Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3305/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 92/17 w sprawie ze skargi B. J. i R. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w przedmiocie oceny legalności wykonywanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 92/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J. i R. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] grzywnę w kwocie 300 zł (pkt 3), odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 4), zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na rzecz B. J. i R. J. solidarnie kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze zawarli wniosek o stwierdzenie bezczynności PINB w powiecie [...] od dnia [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. oraz przewlekłości po dniu [...] marca 2017 r. do nadal. W uzasadnieniu skargi podali, że decyzje wydane przez PINB w powiecie [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w przedmiocie spornych robót budowlanych zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 169/16, jednakże pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy, skarżony organ nie wydał decyzji i nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zakończenia sprawy, która ciągnie się od października 2012 r. Zdaniem skarżących, organ otrzymał prawomocny wyrok ok. [...] grudnia 2016 r. i od tej daty pozostaje w bezczynności. Jedynie po [...] marca 2017 r. wysyłał kolejne postanowienia o przesunięciu terminu wydania decyzji. Jednocześnie skarżący podnieśli, że przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie na bezczynność PINB w powiecie [...], które zostało uwzględnione przez WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. W ocenie skarżących, powoływany przez organ brak akt administracyjnych sprawy, z uwagi na zaskarżenie innego wyroku niż wyżej cytowany, nie stanowił usprawiedliwienia dla organu w niezałatwieniu sprawy. W tych okolicznościach wnieśli więc o uznanie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi maksymalnej kary.

W odpowiedzi na skargę PINB w powiecie [...] wniósł o odrzucenie skargi w zakresie przewlekłości postępowania z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w tym zakresie oraz o oddalenie skargi w przedmiocie bezczynności, jako niezasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że wprawdzie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, w której zarzuca mu się bezczynność zostało zakończone wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 169/16, uchylającym obie wydane decyzje, to jednak nie spowodowało to zwrócenia organowi akt, gdyż w międzyczasie - skargą z dnia [...] lipca 2016 r., skarżący zarzucili organowi opieszałe prowadzenie postępowania w sprawie, w związku z czym akta zostały w całości przekazane do kolejnej sprawy, prowadzonej przez WSA w Opolu pod sygn. akt II SAB/Op 67/16, w której wyrok zapadł w dniu 21 listopada 2016 r. Następnie w wyniku skargi kasacyjnej akta te zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ zauważył, że zwrócił się do NSA z pismem o udostępnienie akt, jednak Sąd ten w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował o niemożliwości ich wypożyczenia z uwagi na konieczność wyznaczenia terminu rozprawy. Dopiero na kolejne wezwanie, przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. NSA udostępnił akta na okres 21 dni z zastrzeżeniem pilnego zwrotu. Zdaniem organu brak akt w sprawie budowlanej stanowił istotną przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy. A zatem w takich okolicznościach nie sposób przypisać PINB w powiecie [...] bezczynności we wskazanym okresie, z uwagi na brak obiektywnej możliwości uzyskania dostępu do akt. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o niemożliwości załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie i przyczynach tego stanu rzeczy strony były zawiadamiane stosownymi pismami (pismo z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Ponadto PINB w powiecie [...] przesłał do Sądu drogą elektroniczną kserokopię decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarżący w zakresie bezczynności, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożyli zażalenie (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.) do organu wyższej instancji. Rozpoznając zatem merytorycznie skargę w powyższym zakresie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 12 K.p.a., art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., regulujących zasadę szybkości postępowania administracyjnego i przyjął, że PINB w powiecie [...], jako organ pierwszej instancji, przepisy te naruszył, dopuszczając się bezczynności w związku z nieterminowym załatwieniem sprawy dotyczącej oceny legalności wykonanych robót budowlanych.

Sąd analizując przebieg postępowania po dniu [...] grudnia 2016 r., tj. otrzymania przez organ prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Op 169/16 wraz z uzasadnieniem, stwierdził, że do dnia [...] marca 2017 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w celu merytorycznego jej załatwienia. Pierwszą czynność formalną wykonał organ dopiero w dniu [...] marca 2017 r. i polegała ona na zwróceniu się pismem do NSA o udostępnienie akt administracyjnych, przekazanych temu Sądowi z inną sprawą. Przy czym czynność ta została podjęta na skutek wniesionego przez skarżących zażalenia na bezczynność organu z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd zauważył także, że w kolejnych zawiadomieniach o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wysyłanych do stron w okresie od marca do maja 2017 r., jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie organ wskazywał brak akt administracyjnych. Dopiero w czerwcu 2017 r. po otrzymaniu akt z NSA, przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r., organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na [...] lipca 2017 r. oraz zarządził oględziny na dzień [...] czerwca 2017 r. W świetle przedstawionych zdarzeń Sąd uznał, że od grudnia 2016 r. do czerwca 2017 r. nie były podejmowanie żadne czynności dowodowe w sprawie, a działania organu sprowadzały się do kolejnych zawiadomień o wyznaczeniu nowego terminu, ze wskazaniem tej samej przyczyny, tj. braku akt administracyjnych. Zdaniem Sądu bezczynności organu, po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, nie może usprawiedliwiać fakt przekazania akt sądowi administracyjnemu (dotyczących tych samych stron) w innej sprawie, w związku z wniesioną skargą kasacyjną przez organ. Organ pierwszej instancji powinien bowiem prowadzić (kontynuować) postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2012 r., zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż na mocy kolejnego wyroku tut. Sądu uchylono wydane w sprawie decyzje, które dotyczyły tych samych stron i tego samego rodzaju wykonanych robót, czyli w tym samym przedmiocie. Jak wskazał Sąd w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Sąd stwierdził więc, że samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, bowiem praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Oceniając natomiast charakter stwierdzonej bezczynności organu, Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu świadczy o tym, opisana powyżej przerwa w kontynuowaniu postępowania, jak i podejmowanie jedynie kolejnych formalnych czynności, tj. zawiadomień w trybie art. 36 § 1 K.p.a., w tym ostatnim także o planowanych oględzinach.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności bierze po uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. A zatem jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Powyższe powoduje, że w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. niemożliwe jest zobowiązanie organu do wydania aktu. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem po wniesieniu skargi do Sądu, sprawa związana z żądaniem skarżących została załatwiona przez skuteczne doręczenie skarżącym decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W tych okolicznościach Sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności niniejszej sprawy zadecydowały również o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Przy czym Sąd miarkując wysokość grzywny wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, a także fakt, że stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, w tym przypadku przed wyrokowaniem. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny w kwocie 300 zł służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności.

Z kolei, w punkcie 4 wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., tj. nie wnieśli zażalenia do organu wyższego stopnia. Tymczasem, jak wskazał Sąd, skorzystanie z tego środka zaskarżenia warunkuje dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że skarżący skutecznie wnieśli skargę na bezczynność organu, Sąd pierwszej instancji w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., orzekł o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 2, 3 i 5 sentencji, tj. w części obejmującej stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzającej organowi grzywnę w kwocie 300 zł i przyznającej skarżącym prawo zwrotu kosztów postępowania, organ zarzucił Sądowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie bezczynność PINB w powiecie [...] z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji braku podstaw do takiego uznania, a z pewnością braku podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nałożenia grzywny w nadmiernej wysokości.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że bez dokładnej analizy okoliczności sprawy nie można z góry zakładać, że brak podejmowania czynności, w tym brak składania wniosku o udostępnienie akt przez okres czterech miesięcy, zawsze równa się bezczynności. W ocenie organu wskazywany przez Sąd okres bezczynności od grudnia 2016 r. do marca 2017 r. przypadał na wystąpienie z wnioskiem o uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2016 r. wydanego w sprawie II SAB/Op 67/16, wniesienie skargi kasacyjnej od tego wyroku, usuwanie jej braków i przekazanie skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Tak więc w tym okresie na pewno nie było możliwości uzyskania dostępu do wykorzystywanych przez Sąd akt administracyjnych, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Z pisma NSA z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynikało bowiem, że akta te były temu Sądowi niezbędne, a skoro w tym dniu NSA nie mógł przekazać akt administracyjnych to niewątpliwie nie mógł ich przekazać także wcześniej. A zatem uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w zarzucanym okresie bowiem nie kierował do Sądu pism o przekazanie akt, które i tak nie spowodowałyby przekazania tych akt, jest wyrazem zbyt formalistycznego podejścia do sprawy. Ponadto organ podniósł, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił charakteru i przedmiotu sprawy. Dokonanie oceny prawnej przeprowadzonych prac obejmuje bowiem analizę dokumentacji projektowej, materiału zdjęciowego z oględzin, przeprowadzonych ekspertyz. Jest to zatem postępowanie ściśle techniczne i jego prowadzenie bez akt sprawy, a także podejmowanie czynności w tym postępowaniu miałoby charakter pozorny, co powoduje, że nakładanie takiego obowiązku prowadziłoby do wymagania od organu czynności dotkniętych istotnymi wadami. Organ wskazał również, że kiedy tylko uzyskał możliwość dostępu do akt w sprawny sposób dokonał ich skopiowania i rozstrzygnął sprawę. W ocenie organu przytoczone wyżej obiektywne okoliczności przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, a na pewno nie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący – B. J. i R. J. wnosząc o jej odrzucenie z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia i złożenie skargi kasacyjnej jedynie w celu odwleczenia zakończenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że PINB w powiecie [...] dopuścił się bezczynności w związku z nieterminowym załatwieniem sprawy dotyczącej oceny legalności wykonanych robót budowlanych, a także przyjął, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym w art. 35 § 3 K.p.a. ustawodawca określił wymagane terminy i wskazał, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O bezczynności organu administracji publicznej możemy zatem mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że PINB w powiecie [...], nie wydając w okresie od grudnia 2016 r. do czerwca 2017 r. rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a zwłaszcza nie podejmując w tym okresie żadnych czynności dowodowych pozostawał w bezczynności. Rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie dotyczącej oceny legalności wykonanych robót budowlanych zostało wydane dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. – decyzja nr [...]. W rozpoznawanym przypadku o bezczynności organu świadczy nie tylko brak wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, ale też brak w powyższym okresie jakiejkolwiek innej aktywności procesowej – uzasadniany przez organ oczekiwaniem na zwrot akt administracyjnych przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do innej sprawy o sygn. akt II SAB/Op 67/16, w związku ze skargą skarżących z dnia [...] lipca 2016 r. na opieszałe prowadzenie przez organ postępowania. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji PINB w powiecie [...] otrzymał prawomocny odpis wyroku z dnia 22 września 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Op 169/16 w dniu 8 grudnia 2016 r. (k. 234 akt adm.). Wyrokiem tym uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], gdyż jak stwierdził Sąd, wbrew zaleceniom zawartym w poprzednim wyroku z dnia 5 listopada 2013 r. organy dokonały wybiórczej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało wadliwość wydanych decyzji. Tak więc po wyroku uchylającym obie wydane w sprawie decyzje, PINB w powiecie [...] zobowiązany był kolejny raz rozpoznać merytorycznie sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 września 2016 r. Wprawdzie WSA w Opolu przekazując organowi prawomocny odpis wyroku z dnia 22 września 2016 r. wskazał, że akta administracyjne zostały dołączone do innej sprawy i zostaną zwrócone w terminie późniejszym, to jednak w okolicznościach sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu w zwróceniu się do Sądu o wypożyczenie akt. Zwłaszcza, że WSA w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 67/16, przekazanym do PINB w powiecie [...] w dniu 23 grudnia 2016 r., rozstrzygnął tą inną sprawę ze skargi skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powiecie [...]. Przy czym zauważyć należy, że skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł sam organ nadzoru budowlanego w dniu [...] stycznia 2017 r. A zatem PINB w powiecie [...] wnosząc skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 67/16, a jednocześnie wiedząc, że jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych powinien był poczynić odpowiednie starania w celu pozyskania akt administracyjnych. Tymczasem organ z prośbą o zwrot akt administracyjnych wystąpił do NSA dopiero pismem z dnia [...] marca 2017 r. (k. 258 akt adm.) i to po złożeniu przez skarżących zażalenia na bezczynność PINB w powiecie [...] (pismo z dnia [...] lutego 2017 r. – k. 254 akt adm.). W tym też dniu organ po raz pierwszy powiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień [...] kwietnia 2017 r. A zatem skoro organ w okresie od grudnia 2016 r. do marca 2017 r. nie występował do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych, to wbrew twierdzeniom PINB w powiecie [...], z odmowy przekazania tych akt przez NSA w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie można wywodzić, że Sąd ten nie mógł przekazać tych akt także wcześniej. Braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ w celu merytorycznego rozpoznania sprawy w powyższym okresie nie może usprawiedliwiać jedna odmowa Sądu w kwestii przekazania akt, zwłaszcza, że po kolejnym wystąpieniu przez organ pismem z dnia [...] maja 2017 r. o zwrot lub wypożyczenie akt administracyjnych, NSA przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wypożyczył te akta na okres 21 dni. Zwłoki organu nie tłumaczy więc argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, wskazująca na niecelowość wcześniejszego występowania o akta, bowiem ocena ta nie została poparta stanowiskiem dysponującego wówczas aktami sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto organ pomimo rozpoznawania sprawy kolejny raz, po wyroku, a więc sprawy mu znanej dokonanie oględzin nieruchomości wyznaczył dopiero na dzień [...] czerwca 2017 r. Słusznie uznał zatem Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się bezczynności w zarzucanym okresie i to bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie podejmował w tym czasie żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy.

Oczywistym jest, że rozpoznanie sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych, tak jak rozstrzygnięcie każdej sprawy administracyjnej, nie może nastąpić bez posiadania przez organ akt sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem szereg przepisów postępowania, jak chociażby wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, czy też prawo strony do dostępu do akt sprawy, zagwarantowane w art. 10 i art. 73 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji, podziela jednak ugruntowane już stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowym, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi albo sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Stanowiska tego nie kwestionuje również strona wnosząca skargę kasacyjną. W przypadku przekazania akt sprawy innemu organowi lub sądowi w związku z innym toczącym się postępowaniem, by nie narazić się na zarzut bezczynności organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt. Podkreślić należy, że oczekiwana aktywność organu nie może być pozorna – nie wnosząca nic do sprawy, powodująca, że formalnie organ nie jest bezczynny. Samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.

Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organowi bierność i brak starań o uzyskanie akt sprawy, a tym samym i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Ocena wyrażona przez Sąd jest w pełni prawidłowa i uzasadniona. Jedyną czynnością procesową podjętą przez PINB w powiecie [...] w celu odzyskania akt sprawy w zarzucanym okresie było zwrócenie się pismem z dnia [...] marca 2017 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zwrot przedmiotowych akt. Przy czym jak wskazano powyżej nastąpiło to dopiero po wniesieniu przez skarżących zażalenia na bezczynność organu.

Uznanie natomiast bezczynności organu powoduje zasadność wymierzenia temu organowi grzywny przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z 2017 r. poz. 208), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3.536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. 3.622,05 zł. A zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji ustalonej przez Sąd pierwszej instancji, grzywna w kwocie 300 zł, nieprzekraczająca nawet 10% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., jest niewielka i adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie oraz stopnia naruszenia prawa powstałego w związku z bezczynnością organu. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności. Powyższe czyni bezzasadnym także zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.