Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2 pkt 4, art. 39 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 691/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia dowożenia niepełnosprawnego do ośrodka szkolno-wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 691/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia dowożenia niepełnosprawnego do ośrodka szkolno-wychowawczego, stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznano obowiązek Prezydenta Miasta [...] do zapewnienia D.D. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w D. do końca roku szkolnego 2019/2020.

Wskazany wyrok zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] odmówił B.D. (dalej "wnioskodawczyni") - matce D.D. - zapewnienia usługi dowozu syna do ośrodka szkolno-wychowawczego ze względu na ukończenie przez niepełnosprawnego 21 lat, podczas roku szkolnego 2017/2018, zatem ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) – dalej "ustawa".

Inicjujący postępowanie sądowoadministracyjne Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił organowi nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię wynika bowiem, że jej syn posiada niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym i ruchową), co skutkowało wydaniem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast sytuację dotyczącą wieku uprawniającego do kształcenia określa art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy. W tym przypadku ustawodawca ograniczył obowiązek dowozu jedynie poprzez kryterium maksymalnego wieku ucznia. Wynosi odpowiednio 24 lata w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, lub 25 lat - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Wnioskodawczyni przedstawiła dokumenty w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna z dnia [...] maja 2012 r., orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 30 czerwca 2016 r., decyzję Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w D. o przedłużeniu o jeden rok etapu edukacyjnego D.D. oraz zaświadczenie dotyczące jego pobytu w ośrodku. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego D.D. zawiera potrzebę udziału w zajęciach rewalidacyjnych, które są realizowane w ośrodku, w którym przebywa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych, gdyż jako organ wskazany został Naczelnik Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w [...] (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]), natomiast organem właściwym, który powinien być wskazany w skardze jest Prezydent Miasta [...]. Wniosek ewentualny o oddalenie skargi uzasadniono wskazując na brzmienie art. 39 ust. 4 ustawy, który zdaniem organu wyraźnie wskazuje ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, nie wskazuje natomiast specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego. Bezpłatny transport i opieka w czasie przewozu do 24 roku życia odnosiłyby się tylko do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, nie zaś specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego. Wskazano, że pojęcie ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego należy interpretować w sposób ścisły i nie można uważać, że przez taki ośrodek rozumie się także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy. Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606) wyraźnie rozgranicza te placówki. Oznacza to, że inne są cele, funkcje i zadania tych placówek, jak też do różnych dzieci skierowana jest oferta edukacyjno-wychowawczo-opiekuńcza. Odnosząc się natomiast do zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego organ wskazał, że Miasto dysponuje odpowiednią szkołą uwzględniając wiek i poziom kształcenia D.D. – tzn. Zespół Szkół Specjalnych. Jest to placówka najbliższa miejscu zamieszkania tego ucznia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za skuteczną i orzekł na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.".

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi stwierdził, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Na wstępie rozważań merytorycznych Sąd I instancji odwołał się do konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do nauki, którego realizację zawiera ustawa Prawo oświatowe.

Sąd zaznaczył, że przejawem realizacji prawa do nauki jest obowiązek zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Zwrócił uwagę na rodzaje placówek oświatowych przewidzianych przez ustawodawcę, a w tym młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Prawo oświatowe (druk nr 130 Sejmu VIII kadencji) Sąd wskazał, że dla ułatwienia identyfikacji placówek w przepisach oświatowych w art. 2 pkt 7 projektu zaproponowano wprowadzenie nazwy ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze, zastępującej dotychczasowe opisowe określenie ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. W konsekwencji tej zmiany, przepisy art. 32 ust. 6, art. 38 ust. 5 oraz art. 39 ust. 4 pkt 2 projektu zawierają nazwę wprowadzoną w art. 2 pkt 7. Odnośnie treści projektowanego przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy wyjaśniono, że został on doprecyzowany poprzez wskazanie wieku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bowiem uczniowie ci mogą kształcić się do 24 roku życia.

