Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3008/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 oraz art. 5 ust 1 pkt 9 art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/17 w sprawie ze skargi I.S.-K. na decyzję Wojewody M[...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2018 r., VII SA/Wa 1349/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę I.S.-K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 29 lutego 2016 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek B. P. i M.P. (inwestorzy) z 26 lutego 2016 r., kierowany do Ministra Infrastruktury, o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane dla rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. W następstwie Prezydent [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422, rozp. MI 2002), w szczególności jego § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1, w zakresie usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w odległości 107 - 111,41 cm od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz usytuowania tarasów: na poziomie parteru i I piętra w odległości 111 cm od granicy z w/w sąsiednią działką budowlaną.

Sąd wojewódzki przywołał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa upoważnił Prezydenta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo określone we wniosku tego organu. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], Prezydent [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów.

W wyroku wskazano następnie, że w dniu 8 września 2016 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W. W toku postępowania Prezydent [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonej do wniosku dokumentacji, w wyznaczonym terminie pełnomocnik inwestorów uzupełnił i poprawił dokumentację.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Prezydent [...] (organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B.P. i M.P. na wnioskowaną inwestycję.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła I.S.-K..

Sąd pierwszej instancji przywołał, iż postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu:

1) uzupełnienie projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu z widoczną pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

2) odpowiednie autoryzowanie wszystkich zmian w projekcie budowlanym polegających na wklejaniu kart, poprzez naniesienie daty oraz podpisu osoby dokonującej zmian;

3) uzupełnienie projektu budowlanego o aktualne na dzień dokonania ostatnich zmian oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016, poz. 290, ze zm., uPb).

Organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia i poprawy pod względem formalnym projektów budowlanych w zakresie wskazanym przez Wojewodę, a następnie po wykonaniu wezwania przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu.

W reakcji na zawiadomienie Wojewody o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wpłynęło pismo pełnomocnika I.S.-K., podtrzymującego dotychczasowe żądania strony odwołującej się i jej twierdzenia.

W wyroku VII SA/Wa 1349/17 przytoczono dalej, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy spełnili wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 uPb, a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

W wyroku przywołano argumentację organu II instancji, z której wynika, że dokumentacja zawiera prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Do projektu dołączono oświadczenie projektanta potwierdzające, że został sporządzony zgodnie z przepisami budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz szczegółowe warunki ochrony przeciwpożarowej wraz z uzgodnieniem z rzeczoznawcą ppoż. Inwestorzy uzyskali również zgodę na odstępstwo od przepisów rozp. MI 2002.

W ocenie Wojewody inwestorzy spełnili wszelkie wymogi formalne, zaś po analizie dokumentacji projektowej uznano, że spełnia ona wymogi określone w art. 35 ust. 1 uPb, w związku z powyższym brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiodła I.S.-K..

W skardze zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji z pominięciem oraz z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ analizy i oceny czy zamierzenie budowlane uwzględnia występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich, zwłaszcza w zakresie przepisów § 13, § 57 i § 60 rozp. MI 2002 dotyczących "przesłaniania i zacieniania",

b) art. 9 ust. 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zastosowanie w postępowaniu procedury odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych pomimo, że w sprawie nie zachodziły żadne szczególne okoliczności uzasadniające jej zastosowanie,

c) art. 35 uPb poprzez błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że czynność organu sprawdzenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki ogranicza się jedynie do sprawdzenia warunków formalnych wniosku, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu rozpoznanie merytorycznych zarzutów do treści postępowania, w szczególności projektu, zgłaszanych przez strony postępowania, co doprowadziło do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych.

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, 8, 77, 80, 78, 10, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przewidzianych.

