Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 878/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3.
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 24 par. 3, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art 80.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 300 (trzysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 878/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. i odmówiło nakazania M. i H. J., współwłaścicielom działki nr 2665/2, położonej w miejscowości S., gm. B.: 1) przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na tej działce, 2) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Decyzja ta wydana została po kolejnym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji. Postępowanie wszczęte zostało w 2008 r. na skutek zawiadomienia przez R. K., będącego wraz z żoną K. K., właścicielem działki oznaczonej numerem 2666, że właściciele działki sąsiedniej oznaczonej numerem 2665/2 nawożą na działkę różne materiały: gruz, ziemię i śmiecie, wyrównując teren, co powoduje szkody w budynkach i ogrodzeniu na działce nr 2666.

Pierwsza decyzja wydana została w dniu 1 czerwca 2009 r. Wójt Gminy odmówił przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na działce nr 2665/2 stanowiącej współwłasność M. H. małż. J., położonej w miejscowości S., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 638/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dopuścić dowód z opinii biegłego właściwej specjalizacji. Opinia ta powinna wyjaśnić, czy faktycznie na działkę nr 2665/2 została nawieziona ziemia i gruz, czy w ten sposób podniesiono jej poziom - także w granicy z działką skarżącego, jaki był dotychczasowy kierunek spływu wód na działkach, czy w wyniku czynności wykonanych przez właścicieli działki 2665/2 kierunek spływu wód został zmieniony i czy zmiana ta spowodowała lub może spowodować szkodliwy wpływ na działkę skarżącego, w szczególności zawilgocenie i zagrzybienie budynku mieszkalnego oraz wykwity solne, powstające na skutek zalewania budynku przez wody płynące z nieruchomości sąsiedniej. Sąd wskazał, że rzeczą biegłego będzie także wyjaśnienie, czy na ewentualne zalewanie budynku mieszkalnego skarżącego może mieć wpływ odprowadzanie wody opadowej rynnami i rurami spustowymi wprost na ścianę budynku, jak również brak opaski odwadniającej i izolacji.

Kolejna decyzja wydana została w dniu [...] r. Wskazaną decyzją Wójt Gminy nałożył na M. i H. małż. J. obowiązek wykonania na należącej do nich działce nr 2665/2 położonej w miejscowości S., następujących urządzeń zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej oznaczonej numerem 2666, wynikającym ze zmiany stosunków wód na gruncie:

- usunięcie gruntu na głębokość 0,7 do 0,5 m wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr 2666 oraz wzdłuż granicy działek 2665/2 i 2666 na całej jej długości,

- ułożenie na działce nr 2665/2 wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr 2666 "bystrokołu" (prawidłowo powinno być: "bystrotoku") z elementów betonowych stosowanych w budownictwie drogowym,

- odprowadzenie rowkiem otwartym wody z "bystrokołu" (prawidłowo powinno być: "bystrotoku") wzdłuż całej granicy obu działek do rzeki B .

Organ I instancji wskazał, że powyższe obowiązki powinny być wykonane w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ II instancji uchylił tę decyzję w pkt 2 dotyczącym terminu wykonania, w pozostałym zaś zakresie utrzymał ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. (II SA/Lu 298/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Sąd uznał, że nie można stwierdzić, czy nakazanie przez organ "usunięcia gruntu na głębokość 0,7 do 0,5 m wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr 2666 oraz wzdłuż granicy obu tych działek na całej długości" oraz nakazanie "odprowadzania rowkiem otwartym wody z "bystrokołu" (prawidłowo: "bystrotoku") wzdłuż całej granicy obu działek do rzeki B jest wystarczające do zapobieżenia szkodom w budynku gospodarczym i szklarni skarżących.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ powinien przeprowadzić oględziny działki nr 2665/2 z udziałem stron i biegłego, umożliwić bezpośrednie zadawanie mu pytań i zgłaszanie uwag, a w miarę potrzeby przeprowadzić rozprawę z udziałem stron i biegłego, który ustosunkuje się do zgłaszanych zarzutów, w szczególności wyjaśni, czy i w jaki sposób nawożona na wysokości budynku gospodarczego ziemia oddziałuje na ten budynek oraz ewentualnie w jaki sposób to oddziaływanie należy ograniczyć.

