Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4840/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1, art. 141 par. 4, art. 134 i 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 w zw z art. 145 par 1 pkt ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 61/20 w sprawie ze skargi Dyrektora Zakładu Karnego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. i M. W. solidarnie na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gl 61/20 po rozpoznaniu skargi Dyrektora Zakładu Karnego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.OG/41.12/186/2019/14870 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, mocą którego organ uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 30 września 2019 r. nr SKO.OG/41.12/28/2019/4392 w zakresie dotyczącym M. W. i w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego w części skierowania jej do Zakładu Karnego w W.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2019 r. nr SKO.OG/41.12/186/2019/14870 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 105 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu, złożonego przez M. W. i M. W., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z 30 września 2019 r. nr SKO.OG/41.12/28/2019/4392, mocą której umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. (nr 46/74) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M. W. i - w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego - stwierdziło wydanie jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania jej do Zakładu Karnego w W., oraz [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M.W.

W skardze na powyższą decyzję SKO z dnia 15 listopada 2019 r. strona skarżąca - Zakład Karny w W., wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest zasadna.

Przenosząc szeroko powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacje na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że C. W. zmarł w 2016 r., a jego małżonka wiele lat wcześniej, gdyż w roku 1992. Z momentem śmierci uprawnionych do lokalu nabytego w realiach przedmiotowej sprawy, czyli objętego przydziałem służbowym, wygasł tytuł prawny do jego legalnego posiadania przez spadkobierców funkcjonariusza. Podkreślono przy tym, że prawo przysługujące C. W. do pozostania w mieszkaniu służbowym nie jest w realiach przedmiotowej sprawy prawem zbywalnym, a zatem nie mogło stanowić schedy spodkowej po nim. M. W. jako urodzony w 1958 r., w dacie śmierci ojca nie spełniał bowiem żadnej z przesłanek do zachowania tego prawa, żadnej z takowych nie wskazał, a zatem zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, SKO decyzją z 30 września 2019 r. nr SKO.OG/41.12/28/2019/4392 umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 z uwagi na brak przymiotu strony osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co z kolei wadliwie w części dotyczącej M. W. uchylono w postępowaniu odwoławczym i stwierdzono wydanie decyzji z 24 czerwca 1974 r., objętej wnioskiem o stwierdzanie nieważności, z naruszeniem prawa.

W podsumowaniu swoich rozważań WSA w Gliwicach stwierdził, że ani M. W., ani jego syn M. nie mają legitymacji procesowej strony do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 czerwca 1974 r., albowiem nie mają interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., dysponują oni interesem faktycznym, ale nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. (nr 46/74) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego.

Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przy czym w przedmiotowej sprawie decyzja objęta żądaniem stwierdzenia jej nieważności, jak zasadnie wskazała strona skarżąca, była adresowana do niej, a nie do C. W., którego stosunek prawny wykreowany został w sferze wewnątrzadministracyjnej i w tej sytuacji prawnej, jako funkcjonariusz służby więziennej nabył prawo do dysponowani lokalem położnym w C. przy ulicy S. na warunkach określonych w aktach prawnych przytoczonych wyżej, a regulujących prawa do mieszkania funkcjonariuszy służby więziennej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. W. i M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy dnia 10 grudnia 1959 r. o służbie więziennej (Dz.U.1959.69.4361, dalej: SWu) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1964 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Więziennej (dalej rozporządzenie MS) oraz art. 32 ust. 3 i art. 64 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. 1962.47.227 t.j., dalej Pr.Lok.) - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. był uprawniony do dysponowania lokalem mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji Służby Więziennej i rozstrzygać o przydzieleniu mieszkania w oparciu o przepisy ustawy dnia 10 grudnia 1959 r. o służbie więziennej i rozporządzenia MS, pomimo wyraźnego zakazu zawartego w art. 32 ust. 2 Pr.Lok. i zastrzeżenia w § 5 rozporządzenia MS tych uprawnień dla organów kwaterunkowych jednostek organizacyjnych więziennictwa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 i z art. 44 Pr.Lok. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo że organ Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. mógł rozstrzygać i rozstrzygnął o przydzieleniu lokalu mieszkalnego wyłącznie w oparciu o przepisy tej ustawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 i 2. i art. 56 Pr.Lok. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MS i art. 28 ust. 1 i 3 SWu - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. był uprawniony do przydzielenia lokalu mieszkalnego jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - Zakładowi Karnemu w W., pomimo że zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr.Lok. lokal mieszkalny mógł zostać przyznany wyłącznie osobie fizycznej;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, art. 44 oraz art. 64 Pr.Lok. w zw. z § 1 ust. 2 Rozporządzenia MS - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przydzielenie mieszkania funkcjonariuszowi Służby Więziennej stanowi przesłankę uznania, że lokal ten znajduje się w dyspozycji Służby Więziennej lub skutkuje przekazaniem do dyspozycji Służby Więziennej, choć twierdzenie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a przyznanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej mogło nastąpić bez wcześniejszego oddania lokalu do dyspozycji Służby Więziennej;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej

- poprzez błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów nieobowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74:

- art. 29 ust. 1 SWu w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 1975 r. (Dz.U.l 975.42.218) oraz

- art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. 1974.14.84) obowiązujących od dnia 1 sierpnia 1974 r., a dotyczących mieszkań funkcyjnych, podczas gdy w sprawie zastosowanie winno mieć ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe w brzmieniu z dnia 24 czerwca 1974 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez uchylenie punktu 1. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, pomimo że rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu, ponieważ uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organ Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. przyznał lokal znajdujący się w dyspozycji Służby Więziennej bądź też decyzją administracyjną przekazał lokal do dyspozycji Służby Więziennej, musiało skutkować koniecznością stwierdzenia nieważnością decyzji z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/76, a w konsekwencji błędne uchylenie punktu 1. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, pomimo że odpowiadało ono prawu, a skarga Zakładu Karnego w W. winna była zostać oddalona;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z prawidłowymi ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego w sposób nieprawidłowy, tj. sprzeczny z treścią zachowanych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 oraz opierających się na poważnym błędzie logicznym, polegającym na przyjęciu, że wykonywany zawód najemcy przesądza o charakterze lokalu i stosowanej ustawie, skutkującym uznaniem, że C. W. był funkcjonariuszem służby więziennej, a lokal był mieszkaniem służbowym w dyspozycji tej służby, co stanowiło przesłankę odmowy uznania legitymacji skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i uchylenia co do punktu 1. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

c) art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o ustalenia dokonane z treści dokumentów innych niż zgromadzone w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji błędne ustalenie, że lokal był mieszkaniem służbowym w dyspozycji Służby Więziennej, a C. W. był funkcjonariuszem służby więziennej, co stanowiło przesłankę odmowy uznania legitymacji skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji organu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74;

d) art. 134 i art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie, pomimo że wydając decyzję z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 naruszono art. 44 Pr.Lok. w zw. z art. 99 § 1 i art. 97 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1974 r., ponieważ ww. decyzja podpisana została przez podmiot niebędący organem administracji mogącym załatwić sprawę w drodze decyzji i nieposiadający uprawnienia do podpisania decyzji, a w konsekwencji uchylenie przez Sad punktu 1. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, pomimo że odpowiadało ono prawu.

Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącym od uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekli się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podniosło, że "popiera jej wniesienie".

Dyrektor Zakładu Karnego w W. odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy w ustawowym terminie nie zawnioskowali o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach naruszenia: przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.OG/41.12/186/2019/14870, którą w punkcie 1 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 30 września 2019 r. nr SKO.OG/41.12/28/2019/4392 w zakresie dotyczącym M. W. w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i w tym zakresie stwierdzono wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2019 r. w zakresie jej punktu 1 uznając, że M. W. ani jego syn M. nie mają legitymacji procesowej strony do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. (nr 46/74) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego, albowiem nie mają interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., dysponują oni jedynie interesem faktycznym, ale nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym miejscu podnieść należy, że we wniesionej skardze kasacyjnej nie został podniesiony kardynalny dla niniejszej sprawy i kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

1. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 151 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Co więcej oba przepisy mają charakter wynikowy i ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Dodać także należy, że przytoczony w tym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został powołany w sposób niepełny, gdyż dzieli się on na niższe jednostki redakcyjne, które określają różne podstawy wyrokowania. Nadto powołany odrębnie art. 151 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania go z innymi przepisami materialnymi lub procesowymi.

2. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

3. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które to przepisy nie były stosowane przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.OG/41.12/186/2019/14870.

Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione.

4. Wreszcie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 156 § 1 k.p.a. chociaż jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma jednak charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak błędnie go zakwalifikował pełnomocnik skarżącego kasacyjnie. Nadto art. 156 § 1 k.p.a. dzieli się jeszcze redakcyjnie na punkty. Jest to o tyle istotne, że każdy punkt tego przepisu stanowi odrębną przesłankę stwierdzenia nieważności. Brak właściwej tym zakresie precyzji pełnomocnika skarżącego kasacyjnie co najmniej utrudnia, a wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszym i podstawowym działaniem organu administracyjnego przy wszczęciu i prowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego (zwłaszcza na wniosek), w tym także postępowania wszczynanego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, jest stwierdzenie czy żądanie pochodzi od strony postępowania. Taki brak podmiotowy skutkuje odmową wszczęcia postępowania albo jego umorzeniem. Jak wskazano na wstępie Sąd I instancji uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiotowej sprawie – stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74 w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego nie pochodzi od strony. Sąd I instancji uznał, że ani M. W., ani jego syn M. nie mają legitymacji procesowej strony do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 czerwca 1974 r., ponieważ nie mają interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., dysponują oni interesem faktycznym, ale nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. (nr 46/74) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Jak także wskazano wyżej ta podstawa wydania zaskarżonego wyroku nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Tym samym Sąd I instancji nie badał merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r. (nr 46/74). Zatem podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie były kontrolowane przez Sąd I instancji było bezpodstawne, a odnoszenie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby co najmniej przedwczesne. Zwłaszcza, że w swej istocie odnoszą się one nie do podstaw stwierdzenia nieważności (co było przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania), lecz do podstaw materialnoprawnych wydania decyzji przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia 24 czerwca 1974 r., nr 46/74 (art. 28 ust. 1 i 3 SWu, § 5 ust. 1 rozporządzenia MS oraz art. 32 ust. 3 i art. 64 - poprzez ich błędne zastosowanie; art. 32 ust. 1 i z art. 44 Pr.Lok. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie; art. 32 ust. 1 i 2. i art. 56 Pr.Lok. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MS i art. 28 ust. 1 i 3 SWu - poprzez ich błędną wykładnię; art. 32 ust. 1 i 2, art. 44 oraz art. 64 Pr.Lok. w zw. z § 1 ust. 2 Rozporządzenia MS - poprzez ich błędną wykładnię; art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów nieobowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74, art. 29 ust. 1 SWu w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 1975 r. (Dz.U. 975.42.218) oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. 1974.14.84) obowiązujących od dnia 1 sierpnia 1974 r., a dotyczących mieszkań funkcyjnych, podczas gdy w sprawie zastosowanie winno mieć ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe w brzmieniu z dnia 24 czerwca 1974 r.). Ani Sąd I instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stanowią kolejnej – trzeciej – instancji w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.OG/41.12/186/2019/14870, a nie decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 24 czerwca 1974 r. nr 46/74.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.