Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1229/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2 art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 715/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. II SA/Kr 715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 18 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w Z., podczas której ustalił, że na tej nieruchomości położone są dwa budynki wolnostojące o konstrukcji murowanej i posiadające poddasze, których inwestorami i współwłaścicielami są M.K. i J. K.. Do akt postępowania włączono kopię zgłoszenia przez M. i J. K. robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 2005 r. oraz dokumentów złożonych razem ze zgłoszeniem.

W dniu 13 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, iż na działce nr [...]w Z. znajdują się 2 budynki mieszkalne o wymiarach 6,19 m x 4,35 m, ściany murowane ocieplane, wys. ścian budynku ok. 7,15 m. Pomieszczenie parteru o wym. wewnętrznych 3,62 m x 5,48 m. Stwierdzono, że poddasze zostało podzielone na 2 pomieszczenia, ściany są ocieplone i obłożone płytą OSB. Na parterze budynków nie zostały wykonane ścianki działowe. Budynki podłączono do sieci elektrycznej, kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na M. i J. K. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2013 r. dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowych obiektów budowlanych. Termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2013 r. W odpowiedzi, w dniu 20 czerwca 2013 r. inwestorzy przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany poddawany był korekcie. Do akt sprawy włączono wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. nr [...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał M. K. i J. K. rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych, niepodpiwniczonych, 2-kondygnacyjnego (parter i poddasze użytkowe) o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,23 m2 (każdy), wybudowanych na działce ewid. nr [...] w Z. (rejon ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i J. K. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom działki ewid. nr [...] w Z. – M. K. i J. K. rozbiórkę dwóch dwukondygnacyjnych, niepodpiwniczonych budynków rekreacji indywidualnej, zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] w Z., w rejonie ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1422), organ odwoławczy wskazał, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Obiekty będące przedmiotem postępowania, w ocenie organu, nie są budynkami gospodarczymi. Wskazuje na to technologia ich wykonania, użyte materiały, wydzielenie pomieszczeń na poddaszu, wyposażenie budynków w instalację elektryczną, doprowadzenie przyłączy wodno-kanalizacyjnych, wykonanie ocieplenia, jak również wynikający z projektu budowlanego zamierzony przyszły sposób zagospodarowania (wydzielenie pomieszczenia WC oraz wyrysowanie zlewu na parterze, [rys. l części graficznej projektu budowlanego], przewidzenie instalacji grzewczej budynków oraz zaprojektowanie rozwiązań umożliwiających zakwalifikowanie poddasza jako użytkowego przeznaczonego na pobyt ludzi poprzez określenie jego wysokości w wymiarze 2,50 m [rys. 3 części graficznej projektu budowlanego]). Organ odwoławczy stwierdził następnie, że przedmiotowe obiekty budowlane nie podlegały zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powierzchnia zabudowy budynków, wynosząca ponad 25 m2, nie pozwala zwolnić budowy tych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwoleniem takim inwestorzy się nie legitymują. Dokonane przez nich zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 organ odwoławczy uznał za bezskuteczne w związku z wybudowaniem budynków o większej niż w zgłoszeniu powierzchni zabudowy oraz niespełniających definicji budynku gospodarczego. Mając powyższe na uwadze, wobec braku uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wypełniają przesłankę z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Badając zaś w odniesieniu do treści art. 48 ust. 2 ww. ustawy możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej organ stwierdził brak zgodności obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami", budynki będące przedmiotem postępowania rozbiórkowego położone są na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem l.R/US - tereny rolne. Dla obszaru tego, zgodnie z § 7 ust. 1 planu miejscowego, ustanowiono tereny rolne oznaczone symbolem l.R/US - pow. 19,76 ha, położone częściowo w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ ustalił, że przedmiotowe tereny przeznaczone są do użytkowania jako łąki i pastwiska, natomiast dopuszcza się realizowanie terenów sportów zimowych oraz zakazuje się realizacji nowych obiektów oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów. Jednocześnie w § 4 ust. 9 planu miejscowego wskazano, że utrzymuje się, jako tymczasowe, dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. Nie dotyczy to jednak obiektów, których budowa została rozpoczęta samowolnie, bowiem obiekty te nie mogą korzystać z ochrony prawnej poprzez aktualne naruszanie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wyraził stanowisko, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz działaniem niezgodnym z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przeznaczeniem dotychczasowym, dopuszczającym tylko tymczasowe przeznaczenie terenów i obiektów już istniejących, nie uwzględniając równocześnie, iż zgodnie z zapisami tego planu obszary należy zagospodarowywać zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w przepisach planu miejscowego. Z tych też powodów organ stwierdził, że do wybudowania obiektów będące przedmiotem postępowania doszło w niezgodzie z zapisami planu miejscowego. Jednocześnie, wyraźne rozgraniczenie w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sytuacji niezgodności z przepisami planistycznymi od sytuacji naruszania innych przepisów, a co za tym idzie wskazanie ustawodawcy, że doprowadzać obiekt można do stanu zgodności z przepisami tylko w zakresie naruszania innych przepisów, prowadzi, zdaniem organu, a contrario do wniosku, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu wybudowanego lub będącego w budowie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego organ odwoławczy za prawidłowy uznał wniosek organu I instancji, iż w przedmiotowym zakresie zastosowanie znajdzie wprost przepis art. 48 ust. 1 ww. ustawy.

Organ odwoławczy wskazał zarazem, że korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonał reformacji decyzji organu I instancji w zakresie stwierdzonej funkcji przedmiotowych obiektów budowlanych. Uznając, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowe obiekty budowlane należy zakwalifikować, z uwagi na ich budowę i związaną z nimi funkcję, jako budynki rekreacji indywidualnej, a nie jak to określił w swojej decyzji organ I instancji, jako budynki mieszkalne, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że brak możliwości uznania przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki mieszkalne wynika z definicji budynku mieszkalnego zawartej w § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym wskazano, iż przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne. Nie budzi żadnych wątpliwości organu fakt, iż przedmiotowe budynki nie są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Nie są także budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, bowiem za taki w świetle przepisów prawa należy uznawać budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Zarówno budowa obiektów, ich powierzchnia jak i infrastruktura im towarzysząca nie pozwala na przyjęcie, iż służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego właścicieli. Organ odwoławczy zaznaczył zarazem, że z uwagi na reformację decyzji organu I instancji, kwestia powierzchni zabudowy tego budynku nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K.. Wniesioną skargę Sąd I instancji ocenił jako niezasadną, zaznaczając, że dla uzasadnienia przyjętego trybu postępowania przyjął nieco odmienną argumentację niż organy administracyjne.

Rozważając, czy organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, Sąd wypowiedział się po pierwsze co do kwestii konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przypomniał, że podstawę do zastosowania ww. przepisu stanowiło ustalenie organów, że na działce nr [...] inwestorzy na podstawie dokonanego zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych wybudowali dwa dwukondygnacyjne budynki rekreacji indywidualnej, w związku z czym należy mówić o wykonaniu innego obiektu budowlanego niż objęty zgłoszeniem. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei art. 30 ust.1 tej ustawy stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3.

Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r. OSK 108/04). Przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Przepis art. 50 może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy oraz zebrany materiał dowodowy wskazują, że bez wątpienia z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do treści zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2005 r. oraz do załączonych do niego dokumentów w postaci projektu każdego z budynków Sąd ustalił, że w zgłoszeniu wskazano na przystąpienie do budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m² każdy. Jako rodzaj robót budowlanych wskazano roboty ogólnobudowlane wymieniając: ścianki fundamentowe, roboty murowe, więźbę dachową, oszalowanie ścianek, wykonanie i pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej. Natomiast w zakresie robót wskazano: roboty ziemne – wykonanie wykopu pod ścianki fundamentowe, roboty betonowe – betonowanie ścianek fundamentowych, roboty murowe – murowanie ścian oraz roboty ciesielskie – wykonanie więźby dachowej (k 9 akt adm.) Z dołączonego projektu wynika, że budynki gospodarcze miały służyć do przechowywania sprzętów gospodarczych, narzędzi do ogrodu, składowania różnych przedmiotów dla potrzeb inwestorów. Z przekroju A-A na rysunku nr 5 w sposób wyraźny wynika, że każdy z budynków będzie dwukondygnacyjny parter i poddasze. W poddaszu od strony wschodniej i zachodniej przewidziano lukarny (jaskółki), co także potwierdza rzut więźby i połaci dachowych. W ocenie Sądu, z rysunków przekroju budynku i rysunków elewacji wynika, że projektowany budynek niewiele ma wspólnego z jednokondygnacyjnym budynkiem gospodarczym.

W nawiązaniu do ustaleń organów poczynionych między innymi na podstawie oględzin z dnia 13 września 2012 r., udokumentowanych fotograficznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że potwierdzają one wybudowanie dwóch budynków dwukondygnacyjnych obejmujących parter i użytkowe poddasze. W kondygnacji poddasza widoczne są w lukarnach (od strony zachodniej) i otworach okiennych zamontowane okna. Ściany budynków są murowane i ocieplone. Budynki zostały nadto wyposażone w instalacje: elektryczną, zimnej i ciepłej wody, wentylację. Zostały także podłączone do sieci elektrycznej, kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej. Roboty związane z wyżej wymienionymi instalacjami i podłączeniami nie były objęte zgłoszeniem z dnia 14 grudnia 2005 r. Organ I instancji wyliczył nadto, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków liczona jako iloczyn szerokości budynku (4,35m) x długość budynku w poziomie poddasza (7,64m) wynosi 33,21m².

Sąd podkreślił ponadto, że akta sprawy obejmują złożone przez inwestorów projekty budowlane z czerwca 2013 r., które zawierają także ekspertyzę techniczną dwóch istniejących budynków i zgodności ich wykonania z danymi zawartymi w załącznikach do zgłoszenia. Z ekspertyzy tej wynika, że zrealizowano dwa budynki z użytkowym poddaszem o powierzchni zabudowy 33,15 m² każdy, a następnie na w "danych ogólnych" powtórzono, że powierzchnia zabudowy wynosi 33,15 m², zaś długość budynku wynosi 7,64 m a szerokość 4,34 m. Są to parametry całkowicie zbieżne z parametrami ustalonymi przez organ I instancji. Co istotne, w podsumowaniu stwierdzono, że "w trakcie realizacji obiektów nie wprowadzono istotnych zmian w zakresie rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych i parametrów technicznych budynków w stosunku do rysunków i szkiców stanowiących załącznik do zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę". Sąd zwrócił uwagę, że autorem projektu dla dwóch budynków gospodarczych z daty 14.12.2005 r. oraz ekspertyzy, o której wyżej mowa jest ten sam projektant architekt. Powyższe wskazuje w ocenie Sądu, że zamiarem inwestorów od początku było wybudowanie dwóch dwukondygnacyjnych budynków, których powierzchnia zabudowy przekraczała 25 m², co w dacie zgłoszenia było niezgodne z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych warunkach Sąd przyznał rację organom nadzoru budowlanego, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagane było pozwolenie na budowę, którym inwestorzy się nie legitymowali.

Fakt wyposażenia budynków w sieć elektryczną, sanitarną i wodociągową wskazuje dodatkowo na przeznaczenie przedmiotowych budynków na pobyt ludzi. Zamiaru takiego przeznaczenia dowodzi także, wprawdzie wycofany, ale jednak złożony przez inwestorów wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych budynków na dwa budynki mieszkalne w październiku 2011 r. Uzasadniając fakt założenia wniosku inwestorzy wskazywali na umożliwienie samodzielnego zamieszkania w pobliżu rodziców niepełnosprawnego syna i chęć uprzedniego przekształcenia budynku gospodarczego na mieszkalny. Wyjaśnienia inwestorów Sąd uznał za niewiarygodne, zwłaszcza w kontekście zgromadzonych dokumentów w postaci protokołu kontroli PINB w Z. z daty 18.08.2009 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 8,7 akt adm.), który świadczy o tym, że przedmiotowe budynki już w roku 2009 nie odpowiadały jednokondygnacyjnemu budynkowi gospodarczemu, przypominając raczej mały letniskowy domek. Z powołanych względów Sąd podzielił w pełni stanowisko organu II instancji, że z uwagi na budowę i związaną z nimi funkcję, budynki będące przedmiotem postępowania należało zakwalifikować jako budynki rekreacji indywidualnej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 29 ust.1 pkt 2 i 30 Prawa budowlanego Sąd uznał za niezasadne.

Sąd w całości podzielił ponadto argumentację organów w zakresie braku możliwości legalizacji wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzupełniająco do stanowiska organów Sąd I instancji wskazał, że obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 812/09). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09).

Skargę kasacyjną od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując podstawy skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której sąd administracyjny prowadząc postępowanie powinien podejmować działania mające na celu wzbudzenie zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której sąd powinien podjąć działania mające na celu przekonanie skarżącej o zasadności wydanego rozstrzygnięcia.

- art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z budynkiem innym, niż budynek gospodarczy,

- art. 48 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że niniejszy przepis winien mieć zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym ze względu na to, że zamiarem inwestora było rzekome obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, co w zaistniałym stanie faktycznym nie miało miejsca.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego strona podała, że sądy, uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami do prowadzenia postępowania, w pierwszej kolejności zobowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad przewidzianych przez ustawodawcę. Do immanentnych zasad należy między innymi zasada przewidziana w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywatela do organów państwowych jest swoistym źródłem dla pozostałych zasad postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy sądy nie realizują normy przewidzianej w art 8 k.p.a., nie może być mowy o realizacji zasady praworządności, zasady uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu, czy też zasady przekonywania. Podstawowym celem zasady przekonywania jest wyjaśnienie stronom okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak i konsekwencji prawnych z tym związanych. W efekcie ma to na celu utwierdzenie obywatela w przekonaniu, że organ administracji publicznej spełnił wszelkie ciążące na nim obowiązki, a wydane rozstrzygnięcie zgodne jest z obowiązującymi przepisami prawa. Zasada zaufania stanowi więc swego rodzaju łącznik pomiędzy wszystkimi naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego strona podała, że całkowicie nieuzasadnione pozostaje stanowisko Sądu dotyczące niespełnienia przez skarżącą warunków przewidzianych przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Fakt, że ściany budynków są murowane i ocieplone jak również fakt, że budynki zostały wyposażone w instalację elektryczną, zimnej i ciepłej wody oraz w wentylację nie stanowi o tym, że przedmiotowe budynki nie mają gospodarczego przeznaczenia. Ustawodawca nie przesądza, że w budynkach gospodarczych nie jest dozwolone dokonywanie wyżej wskazanych udogodnień, tym samym stanowisko Sądu jest całkowicie nieuzasadnione w tym zakresie. W ocenie strony, zarówno organy, jak i Sąd błędnie przyjęły, że zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego mają przepisy, które weszły w życie i zaczęły obowiązywać w kilka lat po rozpoczęciu robót związanych z przedmiotowymi obiektami. Zgłoszenie zamiaru budowy wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 14 grudnia 2005 r., a ze względu na brak sprzeciwu organu inwestor uzyskał prawo do zabudowy działki. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie planu miejscowego dopuszczały możliwość wzniesienia budynków będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przejawem obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., zasady ograniczonej kognicji tego sądu, jest przyznana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencja do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy kasacyjne, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, na co wskazywał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik M.K., następcy prawnego zmarłego w dniu [...] kwietnia 2016 r. J. K. (pełnomocnictwo i wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia w aktach sprawy).

