Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1398/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2 i 48, art. 28 ust. 1, 29, 30, 49
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 85/08 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Bd 85/08 oddalił skargę T. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. w zakresie, w jakim nakazywała ona skarżącemu rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w S. oraz uchylono decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim zobowiązano skarżącego do powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku rozbiórki. Właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jest T. C. Działka ta była początkowo dzierżawiona przez L. Z. i Z. G. a skarżący został dzierżawcą w miejsce pierwszego z nich w 2000 r., a w miejsce drugiego – w 1997 r. Dodatkowo skarżący zawarł w dniu 12 maja 2002 r. nową umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości z H. C. ówczesnym właścicielem nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 8 listopada 2007 r. ustalił, że na przedmiotowej działce znajdują się trzy obiekty budowlane, z których dwa – budynek letniskowy w wymiarach 7 x 3.96 m oraz budynek gospodarczy o wymiarach 1,15 x 4,3 m zostały zbudowane w 1994 r. przez poprzedniego dzierżawcę. W ocenie organu powstały one samowolnie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), której art. 28 ust. 1 stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ uznał, że brak jest możliwości legalizacji tej samowoli, gdyż działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 czerwca 2003 r. zatwierdzonym uchwałą nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobroczu (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego nr 127, poz. 1801), z którego wynika, że teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sprawa trzeciego budynku została wyłączona do odrębnego postępowania, które zakończyło się decyzją z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzja organu I instancji w zakresie nakazu rozbiórki dwóch budynków została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który jednak uchylił tą decyzję w zakresie punktu 2 nakazującego skarżącemu powiadomienie organu o wykonaniu rozbiórki i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W skardze do Sądu skarżący podniósł, że ze względu na czas budowy - 1994 r. - nietrwałe związanie z gruntem i powierzchnię zabudowy przedmiotowe obiekty mogły być realizowane bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Uznał, że nabył on prawo podmiotowe do legalizacji obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skarżący nie kwestionuje faktu budowy przedmiotowych obiektów w 1994 r. Fakt dokonania samowoli budowlanej nie daje właścicielowi obiektu żadnego prawa podmiotowego do legalizacji takiej samowoli. Sąd stwierdził, że ze względu na datę wybudowania obiektów w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1 oraz załącznikiem graficznym do uchwały nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobroczu przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2 MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przyjęto dla niej wymóg, aby na każdej działce znajdował się tylko jeden budynek mieszkalny, a pomieszczenia gospodarcze i garaż znajdowały się wyłącznie w obrębie budynku mieszkalnego. Sprzeczne z planem jest więc zarówno istnienie samodzielnego budynku gospodarczego jak i budynku rekreacyjnego. Kwalifikowanie przedmiotowych obiektów do należących do tych, o których stanowi art 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może mieć w sprawie miejsca, gdyż obiekty zostały zbudowane przed wejściem w życie tego Prawa. Bez znaczenie dla sprawy jest akceptacja budowy przez poprzedniego właściciela gruntów, czy też brak zapewniania skarżącemu udziału w procedurze zmiany przeznaczania nieruchomości.

