Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 554/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 403
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 221
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par 2 pkt 4, art. 153, art. 146 par 1 i2 , art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. I. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 9 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. M. I. złożył wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne.

W dniu 12 stycznia 20116 r. została przeprowadzona przez firmę zewnętrzną wykonujące kontrole dla Urzędu Miasta K., wizja lokalna w lokalu przy ul. [...], która stwierdziła obecność dwóch palenisk węglowych, które były podłączone do przewodów kominowych.

Wniosek M. I., na podstawie uchwały nr CXXI/1918//14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Niskiej Emisji dla Miasta K. ze zm., został pozytywnie rozpatrzony i została przygotowana umowa dotacyjna. W dniu 7 lipca 2016 r. umowa ta została zarejestrowana w Generalnym Rejestrze Umów i Zleceń Urzędu Miasta K. pod nr [...] Wnioskodawca nie przystąpił do zawarcia umowy.

Stosownie do treści § 12 ust. 2 w/w uchwały nieprzystąpienie przez beneficjenta do zawarcia umowy, uznaje się za rezygnację z udziału w Programie.

W dniu 7 października 2016 r. M. I. złożył prośbę o przeniesienie terminu realizacji zadania na 2017 r. wskazując jako przyczynę poważną sytuację zdrowotną wnioskodawcy. Prośba ta ze względu na okoliczności niewykonania zadania i cel Programu oraz fakt, że była to pierwsza prośba o przesunięcie terminu, została pozytywnie rozpatrzona.

W dniu 19 grudnia 2016 r. została zarejestrowana w Generalnym Rejestrze Umów i Zleceń Urzędu Miasta K. umowa nr [...], która została zawarta w dniu 27 grudnia 2016 r. Termin realizacji zadania związanego ze zmianą systemu ogrzewania w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] został określony w umowie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 10 października 2017 r.

W dniu 9 października 2017 r. M. I. złożył kolejna prośbę o przeniesienie terminu realizacji zadania na bliżej nieokreślony termin ("Będę realizował tę inwestycję na pewno w terminie późniejszym"). Jako przyczynę niemożności wykonania zadania wskazano bardzo ciężką chorobę wykonawcy, który miał wykonywać to zadanie i trudności w znalezieniu w tym terminie innej firmy.

W umowie (§ 8 ust. 1 pkt 3) termin na złożenie prośby o przesunięcie terminu został ustalony i wynosił 30 dni przed upływem terminu realizacji zadania.

Według organu termin ten nie został zachowany, albowiem prośba wpłynęła do urzędu 1 dzień przed upływem terminu realizacji określonego w umowie na 10 października 2017 r.

Jak stanowi § 4 ust. 8 umowy "niewykorzystanie przyznanej dotacji z winy inwestora w terminie określonym w § 2 ust. 1, może być podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o udzielenie dotacji w kolejnych latach. Poprzednie zdanie nie dotyczy przypadku niewykorzystania dotacji z przyczyn uznawanych za siły wyższe i przypadki losowe".

Ponieważ środki finansowe przeznaczone na dotację dla M. I. zostały zarezerwowane w budżecie na rok 2017, w którym miała nastąpić realizacja zadania, brak było możliwości sporządzenia aneksu do wcześniej zawartej umowy.

Według organu zawarcie nowej umowy i zarezerwowanie nowych środków finansowych wymagało ponownej weryfikacji wniosku na podstawie przepisów obowiązujących w momencie ponownej analizy.

Podczas ponownej wizji lokalnej w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w celu weryfikacji stanu faktycznego z informacjami zawartymi we wniosku o udzielenie dotacji, przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2017 r. stwierdzono istnienie dwóch palenisk węglowych podłączonych do komina oraz paleniska z grzałką elektryczna (brak zgody pełnomocnika na wykonanie zdjęć). Podczas wizji lokalnej pełnomocnik wnioskodawcy poinformował osoby przeprowadzające kontrolę, że pomieszczenie w którym znajduje proekologiczny system grzewczy nie zostało zgłoszone do zmiany ogrzewania.

Organ ustalił, że we wniosku wpisana powierzchnia lokalu, na którą o dotację starał się wnioskodawca jest równa powierzchni widniejącej w księdze wieczystej nieruchomości nr [...] obejmuje zatem cały lokal mieszkalny, w skład którego wchodzą trzy pokoje, kuchnia, łazienka oraz hall. Natomiast do wniosku zostały zgłoszone tylko dwa pokoje, w których znajdują się dwa piece na paliwa stałe.

Po analizie wyników wizji lokalnej i obowiązujących przepisów, Prezydent Miasta pismem nr [...] z dnia 9 marca 2018 r. poinformował M. I., ze jego wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. na zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne w lokalu przy ul. [...] został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu wskazano, że ponowna wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miasta K. w związku z prośbą o przeniesienie terminu realizacji zadania, która odbyła się w dniu 17 listopada 2017 r. przy ul. [...] stwierdziła obecność dwóch palenisk węglowych w niezamieszkałym lokalu. Dodatkowo stwierdzono obecność jednego pieca z wkładem elektrycznym. Nie wyrażono zgody na wykonanie zdjęć pieca z grzałką elektryczną.

Program Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. prowadzony jest w celu zmniejszenia emisji zanieczyszczeń z pieców oraz kotłowni opalanych paliwem stałym. Zasady udzielana dotacji do zmiany systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe na proekologiczne określa uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. (z późn. zm.).

Jednym z warunków ubiegania się o dotację i pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest posiadanie czynnego paleniska węglowego. Zgodnie z § 2 pkt 14 tej uchwały poprzez czynne palenisko należy rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji c. o. Paleniska i kotły w pustostanach nie są traktowane jako czynne paleniska i nie mogą zostać zakwalifikowane do przyznania dotacji.

Ponieważ lokal przy ul. [...] jest niezamieszkały, a definicja pustostanu w Słowniku Języka Polskiego PWN określa lokal niezasiedlony jako pustostan, w ocenie organu nie było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku i przyznania dotacji.

Ponadto poinformowano, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje na nie odwołanie.

M. I. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to § 2 pkt 14 oraz § 7 ust. 5 uchwały nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. w związku z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przesłanek do jej otrzymania,

2. naruszenie przepisów postępowania a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art.. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się o twierdzenia nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym,

3. błąd w ustaleniach faktycznych będący wynikiem:

a) oparcia się o twierdzenia nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w dwóch protokołach kontroli z 12 października 2016 r. i 17 listopada 2017 r.

b) niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

c) dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego

- co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z rzeczywistością przyjęcia, iż lokal przy ul. [...] w K., którego dotyczył wniosek o udzielenie dotacji, jest niezamieszkały.

W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego rozstrzygnięcia i uznanie uprawnienia skarżącego do przyznania dotacji celowej na zmianę ogrzewania na proekologiczne w lokalu przy ul. [...] w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z ostrożności procesowej, w przypadku przyjęcia odmiennej oceny przez WSA w Krakowie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2018 r. będącego uzupełnieniem skargi, Prezydent Miasta wskazał, że ponieważ pismo skarżącego z dnia 9 października 2017 r. będącego kolejną prośbą o przeniesienie terminu realizacji zadania inwestycyjnego zostało złożone po terminie, należało je potraktować jako nowy wniosek oraz poddać go ponownej weryfikacji.

Weryfikując przedmiotowy wniosek organ zobowiązany był uwzględnić zmiany wynikające z uchwał Rady Miasta K. z dnia 7 grudnia 2016 r., z dnia 11 stycznia 2017 r., z dnia 1 marca 2017 r. oraz z dnia 5 lipca 2017 r., szczególnie wprowadzenie do § 2 punktu 14, w którym zdefiniowano pojęcie czynnego paleniska (§ 2 pkt 14 otrzymał brzmienie: "przez czynne palenisko należy rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji c. o. Paleniska i kotły w pustostanach nie są traktowane jako czynne paleniska i nie mogą zostać zakwalifikowane do przyznania dotacji").

W związku z powyższym brzmieniem § 2 pkt 14 Programu przyjętego uchwałą nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w dacie rozpatrywania kolejno ponowionego wniosku skarżącego, nie było możliwości przyznania dotacji do realizacji zadania, jeżeli zadanie miałoby zostać wykonane w nieruchomości stanowiącej pustostan, jak w przypadku nieruchomości, której dotyczy skarga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku Prezydenta Miasta o odrzucenie skargi należy wskazać co następuje.

Załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 403 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazuje wyraźnie, że udzielenie dotacji celowej w zakresie ochrony środowiska następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4., tym samym w sprawie nie będzie miał zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego.

Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 715/12,).

Bezspornym w sprawie jest, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta zostało podjęte na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta K., uchwalonej przez Radę Miasta K. na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie ochrony środowiska, (w szczególności dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców), obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z kolei zgodnie z art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Przedmiotowa uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta K. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia Prezydenta.

Z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu Miasta K. na dwa etapy.

Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Czynności związane ze złożeniem wniosku są opisane w § 7 ust. 1 do 3 oraz § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji (§ 12 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w związku z 11 uchwały).

Kryteria formalnej oceny uregulowano w § 7 ust. 4 i 5 uchwały. Zgodnie z § 4 wniosek ulega odrzuceniu w przypadku:

1. niewypełnienia wymaganych punktów formularza wniosku,

2.złożenia wniosku bez wymaganych załączników,

3. złożenia wniosku na niewłaściwym formularzu,

4. złożenia wniosku niepodpisanego przez beneficjenta.

Z kolei na podstawie § 7 ust. 5 wniosek ulega oddaleniu w przypadku:

1. złożenia przez osobę nieuprawnioną,

2. złożenia po wykonaniu zadania.

Kryteria oceny merytorycznej zawarto w § 11 uchwały.

Pozytywnie zweryfikowany wniosek stanowi podstawę do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji, którą zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały podejmuje Prezydent lub osoba przez niego upoważniona. W § 8 ust. 3 uchwały zaznaczono, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uchwale nie wskazano formy odrzucenia lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku. Uchwała w tej kwestii milczy.

Etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik do uchwały. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 12 ust. 1 pkt 4 uchwały). Z kolei nieprzystąpienie przez beneficjenta do zawarcia umowy uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 12 ust. 2 uchwały).

Należy podnieść, ze te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony - umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia.

Rodzi się zatem pytanie o charakter prawny czynności, których treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, a przede wszystkim pytanie o charakter rozstrzygnięcia organu administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Jak już wskazano powyżej nie jest to decyzja w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności te:

- nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

- muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

- muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej",

- muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

(por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3).

Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.

W szczególności w realiach niniejszej sprawy, których elementem jest negatywne rozpatrzenie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 Kodeksu cywilnego, ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego (por. uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSP 1/12). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego (uchwały), nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego stronie skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela w tym zakresie tożsame wnioski zawarte w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17) oraz w wyroku WSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17.

W niniejszej sprawie skarżący został poinformowana pismem z dnia 9 marca 2018 r., że wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. na zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne w lokalu przy ul. [...] został rozpatrzony negatywnie.

Rozpoznaniu przez Sąd podlega więc kwestia czy zasadnie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącemu pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwała zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny.

W przedmiotowy piśmie nie przywołano żadnego przepisu, który zgodnie z uchwałą mógłby być podstawą do odrzucenia bądź oddalenia wniosku.

Z pisma Prezydenta z dnia 9 marca 2018 r. wynika, że wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie, z uwagi na wyniki ponownej wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta K. w związku z prośbą o przeniesienie terminu realizacji zadania, która odbyła się w dniu 17 listopada 2017 r. przy ul. [...] i stwierdziła, że lokal przy ul. [...] jest niezamieszkały, a definicja pustostanu w Słowniku Języka Polskiego PWN określa lokal niezasiedlony jako pustostan.

W ocenie organu nie było zatem możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku i przyznania dotacji. Jednym z warunków ubiegania się o dotację i pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest posiadanie czynnego paleniska węglowego. Zgodnie z § 2 pkt 14 tej uchwały poprzez czynne palenisko należy rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji c. o. Paleniska i kotły w pustostanach nie są traktowane jako czynne paleniska i nie mogą zostać zakwalifikowane do przyznania dotacji.

W swoim rozstrzygnięciu Prezydent Miasta odwołał się do ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2017 r. wizji lokalnej w lokalu skarżącego.

W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli z dnia 17 listopada 2017 r., sporządzony przez K. M. i M. M., bliżej nie określone osoby, bez wskazania z czyjego upoważnienia działający, w poz. 6.1 "ilość czynnych pieców węglowych" wskazano 2. Stwierdzono zatem istnienie dwóch palenisk węglowych podłączonych do komina oraz paleniska z grzałką elektryczną (brak zgody pełnomocnika skarżącego na wykonanie zdjęć) (co również potwierdzono w załączniku do protokołu). Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną, bez jakiegokolwiek opisu. Z kolei w pkt 7 zatytułowanym "Oświadczenie stron" stwierdzono zgodność pomiędzy stanem faktycznym istniejącego sytemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji.

Analiza treści protokołu prowadzi do wniosku, że brak jest w nim jakikolwiek ustaleń i stwierdzeń, co do stanu palenisk węglowych, a więc czy, są to czynne paleniska w rozumieniu § 2 pkt 14 zmienionej uchwały Rady Miasta K. (czynne palenisko należy rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji c. o.).

W przedmiotowym protokole brak także jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie charakteru lokalu kontrolowanego, tj. czy jest to lokal zamieszkały bądź niezamieszkały, a w szczególności, czy jest to pustostan. Stwierdzenie takiego stanu rzeczy miało w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem paleniska i kotły w pustostanach nie są traktowane jako czynne paleniska i nie mogą zostać zakwalifikowane do przyznania dotacji.

W tym kontekście należy przyznać rację skarżącemu, że Prezydent Miasta rozpatrując negatywnie wniosek o przyznanie dotacji celowej z tego powodu, że lokal jest pustostanem i odwołując się w tym zakresie przede wszystkim do wyników przeprowadzonej wizji lokalnej z dnia 17 listopada 2017 r., oparł się o twierdzenia nieznajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym tj. w dwóch protokołach kontroli z dnia 12 października 2016 r. oraz dnia 17 listopada 2017 r.

W przedmiotowych protokołach brak jest bowiem jakikolwiek ustaleń potwierdzających, że lokal nr [...] przy ul. [...] jest lokalem niezamieszkałym.

W ocenie Sądu nie jest wystarczającym dowodem zamieszczona na "żółtej karteczce" przypiętej do protokołu kontroli z dnia 17 listopada 2017 r. odręczna adnotacja o treści "Lokal niezamieszkały! Informację uzyskałam w dniu 20.11.2017 r. od osoby przeprowadzającej kontrolę K. M.".

Zarówno w protokołach sporządzonych z przeprowadzonej wizji lokalnej jak i w samych rozstrzygnięciu z dnia 9 marca 2018 r. brak jest uzasadnienia wskazującego na podstawie, jakich okoliczności faktycznych uznano lokal skarżącego za pustostan, można jedynie domniemywać, że takie wnioski zostały wywiedzione na podstawie ustnej informacji jednej z osób kontrolujących i załączonych do protokołu fotografii. Jednakże w ocenie Sądu, powyższa informacja i fotografie, powinny zostać skonfrontowane z wyjaśnieniami skarżącego i dopiero wtedy mogłyby stanowić istotny dowód w sprawie. Takich wyjaśnień od skarżącego nie odebrano.

Dodać należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał na okoliczności, które miałyby świadczyć, że lokal nr [...] przy ul. [...] nie jest zamieszkały przez skarżącego. Miałby o tym świadczyć fakt, że w lokalu nr [...] nie było i nie ma osób zameldowanych. M. I. na stałe jest zameldowany przy [...] od 7 grudnia 1999 r. i posiadał czasowe zameldowanie od 5 marca 2014 r. do 31 stycznia 2018 r. na ul. [...]. Jednakże nie podjęto żadnej próby weryfikacji tych informacji przed podjęciem zaskarżonej czynności o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

Jakkolwiek nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest regulacji prawnej, która poddawałaby postępowanie w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie dotacji ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednakże mając na uwadze, że jak już wcześniej wskazano, pierwszy etap postępowania z wniosku o przyznanie dotacji, ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony - umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego, Prezydent Miasta procedując w tym zakresie powinien dochować standardów jakich należy wymagać przy załatwianiu indywidualnych spraw obywateli.

Zatem protokoły kontroli powinny być sporządzone rzetelnie i zawierać wszystkie istotne informacje potrzebne do rozpatrzenia wniosków, o których mowa w uchwale Rady Miasta K. z dnia 5 listopada 2014 r., a rozstrzygnięcie Prezydenta, szczególnie, że jest ono negatywne dla wnioskodawcy, powinno zawierać uzasadnienie, pozwalające adresatowi poznać motywy jakimi kierował się organ i dowody, na podstawie których stosowne rozstrzygniecie zostało podjęte. Tym bardziej, że jak wskazano w odpowiedzi na skargę, podany w uzasadnieniu, jako przyczyna odmowy udzielenia dotacji stwierdzony pustostan, cyt. "Stanowi w istocie tylko jedną z przyczyn odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnej umowy dotacyjnej (.....)". Jeżeli zatem były również inne przyczyny uzasadniającej według Prezydenta negatywne rozpatrzenie wniosku, to powinny one być przedstawione w piśmie z dnia 9 marca 2017 r., a nie dopiero w odpowiedzi na skargę.

Niniejszy wyrok Sądu wywołuje obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez Prezydenta Miasta. Rozpatrując jeszcze raz wniosek, Prezydent w szczególności dokona jednoznacznych ustaleń co do tego, czy lokal nr [...] przy ul. [...] jest lokalem zamieszkałym, czy też jest pustostanem, o którym mowa w § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. zmienionej uchwałami z dnia 7 grudnia 2016 r., z dnia 11 stycznia 2017 r., z dnia 1 marca 2017 r., z dnia 5 lipca 2017 r. w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, najlepiej z udziałem skarżącego.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta jest zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że czynność ta, jako naruszająca prawo, jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.