Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1140/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażystka Dominika Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G., na zasadzie m.in. art.7 ust.1, 3, 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.), odmówił przyznania B. W. dodatku mieszkaniowego. Doszedł bowiem do przekonania, że jej faktyczny stan majątkowy sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku. W uzasadnieniu podał, iż pomimo deklarowanej trudnej sytuacji materialnej, posiada ona samochód osobowy "o dość dużej wartości szacunkowej", co – jego zdaniem – świadczy o zamożności prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego. Tymczasem dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobom będącym w niedostatku. Wnioskodawczyni organ ten nie uznał za taką osobę, skoro stać ją na ponoszenie kosztów utrzymania pojazdu. Dlatego orzekł jak w osnowie.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia B. W. – domagając się jego zmiany i uwzględnienia żądania – podała, że nie zataiła swej sytuacji majątkowej i nie osiąga innych dochodów, poza [...] w kwocie [...] zł. Samochód osobowy marki [...], rok produkcji [...], wartości ok. [...] zł, pochodzi z czasów, kiedy pracowała jako [...], wykonując zresztą [...]. Obecnie używa go dla dojazdów w celach leczniczych, bo jest chora. Koszty utrzymania pojazdu oceniła na [...] zł rocznie, która to kwota – w jej przekonaniu – nie jest wygórowaną, świadczącą o zamożności i sprzeciwiającą się uzyskaniu dodatku mieszkaniowego. Sprzedanie samochodu, a więc spieniężenie całego dorobku życia uznała za chybione, bowiem otrzymana cena rozwiązałaby problem doraźnie, a czynność ta skazałaby ją na życie w nędzy do końca. W konsekwencji czego nie zgodziła się z argumentacją organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.7 ust.3 i art.17 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, iż odpowiada ono prawu, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania dokonane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji uzupełnił ustalenia organu pierwszej instancji podając, że odwołująca się prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie [...] o powierzchni [...] m kw., zaś wykazany dochód wynosi średnio miesięcznie na jedną osobę [...] zł, a wydatki na lokal [...] zł. Nadto wskazał, iż dokonane ustalenia faktyczne przekonują do wniosku o spełnieniu przesłanki zawartej w art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał, iż podniesione w odwołaniu okoliczności nie zmieniają faktu, że wykazane dochody są niższe niż faktycznie ponoszone wydatki. Dlatego odwołania nie uwzględnił, zważając, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem publicznoprawnym i ma na celu pokrycie części kosztów utrzymania lokalu przez osoby, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodząc jak w motywach odwołania, nie zgadzając się z argumentacją Kolegium.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku właściwego postępowania badają więc czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy te władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.

Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu z powodów w niej przedstawionych, jak też z uwagi na trafność zarzutów branych pod rozwagę z urzędu.

Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącą przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego nieprzyznania na mocy zastosowania szczególnej regulacji, jaką jest art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężającą. W tym celu jego zastosowanie winno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę nieprzekroczenia jego granic. Szczególnie dotyczy to w niniejszej sprawie kwestii samochodu skarżącej oraz jej stanu majątkowego i dochodów.

Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Motywy obu decyzji nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organy się oprały ich dokonując, oceny wiarygodności dowodów, rozważań faktycznych i prawnych. Decyzja organu pierwszej instancji powołuje się na nieostre i nie zdefiniowane prawnie pojęcia typu "samochód o dużej wartości szacunkowej", "zamożność gospodarstwa", "niezbędne potrzeby", które nawet w potocznym znaczeniu są interpretowane w zróżnicowany sposób. Poza tym organ ten nie zadał sobie trudu ustalenia wartości pojazdu skarżącej, ani wydatków ponoszonych przez nią w związku z jego utrzymaniem. Zatem jego wywody w omawianej materii przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzję za uchylającą się spod oceny legalności. Podobnie zresztą rzecz się ma z decyzją organu drugiej instancji, który – wbrew przepisowi art.138 §1 pkt 1 k.p.a. nakładającemu obowiązek rozstrzygania sprawy w jej całokształcie również na ten organ, będący także organem orzekającym, a nie kontrolującym, a więc nakazującemu przede wszystkim dokonanie ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów i poczynienie rozważań prawnych – w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentował żadnego z tych elementów, a przynajmniej nie zrobił tego w wymaganym zakresie. Oto bowiem zaledwie podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, nieznacznie je uzupełniając, zaś odnośnie rozważań ograniczył się do stwierdzenia, iż dochody skarżącej są wyższe niż ponoszone wydatki, co miało przemawiać za spełnieniem dyspozycji przepisu art.7 ust.3 omawianej ustawy. Z tym stanowiskiem, niezależnie od wadliwości proceduralnych, nie sposób się zgodzić w sferze materialnoprawnej, a co najmniej wypadnie uznać je za nieprzekonywujące i przedwczesne, a co do różnicy pomiędzy dochodami i wydatkami za gołosłowne. Ta decyzja zatem również uchyla się spod oceny legalności.

W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. W tym miejscu godzi się wskazać na zbyt daleko idące konkluzje organów odwołujące się do pojęć "niedostatku", "zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych", "niezbędnych potrzeb", gdyż nie są one znane ani wspomnianej ustawie, ani jej rozporządzeniu wykonawczemu. Na marginesie wypadnie zwrócić uwagę, że organy niefortunnie powiązały utrzymanie samochodu z niezbędnymi potrzebami, bowiem w sprawie nie chodziło o pomoc w kosztach eksploatacji pojazdu. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Zarówno rażąca dysproporcja, jak też nieuzasadnione przyznanie pomocy są pojęciami ocennymi. Niemniej jednak można stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego.

W niniejszej sprawie skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez nią innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na dobry jej stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu, słusznie nie zaliczając do istotnej z tego punktu widzenia okoliczności mieszkania [...] skarżącej. Konstatacja o rażącej asymetrii dochodów ze stanem majątkowym budzi zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem samochód osobowy marki [...] (rok produkcji [...]) skarżąca nabyła w okresie pracy, a więc nie kupiła go w czasie objętym staraniem o dodatek, co świadczyłoby o innych źródłach dochodu. Natomiast wydatki na jego utrzymanie nie zostały przez organy ustalone ani wyjaśnione pod względem potrzeb skarżącej, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie za środki nieustalone, albo wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przy czym należy ustalić pewien standard majątkowy – wzorzec - odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie, zaś powszechne wyposażenie mieszkania jest normą. W przypadku skarżącej nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy. Oto bowiem udowodniła ona, że samochód, który nie jest samochodem luksusowym, a nawet średniej klasy, na który ponosi znikome wydatki roczne, nabyła wcześniej, a obecnie potrzebny jest on jej do dojazdów w celach leczniczych. Należy mieć na uwadze, że wydatki zdają się nie obciążać budżetu w taki sposób, który przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek. Nadto, że sprzedaż samochodu, jak słusznie zauważyła skarżąca, pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc zewnętrzna okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. Poza tym w takim wypadku skarżąca ponosiłaby wydatki na środki komunikacji publicznej, bo na prywatną nie byłoby jej stać, których nikt nie sfinansowałby, a co wydatnie obciążyłoby jej budżet, nie mówiąc o uciążliwości. A przecież jest osobą [...]. W takich kwestiach konieczne jest myślenie szersze i bardziej perspektywiczne. Tych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego wydane przez nie decyzje nie mogły się ostać.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem.

Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy. Ze względu na brak wniosku nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.