Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1750/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18 ust 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. S.A. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia J. S.A., z siedzibą w [...] (dalej: wnioskodawca, skarżący), na postanowienie Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych położonego w m. [...], utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W podstawie prawnej w/w postanowienia SKO powołano art. 138 § 1 pkt 1, art. 123, art. 124 § 2, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 i ust. 4, art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2001 r., Nr 70, poz. 473, z późn. zm.) w zw. z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Chorzelach Nr 96/XII/08 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zgodnie z § 1 powyższej uchwały Rady Miejskiej w [...] "punkty sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 75 metrów od granicy obiektów i miejsc takich jak: 1. Obiektów kultu religijnego. 2. Obiektów sportowych. 3. Szkól i placówek oświatowo — wychowawczych.".

W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że placówka handlowa jest położona niezgodnie z zasadami usytuowania określonymi w § 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w [...], gdyż odległość od ściany budynku [...] od położonej równolegle ściany budynku przedszkola samorządowego w [...] wynosi 17,8 metra.

Od w/w postanowienia pełnomocnik wnioskodawcy wniósł zażalenie w którym zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie § 1 uchwały oraz niezgodność poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego z rzeczywistością, co stanowi naruszenie art. 77 i 7 K.p.a. W ocenie wnioskodawcy, SKO w sposób niewłaściwy dokonało wykładni § 1 uchwały oraz błędnie ustaliło odległość między sklepem [...] a przedszkolem samorządowym. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi, że odległość między obiektami powinna być mierzona między otworami drzwiowymi tych obiektów, a nie jak w postanowieniu, pomiędzy równoległymi ścianami budynku. Nadto, zdaniem wnioskodawcy, odległość pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a przedszkolem samorządowym powinna być mierzona wzdłuż osi dróg publicznych.

SKO w [...] po rozpatrzeniu sprawy ustaliło, że w przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

Ustawodawca w preambule do tej ustawy określa cel, jakiemu ta ustawa ma służyć, a mianowicie uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Tak sformułowany cel znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych, zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania między innymi działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu (art. 1 i 2 ustawy). Restrykcje przewidziane w tej ustawie w żaden sposób nie naruszają wolności gospodarczej. Art. 22 Konstytucji RP nie gwarantuje swobody absolutnej, wyznaczając ramy dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Bezwzględnym wymogiem formalnym ograniczenia wolności gospodarczej jest forma ustawy. Ustawę taką stanowi m.in. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określane są w drodze uchwały przez radę gminy, która ustala także liczbę punktów sprzedaży. Podejmując takie uchwały Rada ma na uwadze to, by liczba punktów i ich usytuowanie było dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy). Przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę (wyrok NSA z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93, Ow SS 1994/2/73). Upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc usytuowanie to: położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007).

W rozpatrywanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Mianowicie, jak wynika z protokołu z oględzin - odległość od wejścia do budynku [...] do wejścia do Przedszkola Samorządowego w [...] wynosi 85,6 m, odległość od ścian budynku [...] oraz budynku Przedszkola położonych względem siebie równolegle wynosi 17,8 m, natomiast odległość od ściany budynku [...] do ogrodzenia przedszkola wynosi 7,45 m. Pomiar w/w odległości nie jest kwestionowany przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie spór dotyczy interpretacji § 1 uchwały oraz sposobu mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione.

Jednym z podstawowych uprawnień podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) - jest prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze, na podstawie upoważnień ustawowych. Rada Miejska (Gminna) podjęła uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, regulując nią sferę, która należy do jej wyłącznej właściwości.

Ustawodawca nie określił żadnych konkretnych kryteriów ustalania tych zasad, na przykład przez wskazanie minimalnych odległości. W ust. 4 tegoż artykułu zawarł dyrektywę, którą organ gminy winien się kierować ustalając te zasady. Rada ma zatem autonomię określenia tych zasad, co w świetle, art. 12 ust. 4 ustawy oczywiście nie oznacza dowolności i pełnej swobody w ich kształtowaniu. Analiza treści uchwał rad gmin w tym zakresie wskazuje, że gminy bardzo różnie określają te zasady - zarówno ustalając odległość od obiektów chronionych, jak i tworząc zakres obiektów chronionych. Wiele uchwał zakreśla odległość w mniejszej wielkości niż uchwała, niektóre określają ogólnikowo - "najbliższe okolice" lub "bezpośrednie sąsiedztwo", inne - wcale nie określają odległości. Równie odmienne są sposoby obliczania odległości. Kolegium nie jest władne kwestionować zasadności, czy też legalności uchwał Rady w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wnioskodawcy organ II instancji podzielił pogląd Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, zawarty w opinii z dnia [...] kwietnia 2011 r., która to opinia w ślad za Komentarzem, I. Skrzydło -Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002, wskazuje, że "rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzennej siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Jednocześnie rady gminy powinny mieć na uwadze, przy podejmowaniu analizowanych uchwał skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktu sprzedaży tych napojów".