Biorąc pod uwagę wyjaśnienia pochodzące z procesu legislacyjnego Sąd podniósł, że zapewnianie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi nie może trwać dłużej niż realizacja kształcenia specjalnego. Natomiast uczestnikom zajęć rewalidacyjno-wychowawczych gmina jest zobowiązana, tak jak dotychczas, zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do 25 roku życia.

Wobec powyższego, placówki wymienione w art. 2 pkt 7 ustawy, w tym ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze, z założenia powinny być utożsamiane jako umożliwiające realizację przez dzieci i młodzież obowiązku szkolnego i nauki w zależności od etapu edukacyjnego, na którym aktualnie się znajdują.

Przechodząc do oceny ustaleń stanu faktycznego Sąd podzielił stanowisko skarżącego Prokuratora co do tego, że z dokumentacji przedstawionej w sprawie wynika, iż syn wnioskodawczyni ma orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i potrzebę kształcenia specjalnego dostosowanego do jego potrzeb i możliwości w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością sprzężoną (intelektualna w stopniu umiarkowanym i ruchowa). Orzeczenie z dnia [...] czerwca 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wskazuje, że w okresie nauki w szkole ponadgimnazjalnej najkorzystniejszą formą kształcenia dziecka jest nauka w szkole w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Orzeczenie to wprost wymienia Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w D. W zaleceniach wydanego orzeczenia zapisano kontynowanie zajęć rewalidacyjnych w formie terapii logopedycznej, dogoterapii, rehabilitacji. Zalecono, że w ramach rewalidacji wskazane jest m.in. usprawnienie motoryki dużej i małej, doskonalenie sfery językowej, rozwijanie myślenia dziecka, rozwijanie zdolności poznawczych, rozwijanie zainteresowań otoczeniem, ćwiczenia manualne. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że udział ucznia w zajęciach rewalidacyjnych umożliwi wyrównanie szans edukacyjnych, zwiększy samodzielność w życiu dorosłym. W aktach znajduje się również decyzja Dyrektora Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w D. z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...] przedłużająca z dniem [...] września 2019 r. o jeden rok etap edukacyjny niepełnosprawnemu synowi wnioskodawczyni, uczniowi klasy III zespołu edukacyjno-terapeutycznego Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w D. Poza tym Dyrektor tego ośrodka zaświadczył, że syn wnioskodawczyni jest uczniem klasy III Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w D. w roku szkolnym 2019/2020. Wychowanek zamieszkuje na terenie ośrodka w dni nauki szkolnej. Dni wolne od zajęć lekcyjnych spędza w domu rodzinnym. Na zajęcia do ośrodka dowożony jest w poniedziałki i odbierany w piątki (zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2019 r.).

Zdaniem Sądu I instancji syn wnioskodawczyni należy do grupy osób, o których mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, tzn. dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności sprzężonej, z których jedna jest niepełnosprawnością intelektualną. W takiej sytuacji aktualizuje się obowiązek gminy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tego ucznia do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończy: a) 24 rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25 rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Oceniając zarzuty przedstawione w odpowiedzi na skargę Sąd uznał je za niezasadne stwierdzając, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w D. realizuje również zajęcia rewalidacyjne, a orzeczenie o potrzebnie kształcenia specjalnego niepełnosprawnego ucznia stwierdza, że jego udział w zajęciach rewalidacyjnych umożliwi wyrównanie szans edukacyjnych, zwiększy samodzielność w życiu dorosłym. Z tej przyczyny, kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych, jest objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Sąd zauważył nadto, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przed dniem [...] września 2017 r. na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zachowuje ważność na okres, na jaki zostało wydane, o czym mowa w art. 312 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60).

W związku z powyższym, Sąd uznał czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. za czynność naruszającą prawo, gdyż pozbawiła osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia potraktował natomiast Sąd twierdzenia Prezydenta, o dysponowaniu przez Miasto [...] odpowiednią szkołą dla syna wnioskodawczyni, a więc szkołą uwzględniającą wiek i poziom kształcenia, najbliższą jego miejscu zamieszkania. Sąd wskazał, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka i nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Sąd wskazał, że sytuacje, w których obowiązek dotyczy ośrodka najbliższego określony został wyraźnie w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, jeśli chodzi o bezpłatny transport uczniów niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej lub najbliższej szkoły ponadpodstawowej.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta [...] zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości i wniesiono wyłącznie o jego uchylenie, bez określenia w jakiej części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a także w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U z 2017 r., poz. 1606), wskutek przyjęcia przez Sąd, że regulacją zawartą w art. 39 ust. 2 pkt 4 wspomnianej ustawy objęty jest również uczeń specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do całości sprawy i pominięcie w uzasadnieniu wyroku części stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek organu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy nie pozostaje w gestii swobodnego uznania organu administracji publicznej, dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymagane w art. 39 ust. 4 ustawy, gdyż dotyczy on tylko dzieci i młodzież uczących się w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym. Nie odnosi się do innych placówek oświatowych enumeratywnie wymienionych w art. 2 pkt 7 ustawy.

Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował zasadność dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy uznając, że przepis ten powinien być stosowany ściśle w jego językowym znaczeniu. Natomiast Sąd I instancji poszerzył w sposób nieuprawniony jego treść o niewymienioną w nim placówkę, a to o specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, powołując się na dokumentację z procesu legislacyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wstępne koncepcje rozwiązań, mające miejsce w procesie legislacyjnym nie mogą jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sądowego i zastępować obowiązujących przepisów prawa. Zauważono, że gdyby ustawodawca miał taki zamiar i wolę, to dokonałby ujednolicenia placówek wymienionych w art. 2 pkt. 7 ustawy, bądź też w art. 39 ust. 4 pkt 2 nie wyszczególniłby jedynie ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego lecz także innej jednostki, zwłaszcza specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, wreszcie mógł dokonać odniesienia art. 39 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy do art. 2 pkt. 7 ustawy. Ustawodawca jednak nie zrobił tego, określając ściśle zakres regulacji przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy tylko do ośrodków rewalidacyjno- wychowawczych. Ustosunkowując się do argumentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że to nie fakt, iż specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy realizuje zajęcia rewalidacyjne przesądza o uprawnieniu dowodu ucznia. Nie przesądza o tym także orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wymieniające ośrodek szkolno-wychowawczy, jako możliwą formę kształcenia. Również decyzja Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nie przesądza o tym uprawnieniu. Decyduje wyłącznie treść przepisu rangi ustawowej. Wszystkie wymienione przez Sąd czynniki nie mogą zmieniać przepisu rangi ustawowej, ani dokonywać jego szerszej wykładni w stosunku do zapisu jaki zawiera, odnoszącego się jedynie do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych z pominięciem innych placówek.

Uzasadniając zarzut natury procesowej skarżący kasacyjnie organ wskazał na brak odniesienia się Sądu I instancji do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania. Stanowi to, według organu, brak rozpatrzenia całości sprawy, a w konsekwencji braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem organu, przepisy cytowanego rozporządzenia potwierdzają, iż specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze, to odrębne jednostki uregulowane oddzielnie odpowiednio w § 1 pkt 1 rozporządzenia lit. e i f, jak też w rozdziale IV - specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze i specjalne ośrodki wychowawcze oraz w rozdziale V ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze. Dokonanie takiego podziału ww. placówek uzasadnia tezę, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy obejmuje tylko ośrodki rewalidacyjno- wychowawcze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 39 ust. 4 ustawy organ wskazał jedynie, że w przepisie tym ujęty jest wyłącznie ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, nie wyjaśnił jednak jak przepis ten ma być rozumiany.

Prokurator Okręgowy wskazał na dwie grupy wykładni prawa tj. dyrektywy językowe i pozajęzykowe stwierdzając, że w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z dyrektyw nie może być stosowana z pominięciem pozostałych. Natomiast autor wskazał jedynie na wykładnię językową. Wykładania ta choć ma pierwszeństwo przed innymi, w niektórych przypadkach powinna być poszerzona o wykładnię celowościową, z czego skorzystał Sąd I instancji odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy.

Zdaniem Prokuratora Okręgowego, wykładnia literalna zastosowana przez organ prowadziłaby do dyskryminacji części niepełnosprawnych pozbawiając pomocy, o jakiej mowa w art. 39 ust. 4 ustawy osoby, co do których zachodzi konieczność prowadzenia nauczania specjalnego w tym zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla niepełnosprawnych, a które są umieszczone także w ośrodkach o innych nazwach .