Ponadto wniesiono o uchylenie również decyzji organu I instancji oraz postanowienia Prezydenta [...] z 31 maja 2016 r. w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że warunki określone w art. 35 ust. 1 uPb zostały w niniejszej sprawie spełnione, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji obu instancji. Sąd ten podzielił stanowisko organów, zarówno co do dokonanych przez nie ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi, że wydając kontrolowaną decyzję Wojewoda naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zatwierdził analizowany projekt budowlany oraz udzielił inwestorom pozwolenia na budowę omawianej inwestycji z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej. Zdaniem tegoż sądu, wbrew sformułowanym w tym zakresie zarzutom organ dokonał stosownej analizy i ocenił, że planowane zamierzenie budowlane nie narusza treści przepisów § 13, § 57 i § 60 rozp. MI 2002. Treść mającego istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy § 60 pkt 2 rozp. MI 2002, poddana została analizie w treści kontrolowanego projektu architektoniczno-budowlanego i nie budzi wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.S.-K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1368, Ppsa) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę co do inwestycji nie uwzględniającej uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności wobec zaniechania przez organy analizy czy zamierzenie budowlane uwzględnia występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnione interesy osób trzecich, zwłaszcza przepisy dotyczące "przesłaniania i zacieniania" określone w § 13, § 57 i § 60 rozp. MI 2002,

b) art. 9 ust. 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję, w której zastosowano procedurę odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych pomimo, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające jej zastosowanie,

c) art. 35 uPb poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że czynność sprawdzenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki dokonywana przez organ ogranicza się jedynie do sprawdzenia warunków formalnych wniosku, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu rozpoznanie merytorycznych zarzutów do treści projektu zgłaszanych przez strony postępowania, co doprowadziło do oddalenia skargi i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 Ppsa w zw. z 7, 8, 77, 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaniechano w sprawie wyczerpującej analizy materiału dowodowego, braku podjęcia czynności dowodowych przez organy w celu sprawdzenia poprawności projektu budowlanego ze stosownymi przepisami, w szczególności brak konfrontacji tego projektu z zastrzeżeniami zgłaszanymi przez skarżącą, mającymi również postać wyliczeń i rysunków technicznych dokonywanych przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych, co doprowadziło do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie decyzji utrzymującej ją w mocy na podstawie wadliwego oraz niepełnego materiału dowodowego, a następnie utrzymanie w mocy wadliwej decyzji przez sąd,

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaniechano dopuszczenia dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy tj. wnioskowanego przez skarżącą już na etapie postępowania I-instancyjnego dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na zacienienie i zgodne z przeznaczeniem użytkowanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. z uwzględnieniem przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń posadowionego na niej budynku, co doprowadziło do wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji także zaniechanie rozpoznania ewentualnego wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na zacienienie i zgodne z przeznaczeniem użytkowanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. z uwzględnieniem przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń posadowionego na niej budynku oraz brak przedłużenia terminu na powołanie ww. dowodu i złożenie wniosków dowodowych i zastrzeżeń do 30 dni,

- w sytuacji gdy organ odwoławczy, w razie niedopuszczenia powyższych dowodów przez organ I instancji, a mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję; brak zaś dopuszczenia powyższego dowodu skutkował wydaniem decyzji na podstawie wadliwego oraz niepełnego materiału dowodowego, a uchybienie to zostało powielone przez sąd;

c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy pominięto, a w konsekwencji nie ustosunkowano się zarówno przez organy, jak i sąd do zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń i dowodów w sprawie, co doprowadziło do pozbawienia jej faktycznej możliwości obrony jej praw, czyniąc jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu iluzorycznym;

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie wyczerpujący dyspozycji powyższego przepisu, w szczególności niewystarczające odniesienie się do zarzutów podnoszonych w skardze i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych,

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że dołączona do akt analiza zacienienia działki i budynku mieszkalnego skarżącej nie uwzględnia sposobu faktycznego korzystania z przeszklonej części jej budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...]. Stanowi ona nieodłączną część pomieszczeń budynku mieszkalnego i służy do przebywania w niej ludzi. Z analizy stopnia zacienienia wynika zaś, że wybudowanie praktycznie dwupiętrowej ściany około metra od granicy z działką skarżącej, abstrahując od tego, że sprawi, iż okna budynku skarżącej będą wychodziły na ścianę budynku sąsiada, uniemożliwi korzystanie z tej części budynku zgodnie z jego przeznaczeniem i użytecznością. Projektowana ściana będzie rzucać cień przez dużą część roku prosto na jedną ze ścian budynku skarżącej, co doprowadzi do tego, że pomieszczenia budynku będą niedostatecznie oświetlone. Projektowana rozbudowa budynku w sposób rażący obniży wartość, walory użytkowe i komfort egzystencji mieszkańców nieruchomości sąsiedniej, negatywnie wpłynie na tereny zieleni przydomowej, a tym samym obniży wartość nieruchomości, nadto ingeruje w sposób niedopuszczalny w prawo własności przysługujące skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokumentacji dotyczącej dostępu światła słonecznego do pomieszczeń w jej budynku, w szczególności w zakresie przepisów regulujących kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych.

W odpowiedzi inwestorów na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej,

2. przeprowadzenie rozprawy,

3. zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz inwestorów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Pełnomocnik inwestorów w odpowiedzi wskazuje, że wniesiona skarga kasacyjna stanowi w istocie powielenie zarzutów skargi, do których odniósł się szczegółowo sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, dlatego też uprawionym jest twierdzenie, że skarga kasacyjna stanowi wyłącznie polemikę z zaskarżonym orzeczeniem.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, jednocześnie umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza iż w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnoszono o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 33[...]/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Nadto wypadnie zauważyć, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś inwestorzy jako uczestnicy takiej rozprawy się domagali.

W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sporządzone w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego czy zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "niewystarczającego odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze", należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu Naczelnego lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, w szczególności nie dowodzi, aby kontrola sądu wojewódzkiego miała charakter "niepełny". W motywach wyroku zrekapitulowano dostatecznie komunikatywnie zarzuty skargi, odniesiono się także w sposób rzeczowy do nich.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 151 Ppsa jest przepisem o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy sąd administracyjny w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części oddala ją odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że art. 10 K.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, zawiera przeto trzy odrębne przepisy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyłuszczono precyzyjnie jak należy rozumieć tak skonstruowaną podstawę kasacyjną. Nie jest rzeczą Sądu Naczelnego zastępowanie strony w poprawnym pod względem formalnym sporządzeniu skargi kasacyjnej, skoro ten Sąd jest związany podstawami kasacyjnymi, a zadaniem fachowego pełnomocnika jest wskazanie w ich ramach, w tym na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, tych przepisów, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

D. Z analogicznych, co wskazane uprzednio, powodów nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 K.p.a., tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 124[...]07, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 78 K.p.a. w zakresie w jakim oddalono skargę, akceptując tym samym brak uwzględnienia żądań skarżącej formułowanych na etapie postępowania administracyjnego odnośnie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na zacienienie i użytkowanie nieruchomości skarżącej położonej przy ul. [...] w W. Zarzut naruszenia art. 78 K.p.a., a w konsekwencji art. 136 K.p.a., formułowany był w samej skardze i słusznie został uznany przez sąd pierwszej instancji za nietrafny. Prawidłowo zaakceptował sąd wojewódzki okoliczność, że domaganie się przez skarżącą przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na wskazane okoliczności było nieprzydatne z punktów widzenia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, skoro budynek na nieruchomości skarżącej przy ul. [...] w W. od strony planowanej rozbudowy budynku inwestorów na działce przy ul. [...] w W. nie posiada pomieszczeń z oknami, a jedynie zabudowaną luksferami werandę. Nadto w ramach postępowania w projekcie budowlanym wykonana została przez osobę o stosownych uprawnieniach analiza zacieniania (tzw. linijka słońca), z której nie wynika, aby doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów rozp. MI 2002.

E. Zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w powiązaniu z przepisami art. 7, 8, 80 K.p.a. nie są skuteczne. Formułując je strona skarżąca kasacyjnie formułuje osąd o braku podjęcia niezbędnych w jej ocenie czynności dowodowych, braku konfrontacji projektu budowlanego z zastrzeżeniami zgłaszanymi przezeń w toku postępowania administracyjnego, a co z kolei miało prowadzić do wadliwego oddalenia skargi. W istocie rozwijając tę podstawę kasacyjną strona skarżąca kwestionuje poprawność projektu budowlanego oraz brak uwzględnienia jej zastrzeżeń w tym aspekcie. Rzecz w tym, że obowiązki organu architektoniczno-budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określone zostały w przepisach uPb, przeto uchybienie stosownym obowiązkom wynikającym z tych przepisów może być przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania.

F. Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 35 uPb, z przyczyny wyłuszczonej uprzednio w pkt C i D niniejszego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 35 uPb w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie uwzględniającym jego treść w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, dzielił się na kilka ustępów, brak wyłuszczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, którego (których) przepisu (przepisów) dotyczy zarzut błędnej wykładni, uniemożliwia jego ocenę nie poddając się kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować w tym zakresie strony i domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

G. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie wywodzi o wadliwym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono uzasadnionych interesów osób trzecich w szczególności odnoszących się do zachowania przepisów § 13, 57 i 60 rozp. MI 2002 odnośnie przesłaniania i zacieniania. Jak to już uprzednio wskazano, sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że w projekcie budowlanym sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawarto analizę w tym zakresie. Oddalając skargę zasadnie także sąd a quo uwypuklił, że obowiązujące przepisy nie nakazują dokonywania analizy zacieniania samej nieruchomości czy też ściany budynku bez otworów okiennych, a taki charakter ma ściana budynku skarżącej kasacyjnie, stanowiąca część tzw. ogrodu zimowego, z przeszkleniem luksferami. Zbliżenie budynku inwestorów w ramach planowanej inwestycji do granicy z działką skarżącej kasacyjnie niewątpliwie – jak zauważono to w zaskarżonym wyroku – może być źródłem dyskomfortu dla właściciela nieruchomości sąsiedniej. Trafna była jednakowoż konstatacja sądu pierwszej instancji, że nie można było inwestorom odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zagospodarowanie ich działki inwestycyjnej zaprojektowano w zgodzie z przepisami prawa. Nie jest także relewantnym dla oceny skuteczności roztrząsanego zarzutu kasacyjnego, nie podważony w skardze kasacyjnej fakt, iż sama skarżąca kasacyjnie uzyskała w 2003 r. zgodę na odstępstwo od warunków technicznych na zbliżenie rozbudową swego budynku do granicy z działką inwestorów. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie, która sama uzyskała przyzwolenie właściwej władzy budowlanej na możliwość wykorzystania swej nieruchomości, celem skorzystania z prawa do jej zabudowy, aktualnie takiego prawa odmawia inwestorom. Trafnie w judykaturze wskazuje się, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18, LEX nr 3173524). Sąd Naczelny w tej sytuacji, kierując się także dyrektywą konstytucyjną równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje iż nie jest trafny zarzut niezastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb.

H. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. Z przywołanego przepisu wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OSK 131/20, "W każdym indywidualnym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę zarówno charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, jak również ukształtowanie nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany obiekt budowlany, stan jej zagospodarowania, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz ocenę proponowanych rozwiązań projektowych w zakresie wiedzy technicznej. Organy powinny mieć na uwadze także prawo inwestora do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Zgodność ta polega przede wszystkim na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Innymi słowy, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych" (LEX nr 3084929). Podzielając ten kierunek argumentacyjny prezentowany w orzecznictwie, nie sposób zgodzić się z wywodem strony skarżącej kasacyjnie, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodziły przesłanki, aby nie uznać, iż zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające zgodę na odstępstwo od przepisów budowlanych. Tymi okolicznościami, które właściwe organy uwzględniły rozmiary działki, położenie budynku planowanego do rozbudowy, potrzeby bytowe rodziny zajmującej ten budynek, potrzeba dostosowania bryły budynku do uprzednio wykonanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w W., będącego zabudową połączoną z przedmiotem planowanej inwestycji.

I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

J. Wniosek zawarty w odpowiedzi inwestorów na skargę kasacyjną odnośnie zasądzenia od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 204 Ppsa.