Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2478/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1482/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. (dalej jako Towarzystwo), uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, który to wyrok stanowi przedmiot skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w T. (dalej jako MPEC).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia o nazwie "Budowa instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetworzonych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w T.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo, zarzucając jej m.in. opracowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz stanowiącej załącznik do niego wielokryterialnej analizy wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia wraz z analizą lokalizacyjną, na podstawie wybiórczych i nierzetelnych danych, w tym błędnie przyjętej liczby mieszkańców regionu tarnowskiego oraz nieprawidłowego określenia prognozowanej liczby ludności, błędną ocenę niezbędności budowy instalacji z uwagi na uzyskane informacje o braku zapotrzebowania na ciepło dla miasta T., błędnie przyjęty w analizie wielokryterialnej jednostkowy wskaźnik wytwarzania odpadów komunalnych, pominięcie w analizie oddziaływania skumulowanego emisji z zakładów sąsiadujących z inwestycją, błędne przyjęcie wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, sprowadzające się do braku istotnych różnic miedzy analizowanymi technologiami spalania, brak przeprowadzenia wariantowej analizy zanieczyszczeń powodowanych przez transport odpadów do planowanej instalacji, brak zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 204 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, dalej skrócie jako p.o.ś.), nienależytą reprezentację wnioskodawcy w toku postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2019r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ lub organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej: pkt I.2.11 (prace związane z wycinką drzew oraz karczowaniem krzewów), pkt I.2.17 (rozładunek odpadów przeznaczonych do spalania), pkt II (obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), pkt III (obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) – i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt I.3.3. (instalacja odsiarczania i odpylania spalin wraz z systemem) oraz I.3.6. (wyposażenie instalacji spalania odpadów w aparaturę kontrolno-pomiarową do ciągłych pomiarów wybranych parametrów procesu spalania i emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora spalarni) – i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu GDOŚ stwierdził, iż zawarta w odwołaniu argumentacja Towarzystwa, wskazująca na konieczność odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z uwagi na brak uwzględnienia go w Planie Gospodarki Odpadami Województwa M. (dalej WPGO) nie jest trafna. W sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tj. (Dz. U. z 2018 r., poz. 992). Przepis ten jednoznacznie odnosi się do zmieszanych odpadów komunalnych oraz do pozostałości z ich sortowania przeznaczonych do składowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że w planowanej instalacji kogeneracji przetwarzane będą odpady z 19 grupy odpadów określonych w ustawie o odpadach, jako pochodzące z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczani ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Nie są one zmieszanymi odpadami komunalnymi, ani pozostałymi rodzajami odpadów wymienionych w przywołanym art. 38a ustawy o odpadach. W planowanej instalacji wykorzystywane będą odpady powstające z przetworzenia odpadów komunalnych, jednak nie te przeznaczone do składowania (o których mowa w ww. artykule). Co więcej, w załączniku nr IV rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277), określono kryteria dopuszczania odpadów o kodach 19 08 05, 19 08 12, 19 08 14, 19 12 12 oraz z grupy 20 do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Z regulacji tej wynika, że pozostałości z procesu przetwarzania odpadów mogą być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w przypadku gdy ich graniczna wartość opałowa nie przekracza [...] MJ/kg ciepła spalania. Odpady planowane do spalenia w ramach przedsięwzięcia nie mogą być składowane na składowisku odpadów, gdyż ich minimalna wartość opałowa będzie wynosić ok. [...] MJ/kg. W związku z powyższym podkreślono, że brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na to, że jak wskazuje odwołujący się, nie zostało ono ujęte w WPGO.

Organ wyjaśnił, iż przyjęta przez autora raportu liczba mieszkańców regionu tarnowskiego jest niższa od danych GUS jednak nie odbiega od nich w sposób prowadzący do znacząco innych wniosków na temat możliwości realizacji przedsięwzięcia. Różnica ta pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Ponadto w WPGO zawarto prognozę spadku całkowitej liczby ludności regionu tarnowskiego, przy jednoczesnym wzroście wytwarzanych odpadów. Przewiduje się zatem, że pomimo zmniejszającej się liczby ludności regionu nie zmniejszy się strumień wytwarzanych odpadów, co zapewni ciągłość zaopatrywania planowanej instalacji w surowiec.

