Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1013/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 , 18
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia 1 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.S. oraz J.S. od decyzji Starosty W. z dnia 16 listopada 2015r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 16 listopada 2015r. Starosta W. orzekł: w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w wysokości 25 529,00 zł. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0132 ha, obr.[...], jedn. ewid. P. , m. K. , przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy K. , na cele realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do pętli w [...] , rozbudowa skrzyżowania ulic [...]" na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia 19 sierpnia 2013r., znak: [...] , zmienionej decyzją Wojewody nr [...] z dnia 29 stycznia 2014r.; w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj 1 276,45 zł.; w pkt 3 - o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 powiększonego o kwotę ustaloną w pkt 2, tj. w łącznej wysokości 26 805,45 zł., na rzecz J.S. i S.S. dotychczasowych właścicieli na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Równocześnie Starosta W. orzekł o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz o sposobie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie należności. Ustalając wysokość odszkodowania organ pierwszej instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 6 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.B. , który oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 25 529,00 zł.

Odwołanie od decyzji Starosty W. złożyli J. i S.S. , zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a także nieokreślenie wartości przedmiotu wyceny położonego w części zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MU) oraz w części, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), według jej wartości komercyjnej. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali na położenie nieruchomości w centrum lokalnego osiedla, w pobliżu przystanku, z doskonałą ekspozycją ewentualnej powierzchni wystawowej dla usług, zarzucając też niekonsekwencje metodologiczne w procesie szacowania i przyznanie rozbieżnych ocen cechy "lokalizacja" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" dla działki o cenie minimalnej i maksymalnej. Ponadto wskazali na przyjęcie tylko jednej transakcji z 2015 r. oraz niewłaściwą ocenę cechy "kształt i topografia", "możliwości zagospodarowania" oraz "lokalizacja" przyznanych wycenianej nieruchomości.

Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda [...] wskazał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy K. spornej nieruchomości gruntowej stanowiły przepisy art.12 ust. 1 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na mocy ostatecznej decyzji Starosty W. , z dnia 19 sierpnia 2013r., znak: [...], zmienionej decyzją Wojewody nr [...] z dnia 29 stycznia 2014r, którą orzeczono o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul.[...] do pętli w [...], rozbudowa skrzyżownia ulic [...] ....", przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy K. . Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej [...], obejmującej działkę nr [...] (z której powstała działka nr [...] - zajęta pod inwestycję drogową i przejęta przez Gminę K. ), według stanu na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dziale II. tej księgi jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli J. i S.S. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, natomiast działy III. i IV. były wolne od wpisów. Operatem szacunkowym z 6 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy T.B. podejściem porównawczym określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę 25 529,00 zł.

W związku z obowiązującymi przepisami normującymi ustalanie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Zapisy ustawowe określają możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W myśl ust. 4 tej regulacji, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W niniejszej sprawie autor sporządzonej wyceny dla jej przedmiotu położonego w dniu określania stanu (19 sierpnia 2013 r.) w części zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) oraz w części zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3u.g.n., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z terenu jednostek ewidencyjnych P. i N. miasta K. , co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi, w wyniku której biegły stwierdził, iż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową są wyższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. W przedmiotowym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

Pismem z 28 marca 2016 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powodów przyznania nieruchomościom o cenie minimalnej i maksymalnej, położonym w tej samej lokalizacji, tj. K. N. ul.[...] oceny cechy "lokalizacja" odpowiednio pośredniej i centralnej (str. [...] ). Ponadto poproszono o informację, czy w okresie analizy rynku w 2015 r. wystąpiła wyłącznie jedna transakcja nieruchomością podobną. W odpowiedzi na powyższe biegły w piśmie z 25 kwietnia 2016 r. poinformował, iż "7. nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej nie są położone w tej samej lokalizacji. Nieruchomości położone są w dwóch różnych obrębach ewidencyjnych, przy tej samej ulicy [...] , której długość wynosi około 4 km. Biorąc pod uwagę niewielki obszar, który podlegał analizie: K. , j. ewidencyjna P. , obręby: od [...] do [...] ,[...] ,[...] , [...] oraz K. j. ewidencyjna N. , obręby: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ulica [...] przebiega przez cały analizowany obszar na terenie j. ewidencyjnej N. Biorąc pod uwagę próbkę nieruchomości przyjętych do porównania, informacje uzyskane w wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości oraz aspekty brane pod uwagę dla cechy Lokalizacja (tabela strona 10) nieruchomość minimalna otrzymała wartość «Pośrednią», natomiast nieruchomość maksymalna otrzymała wartość cechy «Centralna.2». Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego 06.10.2015 r. rzeczoznawca posiadał informacje na temat jednej transakcji, która została odnotowana w 2015 r. dnia 19 marca".

Wojewoda [...] uznał za nieuzasadnione, w świetle art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. zarzuty skarżących o nieprawidłowym przyjęciu do analizy nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w kontekście położenia przedmiotu wyceny właśnie w terenie zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie do analizy nieruchomości przeznaczonych pod usługi byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w dyspozycji art. 4 pkt 16u.g.n.

Organ drugiej instancji zauważył też, że rzeczoznawca stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegły uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym ".Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku ". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości... ". Wyboru nieruchomości porównawczych, jak również określenia cech rynkowych mających wpływ na dany rynek nieruchomości oraz ich ocen dokonuje po dokonanej stosownej analizie rynku rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem, nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt u.g.n., co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyżej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia o wartości nieruchomości zawiera uzasadnienie, które pozwala dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegły wskazał w operacie szacunkowym i szczegółowo uzasadnił przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Fachowo przedstawił również wnioski oraz zamieścił w operacie szacunkowym wszystkie elementy, jakie winien on zawierać, wypełniając dyspozycję § 56 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym nieuzasadniony był również zarzut nieprzedstawienia w operacie szacunkowym publikacji, opracowań specjalistycznych, analiz, bowiem jak już zaznaczono wyżej, sposób dokonywania analizy rynku określa rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje.

Zdaniem Wojewody rzeczoznawca dokonał również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z dnia 6 października 2015r. Operat został sporządzony prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Wymienione powyższej okoliczności dowodzą, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób pozytywny. Tym samym niniejszy operat szacunkowy może stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych uwag skarżących stwierdził, że pismo biegłego z 27 kwietnia 2015r. w sposób precyzyjny wyjaśnia kwestię objętą zapytaniem, tj. iż "Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego 6.10.2015r. rzeczoznawca posiadał informacje na temat jednej transakcji, która została odnotowana w 2015r. dnia 19 marca". Brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego przez biegłego materiału porównawczego stanowiącego podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Jak już bowiem wskazano, to do biegłego jako osoby o stosownych uprawnieniach i odpowiedniej wiedzy należy dokonanie analizy rynku nieruchomości i w konsekwencji wybór odpowiednich nieruchomości porównawczych. W odpowiedzi na zarzut, zgodnie z którym wskutek wydzielenia działki nr [...] nastąpiło zmniejszenie możliwej powierzchni zagospodarowania działki nr [...] przez lokalizację zatoki w narożniku pn. - wsch. (13% powierzchnia), co w aspekcie finansowym pomniejsza wartość działki pozostałej w gestii inwestora – Wojewoda [...] zaznaczył, że przedmiotem decyzji jest tyko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości uwzględnienia w ramach tego odszkodowania rekompensaty za ewentualne pogorszenie się parametrów działki pozostałej przy dotychczasowych właścicielach.

J.S. i S.S. wnieśli w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 12 ust.4f, ust.5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistej wartości nieruchomości, a także art.7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek zapadłych rozstrzygnięć, w szczególności nie uwzględnienie, że na skutek podziału pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi J.S. i S.S. podnosili, że organy administracji ustaliły niewspółmierną do wartości nieruchomości wysokość odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie winno zostać ustalone według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W ocenie skarżących przeznaczenie nieruchomości objętych zaskarżonymi decyzjami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU), predestynuje nieruchomości do szacowania ich wartości według przydatności komercyjnej. Nieruchomość położona jest w centrum lokalnego osiedla, w pobliżu przystanku i z doskonałą ekspozycją ewentualnej powierzchni wystawowej dla usług. Występuje możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy. Skarżący wskazali, że nie godzą się z pominięciem faktu, że na skutek podziału pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną, ze względu na ich nową konfigurację i zmniejszoną powierzchnię. Odszkodowanie powinno uwzględniać także ten spadek wartości.

Skarżący zwrócili następnie uwagę na niekonsekwencje metodologiczne w procesie szacowania odszkodowania. Zarówno dla działki [...] jak i dla działki [...] wskazano rozbieżne oceny w aspekcie lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia dla działki o cenie maksymalnej i minimalnej, mimo iż obie zlokalizowane są przy tej samej ul. [...] Dla działki o cenie minimalnej wskazano lokalizację pośrednią a sąsiedztwo przeciętne, podczas gdy dla działki o cenie maksymalnej wskazano lokalizację centralną a sąsiedztwo korzystne.

Nadto według treści punktu "informacje o transakcjach.." przyjęty dla oszacowania okres liczony jest od października 2013 do dnia wyceny, tj. 6 października 2015 r. W istocie dla dokonania wyceny przyjęto tylko jedną transakcję z roku 2015 r.

Skarżący nie zgodzili się również z oceną, że działki nr [...] i nr [...] , wprawdzie nieregularne, lecz zbliżone w możliwościach zagospodarowania, oceniono pod tym względem niekorzystnie. Dla porównania działkę trójkątną (cena maksymalna) uznano za działkę o kształcie przeciętnym. Zdaniem skarżących wadliwym okazuje się także oszacowanie jako przeciętne z punktu widzenia możliwości zagospodarowania zarówno działki pod zabudowę jednorodzinną, jak i działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zrównanie obu działek pod tym względem wskazuje na istotne niedostatki w zakresie oszacowania wartości działki mieszkaniowo-usługowej. W kontekście możliwej zabudowy usługowej oszacowanie lokalizacji przedmiotowej działki jako "pośredniej" jest zastanawiające, gdy weźmie się pod uwagę bardzo dogodną komunikację ze zjazdem na autostradę A4 i obwodnicę K. w odległości 500 m od działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Odszkodowanie w niniejszej sprawie było ustalane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej oznaczona jako zrid) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Stosownie do art. 12 ust. 5 zrid, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Istotne znaczenie ma w tym zakresie przede wszystkim art. 18 ust. 1 zrid, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Dalsze regulacje u.g.n. przewidują, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Jak stanowi art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Ponadto zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zasady wyceny nieruchomości zostały uregulowane w Dziale IV u.g.n. – Wycena nieruchomości. Stosownie do art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 152 ust. 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Sposób zastosowania podejścia porównawczego został unormowany w art. 153 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym polega ono na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Należy też zaznaczyć, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W art. 159 u.g.n. zawarta została delegacja ustawowa, w myśl której Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

W wykonaniu tego ostatniego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z § 20 rozporządzenia, w podejściu kosztowym stosuje się metodę kosztów odtworzenia i metodę kosztów zastąpienia. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (§ 21 ust. 1). Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (§ 21 ust. 2). Stosownie do § 22 ust. 1 rozporządzenia przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych, natomiast w myśl § 22 ust. 2 przy metodzie kosztów zastąpienia określa się koszty zastąpienia części składowych gruntu częściami składowymi o takiej samej funkcji i podobnych parametrach użytkowych, jakie mają części składowe, których wartość określa się, lecz wykonanymi przy wykorzystaniu aktualnie stosowanych technologii i materiałów.

Dla wyceny wartości nieruchomości w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma również § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów zrid określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W myśl § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jak wynika z powyższych regulacji, podstawowym i niezbędnym dowodem przy wycenie nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Organ administracji publicznej nie może zatem ustalić należnego odszkodowania nie posiadając dowodu w postaci opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego. Jednocześnie operat ten musi spełniać wymogi, wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.

Operat niespełniający wymogów formalnych nie może zostać przyjęty za podstawę ustaleń co do wartości nieruchomości i w konsekwencji za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Z drugiej strony, nawet spełniający formalne kryteria operat szacunkowy nie wiąże w sposób bezwzględny ani organów administracji, orzekających w sprawie odszkodowania, ani sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania tych organów. Operat szacunkowy podlega bowiem – jak każdy inny dowód – ocenie w toku postępowania. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Chociaż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" oraz nie wskazał kryteriów takiej oceny, to zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie rozumie się ją, jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Podnosi się w nim, że artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 484/15, Lex Omega nr 2118772 oraz z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, Lex Omega nr 1331838).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ocenić operat, jak każdy dowód w sprawie, zatem pod każdym względem, tak formalnym, jak i merytorycznym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 626/15, Lex Omega nr 2036132). Organ nie może się ograniczyć tylko do jego oceny z formalnego punktu widzenia, ale także dokonać oceny pod względem merytorycznym. To organ wydaje władcze rozstrzygniecie, ustala bowiem odszkodowanie, ustalając prawa i obowiązki uprawnionego do otrzymania odszkodowania i zobowiązanego do wypłaty, nie może zatem bezkrytycznie przyjmować wyliczonej wartości nieruchomości. Niewystarczające jest stwierdzenie, że operat to wiedza specjalistyczna biegłego, której organ nie ma prawa badać (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1179/14, Lex Omega nr 2035940). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego (...)To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 309/16, Lex Omega nr 2110182; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 675/15, Lex Omega nr 2077963). Weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 (...) k.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, Lex Omega nr 1794738). Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13, Lex Omega nr 1794862). W sytuacji wniesienia zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego, rolą organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń, a w przypadku ich uwzględnienia przez rzeczoznawcę - o sporządzenie korekty lub uzupełnienia operatu w postaci aneksu z jednoczesnym wyjaśnieniem, z jakich powodów rzeczoznawca uznał zastrzeżenia za zasadne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1036/14, Lex Omega nr 2032645).

Przechodząc od rozważań teoretycznych do analizy niniejszej sprawy i kontrolowanych decyzji organów administracji publicznej należy zauważyć, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0132 ha, obr. [...], m. K. , przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy K. na cele realizacji inwestycji drogowej pozyskane zostały dwa operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego T.B..

Pierwszy z operatów, sporządzony w dniu 9 czerwca 2014 r., został zakwestionowany przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia 24 września 2015 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca nie podał w sposób szczegółowy powodów uwzględnienia stanu cechy: powierzchnia przed podziałem w kontekście określania wartości przedmiotu wyceny i zaznaczył, że byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie wyłącznie za utraconą część nieruchomości. Nadto biegły nie uzasadnił w sposób wystarczający powodów uwzględnienia wśród nieruchomości porównawczych nieruchomości charakteryzujących się wielokrotnie większą powierzchnią, niż powierzchnia nieruchomości wycenianej i nie uzasadnił dopuszczalności zastosowania współczynników korygujących przy tak dużych różnicach powierzchni.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta W. uzyskał kolejny operat, sporządzony w dniu 6 października 2015 r. Został on następnie przyjęty za podstawę ustaleń w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 listopada 2015r., znak:[...] oraz decyzji zaskarżonej.

Biegły T.B. wskazał w tym opracowaniu, że wartość wyceny odnosi się do dnia 6 października 2015r., natomiast stan przedmiotu wyceny uwzględniono na dzień 19 sierpnia 2013r. W dniu 19 sierpnia 2013r. wydana została decyzja Starosty W. znak: [...] , zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Takie przyjęcie daty wyceny oraz stanu nieruchomości odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 zrid.

Biegły wskazał, że ustalając wartość gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś w odniesieniu do składników podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę składnikową.

Rzeczoznawca przeanalizował stan prawny nieruchomości, opisał jej lokalizację, otoczenie, zagospodarowanie oraz stan techniczno-użytkowy. Określił możliwość zagospodarowania przestrzennego wskazując, że wyceniana nieruchomości znajduje się częściowo na terenie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 14 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Według planu przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach oznaczonych symbolem: MU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (przeznaczenie przeważające). W pozostałej, północnej części działka znajduje się na terenie nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ta część nieruchomości położona jest w terenach oznaczonych symbolem: MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności,

Biegły podał dalej, że dla potrzeb wyceny przeanalizował transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta K. , wskazując na rozpiętości cen i na ceny taksacyjne. Przeanalizował też transakcyjne ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę na terenach najbardziej podobnych do przedmiotowej nieruchomości. Analizą objęto obszar znajdujący się na terenie osiedli [...] oraz na terenie osiedli: [...] ,[...] ,[...] ). Na analizowanym obszarze odnotowano około 20 transakcji. Na przedmiotowej nieruchomości istnieje możliwość realizacji m.in. zabudowy usługowej wolnostojącej. Z uwagi na fakt dopuszczenia możliwości realizacji zabudowy usługowej na nieruchomościach podobnych o przeznaczeniu MN - mieszkaniowa jednorodzinna, do wyceny zostały dopuszczone grunty o innym, podobnym przeznaczeniu. Wpływ na wartość nieruchomości powodowany różnicami w możliwościach zagospodarowania wycenianej nieruchomości w odniesieniu do próbki reprezentatywnej uwzględnia cecha cenotwórcza "Możliwości zagospodarowania".

W operacie wskazano, że najwyższe ceny osiągają działki położone w atrakcyjnej lokalizacji, blisko centrum, z bardzo dobrą dostępnością komunikacyjną, a zarazem walorami widokowymi oraz przyrodniczymi. Wyższe ceny jednostkowe notowano w dzielnicy N. aniżeli w P. Najbardziej pożądanym sąsiedztwem dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest bliskość lokalnych obiektów handlowo-usługowych, usług publicznych, terenów sportu i rekreacji. Niepożądane jest sąsiedztwo uciążliwych obiektów komercyjnych zwłaszcza przemysłowych, starej zaniedbanej zabudowy, terenów kolejowych, dróg o dużym natężeniu hałasu. Najbardziej pożądany jest bezpośredni wjazd na działkę z drogi o nawierzchni asfaltowej. Istotną cechą jest również uzbrojenie w media. Na rynku nie odnotowano zależności pomiędzy ceną jednostkową gruntu, a powierzchnią, co zobrazowano w tabeli nieruchomości porównawczych. Za podobne pod względem powierzchni przyjęto nieruchomość o powierzchni do 15 arów. Co istotne, biegły zaznaczył, iż działki wąskie silnie wydłużone, albo o nieregularnych kształtach cieszą się znacznie mniejszym zainteresowaniem. Preferowana forma władania to własność bez ograniczeń, ograniczenia w postaci służebności obniżają wartość nieruchomości. Na wartość gruntu mają także wpływ specyficzne uwarunkowania nieruchomości ograniczające możliwości użytkowania działki takie jak: kształt, infrastruktura utrudniająca użytkowanie, stara zabudowa do rozbiórki, itp. Biegły wyjaśnił, że do wyceny wybrano 12 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Cena maksymalna wyniosła 240,89 zł/m2 za działki o pow. 0,494 ha położone przy ul. [...], natomiast cena minimalna wyniosła 123,18 zł/m2 i dotyczyła działki o pow. 0,1188 ha przy ul. [...] . Biegły wyjaśnił również, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, odwołując się przy tym do § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W dalszej części operatu szacunkowego przedstawione zostały transakcje najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości w liczbie dwunastu, w tym: dwie z roku 2013, dziewięć z roku 2014 oraz jedna z roku 2015 (s. 9 operatu). Następnie dokonano charakterystyki cech cenotwórczych nieruchomości wyjaśniając, na jakich podstawach zostały one ustalone (własna analiza cen na runku lokalnym, analiza równoległych rynków nieruchomości, preferencje potencjalnych nabywców). Cechy te zostały w sposób dokładny przedstawione i omówione w tabeli, zamieszczonej na s. 10 operatu. Biegły uwzględnił cechy takie jak: lokalizacja (centralna, pośrednia i peryferyjna), sąsiedztwo i otoczenie (korzystne, przeciętne, niekorzystne), kształt i topografia (korzystna, przeciętna, niekorzystna), możliwość zagospodarowania (korzystna, przeciętna, niekorzystna), ograniczenia i atuty (atuty, brak, ograniczenia) a także uzbrojenie (pełne, częściowe, brak). Każdej z cech przypisał wpływ na zróżnicowanie cen. Wyjaśnił, z jakich przyczyn nie zastosował korekty cen z uwagi na upływ czasu.

Kolejną częścią operatu było przedstawienie sposobu wyceny. Biegły wskazał, że wartość gruntu określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Odwołał się przy tym do treści art. 153 ust. 1 u.g.n. a także wyjaśnił, że metodę korygowania ceny średniej zastosował z uwagi na wystarczającą liczbę transakcji w obrocie nieruchomościami na badanym obszarze. Wartość składników budowlanych określił w podejściu kosztowym, jako koszt odtworzenia, pomniejszony o wartość zużycia tych części składowych, przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej.

Określając wartość gruntu rzeczoznawca obliczył ceny: minimalną, maksymalną, średnią oraz wyliczył zakres współczynników korygujących. Następnie dokonał charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej, obrazując ich cechy cenotwórcze (s. 15-16 operatu), po czym przedstawił cechy cenotwórcze nieruchomości wycenianej (s. 16 operatu). Przyjął w tym zakresie jej lokalizację jako pośrednią, sąsiedztwo i otoczenie jako przeciętne, kształt i topografię jako niekorzystną z uwagi na mocno nieregularny kształt, możliwość zagospodarowania jako przeciętną, wskazał na brak ograniczeń i atutów oraz pełne uzbrojenie. Dla każdej z cech obliczył zakres współczynników korygujących, wyliczając ich wartości przez interpolację między dolnym i górnym ich zakresem. Na tej podstawie wyliczył wartość jednostkową (cenę m2) oraz wartość całego gruntu (s. 17 operatu). Dalej rzeczoznawca obliczył wartość składnika budowlanego – ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych, a także wartość składników roślinnych (drzew: grabu i dwóch kasztanów). Wartość nieruchomości obliczył, sumując wartość rynkową gruntu i wartość odtworzeniową składników (s. 18 operatu).

Z uwagi na zarzuty odwołania organ drugiej instancji zwrócił się do biegłego pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. o wyjaśnienie powodów przyznania nieruchomościom o cenie maksymalnej i minimalnej, położonym przy tej samej drodze publicznej (ul. [...] ) różnych cech lokalizacyjnych (pośrednia i centralna) oraz o informację, czy w okresie analizy rynku w roku 2015 wystąpiła wyłącznie jedna transakcja nieruchomością podobną. W odpowiedzi (pismo z dnia 25 kwietnia 2016 r.) biegły rzeczoznawca wyjaśnił, że nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej nie są położone w tej samej lokalizacji albowiem znajdują się w różnych obrębach ewidencyjnych, a ul. [...] ma długość ok. 4 km. Wyjaśnił również, że na dzień sporządzania operatu posiadał informację na temat jednej transakcji, odnotowanej w roku 2015.

Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [...] Wojewoda poddał analizie powyższy operat szacunkowy, uwzględniając również pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Zweryfikował, czy opinia biegłego spełnia wymogi formalne, wynikające z przepisów specustawy, u.g.n. oraz rozporządzenia. Następnie dokonał oceny wartości dowodowej opinii, odnosząc się do jej uzasadnienia i uznając ją za prawidłową.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uczynił zadość wymogowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., a jego ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 6 października 2015 r. należy podzielić. Dowód ten zawiera wszystkie wymagane prawem elementy wyliczone w § 56 rozporządzenia, a nadto pozwala na prawidłowe ustalenie wartości spornej nieruchomości. Biegły wykorzystał dane o cenach transakcyjnych kilkunastu nieruchomości podobnych. Nie budzi zastrzeżeń – w związku z wyjaśnieniami, zawartymi w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016r. – ujęcie w operacie tylko jednej ceny transakcyjnej z roku 2015. Przyczyny zróżnicowania cen transakcyjnych również zostały w sposób przekonujący wyjaśnione, w tym biegły wytłumaczył różnicę cenową pomiędzy dwiema nieruchomościami, położonymi przy tej samej ulicy (ul. [...]). Za przekonujące należy uznać również scharakteryzowanie tak nieruchomości porównywanych, jak i wycenianej pod kątem cech cenotwórczych. W zakresie cechy: lokalizacja biegły uwzględnił bliskość centrum, dostępność komunikacji czy walory przyrodnicze i widokowe. Oceniając sąsiedztwo i otoczenie wziął pod uwagę sąsiedztwo zabudowy atrakcyjnej, bliskość terenów zielonych, obiektów użyteczności publicznej i handlowych (oceniając te uwarunkowania jako korzystne) oraz sąsiedztwo terenów zaniedbanych, obiektów w złym stanie technicznym, obiektów uciążliwych (jako niekorzystne). Trafnie scharakteryzował kształt i topografię, uznając za korzystne cechy kształt regularny, zwarty oraz płaski teren, za przeciętne – kształt nieregularny z niewielkimi deniwelacjami terenu a za niekorzystne – m.in. teren wydłużony lub mocno nieregularny kształt niezależnie od ukształtowania terenu. Za korzystną możliwość zagospodarowania uznał zabudowę usługową, za przeciętną – zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową (a zatem w obu wypadkach – całość działki z przeznaczeniem budowlanym), natomiast za niekorzystny – jedynie częściowe budowlane przeznaczenie działki. Przyjął, że wyceniana nieruchomość nie posiada ani atutów, ani ograniczeń, uzbrojenie uznając za pełne. Przyjęte w opinii kryteria nie mogą budzić zastrzeżeń, są logiczne i odpowiadają doświadczeniu życiowemu.

Takiej pozytywnej oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych nie zmieniają zarzuty skargi, które nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący podnosili, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym predestynuje ją do szacowania z uwzględnieniem przydatności komercyjnej. Zarzutu tego nie sposób podzielić w sytuacji, gdy działka o nieregularnym kształcie oraz niezbyt wielkiej powierzchni (1 ar 32m2) jedynie częściowo objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze istniejącą w okresie wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zabudowę i sposób zagospodarowania sąsiednich działek (mapa z projektem podziału nieruchomości, stanowiąca załącznik do decyzji z dnia 19 sierpnia 2013r) nie sposób podzielić twierdzeń skargi, jakoby istniała możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy.

Podnoszona w skardze kwestia rozbieżnych ocen lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia dwóch działek, położonych przy ul. [...] została przez biegłego wyjaśniona. Wyjaśnienia te nie mogą budzić wątpliwości z uwagi na długość tej ulicy, która rozciąga się na kilka kilometrów, rozpoczynając się relatywnie blisko centrum miasta i w obszarze zabudowy zwartej (rejon [...] ), na terenie obsługiwanym przez linie autobusowe i w odległości kilkuset metrów od komunikacji tramwajowej, zaś kończy się na peryferiach miasta, w obszarze nie obsługiwanym już przez komunikację miejską.

Nie stanowi wady opinii przyjęcie wśród nieruchomości porównywanych tylko jednej transakcji z roku 2015. Biegły wyjaśnił, że inne transakcje z tego roku nie były mu znane. Nadto wyjaśniał w opinii, że na przedmiotowym rynku nieruchomości w okresie dwóch lat, poprzedzających wydanie opinii nie zaobserwowano wyraźnej tendencji wzrostowej ani malejącej.

Skarżący kwestionowali ocenę spornej działki jako niekorzystnej z uwagi na nieregularny kształt, wskazując że jako posiadającą kształt przeciętny zakwalifikowano działkę trójkątną. Również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. Wyceniana nieruchomość posiada kształt nieregularnego sześcioboku, w dodatku jest znacznie mniejsza od działki trójkątnej, wskazywanej w skardze (działka o cenie maksymalnej, powierzchnia ponad 4a); mimo iż biegły nie wskazał tego wprost w opinii, zdaniem Sądu nieregularność przebiegu granic działki pogarsza cechę cenotwórczą, związaną z jej kształtem tym bardziej, im mniejsza jest jej powierzchnia.

Przyjęcie jako przeciętnej możliwości zabudowy tak mieszkaniowo-usługowej, jak mieszkaniowej również nie budzi zastrzeżeń Sądu. Biegły za korzystne możliwości zabudowy uznał sytuację, gdy całość działki mogła mieć przeznaczenie wyłącznie usługowe, za niekorzystne zaś – niemożliwość zabudowania całości nieruchomości. Nie można – w przypadku uwzględniania szeregu cech i przypisania im zróżnicowanej wagi wraz z różnym wpływem danej cechy na cenę – wymagać od biegłego wprowadzania nadmiernej ilości kategorii, tym bardziej że ocena podobieństwa zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej opiera się na jego doświadczeniu zawodowym. Doświadczenie życiowe pokazuje także, iż usługi w wypadku terenu o przeznaczeniu mieszanym są znacznie ograniczone w stosunku do obszarów, posiadających przeznaczenie wyłącznie komercyjne.

Skarżący kwestionowali przyjęcie lokalizacji wycenianej nieruchomości jako pośredniej, wskazując na bardzo dogodną komunikację ze zjazdem na autostradę oraz obwodnicę K. w odległości 500 m. W tym zakresie zauważyć należy, że tak niewielkie oddalenie od węzła autostradowego, charakteryzującego się znacznym natężeniem ruchu (jeden z głównych wyjazdów z K. na autostradę A4) nie musi oznaczać korzystnej lokalizacji z uwagi na niedogodności, związane z natężeniem hałasu i zanieczyszczeniem powietrza. Nadto biegły wyraźnie wyliczył wśród opisu lokalizacji "centralnej" takie walory, jak położenie najbliżej centrum, bardzo dobrą komunikację, walory przyrodnicze i widokowe. Wypada zauważyć, że wyceniana nieruchomość położona jest praktycznie na obrzeżach K. , w rejonie obsługiwanym przez linie autobusowe o niewielkiej częstotliwości kursowania, nie pozwalające na dotarcie bezpośrednio do centrum miasta, bez komunikacji tramwajowej czy kolejowej. Nadto terenu, gdzie znajduje się sporna działka nie sposób uznać za atrakcyjny widokowo czy przyrodniczo.

Nie jest zasadny również ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f i ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 zrid poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistej wartości nieruchomości. Zarzut ten ocenić należy jako bezpodstawny, oparty na polemice z ustaleniami wynikającymi z opinii biegłego, której rzetelności skarżący nie zakwestionowali w sposób skuteczny.

Zarzut naruszenia szeregu przepisów k.p.a., w istocie koncentrujący się na braku uwzględnienia utraty wartości inwestycyjnej części nieruchomości, która po podziale utraciła dla skarżących wartość inwestycyjną także nie mógł zostać uwzględniony. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami specustawy odszkodowanie przyznawane jest wyłącznie za te nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 i ust. 4f w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 zrid), a zatem za te nieruchomości, których własność została odjęta dotychczasowym właścicielom. Organy administracji publicznej nie posiadają więc podstaw do ustalenia odszkodowania za ewentualny spadek wartości tych nieruchomości, które po podziale w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zostały wywłaszczone.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a

.