Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 826/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej W. M. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej na rzecz skarżącej G. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 maja 2014 r. G. K. wniosła skargę na uchwałę Nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego, a także na uchwałę Nr XXXIX/552/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odmowy uwzględnienia jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z podjęcia pierwszej z uchwał.

Skarżąca domagała się uchylenia obu uchwał, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarga G. K. na uchwałę Nr XXXIX/552/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 28 marca 2014 r., została zarejestrowana jako odrębna sprawa.

W niniejszej sprawie G. K. podawała, że uchwałą Nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości mienia komunalnego, składającej się z niezabudowanej działki nr [...], o pow. 0,0119 ha, położonej w D., obręb [...], dla której prowadzona jest KW nr [...] przez Sąd Rejonowy w Tarnowie XV Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Dąbrowie Tarnowskiej, z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1162 ha, dla której prowadzona jest KW nr [...].

Kwestionowana uchwała nie ma umocowania w prawie, jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, narusza jej interes prawny, wynikający z art. 155 k.p.a., oraz prawa nabyte z decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku trwałego typu" blaszak", co stanowi przejaw nadużycie funkcji publicznej i nadużycie władzy z art. 231 kk. przez Radę Miejską, Burmistrza oraz innych urzędników, mające na celu wzbogacenia właścicieli przetwórni. Polepszenie warunków zagospodarowania ze szkoda dla skarżącej następuje stronniczo, z naruszeniem art. 2 konstytucji, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pomimo jej aktywnej postawy i sprzeciwu dla podejmowania takich działań.

Skarżąca podkreślała też, że podjęta uchwała służy obejściu przepisów, mataczeniu orzeczeniami , w tym WSA 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1564/12. Rada Miejska przekroczyła swoje uprawnienia także po to, by pozbawić skarżącą udziału w postępowaniach administracyjnych, w charakterze strony. Sprzedaż przedmiotowej działki bezprzetargowo ma nastąpić na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej jako działka nr [...], na której bez warunków zagospodarowania przedsiębiorca wybudował przetwórnię poprzez przekwalifikowanie istniejącego budynku gospodarczego, co potwierdzają ustalenia Delegatury WIOŚ w T.. Do takich ustaleń przedsiębiorcy nie wnosili zastrzeżeń w ramach wykonalności wyrok WSA w Krakowie, od którego nie założono skargi kasacyjnej. Przedsiębiorcy podejmując działalność mogącą negatywnie oddziaływać i środowisko zobowiązani zostali do zapobiegania temu oddziaływaniu i podjęcia z przezornością wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. Wiedząc, iż zmiana warunków zagospodarowania wymaga nowego postępowania z udziałem stron, zamiast wykonania tego co wynika z orzecznictwa WSA w Krakowie, zastosowali matactwo z nabyciem działki, która stanowi sięgacz drogowy przeznaczony dla ruchu pieszo jezdnego po to, aby w ten sposób zalegalizować samowolę budowlaną, tj. około 2/3 budynku pieczarkarni posadowionego bez warunków zagospodarowania. Zmiana warunków zagospodarowania pieczarkarni - istniejącego budynku gospodarczego, wymaga nowego postępowania z udziałem skarżącej z uwagi na treść art. 28 k.p.a.

Skarżąca wskazywała również, że sprzedawany bezprzetargowo sięgacz drogowy stanowi dojazd m.in. do jej budynku garażowego typu "blaszak", a uzyskana dla powyższego decyzja o warunkach zabudowy mogłaby podlegać zmianie tylko na wniosek skarżącej, którego nie składała.

Nadużycie funkcji publicznej i nadużyciem władzy z art. 231 kk, dotyczy również Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Prawny i Nadzoru, gdzie naruszenia przepisów nie stwierdzono i nie sprawdzono nawet wcześniejszych postępowań P. K.. Twierdzeniem, że wszystko można zmienić, są na to sposoby, potwierdzono rażące łamanie art. 2 Konstytucji i art. 40 Konstytucji bez prawa i obrony.

W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej wnosiła o odrzucenie skargi - a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Uzasadniając powyższe wskazywała na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powołując poglądy orzecznictwa odnoszące się do kwestii naruszenia aktem interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125 teza 1).