GDOŚ zauważył, iż ocena celowości inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zadaniem organów administracji publicznej w ramach postępowania jest zbadanie przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie warunków jego realizacji w sposób zapewniający ograniczenie negatywnych oddziaływań.

W raporcie poddano analizie strumień zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zebranych selektywnie, które nie mogą być poddane dalszemu recyklingowi. Nie stanowi to o wadliwości raportu biorąc pod uwagę, że z tego właśnie rodzaju odpadów będzie powstawało paliwo planowane do spalenia w ramach przedsięwzięcia.

Organ wskazał, iż oddziaływania skumulowane analizowano w raporcie na podstawie danych z 2015 r., dotyczących zanieczyszczenia powietrza i hałasu, pozyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., Delegatura w T. Dane te wykorzystano, jako tło zanieczyszczeń (średnie roczne wartości określone dla miasta T.). Obejmują one zatem emisję ze wszystkich istniejących emitorów.

Zdaniem GDOŚ raport spełnia ustawowe wymagania (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej jako ustawa środowiskowa) bowiem ocenie poddano również cztery warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, co pozwoliło na prawidłową ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy wyborze najkorzystniejszego wariantu lokalizacyjnego kierowano się kryteriami: prawnymi, technicznymi, ekologicznymi, ekonomicznymi, społecznymi. Analiza wykazała, że najkorzystniejszym rozwiązaniem względem ww. kryteriów będzie zrealizowanie inwestycji przy istniejącej elektrociepłowni P. Zastosowano metodę opisowej analizy SWOT oraz analizę wielokryterialną, która wykazała również, iż najkorzystniejszym wyborem lokalizacji, pod względem środowiskowym oraz ekonomicznym jest teren należący do MPEC. Analiza technologii spalania przeprowadzona jest w raporcie dodatkowo ponad wymagania ustawowe i nie przesądza o jego kompletności. Analizy wariantów technologicznych wykazały, że trzy rozpatrywane technologie spalania z zastosowaniem: pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym, pieca z paleniskiem rusztowym, będą w zbliżony sposób oddziaływać na środowisko, gdyż dla każdej z nich zaplanowano taki sam system oczyszczania powstałych w procesie spalania zanieczyszczeń. Na etapie sporządzania raportu i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano ostatecznie zastosowanej technologii spalania odpadów, toteż oddziaływanie w tym zakresie zostanie zweryfikowane na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport spełnia wymogi regulowane art.66 ust.1pkt 5 ustawy środowiskowej, dotyczącym wariantów przedsięwzięcia. Zdaniem organu w tej sytuacji brak wariantowania rozwiązań związanych z oddziaływaniem transportu odpadów przeznaczonych do spalanie nie stanowi o wadzie raportu.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ właściwy jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium nie mają mocy powszechnie obowiązujących przepisów i nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Z kolei art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. określa wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz wyznacza ramy dotyczące sporządzania dokumentów planistycznych, zatem pozostaje bez związku ze sprawą.

Tereny bezpośrednio przylegające do planowanej inwestycji, przeznaczone będą na tereny parków technologicznych, tereny infrastruktury technicznej-ciepłownictwo, tereny zieleni leśnej oraz tereny produkcyjno-usługowe. Natomiast teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej, oddzielony jest od terenu planowanej inwestycji terenem zieleni leśnej. Według organu zarzuty dotyczące wskazań studium pozostają tym samym bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Dla obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego walor aktu prawa miejscowego.

Zarzut naruszenia art. 74a ustawy środowiskowej poprzez nienależyte wykazanie umocowania reprezentantów wnioskodawcy GDOŚ uznał za częściowo zasadny, jednak stwierdził, że uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że treść wymienionych przez odwołującego się pism przedkładanych w imieniu inwestora, wraz z załączonymi do nich dokumentami, w większości stanowiła jedynie wyjaśnienia do treści raportu. Co do zasady przedłożone w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty nie wykraczały w znaczący sposób poza treść raportu, ani nie przesądzały o tym, że dopiero po ich uzupełnieniu stawał się on kompletny w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej. Tym samym pisma te w większości nie podlegały rygorowi, o którym mowa w art. 74a ustawy środowiskowej.

