Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 65/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. Spółki A, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] zlokalizowanej w Szczecinie przy ul. [...] pod budowę bezobsługowej Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...].

Z uwagi na to, że inwestor nie zdążył uzyskać pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dnia [...] r. Spółka A. zwróciła się do Prezydenta Miasta ponownie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej [...] wraz z przyłączem elektrycznym na istniejącej wieży stalowej [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta , na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia 8 [...] r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z trzech anten sektorowych i sześciu anten mikrofalowych zainstalowanych na istniejącej wieży, na wysokości 34-37 m nad poziomem terenu, betonowego obiektu w którym umieszczone zostaną urządzenia niezbędne do funkcjonowania stacji bazowej i przyłącza energetycznego niezbędnego do funkcjonowania w/w przedsięwzięcia inwestycyjnego, na działce nr [...] zlokalizowanej w Szczecinie przy ul. [...]. Organ uznał, że inwestycja ta jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Województwa Nr 9, poz. 72).

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez Spółkę A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

Od ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] r. Spółka A. zwróciła się do Prezydenta Miasta z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Planowana stacja, składająca się z instalacji antenowych zamontowanych na konstrukcjach wsporczych na istniejącej wieży o wysokości 40 m, wraz z posadowieniem kontenera technologicznego zawierającego wyposażenie elektryczno-przesyłowej stacji oraz przyłącze energetyczne, miałaby zostać zlokalizowana w [...].

Prezydent Miasta , na mocy art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił dla terenu zlokalizowanego w [...], w granicach działki nr [...] oraz najbliższego sąsiedztwa w odniesieniu do infrastruktury technicznej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z instalacji antenowych zamontowanych na konstrukcjach wsporczych na istniejącej wieży o wysokości 40 m oraz obiektu technologicznego zawierającego wyposażenie elektryczno-przesyłowe stacji wraz z budową przyłącza energetycznego dla potrzeb tego zamierzenia inwestycyjnego.

Wspólne odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli właściciele sąsiadujących nieruchomości: A. P, I. i K. P. zam. przy ul. [...], I. i S. M, zam. przy ul. [...], L. i M. P, zam. przy ul.[...], J. i W. R, zam. przy ul. [...], G. P. oraz T. D. zam. przy ul. [...]. Odwołujący się podnieśli, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], tj. z ustaleniami ekologicznymi planu o zakazie lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Ich zdaniem, planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska. Stwierdzili, że proponowane zamierzenie inwestycyjne zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).

W ocenie odwołujących się, miejsce ich zamieszkania powinno być wolne od jakichkolwiek szkodliwych czynników zewnętrznych, w szczególności od szkodliwego działania promieniowania elektromagnetycznego wysokiej częstotliwości związanego z pracą stacji bazowej, co stwarza zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców.

W wyniku rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Kolegium z dnia [...] r., nr [...]. co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne oraz przywołane przepisy prawne, organ uznał, że tożsamość sprawy nie budzi wątpliwości – dotyczy ona bowiem tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Spółka A. złożyła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej sprzeczność z przepisami obowiązującego prawa i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nieuwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w aktach sprawy oraz naruszenie Konstytucji i przepisów prawa uniemożliwiające skarżącej prowadzenie na terenie [...] działalności gospodarczej, na którą otrzymała koncesję Ministra Łączności Nr [...] z dnia [...] r. na świadczenie usług telekomunikacyjnych. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o obciążenie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , uznając, że jest ono sprzeczne z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa i krzywdzące dla inwestora, który uzyskał na sporną inwestycję ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], a która nie została skonsumowana przez inwestora nie z własnej woli, lecz na skutek upływu terminu jej ważności, ze względu na brak przepisów wykonawczych do nowej ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tej przyczyny inwestor został zmuszony do wystąpienia o jej przedłużenie.

Wskazana decyzja, pomimo iż była decyzją ostateczną, została zmieniona przez organ I instancji i przez organ II instancji, narażając skarżącą na znaczne straty finansowe wynikające z poniesionych dotychczas kosztów przygotowania inwestycji.

Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest obarczona kwalifikowaną wadę prawną, gdyż, jak to wynika z wniosku inwestora i Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, dotyczy innych rozwiązań technologicznych i konstrukcyjnych, czego organ II instancji nie uwzględnił.

Ponadto, decyzja organu I instancji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została w innym stanie prawnym, po zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i wydaniu nowych przepisów wykonawczych. Nowymi okolicznościami było również przedłożenie przez inwestora stanowiska Ministra Środowiska z dnia [...] r. wyrażonego w piśmie nr [...], w którym przedstawiona została nowa interpretacja Prawa ochrony środowiska w zakresie realizacji inwestycji radiokomunikacyjnych jakimi są stacje bazowe telefonii komórkowej. W stanowisku tym wyraźnie stwierdzono, że "występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, niezależnie od parametrów te pola charakteryzujących, nie jest uciążliwością w rozumieniu wymagań (przepisów) ochrony środowiska. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunkujące dopuszczalność lokalizowania inwestycji w zależności od zasięgu występowania uciążliwości, których źródłami są te inwestycje, nie powinny być stosowane w odniesieniu do radiokomunikacyjnych inwestycji emitujących pola elektromagnetyczne o parametrach wyższych od dopuszczalnych, o ile te pola występują w miejscach niedostępnych dla ludzi". Argumenty zawarte w opinii Ministra Środowiska zostały uwzględnione w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. jako nowe okoliczności w sprawie. Interpretacja przepisów została dokonana przez właściwego ministra, a więc przez organ upoważniony do takiej interpretacji, co w nowej sytuacji prawnej stanowiło podstawę do wydania nowej decyzji i zmianę poprzedniej decyzji, wydanej w dniu [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. ewidentnie naruszyło przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i przepisy wykonawcze, o których mowa w w/w piśmie Ministra Ochrony Środowiska i Rolnictwa.

W takich okolicznościach organ II instancji nie mógł powołać się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało w trakcie prowadzonego postępowania, czy osoby odwołujące się od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. posiadają przymiot strony w sprawie, a więc czy posiadają i wykazały swój interes prawny. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i przepisy, których naruszenie powoduje przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które prowadzone jest podobnie jak i postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy a w którym określony został sposób postępowania w sprawie uznania przymiotu strony, obowiązujący od [...] r. W tym zakresie, według skarżącej, organ II instancji naruszył postanowienia art. 28 k.p.a.

Zarówno w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie nie zauważyło, że na terenie obiektu przy ul. [...] znajdują się zainstalowane takie same urządzenia i anteny nadawcze innych operatorów, w tym [...], które wbrew interpretacjom zapisów planu miejscowego stosowanego przez Kolegium, uzyskały na te urządzenia decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę i pozwolenia na eksploatację mimo, iż emitują do środowiska ten sam rodzaj promieniowania elektromagnetycznego.

Ograniczenie Spółki A. w dostępie do decyzji administracyjno-budowlanych i nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych stanowi wyraźne naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 22, 77 i 87 Konstytucji RP.

Skarżąca podkreśliła fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiedząc o zainstalowanych na budynku przy ul. [...] takich samych urządzeniach i antenach nadawczych innych operatorów nie wystąpiło w tej sprawie z odrębnym postępowaniem z urzędu, tak jak wystąpiło w takiej samej sprawie w stosunku do Spółki A. w której wydało decyzję z dnia [...] r., nr [...]/ w sprawie stacji bazowej przy ul. [...], co świadczy o niejednakowym traktowaniu przez Kolegium różnych podmiotów gospodarczych.

Spółka podważyła argumentację organu, wedle której naruszone miałyby być postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu przewiduje funkcję dominującą mieszkalnictwo, jeżeli planowana inwestycja polegać ma na rozbudowie sieci telefonii komórkowej dla mieszkańców, którzy zamieszkują na tym terenie. Według znaczenia zawartego w słowniku terminów użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. [...], funkcja dominująca jest funkcją główną (najważniejszą), co nie oznacza, że nie można lokalizować na tym terenie innych obiektów uzupełniających i niezbędnych dla życia mieszkańców. Nie można również twierdzić, że zakaz budowy obiektów obniżających standard zamieszkania dotyczy stacji bazowych telefonii komórkowej, gdyż stacje te budowane są na terenie całego kraju i w [...] również na terenach zabudowy mieszkaniowej, a pozwolenia na budowę udzielane są dla wielu operatorów.

