Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" w W. z udziałem uczestnika postępowania "B" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu W. (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] (nr [...]) umarzającą postępowanie w przedmiocie określenia wysokości środków do zwrotu z dotacji celowej udzielonej w 2016 r. przez Powiat W. B, w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem.

Z akt sprawy wynika, że strona jako organizacja społeczna pismem z dnia 24 października 2018 r. zwróciła się do Starosty o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej B przez Powiat W. w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie w. w roku 2016 przez B, wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą C, a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...], uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie dokonał analizy przesłanek określonych wart. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) Oparł się na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 61 k.p.a.).

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ pierwszej instancji, pismem z dnia 10 maja 2019 r., zawiadomił B o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości środków do zwrotu z dotacji celowej udzielonej przez Powiat W. B , doręczając to zawiadomienie również A.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku dowodowego Wnioskującej Fundacji, organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia dowodów z dokumentów, tj. faktur VAT wystawionych w roku 2016 przez radcę prawnego A. A. w związku z bezpośrednim wykonywaniem czynności nieodpłatnej pomocy prawnej w punkcie w S. oraz dowodów przelewów dokumentujących rzeczywistą zapłatę ww. faktur, wydając w tym celu postanowienie z dnia [...]. Z treści wskazanego orzeczenia wynika, że organ uznawał A za stronę postępowania.

Oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu W., po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, umorzył prowadzone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu na brak jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonaniu przez B zleconego jej zadania oraz jego rozliczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść, obowiązującego w roku 2016, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015 r. poz. 1255 ze zm., dalej jako ustawa, unpp, ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej), który stanowił, że dotacja na finansowanie zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przeznaczana w 97% na wynagrodzenia z tytułu umów, o których mowa w art. 6 (tj. z radcami prawnymi i adwokatami delegowanymi przez samorządy prawnicze), natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, a w 3% - na pokrycie kosztów obsługi organizacyjno-technicznej zadania. Wnioskująca Fundacja, kierując swoje roszczenia, dokonała, w opinii organu I instancji, błędnej wykładni ww. przepisu, opierając się na pierwszym jego zdaniu, które stanowi, że 97% dotacji przeznaczane jest na wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych na podstawie umów zawartych z Powiatem. Tymczasem jest to błędne odniesienie do sytuacji, w których punkty udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej są prowadzone przez organizacje pozarządowe. Dokonując wykładni literalnej powyższego zapisu, dotacja na finansowanie przedmiotowego zadania jest przeznaczana w 97% na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, co oznacza że, zdaniem Starosty, ustawodawca dał jej pewną dowolność w kreowaniu budżetu projektu, ale w taki sposób, aby realizowany był cel zadania, tj. prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, zgodnie z umową zawartą z Powiatem. Podsumowując organ I instancji wyjaśnił, że wszystkie dokumenty merytoryczne i księgowe przedłożone przez Fundację świadczą o prawidłowym wykonaniu zadania objętego ww. umową, a nadto organ I instancji podkreślił, że punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w S. prowadzony przez B w 2016 r. był wiodącym punktem w zakresie ilości i jakości udzielonych porad prawnych (135 porad). Organ wyjaśnił także, że prowadzone - odnośnie do roku 2016 - zewnętrzne kontrole realizacji przedmiotowego zadania nie wykazały żadnych nieprawidłowości.

