Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 579/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skarg Powiatu B., E. K., G. R. i M. i W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących: Powiatu B., M. W., E. K. i G. R. kwoty po 200,00 (słownie: dwieście) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z dnia [...] października 1986 r., znak: [...] Naczelnik Miasta

i Gminy C., działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U

nr 22, poz. 99, zwanej dalej: "ustawą") oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 238, zwanego dalej: "rozporządzeniem''), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych

w C., o numerach ewid. od [...] do [...]. Organ stwierdził, że wskazane w decyzji grunty z mocy postanowień art. 12 ust. 5 ustawy, przechodzą na własność państwa z dniem uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, uzupełnionym pismami z dnia [...] października 2014 r. i [...] grudnia 2014 r., wystąpiła M. W., działająca w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik D. M. oraz G. R. i E. R.

M. W. wskazała, że D. M. nabyła własność nieruchomości od spadkobierców E. P., będącej jedną ze stron postępowania, z czego wywodzi ona interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. Jednocześnie podniosła, że przedmiotowa decyzja została skierowana do E. P., która zmarła w dniu [...] listopada 1983 r. Ponadto wyraziła opinię, że początkowo celem organu było przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej i na tej podstawie zlecono sporządzenie mapy podziału (określającej dokonany podział nieruchomości), a następnie, pomimo braku uprzedniego wniosku właścicieli nieruchomości, zastosowano tryb podziału nieruchomości i przejęto nowo wydzieloną działkę na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Jej zdaniem zastosowany tryb postępowania należy uznać za niedopuszczalny powodujący, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy oraz § 17 rozporządzenia, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, a także — z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym

w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, w postępowaniu brak było tak istotnego elementu, jak zgody właścicieli nieruchomości na dokonanie jej podziału.

G. R. i E. R. wskazali natomiast, że porozumieniem zawartym dnia [...] listopada 1983 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. z G. R., poprzednim właścicielem nieruchomości o nr. geod. [...], zobowiązano się do przesunięcia ogrodzenia na nieruchomości, co świadczy o tym, że remont chodnika dokonywany był w 1983 r. Ponadto Skarżący podnieśli również, że podział nieruchomości dokonany decyzją, w praktyce skutkowałby szeregiem nieprawidłowości w zakresie naruszenia granic i prawa własności poszczególnych nieruchomości, co dowodzi faktu, że żaden z właścicieli nieruchomości o taki podział by nie wystąpił.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.:

1) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie stwierdzenia: "Stwierdzam że grunty pod budowę chodnika przy ul. [...] oznaczone na projekcie podziału jako działki o numerach [...] i [...] z mocy postanowień art. 12 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.",

2) nie stwierdziło nieważności decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie l, ze względu na fakt, że ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,

3) stwierdziło, że decyzja z dnia [...] października 1986 r. wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie l, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 12 ust. 5 ustawy, a następnie stwierdził, że skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następowało z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności. Organ stwierdził także, że przedmiotowe grunty przeszły na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, a nie na skutek decyzji z dnia [...] października 1986 r. Z tych względów uznał, że w tej części przedmiotowa decyzja Naczelnika C. wydana jest bez podstawy prawnej i orzekł jej nieważność z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Poza tym Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie podziału ww. nieruchomości zostało wszczęte wadliwie. Wskazało, że zamiast na wniosek, zostało wszczęte na podstawie "oświadczenia", z którego wynika, że osoby je składające zgadzają się na zbycie części nieruchomości na rzecz budowy chodnika przy ul. [...], co wypełnia znamiona przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ I instancji stwierdził również, że fakt, iż decyzja została skierowana do E. P., która w dniu jej wydania nie żyła, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium podniosło także, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji § 17 rozporządzenia uznano za błąd, który nie może być traktowany jako przejaw rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniło, że obiektywnie istniały przepisy, na podstawie których organ mógł przejąć na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowe grunty, zaś błędne podanie podstawy prawnej nie może być utożsamiane z jej brakiem.

W kwestii zarzutu wskazującego na brak wniosku właścicieli nieruchomości ze względu na fakt wprowadzenia dokonanym podziałem zaburzeń w ustaleniu granic zauważono, że w postępowaniu "nieważnościowym" Kolegium nie może oceniać racjonalności przesłanek, którymi kierował się organ dokonując podziału, ani oceniać celu, jaki miał być realizowany przez organ poprzez wydanie przedmiotowej decyzji, gdyż działanie takie wkraczałoby w merytoryczne badanie sprawy.

Organ I instancji stwierdził również, że w sprawie stwierdzania nieważności nie można badać, czy chodnik pod budowę, którego przejęte zostały grunty, został fizycznie wybudowany w 1983 r., przed wydaniem decyzji o podziale ww. nieruchomości, w związku z czym nie można analizować porozumienia z [...] listopada 1983 r. "pomiędzy Naczelnikiem Miasta i Gminy w C. a J. R.", zezwalającego na przesunięcie ogrodzenia, czy też przesłanych zdjęć. Czynności te wykraczałyby poza zakres niniejszego postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących obowiązku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zamiast postępowania "podziałowego" (o którym miałaby świadczyć m.in. dołączona do akt sprawy mapa zatytułowana, jako: "Mapa wywłaszczeniowa"), Kolegium stwierdziło, że mapa, pomimo (być może) błędnego tytułu, spełnia wymogi określone w § 17 rozporządzenia.

Organ I instancji stwierdził, że decyzja z 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności całej decyzji. SKO

w B. przyjęło, że ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że już po zatwierdzeniu podziału, nowo powstałe nieruchomości były przedmiotem wielokrotnego obrotu prawnego i zmieniały właścicieli. Wskazano trzy działki, które podlegały dziedziczeniu, sprzedaży i zmianie właściciela (nr [...],

nr [...] i nr [...]). Kolegium zauważyło, że zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., jednakże już dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować nieodwracalne skutki prawne.

Zdaniem Kolegium rażące naruszenia prawa dotyczy całej decyzji, stąd też nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności w części, gdyż działanie organu nie może doprowadzić do sytuacji, w której na gruncie prawa cywilnego będą istniały odrębne nieruchomości należące do różnych podmiotów, zaś na gruncie prawa administracyjnego nieruchomość będzie jedna. Podzieliło też pogląd Sądu Najwyższego, że ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mogłoby wpłynąć na obowiązywanie zawartych w dobrej wierze umów cywilnych,

a zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że nie można doprowadzić do sytuacji, w której wszyscy będą właścicielami całej nieruchomości. Z powyższych powodów uznano za niemożliwe stwierdzenie nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

i ograniczono się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Występując o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawcy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na niezbadaniu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w C. na dzień [...] października 1986 r. oraz niezbadania złożonych do akt sprawy umów potwierdzających własność aktualnych właścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy E. R. otrzymała nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] na podstawie darowizny, podobnie jak M. W.- współwłaścicielka działki nr [...], co - w przekonaniu Wnioskodawców - powoduje, że z uwagi na brak ochrony dobrej wiary ksiąg wieczystych nabywców uzyskujących prawo do nieruchomości w wyniku dokonania nieodpłatnej czynności prawnej nieodwracalne skutki prawne przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. nie mają miejsca;

2) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że ww. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy

w C., w zakresie nieobjętym stwierdzeniem nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomości wielokrotnie podlegały obrotowi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie działki wydzielone po wydaniu ww. decyzji z 1986 r. pozostały we władaniu ówczesnych właścicieli, natomiast E. R. oraz M. W. otrzymały udział w nieruchomości w drodze darowizny, tj. czynności niechronionej dobrą wiarą ksiąg wieczystych i w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne decyzji nie zaszły;

3) art. 61 § 4. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego Starostwa Powiatowego w B., które powinno być uznane za stronę jako aktualny właściciel nieruchomości wydzielonych przedmiotową decyzją pod ulicę stanowiącą aktualnie drogę powiatową, co uzasadnia przyjęcie, że sprawa dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego starostwa;

4) art. 107 § 1. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie w zakresie środków zaskarżenia, polegające na wskazaniu, że zaskarżona decyzja jest ostateczna i stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy jako decyzja wydana w pierwszej instancji podlegała zaskarżeniu w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] postanowiło:

1) uchylić zaskarżoną decyzją SKO w całości;

2) stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie obejmującym stwierdzenie, że "grunty pod budowę chodnika przy ul. [...] oznaczone na projekcie podziału jako działki o numerach [...] z mocy postanowień art. 12 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.";

3) stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie obejmującym – poza ustaleniami zawartymi w punkcie l - zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr. geod.: [...];

4) ze względu na fakt, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie, w jakim odnosi się do podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr. geod.: [...], stwierdzić, że decyzja z dnia [...] października 1986 r., wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie 2, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu podziału ww. nieruchomości zawiera wadę kwalifikującą do stwierdzenia nieważności jej w części, w której organ ją wydający orzekł, że wydzielone w wyniku podziału działki, oznaczone nr.: [...] z mocy postanowień art. 12 ust. 5 ustawy przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazało, że przepisy ustawy, na podstawie których wydano decyzję, nie przewidywały orzekania o przewłaszczeniu nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w tym zakresie decyzja administracyjna wydana jest bez podstawy prawnej.

Organ II instancji podniósł również, że pomimo, iż organ I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. została wydana

z naruszeniem art. 12 ust. 5 ustawy i § 15 rozporządzenia, to istotnym brakiem było pominięcie ustalenia kwalifikowanego naruszenia prawa jako mającego przymiot "rażącego". Zdaniem organu II instancji fakt, że wszczęcie postępowania w sprawie podziału ww. nieruchomości nastąpiło de facto z urzędu i wydzielono w jego toku z dzielonych nieruchomości działki mające przejść na własność Skarbu Państwa jako przeznaczone pod budowę chodnika ulicy [...] w C., to skutki zaistniałego naruszenia prawa należy zakwalifikować jako jego rażące naruszenie.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że jako niewłaściwe należy ocenić stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., że Kolegium nie może oceniać celu, jaki miał być realizowany przez organ poprzez wydanie przedmiotowej decyzji, gdyż działanie takie wkraczałoby w merytoryczne badanie sprawy. Ów cel jest jednak jedną z podstawowych przesłanek wymienionych w art. 12 ust. 5 ustawy. Zatem dokonując w toku postępowania "podziałowego" wydzielenia gruntów pod budowę ulic i komunikując o tym stronom organ właściwy był zobowiązany ustalać, czy wydziela grunty pod budowę ulic. Natomiast organ rozpoznający żądanie stwierdzenia nieważności był i jest uprawniony ocenić, czy faktycznie grunty były wydzielane z ww. działek pod budowę ulic, czy też podział miał na celu wyłącznie swoiste usankcjonowanie działań już dokonanych. Wskazane nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji spowodowały, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpatrzenie tej kwestii w ramach niniejszego postępowania.

Mając powyższe na względzie organ II instancji uznał, że zgromadzone akta sprawy wskazują na zasadność zarzutu Wnioskodawców odnoszących się do pozorności celu wydzielenia z dzielonych nieruchomości gruntu przeznaczonego pod budowę chodnika ulicy [...] w C., który w momencie podjęcia postępowania administracyjnego już istniał.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów odwołania Kolegium potwierdziło, że w tej części, w jakiej podważają one uznanie przez organ I instancji, iż ww. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. wywołała - poza uznaną za nieważną klauzulą orzekającą o przejścia prawa własności działek wydzielonych pod chodnik ulicy [...] w C. na Skarb Państwa - nieodwracalne skutki prawne, zasługują one na uwzględnienie. Organ II instancji ustalił, że takie skutki rzeczywiście nastąpiły, ale tylko w stosunku do 18 nieruchomości (oznaczonych jako działki o nr. ewid. [...]). W stosunku zaś do pozostałych dwunastu nieruchomości (oznaczonych jako działki o nr. geod. [...]) takie skutki, jak wynika z analizy ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów, nie zaistniały. Stąd też organ nie miał podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. W rezultacie w tej części decyzja ta kwalifikowała się do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Kolegium, jedynym skutkiem jaki ewentualnie spowodowała, było przeniesienie prawa własności działek wydzielonych pod drogę publiczną na zasadach art. 12 ust. 5 ustawy.

Organ podniósł również, że w sprawie należało rozważyć, czy darowizna udziału w spadku obejmującego działki wydzielane z nieruchomości (dotycząca działki nr [...]) skutkuje równocześnie przejęcie udziału w roszczeniu o prawa do części działki wydzielonej z danej nieruchomości pod drogę. Analizując treść znajdującej się w aktach sprawy umowy darowizny Kolegium doszło do wniosku, że w § 2 tej umowy wskazano, jaką cześć udziału w spadku po A. D. I. M. darowuje swojej córce (wówczas M. M.) – 1/2 udziału w spadku, w tym – 1/2 część zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr. geod. [...]. Powyższe uzasadnia wniosek, że na mocy ww. umowy Wnioskodawczyni nabyła nie tylko część praw do działki [...], ale także 1/2 udziału w spadku po A. D., co pozwalałoby na stwierdzenie, że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych, jakie wywołała decyzja o podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o ile pozostała część udziału w spadku należy do osoby, która również dysponuje takimi samymi prawami do nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Odnosząc się natomiast do żądań obejmujących podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Kolegium zaznaczyło, że po podjęciu przedmiotowej decyzji doszło do darowizny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Spowodowało to, że działka ta stała się odrębną nieruchomością. Także w tym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w zakresie obejmującym podział działki nr [...] nie doprowadziłoby do odwrócenia skutku prawnego w postaci powstania odrębnej nieruchomości. Organ II instancji podniósł, że zarówno w tym jak i w poprzednio omówionym przypadku rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych pozostaje bez związku z oceną zaistnienia okoliczności nieodwracalnych skutków prawnych.

Poza tym organ II instancji zaznaczył, że nieuprawnione jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rażące naruszenia prawa dotyczą całej decyzji, stąd też nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności w części. Kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. rozstrzygała de facto 30 spraw, bo podzielono na jej podstawie 30 nieruchomości. Zamiast prowadzić kilkadziesiąt postępowań organ właściwy przeprowadził jedno (do czego uprawniał go art. 62 k.p.a.). Stąd też stwierdzenie nieważności decyzji o podziale jest możliwe w każdej części, która odpowiada konkretnej dzielonej nieruchomości.

