Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1775/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. M. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak [...] z [...] czerwca 2021 r. wydana trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...]stycznia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek B. i J. G., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...]z [...]lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. i J. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami przy ul. [...] w O. na działce nr ew. [...] km. 81, obręb N..

Decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2016 r. GINB uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] stycznia 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...].

Wyrokiem z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego wymienione w art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 k.p.a., pomimo iż w znacznej części należało podzielić przedstawioną argumentację, w szczególności stanowisko co do braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, "pr.bud.") poprzez nieznaczną zmianę szerokości elewacji frontowej i powierzchni biologicznie czynnej (powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza o ok. 5%, a długość elewacji frontowej mniejsza od wymaganej o 45 cm). Sąd ocenił, że zasadnie również wskazał organ odwoławczy, że samo błędne powołanie się w weryfikowanej decyzji na decyzję z [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, która już nie funkcjonowała w obrocie prawnym, nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa, skoro w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego ([...]czerwca 2015 r.) inwestorzy legitymowali się decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2014 r. Niemniej Sąd podniósł, że uszło uwadze organu odwoławczego, że obie wyżej wymienione decyzje o warunkach zabudowy (pierwotna i zmieniająca) dotyczyły wyłącznie lokalizacji na terenie inwestycyjnym budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, a nie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz usługami (auto - kosmetyki - czyszczenia i mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów), jak wynika z treści weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań. Projekt budowlany musi być zatem bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy.

Wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2720/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz B. M. i J. M. od ww. wyroku WSA w Warszawie z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16.

Następnie GINB decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2020 r. (ponownie) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...]stycznia 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]lipca 2015 r., nr [...].

Prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku WSA w Warszawie wskazał na niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyrokach wydanych już w sprawie. Nadto nie podzielił argumentacji przedstawionej przez GINB, mającej wskazywać na brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Orzekając ponownie w sprawie, GINB decyzją wskazaną na wstępie, znak: [...] z [...] czerwca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania B. M. i J. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...]stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dalej zwrócił uwagę na tryb, w jakim orzeka, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, zwracając przy tym uwagę na jego szczególny charakter. Wskazał m.in. na to, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

GINB zauważył również, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przywołał w efekcie stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, począwszy od art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Stwierdził (uwzględniając te regulacje), że inwestorzy – B. M. i J. M. wraz z wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów.

Następnie zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dołączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że inwestorzy w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. w dniu [...] czerwca 2015 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]) dysponowali decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014; r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zmienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud.

Dalej podał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Analiza projektu budowlanego wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy, zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...]; projektowana - 4 m od granicy działki nr ew. [...]- Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, str. 45), co do powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dopuszczalna - od 17% do 28% ; projektowana - 20% - Projekt budowlany, Opis techniczny - str. 30), co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wymagana - do 7,10 m; projektowana - 7,10 m - Projekt budowlany - rys. nr 5, str. 49), co do geometrii dachu (wymagany - dach płaski; projektowany - dach płaski - Projekt budowlany - rys. nr 5, str. 49), co do liczby miejsc parkingowych (wymagana - w minimalnej ilości 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych; projektowane - 2 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w garażu dwuosobowym oraz 4 miejsca parkingowe dla samochodów osobowych od strony ul. [...] - Projekt budowlany, Opis techniczny - str. 31). Przy czym projektowany budynek w niewielkim stopniu narusza warunki zabudowy co do szerokości elewacji frontowej od ul. [...] (wymagana - od 11,5 m do 14,35 m; projektowana - 11,05 m - Plan zagospodarowania terenu), a ponadto co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 50%; projektowana - ok. 45%). Tym niemniej, mając na uwadze, że stwierdzone uchybienia są znikome (powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza o ok. 5%, a długość elewacji frontowej jest mniejsza od wymaganej o 45 cm), brak jest skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tym samym nie można uznać powyższych naruszeń za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak też uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16.

Powyższe naruszenia decyzji o warunkach zabudowy nie są jednak, jak zaznaczył GINB, jedynymi. Zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, zmieniona decyzją SKO w [...], dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym, natomiast projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] przewiduje budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego, z wbudowanym garażem dwustanowiskowym oraz częścią użytkową usługowo-handlową z przeznaczeniem na usługi auto-kosmetyki czyszczenia tapicerki, mycie i czyszczenie ręczne samochodów (zob. proj. bud. Opis techniczny do projektu budowlanego budynku jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wbudowanym 2 - stanowiskowym, wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, co, elektrycznymi, wewnętrzną instalacją gazu, 2. Przedmiot inwestycji, str. 29).

Ponadto zaznaczył, że - jak podał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wiążącego wyroku z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20 - już tylko pobieżna analiza załączonej dokumentacji technicznej dotyczącej np. projektu instalacji elektrycznej (zob. rys. rzut parteru na str. nr 85 Projektu budowlanego) oraz instalacji wod.-kan., gazu i C.O. wraz z kotłownią wbudowaną (zob. rys. rzut parteru na str. 69 i 71), jednoznacznie wskazuje, że w rzeczywistości na usługi przewidziane zostało zagospodarowanie prawie całej powierzchni parteru ww. obiektu. GINB wyjaśnił przy tym, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a pr.bud. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Mając na uwadze rodzaj i funkcje pomieszczeń planowanych na parterze obiektu oraz powierzchnię parteru i piętra, stwierdził, że budzi wątpliwość, czy projektowany budynek stanowi w istocie budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Tymczasem ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym.

W konsekwencji GINB przyjął, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

GINB przyjął, że powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Oceniając skutki analizowanego naruszenia organ uznał, że jest w tym względzie związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2720/17, zgodnie z którą związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy nie pozwala na odstąpienie od rodzaju zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do zmiany określonego rodzaju zabudowy przez przyjęcie, że jest to dopuszczalne. Stanowi to wkroczenie we właściwość organu, który ma kompetencje do ustalenia rodzaju zabudowy, jak również oceną dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20, który stwierdził, że całkowicie błędny i nieuzasadniony jest pogląd organu II instancji, że w sprawie nie wystąpiły żadne negatywne skutki społeczno-gospodarcze wywołane decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, nie dające pogodzić się z zasadą praworządnego państwa.

W dalszej części uzasadnienia decyzji GINB rozważył zgodność badanej decyzji w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Żadnych uchybień w tym kontekście nie podniósł. Zaznaczył, że nie wskazał na takie także WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20.

Podsumowując GINB wskazał zaś, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. obarczona była pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 37b ust. 1 pr.bud. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo że od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana praktycznie po blisko pięciu latach od wydania decyzji w tej sprawie w pierwszej instancji. Przyczyną tak długiego czasu były postępowania sądowo-administracyjne, w których Sądy oceniały prawidłowość wydania decyzji odwoławczych. W postępowaniach tych Sądy stwierdziły, że musi zachodzić pełna zgodność treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany planowanej inwestycji i udzielającej pozwolenia na jej budowę z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Za niedopuszczalne uznano podejmowanie próby udowodnienia w postępowaniu nadzwyczajnym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez wykazanie merytorycznej zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji "lokalizacyjnej". W świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), zawarta w wydanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych (WSA i NSA) ocena prawna stała się wiążąca w prowadzonym przez GINB postępowaniu nadzwyczajnym. Należy jednak pamiętać o tym, że przepis ten zawiera jeden wyjątek wskazany w końcowej części przepisu - "chyba, że przepisy prawa uległy zmianie". Taka sytuacja wystąpiła w tym przypadku. Od 19 września 2020 r., na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz 471) obowiązuje zaś przepis art. 37b, z którego wynika, iż "Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat". Art. 25 ww. ustawy nowelizującej stanowi, że "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym." Pozornie można stwierdzić, że w stosunku do postępowania zakończonego inkryminowaną decyzją nie można stosować wskazanego wyżej art. 37b, jednakże nie można zapomnieć, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w oparciu o przepisy proceduralne (ustawa Kodeks postępowania administracyjnego), a nie prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane. Postępowanie nadzwyczajne nie było prowadzone na podstawie ustawy zmienianej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., a co za tym idzie nowy przepis obowiązujący od 19 września 2020 r. winien mieć zastosowanie przy orzekaniu kończącym postępowanie.

W konsekwencji skarżący podniósł, że niedopuszczalnym było stwierdzenie nieważności badanej decyzji z [...]lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, uznając zarzut skargi na niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejsze sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] czerwca 2021 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. i J. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami (auto - kosmetyki - czyszczenia mycia tapicerki i mycia ręcznego samochodów) przy ul. L. w [...] na działce nr ew. [...] km. 81, obręb N.. We wskazanych decyzjach, w tym w zaskarżonej, przyjęto, że badane pozwolenie na budowę zapadło z rażącym naruszeniem prawa, tj. jest dotknięte wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając konieczność eliminacji tego pozwolenia we wskazanym trybie z obrotu prawnego, GINB powołał się na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a, w efekcie – na kwalifikowane naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. wobec sprzeczności badanego pozwolenia na budowę z decyzją Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z [...] stycznia 2014 r. (zmienioną decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2014 r.) o ustaleniu warunków zabudowy, a to w zakresie przeznaczenia.

