Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 790/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. D. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, z poddaszem użytkowym i garażem na działce nr ew. 15/4, położonej w G. przy ul Ł..

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) doprowadziła do wniosku, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, nie została więc spełniona przesłanka z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. D., kwestionując prawidłowość zastosowania przez organ art. 61 ust.1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 3 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że możliwość ustalenia warunków zabudowy istnieje tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, bowiem na analizowanym obszarze, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, co stoi na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego domu jednorodzinnego. Organ wskazał, iż funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu.

W skardze na powyższą decyzję Z. D. zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało wpływ na przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obrazę art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Skarżący wskazał, iż w wadliwie wyznaczonym, zbyt małym obszarze analizowanym niezasadnie pominięto działkę nr 25/6, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżący zarzucił, iż organy zaniechały dokładnego obliczenia wartości sprecyzowanych w § 5 - 8 rozporządzenia, wobec czego nie doszło do ustalenia dopuszczalności realizacji planowanego domu jednorodzinnego. Zaniechanie dokonania tych ustaleń oraz nieprzedstawienie ich w uzasadnieniu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zasadniczy dowód w sprawie, jakim jest przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony na tyle poprawnie, że mógł stanowić podstawę wydanych rozstrzygnięć. Sąd stwierdził, że obszar analizowany z prawej strony jego działki został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie zachowano wymogu trzykrotnej szerokości frontu działki, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono szerokość frontu działki na 35 m, a zatem obszar analizy powinien wynosić z każdej strony 105 m, a od strony wschodniej na części długości działki nie spełnia on tego wymogu, wynosząc 92 m. Sąd wskazał jednocześnie, iż prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu pominiętego fragmentu działki nr 25/6 o szerokości 13 m nie oznacza, że działka ta podlegałaby analizie jako działka tzw. sąsiednia, gdyż istniejące na niej zabudowania oddziela pas lasu. Sąd stwierdził, iż analizie cech i funkcji podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w skład obszaru analizowanego, tak jak działki nr 15/8 i 15/9. Prawidłowo zatem organ nie uznał za działkę sąsiednią działki o nr 25/6, która w niewielkim zakresie znalazłaby się w obszarze analizowanym.

Sąd stwierdził, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna, gdyż opisana we wniosku inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy na terenie sąsiednim, bowiem na działkach sąsiednich występuje zabudowa zagrodowa, tym samym organy prawidłowo przyjęły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku takiego warunku nie zachodziła potrzeba konieczność badania pozostałych warunków odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji po zakończeniu postępowania zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zatem miał on zapewniony czynny udział w postępowaniu. Skarżący stawiając powyższy zarzut nie wykazał, aby uniemożliwiono mu dokonanie jakichś czynności procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, iż decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi tego przepisu, co pozwala na kontrolę jej prawidłowości.

Z. D. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy polegającego na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym określeniem obszaru analizowanego na zasadzie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji sporządzenie wadliwej analizy warunków z art. 61 ust. 1 – 5 ww. ustawy oraz pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., gdyż uwzględnienie skargi w tym zakresie skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy. Skarżący wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona na tyle poprawnie, że mogła być przedmiotem prawidłowych ustaleń i podstawą wydanych rozstrzygnięć jest niesłuszne. Skarżący zakwestionował pogląd, iż analizie sporządzonej stosownie do rozporządzenia podlegają tylko te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany, wskazując, iż nie znajduje on uzasadnienia w przepisach rozporządzenia ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i regulacji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skarżący wskazał, iż konsekwencją wadliwie zakreślonego obszaru analizowanego jest wadliwość sporządzonej analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku błędnie zakreślonego obszaru pominięta została działka nr 25/6, oddalona od działki nr 15/4 o około 93 m.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Sąd ten wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest określenie granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia tego dotyczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy stawia jednoznaczny wymóg, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd podkreślił, że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można przy tym pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy stanowiącej uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęciu "sąsiedztwa" w rozumieniu pkt 1 art. 61 ust.1 tej ustawy należy nadać znaczenie szerokie. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Tak więc, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. A zatem wyznaczenie granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 cytowanego rozporządzenia winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aspekcie zasady zachowania ładu przestrzennego. Sąd wskazał nadto, iż wynikający z tego przepisu wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że określenie obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w sposób wadliwy, naruszający przepisy § 3 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.1 pkt 1 tej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zachowano warunków z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, skoro obszar ten z jednej (prawej) strony działki nr 15/4 objętej wnioskiem nie odpowiadał trzykrotnej szerokości frontu tej działki, przez co w granicach obszaru analizowanego nie znalazła się zabudowana działka nr 25/6. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny pogląd Sądu Wojewódzkiego przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż analizie podlegają działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Wskazał jednak, iż Sąd, co do wyznaczonego w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego, wykazał się niekonsekwencją. Z jednej strony bowiem stwierdził, że poza wyznaczonym obszarem analizowanym znajdują się zabudowania położone na działkach nr 15/8 i 15/9 i mimo to przyjął, że prawidłowo zabudowania te zostały poddane analizie, gdyż w przeciwnym wypadku w granicach wyznaczonego obszaru nie występowałaby jakakolwiek zabudowa, zaś z drugiej strony zaakceptował, iż na skutek bezprawnego pomniejszenia obszaru analizowanego w analizie pominięto działkę nr 25/6, na której również znajduje się zabudowa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie analizie winno podlegać, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni, było prawidłowe ze względu zasadę "dobrego sąsiedztwa’’, czyli pod względem faktycznego zagospodarowanie terenu, na którym przy tej samej drodze publicznej – ul. Łanowej położona jest nie tylko działka skarżącego, ale również w pewnej od niej odległości położone są działki, które zabudowane są domami jednorodzinnymi, czyli zabudową o jaką wnioskuje skarżący. Sąd ten wskazał, iż w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy rozumieć szeroko, dlatego niezwykle istotne jest uzasadnienie, dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły motywów swojego postępowania, co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego, to zaś pozostało poza oceną Sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na podstawie uregulowania art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1 – 5. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy formułuje warunek, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i wyznaczania obszaru analizowanego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejsze powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli pod względem faktycznego zagospodarowania terenu, na którym przy tej samej drodze publicznej, w pewnej odległości od działki skarżącego położone są działki zabudowane domami jednorodzinnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zasadę "dobrego sąsiedztwa" należy rozumieć szeroko, dlatego niezwykle istotne jest dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice obszaru analizowanego, a organy obu instancji nie wyjaśniły swoich motywów w tym zakresie.

Podkreślić należy, iż prawodawca w przepisie § 3 rozporządzenia określił jedynie sposób wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego. Niemniej z unormowania § 3 rozporządzenia wynika, iż obszar analizowany może obejmować obszar większy niż wskazany w tym przepisie obszar minimalny. Norma § 3 rozporządzenia nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, iż kwestia ta nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu administracyjnemu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy stopnia zróżnicowania cech sąsiedniej zabudowy.

Wyznaczając obszar analizowany organ winien zachować wymogi § 3 rozporządzenia w zakresie obszaru minimalnego, jednocześnie ma on obowiązek takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który w okolicznościach konkretnej sprawy w najwłaściwszy sposób będzie urzeczywistniał ustawodawczy cel uregulowania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest prawidłowa ocena dopuszczalności realizacji inwestycji na terenach pozbawiony planu zagospodarowania przestrzennego, z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie, w której skarżący wnioskował o wydanie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego jednorodzinnego organ winien zatem dokonać oceny, czy przewidziana w art. 61 ust. 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa umożliwia realizację inwestycji na tym terenie. W sytuacji gdy w bezpośredniej bliskości nieruchomości skarżącego znajduje się nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym, której część winna zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia wejść do prawidłowo wyznaczonego obszaru minimalnego, wydaje się za uzasadnione takie wyznaczenie tego obszaru, które obejmie również tę nieruchomość. Zabudowania na tej nieruchomości znajdują się w odległości porównywalnej z odległością w jakiej położona jest sąsiednia zabudowa siedliskowa. Skoro na analizowany terenie występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji, w tym zabudowa o funkcji odpowiadającej funkcji wnioskowanej przez skarżącego, organ winien szczegółowo uzasadnić dlaczego wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z pominięciem tej zabudowy. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego, jest co do zasady możliwe, jednak kwestia ta winna podlegać analizie organu, a organ winien szczegółowo wyjaśnić motywy jakimi kierował się w tym przypadku wyznaczając obszar analizowany z pominięciem pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem przed wydaniem decyzji doprowadzić do prawidłowego sporządzenia analizy, która będzie spełniała wymogi w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnego zarówno z wymogami § 3 rozporządzenia odnośnie określenia minimalnego obszaru poddanego analizie, jak również rozważenia, jaki teren w okolicznościach niniejszej sprawy winien być poddany analizie i szczegółowo umotywować swoje stanowisko w tym zakresie.

Jednocześnie wskazać należy, iż w wydanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna jeżeli można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z oceny tej nie wynika dopuszczalność realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. W tym zakresie, co do zasady Sąd w niniejszym składzie podziela rozważania i ocenę dokonaną w uchylonym wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza nie tylko sposób zabudowania nieruchomości określoną inwestycją, lecz również sposób zagospodarowania terenu i jego przeznaczenie. Przewidziana przepisami możliwość zagospodarowania działki zagrodowej wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przykładowo w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2006 r. Nr 155 poz. 118 ze zm.) przewidziano możliwość realizacji na takiej nieruchomości na podstawie samego zgłoszenia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym płyt do składowania obornika, szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; (art. 29 ust. 1 pkt 1) W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 poz. poz. 826) na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczono wyższe niż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziomy hałasu. Powszechnie wiadomo, iż z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Prowadzenie działalności rolniczej jest bowiem związane co do zasady z immisjami związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą, jak hałasy maszyn rolniczych, inwentarza żywego czy też zapachy związane z prowadzoną na nieruchomości produkcją. Art. 144 kodeksu cywilnego stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, prowadzić może w przyszłości do kolizji interesów właścicieli nieruchomości. Podkreślić należy, iż z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Uwzględnienie w kształtowaniu przestrzeni postulatu stworzenia harmonijnej całości, uwzględniającej uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i społeczno-gospodarcze, przemawia za takim zagospodarowaniem tej przestrzeni, które umożliwi w przyszłości bezkolizyjne funkcjonowanie nieruchomości i takie korzystanie z prawa własności, które zminimalizuje konflikty związane ze sprzecznymi interesami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Powyższe argumenty uzasadniają, zdaniem Sądu ocenę, iż wprowadzanie na terenie, na którym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa zabudowy mieszkaniowej, należy ocenić jako sprzeczne z dotychczasową funkcją zabudowy. Natomiast innej ocenie podlegać będzie sytuacja, gdy na danym obszarze występują już obie funkcje, zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i zabudowa zagrodowa. W takiej sytuacji wymóg kontynuacji funkcji przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy jest bowiem spełniony.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 10, 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji zaniechały pouczenia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i żądań przed wydaniem decyzji. W związku z brakiem ustaleń i analizy odnośnie sposobu zabudowy sąsiedniego terenu, wykraczającego poza granice obszaru minimalnego przewidzianego w § 3 rozporządzenia, zasadny jest także zarzut braku prawidłowego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny analizy przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, a uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia przyczyn ustalenia w niniejszej sprawie zakresu obszaru analizowanego w minimalnych granicach.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną w wyroku wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego toku postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 940 zł, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 440 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość pozostawała w granicach zbliżonych do dwukrotnej stawki minimalnej. W związku z dwukrotnym rozpatrywaniem sprawy przez Sąd I instancji, taka stawka wynagrodzenia odpowiada unormowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 1348 ze zm.), uzależniającemu wysokość wynagrodzenia adwokata od charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy.