy rok od daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczającej 25 lutego 2011 r.

W sprawie zostały opracowano kolejno cztery operaty szacunkowe, różniące się m.in. zastosowaną metodą, rodzajem przyjętych nieruchomości porównawczych, a także co najistotniejsze dla byłych właścicieli, kwotą wyceny.

Decyzje oparte na kolejnych operatach były skarżone przez M. S., a Wojewoda Małopolski stwierdził nieprawidłowości w dwóch z operatów.

W operacie z 20 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej (16 działek porównawczych gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi). Przyjął przeznaczenie przedmiotowej działki ze studium. Wycenił nieruchomość na kwotę 162 818 zł.

W odwołaniu skarżący podniósł m.in., że 6 grudnia 2010 r. jego działka spełniała przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Podkreślił, że działki od południa – [...] oraz [...] – mają takie wielorodzinne przeznaczenie. Zakwestionował uzasadnienie doboru nieruchomości porównywanych oraz przyjęcie przeznaczenia przedmiotowej działki ze studium,

Wojewoda decyzją z 8 października 2014 r. stwierdzając błędy w operacie szacunkowym, jednocześnie wskazał, że zasadnie przyjęto przeznaczenie drogowe przedmiotowej działki i brak przesłanek do zastosowania zasady korzyści (brak decyzji o warunkach zabudowy na 6 grudnia 2010 r.

Jako wady operatu wskazał brak uzasadnienia przyjęcia nieruchomości porównywanych o znacząco mniejszej powierzchni a także brak dowodów na przeznaczenie nieruchomości przyległych.

Kolejnym z operatów zalegających w aktach administracyjnych jest operat z 7 maja 2015 r. rzeczoznawcy P. T., podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Ze względu na stwierdzenie braku możliwości ustalenia podobieństwa 37 transakcji nieruchomościami drogowymi (brak wystarczających informacji w aktach notarialnych przy zakupie działek drogowych, w tym na ocenę wpływu sprzedaży udziału na wartość), biegły przyjął do wyceny nieruchomości gruntowe o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość na 189 029 zł.

Dalej, w operacie z 1 października 2015 r. rzeczoznawca P. T. podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, ze względu na stwierdzenie braku podobieństwa 39 transakcji nieruchomościami drogowymi, przyjął, że wśród nieruchomości przyległych przeważa zabudowa wielorodzinna, i wyliczył wartość przedmiotowej nieruchomości na 246 344 zł, porównując wartość działek z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Stwierdził, że nie występuje zasada korzyści.

W kolejnym odwołaniu skarżący powtórzył sformułowane poprzedni zarzuty oraz ponadto podniósł, że w sprawie sporządzono dwa operaty (maj, październik) do czego organ nie odniósł się w decyzji.

Wojewoda w decyzji z [...] 2016 r. ponownie zaakceptował przyjęcie przeznaczenia przedmiotowej działki ze studium oraz dokonanie analizy transakcji nieruchomości drogowych z rynku lokalnego. Podkreślił, że skoro nie było planu miejscowego, a skarżący na datę wywłaszczenia nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, działka nie była inwestycyjna a drogowa (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Stwierdził, że biegły wykazał, iż przy wycenie działek drogowych - różnica powierzchni działek nie ma znaczenia dla wyceny. Zarzucił operatowi błędne określenie przeznaczenia terenów przyległych, w związku z czym rzeczoznawca błędnie po stwierdzeniu braku transakcji podobnych nieruchomości drogowych, wziął pod uwagę nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności.

Mając na uwadze powyżej nakreślony przebieg postępowania oraz wątpliwości związane ze znacznymi różnicami w przyjętych metodach i uzasadnieniach zalegających w aktach operatów, kolejni rzeczoznawcy operat z 30 września 2017 r. winni byli sporządzić w sposób umożliwiający dokonanie analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Wnioski operatu winny być możliwe do sprawdzenia na podstawie treści operatu, a wszelkie zastosowane korekty i współczynniki szczegółowo wyjaśnione. Biegli powinni mieć na względzie, iż sporządzają operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, ponieważ tylko to umożliwia ocenę prawidłowości tego dowodu. Rzeczoznawcy winni opierać się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Korzystając z umów w celu ustalenia ceny, w razie wątpliwości strony co do wiarygodności dokonanych ustaleń powinni wskazać źródła przyjętych do dokonania obliczeń ustaleń - w tym np.: numery i daty zawartych aktów notarialnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 maja 2010 roku, sygn. II SA/Gd 44/10 powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei organy w uzasadnieniach decyzji oceniając operat powinny sprostać ciążącemu na nich obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej poprzez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. I OSK 7/11).

Należy podkreślić, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Może m.in. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu o wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Okoliczność, że wybór podejścia, metody oraz techniki szacowania należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz przytoczone na wstępie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, przechodząc do ustosunkowania się do zarzutów skargi, należy wskazać, że nie można podzielić twierdzeń skarżącego, jakoby wadliwe było in abstracto przyjmowanie do wyceny jako nieruchomości podobnych udziałów w prawie własności i dotyczących ich transakcji. Czym innym jest bowiem niedopuszczalne porównywanie części nieruchomości, a czym innym porównywanie idealnych, ułamkowych udziałów w całych nieruchomościach.

Przy właściwym, miarodajnym opisie tych nieruchomości i warunków zawarcia dotyczących ich transakcji, obrót udziałami w nieruchomościach może stanowić materiał porównawczy na potrzeby operatu. Takiego stosownego opisu i rzetelnej jego oceny przez organy w niniejszej sprawie jednak zabrakło. W szczególności w opisie i tabeli zawartych na s. 9 operatu nie wskazano, które z porównywanych transakcji dotyczyły udziałów w nieruchomościach, nie uzasadniono również twierdzenia o braku wpływu takiego obrotu na wysokość ceny.

Trafnie również skarżący zarzucił lakoniczne uzasadnienie przyjęcia, że wielkość i kształt nieruchomości drogowych nie mają wpływu na wycenę. Przyjęcie bowiem do analizy nieruchomości podobnych wielokrotnie mniejszych niż przedmiot wyceny winno być jednoznacznie i szczegółowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. I OSK 23/10).

Zasadnie skarżący zarzucił również, że w operacie szacunkowym nie opisano warunków zawarcia poszczególnych transakcji wziętych do porównania nieruchomości, w tym np. dla działki nr [...] obręb [...], której cena jest najniższa z przyjętych [...] zł/m2 (ceny bardzo się różnią, najwyższa wynosi 500 zł/m2.

Operat z 30 maja 2017 r., oprócz wskazanych wyżej braków, a także dość skąpego opisu i uzasadnienia skali i przyjętych wag użytych do porównywania nieruchomości, zawiera dodatkowo istotne nieścisłości.

Jak słusznie podniósł skarżący, na s. 8 operatu wskazano, że "przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrostu jego wartości". Co do przyjętej metody szacowania wskazano na s. 13 "metoda porównywania parami", a na s. 1 i s. 17 "metoda korygowania ceny średniej". Na s. 10 operatu niezrozumiałe jest przy wyjaśnieniu cechy "zagospodarowanie", że "wielkość wpływu zależy od sposobu zagospodarowania nieruchomości z której zostały wydzielona przedmiotowa działka (...)".

Z kolei organ odwoławczy oceniając operat stwierdził, że biegłe "uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, (podkreślenie Sądu), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (s. 5 decyzji).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że choć wiedza dotycząca szacowania wartości nieruchomości jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, to organy i sąd administracyjny muszą zakwestionować ustalenia biegłego, jeżeli w sprawie istnieją wątpliwości co do sporządzenia prawidłowego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego.

Nie był zasadny z kolei zarzut skargi nieuwzględnienia poziomu zmian cen wskutek upływu czasu. W tym zakresie rzeczoznawcy na s. 8 i 11 (analiza i wykres) uzasadnili przyjętą w latach 2014-2016 stabilność cen nieruchomości gruntowych drogowych, a zatem wpływ czasu okazał się zaniedbywalny.

Przed odniesieniem się do zarzutu przyjęcia przeznaczenia działki ze studium, jako przeznaczenia drogowego z naruszeniem art. 134 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., oraz § 36 ust. 3, 4 rozporządzenia (zasada korzyści), należy powtórzyć i wyjaśnić, jak wyżej wskazano, że zgodnie z art. 134 ust. 2 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Należy tu zdecydowanie odróżnić takie cechy nieruchomości, osobno opisane w ww. przepisie, jak aktualny sposobu użytkowania i stan nieruchomości od przeznaczenia.

Trzeba wskazać, że nie ulega wątpliwości, że organy trafnie przyjęły z jednoznacznie brzmiącego art. 154 ust. 2 u.g.n., że w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie może mieć tu znaczenia okoliczność, że przed 6 grudnia 2010 r. skarżący mógł skutecznie występować w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wydanie takiej decyzji (istotnie, przeznaczenie drogowe w studium nie stanowiło przeszkody do wydania takiej decyzji).

Odnosząc się do wykładni § 36 rozporządzenia zaproponowanej przez skarżącego należy wskazać, że ust. 1 tego przepisu stanowi jednoznacznie, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Zgodnie z definicją stanu nieruchomości zamieszczoną w art. 4 pkt 17 u.g.n. na pojęcie stanu nieruchomości składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oceniając stan nieruchomości, należy zatem brać pod uwagę wszystkie te aspekty (a pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny).

Należy tu podkreślić, że biegli i organy stosując art. 154 ust. 2 określili przeznaczenie nieruchomości (drogowe) nie z ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji, a ze Studium uwarunkowań. Dla stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., przy braku istnienia decyzji wz nie ma znaczenia fakt, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Dlatego też argumentacja i przywołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą być uznane za miarodajne dla niniejszej sprawy.

W szczególności, powołany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 1850/13, LEX nr 1485253), dotyczył nieruchomość określonej w studium jako rolna, dlatego też mogła być rozpatrywana w sprawie zasada korzyści.

Trzeba tu podkreślić, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe. Wtedy dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2018 r., sygn. II SA/Gd 349/18, LEX nr 2569969, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 103/18 LEX nr 2494027).

Z kolei przywołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1080/12 dotyczył nałożenia opłaty adiacenckiej, a w sprawie tej prócz studium właściciel miał wydaną decyzję o warunkach zabudowy, wobec czego zasadne było przyjęcia przeznaczenia nieruchomości z tej właśnie decyzji wz.

Również zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13 przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny (podkreślenie Sądu). Ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Natomiast sposób użytkowania nieruchomości biegli prawidłowo określili na podstawie protokołu oględzin nieruchomości i zdjęć (załączniki nr 4 i nr 5 do operatu). Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość była niezabudowana - nie posiadała składników budowlanych ani roślinnych.

Należy wskazać, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo. To założenie stosuje się jednak tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości według aktualnego stanu jej użytkowania (sposób korzystania z nieruchomości) nie jest niższa od wartości określonej według przeznaczenia na cel wywłaszczenia (por. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1019; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., s. 776).

Trzeba podkreślić, że zupełnie niezależną od tzw. zasady korzyści z art. 134 u.g.n. jest możliwość zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia, określania wartości rynkowej przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Zastosowanie tej opcji uwarunkowane jest jednak wcześniejszym stwierdzeniem, że określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Sąd nie rozstrzyga w sprawie niniejszej, czy zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe w niniejszej sprawie. Wadliwe bowiem uzasadnienie operatu i jego nierzetelna ocena przez organy uniemożliwiły sądową kontrolę ww. kwestii.

Odnosząc się wreszcie do podnoszonej zarówno przez organ jak i przez skarżącego kwestii ewentualnego skorzystania w sprawie z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 157 ust. 1 u.g.n.), należy wskazać, że dokonanie takiej oceny jest pożądane, gdy zachodzi rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości. Wnioskować o taką ocenę może zarówno strona, jak i organ.

Jak stwierdzono jednak w doktrynie (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481) postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny. Taka formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza jednak ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05).

Końcowo należy wskazać, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f oraz art. 130 ust. 1 specustawy przez orzeczenie o wypłacie odszkodowania za udział we współwłasności.

Organy prawidłowo ustalały wysokość odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie wypłatę części odszkodowania określiły według wielkości udziału we współwłasności. Trudno zresztą wyobrazić sobie inny, logiczny sposób postępowania przy współwłasności wywłaszczanych nieruchomości.

Na marginesie warto stwierdzić, że rzeczywiście, jak podnosi skarżący, co do zasady przepisy u.g.n. mają na celu wyznaczenie takiego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, by umożliwić poprzednim właścicielom zakup podobnej działki. Jednak zarówno organy, jak i biegli, nie tracąc tego celu z pola widzenia, muszą stosować powszechnie obowiązujące przepisy u.g.n. i rozporządzenia.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 2 000 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.