W odwołaniu od ww. decyzji strona wskazała, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, obowiązująca w latach 2015 i 2016, wyraźnie akcentowała osobisty charakter świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. W opinii odwołującej się fundacji nie wystarczyło zatem, aby punkt pomocy prawnej prowadziła B, lecz aby świadczenie pomocy prawnej odbywało się przez osobę, która faktycznie wystawiała za te usługi faktury. B zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie zebrania podstawowego materiału dowodowego, tj. faktury wystawionej przez radcę prawnego A. A. za wykonane dyżury w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej. Także z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., zdaniem Fundacji, organ zaniechał zażądania od wskazanego radcy prawnego dokumentów (faktur), mimo powinności uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.). Strona zarzuciła również strona nie rozpoznanie jej wniosków dowodowych.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w orzecznictwie (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16), że strona była uprawniona do złożenia odwołania, pomimo braku wydania odrębnego postanowienia względem skarżącej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, z uwagi na działania faktyczne, tj. przyjmowanie od strony pism, wniosków, oświadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organizacja społeczna była inicjatorem wszczęcia postępowania, bowiem z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła pismem z 24 października 2018 r., które w konsekwencji zostało w dniu 10 maja 2019 r. przez organ pierwszej instancji wszczęte z urzędu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono m.in. Fundacji), a następnie organizacja ta brała w nim czynny udział, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ doręczył Fundacji wydane rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji, na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a., do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony, bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia.

Dalej SKO powołało się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej ufp, u.f.p.) – art. 252, art. 60, art. 61 oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2020 r., poz. 2232 ze zm.; dalej: ustawa, unpp, ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) – art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7, jak również powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślił organ, że z orzecznictwa i literatury wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

Odnosząc się do sprawy, organ II instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie uznał, że nie zaistniały podstawy do orzeczenia w przedmiocie określenia B wysokości dotacji do zwrotu. Wyjaśnił organ II instancji, że powierzenie B realizacji zadania publicznego pod tytułem "Prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w S.", nastąpiło na skutek konkursu ofert, w którym B złożyła 25 listopada 2015 r. ofertę, do treści oferty odwołuje się również zawarta z B umowa (§ 2 ust. 2) Podkreślił organ, że najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem stanowią właśnie oferta i umowa. Dalej organ powołał się na zapis oferty, z którego wynika, że B podała możliwość zapewnienia przez adwokata M. K. takich adwokatów i radców prawnych z terenu powiatu w., jako ewentualnego zastępstwa przewidzianego ustawą, gdyby adwokat ten nie był w danym momencie w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej. Kalkulacja kosztów realizacji zadania określała wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych bez sprecyzowania ich końcowych beneficjentów. Organ zaznaczył, że w umowie dotacyjnej strony przewidziały, że oferta oraz jej aktualizacja stanowią załącznik do umowy (§ 1 ust. 4), jak również określiły wprost, iż Zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą z uwzględnieniem jej aktualizacji (§ 2 ust. 2). Tym samym zdaniem SKO nie budzi wątpliwości, że sposób realizacji zadania publicznego został zachowany, jak również kwota wskazana w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania wydatkowana została na cel określony w umowie oraz we wskazanej wysokości.

Zaakcentował organ II instancji, że możliwość posługiwania się zastępstwem innych adwokatów, radców prawnych i innych uprawnionych osób przewidział sam ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7 unpp. Zauważył, że sama umowa nie przewiduje odrębnych zasad, ale odsyła do oferty jako dokumentu określającego sposób wykonania zadania publicznego, dlatego w ocenie SKO w sprawie pomoc prawna była realizowana z zachowaniem ustalonych reguł.

Odnosząc się do zarzutów określonych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem wniosku dowodowego odwołującej się Fundacji z dnia 23 maja 2019 r. nie była okoliczność mająca znaczenia dla sprawy, gdyż jego celem miało być udowodnienie, że radca prawny A. A. świadczyła pomoc prawną w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej w S. i uzyskiwała z tego tytułu wynagrodzenie niższe od przewidzianego dla osoby udzielającej pomocy prawnej. Okoliczność ta nie miała, o ocenie organu II instancji, wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotyczyła kwestii rozliczeń, nie zaś istoty postępowania, a mianowicie dopuszczalności posługiwania się innymi adwokatami lub radcami prawnymi jako osobami zastępującymi osobę uprawnioną do świadczenia pomocy prawnej w punkcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów i niewyjaśnienie faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy co do wysokości wynagrodzenia wypłaconego bezpośredniemu wykonawcy czynności udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej (radcy prawnemu A. A.), co w rzeczywistości jest kwotą niższą niż wynikająca z kalkulacji kosztów kwalifikowanych a różnica stanowi kwotę dotacji podlegającej zwrotowi. Tym samym strona wskazała na nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy, uzasadnione było stwierdzenie, że nie zachodziły warunki do uznania, że nie wystąpiły przesłanki do żądania zwrotu dotacji celowej udzielonej w roku 2016 przez Powiat W. B. W sprawie organy stwierdziły, że nie wystąpiła przesłanka wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, przy czym było zainicjowane przez stronę jako organizację społeczną, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a.; wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez SKO, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. Wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16, CBOSA). Tym samym strona była uprawniona do udziału w postępowaniu oraz do złożenia skargi do Sądu.

W tym miejscu uzasadnienia Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podkreśla, że zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanym w sprawie skarżącej Fundacji i odnoszącym się do tego samego problemu prawnego (sygnaturą akt III SA/Wr 8/20), w konsekwencji rozważania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku przyjmuje za własne.

Przechodząc do zasadniczych kwestii spornych w sprawie, to Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu (Sąd orzeka na postawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie daje podstaw do uznania decyzji za prawidłową, podjętą na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., tj. po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń, wniosków i oceny prawnej w zakresie objętym postępowaniem, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (za wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20, publ. CBOSA).

Zauważa również Sąd, że okoliczność zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji przez organizację społeczną, w żaden sposób nie wpływa na sposób i zakres postępowania prowadzonego w tym zakresie (zwłaszcza że postępowanie było wszczęte z urzędu).

W zaskarżonej decyzji organ wskazał na zastosowanie w sprawie przepisów ufp, jako podstawy do dochodzenia zwrotu udzielonej dotacji, czego Sąd nie kwestionuje.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zasadnie organ odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny zapadłych na tle pojęcia "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, publ. CBOSA). W pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49). Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Gd 982/18, CBOSA). W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha, Warszawa 2011) (za wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2020 r. sygn.. akt I SA/Bk 104/20, pub;. CBOSA).

Dalej organ jako podstawę prawną dokonania oceny stanu sprawy powołał przepisy ustawy unpp, tj. art. 6 ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust. 7 i odniósł je do zapisów umowy dotacyjnej zawartej pomiędzy B a Powiatem W., treści oferty złożonej przez B, jak również SKO stwierdziło, że stan faktyczny sprawy jest prawidłowo ustalony przez organ I instancji. W treści decyzji na str. 7 akapit 6, organ wskazał, decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu W., po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, umorzył prowadzone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu na brak jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonaniu przez B zleconego jej zadania oraz jego rozliczenia. Organ przyjął, że B wypełniła obowiązek wynikający z umowy nr [...], z dnia 30 grudnia 2015 r. i zrealizowała cel dotowanego zadania, tj. prowadziła punkt nieodpłatnej pomocy prawnej zgodnie z umową zawartą z Powiatem, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji merytorycznej i księgowej (karty udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczenia osób korzystających z tej pomocy, listy obecności prawnika pełniącego dyżur, faktura nr [...], z dnia 31 stycznia 2016 r., faktura nr [...], z dnia 29 lutego 2016 r., faktura nr [...], z dnia 31 marca 2016 r., faktura nr [...], z dnia 30 kwietnia 2016 r., faktura nr [...], z dnia 31 maja 2016 r., faktura nr [...], z dnia 30 czerwca 2016 r., faktura nr [...], z dnia 31 lipca 2016 r" faktura nr [...], z dnia 31 sierpnia 2016r., faktura nr [...], z dnia 30 września 2016 r., faktura nr [...], z dnia 31 października 2016 r., faktura nr [...], z dnia 30 listopada 2016 r., faktura nr [...], z dnia 28 grudnia 2016 r.).

Ponadto Organ odwoławczy podkreślił, że o fakcie prawidłowej realizacji zleconego zadania publicznego świadczą nie naruszone warunki umowy dotacyjnej oraz spełnione warunki oferty (aktualizacji oferty) złożonej przez B. W konsekwencji SKO wskazało, że dotacja udzielona B została pobrana w całości zgodnie z przedstawionym kosztorysem.

Biorąc pod uwagę przedstawione twierdzenia organów administracji pozwalają sformułować tezę, że najistotniejszym punktem odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem jest oferta wraz z jej aktualizacją złożona przez B, jak również zawarta umowa oraz kosztorys i dokumentacja merytoryczna, i księgowa prowadzonego punktu nieodpłatnej pomocy prawnej.

W ocenie Sądu wskazane wyżej twierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli. Przede wszystkim w aktach sprawy, które SKO przekazało do Sądu, brak jest aktualizacji oferty złożonej przez B w ramach konkursu ofert, do której treści odwołuje się organ II instancji, nie ma również powoływanego przez organ kosztorysu sprawozdań częściowych, sprawozdania końcowego, brak harmonogramu udzielanej nieodpłatnie pomocy prawnej, brak przywołanych faktur, brak ogłoszenia konkursowego na które to dokumenty powołuje się Starosta oraz SKO w swoich decyzjach

W aktach znajduje się umowa z dnia 30 grudnia 2015 r., w której jako załącznik nr 3 podano zaktualizowaną ofertę realizacji zadania, jednak tego dokumentu brak, nie ma również zestawienia tabelarycznego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. przez organizacje pożytku publicznego

(z załącznika nr 1 do umowy). SKO opisując dotychczasowy przebieg postępowania (na str. 7 decyzji) odwołuje się do dokumentacji księgowej i merytorycznej, tj. (karty udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczenia osób korzystających z tej pomocy, listy obecności prawnika pełniącego dyżur) którą wskazał organ I instancji (na str. 2 i 3 decyzji) i w efekcie stwierdza, że sposób realizacji zadania publicznego, nieodpłatna pomoc prawna były realizowane z zachowaniem reguł umowy, przepisów, a realizacja płatności za faktycznie pełnione dyżury za pośrednictwem jednego z adwokatów nie powoduje, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Żadnych z ww. dokumentów w aktach nie ma.

W aktach brak jest umowy zlecającej udzielanie nieodpłatnych porad prawnych radcy prawnej A. A., nazwisko tej prawniczki nie znajduje się również w ofercie B (w wersji dostępnej Sądowi) , jako osoby od której Fundacja ta uzyskała promesę zawarcia umowy o udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej.

Sąd nie podważa zasadności odwołania się do zapisów ustawy unpp i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście jej zapisów. Jednak organ poczynił to w sposób wybiórczy, tj. powołał jedynie art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7 unpp i wyłącznie w odniesieniu się do zarzutów wskazywanych przez organizację społeczną. Jak już Sąd wskazywał prowadzone przez organ postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej w 2016 r. B i jego zakres powinien obejmować wszystkie niezbędne w świetle obowiązujących przepisów (które to organ ma obowiązek wskazać) ustalenia faktyczne w zakresie wykorzystania dotacji i prawidłowości jej wykorzystania.

Rolą SKO było zatem ustalenie zarówno ram prawnych prowadzonego postępowania jaki przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny prawidłowości wykorzystania przedmiotowej dotacji. Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji zasadniczo ograniczyło się do potwierdzenia ustaleń faktycznych organu I instancji i stwierdzenia, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i bardzo szczątkowego powołania przepisów w świetle, których prowadzone jest powstępowanie dotyczące prawidłowości wykorzystania dotacji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z uwagi na stwierdzone wady co do uzasadnienia prawnego i faktycznego, brak dowodów potwierdzających twierdzenia organu oraz w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, podlega uchyleniu. Wobec powyższego przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi.

Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie wskazać zarówno przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, jak również wskazać stan faktyczny sprawy, który stanowi podstawę faktyczną decyzji. W zakresie stanu faktycznego organ zobowiązany będzie ustalić, czy wszystkie niezbędne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, czy mają potwierdzenie w zgromadzonych dowodach i w zależności od własnych ustaleń wydać decyzję w granicach z art. 138 k.p.a. Wszystkie ustalenia organu powinny być przedstawione w decyzji.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.