Ocenę tą, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należy uznać za prawidłową.

I tak, rozwijając to stanowisko, Sąd przede wszystkim zauważa, że ww. decyzja GINB zapadła na skutek prawomocnego wyroku tut. Sądu z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20, uchylającego poprzednie orzeczenie tego organu wydane w niniejszej sprawie [...] czerwca 2020 r. o znaku: [...].

WSA w Warszawie uwzględniając wówczas skargę B. G. i J. G. wskazał na naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez GINB oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie z 26 maja 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1547/16) oraz NSA z 8 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2720/17). Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie zawarł jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą naruszenia polegającego na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę a decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dotyczącym rodzaju planowanego budynku. Sąd w wyroku z 12 lutego 2021 r. przytoczył tę ocenę dostrzegając m.in., że zgodnie z nią związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę, decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w tej ostatniej decyzji; organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tego aktu. To wszystko podniesiono zauważając, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz usługami, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy - pozostająca w dyspozycji inwestora w dacie wydania pozwolenia na budowę - dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym. Sąd w wyroku z 12 lutego 2021 r. wskazał też dość obszernie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tej sprawie w ww. wyroku z 8 października 2019 r.

Należy więc w tym miejscu dostrzec, że we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "według art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Przesłanka zgodności projektu z ustaleniami przyjętymi w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy wystąpi tylko gdy projekt budowlany odpowiada rozstrzygnięciu co do rodzaju zabudowy, co ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. (...) Od ustalenia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy organ architektoniczno-budowlany odstąpić nie może. (...) Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy). Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Zaniechanie jej ustalenia w sprawie stanowi rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności, której zastosowanie ma podstawy w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, właściwy organ obowiązany jest ustalić, czy przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy stwierdzono zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Pominięcie ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w przedmiocie rodzaju zabudowy stanowi o braku ustalenia stanu faktycznego, co oznacza, że nie ustalono, czy w sprawie wystąpiło ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę." Nadto NSA (w kontekście argumentacji GINB zawartej w kontrolowanej wówczas decyzji) dodał, że "związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy nie pozwala na odstąpienie od rodzaju zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Takie odstąpienie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do zmiany określonego rodzaju zabudowy przez przyjęcie, że jest to dopuszczalne. Stanowi to wkroczenie we właściwość organu, który ma kompetencje do ustalenia rodzaju zabudowy".

W wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2021 r., bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd również dość obszernie odniósł się do argumentacji GINB zawartej w decyzji z [...] czerwca 2020 r., wskazującej na to, że wprawdzie badana decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., ale z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze nie ma ono charakteru rażącego. Sąd uznał te wywody organu w okolicznościach sprawy za błędne.

Orzekając w sprawie na skutek ww. wyroku z 12 lutego 2021 r., GINB obowiązany był wziąć pod uwagę ocenę prawną w nim zawartą, w konsekwencji również wskazania co do dalszego postępowania wynikające z przywołanych powyżej wyroków WSA w Warszawie i NSA. Obowiązek ten wynika z art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności, czyniąca ocenę zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/20, nieaktualną nie wystąpiła; tym samym pogląd w nim wyrażony wiązał GINB w sprawie, wiąże również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu.

Nie stanowi o tym (tj. o podstawie do odstąpienia od wskazanego związania wyrokami wydanymi w sprawie) przywołany w skardze art. 37b pr.bud., wprowadzony do ustawy nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. (o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zważyć należy, że zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). Jak z powyższego wynika, art. 37b pr.bud. reguluje przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu. Wskazane ograniczenie czasowe, odnoszące się wyłącznie do jednego rodzaju decyzji, w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawną wyrażoną w ww. wyrokach co do niezgodności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem, art. 37b ust. 1 i 2 pr.bud. nie mógł stanowić o nieaktualności poglądów wyrażonych w przywołanych wyrokach, w których to jednoznacznie przesądzono o wydaniu badanej decyzji z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (v. wyrok NSA oraz wyrok tut. Sądu z 12 lutego 2021 r.).

Tym samym, zdaniem Sądu, GINB wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2021 r. obowiązany był w pełni zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Sądy orzekające w tej w sprawie, na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

GINB tak też uczynił, rozstrzygając w zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, stwierdzającej nieważności decyzji. Prawidłowo w niej uznał, że badana decyzja z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kierował się przy tym prawidłowym rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowo w tym kontekście (z uwzględnieniem wytycznych Sądów), ocenił okoliczności sprawy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Zasadnie w efekcie wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r. (w brzmieniu nadanym decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2014 r.) w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy. Zasadnie też przyjął, że tego rodzaju odstąpienie/niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy stanowi naruszenie o charakterze kwalifikowanym (z uwagi na to, że pomiędzy tymi decyzjami musi występować bezwzględna zgodność w kwestii podstawowej, dotyczącej rodzaju zabudowy).

Nadto, zasadnie organ ten przyjął, że w sprawie nie doszło do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniałoby zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a.

Wprawdzie GINB nie wypowiedział się w tej kwestii wprost (a jedynie poprzez wydane rozstrzygnięcie), niemniej jednak nie stanowi to o uchybieniu istotnym tego organu (uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.), skoro kwestia ta dotychczas nie występowała, nie była podnoszona, a więc – nie była sporna. Ponadto art. 156 § 2 k.p.a. w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie nie dotyczył przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i nie mógł więc - w związku z ww. przepisami k.p.a.- znaleźć w tym przypadku zastosowania art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Wprawdzie wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej jednak wyrok ten nie spowodował zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Zatem GINB nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował bowiem art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zmiana prawa, dokładnie art. 156 § 2 k.p.a., nastąpiła zaś dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która to weszła w życie 16 września 2021 r., a więc po dacie wydania zaskarżonej w sprawie decyzji GINB z [...] czerwca 2021 r (przewidując 10-letni okres przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku wszystkich przesłanek nieważności, co wobec daty wydania badanej decyzji i tak nie wpłynęłoby na wydane w sprawie rozstrzygnięcie).

Przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie także na podstawie przepisu o charakterze szczególnym do art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie - art. 37b pr.bud. Wprawdzie przepis ten obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB, ale dla rozważenia możliwości jego zastosowania należało przeanalizować przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej pr.bud, na mocy której przepis ten został dodany do ustawy. Nie można bowiem pominąć, że zaskarżona decyzja GINB została wydana w sprawie prowadzonej od 2015 r., w której to decyzja organu I instancji, stwierdzająca nieważność badanej decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana [...] stycznia 2016 r. Stąd też dla oceny ww. zagadnienia istotne znaczenie okazał się mieć art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołany przepis przejściowy nakazuje zdaniem Sądu przyjąć, że ww. art. 37b pr.bud. nie znajduje w tej sprawie, prowadzonej od 2015 r., zastosowania. Niniejsza sprawa, choć w znaczeniu procesowym dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak w znaczeniu materialnoprawnym jest nadal sprawą dotyczącą pozwolenia na budowę, a więc "sprawą uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1". Stąd też Sąd nie znajduje podstaw, by przyjąć, że ww. art. 25 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania do art. 37b pr.bud. i uregulowanej w nim instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie przyjął tut. Sąd w wyroku z 11 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1347/21 (z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza), akcentując przy tym, że nadanie powyżej wskazanego znaczenia art. 25 ustawy zmieniającej pozostaje zgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Z zasady tej wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Jej istotę należy odnieść do nakazu, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym zakończyć im sprawy będące w toku z zastosowaniem przepisów prawa, które obowiązywały w czasie powstania określonych stosunków, zdarzeń czy ich następstw i odnośnie do których strony pozostawały w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te pozostaną w toku tego postępowania stabilne (por. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82).

W konsekwencji, skoro niniejsza sprawa (zakończona zaskarżoną decyzją GINB z [...] czerwca 2021 r.), należy "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1", a przy tym - do wszczętych i niezakończonych do dnia 19 września 2020 r., zastosowanie w niej miały przepisy dotychczasowe ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; w tym zakresie zastosowanie miał i ma więc nadal przepis ogólny art. 156 § 2 k.p.a. Ten zaś, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB nie przewidywał ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie mogła okazać się skuteczna; podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 37b pr.bud. poprzez jego niezastosowanie nie zasługiwał bowiem na uwzględnienie. Sąd ocenił jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym cyt. powyżej art. 153 p.p.s.a.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.