Kolejna decyzja wydana została przez organ I instancji w dniu [...] r. Decyzją tą Wójt Gminy odmówił przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na działce nr 2665/2 stanowiącej współwłasność M. i H. małż. J . Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. (II SA/Lu 901/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji jest niekompletna, ogranicza się bowiem jedynie do odmowy nałożenia na właścicieli działki nr 2665/2 obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu w obrębie ich nieruchomości, nie rozstrzyga natomiast co do możliwości nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce skarżącego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że dokonanie merytorycznej oceny zasadności stanowiska organów o braku związku przyczynowego pomiędzy dokonaną przez M. i H. małż. J. zmianą ukształtowania gruntu na ich działce a szkodami powstałymi na nieruchomości skarżącego byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. odmówił przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na działce 2665/2 stanowiącej współwłasność M. i H. J. oraz odmówił wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z oświadczenia małż. J. oraz pisma skarżącego wynika, iż w sprawie nie nastąpiły zmiany stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji z dnia [...] r. W ocenie organu nie zaszły w tej sytuacji okoliczności, które zobowiązywałyby organ do przeprowadzenia ponownie postępowania w pełnym zakresie lub w części, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę.

Dokonując analizy całego materiału dowodowego organ ustalił, że doszło do zmiany ukształtowania gruntu na działce nr 2665/2 przez nawiezienie ziemi, jednak nie zmieniło to ukształtowania na tyle, by doprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie. W tym zakresie organ powołał się na ustalenia biegłych, wskazując, że biegli stwierdzili, że mimo nawiezienia ziemi kierunek spływu wód opadowych pozostaje bez zmian. Organ ustalił, że wzdłuż działek, poniżej fundamentów budynków posadowionych na granicy nieruchomości, biegnie odkryty rowek. Organ wyjaśnił następnie, że wylewy rzeki B. powodowały zalewanie budynków gospodarczych skarżącego. W ocenie organu brak zabezpieczeń w postaci izolacji pionowej na budynkach skarżącego jest przyczyną szkód na działce nr 2666. Natomiast nawiezienie ziemi na działce nr 2665/2 nie jest przyczyną zalewania działki nr 2666.

Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że poziom gruntu na działce nr 2665/2 został podwyższony przez nawiezienie ziemi oraz żwiru, piasku i cementu. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w wyniku działania właścicieli działki nr 2665/2 doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Kolegium uznało materiał dowodowy za kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia. Stwierdziło równocześnie, że po uchyleniu poprzednich decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, mimo iż skarżący zawiadomił organ I instancji o kolejnym nawiezieniu ziemi przez właścicieli działki nr 2665/2.

Organ II instancji dokonał następnie analizy dwóch opinii biegłych wydanych w rozpoznawanej sprawie i stwierdził, że nie potwierdzają one zarzutów skarżącego, nie przesądzają bowiem o naruszeniu przez właścicieli działki nr 2665/2 stosunków wodnych. Kolegium podkreśliło, że biegli nie stwierdzili negatywnego oddziaływania gruntu z działki nr 2665/2 na budynki skarżącego, zwrócili natomiast uwagę na brak izolacji pionowej tych budynków, co może być powodem przenikania wilgoci. Obaj biegli zaproponowali jednak rozwiązania mające na celu odprowadzanie wód opadowych. Kolegium wskazało, że biegły S. N.zaproponował wykonanie wzdłuż ścian budynków skarżącego bystrotoku z elementów betonowych (nazwanego w decyzji organu I instancji z 13 grudnia 2010 r. jako "bystrostrokołem"), natomiast biegły S. P. zaproponował - w celu wyeliminowania konfliktów sąsiedzkich - albo poszerzenie, pogłębienie i umocnienie betonem istniejącego na granicy działek rowu, albo wykonanie murku oporowego przy ścianie budynku skarżącego z daszkiem odprowadzającym wodę z budynku oraz drenem umieszczonym w otulinie filtracyjnej, obsypanym warstwą grubego piasku wraz z odpowiednim wyprofilowaniem terenu.

W ocenie Kolegium obie opinie wskazują, że wprawdzie na działce nr 2665/2 istnieje problem uregulowania stosunków wodnych i problem ten powiązany jest z faktem podniesienia poziomu gruntu na działce nr 2665/2, jednakże samo podniesienie terenu nie spowodowało zmiany kierunku odpływu wody z tej działki ze szkodą dla budynków skarżącego.

Mimo podzielenia oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że treść rozstrzygnięcia organu I instancji jest jednak wadliwa z tego powodu, że nie odnosi się do właścicieli działki nr 2665/2, lecz rozstrzyga o obowiązkach organu.

Z tego względu Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło nakazania M. i H. J., współwłaścicielom działki nr 2665/2, położonej w miejscowości S., gm. B : 1) przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na tej działce, 2) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie R. K. zarzucił naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne przez jego błędną wykładnię oraz art. 138 w związku z art. 7, 8 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego z powodu nierozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami legalności i praworządności oraz sprzeczności poczynionych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, powodującymi przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nawożenie przez właścicieli działki nr 2665/2 ziemi i odpadów doprowadziło nie tylko do zmiany poziomu gruntu, ale także zakłóciło dotychczasowy, istniejący na gruncie naturalny kierunek odpływu wód opadowych. Skarżący zarzucił również, że biegły S. P. nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii i skupił się jedynie na ustalaniu szkód w zabudowaniach, przyjmując bezpodstawnie, że zagrzybienie budynków skarżącego spowodowane zostało wylaniem rzeki Ł., podczas gdy było to zdarzenie jednostkowe i po ustąpieniu wody grunt i budynki zostały osuszone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Przepis art. 29 tej ustawy stanowi:

"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Przepis ten zawiera zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania przez Wójta Gminy decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr 2665/2 do wykonania odpowiednich urządzeń zabezpieczających i zapobiegających szkodom w zabudowaniach skarżącego, wskazując, że właściciele działki nr 2665/2 od lat zmieniają jej ukształtowanie, nawożąc nie tylko ziemię, ale również różnego rodzaju materiały odpadowe, co powoduje zmianę kierunku spływu wód i zalewanie zabudowań skarżącego.

Z treści przepisu art. 29 ust. 3 wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi lub innych materiałów w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości.

Jest poza sporem, że właściciele działki nr 2665/2 zmienili w sposób istotny ukształtowanie terenu na swojej działce, dokonali bowiem podwyższenia i wyrównania terenu przez nawiezienie ziemi i innych materiałów. Okoliczność ta ustalona została przez organy obu instancji i znajduje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym sprawy. Podkreślenia wymaga, że zmiana ukształtowania działki nr 2665/2 dokonywana była nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie, ale również w toku postępowania administracyjnego, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wykonywane przez skarżącego w latach 2010 - 2013, notatka służbowa z dnia 23 maja 2011 r., w której pracownik organu stwierdził, że na działce nr 2665/2 znajduje się ok. 8 m sześciennych mieszaniny piasku, żwiru i cementu (zał. 58 akt adm.) oraz notatka służbowa z dnia 10 maja 2013 r., w której pracownik organu stwierdził nawiezienie na działkę nr 2665/2 ok. 8 m sześciennych ziemi (zał. 124 akt adm.). Uczestnicy postępowania ostatecznie nie zakwestionowali faktu wyrównywania działki i podwyższania terenu, przyznali także, że nawożą ziemię, gruz, piasek i cement w celu wyrównania terenu i ochrony ich działki przed zalewaniem przez rzekę.

Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, wpływającą szkodliwie na grunty sąsiednie.

W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy wykonane przez właścicieli działki nr 2665/2 prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej oraz czy zmiana ta wyrządza szkody gruntom skarżącego i znajdującym się przy granicy z działką nr 2665/2 zabudowaniom.

Okoliczności tej organy administracji nie wyjaśniły jednak zgodnie z przedstawionym wyżej zasadami postępowania, mimo że już trzykrotnie decyzje organów obu instancji były uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Stwierdzenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga niewątpliwie wiadomości specjalnych, w szczególności odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Organy administracji publicznej wiedzy specjalnej w tym zakresie nie posiadają. Uzasadnione było zatem dopuszczenie przez organ pierwszej instancji dowodu z opinii biegłych, w celu określenia, czy zmiana ukształtowania terenu na działce nr 2665/2 doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie w rozumieniu art. 29 ustawy - Prawo wodne.

Obie wydane w sprawie opinie nie udzieliły jednak jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie.

Podkreślić należy, że opinia biegłego podlega ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią i ocenia ją w całokształcie materiału dowodowego. Może przyjąć opinię, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć opinię odmienną. To bowiem organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy (por. B.Adamiak, J.Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009 r., s. 340). W każdym jednak przypadku organ powinien w uzasadnieniu decyzji dokonać oceny opinii biegłego w powiązaniu z pozostałymi dowodami oraz przedstawić wyczerpującą argumentację uzasadniającą swoje stanowisko.

W niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowej oceny obu opinii biegłych.

Pierwsza z opinii, sporządzona przez biegłego S. N., zawiera wiele niejasności, wewnętrznych sprzeczności i nie udziela stanowczej odpowiedzi na pytanie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. W pkt 6 opinii zatytułowanym "Analiza sytuacji w oparciu o dokumenty i pomiary terenowe" biegły wyjaśnił, że w czasie wizji lokalnej nie stwierdził pleśni ani roszenia na wewnętrznych ścianach budynku mieszkalnego skarżącego, tym niemniej zauważył, że przenikanie wilgoci przez mur domu stykający się z ziemią "wymaga interwencji". Nie stwierdził również wykwitów i roszenia na ścianach i fundamentach szklarni oraz budynku gospodarczego, co skonkludował stwierdzeniem, że "nie potwierdzono negatywnego oddziaływania gruntu z działki nr 2665/2 na budynek gospodarczy i szklarnię", jednak wskazał, że należy zobowiązać właścicieli obu działek do odprowadzania wód opadowych wzdłuż granicy swoich działek "w sposób uporządkowany".

Z kolei odpowiadając na pytanie organu, czy doszło do zmiany kierunku spływu wód i czy zmiana ta ma szkodliwy wpływ na działkę sąsiednią, biegły stwierdził, że obie działki zostały ukształtowane "wg potrzeb użytkowników" jako działki budowlane oraz że zmiana ukształtowania terenu zmieniła warunki odpływu wód, nie wyjaśnił jednak, czy zmiana warunków odpływu jest tożsama ze zmianą kierunku odpływu, o której mowa art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne.

Ponadto biegły stwierdził też "oczywiste" negatywne oddziaływanie gruntu na ścianę budynku mieszkalnego skarżącego, jednocześnie podkreślił jednak, że negatywny wpływ na ścianę budynku skarżącego mają także wody opadowe z dachu jego budynku. W końcowej części opinii biegły przedstawił dwa rozwiązania "problemu negatywnego oddziaływania gruntu z działki nr 2665/2 na teren i budynki na działce nr 2666", co odczytane być może jako przyznanie, że to negatywne oddziaływanie istnieje i wymaga zastosowania określonych urządzeń zabezpieczających. Stanowisko biegłego nie jest jednak w tej kwestii jednoznaczne i stanowcze. Odnosi się wrażenie, że biegły nie chce albo nie potrafi zająć zdecydowanego stanowiska w sprawie. W uwagach końcowych biegły wyjaśnił, że starał się "naświetlić wszystkie aspekty sprawy", ale było to utrudnione z uwagi na brak mapy wysokościowej.

Biegły zasugerował również konieczność pobrania próbek gruntu w celu ustalenia, czy grunt na działce nr 2665/2 jest gruntem nasypowym, podczas gdy fakt nawiezienia ziemi i innych materiałów na działkę nr 2665/2 nie był w sprawie kwestionowany. Otwartą pozostaje natomiast kwestia składu nowo ukształtowanej powierzchni, w szczególności przepuszczalności nawiezionych warstw i ich wpływu na stosunki wodne, co biegły pominął.

Druga opinia, sporządzona przez biegłego S. P. także nie zawiera jednoznacznych odpowiedzi na podstawowe w sprawie pytanie, czy doszło do takiej zmiany ukształtowania terenu, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Również i ten biegły stwierdził, że trudno jednoznacznie odtworzyć ukształtowanie powierzchni działki nr 2665/2 przed nawiezieniem ziemi, gdyż brak jest mapy wysokościowej stanu pierwotnego.

Wnioski biegłego opierają się w większości na domniemaniach. Dotyczy to w szczególności zmiany kierunku spływu wód. W pkt 7 opinii biegły stwierdził, że należy domniemywać, że poprzedni kierunek spływu wód znikomo różnił się od obecnego lub jest taki sam, a jeżeli nastąpiła zmiana stanu wód na działce nr 2665/2, to w stopniu mało znaczącym, gdyż powierzchnia działki zachowuje spadek w kierunku rzeki B. wynoszący średnio 18‰. Należy w tym miejscu zauważyć, że spadek powierzchni działki nr 2665/2 w kierunku rzeki nie oznacza wcale, że nie doszło do zmiany kierunku spływu wód na tej działce. Biegły pominął bowiem niekwestionowany fakt podwyższenia poziomu tej działki i nie wyjaśnił, w jaki sposób to podwyższenie, widoczne na licznych zdjęciach w postaci skarpy przy granicy z działką 2666 wpłynęło na kierunek spływu wód. Nie sposób również nie dostrzec, że na mapie dołączonej do opinii biegły nie zaznaczył aktualnego kierunku spływu wód ani na działce 2665/2, ani na działce 2666, lecz jedynie na działkach sąsiednich. Biegły dołączył natomiast kilka rysunków przedstawiających przekroje i profile podłużne rzeki, które w sprawie nie mają znaczenia.

Opinia biegłego P. zawiera też wewnętrzne sprzeczności. Z opinii wynika, że biegły nie stwierdził zakłóceń stosunków wodnych na działce nr 2666, "gdyż teren zabezpiecza istniejący na granicy działek rowek" (str. 6 opinii), jednak w dalszej części opinii uznał biegły to rozwiązanie za niewystarczające i przedstawił projekt wykonania murku oporowego z daszkiem oraz drenu PCV albo przebudowy istniejącego rowka w celu nadania mu wymaganego kształtu, spadku oraz odpowiedniego umocnienia (str. 8 opinii). Biegły nie stwierdził również szkód w związku z działaniami właściciela działki nr 2665/2, ani negatywnego oddziaływania gruntu nawiezionego na działkę nr 2665/2, jednocześnie przyznał jednak, że fakt nawiezienia ziemi od strony budynku mieszkalnego skarżącego, przy braku izolacji pionowej tego budynku mógłby doprowadzić do zawilgocenia ściany, a w konsekwencji do jej zagrzybienia w przypadku trwających dłużej opadów (str. 7 opinii).

Biegły nie uzasadnił także przekonująco przyczyny występowania wykwitów solnych na budynku gospodarczym skarżącego. Jego twierdzenie, że jest to skutek wylania rzeki na przełomie lipca i sierpnia 2011 r. nie zostało poparte rzeczową argumentacją, aczkolwiek biegły przedstawił kilka szkiców i danych liczbowych dotyczących stanu wody rzeki B. w tym okresie. Należy zauważyć, że fakt wylania rzeki w lecie 2011 r. nie jest kwestionowany. Skarżący podnosił jednak wielokrotnie, że do zalewania jego działki dochodzi od kilku lat na skutek stałego podwyższania poziomu działki nr 2665/2. Zadaniem biegłego było zatem ustalenie, czy budynki gospodarcze skarżącego nie są zalewane wodami spływającymi z działki nr 2665/2 na skutek zmiany stanu wód na gruncie, spowodowanej zmianą ukształtowania terenu. Dodać należy, że fakt wylania rzeki w 2011 r. nie wyklucza zalewania budynków wodami spływającymi z działki sąsiedniej.

Tych niejasności, wątpliwości i sprzeczności występujących w opiniach biegłych nie dostrzegły jednak organy w sprawie niniejszej, przyjmując je za podstawę swoich ustaleń. Tymczasem żadna z opinii nie dawała podstaw - z powodu wskazanych wyżej zastrzeżeń - do jednoznacznego ustalenia, że zmiany ukształtowania terenu dokonane przez właścicieli działki nr 2665/2, w szczególności podwyższenie poziomu gruntu nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. W konsekwencji opinie te nie uzasadniają twierdzenia organów o braku podstaw do wydania nakazów określonych w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne.

Również pozostałe dowody zebrane w sprawie nie mogą być uznane za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium wskazało, że w sprawie zebrany został obszerny materiał dowodowy, który uznać należy za kompletny. W szczególności za wystarczające uznało Kolegium postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu z dnia 7 maja 2012 r. Nie można się zgodzić z tym stanowiskiem.

Należy podkreślić, że rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane były ponownie ustalić stan faktyczny sprawy, uwzględniając zmiany tego stanu zaistniałe po wydaniu poprzedniej decyzji. Organ I instancji nie przeprowadził jednak w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 maja 2013 r. skarżący zawiadomił Wójta Gminy , że w dniu 9 maja 2013 r. właściciele działki nr 2665/2 po raz kolejny nawieźli ziemię na działkę i na potwierdzenie tej okoliczności dołączył zdjęcie, przedstawiające samochód ciężarowy (tzw. wywrotkę), wysypujący ziemię na działkę 2665/2. Organ I instancji podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia tej okoliczności, lecz poprzestał na notatce pracownika, stwierdzającej nawiezienie ok. 8 m sześciennych ziemi oraz oświadczeniu pisemnym M.J., że ziemia ta w całości przeznaczona zostanie do zasypania zbiornika na nieczystości płynne. W ocenie Kolegium brak podstaw do kwestionowania oświadczenia M.J. o przeznaczeniu ziemi. Organ odwoławczy podkreślił również, że przedstawiona przez skarżącego fotografia potwierdza jedynie fakt nawiezienia ziemi, nie wskazuje natomiast na trwałą zmianę ukształtowania terenu. Należy jednak zauważyć, że w trakcie trwającego od 2008 r. postępowania właściciele działki 2665/2 kilkakrotnie przywozili na działkę ziemię, gruz, żwir czy piasek w celu wyrównania i podniesienia poziomu działki. Oświadczenie M.J. o innym przeznaczeniu kolejnej partii ziemi nie mogło być w tej sytuacji uznane za wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązkiem organu było sprawdzenie przed wydaniem decyzji, czy ziemia rzeczywiście przeznaczona została tylko i wyłącznie do zasypania zbiornika. Należy podkreślić, że każde kolejne nawiezienie na działkę nr 2665/2 ziemi lub innych materiałów prowadzi do zmiany ukształtowania terenu, co z kolei powodować może zmianę stanu wód, w szczególności zmianę kierunku spływu wód. Jest to istotna w sprawie okoliczność i powinna być dokładnie wyjaśniona.

W świetle przedstawionych zastrzeżeń co do opinii biegłych i oceny materiału dowodowego organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy.

Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nieoceniony należycie materiał dowodowy.

Jednocześnie Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji tego organu. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest w ocenie Sądu niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Dla oceny, czy wykonane przez właścicieli działki nr 2665/2 prace, polegające na zmianie ukształtowania terenu, w szczególności przez podwyższenie poziomu działki i zmianę struktury wierzchniej warstwy gruntu poprzez nawiezienie ziemi oraz innych materiałów, doprowadziły do zmiany stanu wód konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego lub biegłych z zakresu hydrologii. Dla oceny tej nie jest wystarczająca wiedza z zakresu budownictwa i melioracji wodnych. Stwierdzenie zmiany stanu wody wymaga wiadomości specjalnych, przeprowadzenia wyspecjalizowanych pomiarów i badań gruntu.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, materiał nawożony na działkę nr 2665/2 ma różnorodną strukturę. Na zdjęciu noszącym datę 12 sierpnia 2011 r. widoczne są bardzo duże elementy betonowe (zał. 63 akt adm.) Kilka miesięcy wcześniej stwierdzono nawiezienie mieszaniny żwiru, piasku i cementu będącej produktem ubocznym powstałym przy produkcji elementów betonowych (zał. 58 akt adm.). Sam H.J. już w 2009 r. przyznał, że nawozi na swoją działkę gruz, żeby ochronić działkę przed wodą z rzeki (protokół oględzin - zał. 19 akt adm.). Nie sposób nie zauważyć, że duże elementy o jednorodnej strukturze mogą wpływać na przepuszczalność gruntu, a tym samym na kierunek spływu wody. Dla dokonania oceny czy nastąpiła zmiana stanu wody nie jest zatem wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że poziom gruntu został podwyższony, z zachowaniem spadku w kierunku rzeki. Dodać należy, że zmiana kierunku spływu nie musi dotyczyć całej działki. Określone prace, zwłaszcza utwardzenie części działki, istotne jej podwyższenie w jednym miejscu czy też wzniesienie murowanego ogrodzenia mogą spowodować zakłócenia spływu na części działki, przy zachowaniu dotychczasowego kierunku spływu na pozostałej części działki.

Należy również zauważyć, że obaj biegli, wydający dotychczas opinie w sprawie, podkreślali trudności związane z brakiem mapy wysokościowej, umożliwiającej odtworzenie poprzedniego ukształtowania terenu na działce nr 2665/2. Z opinii tych nie wynika jednak, czy i jakie poszukiwania takiej mapy zostały przez biegłych przedsięwzięte. Również w aktach brak jakichkolwiek danych na ten temat. Obowiązkiem organów będzie zatem sprawdzenie, czy w zasobach geodezyjnych istnieją wcześniejsze mapy z naniesionymi rzędnymi terenu. Pomocne mogą być w tym zakresie dokumenty dotyczące budowy domu na działce nr 2665/2. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn zm.), projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (pkt 1) oraz w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych (pkt 4). Przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej związanej z budową domu może zatem przyczynić się do wyjaśnienia, jakie było poprzednie ukształtowanie terenu na działce nr 2665/2 oraz czy i jakie zmiany tego ukształtowania przewidywał projekt budowlany.

Również dokumentacja geodezyjna związana z ugodą zawartą przez właścicieli obu działek w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w 2002 r. może zawierać dane dotyczące rzędnych wysokościowych, pozwalające na odtworzenie rzeźby terenu.

W przypadku ustalenia, że zmiana ukształtowania terenu dokonana przez właścicieli działki nr 2665/2 doprowadziła do zmiany stanu wody na działce, w szczególności do zmiany kierunku spływu wody opadowej, organ powinien wyjaśnić, czy zmiana ta wpływa szkodliwie na działkę skarżącego i znajdujące się na niej zabudowania. Podkreślić przy tym należy, że między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą na gruncie sąsiednim musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Obowiązkiem organu jest ustalenie tego związku lub jego braku. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wielokrotnie podkreślano brak izolacji pionowej zabudowań skarżącego. Organy obu instancji zdają się upatrywać przyczyny wskazywanych przez skarżącego szkód (zawilgocenia, zagrzybienia) właśnie w fakcie braku izolacji pionowej. Kwestia ta nie została jednak należycie wyjaśniona. W szczególności nie wyjaśniono, czy sam fakt braku izolacji pionowej budynków może prowadzić do powstania tych szkód, które opisuje skarżący. Wyjaśnienia wymagać będzie także, czy zawilgocenie pojawiało się przed podwyższeniem przez uczestników poziomu ich działki.

Nie można wykluczyć, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy zajdzie potrzeba przeprowadzenia kolejnych oględzin oraz przesłuchania świadków na wskazane wyżej okoliczności, ewentualnie także stron, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.).

Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie rozważy także organ, czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania w sprawie organ pięciokrotnie odmawiał wyłączenia pracownika Urzędu Gminy - S. L .

Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Z akt sprawy nie wynika, by w przypadku St. L. zachodziła którakolwiek z podstaw wyłączenia określonych w art. 24 § 1 k.p.a. W szczególności - jak słusznie uznał organ - nie zachodzi podstawa wyłączenia wskazana w pkt 5 powołanego przepisu, ponieważ St. L. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu tego przepisu.

Ponadto w myśl art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

W ocenie organu nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 24 § 3 k.p.a., ponieważ zarzuty podniesione przez skarżącego nie zostały poparte żadnymi dowodami. Należy w związku z tym podkreślić, że w świetle przytoczonego przepisu nie jest wymagane uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w toku postępowania. Wystarczy uprawdopodobnienie określonej okoliczności, która może wywołać wątpliwość, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny.

Należy zwrócić uwagę, że już w pierwszym wniosku o wyłączenie S. L., złożonym w dniu 21 stycznia 2009 r. skarżący zarzucił pracownikowi urzędu brak bezstronności, wskazując, że S . L. jest kolegą właściciela działki nr 2665/2. Skarżący opisał zachowanie S . L., które w jego ocenie dawało wsparcie właścicielowi działki nr 2665/2. Wskazał, że S . L. kilkakrotnie powtarzał, że właściciel ma prawo wyrównać swoją działkę i zmienić położenie gruntu, natomiast do skarżącego zwracał się podniesionym tonem, z pozycji władzy, nie dając dokończyć zdania. W kolejnym wniosku, złożonym w dniu 4 marca 2009 r. skarżący ponownie podniósł fakt znajomości S . L z właścicielami działki nr 2665/2, stwierdzając wręcz, że jest on bliskim kolegą H.J. i faworyzuje go, a dyskryminuje skarżącego. W trzecim wniosku o wyłączenie skarżący ponownie zarzucił pracownikowi urzędu stronniczość i podniósł, że S . L. dwukrotnie prowadził postępowanie, zakończone decyzjami uchylonymi następnie przez WSA w Lublinie. Te same okoliczności podniósł skarżący w kolejnym, czwartym już wniosku. W ostatnim wniosku z dnia 24 kwietnia 2013 r. skarżący zarzucił, że działania S .L., dokonane przez niego ustalenia i aprobata dla nawożenia ziemi miały istotny wpływ na wydanie decyzji.

Skarżący wskazywał zatem od początku postępowania okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Bliska znajomość z jedną ze stron postępowania jest taką właśnie okolicznością. Pozostaje kwestia uprawdopodobnienia tej okoliczności. Organ nie wzywał jednak ani skarżącego do uprawdopodobnienia tej okoliczności, nie zażądał również stosownych wyjaśnień od samego pracownika. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika nie tylko na wniosek strony, lecz także z urzędu. W przypadku zatem powzięcia przez organ - z dowolnego źródła - wiadomości, że zachodzi bliski stosunek koleżeński między pracownikiem a jedną ze stron, organ powinien podjąć działania mające na celu wyjaśnienie tej okoliczności.

Należy zauważyć, że S . L. jako pracownik Urzędu Gminy dokonywał oględzin, sporządzał notatki służbowe i prowadził rozprawy administracyjne w tej sprawie. Podejmował zatem czynności procesowe niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Nakazywało to wyjaśnienie, czy zachodzą okoliczności, mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności.

Rozpoznając sprawę ponownie uwzględni organ powyższe uwagi i rozważy, czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.