Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 219/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 usst. 1k, art. 44 ust. 3, art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], ustalającą M. R. (dalej: "skarżąca") kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 192.719,50 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta B. wraz z należnymi odsetkami oraz określającą termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty (pkt 1 decyzji) oraz ustaliło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez nią w wysokości 175.528,23 zł (pkt 2 decyzji).

Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że ustalona w decyzji organu pierwszej instancji kwota stanowi wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotację udzieloną w roku 2017 na podstawie art. 90 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: "u.s.o."). Za kwotę tę uznano kwotę przeznaczoną na zapłatę nadmiernie wysokiego wynagrodzenia skarżącej, będącej organem prowadzącym Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną R. w B. (zwaną dalej "Poradnią") i jednocześnie dyrektorem Poradni, w wysokości przewyższającej średnie wynagrodzenie dyrektorów funkcjonujących w tym mieście podobnych placówek oświatowych.

Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że dotacje oświatowe można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę może być pokryte z dotacji oświatowej wyłącznie wtedy, jeżeli osoba ta pełni jednocześnie funkcję dyrektora szkoły lub placówki. Potwierdzono, że skarżąca, będąca organem prowadzącym placówkę, pełniła funkcję dyrektora Poradni oraz prowadziła zajęcia z wczesnego wspomagania rozwoju, zatem jej wynagrodzenie mogło zostać opłacone z dotacji oświatowej.

W ocenie Kolegium, okoliczność wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1635), wprowadzającego konieczność prowadzenia dodatkowej dokumentacji, w tym m.in. arkuszy obserwacji zawierających ocenę sprawności dziecka w zakresie motoryki dużej, motoryki małej, percepcji, komunikacji, rozwoju emocjonalnego i zachowania oraz ocenę postępów oraz trudności w funkcjonowaniu dziecka, w tym identyfikowanie i eliminowanie barier i ograniczeń w środowisku utrudniających jego aktywność i uczestnictwo w życiu społecznym, nie stanowi wystarczającego powodu do podwyższenia wynagrodzenia dyrektora Poradni w skali wielokrotnie przewyższającej wynagrodzenia dyrektorów podobnych placówek oświatowych. Wszak każdy z nich stał się zobowiązanym do realizacji tych samych czynności, których wcześniej w ramach prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie wymagano. Co więcej, wskazywane przez skarżącą i jej pełnomocnika aktywności świadczą o tym, że środki publiczne uzyskane z dotacji z budżetu miasta (a pochodzące z subwencji oświatowej udzielanej z budżetu państwa) wykorzystane zostały na wynagrodzenie dyrektora Poradni za działania inne niż te, na które dotacja została przyznana. Jest to dodatkowy argument "przesądzający" o konieczności ustalenia w sprawie, w jakiej wysokości wynagrodzenie dyrektora Poradni mogło zostać pokryte ze środków dotacyjnych.

SKO wskazało, że wobec braku jednoznacznego określenia przez organ prowadzący sposobu wyliczenia wynagrodzenia przysługującego za wykonaną pracę dyrektora Poradni w poszczególnych miesiącach 2017 r., przyjęto, że daje to podstawy do stwierdzenia, że nastąpiła dowolność przy ustalaniu wynagrodzenia skarżącej wypłaconego w 2017 r. (i pokrytego z uzyskanej dotacji oświatowej).

Jako niewiarygodne uznał organ wyjaśnienia skarżącej, jakoby wysokość wynagrodzenia w 2017 r. uzasadniona była szczególnym nakładem jej pracy. Zwrócono uwagę na okoliczność równoczesnego prowadzenia przez nią działalności gospodarczej zgłoszonej do ewidencji takiej działalności w ponad 30 jej rodzajach oraz na fakt, że Statut Poradni świadczy o tym, że oprócz działalności związanej z wczesnym wspomaganiem rozwoju (na co dotacja została udzielona), prowadzi ona jeszcze działalność polegającą na udzielaniu dzieciom i młodzieży pomocy psychologicznej, pedagogicznej i logopedycznej, pomocy w wyborze kierunku kształcenia i zawodu, udzielaniu rodzicom i nauczycielom pomocy związanej z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży oraz prowadzi terapię funkcji poznawczych.

