Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 366/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez K. C. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB), wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - dalej "Prawo budowlane"). Zaskarżonym aktem organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim (PINB) z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku przedłożenia przez skarżącego ekspertyzy technicznej obiektu gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], na działce nr a, obręb [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym:

Na skutek interwencji D. N., w dniu 20 stycznia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy w warunkach samowoli budowlanej obiektu gospodarczego położonego w [...], na działce nr a, stanowiącego własność K. C.

W dniu 5 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu, w wyniku których ustalił, że na nieruchomości nr a zlokalizowany jest obiekt konstrukcji drewnianej o długości - 4,80 m, szerokości - 2,95 m oraz wysokości odpowiednio 2,10 m i 1,85 m, przylegający do obiektów gospodarczych w zabudowie. Przedmiotowy obiekt posadowiony jest na cegłach połączonych chudym betonem, elementy drewniane (słupy) obito blachą stalową czarną, a pokrycie konstrukcji dachu wykonano z blachy stalowej trapezowej, ocynkowanej, ze spadkiem. K. C. oświadczył, że przedmiotowy obiekt kupił od poprzedniego właściciela w 1991 r., jako już istniejący. Do protokołu przedłożył pismo wiceprezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] z 14 listopada 2014 r., z którego wynika, że przedmiotowy obiekt gospodarczy został wybudowany w roku 1988 przez poprzedniego właściciela – S. R.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 marca 2015 r. K. C. ponownie oświadczył, że przedmiotowy obiekt nabył w 1991 r. od S. R., który nie przekazał mu żadnych dokumentów związanych z jego budową. D. N. oświadczyła, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 marca 2012 r. nabyła w części nieruchomość zabudowaną budynkiem gospodarczym, oznaczoną nr ewid. a, z przeznaczeniem na przebudowę na garaż. W związku jednak z istniejącym przyległym obiektem, przebudowa jest niemożliwa. Dodała, że przedmiotowy budynek - z uwagi na datę powstania - nie spełnia warunków przeciwpożarowych i stanowi zagrożenie pożarowe dla części jej budynku.

Na pytanie organu, Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru jednostki planistycznej [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 25 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr [...] poz. [...] z [...]), działka nr a (obręb [...]) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia MWNU - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej i usług nieuciążliwych w strefie A - ścisłej ochrony konserwatorskiej, na obszarze wpisanym decyzją z 21 kwietnia 1964 r., nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków województwa opolskiego. Zgodnie z zapisami § 43 pkt 1 tego planu, tereny oznaczone symbolami przeznaczenia MWNU są przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej wraz z niezbędną infrastrukturą. Natomiast zgodnie z zapisami § 12 ust. 3 planu, uzyskania wytycznych Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymagają działania w sąsiedztwie zabytku i w rejonie widoku na zabytek, polegające na lokalizacji nowych obiektów, przekształceniu oraz likwidacji istniejących niezabytkowych obiektów i zieleni oraz zmiana sposobu użytkowania terenu. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że na podstawie zapisów § 12 ust. 4 ww. planu, wszystkie obiekty budowlane wzniesione bez zachowania powyżej określonej procedury na obszarach i przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków, traktuje się jako samowole budowlane do likwidacji, bez prawa ich przebudowy, rozbudowy i użytkowania. Ponadto zapisy § 14 ust. 2 lit. k planu nakładają, dla inwestycji realizowanych w strefie A ochrony konserwatorskiej, obowiązek uzgadniania zamierzonych prac budowlanych oraz prac związanych ze zmianą w zagospodarowaniu terenu z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Końcowo, Prezydent poinformował, że budowa obiektu z zachowaniem opisanych procedur jest zgodna z zapisami planu miejscowego.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a., nałożył na K. C. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 czerwca 2015 r. ekspertyzy technicznej obiektu gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr a, wykonanego bez wymaganego pozwolenia, celem ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nieodpuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, gwarantowanych przepisami art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji wskazał również, że uprawniona osoba winna określić przydatność budynku do eksploatacji, a w razie stwierdzenia występowania nieprawidłowości lub niezgodności z przepisami, powinna wskazać sposoby ich usunięcia poprzez zalecenia dotyczące wykonania niezbędnych robót budowlanych lub koniecznych napraw. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wywodził, że na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czyli zgodnie z regulacjami obowiązującymi w roku 1988, budowa obiektów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Należało zatem rozważyć okoliczności, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a w przypadku braku przypadków tam przewidzianych, posłużyć się regulacją art. 40 tej ustawy. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie ujawniła sytuacji, w której zachodziłyby przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania. Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa odległości budynków od granicy z działką sąsiednią, a istniejący budynek gospodarczy nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62). Ponadto przepis § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia dopuszczał sytuowanie obiektu bezpośrednio przy budynku ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudniało to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w celu ustalenia niezbędnych zmian lub przeróbek oraz wpływu obiektu na warunki użytkowe otoczenia i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich nałożono na stronę obowiązek przedłożenia oceny technicznej, zawierającej zalecenia niezbędne do podjęcia czynności naprawczych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie D. N. podkreśliła, że sporny obiekt jest garażem-blaszakiem, w którym K. C. przechowuje samochód, a nie obiektem gospodarczym. Zakwestionowała prawdziwość oświadczenia M. B. w sprawie zrealizowania obiektu gospodarczego, powołując się w tym zakresie na pismo z dnia 18 sierpnia 2012 r., w którym ówczesny Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" udzielił K. C. pozwolenia na lokalizację garażu. Dodała, że garaż użytkowany przez K. C. przylega bezpośrednio do ścian jej budynku gospodarczego i ogranicza w ten sposób zagospodarowanie działki. Ponadto K. C. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających kupno garażu i bezbarwnie zajmuje jej działkę.

W wyniku rozpoznania zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie rozważył i nie wyjaśnił sprawy w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., ograniczając się do stwierdzenia, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie ujawniła sytuacji, w której zachodziłyby przesłanki do nakazania rozbiórki. Podkreślił, że w sprawie nie jest sporne, iż przedmiotowy obiekt gospodarczy został zrealizowany w roku 1988, a zatem pod rządami wówczas obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie są też kwestionowane wymiary obiektu oraz to, że został wybudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznym, w ocenie organu odwoławczego, było uznanie, że do obiektów, których budowa (bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc również do przedmiotowego obiektu, stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy odwołał się do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wywodząc, że określona przesłanka przymusowej rozbiórki powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ drugiej instancji przytoczył zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące dla działki nr a, podkreślając, że z treści pisma Prezydenta Miasta [...] wynika, iż wszystkie obiekty budowlane wzniesione na obszarach i przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków, bez zachowania określonej w planie procedury, traktuje się jako samowole budowlane do likwidacji, bez prawa ich przebudowy, rozbudowy i użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie sporny obiekt został wybudowany bez zachowania wymaganej procedury, natomiast organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy przepisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania, nie dokonał również oceny, czy samowolnie wybudowany obiekt jest zgodny z ustaleniami tego planu. Ponadto WINB zauważył, "że z akt tej sprawy nie wynika, że Pan K. C. ma interes prawny na zasadach określonych w art. 28 K.p.a." W tym zakresie podniósł, że obiekt został wybudowany przez S. R., a właścicielem nieruchomości, na której inwestycję wzniesiono jest D. N. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 138 § 2 oraz art. 144 K.p.a.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem, K. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego i "przywrócenie" postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że WINB zastosował przepisy, które nie dotyczą jego sprawy, a ponadto "opisy cytowane w uzasadnieniu mijają się z prawdą". Powtórzył, że sporny obiekt został zbudowany za pozwoleniem byłego Dyrektora PGR, który w tamtym okresie był właścicielem terenu, działając jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Natomiast obowiązujące wówczas przepisy nie zabraniały wznoszenia takich budowli. Nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że sporna budowla posadowiona jest na działce do tego nieprzeznaczonej, akcentując, że cała działka nr a przeznaczona jest pod budynki gospodarcze i takie zostały zrealizowane. W ocenie skarżącego, obiekt objęty postępowaniem nie pozostaje również w sprzeczności z ustawą o ochronie zabytków, gdyż najbliższy obiekt zabytkowy znajduje się w odległości 1500 m. Ponadto na przedmiotowym terenie znajduje się osiedle mieszkaniowe, więc nie występuje konflikt z zabytkami. Dodał także, że przedmiotowy obiekt nie posiada instalacji elektrycznej, wodnej kanalizacyjnej, jest obity blachą i nie stanowi zagrożenia dla ludzi oraz dla środowiska. Działka nr a stanowi prywatną własność sześciu osób, które - poza D. N. - wyraziły zgodę na posadowienie obiektu. Podniósł, że zakupiona przez D. N. część budynku jest budynkiem gospodarczym, a nie garażem i z uwagi na odległość działki nr a od działki będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie jest możliwa jego rozbudowa. Nadto Spółdzielnia nie wyda pozwolenia na zajęcie części swojej działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że skarżący w postępowaniu nie przedstawił decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę, a za decyzję taką nie można uznać pozwolenia dyrektora PGR, byłego właściciela terenu.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że wątpliwości dotyczące przymiotu strony K. C. pozostawił do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Uczestniczka postępowania – D. N. poparła stanowisko organu odwoławczego. Ponadto złożyła do akt sprawy pismo procesowe datowane na dzień 16 grudnia 2015 r., zawierające żądanie zasądzenia od K. C. opłaty za bezprawne użytkowanie działki nr a. Oświadczyła również, że sporny obiekt dotyka jej budynku gospodarczego, gdyż nie ma żadnej przestrzeni pomiędzy tymi obiektami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Dokonując kontroli w takim zakresie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, której dotyczyło postępowanie administracyjne i w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest ponowne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegało postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Postanowieniem tym organ odwoławczy - na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia nakładającego na K. C.obowiązek dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej, określającej przydatność do eksploatacji istniejącego na działce nr a obiektu gospodarczego w zakresie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz warunków użytkowych dla otoczenia, a także wskazującej na sposób likwidacji nieprawidłowości - uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym". Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przytoczonym przepisem przyznano właściwemu organowi prawo żądania dokumentów służących wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zaś przesłanką jego zastosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w komentowanym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć obowiązek" dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza natomiast, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Nakładając obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz, organ winien jednak szczegółowo wykazać w motywach wydanego w tej kwestii postanowienia, że w danej sprawie zaistniała taka sytuacja, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości w zakresie określonym w omawianym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga o istocie sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., a to oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Działania organu w komentowanym zakresie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. To zaś wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego i dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i charakteru wymaganego dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Wprowadzone we wskazanym przepisie kryterium "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym winien się kierować organ przy nakładaniu omawianego obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w przypadku gdy nie ma ww. wątpliwości, organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10, LEX nr 992591). Dodać jeszcze trzeba, że umiejscowienie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany (architektoniczno-budowlany lub nadzoru budowlanego) żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 954/07, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., stanowiące procesową podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W takiej sytuacji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a., który na zasadzie art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do rozpoznawania zażaleń od postanowień organu pierwszej instancji. Stosownie do tych regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dodatkowego odnotowania wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w okolicznościach sprawy WINB nie wykazał, by dla rozstrzygnięcia kwestii potrzeby nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej konieczne było przeprowadzenie przez PINB dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przypomnieć należy, że PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy w warunkach samowoli budowlanej obiektu gospodarczego. W ramach postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu budowlanego, przesłuchał K. C. i D. N., włączył do akt sprawy m.in. pismo Prezydenta Miasta [...] odnośnie zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. oraz dowody dotyczące zagadnień własnościowych obiektu i działki, na której obiekt został wzniesiony. Opierając się na tych materiałach ustalił, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany w 1988 r., a od 1991 r. stanowi on własność K. C. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że zapisy planu miejscowego, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przewidujące możliwość sytuowania obiektu bezpośrednio przy budynkach ze ścianami i dachem z materiałów niepalnych (trudno zapalnych), nie uzasadniały zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który - z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - odnosi się do sprawy związanej z ewentualnym nakazem rozbiórki. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji uznał za celowe przedstawienie przez skarżącego ekspertyzy technicznej, która określi m.in., czy przedmiotowa inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

Organ odwoławczy zarzucił natomiast organowi pierwszej instancji, że ten nie przeanalizował sprawy pod kątem zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru jednostki planistycznej [...]. Pominął jednak, że w sprawie dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu taki powód nie mógł stanowić uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wskazano już wcześniej, że postanowienie, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a takie zostało wydane przez PINB w niniejszej sprawie, ma wyłącznie charakter dowodowy i zmierza do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego. Nie jest to więc akt kończący postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 20 stycznia 2015 r., w którym to postępowaniu powinna zapaść decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Tymczasem argumentacja organu odwoławczego pozostaje w wyraźnym oderwaniu od przesłanek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie odnosi się do kwestii ewentualnego wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego, ani też do zakresu żądanej przez organ ekspertyzy.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej granicach przedmiotowych, określonych art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Badając sprawę powinien bowiem mieć na uwadze - niezależnie od stwierdzeń, jakie znalazły się w postanowieniu pierwszoinstancyjnym - że przedmiotem postanowienia z dnia 28 kwietnia 2015 r. nie było rozstrzygnięcie kwestii istotnych dla postępowania głównego, prowadzonego w trybie art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym organ ocenia m.in. czy obiekt zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tego, za istotny brak postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy uznał niedokonanie przez organ pierwszej instancji analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy oraz nieprzeprowadzenie oceny w zakresie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru jednostki planistycznej [...]. Zdaniem Sądu, zalecenie badania sprawy w tym zakresie wykraczało poza sprawę, w której wydano postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powtórzyć przyjdzie, że komentowane postanowienie stanowi środek dowodowy i w niniejszej sprawie zostało podjęte w postępowaniu stanowiącym część toczącego się już postępowania, związanego z legalnością wybudowanego obiektu. W tym incydentalnym postępowaniu nie może dojść do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej; w szczególności organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego, zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy wykonanej samowoli budowlanej. Postanowienie to nie przesądza również o trybie, w jakim dane postępowanie budowlane jest lub będzie prowadzone. W istocie, WINB uchylił się więc od ponownego rozpoznania sprawy, ponieważ nie rozstrzygnął, czy wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że tylko wyraźne stwierdzenie przez WINB oczywistej niezgodności obiektu z zapisami planu miejscowego - a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie w świetle argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy - mogło wpłynąć na ocenę odnośnie potrzeby nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej obiektu, tak, by bez potrzeby nie obciążać strony nieuzasadnionymi kosztami związanymi z ustaleniem stanu technicznego budynku. Wówczas nie wystąpiłyby jednak podstawy do wydania postanowienia uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. W sprawie nie można ponadto nie dostrzec, że WINB nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdził, że należy pozyskać nowe dowody, natomiast zadaniem organu pierwszej instancji miało być dokonanie ponownej oceny już posiadanego materiału dokumentacyjnego (zapisów planu) i rozstrzygnięcie wątpliwości, które powziął sam organ odwoławczy. Pomijając kwestię braku znaczenia tej kwestii dla postępowania dotyczącego wydania postanowienia dowodowego, taka motywacja rozstrzygnięcia kasacyjnego niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie zauważenia też wymaga, że organ drugiej instancji - z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - nie wyjaśnił dostatecznie sprawy w kontekście podniesionego w zaskarżonym postanowieniu zarzutu związanego z prawidłowością ustalenia stron przedmiotowego postępowania. WINB ograniczył się bowiem tylko do podania w wątpliwość interesu prawnego K. C., z uwagi - jak wskazał - na fakt wybudowania spornego obiektu gospodarczego przez S. R. na nieruchomości stanowiącej własność D. N. W tym zakresie nie przedstawił jednak bliższej argumentacji, ani też nie przesądził tej wątpliwej - jego zdaniem - kwestii, choć od jej rozstrzygnięcia zależało przede wszystkim stanowisko co do zasadności (przedmiotowości) prowadzenia niniejszego postępowania w stosunku do wskazanych przez PINB stron postępowania. Zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko jest więc w sferze faktycznej i prawnej niewystarczające, bo nie wyjaśnia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a to z kolei czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ również art. 107 § 3 K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie postanowienia jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać przebieg rozumowania skutkującego zajęciem przez organ konkretnego stanowiska w sprawie.

Reasumując, skoro Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie zbadał sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem jej przedmiotu, a także nie wyjaśnił wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy oraz nie wykazał, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, to uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie wskazać jedynie można, że sądowa kontrola właściwej klasyfikacji robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej działce i zastosowania właściwego trybu postępowania mającego na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem nastąpi dopiero w razie ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcia w zakresie prawnych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Dodać jeszcze trzeba, mając na uwadze zgłoszone w piśmie z 16 grudnia 2015 r. żądanie uczestniczki postępowania, że ustalenie opłat za bezumowne użytkowanie nieruchomości stanowiącej jej własność pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy i poza właściwością orzekających organów oraz sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i dokonania oceny w granicach sprawy. W pierwszym rzędzie organ wyjaśni kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia przez PINB stron postępowania.