Podkreślała, że poza kwestią braku naruszenia przez Radę Miejską jakichkolwiek powszechnie obowiązujących norm prawnych (głównie wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym), skarżąca nie zgłaszała nigdy nawet chęci lub zamiaru zakupu nieruchomości na swoją rzecz, pomimo zawiadomień i informacji kierowanych w tej sprawie przez Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej. Trudno zatem dopatrywać się istnienia jakiegokolwiek indywidualnego interesu w zaskarżeniu spornej uchwały, który byłby dodatkowo poparty konkretnym przepisem prawa. Przepisem takim nie mogą być ogólne artykuły Konstytucji RP (w tym art. 2 i wynikająca zeń zasada demokratycznego państwa prawnego), czy też art. 155 k.p.a. Skarżąca nie podaje również w skardze, czy istnieje i jakiego rodzaju związek pomiędzy ewentualnie naruszanym jej interesem prawnym, a uchwałą Rady.

Niezależnie od tego Rada Miejska wyrażała wątpliwość, czy zaskarżona uchwała faktycznie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, przytaczając poglądy doktryny i powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., l OSK 159/07( www.orzeczenia.nsa.gov.pl), mające przemawiać za niemożnością uznania jej za takowy akt.

Powyższe argumenty miału uzasadniać odrzucenie skargi.

Nadto przyjmując, że skarżąca posiada jednak legitymację do zaskarżenia powyższej uchwały, której treść dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, Rada Miejska stwierdzała, że kwestionowana uchwała pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie narusza w żaden sposób interesu prawnego lub jakichkolwiek jej uprawnień . W tym zakresie wskazywała na przepisy art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. 2014 r. poz. 518), wyjaśniając, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zbycie działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Z informacji posiadanych przez Radę Miejską wynika, że wniosek o jej zbycie złożył K. K., który jest właścicielem przyległej do niej działki nr [...]. Wnioskodawca oświadczył, że nabycie przedmiotowej działki poprawi warunki zagospodarowania należącej do niego działki przyległej. Jednocześnie w aktach Rady Miejskiej znajduje się opinia Komisji Gospodarki Komunalnej pozytywnie opiniująca sprzedaż nieruchomości K. K., wydana na podstawie analizy stosownej dokumentacji i po wysłuchaniu wyjaśnień zainteresowanego zakupem. Okoliczności sprawy dawały więc pełne podstawy do uwzględnienia wniosku o zbycie działki nr [...] w trybie bezprzetargowym.

Konsekwencją powyższych okoliczności była zaś odmowa zadośćuczynienia wezwaniu G. K. do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło uchwałą Nr XXXIX/552/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 28 marca 2014 r.

Zarówno uchwała dotycząca sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, jak też późniejsza uchwała o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały przekazane w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. do organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego. Organ nadzorczy stanął na jednoznacznym stanowisku, że nie istnieją żadne nieprawidłowości zapisów uchwały dotyczącej pierwotnej sprzedaży nieruchomości, a nadto, że nie ma podstaw do zakwestionowania uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6).

Wiążącym przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego, która

została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst. jednol. Dz.U.2013.594 z późn. zm. – dalej w skrócie usg) w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm .dalej w skrócie ugn).

Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

W myśl art. 13 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ugn, zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W myśl ust. 2 pkt 6 tego artykułu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Mając na uwadze treść tych przepisów, a także postanowień zaskarżonej uchwały, która nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, należy uznać, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwał podlega jednakże kontroli sądowej. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r.,sygn. akt 10/94 (OTK 1994,cz.II, poz. 44 i 46), opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" wskazując, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, według Trybunału, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Trybunał powołał również uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109), w której zawarto interpretację przemawiającą za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej.

Uznając te poglądy za trafne, uwzględniając, że zaskarżona uchwała, dotyczy mienia komunalnego, wydana została na podstawie art. podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, zaś nie wywołuje bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, należy uznać, że jest ona aktem organu samorządu terytorialnego, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącą zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 usg, który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącą rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołany przepis, z którego wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, wymagaj wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jego stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez podmiot będący osobą fizyczną, posiadającą zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Wskazania G. K. co do posiadanego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego zasługują na uwzględnienie w świetle dokumentów przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę, jak również przedłożonych dodatkowo przez skarżącą na rozprawie dnia 3 października 2014 r.

W szczególności, działka nr [...] o pow. 0,0119 ha, położona w D., obręb [...], dla której prowadzona jest KW nr [...] przez Sąd Rejonowy w Tarnowie XV Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D., stanowi w myśl ewidencji gruntów drogę ( dr RV) i w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały była własnością Gminy Dąbrowa Tarnowska, co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 kwietnia 2014r. W księdze wieczystej przedmiotowa nieruchomość oznaczona została jako droga. Działka ta określana jest jako droga gminną w licznych dokumentach przedstawionych przez organ, a także przedłożonym na rozprawie przez skarżącą piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej do z dnia 13 kwietnia 2004r.