Odnośnie kwoty dotacji do zwrotu Kolegium uznało, że oceny i wnioski wyciągnięte przez organ pierwszej instancji są zasadniczo prawidłowe, aczkolwiek niewystarczające do ustalenia wielkości kwoty dotacji udzielonej Poradni w 2017 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie jest jedynie wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nie ma w niej obowiązku ustalania, że pozostała część dotacji została wykorzystana na te cele, na które ją przyznano. Wyniki przeprowadzonego w Poradni audytu pozwalają wszakże przyjąć, że innych kwot, niż przeznaczone na wynagrodzenie dyrektora Poradni, wymagających dowiedzenia wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem, nie ma. Za błędne uznało natomiast Kolegium rozumowanie organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania do rozliczenia wynagrodzenia skarżącej za 2017 r. zasad limitu wynagrodzenia, ustalonych formalnie od 2018 r. Zauważono przy tym, że w rzeczywistości organ pierwszej instancji nie zastosował jednak zasad ustanowionych w ustawie z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, obowiązujących od 2018 r., lecz oparł się na regule kierowania się średnim wynagrodzeniem dyrektora podobnej placówki oświatowej w gminie. Ustalona zaskarżoną decyzją kwota dotacji przypadająca do zwrotu do budżetu gminy Białystok, jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, równa się różnicy między kwotą wydatków na wynagrodzenie dyrektora Poradni w 2017 r. a 10-krotnością średniego wynagrodzenia dyrektora podobnych placówek w B..

W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie Kolegium ustaliło, że kwoty wynagrodzeń dyrektorów trzech podobnych gminnych placówek oświatowych w B. były w 2017 roku wyższe od kwot wskazanych w ich oświadczeniach majątkowych, bowiem kwoty pierwotnie przyjęte nie uwzględniały rocznego kosztu uzyskania przychodów, który wynosił u każdego z nich 1.335,00 zł. Po skorygowaniu wysokości średniego wynagrodzenia dyrektorów białostockich publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych o uzyskane dane należało przyjąć, że wyniosło ono w 2017 r. 96.471,76 zł. Kolegium uznało, że kwotę wynagrodzenia dyrektora Poradni przewyższającą tak obliczone wynagrodzenie możliwe do pokrycia ze środków publicznych uzyskanych z dotacji, czyli kwotę 175.528,23 zł, uznać należy za kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium uznało, że nie ma podstaw do tego, aby odnosić kwotę dopuszczalnego do sfinansowania z dotacji budżetowej wynagrodzenia dyrektora Poradni do 10-krotności średniego miesięcznego wynagrodzenia dyrektorów podobnych gminnych placówek oświatowych. Z faktu, że dyrektor Poradni pobrał i rozliczył dotację na rok 2017 w 10 miesiącach nie wynika wcale, że zasadnym jest odstąpienie od kierowania się przyjętą zasadą opierania się na średnim wynagrodzeniu rocznym dyrektorów podobnych placówek - wszak chodzi tu o działalność dyrektora w całym roku 2017 i dotację należną przez cały ten okres.

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 90 ust. 3d pkt. 1 lit. a u.s.o. Kolegium stwierdziło, że ani Prezydent B., ani Kolegium nie ustaliły i nie kwestionowały wysokości wynagrodzenia dyrektora Poradni. Oceniły jedynie, czy pokrycie całego wynagrodzenia strony skarżącej, pełniącej funkcję organu prowadzącego Placówkę i jej dyrektora można uznać za wykorzystanie przyznanej dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Ponieważ chodzi tu o wykorzystanie środków publicznych, które powinny być wydatkowane oszczędnie, wykorzystanie ich do sfinansowania wynagrodzenia wielokrotnie przekraczającego poziom wynagrodzenia osób wykonujących porównywalne działania uznano za zachowanie naruszające zasady wydatkowania środków pochodzących z dotacji budżetowej, a tym samym niedopuszczalne, bez jakiegokolwiek umiaru (na sfinansowanie wynagrodzenia dyrektora Poradni wykorzystano ok. 35% środków przeznaczonych na wynagrodzenia całej, ponad 20-osóbowej kadry jej pracowników). Posłużono się w tym przypadku sposobem określenia dopuszczalnych ram, w jakich powinien się zmieścić organ prowadzący placówkę, zaakceptowanych w orzecznictwie sądowym. Wprawdzie obowiązujące w 2017 r. przepisy nie przewidywały wprost dokonywania takich ocen, ale w sytuacji, gdy korzystający z dotacji wykonuje w ramach zadań statutowych danej placówki zadania inne niż te, na które dotację przyznano, a organ prowadzący placówkę nie określił jednoznacznych reguł kalkulowania wynagrodzenia należnego za kierowanie działalnością dotowaną, wypełnienie luki w obowiązującym prawie staje się konieczne, co w sprawie uczyniono.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę do Sądu, zarzucając naruszenie:

- art. 90 ust. 3d oraz 3da u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że skarżąca mogła pokryć z dotacji wynagrodzenie dyrektora Niepublicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej "R." w B. do wysokości 96.471,76 zł rocznie, podczas gdy wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty nie ustanawiały limitu wysokości wynagrodzenia pracownika jednostki systemu oświaty, a zatem wysokość tego wynagrodzenia nie była ustawowo ograniczona oraz ustalenie jego wysokości pozostawało wyłączną kompetencją organu prowadzącego;

- art. 90 ust. 3d oraz 3da u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że wysokość wynagrodzenia dyrektora Niepublicznej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej "R." w B., jaką skarżąca mogła pokryć z dotacji, może być limitowana wysokością wynagrodzeń pracowników Poradni prowadzonych przez Miasto B., podczas gdy jednostki sektora oświaty samorządowej nie powinny stanowić kryterium porównawczego, albowiem zasady zatrudniania i wynagradzania w placówkach samorządowych oraz z sektora oświaty niesamorządowej są zupełnie inne, zwłaszcza w zamian za brak przywilejów z ustawy Karta Nauczyciela pracownicy oświaty niesamorządowej uzyskują wyższe wynagrodzenia, realizując przy tym niejednokrotnie pracę w wymiarze czasu pracy odpowiadającemu 2 etatom;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji administracyjnej na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących zakresu obowiązków dyrektora Niepublicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej "R." w B. oraz wymiaru realizowanych zadań, w tym jednoczesnego sprawowania zadań dyrektora oraz prowadzenia terapii, jak również organizacji wczesnego wspomagania rozwoju dla istotnie większej grupy dzieci, niż ma to miejsce w jednostkach samorządowych, w tym również na zupełnym pominięciu konieczności zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o wysokości otrzymywanych przez dyrektorów samorządowych jednostek oświatowych wynagrodzeń za pełnienie funkcji dyrektora poradni psychologiczno - pedagogicznej.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 9 września 2022 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, pełnomocnik skarżącej podtrzymał sformułowany na rozprawie zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 44 ust. 3 i art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej: "u.f.p.") przez błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie wysokości wynagrodzenia dyrektora poradni niepublicznej, które mogłoby być sfinansowane z dotacji, nie znajduje uzasadnienia prawnego i narusza art. 90 ust. 3d u.s.o. podczas gdy przyjęta przez organ wysokość wynagrodzenia dyrektora niepublicznej poradni przyjęta została z zachowaniem reguł oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych, a tym samym kryterium celowości wyrażonym w art. 90 ust. 3 u.f.p. Pełnomocnik zarzucając niezasadne zastosowanie art. 44 ust. 3 u.f.p. wskazuje, że skarżąca jako osoba fizyczna niebędąca ani jednostką sektora finansów publicznych, ani też podmiotem sektora finansów publicznych, których katalog został zdefiniowany w art. 9 u.f.p., nie znajduje się w kręgu podmiotów objętych dyspozycją tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości uznania przez organ, że skarżąca jako prowadząca Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną R. wykorzystała otrzymaną w 2017 r. dotację celową w sposób niezgodny z przeznaczeniem.

Organ stoi na stanowisku, że dotacja została w taki sposób przez skarżącą wykorzystana, a nieprawidłowość polegała na przyznawaniu sobie wynagrodzenia jako dyrektorowi placówki w sposób dowolny i nadmierny.

Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organu, twierdząc, że w 2017 r. nie obowiązywały limity wynagrodzenia dyrektorów i możliwe było ustalenie wysokości wynagrodzenia w dowolnej wysokości. Ponadto, zdaniem skarżącej, przyjęty przez organy sposób wyliczenia kwoty dotacji do zwrotu, jest nieprawidłowy, gdyż odnosi to wynagrodzenie do wynagrodzeń dyrektorów placówek publicznych, a ponadto przy wyliczeniu tej kwoty nie uwzględniono znacznego zakresu wykonywanych przez skarżącą obowiązków w zakresie pracy terapeutycznej.

Sąd rozpoznając tę sprawę przyznał rację organowi.

Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca była od 2016 r. organem założycielskim i prowadzącym Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną R. z siedzibą przy ul. M. [...] w B.. Działalność gospodarczą pod firmą Pegaz skarżąca prowadzi od 2011 r. Jak wynika ze statutów Poradni z 5 września 2016 r. i z 10 października 2017 r., Poradnia udziela w szczególności dzieciom i młodzieży pomocy psychologicznej, pedagogicznej i logopedycznej, pomocy w wyborze kierunku kształcenia i zawodu, udziela rodzicom i nauczycielom pomocy związanej z wychowywaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dziecka prowadzi terapię funkcji poznawczych (§ 1 ust. 5).

W 2017 r. Miasto B. przekazało skarżącej dotację na prowadzenie Niepublicznej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej R. w wysokości 1.271.266,62 zł. Dotacja została przyznana na prowadzenie zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci.

W złożonym rozliczeniu dotacji za 2017 r. skarżąca wykazała, że dotacja została wykorzystana na wynagrodzenie nauczycieli brutto – 500.478,08 zł (39% udziału w wydatkach ogółem) i na wynagrodzenie pozostałych pracowników brutto – 280.508,01 zł (22% udziału w wydatkach ogółem). W ramach wydatków "wynagrodzenia pozostałych pracowników brutto" rozliczono wynagrodzenie dyrektora, którego funkcję pełniła skarżąca, w kwocie 272.000 zł. Wydatki na to wynagrodzenie zostały udokumentowane notami księgowymi i potwierdzeniami przelewów. Z dowodów tych wynika, że w poszczególnych miesiącach 2017 r. wyniosły one: w lutym – 12.000 zł, w marcu – 15.000 z, w kwietniu 25.000 zł, w maju – 30.000 zł, w czerwcu – 30.000 zł, w sierpniu – 30.000 zł, we wrześniu – 25.000 zł, w październiku – 40.000 zł, w listopadzie – 30.000 zł, w grudniu – 35.000 zł. Organ obliczył, że otrzymana przez skarżącą kwota stanowiła 96% wynagrodzenia pracowników administracyjno – obsługowych i 35 % kwoty ogółem wynagrodzeń brutto nauczycieli i pozostałych pracowników. Obliczono, że średnie miesięczne wynagrodzenie skarżącej jako dyrektora Poradni wyniosło 22.667 zł.

Zakres zadań dyrektora placówki wynikał z obowiązujących w 2017 r. statutów: z 5 września 2016 r. i z 10 października 2017 r. Zgodnie z §10 ww. statutów: Dyrektor Poradni w szczególności: (a) kieruje działalnością Poradni i reprezentuje ją na zewnątrz, (b) sprawuje nadzór pedagogiczny, (c) realizuje uchwały Rady Pedagogicznej, podjęte w ramach jej kompetencji stanowiących, (d) kontroluje przestrzeganie dyscypliny pracy, (e) może powoływać swoich zastępców, (f) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym poradni i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystywanie, organizuje administracyjną i gospodarczą obsługę, (g) wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych, (h) współpracuje z organem prowadzącym.

Nadmienić wypada, że czyniąc w sprawie ustalenia faktyczne organ nie kwestionował tego, że skarżąca w spornym okresie, oprócz pełnienia funkcji Dyrektora, wykonywała również inne zadania na rzecz Poradni, w tym prowadziła zajęcia terapeutyczne z dziećmi..

Tak rozpoznany stan faktyczny stał się podstawą do działania organu i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 44 ust. 3, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 124 ust. 1 pkt 1, art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. - dalej "u.f.p."), a także z art. 90 ust. 1, 1a, 3d i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, ze zm.) dot. dotacji otrzymywanych w roku 2017, dalej "u.s.o.") i te uregulowania zakreślały prawne ramy kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazano też na treść art. 97 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), który stanowi, że do rozliczenia dotacji, o których mowa w art. 80 i art. 90 ustawy zmienianej w art. 80, w brzmieniu dotychczasowym, za rok 2017, stosuje się przepisy art. 80 i art. 90 ustawy zmienianej w art. 80, w brzmieniu dotychczasowym.

Zasady finansowania z dotacji niepublicznych poradni psychologiczno – pedagogicznych zostały wskazane w art. 90 ust. 1a u.s.o. Z przepisu tego wynika, że niepubliczne poradnie psychologiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w ust. 2b, dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną poradnię poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem niepubliczne poradnie psychologiczno – pedagogiczne otrzymują dotacje nie na każdą prowadzoną działalność, lecz na działalność polegającą na wczesnym wspomaganiu rozwoju dziecka.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Zatem w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły, przedszkola lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Bez wątpienia dofinansowaniu z dotacji podlegają również wydatki na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej placówkę, jeżeli pełni ona funkcję dyrektora tej placówki.

Powołany przepis nie wprowadza ograniczenia co do wysokości tego wynagrodzenia. Nie oznacza to jednak, że można przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – iż w spornym okresie wynagrodzenie takie mogło być przyznawane w wysokości dowolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że przyjęcie braku ustawowych uprawnień do kształtowania wynagrodzenia dyrektora stanowiłoby pominięcie normy z art. 126 u.f.p. W myśl tego przepisu, dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (por. wyrok z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 386/21).

Doniosła dla sprawy jest zatem również treść powołanego art. 44 ust. 3 u.f.p. Przepis ten zawiera kryteria zasadnie użyte przez organy do oceny prawidłowości wydatkowania przez skarżącą otrzymanej dotacji.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do jednostek sektora finansów publicznych, wymienionych w art. 9 u.f.p. Pełnomocnik twierdzi, że skoro skarżąca nie zalicza się do tej grupy podmiotów (z czym należy się zgodzić), to przepis ten nie może znaleźć w jej sytuacji zastosowania.

Otóż art. 44 u.f.p. reguluje zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych. Jedynie ustępy 2 i 4 powołanego art. 44 zostały zawężone do jednostek sektora finansów publicznych. Przepis art. 44 ust. 3 takiego zawężenia nie zawiera, co czyni zasadnym wniosek, że treści zawarte w art. 44 ust. 3 u.f.p. odnoszą się do wszelkich podmiotów wydatkujących środki publiczne (w tym dotacje) i w związku z tym należy go czytać w powiązaniu z regulacją z art. 4 ust. 1 u.f.p. który stanowi, że przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do:

1) jednostek sektora finansów publicznych;

2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami.

Podmioty otrzymujące dotacje celowe, a więc również skarżąca, bez wątpienia wykorzystują środki publiczne i tymi środkami dysponują. Kontrolując prawidłowość wydatkowania przez podmiot dotacji organ zasadnie kierował się zasadami celowości i oszczędności wydatkowania środków a także optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organy nie zanegowały wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako realizującego cel zawarty w dotacjach oświatowych. Zakwestionowały jedynie jego wysokość w warunkach, gdy skarżąca nie udokumentowała, że zakres wykonywanych przez nią zadań jako dyrektora Placówki uzasadniał przyznanie wynagrodzenia we wskazanej powyżej wysokości ani jego regularnego, znaczącego podwyższania. Innymi słowy przyjęto w sprawie, że skarżąca nie uzasadniła adekwatności wydatkowanych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych. Jest to natomiast obowiązek beneficjenta w świetle powołanych wyżej przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o., czy art. 44 ust. 3 u.f.p.

Analizując treść przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w kontekście art. 44 ust. 3 u.f.p. należało mieć na uwadze to, że dotacja udzielana jest na dofinansowanie bieżącej działalności statutowej jednostek i związany z tym konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ścisłe określenie celów, na jakie może być przeznaczona dotacja (art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazuje, że "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:") w powiązaniu z brzmieniem art. 90 ust. 3da i ust. 3e u.s.o. oznacza, że podmiot, który otrzymuje dotację, powinien liczyć się z potrzebą wykazania, że dotację przeznaczył wyłącznie na cele określone w art. 90 ust. 1 i ust. 3d u.s.o. Tym samym, również wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. Takiego udokumentowania przeznaczenia otrzymanej dotacji skarżąca natomiast nie przedstawiła w toku postępowania przed organami. Przedstawione przez nią noty księgowe i potwierdzenia przelewów dowodzą natomiast, że skarżąca na swoje wynagrodzenie jako dyrektora placówki przeznaczała w poszczególnych miesiącach 2017 r. następujące kwoty: w lutym – 12.000 zł, w marcu – 15.000 z, w kwietniu 25.000 zł, w maju – 30.000 zł, w czerwcu – 30.000 zł, w sierpniu – 30.000 zł, we wrześniu – 25.000 zł, w październiku – 40.000 zł, w listopadzie – 30.000 zł, w grudniu – 35.000 zł. Organ obliczył, że średnia miesięczna wysokość tego wynagrodzenia to kwota 22.667 zł.

Jednocześnie, w ocenie organu, którą to ocenę Sąd podziela, strona skarżąca nie wykazała, że pełnione przez nią obowiązki dyrektora szkoły uzasadniały takie zróżnicowanie wydatków na jego wynagrodzenie w poszczególnych, kolejno po sobie następujących, miesiącach. Zadania dyrektora szkoły zostały zakreślone w statucie i w 2017 r. pozostawały niezmienne. Nie sposób zatem znaleźć podstawę do tego, aby w kolejnych miesiącach roku 2017 wynagrodzenie to mogło skokowo, znacząco wzrastać. Skarżąca nie udowodniła, że zakres sprawowanych obowiązków dyrektora placówki w spornym okresie ulegał większym zmianom, uzasadniającym pobieranie wynagrodzenia na poziomie najpierw 12.000 zł, poprzez 15.000, 20.000, 30.000 aż do 40.000 zł. Wynagrodzenie dyrektora placówki na takim poziomie nie spełniało zdaniem Sądu kryteriów celowości i oszczędności.

W sprawie organy nie kwestionowały tego, że skarżąca w 2017 r. prowadziła też zajęcia z wczesnego wspomagania rozwoju. Fakt wykonywania obowiązków z w tym zakresie znajduje potwierdzenie w załączonych do akt sprawy dziennikach zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Nie można wykluczyć, że to wynagrodzenie mogło zostać pokryte z dotacji oświatowej, jednak - w świetle zapisów statutowych – nie mogło ono stanowić wynagrodzenia skarżącej jako dyrektora Placówki. Ponadto nie sposób na podstawie samych twierdzeń skarżącej i dowodów z przykładowych kart pacjentów przyjąć, jaki był zakres tej pracy, jakie wynagrodzenie z tego tytułu skarżąca otrzymywała, w jaki sposób wysokość tego wynagrodzenia była kalkulowana. Nie wynika bowiem z przedstawionych przez skarżącą organom dokumentów ani zakres świadczonych usług, ani w jakiej części były one wykonywane w ramach działalności podlegającej finansowaniu z dotacji, a w jakiej części w ramach działalności, która z dotacji finansowana być nie mogła (jak wynika z ustaleń organów – skarżąca równocześnie prowadziła działalność gospodarczą zgłoszoną do ewidencji w różnych rodzajach, zaś ze statutu wynika, że oprócz działalności związanej z wczesnym wspomaganiem rozwoju, na co otrzymała sporną dotację, prowadziła też działalność polegającą na udzielaniu dzieciom i młodzieży pomocy psychologicznej, pedagogicznej i logopedycznej, pomocy w wyborze kierunku kształcenia i zawodu, udzielaniu rodzicom i nauczycielom pomocy związanej z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży oraz prowadziła terapię funkcji poznawczych).

Skarżąca i jej pełnomocnik powołują się na wejście w życie, z dniem 1 września 2017 r., rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz.U. poz. 1635), wprowadzającego konieczność prowadzenia dodatkowej dokumentacji, w tym m.in. arkuszy obserwacji zawierających ocenę sprawności dziecka w zakresie motoryki dużej, motoryki małej, percepcji, komunikacji, rozwoju emocjonalnego i zachowania oraz ocenę postępów oraz trudności w funkcjonowaniu dziecka, w tym identyfikowanie i eliminowanie barier i ograniczeń w środowisku utrudniających jego aktywność i uczestnictwo w życiu społecznym. W ten sposób skarżąca usiłuje wskazać na znaczny wzrost aktywności, jaką musiała przejawiać kierując Poradnią oraz uczestnicząc bezpośrednio w ok. 350 posiedzeniach zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, współpracując z przedszkolami, poradnią genetyczną, neurologiczną, chorób metabolicznych, prowadząc pierwsze spotkanie z każdym nowym podopiecznym Poradni w celu wyznaczenia kierunków pracy w domu rodzica z dzieckiem i zapoznając rodziców z działaniami, jakie zostaną podjęte wobec ich dziecka.

Zdaniem Sądu, oceniając przedstawiony argument, należy przyznać rację Kolegium, że okoliczność wejścia w życie ww. rozporządzenia MEN nie stanowi wystarczającego powodu do podwyższenia wynagrodzenia dyrektora Poradni w skali wielokrotnie przewyższającej wynagrodzenia dyrektorów podobnych placówek oświatowych. Wszak każdy z nich stał się zobowiązanym do realizacji tych samych czynności, których wcześniej w ramach prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie wymagano.

Ponadto, zasadnie zauważa organ, że przywołane rozporządzenie obowiązywało od września 2017 r., a skarżąca sukcesywnie i znacząco zwiększała swoje wynagrodzenie również w miesiącach poprzedzających ten miesiąc. Powoływany argument nie tłumaczy zatem w sposób racjonalny i przekonujący działań skarżącej w zakresie celowego i oszczędnego wydatkowania środków z dotacji.

Co więcej, wskazywane przez skarżącą i jej pełnomocnika aktywności (ocena sprawności dzieci, postępów, identyfikowanie i eliminowanie barier i ograniczeń) w kontekście wynikających ze statutów Poradni działań nie wpisują się w obowiązki dyrektora Poradni. Zasadnym jest wniosek organu, że świadczą one o tym, że środki publiczne uzyskane z dotacji z budżetu miasta (a pochodzące z subwencji oświatowej udzielanej z budżetu państwa) wykorzystane zostały na wynagrodzenie dyrektora Poradni za działania inne niż te, na które dotacja została przyznana. To zaś stanowiło dodatkowy argument "przesądzający" o konieczności ustalenia w sprawie, w jakiej wysokości wynagrodzenie dyrektora Poradni mogło zostać pokryte ze środków dotacyjnych.

W ocenie Sądu, słusznie przyjęło w sprawie Kolegium, że wobec braku jednoznacznego określenia przez organ prowadzący Poradnię sposobu wyliczenia wynagrodzenia przysługującego za wykonaną pracę dyrektora Poradni w poszczególnych miesiącach 2017 r., nastąpiła dowolność przy ustalaniu wynagrodzenia skarżącej wypłaconego w 2017 r. z dotacji oświatowej. Znaczące zmiany wysokości przyznawanych sobie wynagrodzeń, bez uzasadnienia takich działań okolicznościami, które mieszczą się w granicach obowiązków dyrektora Placówki, pozwalały przyjąć, że wydatkowanie środków nastąpiło w sposób dowolny, a więc niezgodny z przeznaczeniem. Jak słusznie zauważa Kolegium, ponieważ chodzi tu o wykorzystanie środków publicznych, które powinny być wydatkowane oszczędnie, wykorzystanie ich do sfinansowania wynagrodzenia wielokrotnie przekraczającego poziom wynagrodzenia osób wykonujących porównywalne działania, należało uznać za zachowanie naruszające zasady wydatkowania środków pochodzących z dotacji budżetowej, a tym samym niedopuszczalne.

Jeżeli skarżąca wykonywała na rzecz Poradni kwalifikującą się do otrzymania dotacji pracę inną niż wynikające ze statutu obowiązki dyrektora, powinna udokumentować fakt jej świadczenia oraz wykazać podstawę do uzyskiwania wynagrodzenia z tego tytułu i jakie wynagrodzenie z tego tytułu otrzymywała. W tym jednak postepowaniu organ, który zakwestionował wynagrodzenie skarżącej jako dyrektora, nie był zobowiązany ustalać, w jakim zakresie skarżąca pracowała na rzecz Poradni. Słusznie wskazuje organ, że skoro przedmiotem postępowania w sprawie jest jedynie wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, to organ nie ma obowiązku ustalania, że pozostała część dotacji została wykorzystana na te cele, na które ją przyznano. Nie można oczekiwać od organu, że w sprawie dotyczącej prawidłowości wykorzystania dotacji, dokona on ustaleń co do całokształtu podejmowanej przez skarżącą działalności.

Przyjąć należy w tej sprawie, że organy wykazały, iż doszło do wydatkowania przez skarżącą środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem, co uzasadniało zastosowanie instytucji zwrotu dotacji z art. 252 § 1 pkt 1 u.f.p. i ustalenia jej wysokości.

Skarżąca kwestionuje sposób ustalenia wysokości przysługującego dyrektorowi wynagrodzenia, poprzez odniesienie do wysokości otrzymywanych przez dyrektorów samorządowych jednostek oświatowych wynagrodzeń za pełnienie funkcji dyrektora poradni psychologiczno – pedagogicznej. Oceniając argumenty strony skarżącej Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie. Niewątpliwie optymalnym rozwiązaniem byłoby, gdyby ustalając wynagrodzenie należne, w jak najwyższym stopniu dokonać tego na podstawie danych o wynagrodzeniach osób które wykonują pracę dyrektora w sposób najbardziej zbliżony do osoby, której dotyczy decyzja. W praktyce jednak zadanie to jest bardzo trudne. Wiele czynników może wpływać na wynagrodzenie dyrektorów placówek: wielkość placówki, liczba zatrudnianych osób, liczba pacjentów, zakres wyznaczonych dyrektorowi zadań, zakres świadczonych przez Placówkę usług, w tym dotowanych i niedotowanych).

Organy, w sytuacji prowadzenia postępowania o ustalenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, są zobowiązane, celem ustalenia tej kwoty, przyjąć określone, obiektywne kryteria. Są przy tym uprawnione do indywidualizowania tej kwoty, jednak w sprawie zasadnym jest wniosek organu, że strona nie przedstawiła, ani nie wskazała żadnego środka dowodowego, za pomocą którego można byłoby kwestię wysokości wynagrodzenia, jakie mogło zostać sfinansowane ze środków dotacyjnych, rozwiązać inaczej. Informacje zaś przedstawiane przez skarżącą w toku postępowania świadczą o tym, że w ramach wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przyznawała sobie kwoty z tytułu innych obowiązków, niż te wynikające ze Statutu. W ten sposób strona jedynie potwierdza, że dotacja została przez nią wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd zgadza się z Kolegium, że skoro przedmiotem postępowania było wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, to nie było potrzeby ustalania, że pozostała część dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, skoro kwestionowano jedynie kwoty przeznaczone na wynagrodzenie dyrektora, to nie było potrzeby przeprowadzać dowodów, które tej kwestii nie dotyczyły (w tym również co do tego, ile pracy na rzecz Poradni wykonywała skarżąca).

Należy więc zaakceptować ustalenia organu, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych poradni psychologiczno - pedagogicznych. Organ właściwie uznał, że płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca skarżącej. Stanowisko to znajduje akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznaje to kryterium za w pełni obiektywne i racjonalne (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1660/18 i z 15 czerwca 2021 r., I GSK 386/21).Przejąć też należało stanowisko organu co do przyjętej kwoty oraz wyliczenia uwzględniające, iż kwota dotacji przypadająca do zwrotu do budżetu gminy Białystok jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, równa się różnicy między kwotą wydatków na wynagrodzenie dyrektora Poradni w 2017 r. a 10-krotnością średniego wynagrodzenia dyrektora podobnych placówek w B..

Kwestionując zaproponowany przez organ sposób ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu poprzez porównanie do wynagrodzeń dyrektorów analogicznych placówek publicznych, pełnomocnik skarżącej podnosi, że do pracowników poradni niepublicznych nie znajdują zastosowania przywileje przewidziane Kartą Nauczyciela, co miałoby uzasadniać ustalenie wynagrodzeń na wyższym poziomie. Słusznie zwraca jednak uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o systemie oświaty regulując dotowanie szkół, przedszkoli czy innych placówek niepublicznych, nawiązują właśnie do wydatków odpowiadających im placówek publicznych. Przy czym ustawodawca nie przewidział dla tych placówek wyższych dotacji. Zdaniem Sądu, ustawodawca nie tylko uwzględnił potrzebę, aby rodziny korzystające z placówek niepublicznych miały wsparcie ze środków budżetowych w stopniu porównywalnym, ale też miał na uwadze, że placówki niepubliczne finansują swoją działalność nie tylko z dotacji, ale też z innych źródeł (pobierają opłaty od klientów).

Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowo zastosowano w sprawie art. 90 ust. 3d i 3da u.s.o. a także art. 44 ust. 3 u.f.p. i art. 252 § 1 pkt 2 u.f.p.

Nie można też uznać, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów poprzez niedostateczne rozważenie zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie okoliczności dotyczących zakresu obowiązków dyrektora Poradni i wymiaru realizowanych przez nią zadań, w tym jednoczesnego sprawowania funkcji dyrektora i prowadzenia terapii, jak też organizacji wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Ponadto wskazuje na pominięcie konieczności zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o wysokości otrzymywanych wynagrodzeń przez dyrektorów samorządowych jednostek oświatowych.

Zgodzić się trzeba z Kolegium, że nie było zadaniem organu w tym postępowaniu ustalanie skali wykonywanych zadań innych niż dotyczące funkcji dyrektora, ani też ustalanie wysokości wynagrodzenia za wykonywane przez skarżącą w spornym okresie zadania na rzecz Poradni. Kierunek dowodzenia został wyznaczony przedmiotem sprawy, sprowadzając się do wykazania, że doszło do nieprawidłowego wydatkowania kwot dotacji a także ustalenia kwoty dotacji do zwrotu. Jak już wskazywano, organ nie miał obowiązku wykazywać, że w pozostałym zakresie dotacja była wydatkowana w sposób prawidłowy ani ustalać kwot dotacji wydatkowanych prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając za niezasadne zarzuty skargi i stwierdzając prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, orzekł o oddaleniu skargi – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.