Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 28/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58, art. 353
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 19, art. 5, art. 15 ust. 3 i ust. 4, art. 6, art. 27 ust. 6, art. 22
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miasta w Wałczu z dnia 7 lutego 2006 r. nr IV/s/XXXIV/270/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr IV/XXXIV/270/06 Rady Miasta

w Wałczu z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Miasta Wałcza (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., Nr 46, poz. 844).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 5 ust. 1 i 2 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody a także minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz warunków technicznych przyłączenia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez zawarcie w treści § 13 ust. 3 regulaminu trybu wypowiadania umów oraz w § 15-17 regulaminu rozdziału III zatytułowanego "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiazywania umów z odbiorcami", zasad i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami a także wygasania umów podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 ustawy, poprzez wadliwe sformułowanie treści § 13 ust. 1 regulaminu, uzależniającego zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w regulaminie nie określono przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie takiej umowy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 25 ust. 4 regulaminu zasad określania wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/kanalizacyjnej" podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 ustawy, poprzez wprowadzenie treścią przepisu § 41 regulaminu możliwości zawarcia przez przedsiębiorstwo z gminą umowy określającej zasady rozliczeń za dostawy wody na cele przeciwpożarowe.

Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr IV/XXXIV/270/06 Rady Miasta w Wałczu z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że powyższy akt w zakresie treści powołanych wyżej postanowień regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków niezgodny jest z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności wobec sprzeczności treści jego postanowień z normami ustawy, na podstawie której został wydany.

Powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym Prokurator wskazał, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (w całości lub w części).

Na podstawie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który z mocy prawa posiada charakter aktu prawa miejscowego.

Wytyczne co do zakresu normatywnej treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) postanowienia regulaminu nie powinny powtarzać postanowień ustawy, ani innych aktów normatywnych. Oczywistym jest również, iż postanowienia regulaminu nie mogą być sprzeczne z innymi postanowieniami przedmiotowej ustawy.

Prokurator wskazał dalej, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry - co najmniej w zakresie minimalnego ciśnienia dostarczanej wody oraz minimalnej ilości dostarczanej wody i minimalnej ilości odprowadzanych ścieków.

Prokurator podkreślił, że pomimo jednoznacznej treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, upoważniającej organ jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania przepisami regulaminu szczegółowych warunków w zakresie trybu zawierania umów

z odbiorcami usług i niezawierającej upoważnienia do regulowania kwestii rozwiązywania umów i innych sposobów ustawania stosunków prawnych wiążących przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami, w treści regulaminu zawarto ww. regulacje wykraczając tym samym poza sferę upoważnienia ustawowego.

I tak, w treści § 13 ust. 3 regulaminu zawarto uregulowanie pozwalające na wypowiedzenie w określonych przypadkach umowy właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego, zaś w treści § 15-17 regulaminu uregulowano zasady i tryb rozwiązywania umów z odbiorcami oraz wygasania ww. umów, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy, przewidziane treścią art. 19 ust. 2 ustawy. Powyższe postanowienia regulaminu nie mogą się ostać jako normy prawne ustanowione bez upoważnienia ustawowego, a zatem w sposób sprzeczny nie tylko z ustawą, ale i normą art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozdziale III zawarto nadto przepis § 13 ust. 1 regulaminu, którego treść - "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego" - sugeruje jakoby zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym miało być uzależnione od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w regulaminie nie określono przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy. Taka regulacja sprzeczna jest z treścią art. 6 ust. 6 ustawy, która przewiduje, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym w przypadku złożenia przez właściciela lub zarządcę budynku wniosku w tym zakresie (pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w pkt 1-7 powyższego przepisu). Sformułowania zawarte w ustawie jednoznacznie wskazują, że zawarcie umowy w takim przypadku jest obowiązkiem przedsiębiorstwa, nie zaś wyrazem jego arbitralnej decyzji.

Za przekroczenie przez organ stanowiący Miasta W. granic upoważnienia ustawowego przewidzianego normą art. 19 ust. 2, Prokurator uznał również przepis § 25 ust. 4 regulaminu przewidujący, że wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/ kanalizacyjnej następuje za wynagrodzeniem oraz określający wytyczne w zakresie wysokości tego wynagrodzenia, które "(...) winno odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom wydania przygotowania tego dokumentu."

Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że próby przenoszenia na obywateli ciężarów finansowych związanych z mieszczącą się w sferze zadań własnych gminy materią budowy elementów sieci wodociągowej i zainstalowanie przyłączy wodociągowych/kanalizacyjnych (w szczególności w zakresie tzw. opłat przyłączeniowych) uznawano - nawet w przypadku ich werbalnej dobrowolności - za daninę publiczną, niemającą uzasadnienia ustawowego.

Nadto, w treści § 41 zaskarżonego regulaminu zawarto unormowania przewidujące możliwość zawarcia przez Przedsiębiorstwo z gminą umowy określającej zasady rozliczeń za dostawy wody m.in. na cele przeciwpożarowe.

Prokurator podkreślił, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone postanowieniami zaskarżonego regulaminu, nie zaś odsyłać w ww. zakresie do treści zawieranej przez gminę umowy. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy, za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. W ocenie Prokuratora, uznać zatem należy, że kwestia wysokości należności za pobraną na te cele wodę została uregulowana wprost w ustawie, natomiast pozostałe kwestie związane z warunkami dostarczania wody na cele przeciwpożarowe winny zostać określone bezpośrednio w regulaminie - nie odsyłając w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako dostawcą wody na cele przeciwpożarowe, a innymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, w kwestii braku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W jego ocenie obowiązek taki jest zbędny, gdyż minimalny poziom usług określa już sam ustawodawca. Wynika on z całokształtu regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności z tych przepisów, które nakładają określone obowiązki na przedsiębiorstwo. Co więcej, w odniesieniu do jakości dostarczanej wody wytyczne w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zatem, skoro sam ustawodawca określa poziom jakości wody dostarczanej do odbiorców, zdaniem organu, trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby brak zacytowania tych regulacji wprost w regulaminie stanowił istotne naruszenie prawa, uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 3 i §15-17 Regulaminu organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawa stanowi zatem obowiązkową delegację ustawową o treści wyraźnie wskazującej na konieczność uregulowania w regulaminie szczegółowych warunków zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami usług. W § 13 ust. 3 oraz § 15-17 Regulaminu doprecyzowane zostały normy prawne ustawy w zakresie określenia szczególnych przypadków, w których możliwe jest rozwiązanie umowy, o której mowa 6 ust. 1 ustawy. Traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, nie konkurencyjnych, w ocenie organu, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego przez ustawodawcę. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 1 Regulaminu, organ ponownie odwołał się do treści art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Podkreślił, że ustawa stanowi obowiązkową delegację ustawową o treści wyraźnie wskazującej na konieczność uregulowania w regulaminie szczegółowych warunków zawierania umów z odbiorcami usług. W § 13 ust. 1 Regulaminu została uregulowana kwestia związana z zawarciem umowy z odbiorcą będącym osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym. Użycie sformułowania "może zostać zawarta na wniosek osoby korzystającej z lokalu" jest określeniem w pełni poprawnym, ponieważ w ten sposób zostało umożliwione zawarcie umowy dla szerszej grupy osób.

W kwestii zarzutu dotyczącego § 25 ust. 4 Regulaminu organ wskazał, że istniejący zapis stanowi jedynie uprawnienie do poboru wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Zacytowane postanowienie nie określa wysokości ewentualnego wynagrodzenia, które przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne mogłoby pobrać. Co więcej przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie pobiera opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Tym samym zarzut, który został sformułowany przez prokuratora jest bezpodstawny i bezzasadny.

Organ za bezpodstawny uznał zarzut dotyczący § 41 Regulaminu. Zaznaczył, że zgodnie z ustawą Regulamin winien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Ponadto, stosownie do art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obciąża gminę za zużytą wodę na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek określonych w taryfie. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa stosowna umowa, która jest zawarta przez przedsiębiorstwo z gminą. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. posiada podpisaną umowę z Miastem W..

Brak jest podstaw do wpisywania szczegółowych warunków w Regulaminie z uwagi na to, że częstokroć warunki sprzedaży wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ulegają zmianie. Wprowadzenie szczegółowych zasad, które określałyby warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powodowałoby konieczność podejmowania uchwał przez Radę Miasta, które zmieniałaby Regulamin. W świetle powyższych argumentów, w ocenie organu, skarga powinna ulec oddaleniu w zakresie wszystkich zarzutów.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. podtrzymał skargę, wycofując jednocześnie wniosek o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu i jako załącznik złożył pismo z dnia 14 marca 2018 r., zawierające dodatkowo wymienione istotne naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 328) - zwanej dalej "u.z.z.w." w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez:

1. wykroczenie poza delegację ustawową w:

§ 13 ust. 3 uchwały regulującym kwestie związane z rozwiązaniem umowy,

- § 18 uchwały regulującym czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy.

2. wykroczenie poza delegacje ustawową i wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

§ 7 uchwały określającym kwestie uregulowane już w art. 353' k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.,

§ 10 ust. 1 uchwały dot. formy zmiany umowy, co wynika już z treści art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.;

§ 21 ust. 3 uchwały - zdanie pierwsze, dotyczący wskazania, że odbiorca reguluje należność za wodę w terminie podanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni, co jest powtórzeniem treści § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257);

§ 21 ust. 3 uchwały - zdanie drugie, regulującym możliwość pobierania odsetek za opóźnienie, w sytuacji gdy ww. uprawnienie wynika z treści art. 481 k.c.;

§ 21 ust. 4 uchwały dot. sposobu rozliczania nadpłaty, który powtarza treść § 17 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia;

§ 22 ust. 1 uchwały dot. sposobu obliczana ilości dostarczonej wody, który powtarza treść art. 27 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 1 i 2 cytowanego powyżej rozporządzenia;

§ 22 ust. 3 uchwały dot. sposobu obliczania ilości ścieków w związku z bezpowrotnie zużytej wody, stanowiącym powtórzenie treści art. 27 ust. 6 u.z.z.w.,

- § 27 uchwały dot. obciążenia odbiorcy kosztami budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego, jak również urządzeń pomiarowych, który powtarza treść art. 15 ust. 2 u.z.z.w.,

§ 28 ust. 1 uchwały, dot. odpowiedzialności odbiorcy za niezawodne działanie instalacji i przyłączy z urządzeniem pomiarowym włącznie, stanowiącym powtórzenie treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w.,

§ 29 ust. 1 uchwały dot. obowiązku właścicieli nieruchomości do podłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej, który powtarza zapis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289);

3. wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych w § 3 uchwały określającym treść umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale

w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w regulaminie treści art. 5, art. 15 ust. 3 ustawy również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 i § 4 ust. 1 i 2 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W § 5 regulaminu znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" wskazano na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno jest § 5 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Zdaniem Prokuratora, brakuje w tym przepisie faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Znajduje się w nim jedynie odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, rację ma Prokurator, że określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody regulamin nie może odsyłać do ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem kto inny jest adresatem § 114 ust. 1 tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję). Tym samym § 5 regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej.

W rozdziale III regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami usług" poszczególne paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust. 3, 4, 6, 6a, 7), Kodeksu cywilnego (art. 58 i 3531). Dodać należy, że niektóre

z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców.

Z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 8, § 15 - 18).

Zgodzić się należy także ze skarżącym, że sformułowanie § 13 ust. 1 regulaminu: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych" oprócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6, to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w regulaminie Rada Miasta przyznała prawo uzależniania zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa (art. 13 ust. 2), co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy.

Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym:

- § 19 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,

- § 22 ust.1 stanowi niepełne powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy,

- § 22 ust. 3 jest częściowym powtórzeniem art. 27 ust. 6 ustawy i § 16 ust. 4, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257),

- § 21 ust. 3 są powtórzeniem § 17 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia, a ponadto takie zapisy winny znaleźć się w umowie.

W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Kolejny rozdział V został zatytułowany : "Warunki przyłączenia do sieci ". W § 26 regulaminu określono wymóg uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej. Natomiast w świetle przepisów ustawy w regulaminie winny być określone oprócz warunków przyłączenia do sieci, także techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza.

W § 24 ust. 2 regulaminu wskazano, że do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

W § 25 ust. 1 powtórzono częściowo zapis art. 15 ust. 4 ustawy. Należy zauważyć, że art.15 ust. 4 ustawy brzmi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług." Ustawodawca położył więc nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie, natomiast Rada Miasta główny nacisk położyła na możliwość odmowy przyłączenia do sieci, co z pewnością rozmija się z intencją ustawodawcy.

"Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" - to tytuł rozdziału VI regulaminu, w którym został ujęty jedynie § 29, zawierający treści dotyczące przede wszystkim możliwości odmowy przyłączenia do sieci, który jednak w istocie nie wskazuje jakichkolwiek technicznych warunków określających możliwość dostępu do ww. usług.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział IX) zostały uregulowane w § 40-43. W § 41 stwierdzono, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W ocenie Sądu, istotne wątpliwości budzi sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 40), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Z pewnością powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy w zdaniu drugim § 41 jest istotnym naruszeniem przepisu ustawy.

Sąd podziela również zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 44 regulaminu.

W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi

na jej podstawie". Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa.

Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.