Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2459/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu z budżetu państwa dochodów utraconych z tytułu zwolnienia w 2001 r. T. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej "kpa" uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], odmawiającej G. zwrotu z budżetu państwa utraconych dochodów z tytułu zwolnienia w 2001 r. T. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości i umorzył postępowanie w sprawie.

Wojewoda M. dokonując odmowy zwrotu z budżetu państwa utraconych dochodów uznał, że zgodnie z art. 158 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) - dalej jako oocp, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że w tej sprawie, wszczętej wnioskiem z dnia 3 października 2005r. nie stosuje się ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) - dalej jako oop, ponieważ oocp weszła w życie 1 maja 2004 r. W ocenie Wojewody M. w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy oop, a - z kolei - w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy zwrot może być dokonany najwyżej za rok 2005, lecz przepisy te nie mogą być podstawą do dokonania rozliczeń za 2001 r., czego domaga się strona.

W odwołaniu od decyzji organu administracji I instancji G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 167 Konstytucji RP, art. 14 ust. 13 a oop; naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), art. 158 oocp oraz naruszenie przepisów postępowania na skutek niezastosowania art. 37 kpa i art. 10 kpa. Strona wniosła o zmianę decyzji w całości i przyznanie rekompensaty z tytułu zwolnienia z podatków i opłat gruntów w T. Parku Narodowym za okres od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r., względnie o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dla organu I instancji. Zdaniem strony ustawa oop przyznała jej prawo do uzyskania rekompensaty za utracone dochody z tytułu zwolnień od podatku od nieruchomości za okres od 1 lutego 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. i gmina wykazała, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwość wysokość utraconych dochodów, Wojewoda M. był więc zobowiązany do wypłaty rekompensaty. Powoływanie się na oocp, i w szczególności na art. 158, jest nieuzasadnione, ponieważ to nie przepisy tej ustawy, lecz przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych są obecnie podstawą do przyznawania rekompensaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z art.158 oocp nie istnieje możliwość rozpoznania, na podstawie obecnie obowiązującej ustawy sprawy, w której postępowanie wszczęto dopiero [...] października 2005 r.. W dniu złożenia wniosku nie obowiązywała także poprzednia ustawa, na podstawie której strona domaga się przyznania jej rekompensaty. Natomiast nowa ustawa nie reguluje kwestii przyznawania rekompensat za lata poprzednie, co oznacza, ze nie istnieje przepis będący podstawą do przyznania G. rekompensaty z budżetu Państwa. W ocenie Ministra Finansów, jeżeli nie ma przepisu którego treść umożliwia rozpatrzenie sprawy co do istoty, to Wojewoda M. nie powinien był wydać decyzji lecz, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Minister Finansów nie podzielił także zastrzeżeń strony co do niezastosowania w sprawie art. 167 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych, art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (dalej jako EKST) oraz art. 10 i 37 kpa. Jego zdaniem w miejsce zlikwidowanej subwencji ogólnej, gminy otrzymały odpowiednio zwiększone dochody własne w postaci zwiększonych procentowo udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych. W tym zakresie, zatem, zostały wypełnione wymogi zarówno z art. 9 EKST, jak też art. 167 Konstytucji RP. W sprawie został zapewniony czynny udział strony w postępowaniu i zagwarantowane jej prawo do wypowiedzenia się, sprawa została załatwiona przed rozpoznaniem zażalenia strony złożonego w trybie art. 37 kpa, natomiast art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie miał zastosowania, ponieważ nie obowiązywał w 2001 r. Ponadto Minister Finansów wskazał, że strona, powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt III SA 548/02 nie przedstawiła w całości stanowiska Sądu, który dopuścił wprawdzie możliwość przyznania rekompensaty w drodze czynności materialno-technicznej, ale tylko w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości, co do kwoty utraconych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów. W przypadku, kiedy takie wątpliwości istnieją i sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, właściwe jest - według wyroku - przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. W rozstrzyganej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, zatem powinno ono być zakończone w formie przewidzianej w kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2006 r. G. ponowiła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia art. 9 EKST, art. 167 Konstytucji RP, art. 14 ust. 13 a oop oraz zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego na skutek niezastosowania zasady wynikającej z art. 70 § 1ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) i wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. W ocenie skarżącej art. 14 ust. 13 a oop pozbawił gminę dochodu w postaci podatku od nieruchomości, lecz, jednocześnie, przyznał jej dochód w postaci rekompensaty oraz wskazał sposób określenia wysokości dochodu. G. byłaby uprawniona do uzyskania za 2001 r. dochodu z tytułu podatku od nieruchomości od gruntów w T. Parku Narodowym w rozumieniu art. 9 ust. 3 EKST, gdyby nie art. 14 ust. 13a oop, w którym wprowadzono zwolnienie podatkowe. Zwróciła przy tym uwagę na to, że konkretyzację praw przewidzianych w art. 9 EKST, na które się powołuje, zawiera art. 167 Konstytucji. Zdaniem skarżącej powinna ona mieć możliwość ubiegania się o rekompensatę przynajmniej przez taki okres czasu, jaki został przewidziany w art. 70§ 1 Ordynacji podatkowej do ubiegania się przez organy podatkowe o zaległe podatki przez okres 5 lat. Według skarżącej zasada lex retro non agit oznacza, że nowa ustawa obowiązuje od dnia jej wejścia w życie, a więc nie powinna zmieniać ocen prawnych dokonanych pod rządami dawnego prawa, co jest wymogiem ochrony bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania podmiotów prawa do państwa. Ani treść, ani cel ustawy o ochronie przyrody obowiązującej obecnie oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie upoważniają do przyjęcia odstępstwa od tej zasady. Ze względu na to, ze G. wykazała na podstawie dokumentów urzędowych w sposób nie budzący wątpliwość wysokość utraconych dochodów, Wojewoda M. powinien przyznać jej refundację.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Minister Finansów zwrócił uwagę, że do rekompensaty, która została przewidziana w art. 14 ust. 13 a oop nie ma zastosowania dział III Ordynacji podatkowej, ponieważ zgodnie z art. 2 § 2 tej ustawy dział III należy stosować wyłącznie do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, natomiast rekompensata nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa. Zdaniem Ministra Finansów jeżeli G. nie złożyła we właściwym terminie wniosku o przyznanie rekompensaty, a w tym czasie zmieniły się przepisy, które - obecnie - nie przewidują uprawnień do otrzymania zwrotu utraconych dochodów za 2001 r., to organ administracji, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili złożenia wniosku i orzekania nie ma podstaw prawnych do ustalenia i przyznania G. rekompensaty za 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim Sąd zauważa, ze pismem z dnia 2 października 2005 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej "zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatków i opłat gruntów w T. Parku Narodowym" za okres od 1 lutego do 31 grudnia 2001 r", czyli za okres, w którym obowiązywał art. 14 ust. 13a ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). W treści art. 14 ust. 13a ustawodawca zapewnił dla jednostek samorządu terytorialnego zwrot z budżetu państwa utraconych dochodów z tytułu obowiązywania art. 14 ust. 13, w którym ustawodawca przewidział, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody grunty objęte ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, budynki i budowle trwale z gruntem związane, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, są zwolnione z podatków i opłat określonych w innych ustawach, z wyjątkiem podatku leśnego obliczanego według zasad określonych dla lasów ochronnych oraz podatku rolnego od gruntów rolnych obliczanego według zasad określonych w odrębnych ustawach. Sąd zaznacza, że art. 14 ust. 13a obowiązywał od 2 lutego 2001 r. Dodany został przepisem art. 1 pkt 13 lit. l ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U z 2001 r. Nr 3, poz. 21) zmieniającej ustawę z dniem 2 lutego 2001 r. Skreślony został przez art. 3 ustawy z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2001 r. Nr 145, poz. 1623) z dniem 1 stycznia 2002 r. Ustawowy okres jego obowiązywania dawał G. prawo do domagania się za wskazany w ustawie okres, rekompensaty. Fakt, iż ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie, w intertemporalnej kwestii stosowania prawa materialnego, nie oznacza luki w prawie. Oznacza to, że mają zastosowanie powszechnie przyjęte zasady stosowania prawa, w tym zasady dotyczące stosowania prawa administracyjnego w czasie. Jeżeli prawa lub obowiązki strony powstały pod rządami ówcześnie obowiązującego prawa, to z uwzględnieniem jego treści, należy oceniać skutki prawne działań strony, także jeżeli chodzi o korzystanie z uprawnień przyznanych stronie. Również okoliczność prawna, iż do przepisu art.14 ust.13 a nie zostały wydane przepisy wykonawcze, przewidujące tok postępowania, nie ma znaczenia dla uprawnień gmin do ubiegania się o przyznanie praw, gwarantowanych przepisami ustawy. Tu należy przytoczyć tezę cytowanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r." Fakt, że wprowadzeniu szczególnej subwencji, o której mowa w art.14 ust.13 a ustawy z dnia 16 października 1991 o ochronie przyrody /Dz. U. nr 114 poz.492 ze zm./ nie towarzyszyła odpowiednia zmiana i uzupełnienie art.24 ustawy z dnia 26 listopada 1998 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001 /Dz. U. nr 150 poz.983 ze zm./, zawierającego regulację dotyczącą części rekompensującej subwencji ogólnej, nie może oznaczać zwolnienia budżetu państwa z zobowiązania wobec jednostek samorządu terytorialnego w zakresie należnych im dochodów z tytułu podatków i opłat, określonych w art.14 ust.13 ustawy o ochronie przyrody." lub fragment uzasadnienia "Nieuregulowanie trybu dokonywania takiego zwrotu w przepisach szczególnych prowadzi do wniosku, że uprawnienie to realizuje się z mocy prawa w drodze czynności materialno - technicznych jeżeli nie ma wątpliwości co do utraconych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów bądź w drodze decyzji administracyjnej jeżeli takie wątpliwości istnieją i sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego."

W analizowanej sprawie oznacza to, że jeżeli art. 14 ust. 13 a przyznał skarżącej prawo do żądania rekompensaty, to może ona, po spełnieniu formalnych warunków przewidzianych w przepisach prawa, skutecznie dochodzić przyznania świadczenia. Błędne jest stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym ze względu na datę złożenia wniosku po uchyleniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. oop, będącej podstawą żądań, skarżąca nie ma prawa do ubiegania się o rekompensatę za lata ubiegłe, gdyż obowiązująca obecnie ustawa z 16 kwietnia 2004 r. oocp nie zawiera przepisów upoważniających do takich działań. Sąd zwraca uwagę na to, że skarżąca zwraca się o wypłatę rekompensaty za okres, w którym ustawodawca przyznał jej to prawo zatem rozważania Ministra Finansów są - we wskazanym zakresie - nieuzasadnione.

Odnosząc się do naruszenia art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego Sąd zauważa, ze ani przywołany, ani żaden inny przepis z tego aktu prawnego nie ma charakteru normy samowykonalnej, ponieważ Europejska Kart Samorządu Terytorialnego jest zbiorem przepisów o charakterze postulatywnym wskazującym na pożądane działania sygnatariuszy w celach wskazanych w Preambule. Ponadto powoływany przez stronę art. 9 dotyczy uczestnictwa jednostek samorządu terytorialnego w sprawach państwa, bez wskazania sposobu finansowania tej działalności, co zdaje się sugerować skarżąca w treści skargi. W szczególności zgodnie z ust. 1 art. 9 EKST takim stopniu, w jakim akty prawne przyjmowane na szczeblu rządu centralnego mogą zmieniać zakres samorządności regionalnej lub dotyczyć interesów regionów, regiony powinny mieć możliwość uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji.

Uczestnictwo regionów w sprawach państwa może:

- albo być zapewnione przez odpowiednich przedstawicieli regionów w ciałach legislacyjnych lub administracyjnych;

- albo być oparte na procedurach dyskusji i konsultacji między organami państwa i każdym regionem;

- albo wynikać z konsultacji między organami rządu centralnego i strukturą reprezentującą regiony.

Wszystkie te formy uczestnictwa nie muszą się wzajemnie wyłączać (ust. 2). Kwestie finansowania działań samorządu terytorialnego nie zostały w tych przepisach ustanowione, zatem nie należy wywodzić z przywołanych uregulowań bezpośrednich skutków prawnych na etapie skargi do Sądu na decyzję administracyjną dotyczącą kwestii przyznania rekompensaty.

Podobnie art. 167 Konstytucji, na który powołuje się skarżąca nie może być stosowany w sposób bezpośredni, chociażby dlatego, że przyjęte rozwiązanie Konstytucji odsyła do ustaw zwykłych (art. 167 ust. 3), szczegółowo regulujących dochody jednostek samorządu terytorialnego. Reasumując, Sąd podzielił zarzut skargi o naruszeniu w wydanej decyzji przepisu art.14 ust.13 oop natomiast uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art.9 EKST oraz art.167 Konstytucji.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a oraz art. 152 u.p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.