Odpowiadając na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zarzutu procesowego Prokurator Rejonowy uznał zarzut ten za nietrafny podnosząc, że rozporządzenie Ministra Edukacji, a w szczególności jego pkt VI, który określa wymagania wobec szkół specjalnych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych oraz ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych, zawiera takie same dla wszystkich wskazanych tam ośrodków i szkół planowanie organizacji pracy w sposób sprzyjający osiągnięciu celów, dla których zostały powołane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej a bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistniały w sprawie, a zatem kontrola zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w obszarze wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Obszar ten wyznaczają zarzuty, w których wymienia się naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie organ skorzystał z obu, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podstaw kasacyjnych.

W ramach zarzutów procesowych wymieniono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało polegać na pominięciu w rozważaniach Sądu I instancji stanowiska prezentowanego przez organ. Ten zarzut, jako pierwszy, powinien zostać poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego skuteczności. Jeśli bowiem znalazłby potwierdzenie, skarga kasacyjna okazałaby się skuteczna, gdyż wyrok wydany być powinien po rozważeniu stanowiska nie tylko strony skarżącej ale także pozostałych stron.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak też całości stanowiska strony przeciwnej i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, publ. CBOSA).

Regulacja zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje zatem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do kwestii niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., jako naruszenie procesowe musi być bowiem na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 in fine P.p.s.a. Co ważne, to skarżący kasacyjnie ma obowiązek wykazania, że następstwo tego naruszenia było tego rodzaju lub rozmiarów, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku.

Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a jak wynika z petitum skargi kasacyjnej, jej autor ograniczył się do powtórzenia art. 174 pkt 2 in fine P.p.s.a. Kwestia te nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Został tam zamieszczony jedynie szerszy opis zarzutu przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej.

Niewypełnienie obowiązków formalnych, o których mowa w art. 176 § 1 P.p.s.a, zasadniczo powoduje brak możliwości oceny skuteczności skargi kasacyjnej. Do takich obowiązków należy wskazanie uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych (jak również określenie czy zaskarża się wyrok w całości czy w części, czego również skarżący nie dopełnił).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem - jak zostało określone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - było zakwalifikowanie niepełnosprawnego ucznia pod dyspozycję art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki może mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej, w której to delegacji powierzono właściwemu ministrowi określenie szczegółowych zasad działania placówek publicznych, które wskazane zostały przez ustawodawcę w ustawie, z uwzględnieniem realizacji zadań i celów edukacyjnych, wychowawczych, rekreacyjnych oraz opiekuńczych (por. art. 123 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 i 949). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, ich korygowania lub interpretowania.

Przechodząc do oceny skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za pozbawiony trafności.

Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował zasadność dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy uznając, że przepis ten powinien być stosowany ściśle w jego językowym znaczeniu. Zakwestionował nadto słuszność dokonania interpretacji spornej regulacji z uwzględnieniem treści dokumentów pochodzących z procesu legislacyjnego, a w szczególności uzasadnienia projektu tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nośnikiem treści ustawy jest niewątpliwie jej tekst, a nie uzasadnienie jej projektu. Jednak zabieg sięgania do uzasadnienia projektu ustawy, a także do wypowiedzi padających w procesie jej uchwalania, jest wielokrotnie przydatny dla ustalenia intencji ustawodawcy, która faktycznie przyświecała mu przy wydawaniu danego aktu. Intencja ustawodawcy odgrywa z kolei istotną rolę przy badaniu treści normy z uwzględnieniem celu jakiemu miała służyć.

Z tej przyczyny nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonywania interpretacji zastosowanego w sprawie przepisu także z odwołaniem się do intencji legislatora (wkładania historyczna).

Nie można nadto zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o braku podstaw do stosowania przez Sąd I instancji innych metod interpretacyjnych, poza językową. Przede wszystkim, zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość, jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Koncepcja taka, modyfikująca zasadę clara non sunt interpretanda w zasadę interpretatio cessat in claris, sugeruje konieczność sprawdzenia, czy uzyskana jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa lub czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki wyd. Lexis Nexis 2002 r.).

Dodać wreszcie należy, że jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, w której nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej jest nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną (por. cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r.). W jej uzasadnieniu wskazuje się, że nawet wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do jednoznacznego rezultatu i można byłoby poprzestać na wnioskach wynikających z paremii clara non sunt interpretanda oraz zaniechać stosowania dalszych reguł interpretacyjnych, w nowszym piśmiennictwie trafnie kwestionuje się ograniczanie wyłącznie do klaryfikacyjnej koncepcji wykładni prawa, zwłaszcza wtedy, gdy za przyjęciem odmiennej konkluzji przemawiają istotne argumenty funkcjonalne.

Podążając za stanowiskiem doktryny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie jednoznaczności językowej regulacji zawartej w art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zasadne było poddanie go przez Sąd I instancji również interpretacji historycznej, celowościowej i funkcjonalnej.

W ramach rozważań wynikających z wykładni celowościowej Sąd I instancji stwierdził, że celem art. 39 ust. 4 ustawy jest pomoc rodzinom wychowującym uczniów niepełnosprawnych w wieku do 21 roku życia oraz wychowującym młodzież i dzieci niepełnosprawne w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi - nawet do 25 roku życia - i ułatwienie realizacji przez takie osoby obowiązku nauki, który zwłaszcza w przypadku osób dotkniętych niepełnosprawnościami kwalifikowanymi trwa dłużej niż w przypadku osób dotkniętych lżejszą niepełnosprawnością. Z tej przyczyny Sąd uznał, że kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego D.D. przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych należy uznać za objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Tożsame stanowisko co do konieczności zagwarantowania uczniom niepełnosprawnym w stopniu kwalifikowanym dłuższego czasu nauki prezentuje Minister Edukacji Narodowej precyzując warunki pobytu dzieci i młodzieży w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, do czego został upoważniony na mocy delegacji ustawowej.

W § 35 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. przywoływanego w skardze kasacyjnej określa się bowiem, że wychowankami specjalnego ośrodka wychowawczego są dzieci i młodzież uczęszczające do szkoły podstawowej lub szkoły ponadpodstawowej, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym wychowanek kończy 24 rok życia - w przypadku wychowanków niepełnosprawnych.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że opisana sytuacja prawna uzasadnia konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i odstąpienia od jego literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni obowiązujących przepisów.

Pozbawione jakichkolwiek racji, nadto rażąco niesprawiedliwe, a wręcz irracjonalne byłoby pozbawienie uprawnienia do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia przebywającego w specjalnym ośrodku wychowawczym, w przypadku wyznaczenia okresu kształcenia się tego ucznia do dnia, w którym kończy 24 rok życia, a więc okresu dłuższego niż okres, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe.

Wynik wykładni uzyskany przez Sąd orzekający w sprawie nie stanowi wykładni contra legem. Nie można też zarzucić Sądowi, że dokonał nieuprawnionej, poszerzającej wykładni stosowanego prawa, przywłaszczając sobie kompetencje prawodawcze, jeżeli rozumienie interpretowanego przepisu znajduje legitymację w akceptowanych dyrektywach interpretacyjnych (por. Z. Ziembiński, M. Zieliński "Dyrektywy i sposób ich wypowiadania", Warszawa 1992, a zwłaszcza M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Warszawa 2002, K. Płeszka, T. Gizbert-Studnicki "Dwa ujęcia wykładni. Próba konfrontacji", ZNUJ 1984/20, L. Leszczyński "Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa", Zakamycze 2001, s.113).

Wykładnia językowa proponowana przez skarżącego kasacyjnie nie prowadziłaby do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości uznawane byłoby za słuszne i sprawiedliwe, a taki jest również cel interpretacji.

W tym stanie rzeczy, rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawnia art. 182 § 2 P.p.s.a. jeśli skarżący kasacyjnie zrzeknie się rozprawy, a uczestnik postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażąda jej przeprowadzenia, co miało miejsce w sprawie, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.