Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 271/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6, 7, art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr[...] , po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej również, jako: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., rozbiórkę nadbudowanej części budynku, obejmującej murowane i przeszklone ściany oraz przeszklone zadaszenie, usytuowane w poziomie pierwszego piętra i tworzące wydzielone wejście do budynku, aktualnie użytkowanego jako hotel pod nazwą "B", zlokalizowanego w północnej części działki nr ewid.[...], w obrębie [...], na nieruchomości przy al. A 10 w Ł.

Spółka zakwestionowała treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wnosząc odwołanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1523 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił w pierwszej kolejności, że zasadniczą kwestią w sprawie jest właściwe określenie charakteru robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w obrębie[...], na nieruchomości przy Al. A 10 w Ł., bowiem właściwa ich kwalifikacja warunkuje zastosowanie właściwych przepisów określających warunki i tryb, w jakim należy prowadzić niniejsze postępowanie.

Dalej organ stwierdził, że do budynku od strony południowej (po zachodniej stronie Urzędu Marszałkowskiego w Ł.) zostało dobudowane przeszklone wejście w poziomie terenu oraz w poziomie pasażu 1 piętra. Ponadto ustalono, że w poziomie przyziemia zostały wykonane ściany murowane z bloczków Ytong o grubości 24cm. Ściany zostały wykonane w pobliżu budynku Urzędu Marszałkowskiego. W miejsce rozebranych balustrad betonowych postawiono ścianki z pustaków gazobetonowych o wysokości od 1,25m do 2m od strony zachodniej Urzędu. W ocenie organu odwoławczego powstało w ten sposób nowe pomieszczenie wykorzystywane jako wejście do obiektu budowlanego wykonane częściowo ze ścian murowanych oraz przeszkleń. Konieczne stało się więc dokonanie oceny, czy zrealizowane roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku, czy jego przebudowę.

Powołując się na treść art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząco nowa substancja budowlana. Za "rozbudowę" obiektu budowlanego organ uznał m.in. roboty budowlane polegające na zabudowie loggi, prowadzące do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego, bądź zabudowie części tarasu w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych, w następstwie czego, zwiększyła się kubatura całego obiektu, lub częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu. Podkreślono również, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), kubatura wskazanych wyżej, przykrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, o zmianę jak rozumianej kubatury chodzi, to uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości, lecz przykrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej. Zdaniem organu tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku – dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian murowanych i przeszklonych oraz szklanego zadaszenia, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ wskazał, iż przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla robót, które podlegają ocenie w toku niniejszego postępowania ustawodawca przewidział bezwzględny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wykonanie powyższych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia dyspozycję przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że inwestor na wykonaną budowę nie legitymował się stosownym pozwoleniem, co skutkowało wszczęciem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Działając w tym trybie organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi legalizację rzeczonych robót budowlanych wydając w dniu 26 czerwca 2012r. postanowienie nr[...], nakładające na Spółkę obowiązki wynikające z powołanego przepisu. Ponadto organ ten, zgodnie z zasadami procedury legalizacyjnej, stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem tego postanowienia wyjaśnił kwestię zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność z przepisami techniczno – budowlanymi. Ponieważ strona skarżąca nie wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję, która stanowi konsekwencję prawną nieprzedłożenia przez inwestora w terminie wskazanym w postanowieniu określonych, kompletnych dokumentów celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

Organ drugiej instancji dostrzegł również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w wydanej decyzji wskazał w sposób precyzyjny zakres rozbiórki. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) sformułowane zostało w sposób jasny i precyzyjny, co ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego niewłaściwego wskazania adresata sankcji wynikającej z treści art. 48 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł być on uwzględniony. Strona odwołująca wskazała bowiem, że adresatem decyzji winien być były najemca budynku, jako inwestor wykonanych robót budowlanych, co potwierdzać miały umowy najmu załączone przez Spółkę. Jednakże – zdaniem organu – z tych umów nie wynika, iż były najemca był uprawniony i wykonywał jakiekolwiek roboty budowlane w wynajętym obiekcie. Poza tym domniemany inwestor nie ma i nie miał tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tym samym organ jednoznacznie stwierdził, że były najemca nie może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części obiektu, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał treść przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, iż krąg stron postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, będącego samowolą budowlaną, określa art. 52 Prawa budowlanego wskazujący podmioty, na których ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu. Zgodnie z tym przepisem obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być zatem adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Warunku tego, podmiot wskazywany przez stronę skarżącą, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie spełniał.

Organ odwoławczy stwierdził również, że stronie skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, tj. możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenia żądań i wniosków zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a..

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa zarówno materialnego, jak i proceduralnego.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w obliczu dowolnego uznania, że to Spółka dopuściła się wykonania prac w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy w toku postępowania Spółka wskazywała, że część kwestionowanych przez organ prac, została wykonana przez inny podmiot, na działanie którego Spółka nie miała wpływu, w związku z czym, nie sposób obarczać jej odpowiedzialnością za działania innego podmiotu, tym bardziej, że przepis art. 52 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że adresatem obowiązku winien być inwestor, który dopuścił się naruszenia.

Autor skargi podniósł również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w obliczu dowolnego przyjęcia, że prace wykonane w nieruchomości wpisują się w definicję budowy w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że z mocy przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wykonane roboty polegające na wykonaniu prac, które nie są trwale związane z budynkiem, a nadto w części stanowią przywrócenie wcześniej istniejących elementów, stanowią w gruncie rzeczy tylko adaptację i wystrój nieruchomości, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a co za tym idzie, nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym przepis ten w sprawie w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania.

Dodatkowo Spółka zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

a) zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, po pierwsze w zakresie zweryfikowania okoliczności wskazywanych przez skarżącą tj. jaki podmiot i w jakim okresie oraz w jakim zakresie wykonał kwestionowane przez organy prace, jak również ustaleń co do charakteru wykonanych w nieruchomości prac;

b) całkowicie dowolną odmowę dania wiary dokumentom złożonym przez skarżącą do akt sprawy, w sytuacji, gdy te dowody potwierdzają okoliczności wskazane przez skarżącą, których organ pierwszej instancji nie raczył w żaden sposób zweryfikować, a w konsekwencji tego dowolnie uznał, że to Spółka w całości wykonała w nieruchomości kwestionowane przez organ prace;

c) brak precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu w stopniu uniemożliwiającym realizację obowiązku implikowanego treścią wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, w obliczu obecnego stanu nieruchomości.

Zdaniem Spółki, uwzględniając charakter wykonanej inwestycji, polegającej m.in. na wykonaniu okładzin, szklanego zadaszenia, oraz elementów, które nie zostały w sposób trwały połączone z substancją budynku, trudno mówić, aby te prace kwalifikować jako budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a tym samym, znaleźć podstawy do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane prace, mające tylko i wyłącznie charakter prac adaptacyjno – wykończeniowych, które mogą zostać zdemontowane bez uszczerbku dla konstrukcji nieruchomości – zdaniem strony skarżącej – nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co z kolei powoduje, że w sprawie trudno w ogóle mówić o realizacji prac w warunkach samowoli budowlanej.

Zarzucono także, że organy rozpoznające sprawę pominęły wyjaśnienia Spółki, że w pasażach istniejących w obrębie nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 10 i 14, istniały konstrukcje mające za zadanie zadaszenie wejścia do wewnętrznego ciągu komunikacyjnego, które na skutek upływu czasu uległy zniszczeniu i degradacji. Zdaniem strony, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jeżeli takowy element nieruchomości już istniał, to tym samym trudno kwalifikować – w ślad za organami – prace te, jako nadbudowę lub rozbudowę nieruchomości, a zatem twierdzić, że nieruchomość zmieniała swoją powierzchnię czy kubaturę, nie mówiąc już o braku podstaw do kwalifikowania tych prac jako samowoli budowlanej.

Podkreślono, iż istniejąca obecnie konstrukcja jest niezależna od elementów konstrukcyjnych budynku przy al. A 10, zabezpiecza ciąg komunikacyjny, w tym schody prowadzące do nieruchomości przez działaniem czynników atmosferycznych, zapewniając ich bezpieczne użytkowanie. Przedstawione okoliczności, zdaniem Spółki, zdecydowanie podważają jakąkolwiek prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji oraz kwalifikację prawną wykonanych prac, która została przyjęta za podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Spółka wskazał, iż w obecnym stanie prawnym przyjmuje się, że zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym są to inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w których to przepisach mowa jest o "budowie". Każdy z tych przepisów (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) dotyczy innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i stosowaniu ich. W sprawie trudno mówić o nadbudowie nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, jak również o jej rozbudowie, odbudowie czy wykonywaniu obiektu budowlanego. Kwestionowane przez organ prace, zdaniem Spółki, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a w dodatku w żaden sposób nie wpisują się w zakres pojęcia "budowa", co w konsekwencji sprawia, że zaskarżona decyzja została oparta na podstawie prawnej zupełnie nieadekwatnej do okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieadekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy trybie.

W ocenie strony skarżącej, w świetle przepisu art. 52 Prawa budowlanego, obowiązek wykonana nakazów, o których mowa m.in. w przepisie art. 48, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy, kiedy i przede wszystkim kto dopuścił się ewentualnego naruszenia przepisów prawa, a tym samym ustalenie, kto powinien być adresatem wydanej na podstawie przedmiotowego przepisu decyzji. Tymczasem organy obu instancji całkowicie zaniechały wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Wbrew zapatrywaniu organów, inwestorem realizującym część prac, jest zupełnie inny podmiot niż skarżąca Spółka, do czego organ pierwszej instancji praktycznie w żaden sposób się nie ustosunkował, ani też tego nie wyjaśnił.

Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do przepisu art. 48 ust. 2, w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno – budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, po przedłożeniu w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji.

Zasadnie strony postępowania wskazują, iż kluczowe znaczenie dla możliwości prawidłowego załatwienia kontrolowanej sprawy, ma udzielenie odpowiedzi na pytanie o charakter robót budowlanych, wykonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Odpowiedź na powyższe pytanie – poprzez umożliwienie dokonania właściwej subsumcji – będzie determinowała dalszy sposób postępowania organów w niniejszej sprawie. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne jest odniesienie się w pierwszym rzędzie do zagadnień gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Dla każdego bowiem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II FSK 521/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy należy uznać – wbrew temu co zostało podniesione w skardze – dokonane w toku postępowania ustalenia faktyczne za wystarczające dla możliwości wydania kwestionowanych decyzji. Dokonana zaś przez organ odwoławczy ocena owych okoliczności dostatecznie uzasadnia zastosowany w sprawie tryb postępowania.

Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie charakteru robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem jest sporne między organem i strona skarżącą. Z okoliczności sprawy wynika, iż organy obu instancji miały świadomość wagi dokonywanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z punktu widzenia konieczności stosowania – zależnie od dokonanych ustaleń – odmiennych regulacji prawnych. Strona skarżąca wskazywała bowiem, że wykonane prace nie są trwale związane z budynkiem, a nadto w części stanowią przywrócenie wcześniej istniejących elementów, stanowiąc tym samym jedynie adaptację i element wystroju nieruchomości.

Zasadnie organy obu instancji nie podzieliły takiego zapatrywania. Skoro zakres wykonanych robót budowlanych wynika w sposób nie budzący wątpliwości z okoliczności niniejszej sprawy, a nadto nie był on kwestionowany przez stronę skarżącą w toku postępowania, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem o braku trwałości związania z budynkiem wszystkich wykonanych prac budowlanych, w szczególności wykonanych elementów murowanych ścian i konstrukcji przeszkleń. Ujawniony przez nadzór budowlany zakres robót budowlanych nie pozwala bronić tezy, iż mamy w tej sprawie do czynienia jedynie z adaptacją (rozumianą jako przystosowanie obiektu budowlanego do innego celu niż dotychczasowy) bądź ze zmianą wystroju nieruchomości, a więc w istocie z takimi pracami, które wymykają się reglamentacji prawnej z punktu widzenia norm Prawa budowlanego. Owszem gdyby ów cel zaadaptowania albo zmiany wystroju nieruchomości został osiągnięty w sposób inny niż poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, to teza skarżącej Spółki mogłaby być racjonalnie broniona. W okolicznościach niniejszej sprawy – wobec jednoznacznie określonego zakresu wykonach robót budowlanych – jest ona zupełnie dowolna.

Mając na uwadze wyniki postępowania dowodowego – należy zgodzić się z organami – iż zakres wykonanych robót budowlanych w obiekcie będącym własnością skarżącej Spółki odpowiada pojęciu rozbudowy, a więc jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rozbudową jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 525/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź też zmianą charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1042/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zmianą bryły budynku polegającą na tym, że dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, a w następstwie tego "domknięcia" bryły budynku dochodzi do zmiany granic przestrzennych obiektu wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych oraz do powstania nowego pomieszczenia, nie istniejącego dotychczas, to zasadnie organ odwoławczy wskazuje, iż nastąpiła w ten sposób rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego (vide chociażby: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29listopada 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 905/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy wskazać, iż istotne wzbogacenie substancji budowlanej dotychczasowego obiektu nie pozwala wykonach robót budowlanych kwalifikować jako przebudowy, w rozumieniu art.3 pkt 7 Prawa budowlanego. Uwagi poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – mające oparcie zarówno w poglądach doktryny, jak i judykatury – zasługują na akceptację i nie ma potrzeby ich powielania w niniejszym uzasadnieniu.

Na akceptację zasługują także uwagi odnoszące się do konieczności uzyskania decyzji pozwalającej na budowę przed rozpoczęciem przedmiotowej rozbudowy, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozbudowa ta bowiem nie została zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego) i nie przewidziano możliwości jej prowadzenia po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 Prawa budowlanego). Bezsporne jest natomiast ustalenie, iż ujawniona rozbudowa była prowadzona bez wiedzy i zgody organów administracji architektoniczno – budowlanych.

Nie ulega wątpliwości – o czym była już mowa powyżej – iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Należy jednak mieć tutaj na względzie, iż legalizacja samowoli budowlanej jest prawem strony, nie zaś jej obowiązkiem.

Okoliczności niniejszej sprawy dostarczają informacji, iż organ pierwszej instancji postępowanie w tym przedmiocie zainicjował i chcąc dokonać ustaleń w zakresie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożeniu w zakreślonym terminie, dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, iż nałożony obowiązek nie został wykonany w zakreślonym terminie, konieczne stało się orzeczenie rozbiórki wykonanej samowolnie rozbudowy (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego), a tym samym orzeczony nakaz rozbiórki wypada uznać za usprawiedliwiony okolicznościami sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego skierowania przedmiotowej decyzji do właściciela obiektu, nie zaś do inwestora należy wskazać, iż zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafny. Przyjmuje się bowiem jednolicie w orzecznictwie, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której samowolnie zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, jest więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., w sprawie sygn. akt II OSK 1070/05; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt IISA/Wr 167/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1164/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w realiach niniejszej sprawy dotychczasowy najemca obiektu, będący jednocześnie inwestorem części samowolnie wykonanych robót budowlanych nie dysponuje już tytułem prawnym do tego obiektu i nie posiada go, to zasadnie organy obu instancji wyłącznie we właścicielu tegoż obiektu upatrują adresata decyzji nakazującej rozbiórkę.

Powyższa konstatacja implikuje także ocenę zaniechania ustalenia przez organy, który z podmiotów (najemca czy właściciel) był faktycznym inwestorem poszczególnych robót budowlanych. Skoro powyższe ustalenie nie miałoby znaczenia z punktu widzenia określenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, to zaniechanie jego dokonania jest akceptowalne z punktu widzenia kryterium legalności. Ustalenie to bowiem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma charakteru istotnego.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut precyzyjnego określenia w kwestionowanej decyzji przedmiotu nakazu. Należy zaznaczyć, iż zarzut ten nie doczekał się w skardze bliższego uzasadnienia. Mając jednak na uwadze treść osnowy decyzji, w której szczegółowo opisano samowolnie rozbudowane części obiektu, mające podlegać rozbiórce, to nie sposób mieć wątpliwości jaki jest zakres orzeczonego nakazu. Precyzyjność tegoż zapisu w swoisty sposób konwaliduje zawarty w osnowie decyzji błąd polegający na uznaniu samowolnych robót budowlanych za "nadbudowę" nie zaś za rozbudowę. Zresztą w tym zakresie dobitność uzasadnienia organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, iż organ ten oceniane roboty budowlane konsekwentnie uznaje za rozbudowę, nie zaś za nadbudowę. Jeśli weźmie się pod uwagę, iż nadbudowa definiowana jest jako rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie się jego wysokości i powierzchni użytkowej (vide chociażby: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 528/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to zawarty w osnowie decyzji zapis, uznający opisane tam roboty budowlane za nadbudowę, traktować wypada za oczywisty błąd, który nie rodzi jednak konsekwencji w zakresie oceny legalności całej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

d.j.