Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 518/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania statutu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w Elblągu, działając na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1983 ze zm) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506), podjęła 28 marca 2019r. uchwałę Nr IV/113/2019 w sprawie nadania statutu Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu (dalej: uchwała o Statucie). W § 1 zapisano, że nadaje się Statut Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały, w § 2 wskazano, że traci moc uchwała nr XX/411/2016 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 24 listopada 2016r. w sprawie nadania statutu Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu. W § 3 zapisano, iż wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Elbląga, zaś w § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego.

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 506) dalej zwanej: u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Elblągu z 28 marca 2019r. Nr IV/113/2019 w sprawie nadania statutu Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu. W motywach uzasadnienia podano, że przyjęta uchwała o Statucie nie zawiera obligatoryjnych elementów wynikających z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej jako: u.o.p.d.k.). W treści § 6 załącznika do ww. uchwały postanowiono, że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Elbląga (dalej: Prezydent), w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach. Nadto, w treści § 16 załącznika do Statutu zastrzeżono, że dyrektor Galerii EL, może powoływać kolegia doradcze dla realizacji konkretnego zadania. W ocenie organu nadzoru taka regulacja jest niewystarczająca i nie spełniająca wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej. Wyjaśniono, że ustawodawca jednoznacznie wskazał aby statut, nadany uchwałą rady gminy, wskazywał jakie będą organy zarządzające i doradcze instytucji kultury oraz w jaki sposób będą one powoływane. Podkreślono, że sama ustawa przewiduje trzy tryby powołania dyrektora przez organizatora, dlatego też w założeniu ustawodawcy swoboda organu wykonawczego w wyborze sposobu ustawowego trybu powołania dyrektora została ograniczona na rzecz organu stanowiącego, a w konsekwencji - to statut tej instytucji winien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją będzie miał zastosowanie w konkretnym przypadku. Zawarcie w uchwale o Statucie niedookreślonej regulacji § 8, z której wynika, że Prezydent powołuje i odwołuje dyrektora "w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa", jest w istocie równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego.

Podniesiono także, że zapisy uchwały o Statucie nie uregulowany w sposób prawidłowy materii dotyczącej organów doradczych i sposobu ich powołania. Wskazanie w treści § 16 ust. 1 załącznika, że dyrektor "może" powołać kolegia doradcze, czyni z tego aktu regulację blankietową nie konstytutywną. Jeżeli zamiarem ustawodawcy było ustanowienie organów doradczych, winien to zrobić organ w sposób kategoryczny, a nie przewidywać jedynie taką możliwość na przyszłości. Również konstrukcja § 15 ust. 16 załącznika do uchwały budzi zastrzeżenia organu nadzoru, gdyż w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny określa przesłanki odwołania członka Pady Programowej.

3. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto Elbląg, działając przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się:

I. uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

II. zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., polegające na błędnym uznaniu, że Statut Centrum Sztuki Galerii EL w Elblągu (dalej jako: Galerii EL) stanowiący załącznik do uchwały o Statucie nie zawiera obligatoryjnych elementów w postaci określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powołania, ponieważ w § 8 ww. Statutu (błędnie w uzasadnieniu podano § 6) wskazano, iż dyrektora Galerii EL powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Elbląga w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach, a także w § 16 ww. Statutu ustalono, że dyrektor Galerii EL, może powoływać kolegia doradcze do realizacji konkretnego zadania, z czym nie można się zgodzić, gdyż wskazane przez organ nadzoru naruszenia nie znajdują potwierdzenia, a sam Statut jest zgodny z przepisami prawa.

W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że nie jest zasadne zastrzeżenie Wojewody co do niewystarczającego ogólnego odesłania, iż dyrektora powołuje Prezydent w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach, bowiem taka regulacja jest dopuszczalna, co wynika z wyroku NSA z 9 lipca 2015r. sygn. II OSK 1216/15, w którym takie stanowisko wyrażono, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Podkreślono, że stanowisko takie zostało też potwierdzone w wyroku WSA w Olsztynie z 14 lipca 2016r. o sygn. II SA/Ol 629/16, w którym wyjaśniono, że statuty mogą stanowić o bezwzględnej konieczności przeprowadzenia konkursu, bądź też statut instytucji kultury może - poprzez odwołanie się do rozwiązań ustawowych - pozostawić organowi wykonawczemu swobodę co do trybu i okresu na jaki jest powołany dyrektor instytucji kultury.