Organ odwoławczy podkreślił, że nie sposób przyjąć argumentacji pełnomocnika wnioskodawcy, jakoby odległość pomiędzy obiektami była mierzona ciągiem komunikacyjnym, tj. "od drzwi do drzwi" wzdłuż osi dróg publicznych, gdyż uchwała nie określa sposobu pomiaru odległości pomiędzy obiektami, a przyjęcie stanowiska wnioskodawcy zawartego w zażaleniu byłoby nieuprawnione i wkraczało w kompetencję przewidziane dla Rady Gminy.

Mając na uwadze literalne brzmienie uchwały organ prawidłowo uznał, że odległość mierzona od ściany budynku [...] do położonej równolegle ściany budynku Przedszkola Samorządowego wynosi 17,8 metra, co oznacza, że placówka handlowa nie jest położona zgodnie z § 1 uchwały.

Skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca, zarzucając mu naruszenie:

- art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, § 1 uchwały nr 96/XIII/08 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, poprzez przyjęcie, że pomiar odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi winien być dokonywany między równoległymi ścianami,

- art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne ograniczenie swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Lektura samego postanowienia SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. prowadzi, w ocenie wnioskodawcy, do oczywiście odmiennych wniosków.

Według skarżącego, odległość od wejścia do budynku [...] do wejścia do przedszkola samorządowego w [...] wynosi 85,6 m.

Przywołany w zaskarżonym postanowieniu Komentarz I. Skrzydło — Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002, stwierdza m.in.: "Jednocześnie rady gminy powinny mieć na uwadze, przy podejmowaniu analizowanych uchwał, skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży."

Nadto skarżący wskazał, że choć wykładnia art. 22 Konstytucji RP, dokonana przez SKO w [...] jest zasadniczo trafna, to jednak ograniczeń takich nie można domniemywać z uchwały wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niewłaściwa jest więc zastosowana przez organy obu instancji wykładnia § 1 uchwały nr 96/XIII/08 Rady Miejskiej w [...] oraz błędnie została ustalona odległość między sklepem [...] a Przedszkolem Samorządowym w [...], która w istocie wynosi 85,6 m.

Z brzmienia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wynika, iż w polskim systemie prawnym nie istnieje całkowity zakaz spożywania alkoholu. Zakaz ten dotyczy tylko ściśle oznaczonych miejsc. Taki charakter regulacji jednoznacznie świadczy o tym, iż zakaz ma charakter wyjątku od zasady dopuszczalności.

W ocenie strony skarżącej, organ pierwszej instancji wadliwie przyjął jako wiążącą odległość od ściany budynku [...] do położonej równolegle ściany budynku przedszkola samorządowego w [...]. Nie wystarczy pokonać takiej odległości, nie wystarczy pokonać takiej drogi, by dotrzeć z przedszkola do sklepu i na odwrót. W równoległych ścianach przedmiotowych obiektów nie ma otworów drzwiowych. Kierując się prawidłami logicznego rozumowania - wobec braku precyzyjniejszych wskazań w uchwale nr 96/XIII/08 Rady Miejskiej w [...] - za relewantną w niniejszej sprawie należało uznać odległość pomiędzy otworami drzwiowymi w obu obiektach, mierzoną według dystansu pokonywanego przez pieszego. Tak mierzona najkrótsza droga między sklepem[...] a Przedszkolem liczy więcej aniżeli 80 m.

W żadnym razie nie można utożsamiać terminów "granica obiektu" i "miejsc", którymi posługuje się § 1 uchwały nr 96/XIII/08 Rady Miejskiej w [...] - z równoległymi ścianami zewnętrznymi budynków, jak uczyniły to organy obu instancji.

Wykładni prezentowanej przez stroną skarżącą wprost wsparcia udziela orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustalone przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, działającą na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu, takimi jak m.in. szkoły, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych - tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 963/04 (opubl. ZNSA 2005/2-3/108).

W ocenie skarżącej, miarodajna jest długość drogi, jaką musi przebyć pieszy od drzwi sklepu [...] do drzwi przedszkola, a ta bez jakichkolwiek urządzeń ją wydłużających - które czasami są z powodzeniem stosowane (mury odgradzające, wytyczenia drogi ogrodzeniami) - wynosi 85,6 m i przesądzać powinna o pozytywnej ocenie lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych położonego w m. [...].

Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23.03.2004r. w sprawie II SA/Wr 2964/01 (opubl. OwSS 2004/3/66) pełnomocnik skarżącej ponownie podniósł, że nie istnieje prosty związek między punktem sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu, w przeciwnym wypadku każda zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych stanowiłoby naruszenie ustawy. Na przedsiębiorcy prowadzącym działalność gospodarczą, m.in. w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, by klienci zachowaniem swoim nie naruszali przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.2001 r., II SA 1452/00, LEX nr 77649). Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zakazuje m.in. sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw, sankcjonuje także zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

W ocenie SKO, stan faktyczny w sprawie ustalono poprzez bezpośrednie oględziny i pomiar odległości w obecności przedstawiciela wnioskodawcy. W wyniku tego dokonano przedstawionych wyżej ustaleń. Co prawda, uchwała Rady Gminy [...] nie uściśla pojęcia " granicy obiektów i miejsc", ale interpretacja nie może być w zupełności dowolna. Przyjmując, że tym zapisom towarzyszy cel zobowiązujący organy administracji do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, a w szczególności tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu - należy przyjąć, że granica przedszkola to nie tylko budynek, ale również teren wokół niego, gdzie mogą przebywać i bawić się dzieci. Dlatego też przyjęcie pomiaru odległości w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji - Miejsko-Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], zdaje się być w pełni racjonalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych położonego w [...].

Skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a. (wadliwe ustalenie stanu sprawy), art. 107 § 3 K.p.a. (niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), art. 22 Konstytucji RP, (bezpodstawne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej), a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, § 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2008r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (poprzez niewłaściwy sposób pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi).

W podstawie prawnej powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w [...] przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Niewątpliwie taką ustawą jest ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 12 stanowi, co następuje:

"1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

2. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

..............................................................................................

4. Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych."

Jednocześnie, zgodnie z art. 18 ust. 3a powołanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 § 1 K.p.a., stosownie do którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle powołanego art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest organem współdecydującym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż wspomniane zezwolenie może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji.

Zważywszy na zakres delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniającej radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Rada Miejska w [...] była uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych, ustalonych przez siebie obiektów. Za obiekty takie Rada uznała: 1) obiekty kultu religijnego, 2) obiekty sportowe oraz 3) szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze. Niewątpliwie przedszkole samorządowe należy do placówek oświatowo wychowawczych, a zatem mieści się w trzeciej grupie obiektów wyznaczonych przez Radę Miejską w [...], do których odnoszą się minimalne odległości lokalizacji punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Istota sprawy sprowadza się natomiast do kwestii zgodności z prawem przyjętych - w cytowanej uchwale Rady Miejskiej oraz w utrzymanym w mocy postanowieniu Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] – kryteriów ustalenia odległości punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od w/w obiektów, określonych w uchwale. Jako podstawę przyjęto "usytuowanie...od granicy obiektów i miejsc"("Ustala się, że punkty sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 75 metrów od granicy obiektów i miejsc, jak: 1) obiektów kultu religijnego; 2) obiektów sportowych; 3) szkół i placówek oświatowo-wychowawczych.").

Należy zwrócić uwagę, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera wśród definicji ustawowych (art. 21) określenie pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych", przez które rozumie "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw." Jak widać, pojęcie to odbiega w znacznym stopniu od przyjętego w uchwale Rady Miejskiej w [...] kryterium ustalenia odległości punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od obiektów chronionych; w uchwale odległość tą ustalono w sposób bezwzględny, wyrażony w metrach, od granic obiektów i miejsc. Jest to, przy pozorach dokładności, szczególnie mało precyzyjne określenie dopuszczalnego usytuowania punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych wobec (od) obiektów chronionych. To właśnie przyjęcie tego kryterium doprowadziło do ustalenia, że odległość od wejścia do budynku [...] do wejścia do Przedszkola Samorządowego w [...] wynosi 85,6 m, odległość od ścian budynku [...] oraz budynku przedszkola położonych względem siebie równolegle wynosi 17,8 m, natomiast odległość od ściany budynku [...] do ogrodzenia przedszkola wynosi 7,45 m.

W przedstawionej sytuacji organ uzgadniający stwierdził, biorąc pod uwagę odległość od ściany budynku [...] od położonej równolegle ściany budynku przedszkola samorządowego w [...] (17,8 m), że usytuowanie sklepu [...] jako punktu sprzedaży alkoholu nie spełnia wymagań (co do odległości) określonych w § 1 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...]. Organ uzgadniający odwołał się wprost do literalnego brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały, w myśl którego punkty sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 75 metrów od granicy obiektów i miejsc takich jak: (...) szkoły i placówki oświatowo — wychowawcze.".

Strona skarżąca uznała za miarodajną odległość od wejścia do budynku sklepu [...] do wejścia do przedszkola samorządowego w [...] (85,6 m), która spełnia wymagania określone w powołanym wyżej przepisie uchwały. W ocenie strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie miarodajna jest długość drogi, jaką musi przebyć pieszy od drzwi sklepu [...] do drzwi przedszkola. Inaczej mówiąc, za relewantną w niniejszej sprawie należało uznać odległość pomiędzy otworami drzwiowymi w obu obiektach, mierzoną według dystansu pokonywanego przez pieszego; tak mierzona najkrótsza droga między sklepem [...] a Przedszkolem liczy więcej aniżeli 80 m, a więc spełnia wymagania § 1 w/w uchwały. Nadto skarżący wskazał, że choć wykładnia art. 22 Konstytucji RP, dokonana przez SKO w [...] jest zasadniczo trafna, to jednak ograniczeń takich nie można domniemywać z uchwały wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonym postanowieniu SKO w [...], iż: - ustawodawca nie określił kryteriów ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy; - ust. 4 tegoż artykułu zawiera dyrektywę, którą organ gminy winien się kierować ustalając te zasady; - Rada ma niewątpliwie autonomię określenia tych zasad, będąc jednak związana zarówno przepisami ogólnymi ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (preambuła, art. 1 i 2 ustawy), jak i dyrektywą zawartą w art. 12 ust. 4 ustawy, co wyłącza dowolność i pełną swobodę kształtowania zasad lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu; - w praktyce uchwały rad gmin w tym zakresie bardzo różnie określają te zasady i sposoby obliczania odległości (tam, gdzie je określono); - SKO w [...] nie ma kompetencji do zakwestionowania zasadności, czy też legalności uchwał Rady w tym zakresie.

Jednakże to Kolegium, mając do wyboru – w wynik braku precyzji § 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w [...] i kierując się wyłącznie ogólnymi zasadami ustawy – spośród różnych wyników pomiaru odległości (usytuowania) projektowanego punktu sprzedaży alkoholu wobec (od) przedszkola samorządowego, wybrało rozwiązanie niekorzystne dla strony skarżącej.

Sąd nie podziela przy tym oceny strony skarżącej, opartej m.in. na wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 963/04 (ZNSA 2005/2-3/108), że odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, takimi jak m.in. szkoły, przedszkola i in., powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych. Sąd przypomina bowiem, że powołany wyżej wyrok został wydany w innym, konkretnie określonym stanie faktycznym, gdzie problem prawny dotyczył możliwości określania tych odległości wzdłuż ciągów komunikacyjnych położonych na gruntach prywatnych.

Sąd, jak wskazano, podziela ocenę Kolegium, że sposoby określania tych odległości mogą być w praktyce różne. Nie powinny one jednak odnosić się do "granic obiektów i miejsc", gdyż prowadzi to w sposób oczywisty do różnych wyników pomiaru, stwarzając po stronie organu uzgadniającego niedopuszczalny "luz decyzyjny". W rezultacie Sąd uważa, że rozstrzygające znaczenie w tego rodzaju sprawach powinien mieć pomiar odległości – o ile zostały one w uchwale rady ustalone - między wejściami do obiektu chronionego oraz punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.

Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do zadań rady gminy należy ustalenie, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Określenie odległości jest w tej sytuacji tylko jedną z możliwych takich zasad, przy których ustalaniu należy też brać pod uwagę zawarte w ustawie (art. 21) określenie pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Przez określenie to ustawa rozumie "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw." Inaczej mówiąc, miejsca wyznaczone przez radę gminy powinny być chronione nie tylko przez ustalenie odpowiedniej odległości od punktów sprzedaży i spożycia napojów alkoholowych, lecz również przez ich odpowiednie zagospodarowanie, uniemożliwiające m.in. dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy.

Generalnie biorąc, należy zgodzić się z tezą, że alkohol nie jest zwykłym towarem, co m.in. uzasadnia wprowadzenie na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pewnych ograniczeń przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, bezpośrednio korespondujących z art. 22 Konstytucji RP. Z przepisów tych jednak w żaden sposób nie wynika uprawnienie organu uzgadniającego w rozpatrywanej sprawie do wyboru – jako szczególnie uzasadnionej – odległości punku sprzedaży i spożycia napojów alkoholowych od przedszkola samorządowego w [...]. Dotycząca tej kwestii uchwała Rady Miejskiej w [...] jest nieprecyzyjna, co jednak nie daje Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych podstaw do wydania negatywnej opinii dotyczącej lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych w m. [...] - jednego z kilku (trzech) możliwych i najmniej korzystnego dla wnioskodawcy. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie przewidywała w takiej sytuacji swobodnej oceny organu uzgadniającego; przeciwnie – jednoznacznie ustalała w tym zakresie rozstrzygającą rolę uchwały rady gminy.

Z omawianych względów, nie negując prawa Rady Miejskiej w [...] do ustalenia minimalnych odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, należy odmówić organowi uzgadniającemu prawa do tak daleko posuniętej jak w rozpatrywanym przypadku interpretacji stosownej uchwały rady.

W tej sytuacji należało uznać, że postanowienie Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w m. [...], odmawiające uzgodnienia lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu w sklepie [...] w [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.