Powyższa działka sąsiaduje bezpośrednio: od południa z działką nr [...] - stanowiącą fragment drogi gminnej ul. H., od zachodu z zabudowaną działką nr [...] – będącą własnością G. K., od wschodu z zabudowaną działką nr [...] - stanowiącą własność T. K. i K. K., od północy z działką [...] będącej przedłużeniem tej działki drogowej, a każe narożniokowo z położoną od zachodu, niezbudowaną działką nr [...] i od wschodu z zabudowaną działką nr [...].

Stan taki odzwierciedla kopia mapy zasadniczej, poświadczona z a zgodność z oryginałem, wykonana dnia 17 kwietnia 2014r., włączono do operatu szacunkowego nieruchomości z 30 kwietnia 2014 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. dla potrzeb sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości mienia komunalnego, składającej się z niezabudowanej działki nr [...] na poprawienie warunków zagospodarowania działka nr [...].

Za bezsporne należy uznać na tle twierdzeń stron, że stan własności nieruchomości przedstawiał się w sposób wyżej podany, co nadto znajduje bezpośrednie lub pośrednie potwierdzenia w dokumentach przedstawionych przez Radę Miejską w niniejszej sprawie .

Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr [...] jest droga utwardzoną nawierzchnią asfaltową, zaś jej otoczenie w bezpośrednim sąsiedztwie określono jako mieszkalne, jednorodzinne.

Inne przedłożone do akt sprawy dokumenty wskazują, że działka drogowa nr [...] stanowiła dotąd ogólnie dostępną drogę gminną, co potwierdza także treść protokołu Nr XXXVIII/14 z sesji Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. Protokół ten obrazuje również niektóre okoliczności dotyczące zmian w zagospodarowaniu osiedla w rejonie przedmiotowej działki drogowej oraz odnoszące się do jej użytkowania ( str. 15-21).

Korzystaniem z przedmiotowej drogi jest bezpośrednio zainteresowana między innymi G. K., która na działce nr [...] zbudowała garaż z wjazdem od strony działki nr [...]. Niezależnie od lokalizacji garażu, zobrazowanego na wskazanej uprzednio kopii mapy zasadniczej z 17 kwietnia 2014 r., czy twierdzeń wynikających z niektórych pism stanowiących materiał przedstawiony przez organ w niniejszej sprawie, także szkic sytuacyjny przedłożony przez skarżącą na rozprawie, (którego walor co do autentyczności albo rzetelności nie został zakwestionowany) obrazują, że zarówno przejazd z garażu znajdującego się na działce nr [...] na ul. H., jak i wejście na tern posesji skarżącej, odbywa się poprzez działkę nr [...]. W literaturze przyjmuje się, że pojęcie "korzystania" z własności nieruchomości polega, najogólniej biorąc, na gospodarowaniu nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela (vide: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007 r. str. 208).

Podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do zmiany istniejącego na przestrzenia lat układu drogowego, ze skutkiem pozbawienia G. K., jako właścicielki działki nr [...], z możliwości korzystania z ogólnodostępnej drogi, stanowiącej własność Gminy Dąbrowa Tarnowska, której istnienie uwzględniono przy zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Wyżej wymieniona ma zatem wywodzony z art. 140 k.c. interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11, zam. zb.LEX nr 1133957, G. Prawna 2012/81/10).

Dokonując kontroli Nr XXXVIII/542/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego należy wskazać na trafne tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 230/10 ( zam. zb. LEX nr 675159 ), w myśl którego :

1. Bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny.

2. Najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu, czy konkretna działka może być zbyta na drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Natomiast brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki na informację, iż toczą się rokowania dotyczące sprzedaży tej działki, nie może oznaczać, że zwalnia to organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Wręcz przeciwnie, organ, wiedząc, iż kupnem nieruchomości mogą być zainteresowane inne podmioty, zamiast informować ich o toczących się rozmowach, winien podjąć działania zmierzające do sprzedania tej nieruchomości w drodze przetargu.