Chybione pozostaje nadto stanowisko Wojewody, co do naruszenia przepisów prawa w zakresie sformułowania § 16 Statutu, w którym przewiduje się możliwość powołania kolegiów doradczych, bowiem nie oznacza to, że uchwałodawca nie uregulował w uchwale w sposób kategoryczny i jednoznaczny organów doradczych i sposobu ich powołania zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W treści § 15 ww. statutu, określono wprost powołanie Rady Programowej jako obligatoryjnego organu doradczego instytucji i określono sposób, zasady i formy jej funkcjonowania. Tak więc, wbrew stanowisku Wojewody, w statucie zawarto konieczny element w postaci określenia organu doradczego oraz sposobu jego powołania, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyjaśniono, że wadą podjętej uchwały był brak pełnej regulacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., bowiem Rada nie określiła w sposób wymagany prawem sposobu powołania organu zarządzającego. Z tego też względu dodatkowe wady uchwały w postaci zapisu § 15 ust. 16 Statutu, jedynie zostały zasygnalizowane. Dodatkowo wadą dotknięty jest również przepis § 17 ust. 2 Statutu, co z uwagi na eliminację uchwały z obrotu prawnego w całości, w ogóle nie zostało zakwestionowane w treści rozstrzygnięcia. Poza tym wskazano, że dokonując w uchwale bliżej niedookreślonych zapisów o "odpowiednich przepisach powszechnie obowiązujących", Rada naruszyła zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP , jak też z przepisów § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdzie odsyłając w akcie prawa miejscowego do innych przepisów powszechnie obowiązujących należy jednoznacznie wskazać akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określić zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Zarzucono, że co do zasady pozostaje także zakwestionować redakcję przepisów aktów prawa miejscowego przewidujących odesłanie do aktów normatywnych rangi ustawy, stanowiącej podstawę uchwalenia statutu, gdyż postępowanie takie nie mieści się w kompetencjach uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nadto podkreślono, że obowiązek wskazania w treści statutu organów doradczych, wraz ze sposobem ich powoływania, dotyczy wszystkich tego typu organów, które działać mają w instytucji kultury. W konsekwencji unormowanie - § 15 Statutu, ustanawiające Radę Programową jako obligatoryjny organ doradczy instytucji, nie oznacza, że powoływanie pozostałych organów doradczych, może pozostać jedynie dopuszczoną ewentualnością na przyszłość.

Co do zarzutu skargi dotyczącego braku wyjaśnienia w akcie nadzoru na czym polegało naruszenie § 15 ust. 16 Statutu podkreślono, że zastrzeżenia te dotyczyły w szczególności ustalenia, iż odwołanie członka Rady Programowej następuje w wyniku zaistnienia konfliktu interesów, które to określenie jako niedookreślone, niezdefiniowane w prawie powoduje wątpliwości interpretacyjne, zaś ustanowiona w Statucie sankcja ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego i ma charakter obligatoryjny. Ponieważ uchwała będąca aktem prawa miejscowego stanowi źródło prawa w rozumieniu Konstytucji RP, co oznacza, że powinna spełniać konstytucyjne standardy stanowienia prawa. Przepisy winny pozostać jasne, oraz sformułowane w sposób precyzyjny i poprawny pod względem językowym.

5. W piśmie procesowym z 9 września 2019r. pełnomocnik Gminy Miasto Elbląg w odpowiedzi na stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę podniósł, że przytoczone przez organ uzasadnienie co do nieprawidłowości § 15 ust. 16 Statutu jest spóźnione i nie powinno być brane pod uwagę. Uzasadnienie to winno bowiem znaleźć się już w rozstrzygnięciu nadzorczym, czego organ nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 148 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej

Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 506) dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 u.s.g. tj. stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia.

Pozostaje wskazać, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej chwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podjęcia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu powstałego pomiędzy Wojewodą a Gminą Miejską w Elblągu sprowadza się do wyjaśnienia, czy uchwalony akt prawa miejscowego zawiera obligatoryjne elementy w zakresie wynikającym z treści art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. tj. czy zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. W ocenie organu nadzoru w kwestii najdalej idącego zarzutu stawianego temu aktowi prawa miejscowego treść § 8 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Elblągu z 28 marca 2019r. Nr IV/113/2019 w sprawie nadania statutu Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu, w którym zapisano, że "Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Elbląga w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach" nie wypełnia dyspozycji art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., któremu to stanowisku oponuje Gmina Miejska w Elblągu podnosząc, że tak ogólny zapis wypełnia dyspozycję przytoczonego wyżej przepisu, bowiem pogląd taki był wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w tym uchwały nadającej statut instytucji kultury, jest istotne naruszenie prawa - art. 91 ust. 1 u.s.g.

Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu jest niewątpliwie instytucją kultury, podlegającą przepisom ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Podkreślenia wymaga w tej sprawie, że Rada Miejska w Elblągu nie wypełniła całościowo kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę. Mocą § 8 zał. dot. Statutu zapisano, że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach.

W unormowaniu tym organ nadzoru zasadnie upatruje naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zawarto w art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k., stanowiąc, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie 2 art. 13 ww. ustawy określono elementy jakie zawiera statut, mianowicie:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Analiza art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Mając to na uwadze zasadnie stwierdzono w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że zapis § 8 zał. dot. Statutu nie stanowi pełnej realizacji delegacji ustawowej, bowiem zastrzeżono w niej jedynie, iż dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent w trybie i na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach, gdzie nawet nie dookreślono, których ustaw przepisy będą miały zastosowanie w tym zakresie. Gmina prezentuje stanowisko, że taki zapis pozostaje wystarczający dla uznania, że wypełniono dyspozycję art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., jednak w ocenie składu orzekającego w tej sprawie pogląd taki jest nieuprawniony. W pierwszej kolejności pozostaje bowiem wyjaśnić, że skarżąca Gmina nie dostrzega, że stan faktyczny będący podstawą dla podjęcia rozstrzygnięć w sprawach o sygn. akt II OSK 1216/15 (wyrok z 9.07.2015r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w sprawie o sygn. II SA/Ol 629/16 (wyrok z 14.07.2016r., dostępny w CBOSA) był odmienny od okoliczności tej sprawy. Sprawa o sygn. II SA/Ol 629/16 nie jest tożsama z obecnie rozpoznawaną, albowiem w tam rozpoznawanej sprawie znalazło się stwierdzenie, że w statucie, w ramach obowiązku dotyczącego powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury można zapisać, że organ ten powołuje Burmistrz na czas określony i na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co oznacza, że organ uchwałodawczy wskazał konkretny akt prawny, w ramach którego ma miejsce wskazanie zasad w oparciu o które dyrektor tej instytucji kultury będzie powoływany i odwoływany. Tymczasem, w obecnej sprawie zakwestionowana uchwała Rady nie odsyła do zapisów konkretnego aktu prawnego, jakim w tej materii pozostaje ustawa z 25 października 1991r. o organizowany i prowadzeniu działalności kulturalnej lecz do trybu i zasad przewidzianych w obowiązujących przepisach bez dookreślenia, które to zasady, w jakich przepisach obowiązujących, znajdą zastosowanie w tej sprawie. Taka redakcja tego zapisu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 283, ze zm.), czyli § 22 ust. 2 w zw. z § 143 zgodnie z którymi, w odesłaniu, o którym mowa w ust. 1, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Zatem w zapisie § 8 zał. dot. Statutu winno być jednoznaczne odesłanie do określonego aktu normatywnego, czego w tym zapisie zabrakło. W efekcie należy podzielić stanowisko Wojewody, który zakwestionował iżby taki zapis stanowił realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. To skutkowało uprawnionym stwierdzeniem, że kontrolowana uchwała nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, co oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności podjętej uchwały w całości.

Odnośnie do zarzutu skargi, iż wbrew treści § 15 ust. 1 zał. dot. Statutu organ nadzoru zakwestionował uprawnienie do powołania organu doradczego przez dyrektora instytucji kultury należy wskazać, że w tym zakresie zarzut skargi pozostaje zasadny, jednakże okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia w skarżonym akcie. Jak wynika bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. statut zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Realizacją tego wymogu w uchwale pozostaje uregulowanie kwestii związanej z powołaniem Rady Programowej w § 15 zał. dot. Statutu, gdzie określono sposób jej powoływania oraz wskazano, że stanowi ona organ pomocniczy i doradczy organu zarządzającego. Z tego też powodu regulacja § 15 zał. dot. Statutu wypełnia delegację ustawową w zakresie organu doradczego. W § 16 ust. 1 zał. dot. Statutu organ uchwałodawczy lokalnego prawodawcy upoważnił nadto dyrektora do powołania kolegiów doradczych dla realizacji konkretnego zadania, przy czym, takiego zapisu nie można traktować jako nadużycia delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k, skoro sposób jej powołania określono w § 15, zaś dodatkowo przewidziano możliwość powołania kolegiów doradczych dla realizacji konkretnych zadań, co nie stanowi naruszenia tej normy, skoro zrealizowano ww. obowiązek zapisem § 15.

Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, na prawidłowość zakwestionowania zapisu § 17 ust. 2 zał. dot. Statutu, w którym zastrzeżono, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem mają zastosowanie odpowiednie przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż pozostaje on niezgodny z art. 87 Konstytucji RP, naruszając hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Według tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchę aktów prawnych. Trzeba więc wskazać, że przepis uchwały organu stanowiącego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Zatem, należy podzielić pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25.06.2008r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07 oraz z 30.01.2013r., sygn. akt IV SA/Wr 673/12, dostępne CBOSA).

Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że Rada Miejska zobowiązana była do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury. Tym samym brak obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały przez organ nadzoru kontrolowanym w tej sprawie aktem nadzoru.

Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.