Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 426/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 135, art.145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 23 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącej A.W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. W. (zwana dalej także jako: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") pełniła służbę w Komendzie Powiatowej Policji w K. i z dniem 19 maja 2014 r. została zwolniona ze służby w Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, według obowiązującego na dzień wypłaty przelicznika wynikającego z treści przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny uznał treść przepisu art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust.3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim określał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W związku z ogłoszeniem i wejściem w życie wskazanego wyroku (w dniu 6 listopada 2018 r.) A. W. wnioskiem z dnia 25 listopada 2018 r. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Wniosek strony został rozpatrzony przez Komendanta Miejskiego Policji w K. decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. (nr [...]), który - działając na podstawie art.115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – dalej zwanej "ustawa o Policji") - odmówił A. W. wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z przepisami art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Wyrok ten odnosi się zatem do ujemnego zakresu przepisu art. 115a ustawy o Policji, a istotą rozstrzygnięcia jest uznanie określenia współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości i prawa do wypoczynku.

Trybunał Konstytucyjny nie odroczył w czasie utraty przez przepis art. 115a ustawy o Policji mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), w konsekwencji czego automatycznym skutkiem wyroku jest utrata przez przedmiotowy przepis we wskazanym w wyroku zakresie cechy konstytucyjności - to znaczy stwierdzono niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim określa on współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze trwałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło od razu w życie. Przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie może być od tej pory stosowany, bowiem Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność, a to z kolei bezpośrednio kształtuje nowy stan prawny. Natomiast zgodnie z przepisem art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Trybunał Konstytucyjny nie może w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku rozstrzygać o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP). Zarówno treść uzasadnienia wyroku, jak i interpretacja jego fragmentu nie może zmieniać treści sentencji wyroku, ani też modyfikować wynikających wprost z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez organ wymiaru sprawiedliwości, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Należy mieć na uwadze, że uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą innych sądów (wyjątek może stanowić sąd pytający w przypadku tzw. pytania prawnego), nie istnieją bowiem przesłanki warunkujące takie związanie (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż ustawodawca do dnia wydania niniejszej decyzji nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uprawnienia za niewykorzystane urlopy, organ I instancji postanowił odmówić wnioskodawczyni wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

A. W. pismem z dnia 1 lutego 2021 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K7/15, ponownie wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w K. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. (nr [...]) uzupełnił swoją decyzję z dnia 20 grudnia 2018 r. (nr [...]) w zakresie pouczenia o przysługującym środku odwoławczym.

Kierując się pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu A. W., pismem z dnia 22 lutego 2021 r., wniosła na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 20 grudnia 2018 r. odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 115a ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w wymiarze 59 dni.

Komendant Wojewódzki Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania wnioskodawczyni i decyzją z dnia 23 marca 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji prawidłowo odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał bowiem, iż wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się strona, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2101 i z tym też dniem wszedł w życie, jednakże treść uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie może stanowić podstawy roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie może być od tej pory stosowany, bowiem Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność, a to z kolei bezpośrednio kształtuje nowy stan prawny. Natomiast zgodnie z przepisem art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienia do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu 1 października 2020 r. wszedł w życie zmieniony przez ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie natomiast z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez stronę stanowiskiem wskazującym na konieczność wypłacenia jej wyższego ekwiwalentu, ponieważ zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, z której to zasady wynika nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Przy czym organ nie jest władny do ustalenia, którym funkcjonariuszom przysługuje naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy - w tę kompetencję wyposażony jest jedynie ustawodawca. Przytoczone powyżej regulacje prawne usunęły lukę prawną, jaka istniała od dnia 6 listopada 2018 r., wprowadzając wskaźnik 1/21 służący do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, ograniczyła jednak możliwość jego wyrównania określając, iż stosuje się go wyłącznie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzą przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprawa dotyczy wykładni prawa, natomiast istniejący stan prawny, wprowadzony w dniu 1 października 2020 r. ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, jasno określa, których spraw dotyczy wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

A. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 111 § 1a oraz w zw. z art. 104 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdy tymczasem pismo z dnia 20 grudnia 2018 r. nie sposób było uznać jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Natomiast z ostrożności procesowej zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie:

1. art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15), poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby;

2. art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego zgodnego z prawem art. 9 ust. 1 i nast. ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), pozostającej z niezgodzie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. (sygn. akt K 7/15);

3. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 7/15.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. w wypadkach przewidzianych w ustawie wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20);

3. na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 900 zł;

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie stan faktyczny został przedstawiony w toku postępowania administracyjnego i co do zasady nie jest kwestionowany przez strony sporu. Sporną kwestią jest ustalenie, czy organ pierwszej i drugiej instancji w sposób prawidłowy i bez naruszenia przepisów prawa odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r. (sygn. akt. I OSK 173/20) skład sędziowski rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, w uzasadnieniu swojego stanowiska zwrócił uwagę m.in. na pozycję byłego funkcjonariusza Policji po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), wskazując, że "skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania", oraz że "powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19)". Podobne stanowisko zajęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2928/19), w którego uzasadnieniu wskazano, że "przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 były policjant nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom".

Na wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP obecnych przepisów wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, w dniu 21 stycznia 2021 r. wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego oraz zdecydował się przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Sąd wskazał, że wątpliwości konstytucyjne budzi norma prawna wynikająca z art. 9 ust. 1 specustawy, wyłączająca stosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu za urlop policjantom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu złożyli po tej dacie. Mimo, że zasadą konstytucyjną w polskim systemie prawnym (vide: dalsze rozważania na temat art. 190 ust. 4 Konstytucji RP) jest możliwość uzyskania ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym tzw. negatywnym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (co faktycznie oznacza możliwość żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy po opublikowaniu takiego wyroku) - w kwestionowanym przepisie wprowadzono stosowanie niezgodnej z Konstytucją RP zasady obliczania ekwiwalentu do stanów prawnych sprzed daty opublikowania wyroku, jeśli wniosek o ponowne rozstrzygnięcie wpłynie po tej dacie.

Za zasadnością skargi przemawia również dyspozycja jednej w naczelnych zasad konstytucyjnych, wśród których należy wyróżniać zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która to stanowi, że: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny".

Reasumując, skarżąca stoi na stanowisku, że ustawodawca wprowadzając treść art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie służby więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie tylko doprowadził do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak również w sposób wadliwy wykonał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Na marginesie wskazano, że wprowadzenie rozwiązania prawnego w art. 9 ust. 1 zd. 3 (tj.: "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."), również godzi w słuszny i nabyty przez funkcjonariusza interes prawny do objęcia go legitymacją ubezpieczeniową do prawa w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe przy zastosowaniu zgodnego z prawem mnożnika, czyli 1/21. W toku pełnienia służby funkcjonariusz nie ma możliwości złożenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe. Rozwiązanie prawne w tym zakresie należy uznać co do zasady za niekonstytucyjne i powinno stać się w przyszłości przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.

Końcowo wskazano, uzasadniając wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 900 zł, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, bowiem mamy do czynienia ze skargą na odmowę wypłaty konkretnej należności finansowej. Wynosi ona 4.629 zł i stanowi różnicę pomiędzy należnością finansową z tytułu wypłaty ekwiwalentu za 59 dni w związku ze zwolnieniem ze służby wypłaconą według mnożnika 1/30, a należnością finansową w postaci wyrównania wypłaty różnicy obliczonej według mnożnika 1/21 (dowód: zaświadczenie finansowe).

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ podkreślił, że nie jest władny zastosować innego wskaźnika niż ten, który przewiduje ustawa - ani w drodze analogii z innych ustaw ani ustalonego we własnym zakresie. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a zatem w oparciu o wskaźnik 1/30.

Niezależnie od powyższego organ pozostawił pod rozwagę Sądu wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania w związku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zadanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do głównego zarzutu skargi, tj. do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 111 § 1a oraz w zw. z art. 104 § i nast. k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy pismo z dnia 20 grudnia 2018 r. nie sposób było uznać jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pismo organu I instancji z dnia 20 grudnia 2018 r. informujące skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanego na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Skoro mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, to jest to jego szczególna postać, która stanowi decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym, niezależnie od nazwy czy formy, jaką nadał jej organ ją wydający. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono zatem indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty.

Przedmiotowe pismo, co istotne, wskazuje podstawę prawną oraz zawiera oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie o braku jego uprawnienia do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także uzasadnienie i - co ważne - podpis osoby uprawnionej, działającej jako organ. I jakkolwiek organ I instancji nie określił expressis verbis, że jest to decyzja, to jednak cechy jakie mu nadał, zawarta w nim treść, a także władcze ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają - wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej - zakwalifikować pismo z dnia 20 grudnia 2018 r. jako decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Dodać można, że organ I instancji postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. uzupełnił swoje pismo (decyzję) z dnia 20 grudnia 2018 r. w zakresie pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Zatem, po uzupełnieniu, pismo organu I instancji z dnia 20 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że główny zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do rozpatrzenia pozostałych zarzutów skargi (zarzutów alternatywnych) wskazać należy, że skarżąca oparła swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Ponadto wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest z kolei wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują następujące przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.):

Artykuł 190.

1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10), wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Poglądy powyższe znalazły kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1958/10).

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część, określającą sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. została uchwalona ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wskazaną ustawą dokonano zmiany m.in. art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten - po zmianie - stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W art. 9 ust. 1 powyższej ustawy wprowadzono jednak zapis, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 19 maja 2014 r. Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby złożyła do organu I instancji w dniu 25 listopada 2018 r.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki, jak i dokonane zmiany legislacyjne, rozważenia wymagało, czy możliwe było zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (a który wniosek o wyrównanie ekwiwalentu złożył po dniu 6 listopada 2018 r.), do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

Wskazać należy - odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego ukierunkowanej na wykazanie, że w realiach sprawy niemożliwe było możliwe jej rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem skarżącej z uwagi na wprowadzone w 2020 r. zmiany normatywne - że w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przyjął, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, czyli ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Trybunał Konstytucyjny pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia tzw. zakresu temporalnego skutków derogacyjnych wydawanego orzeczenia (wynikającej wprost z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.).

W ocenie Sądu orzekającego podzielić należy zatem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 273/21), że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej regulacji (normy prawnej) - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto: wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. - nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (tj. zawierające wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia), a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Przyjęcie takiej regulacji stoi zatem w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał wprost, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Na tle zaprezentowanych wyżej rozważań – w ocenie Sądu – należy uznać, że już od dnia 6 listopada 2018 r. organy policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

W tym świetle decyzje organów obu instancji, negujące powyższą ocenę prawną, rozpatrywane przez Sąd zgodnie ze stanem prawym obowiązującym w dacie ich wydania, muszą być uznane za wadliwe, co skutkować musi ich uchyleniem. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie był uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (tj. od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W ocenie Sądu podzielić też należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 618/21), że w rozpoznawanej sprawie brak jest potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP, dotyczącego zgodności z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (zob. postanowienie WSA w Białystoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) oraz przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą na to pytanie udzielić samodzielnie odpowiedzi.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ I instancji niezasadnie zanegował skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K7/15). Natomiast organ II instancji dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Należy jednocześnie też zasygnalizować, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, bowiem dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie skarżącej uprawnienie, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie może zatem przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP), jednakże – co już powyżej zaznaczono – środka tego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował.

Nie ma zatem żadnych przesłanek o charakterze prawnym, by ograniczyć uprawnienie skarżącej do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika – radcy prawnego. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie była należność pieniężna, która w toku postępowania przed organem nie była określana, lecz prawo do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zatem wynagrodzenie pełnomocnika określone zostało na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bowiem organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Artykuł 119 pkt 2 p.p.s.a. wprost stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym wyłącznie, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).