Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 906/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. W. i J. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr 337/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. W. i J. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 14 kwietnia 2022 r. Nr 337/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania B.W. i J.W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 106/A/2021 z 9 grudnia 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla M.T., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. - uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając decyzję Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że 17 sierpnia 2020 r. do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynął wniosek M.T. o udzielenie pozwolenia na budowę jednorodzinnego ww. budynku mieszkalnego. Zawiadomieniem z 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora. Pismem z 2 września 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] w W. o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po stronie ww. postępowania Z.W., jako współwłaścicielce działki ew. nr [...] z obrębu [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Postanowieniem Nr 215/A/2020 z 16 września 2020 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji dołączonej do wniosku, a postanowieniem Nr 216/A/2020 z urzędu zawiesił postępowanie do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w przedmiotowym postępowaniu tj. do czasu zakończenia sądowego postępowania spadkowego po zmarłej Z. W.. Pismem z 25 września 2020 r. inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

9 października 2020 r. B.W. wniosła zażalenie na postanowienie Nr 216/A/2020 wraz ze skargą na postanowienie Nr 215/A/2020. Postanowieniem Nr 492/OPON/2020 z 24 listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr 216/A/2020.

15 grudnia 2020 r. B. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na to postanowienie.

Postanowieniem Nr 294/A/2020 z 30 grudnia 2020 r., organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania spadkowego toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] po Z.W. i zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] z prośbą o informację w zakresie stwierdzonych praw do spadku po Z. W.. Zarządzeniem z 17 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt [...] z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po Z. W., Sąd Rejonowy [...] w W. II Wydział Cywilny, poinformował organ stopnia podstawowego, że zostało wydane postanowienie 25 lutego 2021 r., a zarządzeniem z 4 października 2021 r., poinformował organ I instancji, że spadek po Z. W., nabyli J. W. i B. W..

Postanowieniem Nr 223/A/2021 z dnia 26 października 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy podjął z urzędu postępowanie.

Pismem z 6 grudnia 2021 r., organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i decyzją Nr 106/A/2021 z 9 grudnia 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M.T., na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. W. i J. W..

Wojewoda wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego, wskazując, że zakres działania organu administracji architektoniczno budowlanej określa art. 35 Pr. bud., przywołując treść ust. 1 tego artykułu. Zadaniem organu architektoniczno budowlanego jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w tym przepisie zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku zaś spełnienia tych wymagań, a także wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 Pr. bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4. Przepis ten nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości uzależnienia wydania go od spełnienia warunków innych, niż te przewidziane ustawowo. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Pr. bud., a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kontroli organu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podlega tylko projekt zagospodarowania terenu. W odniesieniu bowiem do projektu architektoniczno- budowlanego uprawnienia kontrolne organu poza sprawdzeniem wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 3-4 Pr. bud. ograniczone zostały do kryteriów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1. Organ nie jest uprawniony do ustaleń, czy przyjęte rozwiązania projektu architektoniczno-budowlanego są zgodne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że w razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Organ odwoławczy przywołał też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazując na obowiązki leżące po stronie organów w postępowaniu.

Organ I instancji wobec nieprawidłowości w załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej, stwierdzając jej naruszenia w zakresie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. postanowieniem Nr 215/A/2020 z 16 września 2020 r. wezwał inwestora do ich usunięcia w określonym terminie. W odpowiedzi inwestor przy piśmie z 5 listopada 2021 r., złożył poprawiony projekt budowlany. W takim stanie rzeczy, po ponownej analizie dokumentacji budowlanej oraz wyjaśnieniach dokonanych przez Inwestora, Prezydent m.st. Warszawy zaskarżoną decyzją Nr 106/A/2021 z 9 grudnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej budowy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezydent m.st. Warszawy, wskazał m.in., że inwestor wypełnił obowiązki nałożone art. 35 ust. 3 Pr. bud., w tym dopełnił wymogu określonego w art. 35 ust 1 pkt. 1 w zakresie zachowania zgodności zabudowy z zapisami decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] lutego 2018 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowani terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ nie może kontrolować lub modyfikować decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to nie należy do jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę tzn. stanowi, co można zbudować na danym terenie oraz wskazuje warunki, na jakich dane zamierzenie budowlane może być zrealizowane. Charakter wiążący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na projektanta obiektu budowlanego obowiązek przygotowania takiego projektu, aby spełniał wymagania określone w tej decyzji (art. 34 ust. 1 Pr. bud.), natomiast dla organu wydającego pozwolenie na budowę związanie go tą decyzją, oznacza nie tylko obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1, ale także zakaz postępowania wbrew wymogom wynikającym z tej decyzji. W konsekwencji w przypadku braku takiej zgodności, organ na podstawie ust. 3 art. 35 Pr. bud. nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

W punkcie 1.1., tej decyzji, wyznaczającym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono układ połaci dachowych prostopadły lub równoległy do ul. [...], z dopuszczeniem zastosowania jedno-, dwu lub wielospadowego dachu o spadku do 30 stopni. Przepisy prawa budowlanego nie formułują definicji wymienionych rodzajów dachów, ale nie ulega wątpliwości, że literalna wykładania tych pojęć prowadzi do wniosku, że dach jednospadowy posiada tylko jedną połać, a dwuspadowy musi składać się z dwóch powierzchni położonych względem siebie pod pewnym kątem, podczas gdy dach wielospadowy to dach, w którym połacie się krzyżują, to znaczy jego kształt to kombinacja dwóch lub więcej rodzajów dachów, które łączą się wzdłuż krawędzi poziomych i krawędzi ukośnych.