Ponadto organ II instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, że nie można doprowadzić do sytuacji, w której wszyscy będą właścicielami całej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w częściach dotyczących ww. nieruchomości, właścicielami staną się osoby, które były właścicielami nieruchomości dzielonych, bądź ich następcy prawni, ponieważ w stosunku do tych nieruchomości nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat B. jak również E. K., G. R. i M. W. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Powiat B., reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zaskarżył punkt 3 decyzji. Podniósł zarzut naruszenie prawa i interesu prawnego, polegający na naruszeniu art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] października 1986 r. znak: [...] w zakresie obejmującym zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] i [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdy tymczasem stanowiła punkt wyjścia do komunalizacji ww. działek na rzecz Powiatu B., które na mocy decyzji z up. Wojewody P. stały się częścią drogi powiatowej nr [...] (stanowiącej ul. [...]) podlegającej reżimowi określonemu w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wskazując na powyższe Zarząd Powiatu wniósł o uchylenie punktu 3 zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji stwierdzając nieważność decyzji z 1986 r. niezasadnie przyjął brak nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do działek wymienionych w punkcie 3 z następujących względów: 1) wszystkie działki wyodrębnione decyzją z 1986r., wskutek dokonanego podziału weszły w skład pasa drogowego drogi publicznej – wojewódzkiej; 2) wyodrębnione działki zostały przyłączone do działki stanowiącej dotychczasowy pas drogowy ul. [...] tworząc łącznie nową działkę ozn. nr [...]; 3) własność działki nr [...], jako istniejącej na dzień [...] grudnia 1998 r. drogi publicznej, decyzją z up. Wojewody P. z dnia [...] września 2009 r. [...] została potwierdzona z mocy prawa na rzecz odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej - Powiatu B., działającego przez swój Zarząd; 4) przekazanie uprawnień niezbędnych do władania w imieniu właściciela powiatową drogą publiczną nastąpiło na mocy decyzji Zarządu Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] ustanawiającej Powiatowemu Zarządowi Dróg

w B. trwały zarząd nieruchomością oznaczoną jako działka [...].

W zarządzie pozostaje cały pas drogowy wyznaczony granicami działki nr [...];

5) w świetle regulacji art. 2a ustawy o drogach publicznych bezsprzeczne pozostawanie wymienionych w pkt 3 skarżonej decyzji działek w pasie drogi publicznej sprzeciwia się kwestionowaniu przez SKO dokonanego w 1986 r. wydzielenia geodezyjnego;

Z kolei E. K., G. R. i M. W. zaskarżyli decyzję w części, tj. (-) w zakresie punktu 3 w zakresie w jakim pominięto w stwierdzeniu nieważności decyzji z dniu [...] października 1986 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy i C., znak: [...], w zakresie obejmującym - poza ustaleniami zawartymi w punkcie I — zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych nr ewidencji gruntów nr geod. [...]- działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] i [...]; (-) w zakresie punktu 4 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] października 1986 r., znak [...] Naczelnika Miasta i Gminy w C., wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie w jakim odnosi się do podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] i [...]. Zdaniem skarżących organ zaprezentował zupełnie niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne, ale również nieodpłatne, co stoi zdaniem skarżących w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece.

b) art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 5 w zw.

z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez zastosowanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jaką było zawarcie umów darowizny dotyczących działki [...] i [...].

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez :

a) zaakceptowanie przez organ lI instancji wybiórczego ustosunkowania się tylko, co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,

b) akceptację przez organ II instancji braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do zajęcia stanowiska, w szczególności pobieżne ustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących nieodpłatnego przeniesienia własności przez właścicieli nieruchomości działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], jako czynności niechronionej rękojmie dobrej wiary ksiąg wieczystych;

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pobieżne uzasadnienie decyzji, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie w jakim decyzja z dnia [...] października 1986 r, miała wywrzeć nieodwracalne skutki prawne dotyczące działek [...] i [...];

3) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę decyzji, polegający na akceptacji przez organ II instancji, pomimo uchylenia decyzji organu I instancji, nieprawidłowych założeń i wniosków dokonanych przez organ l instancji oraz niedokonanie prawidłowych ustaleń także przez organ lI instancji w trakcie postępowania odwoławczego, co w konsekwencji spowodowało sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie polegającą na:

a) uznaniu, że decyzja wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w C.

z dnia [...] października 1986 r. jest nieważna jedynie w części, a przez to niezasadnie w pozostałym zakresie dotyczącym działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] i [...] nie stwierdzono nieważności decyzji ze względu na fakt, iż ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ograniczając się do uznania, iż została wdana z rażącym naruszeniem prawa, b) przyjęciu przez organ II instancji, że w zakresie nieruchomości działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdy w rzeczywistości skutki takie nie nastąpiły - bowiem obie nieruchomości zostały zbyte na podstawie umów darowizny - a zatem czynności nieodpłatnych, które nie chroni rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione w niej zarzuty. Na poparcie podniesionych zarzutów powołali: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 132/114, uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II OPS 7/96 oraz uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 24 listopada 2016 r. skarżąca M. W. wyjaśniła, że przyczyną wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji jest okoliczność, że po około 30 latach powzięła wiadomość, że jej płot i część działki znajduje się na terenie należącym do zarządcy dróg powiatowych oraz, że nakazano im usuniecie płotu. Skarżący G. R. oświadczył zaś, że nie pobrał żadnych pieniędzy za część wywłaszczonej nieruchomości pod chodnik oraz, że o decyzji dowiedział się niedawno, jak kazano mu rozebrać płot. Zaznaczył, że nie otrzymał decyzji z dnia [...] października 1986 r. Z kolei skarżąca E. K. oświadczyła, że im wszystkim chodzi o odzyskanie tylko tej części działek, która jest między chodnikiem a niewłaściwie wyznaczoną w 1986 r. linią graniczną, tj. aby część działek, jakiej do tej pory użytkują, pozostała ich własnością zgodnie z istniejącymi ogrodzeniami.

W dniu [...] listopada 2016 r. uczestnik postępowania –M. Z. przesłał drogą elektroniczną wiadomość, z której wynika, że w powyższej sprawie może mieć znaczenie wyrok TK sygn. P 46/13 z dnia 12 maja 2015 r., w którym Trybunał wypowiedział się o "częściowej" niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione, chociaż nie wszystkie ich argumenty Sąd uznał za trafne.

Sąd podziela stanowisko SKO zawarte w komparycji i uzasadnieniach decyzji zarówno I jak i II instancji, a sprowadzające się do stwierdzenia, iż należy unieważnić decyzję z dnia [...].10.1986r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy C. w tej części, w jakiej decyzja ta orzeka o przejściu podzielonych nieruchomości (o stosownych numerach) na własność Skarbu Państwa.

To stwierdzenie zostało zawarte w decyzji z dnia [...].10.1986r. bez podstawy prawnej, a więc wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak słusznie wywiodło SKO, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), grunty wydzielone, wskutek podziału pod drogi, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a nie z mocy decyzji. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na okoliczność, że organ II instancji, pomimo iż zgadzał się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 decyzji SKO z dnia [...].01.2016r, to uchylił ten punkt w całości i orzekł identycznie. Należy przypuszczać, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia była pomyłka organu I instancji w numeracji działki: zamiast numeru [...] wpisano [...]. Wszak organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji nie wspomina o tej przyczynie uchylenia punktu 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, którą można byłoby sprostować, ale nie jest to w ocenie Sądu istotna wada proceduralna z art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. mająca wpływ na wynik sprawy.

Oprócz stwierdzenia wydania części decyzji z dnia [...].10.1986r. bez podstawy prawnej, organy trafnie uznały, że decyzja ta zawierała również kwalifikowaną wadę prawną w postaci rażącego naruszenia prawa tj. spełniającą drugą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela argumentację organów obu instancji, niekwestionowaną zresztą przez wszystkie strony postępowania, że: brak wniosków właścicieli dzielonych działek pod budowę ulicy [...] w C., a także skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej – E.P., a nadto pozorne dokonanie podziału, który istniał już w dacie wydawania decyzji o podziale (o czym orzekło SKO w II instancji) stanowią gamę poważnych wad, prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...].10.1986r.

Natomiast najistotniejszą, budzącą sprzeciw skarżących w niniejszej sprawie, jest kwestia zawarcia w punkcie 3 zaskarżonej decyzji SKO, stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2.10.1986r. wobec niektórych działek (nr [...]), w sytuacji orzeczenia w pkt 4 decyzji, że wobec pozostałych działek (m.in. [...] i [...]) stwierdza się jedynie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji podziałowej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyjęcie końcowego wniosku sprowadzającego się do przypisania nieodwracalności skutków prawnych podziału jednych działek, a odmawiającego tego przymiotu podziałowi innym działkom, przez co dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a.

Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, lecz daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnego postępowania sądowego.

Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed

stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Skutek "nieodwracalny", stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwołalny". Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego w zakresie prawa rzeczowego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 5, s. 239), stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistniania zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek - a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656), wyjaśnić należy, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Utrwalony w orzecznictwie jest też pogląd (zapoczątkowany uchwałą SN z dnia 28.05.10992r – III AZP 4/92) wg którego nie stwierdza się nieważności decyzji, jeśli nastąpi zbycie nieruchomości, poprzedzone wadliwą decyzją na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wiara publiczna ksiąg wieczystych nie chroni nabycia nieodpłatnego, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 790).

Wprowadzając powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej organ odwoławczy w ocenie Sądu, nie rozpatrzył sprawy w sposób kompleksowy w aspekcie stwierdzenia "nieodwracalności skutków prawnych" podziału niektórych działek.

Brak kompleksowego rozpatrzenia sprawy zawiera się w tym, że organ odniósł się do zarzutów odwołania G. R., E. K. (R.), M. W. i D.M., a więc do nieważności podziału działek o nr [...] i [...], natomiast pominął zupełnie status nabycia działek przez Powiat B.

Dla składu orzekającego nie jest zrozumiały wywód SKO (przyjmującego, że umowy darowizny nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych), że podział działek o nr [...] i [...] doprowadził do nieodwracalnych skutków prawnych dlatego, że z tego podziału powstała odrębna nieruchomość o nr [...], zaś działka o nr [...] wyczerpuje tylko część spadku po A. D., a więc nie obejmuje całości roszczenia o wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji podziałowej tj. takiego uprawnienia następców prawnych A. D., które ona by posiadała. Skoro organ twierdzi, że prawo do udziału w spadku po A. D. nie przeszło w ½ części na K. D., a pozostało przy J. D., to tenże ostatni powinien być uczestnikiem niniejszego postępowania.

Z drugiej zaś strony, organ pominął milczeniem istnienie (bądź nie) nieodwracalnych skutków prawnych nabycia na rzecz Powiatu B. wszystkich działek wymienionych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...].10.1986r. Faktem jest, że Powiat B. będący obecnie zarządcą drogi, w skład której wchodzą sporne działki, nie ujawniał swego stanowiska w toku postępowania administracyjnego, zachowując bierną postawę. Nie mniej jednak skutki podziału dokonane wadliwą decyzją dotyczą tak samo byłych właścicieli jak i aktualnego. Dlatego też przesłanka nieważności decyzji podziałowej i jej skutki prawne winny być rozważone przez organ po obu zainteresowanych stronach, a interesy skarżących są rozbieżne, co wynika z treści obu skarg. Organ ustosunkował się do zarzutów skargi Powiatu B. w odpowiedzi na skargę. Jednakże zawarcie stanowiska przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę nie zastępuje uzasadnienia tej części zaskarżonej decyzji. Stąd też Sąd nie rozważył zarzutów skargi Powiatu B. Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien rozważyć, czy decyzja podziałowa z 1986r. wywarła skutki prawne i jakiego rodzaju są to skutki zarówno dla skarżącego Powiatu B., jak i skarżących – następców prawnych właścicieli działek o nr [...] i [...]

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718) orzeczono jak w sentencji.

Ustosunkowując się (na marginesie) do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r. o sygn. P 46/13 (który zasygnalizował pełnomocnik Powiatu B.) Sąd stwierdza, że nie posiada on znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyrokiem tym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a., lecz w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Wyrok powyższy dotyczył innej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie upływu 10 lat, co nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Nadto, wyrok ten z woli Trybunału nie spowodował zmiany normatywnej przepisu art. 156 § 2 k.p.a.