Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 555/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/19 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r. ), na podstawie art. 17a ust. 3, art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej upwur bądź ustawa z 1990 r.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości [obciążonej hipoteką, oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna Miasto [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]; k. 1-2 akt administracyjnych].

S.K. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

S.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.

Minister rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że w postanowieniu [z [...] kwietnia 2019 r.] prawidłowo wyjaśniono, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie ma legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa.

Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i zaznaczył, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 1990 r., są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca winien przedstawić tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, z którego wynikałoby, że to on 27 maja 1990 r. był jej właścicielem, ponieważ organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Skarżący nie wykazał, ani nie powołał się na żadne dokumenty świadczące, że 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia.

Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 1948 r. [nr [...]], stwierdził, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] na rzecz M.F.: [...] tom I wyk. L.[1] o ogólnym obszarze "224.08,49 ha" ["224 ha 8 a 49 m2"] i [...] tom I wyk. [...] o ogólnej powierzchni "114.19,72 ha" ["114 ha 19 a 72 m2"], podpadają pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] czerwca 1992 r. [nr [...]] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. [nr [...]] uznającą, że nieruchomość [...]-[...] o pow. 180,70 ha należąca do M.F. nie podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13, dalej dekret z 6 września 1944 r.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2002 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] maja 2002 r.), utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2002 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2002 r.), stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 1992 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2003 r. IV SA 3166/02 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r.

Decyzjami z [...] października 2011 r. [[...]] i [...] stycznia 2012 r. [nr [...]] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. [[...]] i utrzymane nią w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] kwietnia 1948 r. w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej [...]-[...] pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność ww. orzeczeń w zakresie, w jakim orzekały o części majątku [...]-[...], przeznaczonej na parcelację, tj. 67 ha 98 a 47 m² z nieruchomości [...] tom I wykaz [...] i całej nieruchomości [...] tom I wykaz 16 o obszarze 114 ha 19 a 72 m² (łącznie 182 ha 18 a 47 m²). Odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru 157 ha 82 a 10 m² z nieruchomości [...] tom I wykaz [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2012 r. IV SA/Wa 492/12 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2012 r. i pkt 1 poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2013 r. I OSK 2895/12 uchylił wyrok IV SA/Wa 492/12 i oddalił skargi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2014 r. [nr [...]], utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2014 r. [nr [...]], stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2002 r. i decyzji z [...] maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2015 r. I SA/Wa 3233/14 oddalił skargi na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. I OSK 539/16 oddalił skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 3233/14.

Minister wskazał, że w sprawie ustalono, że M.K. działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M.K. i S.K. (wnioskodawcy) na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1998 r. rep. A nr [...] (dalej umowa z [...] sierpnia 1998 r.) sprzedał całe przysługujące ww. osobom udziały w nieruchomościach wskazanych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętej decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r.

P.R. i "A" S.A. z siedzibą we [...] oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. (dalej oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r.) odstąpili od umowy z [...] sierpnia 1998 r. Aktem notarialnym z [...] października 2006 r. rep. A nr [...] (dalej umowa z [...] października 2006 r.) zawarto porozumienie do umowy notarialnej z [...] sierpnia 1998 r., na mocy którego te same strony oświadczyły, że cofają oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy.

Cofnięcie oświadczenia o odstąpieniu od umowy, nawet jeśli ma miejsce za zgodą adresatów odstąpienia, nie może być uznane za skuteczne, gdyż dotyczy oświadczenia woli niweczącego z mocą wsteczną (ex tunc) skutki pierwotnej czynności prawnej. Prawo odstąpienia od umowy jest uprawnieniem prawokształtującym, w ramach którego uprawniony może jednostronnie ukształtować sytuację prawną obu stron przez złożenie oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy.

Według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy, stosownie do art. 560 § 2 kc, w przypadku odstąpienia od umowy przez kupującego z powodu wady rzeczy sprzedanej, strony powinny sobie nawzajem zwrócić otrzymane świadczenia według przepisów o odstąpieniu od umowy wzajemnej. Zatem kupujący realizował ustawowe prawo odstąpienia według konstrukcji uregulowanej w art. 491-496 kc.

Oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. zostało złożone na podstawie art. 560 kc z uwagi na wadę prawną nieruchomości polegającą na jej zbyciu przez osobę nieuprawnioną w związku z wyrokiem NSA z 8 maja 2003 r. [IV SA 3166/02], oddalającym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2002 r., stwierdzającą nieważność decyzji z [...] czerwca 1992 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 1991 r., stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej, m.in. udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

Zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem skutki wykonania ustawowego prawa odstąpienia od umowy są analogiczne jak w przypadku realizacji umownego prawa odstąpienia, tj. w razie wykonania tego prawa umowa uważana jest za niezawartą (art. 395 § 2 kc). W konsekwencji tego odstąpienie od umowy następuje ze skutkiem ex tunc, a jedynie w przypadku zobowiązań ciągłych przyjmuje się skuteczność odstąpienia ex nunc. Odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości nie powoduje automatycznego powrotu własności nieruchomości do sprzedającego, lecz jedynie powstanie zobowiązania do zwrotnego przeniesienia własności przez odrębną czynność prawną. Wobec tego w razie odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości prawo własności tej nieruchomości pozostaje przy kupującym do czasu zawarcia przez strony umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, przenoszącej własność tej nieruchomości z powrotem na sprzedającego.

Odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji dotyczącej braku możliwości zawarcia umowy o charakterze rozporządzającym, organ wskazał, że argumentacja ta potwierdza jedynie obiektywną okoliczność, że udziały w nieruchomościach określonych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętej decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r. pozostawały przy będącej ich nabywcą stronie umowy zawartej aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Zdaniem Ministra już sam ten fakt przesądza, że skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. [s. 6 akapit 4-5] wskazano na możliwe działania skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jakie mógł (może) podjąć dla osiągnięcia skutków zbliżonych do skutecznego odstąpienia od umowy, a w efekcie - nabycia własności, co pozwoliłoby na uznanie za stronę postępowania nieważnościowego. Działań tych nie może podjąć w imieniu i na rzecz skarżącego organ nadzoru. Termin na złożenie oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy, w świetle uregulowań obowiązujących w chwili złożenia oświadczenia, tj. [...] kwietnia 2004 r., wynosił jeden rok od chwili, kiedy kupujący dowiedział się o istnieniu wady - stosownie do art. 576 § 1 kc, określającego termin wygaśnięcia uprawnień z tytułu rękojmi za wady prawne. Postawą złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy była wada prawna w postaci braku tytułu prawnego sprzedających do spornej nieruchomości, a tym samym do rozporządzania tą nieruchomością, która to wada miała powstać na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę wpisu prawa własności sprzedających do księgi wieczystej. Skutek ten nastąpił wraz z wejściem do obrotu prawnego ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., nie zaś dopiero po jej skontrolowaniu przez sąd administracyjny, jak to wskazuje pełnomocnik skarżącego. Decyzja ta była ostateczna i nie wstrzymano jej wykonalności. Datą, w jakiej kupujący dowiedzieli się o istnieniu wady prawnej jest data, w której nabywcy dowiedzieli się o wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2002 r., nie zaś wyrok NSA z 8 maja 2003 r. [IV SA 3166/02]. Oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy złożono po upływie terminu zawitego wynikającego z art. 576 § 1 kc, a więc jest bezskuteczne.

Wobec uznania oświadczenia z [...] kwietnia 2004 r. za bezskuteczne, skarżący nadal nie udokumentował posiadania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości, dającego legitymację prawną do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

S.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o: uchylenie postanowienia z [...] września 2019 r. i postanowienia z [...] kwietnia 2019 r.; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2512/19, na mocy art. 151 ppsa, w trybie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. nie naruszają prawa.

Zaskarżonym postanowieniem Minister, na podstawie art. 61a i art. 157 § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2011 r. , uznając że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie może on skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w zw. z art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żąda skarżący, dotyczy decyzji z [...] kwietnia 2011 r. , mocą której organ działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego co do zasady jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. To na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać.

Organy słusznie uznały, że skarżący 27 maja 1990 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, nie był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r. i nie przysługiwał mu jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia.

Nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była przedmiotem orzekania organów administracji publicznej, sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2011 r. był prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] września 2010 r. I ACa [...], w oparciu o który wpisano w dziale II KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że sporna nieruchomość przejęta została na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13). Podstawą ustaleń Sądu Apelacyjnego było pozostawanie w obrocie prawnym orzeczenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 1948 r., stwierdzającego, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] na rzecz M.F.: [...] tom I wyk. [...] o ogólnym obszarze "224.08,49 ha" ["224 ha 8 a 49 m2"] oraz [...] tom I wyk. [...] o ogólnej powierzchni "114.19,72 ha" ["114 ha 19 a 72 m2"], podpadają pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r.

Skarżący wywodzi swój przymiot strony z faktu, że na skutek wydanych decyzji organów administracji publicznej i orzeczeń sądów administracyjnych (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), które wyeliminowały z obrotu prawnego orzeczenie z 1948 r., przesądzono, że sporna nieruchomość nie została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tym samym następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości, w tym skarżący, nigdy nie utracili prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego w związku ze złożeniem oświadczenia z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r., stał się on ponownie właścicielem spornej nieruchomości, co oznacza, że przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 kpa i może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. M.K., działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M.K. i S.K., sprzedał całe przysługujące ww. osobom udziały w nieruchomościach wskazanych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętych decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r. , na rzecz P.R. i "A" S.A. Następnie P.R. i "B" Sp. z o.o. (następca prawny "A" S.A.) oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. odstąpili od umowy z [...] sierpnia 1998 r. - [z] powodu wady prawnej rzeczy, tj. sprzedaży nieruchomości przez osoby nieuprawnione. Aktem notarialnym z [...] października 2006 r. zawarto porozumienie do umowy notarialnej z [...] sierpnia 1998 r., na mocy którego strony potwierdziły, że wiąże je umowa notarialna z [...] sierpnia 1998 r. Dodatkowo P.R. i "B" Sp. z o.o. potwierdzili, że cofają oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy.

Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości jest bezskuteczne, bo nie zawarto umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym przenoszącej zwrotnie własność nieruchomości m.in. na skarżącego.

Zgodzić się trzeba z twierdzeniami skarżącego, że termin do złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. należy liczyć od 8 maja 2003 r., tj. od dnia wydania przez NSA wyroku IV SA 3166/02, który prawomocnie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2002 r., stwierdzającą nieważność decyzji stanowiących podstawę wpisu w księdze wieczystej m.in. udziału w prawie własności nieruchomości, nie zaś - jak wskazały organy - od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2002 r.

Oświadczenie to zostało złożone na podstawie art. 560 kc z uwagi na wadę prawną nieruchomości polegającą na jej zbyciu przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie z art. 576 § 1 kc (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1965 r. do "23 stycznia" [winno być "24 grudnia"] 2014 r.) uprawnienia z tytułu rękojmi za wady prawne rzeczy sprzedanej wygasają z upływem roku od chwili, kiedy kupujący dowiedział się o istnieniu wady. Jeżeli kupujący dowiedział się o istnieniu wady prawnej dopiero na skutek powództwa osoby trzeciej, termin ten biegnie od dnia, w którym orzeczenie wydane w sporze z osobą trzecią stało się prawomocne.

Jak słusznie podniósł skarżący, w przypadku uprawnień z tytułu rękojmi za wady prawne miarodajna jest chwila dowiedzenia się o istnieniu wady, a jeżeli kupujący dowiedział się o istnieniu wady dopiero na skutek powództwa osoby trzeciej - dzień, w którym orzeczenie wydane w sporze z osobą trzecią stało się prawomocne. Art. 576 § 1 kc, dotyczący postępowania cywilnego, w zakresie potwierdzenia istnienia wady prawnej rzeczy sprzedanej ma odpowiednie zastosowanie do postępowania administracyjnego (wydania wyroku) w zakresie potwierdzenia istnienia wady prawnej rzeczy sprzedanej.

Oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. złożono z zachowaniem terminu wynikającego z art. 576 § 1 kc, liczonego od 8 maja 2003 r., tj. od wydania wyroku NSA IV SA 3166/02.

Ta okoliczność - w ocenie Sądu I instancji - nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanych rozstrzygnięć organów administracji. Oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. nie może być uznane za skuteczne. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto stanowisko, że prawo własności nieruchomości nie może zostać przeniesione przez jednostronne oświadczenie woli, a takim jest odstąpienie od umowy. Dlatego odstąpienie stwarza jedynie skutek zobowiązujący do przeniesienia własności rzeczy z powrotem na zbywcę, nie prowadzi natomiast do przejścia własności ex lege (tak SN m.in. w uchwale składu 7 sędziów z 30.11.1994 r. III CZP 130/94). Odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości wywiera skutek obligacyjny, nie powodując automatycznego przejęcia własności z powrotem na zbywcę (podobnie uchwała składu 7 sędziów SN z 7.1.1967 r. III CZP 32/66).

Oznacza to, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości nie powoduje automatycznego powrotu własności nieruchomości do sprzedającego, lecz jedynie powstanie zobowiązania do zwrotnego przeniesienia własności przez odrębną czynność prawną. W razie odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości prawo własności tej nieruchomości pozostaje przy kupującym do czasu zawarcia przez strony umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, przenoszącej własność tej nieruchomości z powrotem na sprzedającego.

Oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. odstąpiono od umowy z [...] sierpnia 1998 r. Strony nie zawarły stosownej umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, przenoszącej prawo własności nieruchomości z powrotem na rzecz skarżącego. Słusznie organy uznały, że skarżący nie wykazał posiadania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia, a tym samym nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Zgromadzono i dopuszczono jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. Powoływane przez skarżącego decyzje organów administracji i wyrok WSA z 24 sierpnia 2018 r. [I SA/Wa 257/18] wydane zostały w innych sprawach i nie miały wpływu na ocenę posiadania przez skarżącego legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.

Odnosząc się do podnoszonych twierdzeń, wskazujących na obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru z urzędu postępowania nieważnościowego, zauważyć należy, że wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak wszczęcia postępowania z urzędu nie może sam w sobie stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Zaskarżone postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, są zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną wywiódł S.K., reprezentowany przez adw. E.B., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2512/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuzasadnione - w ocenie skarżącego - oddalenie przez Sąd skargi na postanowienie z [...] września 2019 r., utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., wobec przyjęcia przez Sąd, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby go do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bo po skutecznym odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości nie została zawarta umowa notarialna o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby zwrotnie własność nieruchomości, m.in. na skarżącego, podczas gdy w dokumentach, które znajdują się w aktach sprawy, tj. w złożonej do WSA w Warszawie skardze na postanowienie z [...] września 2019 r., skarżący dokładnie wskazywał, dlaczego winien być uznany za stronę w przywoływanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i dlaczego "nie została mogła zostać zawarta" [s. 2 skargi kasacyjnej] umowa notarialna o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby na niego zwrotnie własność ww. nieruchomości, a które to okoliczności w ocenie skarżącego powodują, że dostatecznie wykazał on istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nieważnościowym i wskazują na posiadanie legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie 156 kpa;

2. art. 141 § 4 w zw. z art 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa przez sporządzenie przez Sąd wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd:

- w ogóle nie odnosi się do ponoszonych przez skarżącego okoliczności co do braku rzeczywistej możliwości zawarcia umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby na niego zwrotnie własność ww. nieruchomości;

- w sposób lakoniczny i zdawkowy odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących: 1. braku uzasadnienia odstąpienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. ; 2. okoliczności, że dopiero po raz pierwszy zakwestionowano status skarżącego jako strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości [...] [...]; 3. nieprzeprowadzenia przez organ dowodów, które były wnioskowane przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, co w ocenie skarżącego w konsekwencji utrudnia, a wręcz uniemożliwia stronie postępowania instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości postanowienia z [...] września 2019 r. i wcześniejszego postanowienia z [...] kwietnia 2019 r.; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 2 lutego 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Miasto [...], reprezentowane przez r. pr. M.B., które wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (wyroki NSA z: 19.5.2021 r. I OSK 4003/18; 25.1. 2021 r. I OSK 1830/20; 16.11.2018 r. I OSK 190/17; 9.5.2017 r. I OSK 1181/15; 10.2. 2017 r. I OSK 2099/16; 16.5. 2012 r. I OSK 660/11; 13.4.2012 r. I OSK 511/11, cbosa). Jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony (wyrok NSA z 15.10.2020 r. I OSK 2442/18, Lex 3090273). Co równie istotne, nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. (wyrok NSA z: 9.12.2020 r. I OSK 2747/18; 10.2.2017 r. I OSK 2099/16, cbosa).

Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że ma interes prawny, by żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Twierdzi tym samym, że ma tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wywodzi go z faktu, że kupujący nieruchomość, oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r., odstąpili od umowy sprzedaży nieruchomości, co miało skutkować przywróceniem stosunków właścicielskich według stanu sprzed zawarcia umowy z [...] sierpnia 1998 r.

W orzecznictwie Sąd Najwyższy rozważał wpływ jednostronnych oświadczeń woli o odstąpieniu od umowy, odwołaniu darowizny i rozwiązaniu umowy na dalszy jej byt i skutki, jakie te oświadczenia wywierają w zakresie przejścia prawa własności. Wyrażany był w zasadzie jednolity pogląd, zgodnie z którym odstąpienie od umowy sprzedaży nieruchomości oraz rzeczy ruchomej od umowy sprzedaży użytkowania wieczystego, rozwiązanie umowy sprzedaży nieruchomości, oświadczenie o odwołaniu darowizny wywierają jedynie skutek obligacyjny, nie powodując powrotnego automatycznego przejścia własności na zbywcę, a zatem konieczne jest złożenie przez strony odpowiedniego oświadczenia (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 28.9.1979 r. III CZP 15/79, OSNCP 1980/4/63; uchwały składu siedmiu sędziów SN z: 7.1.1967 r. III CZP 32/66, OSNCP 1968/12/199; 30.11.1994 r. III CZP 130/94, OSNC 1995/3/42, aprobowana przez Cz. Żuławską, aktualizacja R. Trzaskowskiego w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Zobowiązania, LexisNexis 2013, t. III cz. 2, s. 79, uw. 4 i przywołane przez Komentatora piśmiennictwo; uchwały SN z: 17.11.1993 r. III CZP 156/93, OSNC 1994/6/128; 27.4.1994 r. III CZP 60/94, Biuletyn SN 1994/4/s.16; w wyrokach SN z 18.10.1995 r. I CRN 152/95, Prok. i Pr.- wkł. 1996/2-3/46; 14.12.2011 r. III CSK 260/11, OSNC 2012/6/77, Biul. SN 2012/1/10). W odniesieniu do oświadczeń o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości lub o odwołaniu darowizny stanowisko to było podyktowane tym, że biorąc pod uwagę treść art. 155 § 1 kc, zastrzeżenie budzi, by jednostronne oświadczenie osoby nie będącej właścicielem stwarzało skuteczną podstawę dla przejścia na nią prawa własności, a nadto poglądem, że wywołanie przez takie oświadczenie tylko skutków obligacyjnych służy bezpieczeństwu obrotu. Odmienne stanowisko wyrażono w postanowieniu SN z 13.1.2012 r. I CSK 296/11 (OSNC 2012/7-8/91), w którego uzasadnieniu stwierdzono, że odrębności ustawy z dnia 23 lutego 2012 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. nr 199 poz. 1175) uzasadniają tezę, że odstąpienie przez syndyka od umowy sprzedaży nieruchomości pociąga za sobą skutki zarówno obligacyjne, jak i rzeczowe. Skutek rzeczowy został przyjęty także w wyroku SN z 28.5.1973 r. III CRN 118/73, OSNCP 1974/5/93; 24.4.2013 r. IV CSK 600/12, Lex 1365716, w którym przyjęto, że skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli z powodu błędu co do treści umowy sprzedaży nieruchomości (art. 84 i 88 kc) wywołuje skutki obligacyjne i rzeczowe w zakresie przeniesienia własności; w uchwale SN z: 4.7.1997 r. III CZP 31/97, OSNC 1998/1/2 odnośnie do rozwiązania umowy dożywocia; 5.5.1993 r. III CZP 9/93, OSNC 1993/12/215 odnośnie do rozwiązania umowy przekazania gospodarstwa rolnego; składu siedmiu sędziów SN 27.2.2003 r. III CZP 80/02, OSNC 2003/11/141 odnośnie do odstąpienia od umowy sprzedaży rzeczy ruchomej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje pogląd Sądu Najwyższego, że odstąpienie od umowy sprzedaży nieruchomości wywiera jedynie skutek obligacyjny i nie powoduje powrotnego automatycznego przejścia własności na zbywcę; do wywołania skutku rzeczowego niezbędne jest jeszcze zawarcie umowy rozporządzającej, przenoszącej prawo własności nieruchomości.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że strony umowy z [...] sierpnia 1998 r. nie zawarły - po złożeniu oświadczenia z [...] kwietnia 2004 r. - umowy rozporządzającej, przenoszącej prawo własności nieruchomości na skarżącego. Skarżący sam zaznacza, w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, że nie została zawarta "umowa notarialna o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby na niego zwrotnie własność ww. nieruchomości", zaś w pkt 2 tiret 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że brak było "rzeczywistej możliwości zawarcia umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, która przenosiłaby na niego zwrotnie własność ww. nieruchomości" (s. 5 skargi do WSA). Przyczyny braku zawarcia umowy rozporządzającej są normatywnie nierelewantne, gdyż tylko umowa rozporządzająca mogła wywołać skutek rzeczowy.

Nie należy tracić z pola widzenia, że wyrokiem z [...] września 2010 r. I ACa [...] Sąd Apelacyjny w [...] orzekł o wpisaniu w dziale II księgi wieczystej nr [...] Skarbu Państwa jako wyłącznego właściciela w miejsce "B" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we [...] do 1/2 części i P.R. do 1/2 części (pkt I.1.c sentencji wyroku I ACa [...]). Wyrok I ACa [...] jest prawomocny i wiążący dla orzekających w sprawie organów, Sądu I instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 365 § 1 kpc).

Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra, że skarżący nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 2011 r. , ponieważ nie ma tytułu prawnorzeczowego, a co za tym idzie - interesu prawnego, do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną. Stan ten potwierdził Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku I ACa [...], które to orzeczenie było wiążące w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wywodach wskazał, że normatywnie nierelewantne są przyczyny niezawarcia umowy rozporządzającej, przenoszącej prawo własności nieruchomości, dlatego Sąd I instancji nie był obowiązany odnosić się do okoliczności podawanych przez skarżącego w tym zakresie.

Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Zasadnie w orzecznictwie podnosi się, że fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania na wniosek (wyrok NSA z 9.12.2020 r. I OSK 2747/18, Lex 3093255). WSA trafnie uznał, że organ nie był obowiązany wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu.

Bez znaczenia było, kiedy po raz pierwszy zakwestionowano prawo rzeczowe skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Istotne w niniejszej sprawie było jedynie, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym, który uzasadniałby wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej.

Okoliczności podniesione powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do obligacyjnego charakteru oświadczenia o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości i związanie wyrokiem I ACa [...] (art. 365 § 1 kpc), przesądziły, że nie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, przeto nie mogą pozostawać w związku. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a w konsekwencji również art. 135 ppsa (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.