Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4544/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2, art. 37 par 1, art. 141 par 4, art. 149 par 1 pkt 3, art. 174 par 2, art. 183 par 1 i  2, art. 204 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 12, art 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 89/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 89/15 Wojewódzki fSąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego: 1. stwierdził, że przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny; 4. zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz strony skarżącej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

[A.] sp. z o.o. (dalej: ,,skarżąca") pismem z dnia [...] września 2015 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: też "organ" lub "GIF") zakończonego decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] maja 2013 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w K. przy ul. [...] udzielonego na rzecz [B.] sp. z o.o. z siedzibą w K.

W skardze wniesiono o :

- zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

- stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 i 2 zd, 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: jako "p.p.s.a."), że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona na wstępie przedstawiła przebieg postępowania, jak również czynności podejmowane przez organ oraz podkreśliła, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. organ poinformował skarżącą o zamiarze zakończenia postępowania. W dalszej części uzasadnienia wskazała, że organ dopiero z końcem marca 2015 r. podjął jakiekolwiek czynności w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, iż pomimo, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. dokonano ustaleń w Sądzie Rejonowym w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego daty w jakiej [A.] sp. z o.o. złożyła wniosek o wpis połączenia przez przejęcie spółki [B.] sp. z o.o. – to i tak organ nie zakończył postępowania, ani nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jego zdaniem skarga jest nieuzasadniona.

Organ wskazał, że w dniu [...] września 2015 r. GIF wydał decyzję w sprawie, którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] maja 2013 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w K. przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2016 r. do sądu wpłynęło dodatkowe stanowisko organu z którego wynika, że od w/w decyzji został złożony środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko strony skarżącej, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, iż przedmiotem sprawy jest przewlekłe prowadzenie przez GIF postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

WSA wskazał, iż przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Powołując się na wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (lex 1369030), WSA wskazał, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w kontrolowanej sprawie GIF prowadził postępowanie nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania – ponad roczny - ale także jego konkretne zachowania procesowe. WSA wskazał, że jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez GIF decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2014 r. (prezentata organu na dokumencie). Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością organu było poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (pismo z dnia [...] września 2014 r.). Kolejną czynnością było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz wezwanie strony skarżącej do potwierdzenia czynności pełnomocnika oraz wezwanie pełnomocnika do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa (pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. Czynności te miały miejsce dopiero po czterech miesiącach od wpłynięcia do organu wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym zarówno potwierdzenie czynności jak i nadesłanie stosownego pełnomocnictwa dla pełnomocnika występującego w sprawie w imieniu skarżącej zostało dokonane pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. – a zatem niezwłocznie. Tymczasem kolejna czynność – polegająca na wezwaniu strony do wypowiedzenia się w sprawie, została podjęta po upływie miesiąca tj. w dniu [...] lutego 2015 r. Następnie gdy strona pismem z dnia [...] marca 2015 r. zajęła stanowisko w sprawie organ wezwał ją do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie kopii, potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów kierowanych do KRS dot. przejęcia oraz wykreślenia spółki [B.] sp. z o.o. (wezwanie z dnia [...] marca 2015 r.). W odpowiedzi na to wezwanie strona przekazała kopie żądanych dokumentów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ ponownie wezwał stronę do przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów wskazując, że na nadesłanych kopiach nie jest czytelna data ich złożenia do KRS przy czym korespondencja ta nie została odebrana przez stronę skarżącą, co spowodowało wystąpienie do Sądu Rejonowego w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy o sporządzenie i nadesłanie kopii wskazanych wyżej dokumentów. W odpowiedzi na wskazane pismo Sąd Rejestrowy nadesłał żądane dokumenty w dniu [...] czerwca 2015 r. Z uwagi, że zdaniem organu nie wynikało z nich kiedy wniosek o przejęcie spółki [B.] Sp. z o.o. został złożony do KRS organ kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. ponownie wystąpił o przekazanie kopii wniosku o zmianę danych w rejestrze, z którego będzie wynikała data złożenia tego wniosku. Tego samego dnia organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do czasu uzyskania kopii wniosku kierowanego do KRS. Następnego dnia po powzięciu informacji o brakach w materiale dowodowym, skarżąca przekazała do organu żądane dokumenty. W dniu [...] lipca 2015 r. również wskazane dokumenty zostały przekazane przez Sąd Rejonowy w Olsztynie. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a następnie w dniu [...] września 2015 r. organ wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r.

WSA podniósł, że od wpłynięcia wniosku do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania upłynęło 4 miesiące, w których to jedyną czynnością było wezwanie strony do zapoznania się z aktami sprawy, a która to czynność na tym etapie postępowania nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Następnie przez blisko 9 miesięcy organ rozpoznawał sprawę mimo, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego jedyną kwestią która podlegała wyjaśnieniu było kwestia terminu, w którym został złożony wniosek do KRS o zmianę danych podmiotu w rejestrze. Przy czym Sąd podkreślił, iż strona skarżąca w trakcie całego postępowania dostarczała niezwłocznie, na wezwanie organu niezbędne dokumenty, a brak precyzyjnego określenia żądania przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. niewątpliwie spowodował znaczne i niepotrzebne wydłużenie postępowania w sprawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podejmowane przez organ czynności nie były szczególnie skomplikowane i nie nastręczały nadmiernych trudności, nie wymagały też pracochłonnego przeszukiwania archiwów. Pierwsza czynność procesowa podjęta przez organ II instancji w sprawie (wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania), podjęta została z przekroczeniem terminu jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził również, że czynności, które były podejmowane przez organ w okresie od [...] grudnia 2014 r. (postanowienie o wznowieniu postępowania) do dnia [...] września 2015 r. (data wydania orzeczenia przez organ I instancji) niewątpliwie były podejmowane opieszale. Nadto część czynności (wezwania do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie z dnia [...] września 2014 r., z dnia [...] lutego 2015 r.) miała na celu jedynie przewlekanie postępowania. W ocenie WSA, brak bowiem uzasadnienia do wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, gdy następnie organ dalej zbiera materiał dowodowy w sprawie.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący, bowiem z całą pewnością rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie była sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu i rozpoznawania jej przez rok. Główny Inspektor Farmaceutyczny działał niewątpliwie w sposób przewlekły, naruszając przepis art. 35 § 3 k.p.a. Czynności procesowe były bowiem podejmowane w sposób nieefektywny jak również niecelowy, w wypadku zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, które w istocie skoro nie następowało po nich wydanie decyzji niepotrzebnie przedłużały tylko postępowanie.

Sąd wskazał, że rozpoznając skargę uwzględnił, że organ w dniu [...] września 2015 r. wydał w sprawie decyzję, co spowodowało, że żądanie skarżącej zawarte w pkt. 1 wniosków skargi – dot. wyznaczenia organowi terminu do zakończenia postępowania stało się bezprzedmiotowe. W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd wskazał, że mając na względzie zapis art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), jak również fakt, iż decyzja w sprawie została wydana, a także, że organ podejmował w sprawie także prawidłowe czynności przy czym część z nich była podejmowana bez zbędnej zwłoki – uznał za zasadne odstąpić od wymierzenia grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając powyższy wyrok w części tj. w zakresie punktu 1 oraz 4. Domagając się przy tym zmiany zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenia, że przewlekłości postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższych wniosków o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaistniała przesłanka uznania przewlekłości postępowania organu,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania pomimo braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w związku z tym przyjęcie, że zaistniała przesłanka uznania ,,bezczynności" organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako ,,p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny dotyczy oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego – wszczętego przez ten organ na wniosek skarżącej – postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] maja 2013 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w K. przy ul. [...] udzielonego na rzecz [B.] Sp. z o.o. s siedzibą w K., stwierdził, że postępowanie to organ prowadził w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez ,,wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Analiza argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie daje podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wadliwie uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania jako przewlekłego oraz dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie czy miała ona charakter ,,zwykły", czy też "przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. Jednak tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji o wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób budować w oparciu o argumenty przedstawione przez skarżący kasacyjnie organ. Zwłaszcza gdy podkreślić, że wymienione pojęcia mają już przecież swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa.

W związku z tym rzeczą sądu administracyjnego było wskazanie, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna przewlekłość ma charakter "rażący".

W literaturze podnosi się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracji publicznej prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane lub działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 33). Podobne stanowisko zostało wyrażane także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę przewlekłości, a mianowicie prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością podnieść należy, że ocena takiego właśnie kwalifikowanego charakteru tej przewlekłości - jak trafnie podkreśla się w doktrynie prawa (por. W. Chróścielewski, op. cit.) - nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W tej mierze, nie można tracić z pola widzenia i tego, że ocena odnośnie do kwalifikowanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenie normatywnego wzorca działania oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów.

Ocena, czy w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wyżej znaczeniu, wymaga przypomnienia ustaleń, co do przebiegu tego postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie kwestionował powołanych przez skarżącą spółkę okoliczności, a także wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił daty poszczególnych czynności.

W związku z powyższym poza sporem pozostaje okoliczność, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie ponad rok. Z akt sprawy bowiem wynika, że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2015 r. Podkreślić należy, że od pierwszej czynności organu w sprawie, tj. poinformowania strony pismem z dnia [...] września 2014 r. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji do dnia [...] grudnia 2014 r. kiedy to organ wezwał stronę skarżącą do potwierdzenia czynności pełnomocnika oraz wezwania pełnomocnika do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa w sprawie, przez okres 4 miesięcy nie podjęto żadnych kolejnych czynności. Zauważyć należy, że potwierdzenie czynności jak i nadesłanie stosownego pełnomocnictwa dla pełnomocnika występującego w sprawie w imieniu skarżącej zostało niezwłocznie dokonane pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolejna czynność – polegająca na wezwaniu strony do wypowiedzenia się w sprawie, została podjęta po upływie miesiąca tj. w dniu [...] lutego 2015r. Następnie, gdy strona pismem z dnia [...] marca 2015 r. zajęła stanowisko w sprawie organ wezwał ją do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie kopii, potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów kierowanych do KRS dot. przejęcia oraz wykreślenia spółki [B.] sp. z o.o. (wezwanie z dnia [...] marca 2015 r.). W odpowiedzi na to wezwanie strona przekazała kopie żądanych dokumentów. Niemniej, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ ponownie wezwał stronę do przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów wskazując, że na nadesłanych kopiach nie jest czytelna data ich złożenia do KRS przy czym korespondencja ta nie została odebrana przez stronę skarżąca co spowodowało wystąpienie do Sądu Rejonowego w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy o sporządzenie i nadesłanie kopii wskazanych wyżej dokumentów. W odpowiedzi na wskazane pismo Sąd Rejestrowy nadesłał żądane dokumenty w dniu [...] czerwca 2015 r. Z tego względu, że zdaniem organu, nie wynikało z nich kiedy wniosek o przejęcie spółki [B.] sp. z o.o. został złożony do KRS organ kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. ponownie wystąpił o przekazanie kopii wniosku o zmianę danych w rejestrze, z którego będzie wynikała data złożenia tego wniosku. Organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do czasu uzyskania kopii wniosku kierowanego do KRS. Następnego dnia po powzięciu informacji o brakach w materiale dowodowym skarżąca przekazała organowi żądane dokumenty. W dniu [...] lipca 2015 r. również wskazane dokumenty zostały przekazane przez Sąd Rejonowy w Olsztynie. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a następnie w dniu [...] września 2015 r. organ wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Strona skarżąca kasacyjnie, powodów prowadzenia w ten sposób postępowania administracyjnego upatruje w zachowaniu skarżącej wskazując na długi okres odbioru korespondencji, brak przekazania korespondencji, jak również w konieczności wyjaśnienia kluczowej kwestii, tj. terminu złożenia wniosku do KRS o zmianę danych podmiotu w rejestrze. W ocenie NSA stanowisko organu, ograniczające się do przedstawionych powyżej argumentów nie podejmuje żadnej merytorycznej polemiki z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenami. NSA stwierdza, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie podważa oceny Sądu I instancji o zasadności stanowiska, że w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ przewlekle prowadził postępowanie oraz że przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego w ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji w pełni zasadnie ocenił kontrolowane działanie organu jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że dla ustalenia czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przesądzające było to, czy termin do rozpoznania sprawy został przekroczony. W ocenie NSA już pierwsza czynność procesowa podjęta przez organ nastąpiła z przekroczeniem terminu, jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie tej okoliczności przekroczenia terminu załatwienia sprawy w ogóle nie kwestionuje. Z akt wynika, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2014 r. Dla postępowania, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych zasad odnoszących się do określenia terminu załatwienia takiej sprawy. Zatem znajdowała zastosowanie zasada ogólna przewidziana w art. 35 § 1 – 3 k.p.a. Oznacza to, że przy założeniu, że sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego i uznana została za szczególnie skomplikowaną, organ winien był ją załatwić w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, informując uprzednio stronę o jej szczególnie skomplikowanym charakterze (por. A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016, pkt 8 komentarza do art. 35). Decyzja zaś rozstrzygająca tę sprawę co do istoty została przez organ wydana dopiero w dniu 9 września 2015 r. Zatem po ponad roku od wszczęcia postępowania. Należy zatem uznać, że ten stan faktyczny w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości uprawniał Sąd I instancji do przyjęcia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania.

Zdaniem NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego stwierdzona przewlekłość postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc to w sposób wystarczający dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej przez Sąd odwoławczy.

W ocenie NSA stwierdzić należy, że o wadliwości zaskarżonego wyroku nie można wnioskować na tej podstawie, że według skarżącego kasacyjnie organu, jego uzasadnienie zawiera deficyty w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym względzie podnieść należy, że - niezależnie od tego, iż wbrew stanowisku organu tak jednak nie jest - ocena zasadności tego argumentu mogłaby być dokonana jedynie w sytuacji wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymienionego obligatoryjnego elementu, a wadliwość ta nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. NSA zauważa, że wbrew temu co podniósł skarżący kasacyjnie organ, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie stwierdził przesłanek do uznania bezczynności organu, natomiast wykazał przesłanki zaistniałe do stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego, o czym była mowa powyżej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.