W skardze kasacyjnej T. M. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) "naruszenie art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na przyjęciu, że obiekty skarżącego posadowione na działce nr [...] położonej w S. gm. D. naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi złożonej przez skarżącego". W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Bd 85/08 WSA w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art 49 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisy postępowania polegając na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni. Stwierdzono, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie nadinterpretacji wskazanych przepisów Prawa budowlanego, a ustalenia stanowiące podstawę do wydania wyroku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Obiekty te spełniały warunki do ich legalizacji. Sąd nie wziął pod uwagę art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który przewiduje możliwość budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, przy czym ich łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Skarżący nie zgadza się z interpretacją organów administracji i sądu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączają możliwość legalizacji tych obiektów. Plan wymaga zblokowania pod jednym dachem garaży i pomieszczeń gospodarczych, a nie altanek, perygroli czy obiektów rekreacyjnych. Takie obiekty mogą być zlokalizowane na działce zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Po publikacji planu organy Gminy D. wydały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę domków letniskowych oraz 9 zaświadczeń o nie wnoszeniu sprzeciwu, co wykonania zabudowy letniskowej. W myśl art 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia jego budowy a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na właścicielu spoczywa wtedy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W czasie realizacji jednego z obiektów – 1994 r. działka miała charakter działki rolnej, skarżący może więc skorzystać z określonej w tym przepisie prekluzji, a więc uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Poprzedni właściciel działki nie sprzeciwiał się wznoszeniu obiektów. Powołano się także na § 44.2 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego w zw. z art 28 Prawa budowlanego 1974 r., gdzie nie wymagano pozwolenia na budowę altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz na fakt, że można było zwolnić od uzyskania pozwolenia na budowę budynki gospodarcze i inwentarskie na obszarze wsi, o ile budynek wznoszony jest na podstawie projektu typowego lub powtarzalnego. Stwierdzono też w kontekście art. 37 Prawa budowlanego, że wzniesione obiekt nie naruszał ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie powodował zagrożenia dla ludzi lub mienia. Art. 39 przewidywał możliwość odroczenia przymusowej rozbiórki, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystywania obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i T. C. podnieśli, że podpisując umowę dzierżawy skarżący wiedział, że na tym terenie nie wolno nic budować. Stwierdzono też, że umowa dzierżawy została rozwiązania z dniem 1 lipca 2008 r., Pozwolenia na budowę zostały unieważnione zaś zgłoszenia nastąpiły z naruszeniem art 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a "dla ich otrzymania posłużono się nie prawdą w oświadczeniach".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie spełnia wymienione wyżej wymagania. Sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie tylko nie jest trafny, ale został także źle sformułowany, gdyż nie wskazano żadnego przepisu prawa procesowego, który miał naruszyć Sąd I instancji. Powołanie się wyłącznie na naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w dodatku bez nawet jakichkolwiek prób wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, nie może być uznane za spełniające wymogi skargi kasacyjnej zwłaszcza w kontekście związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami podniesionymi w takiej skardze. Sąd nie może domniemywać, czy też rekonstruować woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Formułując zaś zarzut naruszenia prawa materialnego nie pokuszono się wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 174 pkt 1 p.s.a. o wskazanie czy naruszenie to miało polegać na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu owych przepisów.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia w 1994 r., a więc pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy, który dotyczy konsekwencji prawnych wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stosunku do stanu faktycznego, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę lub jest przewidziany pod innego typu zabudowę właściwy organ wydaje decyzję o przejęciu obiektu na własność Państwa lub o przymusowej rozbiórce obiektu. Dla terenu, na którym posadowione są przedmiotowe budynki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 czerwca 2003 r. zatwierdzony uchwałą nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobroczu (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego nr 127, poz. 1801), z którego wynika, że teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W żaden sposób nie można uznać, że budynek o charakterze rekreacyjnym i budynek gospodarczy można zakwalifikować jako budownictwo jednorodzinne, tym bardziej, że z postanowień § 25 tego planu wynika, że na działce może znajdować się tylko jeden budynek jednorodzinny, w którym ewentualne może mieścić się garaż i pomieszczenia gospodarcze.

Powołane więc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są w sposób oczywisty chybione, skoro w rozpoznawanej sprawie przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania, jako, że stosowane były przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Okoliczność, że mimo obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano dla terenu nim objętego, pozwolenia budowlane, czy przyjęto zgłoszenia nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia. Na marginesie należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę podniesiono, że pozwolenia te zostały "unieważnione", a zgłoszenia nastąpiły w wyniku poświadczenia nieprawdy.

Wbrew zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przepisy te nie zostały naruszone, abstrahując już od tego, że nie wskazano w skardze kasacyjnej, na czym naruszenie to miałoby polegać. Zauważyć należy, że Sąd i instancji dokonał wyczerpującej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie naruszył więc powołanych przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji