Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 886/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 , art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 1 i 9, art. 20, art. 28 ust. 1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant: st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła do WSA w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 144 k.c. poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem istotnego interesu skarżącej, związanego z możliwymi immisjami pochodzącymi z działki nr [...] oznaczonej na rysunku symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia ładu przestrzennego i architektonicznego;

c) art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności brak ogłoszenia w miejscowości [...] oraz pominięcie ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także pominięcia ogłoszenia w prasie miejscowej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

d) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez rozbieżność pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy, w zakresie przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej jako 1U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o

1. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części, tj. w zakresie § 15 pkt 1) lit f) i § 15 pkt 1) lit j).

2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania;

3. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi

4. zwrócenie się do Starosty [...] o nadesłanie akt postępowania administracyjnego prowadzonego pod nr [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach na okoliczność interesu prawnego i faktycznego wnioskodawczyni, projektowanego zagospodarowania działki nr [...], naruszenia prawa własności wnioskodawczyni w postaci możliwych immisji, ładu przestrzennego i architektonicznego okolicy.

Jak wynika z treści skargi Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...] (dalej m.p.z.p.). W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała została uchwalona z naruszeniem procedury, a także z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej, co winno skutkować jej nieważnością w całości, ewentualnie w części.

Skarżąca przed wniesieniem niniejszej skargi pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Do chwili złożenia niniejszej skargi nie otrzymała ona jednak odpowiedzi na złożone wezwanie.

Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr [...]. Działka ta bezpośrednio przylega do nieruchomości [...] objętej spornym m.p.z.p. W ocenie skarżącej podjęcie uchwały, w ramach której działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę handlowo- usługową (oznaczoną na rysunku symbolem 1U), spowodowało naruszenie jej prawa własności związanego z możliwymi immisjami, pogorszeniem walorów architektonicznych i urbanistycznych, a także zaburzenie ładu przestrzennego. Tym samym skarżąca, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętej m.p.z.p. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ponadto w jej ocenie wysokość i bliskość planowanej zabudowy spowoduje immisje w stosunku do jej nieruchomości.

Położenie nieruchomości skarżącej poza planem ale bezpośrednio przy działce nr [...] uzasadnia istnienie po jej stronie interesu prawnego.

W ocenie skarżącej m.p.z.p. został uchwalony z naruszeniem procedury określonej w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanymi przepisami o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu należy wydać ogłoszenie w prasie lokalnej, przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Według skarżącej obwieszczenie zostało udostępnione jedynie w urzędzie Gminy [...], a nie w miejscowości, która objęta jest planem, tj. [...]. Na obszarze miejscowości [...] nie były nigdzie udostępnione żadne ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie skarżącej, informacja o ogłoszeniu nie była udostępniona również w prasie lokalnej. Uniemożliwiło to skarżącej zgłoszenia uwag już na etapie uchwalania planu.

Skarżąca wskazała, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy (dalej również jako "Studium") działka nr [...] zdaje się być przeznaczona częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (M1U), a częściowo pod rolniczą przestrzeń produkcyjną, albo gazociąg wysokiego ciśnienia, albo strefę oddziaływania rurociągów (mapa w tym zakresie jest nieco nieczytelna). Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr [...] jest niezgodny ze Studium. Nieruchomość oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1U nie powinna zostać bowiem wykorzystywana jedynie pod zabudowę handlowo-usługową.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż działka [...] oznaczona symbolem 1U jest stosunkowo wąska oraz usytuowana bezpośrednio przy drodze publicznej. Mimo to dla działki [...] w § 15 m.p.z.p. przewidywane są m.in. następujące wymogi usytuowania budynku:

a) wysokość zabudowy: nie wyżej niż 10,0m;

b) dopuszczenie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5m od granicy działki.

Skarżąca jest właścicielem i mieszkańcem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]. Wysokość zabudowy domu szeregowego skarżącej wynosi ok 6-7 m, przy czym ma ona możliwość rozbudowy do 3 m, od granicy działki zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopuszczenie usytuowania na działce nr [...] budynku o wysokości nawet ponad 9 m i to bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej zaburza ład przestrzenny, walory architektoniczne, a także przysługujące skarżącej prawo własności poprzez umożliwienie całkowitego zacienienia działki skarżącej oraz innych immisji, co z kolei wpływa na obniżenie wartości jej nieruchomości. Budowa domów szeregowych odbywała się na przełomie [...] r., a zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględnić zagospodarowanie terenów graniczących z działką nr [...] (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Całą działkę geodezyjną skarżącej pokrywa zabudowa mieszkaniowa. Na działce nr [...] natomiast może powstać obiekt przeznaczony dla celów handlowo-usługowych, w tym market oraz usługi gastronomiczne, przy czym obiekt, położony w granicy działki znajdować się będzie w odległości nawet kilku metrów od budynków mieszkalnych. Dysproporcja w wysokościach budynków oraz bliskość wpływa negatywnie na ład przestrzenny okolicy oraz walory architektoniczne, zwłaszcza, że możliwa jest wysoka zabudowa na stosunkowo niewielkiej i wąskiej działce. Warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane dla działki nr [...] nie korelują z warunkami dla innych budynków znajdujących się w okolicy.

Co więcej m.p.z.p. umożliwia powstawanie immisji ze spornej działki na nieruchomość skarżącej, co narusza z kolei jej prawo własności. W ocenie skarżącej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczności te nie zostały należycie rozważone. W ocenie skarżącej rażące dysproporcje w wysokości budynków, przy jednocześnie bardzo bliskiej odległości spowodują brak możliwości korzystania ze światła dziennego w ogrodzie, co może mieć również negatywny wpływ na zasadzane przez nią rośliny, a co wpłynie z całą pewnością na obniżenie jej komfortu zamieszkania. Skarżąca zakupując nieruchomość dostrzegała walory własnego domu z ogrodem. Tymczasem uchwalony plan może te walory zniwelować, a także doprowadzi do znaczącego spadku wartości nieruchomości skarżącej. Tym samym możliwe zagospodarowanie działki nr [...] przyczyni się do niekorzystnych skutków względem nieruchomości skarżącej. Uchwalony plan narusza normę z art. 144 k.c. i nie uwzględnia indywidualnego interesu właściciela.

W skardze podniesiono, że działka nr [...] objęta została już wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną (urządzenia rozsączające wraz z wewnętrzną instalacją gazową, w [...] przy [...], gmina [...] nr ewidencyjny gruntów: [...], [...]).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, bez ustosunkowania się do zarzutów skargi.

Do pisma z [...].01.2020r. Wójt Gminy [...] na zarządzenie przewodniczącego dołączył wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący skarżony obszar.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarżąca w skardze wskazała, że jej nieruchomość, na której znajduje się dom jednorodzinny nie jest objęta planem ale z nim graniczy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, ze Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jako przepis szczególny, mający zastosowanie w sprawie niniejszej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wskazać należy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 "u.s.g." - w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z treścią którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z uwagi na fakt, że zaskarżonych akt pochodził z 2016r. zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g. sprzed zmiany dokonanej nowelizacją tej ustawy na podstawie art. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. – zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935) – warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego było więc uprzednie wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa i następnie jej wniesienie do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga niniejsza poprzedzona została wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...], które wpłynęło do organu [...] czerwca 2019 r. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. W związku z tym jeżeli rada gminy (miasta) nie udzieliła właścicielowi nieruchomości żadnej odpowiedzi na wezwanie, może on wnieść skargę w terminie 60 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że termin wniesienia skargi został zachowany.

Następnym etapem kontroli Sądu było zbadanie kwestii legitymacji skargowej skarżącej, w aspekcie powołanych przez stronę argumentów mających uzasadnić naruszenie jej interesu prawnego - art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nieruchomość skarżącej, na której posadowiony jest jej dom znajduje się poza planem. Ta okoliczność jednak nie oznacza, że automatycznie wykluczona jest możliwość zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na obejmowanie planem coraz mniejszych obszarów w orzecznictwie wykształcił się pogląd, w którym przyjęto zdecydowane stanowisko, że nie ma podstaw do przyjęcia, "iż już fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wyklucza możliwość jego zaskarżenia" (zob. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08; z dnia 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; z dnia 1 września 2009 r., II OSK 900/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Naczelny Sąd Administracyjny ( w powołanym wyżej wyroku z 2 lipca 2009r.) wywodził, że "nie można przecież, w świetle (...) regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zasadnie twierdzić, że sam ten fakt przesądza, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, gdy jego nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości".

W wyżej wymienionych wyrokach NSA z dnia 13 marca 2009 r. (II OSK 1360/08), z dnia 2 lipca 2009 r. (II OSK 591/09) oraz z dnia 1 września 2009 r. (II OSK 900/09) nie przesądzono o legitymacji właściciela nieruchomości znajdującej się poza planem do jego zaskarżenia, ale jedynie przewidziano taką ewentualność, uzależniając tą legitymację "od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości". Nadto w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zajął rygorystyczne stanowisko, "iż wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny" ( wyrok NSA z 12 stycznia 2010r., II OSK 1736/09, Z. Duniewska, M. Stahl, j.w.).

Analizując kwestię wykazania przez skarżącą interesu prawnego i jego naruszenia uwzględnić należy, że to prawo i ochrona interesów prawnych obywateli dokonywana jest na innym poziomie niż np. w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach. Potencjalne naruszenie prawa obywatela w przepisach prawa miejscowego nie jest objęta ochroną. Taką ochroną jest objęte naruszenie realne i rzeczywiste, co wymaga wykazania przez wnoszącego skargę.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak wyżej wskazano źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżąca takiego naruszenia nie wykazała. Plan bowiem nie odnosi się w ogóle do jej działki, jako znajdującej się poza nią. Przyjmując jednak koncepcję o dopuszczalności zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomością z nią sąsiadujących Sąd rozważał czy w tej sytuacji uznać można, że skarżąca wykazała naruszenie swojego interesu prawnego, który co należy podkreślić nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny. Nie jest więc wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem przez wskazanie możliwych immisji. Zdaniem sądu za uzasadnione można by uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez zapisy planu naruszone. Przykładowo wskazać można na zapisanie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedniej, które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości z jego prawa własności (np. przewidziana lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy, przewidziana lokalizacja wielokondygnacyjnych budynków w granicy, etc.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca w skardze wskazywała na interes faktyczny związany z potencjalnymi immisjami. Obawa przed zwiększonym hałasem czy zmniejszenie wartości nieruchomości, choć zrozumiała ze względów pozaprawnych, nie stanowi przesłanek wskazujących na ograniczenie możliwości korzystania z własnej działki przez skarżącą. Przeprowadzenie dowodu z dokumentów wnioskowanych w skardze dotyczących postępowania przed Starostą [...] o pozwoleniu na budowę było zbędne i nie zmierzało do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Okoliczności prowadzenia takiego postępowania nie były sporne. Ocena okoliczności związanych z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, w której Sąd kontrolował zgodność z prawem zawartych w zaskarżonej uchwale regulacji oraz prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej. Inną kwestią jest natomiast realizacja postanowień planu w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, dotyczących np. udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, powołując się na konkretne przepisy planu, tj.§ 15 pkt 1 lit f, i lit. j, dopuszczające zabudowę nieruchomości bezpośrednio graniczącej z jej działką budynkami wyższymi niż jej (do 10m) i bezpośrednio przy granicy wykazała swój interes prawny, który wywodziła z art. 144 k.c. jak i (jak należy przypuszczać z treści skargi) z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (obecnie Dz.U.2019.1065 t.j.) – ograniczenie zabudowy, zacienianie.

W ocenie sądu, w stanie faktycznym sprawy, mimo położenia nieruchomości skarżącej poza obszarem objętym planem, lecz w jego bliskim sąsiedztwie, doszło do naruszenia jej interesu prawnego, co tym samym daje Sądowi podstawę do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem. Źródłem tego interesu jest wywodzące się z art. 140 i 144 k.c. uprawnienie właściciela do niezakłóconego przez inne osoby korzystania z rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Uchwalony plan poprzez wprowadzenie przeznaczenia terenu na teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy bezpośrednio w granicy i budynkami do 10 m wpływa na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając częściowo argumentację strony skarżącej, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony jej interes prawny w odniesieniu do działki [...] znajdującej się na terenie objętym planem oznaczonym symbolem 1U w zakresie w/w przepisów planu. Naruszenie to wbrew zarzutom skargi nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności planu a oznacza, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwia przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej było prawnie dopuszczalne. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.), zwanej dalej ustawą, ustanawiają zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.

Jak już wyżej powiedziano, naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, otwiera natomiast drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń zasad czy trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz po przeprowadzeniu procedury uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4, art. 20 ust. 1 upzp w brzmieniu na dzień uchwalania planu , tj. Dz.U. 2015.1713 ze zm.). Plan zawiera część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 16 i wskazanym w nim rozporządzeniem). Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (przez określenie "nie podejmuje ustaleń"). Wskazano, przy określeniu zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) – m.in. na terenach 1R, 2R zakaz lokalizacji budynków, co nadto wynikało z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Odnosząc się do wymogów z art. 15 u.p.z.p. ust. 7 (granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów), ust. 8 ( szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowy), ust. 11 (sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów) zawarto zapisy: nie podjęto ustaleń, co wynika z charakteru planowanego przeznaczenia terenów. W planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz stawkę procentową (1% i 30% w zależności od przeznaczenia terenu), na podstawie, której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Plan zawiera również elementy wskazane w 15 ust. 3 w zależności od potrzeb wynikających z przeznaczenia terenów.

Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w w/w przepisach.

Nie był uzasadniony zarzut skargi dotyczący uchwalenia planu bez uwzględnienia ładu przestrzennego i architektonicznego. Sam fakt, że prawodawca gminny przewidział sąsiedztwo terenu zabudowy usługowej z terenem zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W prognozie oddziaływania na środowisko podano, że planowana zabudowa usługowa tworzyć będzie harmonijną całość a jednocześnie znacząco podniesie walory estetyczne i krajobrazowe omawianego obszaru (k. 41 prognozy). Uwzględniono sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej (k. 8 prognozy)

Procedura planistyczna również została zachowana. Sąd nie dopatrzył się jej naruszenia a w szczególności podawanego w skardze naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W myśl zaś art. 17 pkt 9 u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W rozpoznawanej sprawie, ogłoszenia takie zostały dokonane w "[...]" a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i na stronie internetowej urzędu ([...]). Celem powyższych przepisów jest zapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom. W rozpoznawanej sprawie odbyła się dyskusja publiczna [...].08.2015r., zgłoszono uwagi do planu, wprowadzono zmiany i ponownie ogłoszono w w/w publikatorach o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Druga dyskusja publiczna odbyła się [...].11.2015r. Wskazuje to na zapewnienie zainteresowanym możliwości udziału w postępowaniu planistycznym Skarżąca nie brała czynnego udziału w tej procedurze, w datach jej podejmowania nie była bowiem właścicielką nieruchomości znajdującej się przy granicy planu, nabyła ją [...] 02. 2016r. Art. 28 ust. 1 przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy nastąpi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie choć nie dokonano ogłoszeń w miejscowości [...] to nie doszło do istotnego naruszenia w/w przepisów, spełniony został bowiem cel umożliwienia zainteresowanym udziału w procedurze planistycznej, a tylko naruszenie o takim charakterze mogłoby skutkować oceną zasadności tak sformułowanego zarzutu skargi. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło z zachowaniem terminów wskazanych w tych przepisach.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Organ, zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 sporządził projekt planu, rozpatrując wnioski złożone w sprawie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz skutków finansowych. Zgodnie z art. 17 pkt 6 wystąpił o opinie do organów wskazanych w pkkt a i dokonał uzgodnień planu z organami wymienionymi w pkt b wskazanego przepisu. Jak wyżej wskazano organ dokonał ogłoszeń o wyłożeniu planu do publicznej wiadomości, odbyły się dyskusje publiczne, rozpatrzono wniesione uwagi. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Wójt przedstawił radzie gminy projekt planu miejscowego z listą nieuwzględnionych uwag.

Rada Gminy w dniu [...] lutego 2016r. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag i podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Przedmiotowy plan miejscowy został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lutego 2016r. pod poz. [...]

Przeprowadzona procedura planistyczna prowadzona była również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). W szczególności, sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko zawiera elementy, o których mowa w art. 51 tej ustawy, została nadto uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz [...] Inspektorem Sanitarnym w [...], stosownie do art. 53 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r.

Powyższe wskazuje, że przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani trybu jego uchwalania, rozstrzygał organ właściwy.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała spełnia także wymogi określone w art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Teren 1U, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] przeznaczony w planie pod zabudowę usługową w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...].02.2013r., dostępny na stronach BIP Urzędu Gminy [...] ze zmianami zawartymi następnie w uchwale nr [...] Rada Gminy z dnia [...] lutego 2016r.) oznaczony był jako teren zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (M1U) oraz w części jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. (k. 117-18)

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczeniu terenu (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

Na str. 8 kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenu wskazano, że tereny mieszkaniowe wyznaczone zostały jako:

a/ tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, oznaczone symbolem M1 oraz M2,

b/ tereny zabudowy mieszkaniowej – rezydencjonalnej, oznaczone symbolem M3,

c/ tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą, oznaczone symbolem M1U.

Na str. 9 kierunków podano, że lokalizowanie usług związanych z funkcją mieszkaniową przewiduje się w ramach wyznaczonych terenów na cele mieszkaniowe oznaczone w studium symbolami M1, M2, M3, M1U. Usługi na w/w terenach mogą być realizowane następująco:

- w formie obiektów wolnostojących na wydzielonych działkach o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej, funkcji mieszkaniowej z działalnością gospodarczą i funkcji rezydencjonalnej,

- w formie obiektów wolnostojących na wydzielonych działkach przeznaczonych wyłącznie na cele usługowe w ramach terenów mieszkaniowych brutto,

- w formie usług wbudowanych w budynki mieszkalne za wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej.

Zaznaczono, że przy lokalizowaniu usług w ramach opracowań planistycznych powinny zostać uwzględnione parametry funkcjonalne i urbanistyczne wymagania związane z zachowaniem ich nieuciążliwości – o których mowa w załączonej tabeli. W tabeli na str 14 jako rodzaje przeznaczenia terenów dopuszczalne w obrębie terenów oznaczonych symbolem M1U wymieniono zabudowę usługową w samodzielnych budynkach obejmującą wszystkie usługi wymienione dla zabudowy mieszkaniowo – usługowej M1. W tabeli na str. 13 dla terenów M1 przewidziano zabudowę usługową, w której przykładowo wymieniono takie obiekty jak: obiekty handlu – z wyłączeniem obiektów wielkopowierzchniowych ( budynki handlowo – usługowe, centra handlowe, domy towarowe, butiki, apteki, hale używane do targów).

Powyższe wskazuje, że w studium nie ograniczono prawodawcy lokalnego do przeznaczenia terenów oznaczonych w studium jako M1U jedynie pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, wykluczając na określonych terenach ( zdecydowanie mniejszych niż oznaczonych w studium) zabudowę wyłącznie usługową. Przeznaczenie działki nr ewid [...] pod zabudowę usługową było więc zgodne ze studium.

Niewielka część tej działki w studium oznaczona była jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Na str. 10 kierunków odnośnie rolniczej przestrzeni produkcyjnej – użytki rolne klas I-VI – dopuszczono lokalizację obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej takich jak silosy, obiekty gospodarcze, suszarnie, chlew, stajnia, obora. Na terenie tym nie ma obecnie żadnej zabudowy. Jak wynika z prognozy analizowany obszar znajduje się w granicach m.in. łąk i pastwisk. W planie wyznaczono tereny oznaczone symbolem 1R i 2 R (tereny rolnicze). Zgodnie z kierunkami (str. 11) dopuszczono miejscowo niewielkie odstępstwa, co uznać należy za dopuszczenie możliwości przeznaczenie niewielkiej części działki nr [...] pod zabudowę usługową zamiast pod w/w obiekty rolnicze.

Odnośnie kwestionowanych parametrów – tj. wysokości budynków, wskazać należy, że w tabeli kierunków: 1. Tereny przeznaczone pod zabudowę na terenach M1U jako gabaryty zabudowy wskazano: maksymalnie 3 kondygnacje naziemne. Przy czym w pkt. 2.2 kierunków (str. 11) dopuszczono podwyższenie podanych gabarytów zabudowy o jedną kondygnację. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2019.1065) kondygnacja to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującą się nad tą częścią budynku. Zgodnie z § 72 tego rozporządzenia wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach usługowych, handlowych, w zależności od stopnia uciążliwości wynosić winna od 2,5 m do 3.3 m. Zgodnie z § 2 pkt 8 m.p.z.p – wysokość zabudowy to maksymalny pionowy wymiar budynku. Przyjęta więc w § 15 ust. 1 lit f planu wysokość zabudowy: nie wyżej niż 10m odpowiada zapisom studium.

Przewidziane w § 15 ust. 1 pkt j planu dopuszczenie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki jest zgodne z brzmieniem § 12 ust. 2 cyt wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., który zarówno w dacie uchwalania planu jak i obecnie dopuszczał takie sytuowanie budynków, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.

Przeznaczenie działki nr [...] na teren zabudowy usługowej nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej. Oceniając ten zarzut skargi nie sposób nie dostrzec gwarancji prawnych, wynikających z ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale, polegających na zakazie lokalizowania tam obiektów zamieszkania zbiorowego, hoteli, pensjonatów, domów opieki społecznej, szpitali, obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, w tym przedszkoli i placówek edukacyjnych (§ 15 ust. 1 a planu), na zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 pkt 1 planu), nakazie zapewnienia właściwego klimatu akustycznego na granicy z terenami objętymi ochroną akustyczną, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 5 pkt 6 planu), nakazie stosowania paliw charakteryzujących się najniższymi wskaźnikami emisyjnymi (§ 5 pkt 4 planu).

Podkreślić również należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy w istocie jej legalności, a nie celowości. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie jakie powinno być przeznaczenie konkretnego terenu w miejscowym planie. Ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne, tj. uprawnienie do określania sposobu zagospodarowania terenu właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie działki nr ewid [...] pod zabudowę usługową nie uniemożliwi i nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej w dotychczasowy sposób. Kwestia potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisji, obniżenia wartości nieruchomości może być podnoszona ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że uchwalając plan miejscowy Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nieproporcjonalną bądź nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Nie są zatem zasadne zarzuty podnoszone w skardze.

Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.