Zapis punktu 1.1. decyzji z 9 lutego 2018 r. pozwala na przykrycie budynku dachem o cechach charakteryzujących go w zakresie ilości połaci dachowych co powoduje, że wprowadza on ze względu na ten parametr dachy strome w rodzaju dachu jednospadowego, dwuspadowego lub wielospadowego. W związku z tak ustalonym wskaźnikiem co do kształtu dachu zamierzonej budowy, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przepisy należące do systemu prawa budowlanego nie definiują także rozumienia dachu płaskiego. Pojęcie to występuje jednakże w treści Polskich norm tj. w PN-89/B- 10425, o tytule: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - wymagania techniczne i badania przy odbiorze, do których to norm prawodawca odsyła w § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t."). Polskie Normy nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jednakże z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5, a także w art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 12 września 2002 r., o normalizacji (Dz. U z 2015 r., poz. 1483), wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.

Niezdefiniowanemu pojęciu "dachu płaskiego" można przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie więc z Normą PN-89/B-10425, w części dotyczącej wykonywania wylotów przewodów kominowych, definiuje się dach płaski, jako dach o kącie nachylenia połaci dachowych nie większym niż 12 stopni, natomiast dach stromy, jako dach o kącie nachylenia połaci powyżej 12 stopni. Oznacza to, że dach płaski nie zawsze będzie dachem zupełnie płaskim tj. o zerowym kącie nachylenia połaci dachowej albowiem będzie nim dach o kącie nachylenia od 0 stopni do 12 stopni.

Skoro w punkcie 1.1., decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalny kąt nachylenia dachu ograniczony został przedziałem od 0 stopni do 30 stopni, to przy takim sprecyzowaniu kąta można by było uznać dopuszczalność kształtowania geometrii dachu, jako płaskiego. Niemniej jednak, wyznaczając taki parametr kąta nachylenia, organ gminny w postanowieniu punktu 1.1., decyzji Nr 13/U/2018, nie wprowadził zapisu o dachu płaskim. Tym samym nie wyodrębniając takiej formy dachu, w istocie swej wykluczył on jego konstrukcję w tej postaci, powodując niemożność powstania obiektu o płaskim dachu.

Jak pokazuje analiza m.in. rzutu dachu (Tom 1/2, nr rys. PB.06, str. 74) oraz przekrój A-A (Tom 1/2, nr rys. PB.07, str. 75), do wykonania przewidziano dach o nachyleniu od 2 % (1,15 stopnia) do 2,5 % (1,43 stopnia), a więc przy tak niewielkim spadku, nieprzekraczającym 12 stopni, zaprojektowano dach płaski, co też znajduje potwierdzenie w części opisowej projektu (np. Tom 1/2, str. 7, str.36, tom 2/2, str. 21), z której wynika, że przykrycie planowanego budynku zalicza się do kategorii stropodachów płaskich. Pomimo takich wniosków, projektant na str. 34 (Tom 1/2) wskazuje na dach wielospadowy, równoległe i prostopadle skierowany do ul. N., co samo w sobie, w tym ostatnim przypadku się wyklucza

Jeżeli zatem, dla obszaru zamierzonej zabudowy, organ w punkcie 1.1., decyzji o warunkach zabudowy, przewidział określone typy dachów stromych z wyłączeniu dachu płaskiego, to oczywistym jest, że dach co do którego projekt zakłada, że będzie on płaskim, nie mógł być uznany za spełniający kryteria dachu jednospadowego, dwuspadowego lub wielospadowego. W konsekwencji stwierdzić więc należało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie mógł prawidłowo przyjąć, iż realizacja będącej jej przedmiotem inwestycji pozostaje w zgodzie z ustaleniami decyzji Nr 13/U/2018, a co za tym idzie, że rozwiązanie w zakresie kształtu dachu, nie jest sprzeczne z jej wymogiem w tym zakresie.

Inwestor, poza warunkami z punktu 1.1., zobowiązany był do spełnienia innych warunków zawartych w dalszych punktach tej decyzji.

Postanowienie podpunktu 1.5.2., decyzji odnosi się do uzgodnienia jej z Wydziałem Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]. Jak wynika z jego treści, inwestor w zakresie ochrony środowiska powinien w fazie projektu i budowy, przedstawić do zaopiniowania projekt zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej "r.z.f.p.b").

Analiza projektu budowlanego nie pozwala stwierdzić, aby zawierał on projekt zagospodarowania zieleni działki ew. nr [...]. Projekt taki nie może być bowiem tożsamy z pozytywnym uzgodnieniem sposobu zagospodarowania wód opadowych w związku z planowaną budową, które to uzgodnienie uzyskał inwestor (zgodnie z podpunktem 1.5.2. decyzji), a organ uznał je za odpowiadające posiadaniu sporządzonego projektu zieleni. Ten ostatni dotyczy bowiem dotychczasowego, jak i nowego układu zieleni, nie zaś sposobu zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej nieruchomości. Stąd też, organ nie mógł zasadnie w kontrolowanej sprawie uznać, że przedłożony projekt budowlany nie narusza wymogu z podpunktu 1.5.2., decyzji co do konieczności opracowania projektu zagospodarowania zieleni.

Projekt nie zawiera warunków przyłączenia zamierzonego przedsięwzięcia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej, które to warunki czyniłyby zadość punktowi 1.4., decyzji, wskazującemu na umowy z właściwymi jednostkami organizacyjnymi, w zakresie jego obsługi inżynieryjnej.

Występuje też niespójność pomiędzy treścią wniosku o pozwolenie na budowę, a treścią projektu budowlanego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Stąd też treść projektu budowlanego nie może pozostawać w rozbieżności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę. Wniosek z 17 sierpnia 2020 r., dotyczy zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś z projektu budowlanego wynika, iż inwestor planuje budowę budynku wraz z niezbędną infrastrukturą. Ponadto projekt stanowi o zapewnieniu dla terenu inwestycji dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącego zjazdu, wskazując zarazem na jego przebudowę na podstawie zgody udzielonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 24/2020/06 z 28 października 2020 r.

Z art. 33 ust. 1 Pr. bud. wynika, że regułą jest, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Natomiast w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zjazd (w tym jego przebudowa), jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, może stanowić część większej inwestycji lub odrębne zamierzenie budowlane, objęte odrębnym postępowaniem.

Gdy inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę nie wnioskował o zgodę na wykonanie niezbędnej infrastruktury, ani na przebudowę zjazdu, jak i nie objął jej ewentualnie odrębnym postępowaniem, a nadto do takiego odrębnego postępowania przewidział realizację muru oporowego (Tom 1/2, nr rys. PB.02, str. 70) mimo, że włączył go też w zakres przedmiotowy projektu (Tom 1/2, nr. rys. PB. 15, str. 112), to w takim przypadku, uznać należało, że treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią tego wniosku, wywołując w istocie swej wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru inwestora.

Oceniając inwestycję pod kątem zapewnienia przez nią zgodnie z § 60 r.w.t., norm nasłonecznienia, w dniach równonocy w konkretnych godzinach, tak dla pokoi mieszkalnych projektowanego budynku jak i dla pokoi budynków znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji leżących w obszarze oddziaływania obiektu uznać należało, że załączone do projektu analizy nasłonecznienia (Tom 1/2, nr rys. AO-Ol, str. 30, nr rys. A0-02, str. 31) nie mogą posłużyć do oceny tej kwestii, albowiem w zakresie przedstawionych wyliczeń czasowych nie są one na tyle czytelne i zrozumiałe, aby mogły stanowić dowód pozwalający na skontrolowanie prawidłowości ich przeprowadzenia.

W aktach sprawy brak jest stosownie do treści § 206 ust. 1 r.w.t., ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, położonego na działce o nr ew. [...], stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołanego wzniesieniem nowego budynku.

Zamierzone wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego nie pozostaje w zgodzie z § 235 ust. 2 r.w.t., gdyż przewiduje się ich zastosowanie, jako ścian o klasie odporności ogniowej REI 30 (Tom 1/2, nr rys. PB.03, str. 71, nr. rys.PB.04, str. 72), podczas gdy przepis ten ustala klasę REI 60

Projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej, wykazuje uchybienia przepisom r.z.f.p.b., w zakresie §8 ust. 3 pkt 3 przez brak określenia na nim układu projektowanej zieleni wysokiej i niskiej

Wojewoda Mazowiecki wskazał też na niedostosowanie rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego do wymogu § 11 ust. 2 pkt 8 r.z.f.p.b., przez brak zawarcia w opisie technicznym tej części rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego w zakresie wentylacji grawitacyjnej, mającej zgodnie z projektem (Tom 1/2, str. 34) stanowić wyposażenie instalacyjne inwestycji. Brak jest też co do tej instalacji uwidocznienia jej na rzutach i przekrojach pionowych obiektu, co odpowiadałoby treści § 12 ust. 1 pkt 5 r.z.f.p.b.

Nie każda metryka (Tom 2/2, nr rys. KOI, K02, K03, K05) umieszczona na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego w zakresie konstrukcji, zawiera podpis projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr inż. A. Z., co nie wypełnia wymogu § 4 ust. 1 pkt 4 r.z.f.p.b. Ponadto, część rysunkowa dla konstrukcji nie jest ponumerowana jak tego wymaga § 5 r.z.f.p.b.

Projekt zagospodarowania terenu, jak i projekt architektoniczno budowlany (z wyłączeniem konstrukcji) oraz część instalacyjna, opracowane zostały na 1 stycznia 2020 r. Tym samym, tą datą powinny być opatrzone przez projektantów, oświadczenia z art. 20 ust. 4 Pr. bud. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a projekt nie zawiera takich oświadczeń, które byłyby złożone na dzień jego sporządzenia przez projektantów branży elektrycznej i sanitarnej. Dołączone bowiem oświadczenia, poświadczają jego sporządzenie w zakresie tych specjalności na listopad 2020 r., a więc na dzień dokonania poprawek przez głównego projektanta. Data natomiast oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Pr. bud. powinna być określona zarówno na dzień wykonania technicznego projektu (data rysunków), jak i po wprowadzeniu korekt do niego, na dzień ich dokonania - przy czym w tym ostatnim przypadku, aktualizacja oświadczenia dotyczy tylko projektanta, który zatwierdza zmiany swoim podpisem.

Zgodnie z art. 12 ust. 7 Pr. bud. jedną z podstaw do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych stanowi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy, zaświadczenie takie musi być aktualne na dzień opracowania projektu. Według materiału dowodowego sprawy (Tom 1/2, str. 109) projektant branży sanitarnej - mgr. inż. M. O., mimo sporządzenia tej części na 1 stycznia 2020 r., zaświadczenie regulowane art. 12 ust. 7 Pr. bud. złożył z ważnością obejmującą okres od 1 marca 2020 r., do 28 lutego 2021 r. Tym samym należało je potraktować, jako niespełniające wymogu aktualności na dzień wykonania projektu. Ponadto także główny projektant - mgr inż. J. B., jako autor zmian w projekcie - nie dołączyła do niego ww. zaświadczenia, które potwierdzałoby jego ważność na dzień wprowadzonych uzupełnień do projektu, to jest na listopad 2020 r. Z załączonego zaświadczenia wynika bowiem jego ważność do 30 czerwca 2020 r. (Tom 1/2, str. 46).

Organ I instancji włączył do kręgu stron m.in. L. S. i J. S. - każdego z nich, jako współwłaściciela o określonym udziale wprawie własności działki ew. nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...]. Jak z kolei wynika z materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania odwoławczego tj. z adnotacji dokonanej przez doręczyciela placówki pocztowej na przesyłce adresowanej do tych stron, zawierającej informację o wezwaniu skarżącego J. W. do uzupełnienia braku formalnego odwołania oraz jak podają dane z informatycznego Systemu Rejestrów Państwowych uzyskane za pomocą aplikacji Źródło, L. S. i J. S., nie żyją.

Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następcy prawni zmarłych stron, wchodzą do postępowania z mocy prawa niezależnie od woli organu czy innych stron. Koniecznym jest więc ich zidentyfikowanie, jako mające służyć zapewnieniu im prawa czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Dopuszczenie strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji do udziału w postępowaniu odwoławczym naruszałoby w stosunku do niej zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i oznaczającą dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy, w której występują te same podmioty, a także przedmiot i stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego należało uznać, że organ I instancji w znacznym zakresie istotnym dla wydanej decyzji w toku postępowania nie dokonał ustalenia koniecznych faktów oraz wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji projektowej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr. bud. Nie ocenił prawidłowo, czy inwestor zapewnił zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a też w dalszej kolejności czy jego rozwiązania odpowiadają przepisom prawa, w tym warunkom techniczno-budowlanym, to w konsekwencji nie przeprowadzając pełnego postępowania w granicach zakreślonych przez ustawodawcę, nie mógł zasadnie przyjąć, że przedłożony projekt budowlany nadaje się do zatwierdzenia i należy udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę. W rezultacie organ przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Ponadto, gdy w sytuacji powstałego następstwa prawnego, w sprawie nie doszło do ustalenia przez organ I instancji osób, które w oparciu o art. 30 § 4 k.p.a. uprawnione byłyby do wstąpienia do przedmiotowego postępowania w miejsce zmarłych stron, to uznać je należało jednocześnie za obarczone istotną wadą stwarzającą konieczności powtórzenia czynności procesowych składających się na to postępowanie. Powtarzając co wyżej, dokonanie zmian w zakresie kręgu stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postępowanie organu I instancji, należało potraktować więc jako naruszające tak prawo materialne jak i przepisy postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do jej właściwego rozpoznania, a też z art. 10 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. przez brak zapewnienia w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, uczestnictwa, jako stron, osób będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych.

