Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1529/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu 4 maja 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. wpłynęło pismo H. W. informujące o prowadzonych robotach budowlanych w budynku nr [...] w B., przy ulicy [...].

W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] r. stwierdzono, iż na powyższej posesji znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów – H. i A. W. nie dokonano zgłoszenia zakończonej budowy, a prace zakończyły się z chwilą wybudowania, od strony północnej budynku, tarasu i pomieszczenia pod tarasem. Zdaniem organu bryła oraz powierzchnia zabudowy rozbudowanego budynku różni się od zakresu objętego pozwoleniem na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono również, że inwestorzy nie wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu. Przesłuchano również inwestorów, którzy oświadczyli, że w ramach udzielonego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę wykonano rozbudowę powiększoną o powierzchnię zabudowy obejmującą wykonanie pod tarasem (wykonanym niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) garażu. Zdaniem organu taras i wykonana pod nim zabudowa powstała w trakcie pieszo – jezdnym, co stanowi zmianę zagospodarowania terenu i jest kolejnym istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego opisanej inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 15 listopada 2020 r. Powyższy termin został na wniosek strony zmieniony decyzją z dnia [...] r., nr [...], na dzień 31 stycznia 2021 r.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu zamiennego, który wpłynął do organu w dniu 29 marca 2021 roku. Dokumentacja została uzupełniona.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], PINB odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (rozbudowa i nadbudowa), położonego na działce nr 1, obręb L. w B.– w sposób istotnie odstępujący od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...] – udzielającej inwestorom pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego (dobudowa i rozbudowa) na działce nr 2 przy ulicy [...], obręb L. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wskazano, iż autor projektu zamiennego przewiduje rozbiórkę ścian garażu wybudowanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę, co jednak nie wyczerpuje zakresu robót budowlanych, które miałyby doprowadzić dobudowany budynek mieszkalny do zgodności z przepisami. Nadto stwierdzono, iż po rozbiórce ścian garażu pozostaje dach garażu wsparty na słupach, przewidziany jako taras na poziomie I piętra zadaszony w pełni, który nie może zostać pominięty w zaliczeniu do powierzchni zabudowy. Podkreślono iż wspomniany taras zwiększa powierzchnię zabudowy o około 38 m2 ponad wartość dopuszczoną decyzją o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. W., w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego, w postaci niezastosowania § 14 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego interpretacja przez organ pojęcia "powierzchnia zabudowy" w oparciu o treść Polskiej Normy jest w jego ocenie błędna. Powołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano, iż powierzchnia tarasu nie może być wliczona do powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazano, iż z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy wynika, iż rozbudowa budynku obejmowała 90,45 m2. Z akt postępowania wynika, iż do wartości tej nie została doliczona powierzchnia zadaszonego tarasu na piętrze budynku. Wskazano, że wymiary tarasu to 4,44 x 8,35 m, co daje powierzchnię 37,99 m2. Zdaniem inwestorów powierzchnia tarasu nie wlicza się do ogólnej powierzchni zabudowy, co czyni inwestycję zgodną z projektem zamiennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż pojęcie powierzchnia zabudowy nie zostało zdefiniowane prawnie, ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie, które zostały określone w Polskiej Normie PN-ISO 9836, dlatego pojęciu powierzchnia zabudowy należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. ŚWINB wskazał, iż zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych. Wskazano, iż taras tworzy wraz z budynkiem całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie budynku w rzucie pionowym.

W nawiązaniu do powyższych rozważań zdaniem organu II instancji przedmiotowa rozbudowa faktycznie obejmuje nie 90,45 m2 (jak wynika z projektu zamiennego), a 128,44 m2, co stanowi o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowalnego, gdyż rzeczywista powierzchnia rozbudowy zwiększyła się o 42% w stosunku do wartości określonej w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, zdaniem ŚWINB, projekt budowlany zamienny nie odpowiada przepisom prawa.

Skarżący od powyższej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, w postaci nie zastosowania § 14 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

- błąd w ustaleniach faktycznych sprowadzający się do mylnego przyjęcia, że w istniejącym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki pozwalające na zmiany przedmiotowej decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania w postaci niewłaściwego zastosowania art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia wszystkich istotnych faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. W treści uzasadnienia powielił twierdzenia zawarte w odwołaniu, nadto wskazał braki w zebranym materialne dowodowym oraz zaakcentował wadliwość sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej jako u.p.b., w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku należącego do inwestorów. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wszczyna procedurę legalizacyjną, zobowiązując właścicieli nieruchomości do (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy):

- sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych,

- w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu zarówno I jak i II instancji w niniejszej sprawie przez inwestorów została wykonana rozbudowa, która została powiększona o powierzchnię zabudowy obejmującą wykonanie pod tarasem (wykonanym niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) garażu, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z projektu budowlanego zamiennego, a także z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku wynika, iż powierzchnia zabudowy wynosi 90,45 m2, natomiast zdaniem organu z akt administracyjnych wynika, iż do wartości tej nie została doliczona powierzchnia zadaszonego tarasu na parterze budynku – 37,99 m2. Zaś zdaniem inwestorów powierzchnia tarasu nie wlicza się do ogólnej powierzchni zabudowy, co czyni inwestycję zgodną z projektem zamiennym. Powyższe, w ocenie Sądu, jest zagadnieniem wymagającym szczegółowego uzasadnienia.

Wypada w tym miejscu podkreślić, iż organy w wydanych przez siebie decyzjach co prawda pochyliły się nad kwestią rozumienia pojęcia powierzchni zabudowy, jednakże skarżący już w treści odwołania zarzucił, iż organ I instancji podczas procedowania nad sprawą nie wziął pod uwagę regulacji zawartej w § 14 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020, poz. 1609). Zgodnie z powyższym przepisem powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Stosownie natomiast do treści wskazanego powyżej § 14 pkt 4 lit. a część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, ponieważ organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadniczej kwestii podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, gdyż nie odniósł się w najmniejszym stopniu do twierdzenia skarżącego odnośnie niezastosowania wspomnianych wyżej regulacji Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Tymczasem podniesienie w odwołaniu konkretnych zarzutów rodziło po stronie organu drugiej instancji obowiązek ustosunkowania się do nich. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że organy są zobligowane do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 K.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), a elementem koniecznym uzasadnienia decyzji jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a).

Powyższym wymogom organ II instancji nie sprostał. Zatem zasadny okazał się zarzut skargi w zakresie nierozważenia przez organy okoliczności podnoszonych przez skarżącego w treści odwołania.

W nawiązaniu do powyższych rozważań rozpatrując sprawę ponownie ŚWINB będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności do pełnego rozpatrzenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. W przypadku uznania przez organ, iż § 14 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, kwestia ta winna być również przez organ wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję.

W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.