Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1374/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141 par. 4, ar. 151, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 2b i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1609/13 w sprawie ze skargi S. Sz. na uchwałę R. G. P. G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sz. na rzecz R. G. P. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Gd 1609/13 oddalił skargę S. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy P. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2013 r. Rada Gminy P. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy P. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2684) – dalej jako "uchwała [...]".

S. S. jako podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne na terenie Gminy P., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 594)- dalej jako "u.s.g." wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodności zapisów uchwały [...] oraz uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zmieniającej uchwałę [...] z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej jako "u.s.o.".

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na uchwałę [...], zarzucając jej niezgodność:

1. § 6 ust. 1, 4 i 5 uchwały [...] z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o.,

2. § 5 ust. 3 i §9 ust. 2 uchwały [...] z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.o.,

3. § 11 ust. 4 uchwały [...] z art. 1 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

4. § 12 uchwały [...] z art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o.

W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały [...] w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w myśl § 6 ust. 1 uchwały [...] organ prowadzący przedszkole niepubliczne do dnia 5 każdego miesiąca przedkłada w Urzędzie Gminy P. wniosek o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu. Przepis art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. wskazuje, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy przysługujące w określonej wysokości na jednego ucznia, pod warunkiem podania do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji planowanej liczby uczniów, tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza nową przesłankę jej uzyskania w postaci złożenia do 5 dnia każdego miesiąca wniosku o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów, co jest w istocie niemożliwe do spełnienia. O ile należy zrozumieć obowiązek określenia planowanej na dany miesiąc liczby uczniów, o tyle określanie faktycznej liczby, niejako na przyszłość, wydaje się być chybionym rozwiązaniem.

Z kolei § 6 ust. 4 uchwały [...], według którego, w przypadku złożenia przez organ prowadzący wniosku, o którym mowa w ust. 1 po terminie, należna dotacja zostanie przekazana nie wcześniej niż 14 dni od daty wpływu wniosku do Urzędu Gminy P.. Skarżący dopatruje się w tym przepisie bezprawnej regulacji umożliwiającej wstrzymanie wypłaty przyznanej dotacji. W myśl art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Gmina nie ma prawa odmówić uprawnionemu wypłaty dotacji powołując się na brak złożenia jakiegokolwiek pisemnego wniosku (czy to rocznego czy miesięcznego). Niepubliczne przedszkola są uprawnione do otrzymywania dotacji wyłącznie pod warunkiem podania właściwemu organowi planowanej liczby uczniów do dnia 30 września. Jest to jedyny warunek otrzymania dotacji i wynika on wprost z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Według skarżącego, § 6 ust. 5 uchwały [...] przekracza delegację ustawową z art. 90 ust. 4 u.s.o. ponieważ kreuje upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do odmowy udzielenia dotacji na podstawie reguł wyliczenia tzw. aktualnej liczby uczniów. Sposób jej obliczenia narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania poprzez uzależnienie uzyskania uprawnienia do dotacji w zależności od momentu wpisu bądź wypisu wychowanków z przedszkola. Postępowanie zgodnie z zasadami ustalonymi w zaskarżonej uchwale może doprowadzić do sytuacji, w której dotacja nie będzie przysługiwała, jak nakazuje art. 90 ust. 1 i 2b ustawy, na każdego ucznia, ponieważ będzie uzależniona od momentu wpisu bądź wypisu w danym miesiącu (przed i po 15 dniu danego miesiąca). Ponadto § 6 ust. 5 pkt 2 uchwały [...] umożliwia uznanie za datę wypisu zarówno pierwszy jak i ostatni dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, co jest bezpośrednim wynikiem zastosowania nieostrego pojęcia tzw. pierwszego dnia nieobecności i pojęcia kontynuacji edukacji. Uchwała nie wskazuje jak należałoby rozumieć te pojęcia i jakie okoliczności miałyby dokładnie je konstytuować.

Natomiast zdaniem skarżącego § 5 ust. 3 uchwały [...] nakłada na organ prowadzący niepubliczne przedszkole obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowych z udzielonej dotacji. Tymczasem obowiązek prowadzenia odrębnej ewidencji nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach u.s.o., a jego wprowadzenie nastąpiło wbrew art. 90 ust.1 i ust. 4 tej ustawy. Także § 9 ust. 2 uchwały [...], który nakłada na organ prowadzący obowiązek informowania Gminę o terminie rozpoczęcia i zakończenia przerwy wakacyjnej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem, uchybia w/w przepisom.

Skarżący wskazał także, że w myśl § 11 ust. 4 uchwały [...], w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, wydatkowania dotacji niezgodnego z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, dotowane przedszkole zwraca do budżetu Gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Przepis ten jest sprzeczny z art. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej jako "k.p.a.", z uwagi na naruszenie praw uprawnionego z tytułu dotacji, związanych z pominięciem rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w toku procedury administracyjnej.

§12 uchwały [...] jest niezgodny z art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o. bowiem organy dokonujące faktycznej kontroli działają z przekroczeniem granic wyznaczonych w ustawie, domagając się udostępnienia dokumentów nie mających żadnego związku z prawidłowością wykorzystania dotacji, bądź to żądając sporządzenia, w niezmiernie krótkich terminach, różnorakich specjalistycznych zestawień i tabel. § 12 ust. 5 uchwały [...] jest sprzeczny z art. 90 ust. 3f u.s.o., ponieważ wykracza poza zakres delegacji ustawowej poprzez przyznanie organom kontrolnym uprawnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych w budynku dotowanego przedszkola. Według przepisu § 12 ust. 7 uchwały [...], kontrolujący może żądać sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Tymczasem w ustawie o systemie oświaty mowa jest wyłącznie o uprawnieniu do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji i związanym z nim prawem wstępu na teren placówki oraz wglądu do prowadzonej dokumentacji. Żaden z przepisów ustawy nie zawiera natomiast upoważnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do żądania od organów prowadzących sporządzania dodatkowych zestawień obliczeń opartych na prowadzonej dokumentacji. Przepis ten stanowi próbę przerzucenia ciężaru związanego z dokonywaniem kontroli na organy prowadzące. Nałożenie na przedszkola obowiązku sporządzania różnorakich zestawień i obliczeń wykracza poza sferę działalności z zakresu wychowania przedszkolnego i generuje tym samym wydatki związane ze zleceniem ich przygotowania przez firmy zewnętrzne. Koszty związane z przetwarzaniem danych udostępnionych w ramach kontroli organom jednostek samorządu terytorialnego powinny obciążać te właśnie jednostki i nie mogą być przerzucane na uprawnionego z dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie argumentując między innymi, że S. S. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy P. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Tymczasem Rada Gminy P. uchwałę Nr [...] podjęła [...] czerwca 2013 r. a nie [...] lipca 2013r. jak wskazał skarżący. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Rada Gminy dokonała zmiany uchwały Nr [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r. wzywającym Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazuje obie uchwały.

Organ wyjaśnił, że kwestionowany i zacytowany przez skarżącego § 6 ust. 4 i 5 uchwały nie odpowiada treści uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w tym zakresie. Brzmienie cytowanych zapisów zostało nadane uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zmieniającej uchwałę Nr [...], której skarżący nie zaskarżył.

Dalej organ wyjaśnił, że dotacja jest udzielana na wniosek, co wynika z wprost z art. 90 ust. 4 u.s.o., nakazującego organowi stanowiącemu właściwej jednostki samorządu terytorialnego uwzględnić w uchwale określającej zasady dotowania niepublicznych szkół i placówek "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji". Tego wymagania nie należy jednak mylić z innym, a mianowicie zawartym w ust. 2b wskazanego artykułu wymaganiem podawania w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja ta jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do planowania dotacji w budżecie gminy. Jeśli podstawą wypłaty dotacji jest wniosek, którego zakres danych określa Rada Gminy na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. to logicznym jest, że przed złożeniem wniosku dotacja miesięczna nie może zostać przekazana. Jeśli zaś wniosek zostanie złożony po terminie, który wskazała Rada w uchwale to zapis § 6 ust. 4 uchwały precyzuje w jakim czasie należy przekazać dotację. Nie da się w żaden sposób z treści wywieść wniosku o wstrzymaniu przekazania dotacji. Kwestionowane przez skarżącego przepisy stanowią realizację przysługującej Radzie Gminy kompetencji, wynikającej z dyspozycji art. 90 ust. 4 u.s.o.

Natomiast § 5 ust. 3 i § 9 ust. 2 uchwały [...] w żaden sposób nie uzależniają przekazania dotacji od wypełnienia obowiązków związanych z rozliczeniem dotacji, określonych w tych przepisach. Ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w szczególności w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi.

W ocenie organu, brzmienie § 11 ust. 4 uchwały [...] w żaden sposób nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a., zaś Rada Gminy w procesie stanowienia uchwały nie może naruszyć art. 1 i 104 k.p.a.

Również zapis § 12 ust. 5 i 7 uchwały [...] stanowi realizację przysługującej Radzie Gminy kompetencji, wynikającej z dyspozycji art. 90 st. 4 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, odwołując się do § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 (a nie jak mylnie wskazano w skardze § 6 ust. 4) oraz § 6 ust. 4 (a nie jak nieprawidłowo wskazano w skardze § 6 ust.5) uchwały [...], że są niezasadne. Regulacja zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie odpowiada przepisom u.s.o. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą organu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia, w terminie do dnia 5 każdego miesiąca w Urzędzie Gminy P. wniosku o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu oraz o uczniach niepełnosprawnych i objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, sporządzonego na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wraz ze stosowną listą uczniów oraz zestawieniem wydatków poniesionych w ramach otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie ( art. 90 ust. 4 u.s.o.), ani też samej ustawy ( art. 90 ust. 1-3c u.s.o.). Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć aktualną wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest stosowny wniosek zawierający informację od podmiotu prowadzącego przedszkole. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że jedynym i wyłącznym warunkiem otrzymania dotacji dla niepublicznego przedszkola jest podanie właściwemu organowi planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Również zakres danych przewidzianych we wniosku, o którym mowa w § 6 ust. 1 uchwały [...] mieści się w delegacji ustawowej z art. 90 ust.4 u.s.o. Przy czym w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji na dofinansowanie zadań oświatowych, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe uczniów szkół i placówek (art. 90 ust. 3g u.s.o.). Nadto zdaniem Sądu, § 6 ust. 3 uchwały [...] nie daje podstaw do twierdzenia, że regulacja ta wprowadza bezprawną możliwość wstrzymania dotacji. Przepis ten określa jedynie termin wypłaty należnej dotacji w sytuacji, gdy stosowny wniosek organu prowadzącego przedszkole niepubliczne zostanie złożony ze zwłoką. Taka regulacja mieści się w ramach upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 u.s.o. i ma na celu umożliwienie jednostce samorządu terytorialnego ustalenia raty dotacji dla przedszkola niepublicznego w prawidłowej wysokości oraz jej wypłatę w terminie wynikającym z art. 90 ust. 3c u.s.o.

W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przekroczenia delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP w § 6 ust. 4 uchwały [...], poprzez odmowę udzielenia dotacji na podstawie reguł wyliczenia tzw. aktualnej liczby uczniów. Obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danym przedszkolu mieści się w granicach "ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji". Zapis ten odpowiada delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o. i odpowiada rozumieniu pojęcia rozliczenia dotacji. Uchwała przyjmuje sposób rozliczenia przez wskazanie ilości uczniów na dany dzień. Co istotne, ustawa nie precyzuje, na który dzień miesiąca ma nastąpić wskazanie tych danych, natomiast nakazuje w art. 90 ust. 4 u.s.o. uregulowanie tych kwestii w uchwale. W tej sytuacji przyjęcie jakiejkolwiek daty, do której nastąpi wskazanie aktualnych danych dotyczących ilości dzieci uczących się w przedszkolu na określony dzień miesiąca nie narusza prawa. W ocenie Sądu w trakcie roku szkolnego liczba dzieci w przedszkolu może rosnąć, ale może również maleć. Nie sposób zatem przyjąć, że te dwie sytuacje się wyrównują, niemniej jednak są dwie różne strony przyjętej metody, przy czym taka sytuacja jest nie do uniknięcia, i to bez względu na datę, jaką jednostka samorządu terytorialnego przyjmie za podstawę do obliczenia wysokości faktycznej dotacji w danym miesiącu. Sąd nie stwierdził także w tym zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Nie zgodził się także z oceną jakoby użyte w § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały [...] pojęcia pierwszego dnia nieobecności i pojęcia kontynuacji edukacji miały charakter nieostry.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 5 ust.3 i § 9 ust. 2 uchwały [...] Sąd wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie dotowania przedszkoli. Jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji na podstawie u.s.o. uzyskały kompetencje do kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Ustawa doprecyzowała przeznaczenie dotacji, stanowiąc, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań m.in. przedszkoli w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych przedszkolom z budżetu tych jednostek. Czyli poza dotychczasowymi kompetencjami, związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych przedszkolach, kontrola obejmuje obecnie także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Zatem wbrew zarzutom skargi, zobowiązanie podmiotów uprawnionych do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Powyższe mieści się w zakresie delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o. umocowujące właściwe organy do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli, to z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku prowadzenia sprawozdawczości z wykorzystania środków publicznych. Również nałożenie na osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole obowiązku pisemnego powiadomienia Gminy na pełne 2 miesiące przed planowaną przerwą wakacyjną o dacie jej rozpoczęcia i zakończenia mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie uzależnia przekazania dotacji od wypełnienia ww. obowiązków.

Dalej Sąd wskazując na treść § 11 ust. 4 uchwały [...] wyjaśnił, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60-67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.885), zwanej dalej "u.f.p.". Z art. 60 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. wynika, że zwrot kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, bowiem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 61 ust 2 u.f.p.). Organy odwoławcze wymienia art. 61 ust. 3 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Zatem zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Prowadzi to do wniosku, że w sprawach zwrotu dotacji do budżetu Gminy w przypadkach wydatkowania niezgodnego z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, kwestionowany przepis § 11 ust. 4 uchwały [...] odsyła do przepisów u.f.p., to zarzut pozbawienia uprawnionego z tytułu dotacji oświatowej do rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w toku procedury administracyjnej należy ocenić jako bezpodstawny.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, dotyczących niezgodności §12 uchwały [...] z art. 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o., Sąd wyjaśnił, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 94). Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (D.Dąbek, j.w., s. 96 - 97). Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72).

Z delegacji ustawowej do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe ustawowe uregulowanie dotyczące dotacji nie zawiera szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W nawiązaniu do tego uprawnienia przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. przyznaje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a przepis art. 90 ust. 3g u.s.o. upoważnia organy, o których mowa w ust. 3e, do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych w budynku dotowanego przedszkola niepublicznego, udostępnienia przez kontrolowanego pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, umożliwienia sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem oraz żądania od kontrolowanego niepublicznego przedszkola sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie naruszają art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o. Kwestionowane zapisy § 12 ust. 2, ust.5 i ust. 7 zaskarżonej uchwały [...] nakładają na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Pamiętać należy o treści przepisu art. 90 ust. 3f u.s.o., zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego umocowanie do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego, sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Sądu, tego rodzaju obowiązki stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola oraz prawo do przeglądania dokumentacji przedszkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w u.f.p. zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w G. z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że z przepisów zaskarżonej uchwały [...] nie da się wyprowadzić wniosku, że obowiązki nałożone na beneficjentów dotacji oświatowej mają nadmiernie uciążliwy charakter. Oczywistym jest, że prowadzenie jakiejkolwiek działalności wiąże się z ponoszeniem różnego rodzaju kosztów, niemniej jednak zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów nakładających na kontrolowanych obowiązek ponoszenia kosztów postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji.

Od powyższego wyroku S. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając w/w wyrokowi:

1.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwaną dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na nienależytym zrealizowaniu obowiązku kontroli postępowania organu administracji publicznej oraz legalności aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...];

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji dokonania przez Radę Gminy P. błędnej wykładni przepisu art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającej na ustanowieniu w § 6 ust. 4 uchwały nr [...] trybu udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie cezury czasowej do dnia 15-go każdego miesiąca jako dnia przesądzającego o tym, czy na danego ucznia w przedszkolu niepublicznym przysługuje dotacja oświatowa, czy też nie przysługuje;

3. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji dokonania przez Radę Gminy P. błędnej wykładni przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., polegającej na przyjęciu w § 6 ust. 4 uchwały nr [...], iż dotacja oświatowa przysługuje wyłącznie na uczniów zapisanych do przedszkola niepublicznego do dnia 15 i wypisanych po dniu 15 danego miesiąca kalendarzowego oraz, że dotacja oświatowa nie przysługuje na uczniów wypisanych do dnia 15 i wpisanych po dniu 15 danego miesiąca kalendarzowego, z tym zastrzeżeniem, że Rada Gminy uznała, iż za datę wpisu - tj. rozpoczęcie nauki ucznia w przedszkolu przyjmuje się pierwszy dzień uczestnictwa w zajęciach dydaktycznych, po którym uczeń kontynuuje edukację, a za datę wypisu - tj. zakończenia nauki ucznia w przedszkolu przyjmuje się pierwszy dzień nieobecności na zajęciach dydaktycznych, po którym uczeń nie kontynuuje edukacji;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji dokonania przez Radę Gminy P. błędnej wykładni przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającej na ustanowieniu w § 12 ust. 5 i 7 uchwały nr [...] trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji oświatowych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie katalogu oznaczonych obowiązków kontrolowanego, niewynikających z przepisów ustawy o systemie oświaty;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia § 6 ust. 4 pkt 2) uchwały nr [...] i całkowicie dowolne przyjęcie, że pojęcia pierwszego dnia nieobecności i pojęcia kontynuacji edukacji nie mają charakteru nieostrego, podczas gdy ich stosowanie w praktyce prowadzi do rozbieżnych wniosków względem dotacji należnej za ucznia wykazującego się absencją;

6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia § 12 ust. 5 i 7 uchwały nr [...] i całkowicie dowolne przyjęcie, że wymogi zakreślone przez Radę Gminy - tj. udzielanie przez kontrolowanego informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego oraz umożliwianie sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczanie ich za zgodność z oryginałem nie mają nadmiernie uciążliwego charakteru oraz nie nakładają na kontrolowanego obowiązku ponoszenia kosztów postępowania kontrolnego, a jedynie nakładają na skarżącego obowiązek współdziałania z organem i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją jedynie na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd podejmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 1 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym i wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli administracji publicznej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013r. sygn. akt II OSK 533/12, publ. orzeczenia. nsa. gov.pl.). Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobny charakter ma przepis art. 3 p.p.s.a. Stąd też zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania szczegółowej oceny podniesionych w skardze zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 pkt 2 i § 12 ust. 5 i 7 zaskarżonej uchwały nr [...].

Przywołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być on skuteczny, gdyby w oparciu o uzasadnienie nie istniała możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdyby brak było nie tylko przytoczenia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także oceny tych czynności pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Dodać też należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 p.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. Zawiera ponadto wyjaśnienie, z jakich przyczyn przyjął on niezasadność zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze przepisów zaskarżonej uchwały. Podnoszone w skardze kasacyjnej niedostatki argumentacyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza brak przeprowadzenia przekonującej wykładni wskazanych przepisów, nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a dotyczącego naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi strony pomimo uchybienia przez zaskarżoną uchwałę przepisom prawa materialnego w sposób opisany w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należy odnieść się po wcześniejszym ustosunkowaniu się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną jedynie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednakże w zarzutach określonych w pkt 2,3, i 4 petitum skargi kasacyjnej doprecyzował, że chodzi również o naruszenia prawa materialnego.

Zauważyć należy, że skonstruowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty są mało precyzyjne. Dopiero w powiązaniu z treścią ich uzasadnienia, istnieje możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonego wyroku. Stan sprawy i stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej pozwalają na stwierdzenie, że nie zachodzi konieczność weryfikacji – z uwzględnieniem zarzutów procesowych – przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przed rozpatrzeniem podnoszonych naruszeń prawa materialnego. Okoliczności sprawy są bezsporne w tym sensie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje nie proces ich ustalania, lecz ich ocenę w kontekście przepisów przywołanych w ramach zarzutów materialnoprawnych, mających dla sprawy znaczenie kluczowe.

Zauważyć co prawda należy, że podstawy skargi kasacyjnej nie są przytoczone precyzyjnie. Jednakże, mając na uwadze uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, można przyjąć, że przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, co sprawia, że powinny być poddane kontroli kasacyjnej łącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonej kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie stawia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w związku z § 6 ust. 4 i § 12 ust. 5 i 7 zaskarżonej uchwały nr [...], z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy jej uchwalaniu.

Odnosząc się do postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i organu, że postanowienie § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały dotyczące udzielania informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danym przedszkolu mieści się w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Wprowadzenie tego postanowienia jest konsekwencją regulacji przyjętej w art. 90 ust. 4 u.s.o. delegacji, uprawniającej organ gminy do "ustalenia trybu (...) rozliczania dotacji". Stwierdzić należy, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy organowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a – 3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 u.s.o. (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11, cytowany II GSK 1589/12).

Ustawodawca nie sprecyzował, na który dzień miesiąca beneficjent ma podać ilości uczniów uczących się w przedszkolu niepublicznym. W takiej sytuacji organ uzyskał uprawnienie do wskazania tej daty w drodze stosownej uchwały. Zatem przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja § 6 ust. 1 i 4 realizuje określone w art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnienie do uregulowania tych kwestii i mieści się w ustawowo określonych granicach. Jednocześnie § 6 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 3 uchwały stanowi gwarancję dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola rozliczenia rzeczywistej liczby uczniów, bowiem obligując do składania comiesięcznych deklaracji dotyczących nadpłaty lub niedopłaty udzielonej dotacji za poprzedni miesiąc, wskazuje, że nadpłaty i niedopłaty podlegają korekcie przy przekazywaniu kolejnej raty dotacji.

Czyni to niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenie przez organ w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały jednolitego sposobu ustalenia aktualnej liczby uczniów.

Na wstępie rozważań związanych z zarzutem sformułowanym w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zapis § 12 zaskarżonej uchwały znajduje swoje oparcie na delegacji wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zakresie określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis ten uprawnia organ gminy do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także - stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. – kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji.

Zgodnie z ww. przepisem dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b tej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty, LEX, 2013). W związku z powyższym wskazuje się także, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich rodzajów ich działalności (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13 oraz z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, także Mateusz Plich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo). Uznaje się także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 ). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.

O naruszeniu ww. przepisu można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała nakładałaby dodatkowe obowiązki, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić strona skarżąca, aby otrzymać dotację, lecz jedynie wskazuje sposób, w jaki skarżący ma uzyskaną dotację rozliczyć.

Zauważyć należy, że kwestionowany przepis § 12 uchwały z jednej strony zawiera regulacja stanowiące gwarancje realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 90 ust. 3e u.s.o. np. ust. 1, ust. 2, ust. 5, 6 i 7, oraz gwarancje proceduralne interesu podmiotu kontrolowanego, wskazując kto może dokonać kontroli – ust. 1,4, określając obowiązek organu kontrolującego do określenia terminu i zakresu planowanej kontroli – ust. 3, co pozwala na przygotowanie formalne i organizacyjne tej kontroli, określając zakres przedmiotowy także dokumentacji jaka powinna być w tym celu przygotowana. Wszystkie określone tym przepisem warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli, i ukształtowane zostały w taki sposób aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Z zakwestionowanego przez skarżącego przepisu § 12 ust. 5 wynika jedynie obowiązek ścisłej współpracy, w celu realizacji w/w założeń kontroli. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zabrudzeniem normalnej organizacji pracy placówki, stąd też założenia przyjęte w zaskarżonym przepisie mają tą kontrolę usprawnić i przyspieszyć, i z założenia nie są wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, postanowienia § 12 ust. 5 i 7 zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza ustawową delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Konsekwencją stwierdzenia niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.