W efekcie, za konieczne uznać należało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji, nie można było uzupełnić przez ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie może być wykorzystywany w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. powinna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że rolą organu I instancji będzie dokonanie właściwych ustaleń w zakresie ograniczeń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla Inwestora. Organ dopełni także dokładnego zbadania zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Poza tym, organ będzie zobowiązany ustalić krąg następców prawnych po zmarłych L. S. i J. S., dopuszczając ich do udziału w postępowaniu z wniosku inwestora, przy zagwarantowaniu im praw procesowych z art. 10 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji podnoszących w odwołaniu, iż w oznaczeniu na mapie granicy między działką ew. nr [...], a działką ew. nr [...] będącą w ich władaniu są błędy, organ wskazał, że ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. ustanowił wymóg, że projekt budowlany powinien zawierać między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (..,). W myśl natomiast wymagań § 8 ust. 1 r.z.f.p.b., część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zostać sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Aby zatem projekt odpowiadał ich dyspozycji musi zawierać wymagane nim elementy, w tym być wykonany w zakresie części graficznej projektu zagospodarowania terenu na kopii zaktualizowanej mapy do celów projektowych. Organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest zatem zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu sporządzono na aktualnej mapie do celów projektowych. Dla przyjęcia z kolei przez organ, że taka mapa ma przymiot aktualności musi ona zostać opatrzona stosowną klauzulą urzędową przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Adnotacja tego rodzaju na mapie oznacza, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, by kwestionować treść mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na kopii, której opracowano projekt zagospodarowania terenu. Jak zaś wskazuje kopia mapy wykorzystana do sporządzenia przedmiotowego projektu zagospodarowania terenu, posiada ona odpowiednią klauzulę.

Co do twierdzeń, że brak jest dokumentu, że decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy jest ostateczna, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że walor decyzji ostatecznej uzyskuje każda decyzja wydana przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji w związku z rozpoznaniem środka prawnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W związku z tym, w niniejszej sprawie taką decyzją jest, załączona do projektu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzja z 25 maja 2018 r., znak: KOC/1855/Ar/18 o utrzymaniu w mocy decyzji Nr [...]. Stąd też z dniem [...] maja 2018 r., ta ostatnia decyzja stała się ostateczna.

W kwestii natomiast uwag, że stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, powinni być właściciele działki ew. nr [...] przy ul. [...], organ wyjaśnił, że w razie wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej z pominięciem osoby, która twierdzi, że jest stroną takiego postępowania, może ona bronić swojego interesu prawnego poprzez wniesienie odwołania w terminie biegnącym dla tej strony postępowania, której została doręczona decyzja. Natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, pominięta strona może skutecznie bronić się poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec zaś wyrażonej w odwołaniu braku zgody skarżących na budowę ściany planowanego budynku w granicy ich działki, organ podkreślił, że zabudowa działki wąskiej podlega hipotezie § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t., co w razie spełnienia jego wymogów daje prawo inwestorowi do skorzystania z opisanego w tym przepisie uprawnienia bez konieczności uzyskania zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 5 maja 2022 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynika, że kwestionują ustalenia Wojewody Mazowieckiego, które doprowadziły organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący powołali się na błędne określenie przez Wojewodę Mazowieckiego znaków decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również faktu, że przywołana decyzja SKO w Warszawie, utrzymująca w mocy decyzje o warunkach zabudowy została zaskarżona do sądu administracyjnego, zaś wyrok tego sądu został kasacyjnie zaskarżony. Powołując się na dwa orzeczenia WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2077/18 i VII SA/Wa 118/21) stwierdzili, że "jest sprzeczność dotycząca tej samej sprawy".

Ponadto, zdaniem skarżących, Wojewoda Mazowiecki "nie podał podstawy prawnej w wyeliminowaniu przepisu prawa Art. 170 Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, który jest w związku z Art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego (...)". Przywołali też dokumenty, z których wynikać ma "rozbieżność w przebiegu granicy pomiędzy działką przy ul. [...] i [...]". Wojewoda nie wskazał "określenia, której granicy działki dotyczy budowa". Organ, dostrzegając obiekt na działce nr ewid. [...] pominął istniejący na działce nr ewid. [...] garaż drewniany.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżących zasługiwał co do zasady na uwzględnienie, choć nie z przyczyn przez nich wskazanych, ale dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było nieprawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Wojewoda Mazowiecki, obszernie uzasadniając swą decyzję w części teoretycznej, poprawnie wyjaśnił ogólne zasady postępowania odwoławczego, ale nie odniósł tych wyjaśnień do rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do wskazanych w zaskarżonej decyzji przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w sposób mający – zdaniem organu – uzasadniać zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, co następuje.

Po pierwsze, wprawdzie Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zauważa, że "organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń, czy przyjęte rozwiązania projektu architektoniczno-budowlanego są zgodne z obowiązującym prawem" (s. 4 decyzji), tym niemniej na tej samej stronie decyzji postrzega "kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego", jako zadanie organu administracji architektoniczno budowlanej.

Otóż, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji architektoniczno budowlanej nie ma natomiast żadnych uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 Pr. bud.) – por. też w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18, CBOSA.

W wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1820/17 (CBOSA) NSA stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest treścią oświadczenia projektanta (stosownie do obowiązującego ówcześnie art. 20 ust. 4 Pr. bud.) o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. przypadków, a nie badania zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania.

Jak wynika z powyższego, to projektant ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami prawa budowlanego, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co nie uwalnia organów od czynności kontrolnych, ale te czynności kontrolne nie wkraczają w meritum rozwiązań dokumentacji projektowej objętej zakresem wiedzy fachowej projektanta.

Kontroli organu podlega wyłącznie to, co wprost wynika z art. 35 ust. 1 Pr. bud., a więc:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie określonych w pkt. a – d dokumentów,

4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud..

Wbrew więc twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego, organ administracji architektoniczno budowlanej nie prowadzi żadnej "kompleksowej kontroli" projektu architektoniczno budowlanego, gdyż jest to wyłącznym zadaniem projektanta.

Po drugie, fakt, że w punkcie 1.1. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2018 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej budowy określono geometrię dachu i układ połaci dachowych o spadku do 30o bez użycia słowa "płaski" wcale nie oznacza - wbrew twierdzeniom organu - wykluczenia takiej możliwości. Rozważania organu, czym jest dach jedno- dwu- i wielospadowy są dość oczywiste, tym niemniej odwołanie się do treści Polskich norm - PN-89/B- 10425 prowadzi do wniosku przeciwnego od wysnutego przez organ. Przyjmując, że Wojewoda Mazowiecki słusznie zauważa, że "Polskie Normy nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego", to jednak uznać należy, że skoro norma ta definiuje dach płaski, jako "dach o kącie nachylenia połaci dachowych nie większym niż 12 stopni, natomiast dach stromy, jako dach o kącie nachylenia połaci powyżej 12 stopni" to brak jest podstaw do uznawania niezgodności e tym zakresie przedmiotowego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Sam bowiem Wojewoda przyznaje, że zawarty w projekcie rzut dachu oraz przekrój A-A ujmuje dach o nachyleniu powierzchni od 1,15o do 1,43o, a więc spadek nie przekracza 12o – więc jest dachem płaskim również w świetle przywołanych przez organ Polskich Norm, co zresztą potwierdza część opisowa projektu.

Ilość połaci dachowych – wbrew organowi II instancji – nie ma znaczenia, dopóki kąt nachylenia dachu nie przekroczy 12o. Wielopołaciowy dach nieprzekraczający tego kąta jest bowiem nadal dachem płaskim, ale o dwóch lub wielu spadkach.

Wskazać też należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1830/21, Sąd ten – uznając legalność ww. zapisu decyzji o warunkach zabudowy – wyraźnie podkreślił, że jest on zgodny z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), wskazując przy tym, że "w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowaną geometrię dachów". Tym samym, niezgodne z ustalonymi decyzją warunkami zabudowy byłoby przyjęcie w projekcie architektoniczno budowlanym dachu o spadku powyżej 30o, a nie jest niezgodne ustalenie, że dach jest płaski i o spadku mniejszym od ww. wartości granicznej.

Po trzecie, z punktu 1.5.2. decyzji o warunkach zabudowy – wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego – nie wynika, że inwestor "w zakresie ochrony środowiska powinien w fazie projektu i budowy, przedstawić do zaopiniowania projekt zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego". Projekt "zagospodarowania terenu", o którym wspomina Wojewoda, nie jest tożsamy z projektem zagospodarowania "zieleni", o którym mowa w ww. punkcie decyzji.

Analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji uznał za odpowiadające sporządzeniu projektu zieleni "pozytywne uzgodnienie sposobu zagospodarowania wód opadowych w związku z planowaną budową". Wynika natomiast, że organ I instancji wezwał postanowieniem z 16 września 2020 r. inwestora do m.in. uzgodnienia projektu zagospodarowania zieleni oraz wód opadowych z właściwym WOŚ, zaś inwestor 5 listopada 2021 r. uzupełnił wszystkie (a więc i ten) braki, określone w ww. postanowieniu. Powyższe potwierdza też oświadczenie inwestora z 5 listopada 2021 r., w którym informuje m.in. o uzupełnieniu s. 118 projektu i przedłożeniu uzgodnienia z 28 stycznia 2021 r.

Wyjaśnić też należy, że decyzja o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji wspomina w pkt. 1.5.2, że inwestor powinien "przedstawić do zaopiniowania projekt zagospodarowania zieleni zgodnie z dawnym § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (...)". Tym niemniej, § 8 tego rozporządzenia nie przewidywał jakiegokolwiek "uzgodnienia" z jakimkolwiek organem takiego projektu. Stanowił tylko o tym, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta i część rysunkową, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7 rozporządzenia – wymieniając elementy składowe oby części tego projektu. Dlatego też wspomniany zapis decyzji o warunkach zabudowy musi być wykładany w powiązaniu z § 8 ww. rozporządzenia.

Przedstawienie w projekcie zagospodarowania terenu takich elementów, jak projektowane ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 pkt 2 ppkt 3), powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna (§ 8 pkt 2 ppkt 4), ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej (§ 8 pkt 3 ppkt 4) było prawnie wystarczające dla celów wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Podobnie, stwierdzenie Wojewody Mazowieckiego, że "projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej, wykazuje uchybienia przepisom rozporządzenia r.z.f.p.b., (Dz. U. 2018 r., poz. 1935) w zakresie § 8 ust. 3 pkt 3 poprzez brak określenia na nim układu projektowanej zieleni wysokiej i niskiej" jest błędny, bo wskazana jednostka redakcyjna dotyczy ukształtowania terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystycznych rzędnych i przekroi pionowych terenu. Ukształtowania zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu dotyczy pkt 4, tym niemniej ma on zastosowanie tylko wówczas, o ile w ogóle zieleń wysoka i niska jest projektowana.

Po czwarte, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, ujęte w pkt 1.4 decyzji o warunkach zabudowy, nie wymagały – wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego - dla udzielenia pozwolenia na budowę zawarcia umów o przyłączenia zamierzonego przedsięwzięcia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej. Organ planistyczny nakazał jedynie podłączenie inwestycji "do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej", wskazując na treść art. 51 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tym niemniej, jak wynika z samej treści pkt 1.4 decyzji o warunkach zabudowy, infrastruktura techniczna już istnieje, co potwierdzają oświadczenia gestorów wszystkich niezbędnych sieci.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. jest natomiast zapewnienie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 570/20, CBOSA). W sytuacji więc, gdy infrastruktura techniczna – jak w sprawie niniejszej – umożliwiająca podłączenie inwestycji do sieci już istnieje, zawarcie w tym zakresie stosownych umów z gestorami jest potrzebne, ale nie dla wydania pozwolenia na budowę, ale dla skutecznej prawnie realizacji usługi dostawy mediów – i tak należy rozumieć warunek pkt 1.4 ww. decyzji.

Warunki podłączenia inwestycji do istniejących już sieci, o których wspomina Wojewoda Mazowiecki w swej decyzji, zostały więc potwierdzone oświadczeniami stosownych dostawców – co wprost z decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1.4, tiret 1 – 5) wynika.

Po piąte, stwierdzenie organu odwoławczego, że "w realiach zatem rozpoznawanej sprawy, w sytuacji, gdy Inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę nie wnioskował o zgodę na wykonanie niezbędnej infrastruktury ani też na przebudowę zjazdu jak i nie objął jej ewentualnie odrębnym postępowaniem, a nadto do takiego odrębnego postępowania przewidział realizację muru oporowego (Tom 1/2, nr rys. PB.02, str. 70) mimo, że włączył go też w zakres przedmiotowy projektu (Tom 1/2, nr. rys. PB. 15, str. 112), to w takim przypadku, uznać należało, że treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią tego wniosku, wywołując w istocie swej wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego Inwestora" jest błędne. Organ sam przyznaje – co potwierdzają akta sprawy – że przebudowa zjazdu indywidualnego zezwolona została decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 24/2020/06 z 28 października 2020 r. Tym samym, przebudowa zjazdu – wbrew Wojewodzie Mazowieckiemu – objęta była odrębnym postępowaniem, a inwestor nie mógł ująć tej kwestii we wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą, gdyż żądałby tym samym od organu niedopuszczalnego (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) orzekania w sprawie już rozstrzygniętej.

Wyjaśnić też należy, że zamierzenie budowlane mające być przedmiotem rozstrzygania organu administracji architektoniczno budowlanej określane jest nie tyle przez sam wniosek, inicjujący postępowanie, ale projekt budowlany, którego zatwierdzenia inwestor się domaga.

Po szóste, stwierdzenie organu II instancji, że załączone do projektu analizy nasłonecznienia nie potwierdzają "zapewnienia przez nią zgodnie z § 60 r.w.t., norm nasłonecznienia, w dniach równonocy w konkretnych godzinach, tak dla pokoi mieszkalnych projektowanego budynku jak i dla pokoi budynków znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji leżących w obszarze oddziaływania obiektu" i "nie mogą posłużyć do oceny tej kwestii, albowiem w zakresie przedstawionych wyliczeń czasowych nie są one na tyle czytelne i zrozumiałe, aby mogły stanowić dowód pozwalający na skontrolowanie prawidłowości ich przeprowadzenia" nie zostało jest w żaden sposób uzasadnione. Skoro projekt – o czym mowa była na wstępie – został przygotowany przez projektanta, to wyłącznie on odpowiada za jego zgodność z prawem. Od organu, kwestionującego prawidłowość projektu w takim zakresie wymagane jest więc przynajmniej uzasadnienie swego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.), a nie ogólnikowe stwierdzenie.

Po siódme, należy wyjaśnić, że sporządzenie zgodnie z § 206 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ekspertyzy technicznej nie jest wymagane w każdym przypadku, lecz tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca wszak stosowne uprawnienia, nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna (por. wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12 – CBOSA).

Zarzut Wojewody Mazowieckiego, że "zamierzone w ramach przedmiotowej inwestycji wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego nie pozostaje w zgodzie z § 235 ust. 2 r.w.t., gdyż przewiduje się ich zastosowanie, jako ścian o klasie odporności ogniowej REI 30 (...) podczas gdy przepis ten ustala klasę REI 60" dotyczy również projektu budowlanego, za który odpowiada projektant, a nie projektu zagospodarowania terenu. Tym samym, zakres sprawdzenia, jakiego dokonał ten organ nie mieści się w dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Uwagi organu odwoławczego w zakresie "niedostosowania rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego do wymogu § 11 ust. 2 pkt 8 r.z.f.p.b., poprzez brak zawarcia w opisie technicznym tej części rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego w zakresie wentylacji grawitacyjnej, mającej zgodnie z projektem (Tom 1/2, str. 34) stanowić wyposażenie instalacyjne inwestycji. Brak jest też co do tej instalacji uwidocznienia jej na rzutach i przekrojach pionowych obiektu co odpowiadałoby treści § 12 ust. 1 pkt 5 r.z.f.p.b." również wykraczają poza zakres kontroli, sprawowanej przez organa administracji architektoniczno budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Po ósme, odnosząc się do uwag Wojewody Mazowieckiego w zakresie tego, że "zaświadczenie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego powinno być aktualne na dzień sporządzania projektu budowlanego, a co za tym idzie w sytuacji zmian w nim dokonywanych, wymagane jest dołączenie nowego zaświadczenia (jeżeli nie upłynął jego termin ważności), przy czym dołącza je tylko ten projektant, który wprowadza zmiany" i wniosków przez organ wysnuwanych, tut. Sąd zauważa, że uzupełnienia takich potencjalnie występujących braków było możliwe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. na etapie postepowania odwoławczego – nie jest to przesłanka uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania.

Po dziewiąte, stwierdzenie przez organ odwoławczy potencjalnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie niebrania w sprawie udziału spadkobierców L. S. i J. S. nie jest przesłanką z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo, hipotetyczne naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny nie jest wystarczające. Jak ponadto wynika z decyzji organu II instancji, fakt śmierci ww. osób ujawnił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda Mazowiecki mógł więc – przed wydaniem decyzji – ustalić spadkobierców L.S. i J. S. we własnym zakresie, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. lub zlecić takie działanie organowi I instancji.

Odnośnie wszystkich, poczynionych ad 1 – 8 powyżej ocen prawnych tut. Sądu zauważyć należy, że rozważania Wojewody Mazowieckiego w powyższym zakresie nie odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności poczynionego w postępowaniu dowodowym organu I instancji (a więc sytuacji objętej dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.) pomimo przywołania art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., ale stanowiły stricte negatywna ocenę merytoryczną decyzji tego organu w zakresie rzekomej niezgodności projektu z prawem i decyzją o warunkach zabudowy. Odmienna zaś ocena w tym zakresie nie jest podstawą do formalnego uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, ale do ewentualnego uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.).

Zarzut zaś naruszenia art. 30 § 4 k.p.a., przez "brak zapewnienia w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, uczestnictwa, jako stron, osób będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych" jest o tyle nietrafny, że taką wiedzę posiadł dopiero organ odwoławczy. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie ma zaś takich kompetencji, jak sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) i nie może uchylić zaskarżonej decyzji dlatego, że stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział takiej specyficznej sytuacji w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Dlatego też Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpatrzy odwołanie B. W. i J. W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 106/A/2021 z 9 grudnia 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla M. T., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. i wyda decyzję merytoryczną, a więc rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

Biorąc pod uwagę negatywną ocenę prawną tut. Sądu. odnoszącą się do przesłanek uchylanej decyzji (art. 153 p.p.s.a.), organ starannie rozważy nie tylko zakres dopuszczalnej kontroli organów administracji architektoniczno budowlanej, wynikający z art. 35 ust. 1 Pr. bud. ale także i to, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy i ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy.

Ponadto, istotnym jest również, że w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy (a nie wyłącznie formalnej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej), co jest obowiązkiem organu odwoławczego, zastosowanie znajdzie art. 35 ust. 3 Pr. bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej (w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1) nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia i dopiero wówczas może sprawę rozstrzygnąć. Taka zaś czynność mieści się w ramach art. 136 § 1 k.p.a. i nie może być przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu.