Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 5/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Przywrócenie terminu
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.189, art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193, 197 par.2, art.88
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Bogusław Dauter (współsprawozdawca) Stanisław Gronowski (sprawozdawca) Antoni Hanusz Anna Łuczaj Joanna Runge-Lissowska Marzenna Zielińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnioskiem z dnia 24 września 2009 r., L.dz. BO-4660-34/09, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: 1. Czy w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego ? 2. Czy w świetle art. 134 § 2 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. dopuszczalne jest uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego? podjął następującą uchwałę: 1. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. 2. Nie jest dopuszczalne uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego.


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 24 września 2009 r., L.dz. BO-4660-34/09 skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Izby Gospodarczej, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.a." oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej:

1. Czy w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego ?

2. Czy w świetle art. 134 § 2 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. dopuszczalne jest uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego ?

W uzasadnieniu wniosku powołano przepisy prawa, których stosowanie budzi rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie:

"Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie" (art. 189 p.p.s.a.).

"Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

"Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

"Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni" (art. 193 p.p.s.a.).

"Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej" (art. 197 § 2 p.p.s.a.).

W świetle uzasadnienia wniosku kluczowym przepisem jest art. 189 p.p.s.a., którego stosowanie wywołało powstanie rozbieżnych poglądów w orzecznictwie oraz sprzeczne wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa odnośnie dwóch sytuacji, a mianowicie:

• czy dopuszczalne jest zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania, jeżeli Sąd stwierdzi, że skarga podlegała odrzuceniu.

• czy dopuszczalne jest zastosowanie art. 189 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, stwierdzi, że wniosek o przywrócenie terminu podlegał odrzuceniu.

Według reprezentantów pierwszego poglądu dopuszczalne jest zastosowanie art. 189 p.p.s.a. w obu wyżej wskazanych sytuacjach. I tak, w odniesieniu do postępowania kasacyjnego zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i również przy braku nieważności postępowania. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest powinność badania przez sąd administracyjny z urzędu i na każdym etapie rozpoznawania sprawy kwestii dopuszczalności skargi, ponieważ jej brak powoduje niemożność jej rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 189 p.p.s.a., jak dostrzega się, stanowi wyłom od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), ale jest zarazem wyrazem dążności ustawodawcy do zapewnienia ekonomii w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy występują przeszkody do merytorycznego orzekania w sprawie przez sąd administracyjny.

W ramach powyższego zapatrywania, na tle rozstrzygnięć przewidzianych w art. 184, 185 § 1, 186 i 188 p.p.s.a., przepis art. 189 p.p.s.a., ma charakter wyjątkowy. Pozwala bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie tylko uchylić zaskarżone orzeczenie, ale również odrzucić skargę lub umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, co rodzi podobne skutki, jak działania wojewódzkiego sądu administracyjnego podjęte na podstawie art. 58 bądź 161 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Według reprezentantów pierwszego poglądu, powołujących się na wykładnię gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Zatem, hipoteza przepisu art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd pierwszej instancji.

Zastosowanie art. 189 p.p.s.a. pociąga za sobą konsekwencje dalej idące niż te przewidziane w art. 186 p.p.s.a., które mogą mieć miejsce, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Jak się wskazuje, powołując się na wykładnię gramatyczną, art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a.

Przedstawiony pogląd wynika m. in. z postanowień NSA z dnia: 1 lutego 2006 r. (sygn. akt I OSK 386/05, niepubl.); 28 października 2008 r. (sygn. akt II GSK 405/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej w skrócie: "CBOSA"); 2 września 2008 r. (sygn. akt II GSK 310/08, CBOSA). Można go także odnaleźć w postanowieniu z dnia 13 października 2005 r. (sygn. akt II GSK 182/05, CBOSA), a także w postanowieniach NSA z dnia 7 marca 2006 r. (sygn. akt II GSK 352/05, CBOSA) i z dnia 27 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 456/05, CBOSA).

Z omawianym stanowiskiem zbieżne są również rozstrzygnięcia, w których dopuszczono stosowanie art. 189 p.p.s.a. w postępowaniu incydentalnym. Są to głównie orzeczenia zainicjowane złożonym w toku postępowania wnioskiem o przywrócenie terminu. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GZ 64/06, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 189 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w których istniały podstawy od odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu, określone w art. 88 p.p.s.a. Podobny punkt widzenia można odnaleźć w innych postanowieniach. W rozpatrywanych przypadkach sąd pierwszej instancji oddalał wniosek o przywrócenie terminu. Rozpoznając zażalenia od postanowień odmownych Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wniosek za spóźniony. W konsekwencji uchylał, na podstawie art. 189 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., zaskarżone postanowienia oraz odrzucał wnioski (postanowienia NSA: z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1383/05, niepubl.; z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II FZ 99/06, niepubl. oraz z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1195/08, CBOSA, a także z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OZ 996/07, CBOSA i z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 770/08, CBOSA).

Zdaniem przedstawicieli piśmiennictwa, aprobujących wspomnianą wyżej linię orzecznictwa, na tle stosowania art. 189 p.p.s.a., z jednoznacznej treści tego przepisu wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi kasacyjnej pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny ingerować w orzeczenie prawomocne, poza przypadkami wskazanymi w art. 165 i art. 191 p.p.s.a. W myśl art. 165 p.p.s.a. postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Zgodnie z art. 191 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Według zwolenników omawianego wyżej nurtu orzecznictwa w przypadku zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius, skoro sąd drugiej instancji jedynie stwierdza, że z określonych przyczyn formalnych skarga nie podlegała w ogóle rozpoznaniu (tak np. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 370). Jak się wskazuje na sądzie administracyjnym spoczywa powinność badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawania sprawy, ponieważ jej niedopuszczalność powoduje, że nie może być ona rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego właśnie powodu art. 189 p.p.s.a. został zamieszczony w tej ustawie. Ponadto, jak podnosi się w piśmiennictwie, przepis ten nie uzależnia zastosowania określonej w nim kompetencji orzeczniczej od rodzaju przyczyny powodującej niedopuszczalność skargi (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 487 i 488).

Jak wskazano we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno znaleźć autora, który popiera stosowanie art. 189 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym.

Przechodząc do omówienia drugiego poglądu wyrażanego w kwestii stosowania art. 189 p.p.s.a., reprezentatywnym przykładem jest wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt I FSK 112/07, Lex nr 464085). Według zajętego tam stanowiska w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i jednoczesnym braku podniesienia tej okoliczności w ramach zarzutów skargi kasacyjnej oraz niewystąpieniu przesłanek nieważności postępowania, ustanowiona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada działania Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej sprzeciwia się wydaniu przez ten Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 189 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, pomimo zbieżnego brzmienia art. 39316 k.p.c. (obecnie art. 39819 k.p.c.) i art. 189 p.p.s.a., w sytuacji analogicznej do tej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, a więc uczynienia przez sąd niższej instancji przedmiotem merytorycznego rozpoznania niepodpisanego pisma inicjującego postępowanie sądowe (pozwu) i w dalszej konsekwencji wniesienia skargi kasacyjnej w takiej sprawie, Sąd Najwyższy nie mógłby wydać rozstrzygnięcia na podstawie wskazywanego wyżej przepisu Kodeksu postępowania cywilnego, tj. art. 39316 (obecnie art. 39819), albowiem przepis ten nie obejmuje swoim zakresem przypadku zwrotu pisma stronie.

Podobne zapatrywanie wynika z postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 326/08, CBOSA). Sąd zastosował art. 189 p.p.s.a., jednocześnie stwierdzając, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem, sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W tych granicach Sąd uwzględnił jeden z zarzutów skargi kasacyjnej.

Jak wskazuje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczeń reprezentatywnych dla omawianego wyżej kierunku może być o wiele więcej. Skoro bowiem Sąd drugiej instancji uznawał się za związanym granicami skargi kasacyjnej, mógł nie rozważać kwestii zastosowania art. 189 p.p.s.a. Stąd przewaga orzeczeń aprobujących zastosowanie tego przepisu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu może być pozorna. Poza tym na tle art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny wielokrotnie stwierdzał, że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości stwierdzenie, co do związania sądu granicami skargi kasacyjnej, a więc i zarzutami w niej zawartymi (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt FSK 584/04, CBOSA; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 51/04, CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 78/04, CBOSA). Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest zatem do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne (np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 145/06, CBOSA).

Odnosząc powyższy nurt orzecznictwa do kwestii stosowania art. 189 p.p.s.a. w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wniosek o przywrócenie terminu za spóźniony albo niedopuszczalny. Pomimo tego, nie decydował się na zastosowanie art. 189 p.p.s.a. Co więcej, wykluczał wyraźnie nawet uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Uznawał bowiem, że ponowne rozpoznanie wniosku przez wojewódzki sąd administracyjny musiałoby prowadzić do jego odrzucenia, a to byłoby sprzeczne z zakazem reformationis in peius. Taki pogląd prezentowano w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I FZ 514/08, CBOSA; z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 252/09, CBOSA oraz z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I FZ 62/09 i I FZ 63/09 – oba dostępne w CBOSA). Jak podkreślono we wniosku o podjęcie wnioskowanej uchwały wyjaśniającej zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (odwołującego się, apelującego) jest instytucją fundamentalną dla systemu prawa procesowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, Lex nr 10913). Zakaz ten występuje we wszystkich procedurach, w różnych postaciach. W postępowaniu administracyjnym (ogólnym) jego wyrazem jest treść art. 139 k.p.a. Analogiczną rolę w postępowaniu podatkowym pełni art. 234 Ordynacji podatkowej. W postępowaniu cywilnym funkcjonuje art. 384 k.p.c., a w postępowaniu karnym art. 434 § 1 k.p.k.

Na poparcie stanowiska prezentowanego przez przeciwników rozszerzającej wykładni art. 189 p.p.s.a. wskazano na poglądy prezentowane w piśmiennictwie. I tak, według H. Knysiak-Molczyk (Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 395-397), rozwiązanie przyjęte w art. 189 p.p.s.a. zostało przetransponowane z Kodeksu postępowania cywilnego bez głębszego rozważenia płynących stąd konsekwencji. Wobec braku w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiednika art. 202 k.p.c., w świetle którego, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, okoliczności, które uzasadniają odrzucenie pozwu, jak również niewłaściwy tryb postępowania, brak należytego umocowania pełnomocnika, brak zdolności procesowej pozwanego, brak w składzie jego organów lub niedziałanie jego przedstawiciela ustawowego sąd bierze pod rozwagę z urzędu w każdym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyjścia poza wskazane przez skarżącego podstawy kasacyjne, poza przypadkami nieważności postępowania. Ponadto przeszkodą jest zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., stanowiący jedną z niezwykle istotnych gwarancji procesowych w postępowaniu sądowym, służącą ochronie praw jednostki. Istotą powyższej instytucji jest umożliwienie stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia sądu niższej instancji wniesienia środka odwoławczego bez obawy, iż orzeczenie sądu wyższej instancji spowoduje skutki bardziej dla niej negatywne, niż zaskarżone orzeczenie. Ryzyko skarżącego ograniczone jest zatem do pozostawienia w mocy zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna... s. 357).

Zdaniem B. Gruszczyńskiego (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 561) dla zastosowania art. 189 p.p.s.a. zaskarżenie orzeczenia w danej części jest oczywiście niezbędne, jednakże może to mieć miejsce tylko w odniesieniu do sytuacji wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1 (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), pkt 4 (sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona), pkt 5 (jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie). W omawianych sytuacjach zachodzi bowiem nieważność postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § pkt 1-3 p.p.s.a.), co Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, bez względu na podstawy kasacyjne, i jest zobowiązany uchylić zaskarżone orzeczenie i odrzucić skargę. W pozostałych wypadkach brak jest podstaw do działania z urzędu. Za przykład może posłużyć stan faktyczny, w którym sąd pierwszej instancji uwzględnił w części skargę wniesioną po terminie, a skargę kasacyjną wniósł jedynie skarżący. Zastosowanie w tym wypadku art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie tylko byłoby sprzeczne z art. 183 § 1 p.p.s.a., ale ponadto naruszyłoby zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Również wniesienie skargi kasacyjnej przez organ nie pozwalałoby zastosować w omawianym przykładzie art. 189 p.p.s.a., jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono by wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Na przeszkodzie stanąłby art. 183 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu zaś do kwestii wykorzystywania art. 189 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym dominuje w literaturze pogląd wykluczający stosowanie tej regulacji (zob. B. Gruszczyński, op.cit., s. 359 i 360; H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Przegląd Sądowy" 2006, nr 2, s. 76 i 77; B. Dauter, op.cit., s. 376; J.P. Tarno, op.cit., s. 488- 489).

W podsumowaniu wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej akcentuje się istnienie, zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, sporu w odniesieniu do stosowania art. 189 p.p.s.a. Spór ten ma głębokie podłoże, gdyż ścierają się w tym wypadku fundamentalne założenia procedury sądowoadministracyjnej. Z jednej strony jest to dążenie do usunięcia uchybień popełnionych w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i wyeliminowania z obrotu prawnego "wadliwego" rozstrzygnięcia, np. wydanego mimo niewyczerpania środków zaskarżenia przez skarżącego. Służy to zapewnieniu, że sprawa sądowoadministracyjna została załatwiona zgodnie z wymogami procedury. Z drugiej strony przepisy postępowania narzucają sądowi drugiej instancji istotne ograniczenia, które przesądzają o modelu postępowania odwoławczego (zasada związania granicami skargi kasacyjnej) lub chronią skarżącego (zakaz reformationis in peius).

Oba przedłożone pytania pozwalają na odniesienie się do spornych zagadnień. Ich rozstrzygnięcie doprowadzi do uporządkowania praktyki stosowania art. 189 p.p.s.a. oraz umożliwi doprecyzowanie zasady związania podstawami skargi kasacyjnej oraz zakazu reformationis in peius.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni uzasadniony, zarówno wagą problemu, jak i rozbieżnościami występującymi w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie w zakresie przepisów prawa wskazanych we wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej.

Omawiany wniosek dotyka kwestii podstaw zaskarżenia, które zakreślają granice rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje w tej mierze różne rozwiązania, w zależności od tego, czy sprawa jest rozpoznawana na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, rozpoznającym skargę na określony akt lub czynność, czy też na etapie postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozpoznającym skargę kasacyjną lub zażalenie od orzeczenia sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do postępowania przed sądem pierwszej instancji ustawa nie określa szczegółowo podstaw zaskarżenia. Zostały one szeroko określone w art. 1 § 2 u.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarżący ma obowiązek wskazania w skardze, oprócz ogólnych wymogów jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym, jedynie: oznaczenie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zliberalizowanie wymogów, jakim powinna odpowiadać skarga, ma na celu zagwarantowanie wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu w sprawach administracyjnych, które powinno przysługiwać każdemu obywatelowi (lub innemu podmiotowi prawnemu) w takim zakresie, w jakim chce on z prawa tego skorzystać. Z powyższych względów granice rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji zostały szeroko wyznaczone. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji nie tylko może, ale powinien, wyjść poza granice wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania, określonych w art. 1 § 2 u.s.a. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Tym samym taka konstrukcja postępowania wyznacza szeroki zakres kognicji sądu administracyjnego w pierwszej instancji (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 430).

Odmiennie przedstawia się kwestia podstaw zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Postępowanie to jest wszczynane w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. Ażeby jej wniesienie wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania drugiej instancji, musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków: skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 176 w związku z art. 174) oraz musi być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 180 p.p.s.a., ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; ONSAiWSA 2005/4/62; Lex nr 151232).

Przewidziana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi procedura rozpoznawania skarg kasacyjnych i zażaleń nie narusza art. 184 Konstytucji RP. Stosownie do art. 184 ustawy zasadniczej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja nie determinuje bowiem formy tej kontroli. Ponadto omówiona wyżej zasada nie narusza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Procedura rozpoznawania skarg kasacyjnych i zażaleń nie narusza również art. 176 Konstytucji RP, w świetle którego postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne (ust. 1). Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy (ust. 2). Istotą bowiem prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego jest możliwość skorzystania przez stronę ze środka prawnego pozwalającego na uruchomienie weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99). Toteż, istotą i jednocześnie minimalnym standardem "zaskarżenia" w rozumieniu konstytucyjnym, jest możliwość domagania się przez stronę kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji przez sąd drugiej instancji. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09).

W postępowaniu odwoławczym, co do zasady, obowiązuje związanie sądu odwoławczego podstawami zaskarżenia wskazanymi przez stronę w skardze kasacyjnej lub zażaleniu od orzeczenia sądu pierwszej instancji, co determinuje kierunek i zakres kognicji sądu drugiej instancji. Wskazane przez stronę podstawy zaskarżenia wyznaczają, co do zasady, granice skargi kasacyjnej, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na etapie postępowania odwoławczego. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1 p.p.s.a.), jak i orzekania (art. 186 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, str. 451, B. Gruszczyński, op. cit. 526). Ponadto, co należy mieć na uwadze, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje, a nie rozstrzyga, sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem nie jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej wnioskami co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z 21 kwietnia 2005 r., OSK 1318/04; ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 26).

Od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., istnieją odstępstwa. Na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zamknięty katalog przypadków nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji zawierają przepisy art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli zaistnieje któraś z wyżej wymienionych podstaw nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.).

Odstępstwem od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest także powołany na wstępie art. 189 p.p.s.a. Na tle tego właśnie przepisu doszło do rozbieżności w orzecznictwie i w piśmiennictwie, co stanowi przedmiot wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej. W razie stwierdzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a mianowicie podstawy dla odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wydaje orzeczenie dalej idące, niż ma to miejsce w razie zaistnienia przypadku nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), gdyż nie tylko uchyla postanowieniem zaskarżony wyrok, ale również odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Postanowienie wydane na podstawie art. 189 p.p.s.a. kończy w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne. Mamy tutaj do czynienia z rozstrzygnięciem formalnym (procesowym), nie zaś merytorycznym. Toteż postanowienie wydane na podstawie art. 189 p.p.s.a. nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Niezależnie od powyższych odstępstw od zasady związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w granicach określonych przepisem art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest związany zakazem reformationis in peius, a zatem nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Dla podjęcia uchwały wyjaśniającej zachodzi potrzeba określenia charakteru przedstawionych wyżej odstępstw od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, a w szczególności czy mają one charakter samodzielny. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisów, które uzależniałyby zastosowanie art. 183 § 2, art. 189 i art. 134 § 2 związku z art. 193 p.p.s.a., stanowiących odstępstwa od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, spełnieniem jakichś innych warunków, poza wskazanymi w hipotezach wyżej wymienionych przepisów. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wartościuje też wspomnianych odstępstw. Nie daje również podstaw dla istnienia pierwszeństwa w zakresie stosowania omawianych wyżej przepisów. Z powyższych względów wymienione odstępstwa od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, określone w art. 183 § 2, art. 189 i art. 134 § 2 związku z art. 193 p.p.s.a., należałoby uznać za mające samodzielny charakter. Zatem, zastosowanie powyższych przepisów nie jest warunkowane spełnieniem jakichś innych okoliczności, poza wskazanymi w hipotezach omawianych przepisów. Dotyczy to w pierwszej kolejności art. 189 p.p.s.a. Przepis ten jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy dla odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, bądź umorzenie postępowania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Może wchodzić w grę kwestia ewentualnego zbiegu podstaw powołanych przepisów, a w szczególności art. 183 § 2 p.p.s.a. z art. 189 p.p.s.a. Dotyczyć to może sytuacji, gdy na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi zaistnienie podstaw nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.), czego nie wziął pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest unormowania, które taką sytuację objęłoby regulacją. Zastosowanie jednego z tych przepisów jest kwestią praktyki orzecznictwa, co nie podważa samodzielności wspomnianych przepisów. Kierując się względami ekonomii procesowej należałoby w powyższej sytuacji dać priorytet dla zastosowania art. 189 p.p.s.a. I tak przykładowo, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), co równocześnie stanowi przesłankę nieważność postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bezprzedmiotowe byłoby uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), skoro nie wchodzi w grę możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przed sądem administracyjnym. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny powinien postanowieniem uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Możliwość zbiegu przepisu art. 183 § 2 p.p.s.a. z art. 189 p.p.s.a. dostrzega się w piśmiennictwie, dając jednocześnie priorytet zastosowania art. 189 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, str. 472).

Samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 p.p.s.a. czyniłoby więc zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 p.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, obowiązek uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do przypadków odrzucenia skargi, ale również umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, a więc do sytuacji wskazanych w art. 161 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma wątpliwości co do stosowania art. 189 p.p.s.a. do wszystkich przypadków umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 161 p.p.s.a. Toteż, z uwagi na tę samą dyspozycję art. 189 p.p.s.a., jaką jest uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zarówno, jeżeli istniały podstawy do odrzucenia skargi, jak i umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, niekonsekwentna i niespójna byłaby wykładnia art. 189 p.p.s.a., stosująca ten przepis w odniesieniu do wszystkich przypadków umorzenia postępowania (art. 161 p.p.s.a.), ograniczając zakres jego stosowania jedynie do części przesłanek odrzucenia skargi, to jest do tych, które pokrywają się z przesłankami nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § pkt 1-3 p.p.s.a.

Stanowisko w kwestii samodzielnego charakteru art. 189 p.p.s.a. akceptowane jest także w piśmiennictwie. I tak, według B. Dautera (Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, str. 527), z jednoznacznej treści art. 189 p.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nie jest władny ingerować w orzeczenie prawomocne, poza przypadkami wskazanymi w art. 165 i 191 p.p.s.a. Podobne stanowisko prezentuje J.P. Tarno (op.cit. str. 473). Jego zdaniem sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawania sprawy, ponieważ jej niedopuszczalność powoduje, że nie może być ona rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego właśnie powodu komentowany przepis został zamieszczony w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, jak podkreśla, przepis ten nie uzależnia zastosowania określonej w nim kompetencji orzeczniczej od rodzaju przyczyny powodującej niedopuszczalność skargi.

Przechodząc do trzeciego odstępstwa od związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, jakim jest zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., którego istotą jest niepogarszanie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy, przepis ten co do samej zasady ma zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 p.p.s.a.). Z tych względów, orzekając jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzec na niekorzyść strony, poza wypadkiem stwierdzenia nieważności postępowania (por. J.P. Tarno, op.cit. str. 316). Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarówno wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia, odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące wymogi dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast, jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 161 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy. Omawiane stanowisko, w myśl którego zakaz reformationis in peius nie dotyczy postanowień o charakterze procesowym, a takim jest postanowienie wydane w trybie art. 189 p.p.s.a., jest utrwalone w orzecznictwie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1997 r., I PKN 19/97, OSNP 1997 nr 23, poz. 466) i w piśmiennictwie na tle stosowania art. 384 k.p.c. W świetle piśmiennictwa związanie sądu drugiej instancji zakazem reformationis in peius w zasadzie ma miejsce w przypadkach orzekania przez ten sąd co do istoty sprawy, gdyż jeżeli sąd drugiej instancji orzeka bez rozstrzygnięcia jej meritum, nie można z reguły mówić o zmianie na niekorzyść (por. Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego pod redakcją Z. Resicha i W. Siedleckiego, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1975 tom I, s. 616, T. Ereciński: Apelacja i kasacja w procesie cywilnym, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996, s. 83-84, K. Piasecki: Zakaz reformationis in peius w procesie cywilnym, Palestra 1967 z. 9, s. 24-26). W związku z tym nie ma pogorszenia sytuacji procesowej strony, np. gdy w razie odrzucenia pozwu przez sąd pierwszej instancji sąd drugiej instancji umorzy postępowanie. Nie ma też pogorszenia sytuacji strony, gdy orzeczenie merytoryczne niekorzystne dla skarżącego zostanie zastąpione przez sąd drugiej instancji niekorzystnym orzeczeniem procesowym (por. K. Piasecki: Zakaz reformationis in peius w procesie cywilnym - cyt. wyżej). Także uchylenie postanowienia, które nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie pogarsza sytuacji procesowej pozwanego, który żądał odrzucenia pozwu (postanowienie z dnia 5 grudnia 1996 r., I PKN 34/96). Powyższe uwagi można odnieść do sądownictwa administracyjnego. Należałoby więc uznać, że niedopuszczalność skargi lub bezprzedmiotowość postępowania uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu, bez względu na to, czy zostało to stwierdzone na etapie rozpoznawania skargi, czy też skargi kasacyjnej, i również bez względu na to, czy następuje to z "pokrzywdzeniem" strony, czy też nie. Stąd też nie ma tutaj zastosowania art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Omawiane wyżej względy prowadzą do udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie nr 1 wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej, a mianowicie, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Przechodząc do pytania nr 2 wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej, jednym z powodów rozbieżności, o których mowa we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być konstrukcyjna niesamodzielność cechująca zażalenie (por. R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w: Materiały na konferencję Sędziów NSA, Warszawa 2004, masz. pow., str. 70). Mamy tutaj bowiem do czynienia z podwójnym odesłaniem. Po pierwsze, stosownie do przepisu art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Po drugie zaś, w świetle art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponadto potencjalnym źródłem wątpliwości w zakresie odpowiedniego stosowania do zażalenia przepisów o skardze kasacyjnej jest zasadniczo inny charakter tych środków zaskarżenia (por. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie zażalenia..., str. 78). I tak, zażalenie jest zasadniczo środkiem o charakterze apelacyjnym, zmierzającym przede wszystkim do zmiany zaskarżonego orzeczenia lub zastąpienia go nowym orzeczeniem. Natomiast skarga kasacyjna ma charakter środka zaskarżenia o charakterze kontrolnym.

Pytanie nr 2 wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej dotyka sytuacji wskazanej w art. 88 p.p.s.a. W myśl tego przepisu spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przez wniosek "spóźniony" należy rozumieć wniosek o przywrócenie terminu, który został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 87 § 1 p.p.s.a., tj. po upływie siedmiu dni od czasu ustalenia przyczyny uchybienia terminu. Na zasadach ogólnych termin ten może zostać przywrócony. Przez "niedopuszczalny" wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 88 p.p.s.a., rozumie się złożenie omawianego wniosku w następujących przypadkach: a) gdy uchybienie terminowi nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego (art. 86 § 2 p.p.s.a.); b) jeżeli wniosek dotyczy terminu, który nie podlega przywróceniu, np. instrukcyjnego terminu sądowego lub terminu materialnoprawnego (nieprzywracalanego); c) jeżeli ze względu na stan sprawy przywrócenie terminu stało się nieaktualne, np. wniesiono o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji już po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji; d) jeżeli wniosek został złożony po upływie roku od uchybionego terminu, a nie dotyczy przypadku wyjątkowego, o którym mowa w art. 87 § 5 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, op.cit. str. 246); e) jeżeli strona nie uchybiła terminowi – a contrario z art. 86 § 1 ab initio p.p.s.a. (por. B. Dauter, op. cit., str. 272).

W świetle pytania nr 2 omawianego wniosku wynikła w orzecznictwie rozbieżność, czy w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego za podstawę takiego rozstrzygnięcia może posłużyć art. 189 p.p.s.a. Stanowisko to podziela J.P.Tarno (op.cit. str. 473), według którego, wskazując na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r., II OSK 456/05 (niepublikowane), wcześniejsze wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia skargi, nawet jeżeli jest prawomocne, nie stoi na przeszkodzie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok i odrzucającego skargę, jeżeli w ocenie Sądu przywrócenie terminu nastąpiło z naruszeniem prawa, a skarga podlegała odrzuceniu.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska przepis art. 189 p.p.s.a., o czym była już mowa, a co wymaga podkreślenia, związany jest z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej, które ostatecznie kończy postępowanie w sprawie. Przepis ten nie ma więc zastosowania do spraw wpadkowych, do których należy zaliczyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dlatego do stanu faktycznego objętego treścią pytania nr 2, co do zasady, art. 189 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

Dla wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia objętego pytaniem nr 2, a więc w sytuacji uchylenia postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego, podstawę prawną stanowi art. 188 w związku z powołanym już art. 88 p.p.s.a. Przepis art. 88 p.p.s.a. ma w postępowaniu zażaleniowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpowiednie zastosowanie, stosownie do art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 188 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości, gdyż subsydiarny charakter postępowania zażaleniowego nie powinien wstrzymywać merytorycznego rozpoznania sprawy (por. B. Gruszczyński, op. cit., str. 590, J.P. Tarno, op.cit. str. 470). Ponadto, w postępowaniu zażaleniowym nie należy mnożyć instancji, ponieważ, ze względu na swój przedmiot, postępowanie to powinno mieć przede wszystkim charakter merytoryczny (por. R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005, nr 2-3). Reasumując, na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przeszkód do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego, jednakże za podstawę prawną dla wydania takiego postanowienia, jak to wyżej wskazano, nie może służyć art. 189 p.p.s.a., lecz art. 188 w związku z art. 88, art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a.

W świetle wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej budzącą wątpliwość jest także kwestia, czy w sytuacji objętej pytaniem nr 2 wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia uchylającego postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego odmawiające przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego jest do pogodzenia z zakazem reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przywołuje stanowisko co do zakazu reformationis in peius wyrażone przy okazji udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 1, mające również zastosowanie w sytuacji objętej pytaniem nr 2. Jak już wskazano zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a., nie ma co do zasady zastosowania do rozstrzygnięć o charakterze wpadkowym, a w szczególności w sytuacji zastąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia procesowego, nie przyznającego stronie żadnych praw, innym postanowieniem procesowym o podobnym dla strony walorze. Taka sytuacja, nie pociągająca za sobą naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakazu reformationis in peius, ma miejsce w okolicznościach objętych pytaniem nr 2, gdy w miejsce postanowienia o odmowie przywrócenia terminu doszło do odrzucenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku strony w tym przedmiocie jako niedopuszczalnego lub spóźnionego.

Powyższe względy prowadzą do udzielenia odpowiedzi negatywnej na pytanie nr 2 wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej, a mianowicie, że nie jest dopuszczalne uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako niedopuszczalnego lub spóźnionego.

Na tle wniosku o podjęcie wnioskowanej uchwały wyjaśniającej i lektury wskazanych w nim orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłania się kwestia zagwarantowania prawa do sądu, w tym prawa do obrony, stronie, względem której zapadło z urzędu orzeczenie oparte na przesłankach nieważności postępowania oraz na art. 189 p.p.s.a., a więc niezależnie od granic zaskarżenia wskazanych w skardze kasacyjnej (zażaleniu). Tej kwestii nie porusza się w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej, niemniej wymaga ona przynajmniej zasygnalizowania w uzasadnieniu niniejszej uchwały.

W piśmiennictwie nie bez pewnej racji podnosi się, że tryb orzekania o odrzuceniu pozwu może naruszać zasady, którym powinno odpowiadać postępowanie przed sądem, a które określone są w art. 45 Konstytucji RP, a także może naruszać zasady określone w art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach z 4 grudnia 1950 r. (Dz.U. z 1993 Nr 61, poz. 284). Postępowanie to nie zawsze jest bowiem prowadzone z zachowaniem zasady jawności i do tego możliwości obrony praw powoda w tym trybie są ograniczone (zob. F. Zedler, Glosa do postanowienia SN z dnia 18 października 2002 r., V CK 225/02, OSP 2004/4/51).

Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05) na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury); prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności); prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81).

W świetle ogólnych standardów prawa do sądu, w tym prawa do obrony, każdy dowód lub argument, który znajdzie się przed sądem, musi być stronom znany. Należy im umożliwić zajęcie stanowiska. Sąd nie może więc orzekać na podstawie czegokolwiek nieznanego stronom. Wszystko, co sąd ma zamiar wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, musi być stronom znane i otwarte na ich reakcje (M.A. Nowicki, Trzeba uwzględniać krajowe realia; Rzeczpospolita 1998/4/7). Prawo do rzetelnego procesu sądowego obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia argumentów mających, ich zdaniem, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest ono skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania tych argumentów przez sąd, a więc ich odpowiedniego rozważenia (M.A. Nowicki, Komentarz do art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Oficyna, 2009).

Powyższe uwagi, przenosząc je na grunt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzą do wniosku, że strona nie może być zaskoczona orzeczeniem wydanym na podstawie art. 189 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 p.p.s.a., z przekroczeniem granic zaskarżenia, bez uprzedniego umożliwienia jej zajęcia w tej mierze stanowiska. Minimalnym standardem w zakresie zagwarantowania stronie prawa do sądu, w tym prawa do obrony, jest wezwanie jej do zajęcia stanowiska w kwestii, w której Naczelny Sąd Administracyjny rozważa możliwość wyjścia poza zakres związania skargą kasacyjną. Obowiązek ten powinien dotyczyć również postępowania zażaleniowego, w tym także na tle stosowania art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. W piśmiennictwie pojawiła się wątpliwość, czy w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest uzupełnianie postępowania dowodowego w zakresie przyjętym w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu... str. 586). Brak w art. 188 p.p.s.a. odpowiedniej regulacji zezwalającej na uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie objętym w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie powinien być tutaj przeszkodą (por. R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; ZNSA 2005 nr 2-3). Czynność ta jest bowiem elementem gwarancji prawa do sądu, w tym prawa do obrony, i jej podjęcie może być wywiedzione z powołaniem się na zobowiązania wynikające z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.