Stacje bazowe telefonii komórkowej, wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie obniżają standardu zamieszkiwania, lecz podnoszą ten standard, gdyż mieszkania i działki na których można korzystać z telefonów, zawsze są droższe od tych, które telefonów nie posiadają.

Wydana przez Prezydenta Miasta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. została podjęta po złożeniu przez inwestora kompletnego wniosku, uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień oraz Raportu oddziaływania planowanej stacji bazowej na środowisko. Wynika z tego, że wykładnia stosowana dotychczas przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparta jest jedynie na "ukształtowanym w orzecznictwie administracyjnym poglądzie" a nie na obowiązujących normach prawnych

Stanowisko Kolegium, że stacje bazowe telefonii komórkowej nie mogą stanowić zabudowy uzupełniającej budownictwa mieszkaniowego nie może się ostać również z powodów technologicznych. Ponieważ dla budowy sieci telefonii komórkowej muszą być budowane stacje bazowe, które muszą być rozlokowane w zabudowie mieszkaniowej w ściśle określonych odległościach, wynikających z zasad funkcjonowania tych systemów, jest oczywiste, że nie można ich budować poza miastem lub poza zabudową mieszkaniową, gdyż wtedy mieszkańcy nie mogliby z nich korzystać z powodu braku zasięgu.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w trakcie opracowania planu miejscowego, uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] w dniu [...] r. pojęcie stacji bazowej telefonii komórkowej nie było jeszcze znane i rozpowszechnione. Z Uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 13/98) wynika, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być traktowa w kategoriach celów publicznych w rozumieniu art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, te bowiem zasady związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie pozostaje ani w zakresie administracji rządowej, ani też samorządowej. Jeżeli tak, to nie ma ustawowego obowiązku wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod budowę takich stacji." Dalej w Uchwale stwierdza się: ,,Nie może też być skutecznie podnoszony argument, że skoro stacje bazowe telefonii komórkowej są przedsięwzięciami nowymi, to powinny być wyodrębnione w planach zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzyskuje z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu, status aktu prawnego powszechnie obowiązującego m. in. po to aby uwolnić się od kazuistyki i móc operować pojęciami ogólnymi, zdolnymi objąć nie tylko sytuacje znane i przewidywalne, ale i te, które nie są znane i mogą pojawić się w przyszłości. ". W świetle powyższego, za całkowicie pozbawione podstawy prawnej należy uznać twierdzenie Kolegium, że stacje bazowe telefonii komórkowej muszą być wyznaczane w planach miejscowych i nie mogą stanowić zabudowy uzupełniającej na terenach mieszkalnictwa.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie zasadą ścisłej interpretacji i literalnego rozważenia ograniczeń i zakazów prawnych - sprzeczność musi wynikać wprost i w sposób oczywisty z planu. Nie może być uznane za sprzeczne z planem przedsięwzięcie. które w planie tym nie zostało ujęte i nazwane. Toteż nie ma podstaw do prawnego uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla określonej przez wnioskodawcę inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej) tylko dla tego, że w obowiązującym planie miejscowym nie wymienia się tego typu obiektów. Ustalenie funkcji terenu w planie zagospodarowania przestrzennego "pod mieszkalnictwo" nie oznacza samo przez się zakazu takiej budowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (uchwała NSA w Warszawie z dnia 11 maja 1988 r., sygn. akt OPK 40/97).

Kolejnym argumentem za uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wskazanie, iż organ ten nie powinien uchylać decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis art. 138 § 3 k.p.a. stanowi wyraźnie, że w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, czego organ II instancji nie uczynił, naruszając przepisy prawa. Zatem próba niczym nie uzasadnionego wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej stacji bazowej [...] i umarzającej postępowanie w sprawie bez formalnego i merytorycznego rozpatrzenia odwołania i bez podstaw prawnych w sprzeczności z interesem społecznym polegającym na jak najszybszej budowie stacji bazowych umożliwiających mieszkańcom [...] łączność z całym światem budzi sprzeciw i zdziwienie.

Podsumowując Spółka A. uznała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w sposób wyraźny przepisy art. 64 i 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6, 7, 8, 9, 12, 28, 35, 61, 75, 76, 77, 80, 138 § 3 i 139 k.p.a., art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 22, 77, 78 i 87 Konstytucji RP.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że orzeczenie to odpowiada prawu, a tym samym, że zarzuty skargi są niezasadne.

Podstawą na jakiej oparta została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stało się przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostało już wydane ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą Spółce A. wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektrycznym na istniejącej wieży przy ul. [....].

Z tych też względów organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie organu I instancji wywołane kolejnym wnioskiem inwestora.

Powołany przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną obarczona jest wadą takiej rangi, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zastosowanie przez organ takich konsekwencji procesowych ma na celu zapewnić poszanowanie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (szerzej: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2000, s. 156 i nast.).

Oznacza to, że jeżeli została wydana ostateczna decyzja administracyjna orzekająca co do istoty sprawy, to ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (np. wznowienia postępowania – art. 145 k.p.a., stwierdzenia nieważności – art. 156 k.p.a. lub zmiany decyzji ostatecznej – art. 154, art. 155 i 161 k.p.a.). Co do zasady jednak, dana sprawa, jeśli została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, tj. taką od której nie przysługują już środki odwoławcze, nie może być ponownie rozpatrywana przez organ administracji. W przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy, organ winien umorzyć postępowanie w sprawie, bez ponownego wdawania się w kwestie merytoryczne przesądzające o takim a nie innym załatwieniu sprawy przez poprzedzającą ją decyzją (podob.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, Lex nr 44391).

Dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości spraw. Decyzja ostateczna wywołuje bowiem skutek powagi rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Bez wątpienia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i decyzją z Prezydenta Miasta z dnia [...] r.,nr [...] był ten sam podmiot – Spółka A.

Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

W doktrynie przyjmuje się, że zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została przejęta przez nowy akt. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Na dzień wydania ostatecznej decyzji z [...] r. przepisem kwalifikującym sporną inwestycję do kategorii mogących pogorszyć stan środowiska było rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 93, poz. 589), co wynika z §2 pkt 8 lit. k) tego rozporządzenia. Kwalifikacja ta nie zmieniała się mimo wejścia w życie z dniem 13 listopada 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), które zalicza sporne zamierzenie inwestycyjne do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W okresie wydania obu w/w decyzji nie zmieniły się przepisy stanowiące podstawę prawa materialnego do ich podjęcia, czyli treść uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Pomimo wejścia z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w prowadzonym postępowaniu było uzasadnione z uwagi na treść art. 85 ust. 1 cyt. ustawy. W myśl tego przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie wszczęte zostało zaś poprzez złożenie przez Spółka A. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu [...] r.

Na zmianę stanu prawnego nie mogła mieć wpływu powoływana przez stronę skarżącą (a także przez organ I instancji) interpretacja przepisów prawa dokonana przez Ministra Środowiska. Abstrahując od trafności zajętego przez Ministra Środowiska stanowiska, dokonana przezeń interpretacja (nawet gdyby zasługiwała na aprobatę), w nie stanowi wiążącej wykładni prawa i nie posiada walorów mogących autokratycznie wpływać na stosowanie powszechnie obowiązujących norm prawa a przede wszystkim nie może być uznana jako okoliczność zmieniająca obowiązujący stan prawny.

Kolejną kwestię dla której należało znaleźć odpowiedź stało się pytanie, czy w analizowanych decyzjach zaistniała tożsamość co do przedmiotu ich rozstrzygnięcia.

Wnioski skarżącej Spółki o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. i z [...] r. obejmą zrealizowanie inwestycji na działce nr [...], w tym samym miejscu, tj. terenu wokół i na istniejącej wieży stalowej Spółki A.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, zmiany rozwiązań technologiczno-konstrukcyjnych załączonych do obu wniosków nie zmieniały zasadniczej cechy planowanego przedsięwzięcia, tj. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o parametrach kwalifikujących ją do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. została wydana w sprawie zakończonej już inną nie wyeliminowaną z obrotu prawnego, ostateczną decyzją, co oznacza że zaistniała tożsamość spraw.

W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy, nie mogąc stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji, słusznie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając kolejną decyzję Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie i umarzając postępowanie organu I instancji.

Jako nietrafny należało ocenić zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 3 k.p.a.. Przepis ten zastosowanie mógł mieć tylko do decyzji organów samorządu terytorialnego wydanych na podstawie przepisów pozostawiających uznaniu organu sposób rozstrzygnięcia w sprawie. Takimi orzeczeniami nie były decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. O ich treści decydowały bowiem zawsze obowiązujące przepisy prawa (w tym treść planu) a nie uznanie organu.

Za chybione należało także uznać powoływanie się przez stronę skarżącą na fakt uprzedniego posiadania decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a którą to decyzję wydano [...] r. Skoro przywołana decyzja, z uwagi na swój okresowy termin ważności wygasła, co potwierdza skarżąca, to znaczy, że przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym w takim sensie, że nie wywołuje już żadnych skutków prawnych. Kolejne decyzje w sprawie podjęto w momencie wygaśnięcia decyzji z dnia [....] r. i oparto na nowych wnioskach inwestora, które, wbrew sugestiom skargi, nie dotyczyły tzw. przedłużenia ważności decyzji z [...] r.

W takich okolicznościach nie można było uznać zarzutu rzekomego dokonania przez Kolegium zmiany ostatecznej, pozytywnej dla strony, decyzji z dnia [...]r. Jak już wskazano, decyzja ta już nieobowiązywała a organ odwoławczy rozstrzygnięcia swego w żadnej mierze nie oparł na jakimkolwiek administracyjnym trybie zmiany wymienionej decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do nieuzasadnionego uwzględnienia przez organ II instancji stron odwołujących się jako osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Za zbyt daleko idące i w istocie błędne było powołanie się przez Spółkę na zasady obowiązujące w znowelizowanym Prawie budowlanym a regulujące pojęcie interesu prawnego osób trzecich i stron postępowania. Wskazanie w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) podmiotów mogących być stronami w postępowaniu, zostało przez ustawodawcę dokonane wyraźnie i wyłącznie na potrzeby tego postępowania, o czym świadczy treść tej regulacji: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Dokonywanie w oparciu o tą regulację wykładni rozszerzającej zastosowanie tej definicji na grunt innych postępowań administracyjnych, w tym postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należało ocenić jako niedopuszczalne.

Art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska.

Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów nierównego traktowania przez organ odwoławczy różnych podmiotów gospodarczych i naruszenie w ten sposób art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 22, 77, 78 i 87 Konstytucji RP, Sąd nie dostrzegł naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego a tym bardziej uprawnień skarżącej wynikających z postanowień art. 77, 78 Konstytucji. W granicach rozpoznawanej sprawy określonych jej przedmiotem, nie było możliwości dokonania oceny działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem dyskryminowania skarżącej Spółki i nieuprawnionego naruszenia zasady ograniczenia stronie swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd nie dysponuje samodzielnymi instrumentami uprawniającymi do kontrolowania działań organów administracji publicznej. Kontrola taka może być przeprowadzona wyłącznie w skutek wniesienia skargi przez legitymowany do jej złożenia podmiot (vide: art. 3 § 2 i 3 oraz art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W sytuacji powzięcia przez stronę skarżącą wątpliwości co do prawidłowości związanych np. z uzyskaniem przez inne podmioty orzeczeń administracyjnych w przedmiocie np. ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma przeszkód prawnych aby Spółka zainicjowała postępowanie kontrolne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poprzez złożenie zawiadomienia, celem rozważenia przez ten organ podstaw uzasadniających np. stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji lub decyzji własnej.

W takim stanie rzeczy brak było podstaw do przeprowadzenia merytorycznej oceny możliwości zrealizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, skoro sprawa posiada przymiot sprawy ostatecznie już rozstrzygniętej inną obowiązującą decyzję administracyjną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił o oddaleniu skargi jako niezasadnej.