Podzielając w całości cytowane poglądy dotyczące stosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, należy wskazać, że stan opisany wyższej występuje również w niniejszej sprawie i jest zasadniczą przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzupełnienie do już czynionych ustaleń, dodatkowo można wskazać, że zainteresowanie korzystaniem z dotychczasowej drogi dojazdowej gminnej poza G. K., czy T. K. i K. K. wyrażał również jednoznacznie A. G., który w związku z powzięciem informacji o sprzedaży działki gminnej nr [...] prosił o zabezpieczenie jego interesu prawnego w postaci ustanowienia służebności na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...], których jest właścicielem. Podawał , że obecny dojazd do tych działek będzie w niedługim czasie utrudniony i zmodernizowany w związku z planowaną budowa obwodnicy, co skutkować będzie wydłużonym i skomplikowanym dojazdem, także po zakończeniu inwestycji. Zaznaczał również, że niejednokrotnie korzystał dotąd z dojazd przez działkę nr [...] do swojej własności.

Zważyć należy także, że zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała nie posiada uzasadnienia. Akt tak wydany narusza przepisy w sposób istotny albowiem nie odzwierciedla i czyni dowolnym wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na fakt, że w materiałach mających służyć podjęciu zaskarżonej uchwały brak podstawowych dokumentów niezbędnych dla rozważanie dopuszczalności zbycia działki drogowej. W szczególności, takie zasadnicze braki dotyczą dokumentów, które pozwoliłyby uznać, że droga na działce nr [...] nie ma statusu drogi publicznej gminnej.

Nadto, gdyby nawet uznać, że przedmiotowa działka jest drogą nie mająca statusu drogi publicznej, lecz inną drogą gminną, to zważyć należy, że żaden z obowiązujących przepisów nie ogranicza mieszkańców gminy w korzystaniu z tego rodzaju dróg. W szczególności brak podstawy by w takim przypadku żądać ustanowienia służebności, czy innych praw rzeczowych albo obligacyjnych upoważniających do korzystania z drogi. Zgodnie zaś z treścią wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, kwalifikacji drogi publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez formalistyczne kryterium zakwalifikowania do jednej z kategorii dróg publicznych.

Zgodnie z art. 1 usg mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Z art. 1 ust. 1 pkt 2 usg wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 7 ust. 1pkt 2 usg Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Stan taki rodzi pytanie o dopuszczalność zbycia drogi gminnej na rzecz właściciela jednej tylko nieruchomości wtedy, gdy droga gminna choćby tylko ułatwia dostęp do innych nieruchomości z jakiejkolwiek drogi publicznej, czyniąc np. go odpowiednim. Dla jednoznacznej odpowiedzi na powyższe brak w uchwale uzasadnienia, zaś w przedstawionych aktach stosownych materiałów.

Kolejne zagadnienie, jakie ma znaczenia przy podejmowaniu uchwały tego rodzaju i wymagało rozważania, a co do którego brak materiałów oraz uzasadnienia, wynika ze szczególnego statusu prawnego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, tego rodzaju, że pierwotnym źródłem ich nabycie jest tryb wywłaszczenia nieruchomości. Powyższe może mieć znaczenie z uwagi na treść art.136 ugn.

Istotnym jest również to, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska nie dysponowała nawet dokumentami urzędowymi obrazującymi rzeczywisty stan w terenie. Charakterystycznym jest bowiem, że zagospodarowanie przedstawione na kopii mapy zasadniczej z 17 kwietnia 2014 r., czy szkicu sytuacyjnym złożonym na rozprawie zobrazowane zasadniczo różni się od dokumentu, nie mającego waloru dokumentu urzędowego, spiętego jako całość z jednym z dwóch zupełnie różnych projektów uchwał dotyczących działki nr [...], przygotowanych jako Załączniki nr 50 i 61 do protokołu Nr XXXVIII/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskie, a w szczególności do dokumentu załączonego do Załącznika nr 50. Ten załączony dokument stanowi mapa, nazwana informacją z mapy ewidencyjnej, gdzie brak budynku gospodarczego ( garażu ) na działce [...]. Co prawda o istnieniu takiego obiektu jest mowa w protokole Nr XXXVIII/14 z sesji Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 25 lutego 2014 r. ( czy wcześniejszych), to jednakże wskazana okoliczność obrazuje znaczenie dla właściwego procesu decyzyjnego dokumentów urzędowych, a nie materiałów innego rodzaju, czy niepopartych stosownymi dokumentami wypowiedzi o charakterze informacyjnym.

Zgodnie treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z których wynika, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a stwierdzone jego naruszenia jest istotne.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.