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W związku z tym należy rozważyć, czy następcy prawni J. K. – B. K. oraz M. K. – którzy nie brali udziału w postępowaniu przed Sądem administracyjnym pierwszej instancji, byli stronami tego postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania przez sądem administracyjnym rozstrzygają art. 32 i 33 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że B.K. oraz M. K. nie wnieśli skargi. W związku z tym nie byli stronami postępowania na podstawie art. 32 p.p.s.a. Nie byli oni też stronami postępowania na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast B.K. oraz M.K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to zakończyło się bowiem zanim wstąpili oni w miejsce swego zmarłego ojca J. K.. J.K. zmarł 29 kwietnia 2016 r., zaś decyzja organu drugiej instancji została wydana [...] marca 2016 r. i doręczona pełnomocnikowi J.K. 18 kwietnia 2016 r. Kolejne przepisy art. 33 - § 1a i 1b – nie mają w sprawie zastosowania. W końcu B. K. oraz M.K. nie byli stronami postępowania przez sądem na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W związku z tym stwierdzić należy, że jakkolwiek postępowanie przed Sądem administracyjnym pierwszej instancji dotyczyło interesu B.K. oraz M. K., to jednak nie zgłosili oni udziału w tym postępowaniu. W związku z tym nie mogą być uznani za stronę tego postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

NSA rozważał także, czy zachodzą podstawy do uznania, że B.K. oraz M.K.jako następcy prawni J.K. wstąpili w jego miejsce jako strony postępowania administracyjnego lub postępowania przed sądem administracyjnym, dochodząc do wniosku, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z przepisu tego wynika, że możliwość wejścia spadkobierców w miejsce spadkodawcy zależy od tego, czy otwarcie spadku miało miejsce w toku postępowania. Jak już powiedziano J. K.zmarł po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o postępowanie przed sądem administracyjnym możliwość wejścia spadkobiercy w miejsce zmarłej strony postępowania wynika z art. 124 § 1 pkt 1 i art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które przewidują obowiązek zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym w razie śmierci strony i obowiązek jego podjęcia w razie zgłoszenia się spadkobierców zmarłej strony. Wynika z nich, że jest to możliwe tylko wtedy, gdy umrze strona postępowania. W związku z tym wskazać należy, że J. K.sam nie wniósł skargi oraz zmarł przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego przez jego żonę, co miało miejsce 17 maja 2016 r.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji z tego powodu, że B. K. oraz M.K. nie brali udziału w tym postępowaniu, gdyż nie byli oni jego stronami.

W tych warunkach skarga kasacyjna M. K.podlegała rozpoznaniu w zakresie wskazanych w niej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią zarzuty naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. W odniesieniu do tych zarzutów wymaga przypomnienia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, przez co nieodzownym elementem konstrukcyjnym tego środka odwoławczego, sporządzanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Argumentacja podana przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej, expressis verbis zarzucający w oparciu o powołane przepisy Sądowi I instancji "niepodejmowanie działań mających na celu wzbudzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz mających na celu przekonanie skarżącej o zasadności wydanego rozstrzygnięcia" nie posiada podstawowej wiedzy o zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno wynika, że strona pozostaje w błędnym przekonaniu, iż adresatem norm prawnych zawartych we wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest sąd administracyjny. W sposób całkowicie abstrakcyjny, oderwany od treści art. 8 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji uchybił powołanej normie, gdyż zgodnie z wyrażoną w niej zasadą na sądach ciąży obowiązek podejmowania działań, które wzbudzają zaufanie do władzy publicznej. Otóż wskazać należy, że zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w podanych w podstawach kasacyjnych przepisach art. 8 i art. 11 k.p.a. stanowią dyrektywy wiążące w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej, a nie sądy administracyjne, stąd też za nieskuteczne uznane być musi przez sąd kasacyjny podważenie sposobu procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o sformułowane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów kodeksowych. Stanowisko strony, iż "w sytuacji, gdy sądy nie realizują normy przewidzianej w art. 8 k.p.a. nie może być mowy o realizacji zasady praworządności, zasady uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu" należy skorygować więc wskazaniem, że nie sądy realizują zasadę ustanowioną w art. 8 k.p.a., lecz niejako "nadzorują", kontrolują, jej stosowanie przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że nawet takie odczytanie intencji skarżącej, harmonizujące wskazane przez nią podstawy kasacyjne z funkcją sądów administracyjnych, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o analizowane zarzuty, skoro strona nie wyjaśniła, w czym przejawiło się niezauważone przez Sąd I instancji uchybienie przez organy powołanym przepisom połączone ze wskazaniem, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez stronę podstawy kasacyjne sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego i również ocenione zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny jako niestanowiące usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji świadczącej o tym, że zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie zinterpretował powołany powyżej przepis, wymieniający zamierzenia budowlane objęte zwolnieniem z reżimu uzyskania pozwolenia na ich budowę, obejmujące m.in. budynki gospodarcze. Sposób sformułowania tej podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie wskazuje wyłącznie na brak aprobaty skarżącej dla przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych i przyjętej przez organ odwoławczy oraz Sąd kwalifikacji prawnej obiektów będących przedmiotem sporu jako budynków rekreacji indywidualnej. Analiza skargi kasacyjnej dowodzi, że sednem sporu w zakresie tego zarzutu jest dokonana przez organy i zaaprobowana przez Sąd I instancji kwalifikacja prawna obiektów będących przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki, co wynika z faktu, że uzasadniając przedmiotowy zarzut strona podnosi, iż "fakt, że ściany budynków są murowane i ocieplone, jak również fakt, że budynki zostały wyposażone w instalację elektryczna, zimnej i ciepłej wody, w wentylację, nie stanowi o tym, ze przedmiotowe budynki nie mają gospodarczego przeznaczenia". W odniesieniu zatem do charakteru zarzucanej przez stronę wadliwości zaskarżonego wyroku wskazać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych (zob. wyroki NSA w sprawach: II OSK 231/17, wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r.; I GSK 793/18, wyrok z dnia 14 listopada 2018 r.; II OSK 2945/16, wyrok z dnia 15 listopada 2017 r.). Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z akt sprawy wynika, że kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania rozbiórkowego organy oraz Sąd I instancji dokonały w odniesieniu do niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych oraz definicji budynku gospodarczego zawartej w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako że ustaleń tych skarżąca kasacyjnie nie podważyła w drodze stosownych zarzutów kasacyjnych, zaś błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, to niesporne na etapie postępowania kasacyjnego ustalenie Sądu I instancji, że budynki będące przedmiotem postępowania stanowią budynki rekreacji indywidualnej, prowadzi do oddalenia zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż przekłada się na konieczność zaaprobowania stanowiska Sądu I instancji o niewyłączeniu tego rodzaju obiektów z reżimu pozwolenia na budowę.

Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca nie dostrzega, że nawet gdyby zakwalifikować przedmiotowe obiekty zgodnie z jej wolą jako budynki gospodarcze, to zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do tych obiektów byłoby wyłączone ze względu na powierzchnię ich zabudowy, większą, niż dopuszczona przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia.

W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W nawiązaniu do wskazanej powyżej reguły, zgodnie z którą nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których zaskarżone rozstrzygnięcie oparto, niedowiedzenie przez stronę wadliwości przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w zakresie, w jakim Sąd ten w niniejszej sprawie przyjął, że rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek realizacji przez skarżącą budynków rekreacji indywidualnej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w warunkach wykonania robót budowlanych innych, niż objętych dokonanym zgłoszeniem, nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę zasadności prowadzenia postępowania rozbiórkowego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zważywszy, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła skutecznych zarzutów obalających przyjęte w tej sprawie przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne odnoszące się do kwalifikacji prawnej budynków wybudowanych na działce ewid. nr [...], a także ich realizacji w okolicznościach wskazujących na obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, zasadność zastosowania w stosunku do tych obiektów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.