Według GDOŚ organ I instancji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w sposób co do zasady poprawny, a stwierdzone uchybienia w opinii organu odwoławczego nie miały wpływu na wynik sprawy.

Na powyższą decyzję Towarzystwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 k.p.a. poprzez dobór, manipulację oraz brak rzeczowego odniesienia się do faktycznych zarzutów podniesionych przez skarżącego;

b) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia o informacje niewynikające z dowodów przeprowadzonych w sprawie G.;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie nierzetelnego uzasadnienia, które w rzeczywistości udowadnia jedynie tezę założoną przez organ, a nie rozstrzyga o zarzutach sformułowanych przez skarżącego;

2) prawa materialnego, tj. art. 74a ust. 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez uwzględnienie uzupełnień raportu, pomimo niespełnienia wymogów kwalifikacji autora uzupełnień oraz antycypację eksperckiej oceny, która powinna być treścią raportu - w zakresie opisu pokrycia szatą roślinną terenu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Towarzystwo wywiodło m.in., iż organ w ogóle nie odniósł się do zgodności decyzji organu I instancji z uchwałą Rady Ministrów nr 88 z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (M.P. poz. 784), aktu, z którym ma być zgodny wojewódzki plan gospodarki odpadami (dalej: WPGO) i jego wykonanie; rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz.U. 2015 poz. 1016); uzgodnieniem planu inwestycyjnego WPGO z Ministrem Środowiska, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z warunkami Umowy Partnerstwa, określającej kierunki wykorzystania funduszy unijnych w latach 2014-2020, wojewódzkie plany gospodarki odpadami były uzgadniane przez Ministra Środowiska z Komisją Europejską. Uzgodnienia te nie dotyczyły tylko kwestii finansowych, ale także możliwości realizacji przez Polskę celów wyznaczonych przez Dyrektywę ramową o odpadach. Decyzje organów I i II intancji zdaniem Towarzystwa wyłamują się z uzgodnionych warunków i są niezgodne z przepisami zarówno na poziomie krajowym, jak i bilateralnym.

Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że inwestor nie wziął pod uwagę spełnienia wymogu ustanowionego w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (KPGO) i WPGO - [...]% limitu spalanych odpadów na każdym poziomie gospodarowania odpadami (gminnym, wojewódzkim, krajowym), a jedynie abstrakcyjnie odniósł się do możliwości pozyskania przyjętej ilości odpadów do spalenia, mając na uwadze wyłącznie własne przedsięwzięcie.

Organ nie wyjaśnił racjonalnie, dlaczego w analizie rozprzestrzeniania emisji nie uwzględniono czterech innych czynnych zakładów w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a jedynie przywołał dwa, które zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko.

Skarżący nie zgodził się z stanowiskiem organu, jakoby uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonane przez wnioskodawcę w toku omawianego postępowania, stanowiły tylko wyjaśnienia. Kwestie, o które został poszerzony raport po pierwsze wymagają wiedzy specjalistycznej i oceny eksperckiej, a po drugie mogą implikować odmienne oceny od tej pierwotnej, dokonanej przez uprawnionego autora.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 3 października 2019 r., WSA w Warszawie ocenił jako zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący niedopuszczalności uzupełnienia raportu przez osobę nieuprawnioną. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest najistotniejszym dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jego zadaniem jest analiza i określenie, jaki będzie zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, przy uwzględnieniu planowanych rozwiązań inwestycyjnych i zestawienie tego z innymi możliwościami (wariantami). Organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe ma obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Z uwagi na swój charakter raport powinien być oceniany przez organ w świetle wymagań stawianych środkom dowodowym na gruncie art. 75 i następnych k.p.a. Raport ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowych i podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. W razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd zauważył, iż jak wynika z akt sprawy, organ kilkukrotnie wzywał inwestora do wyjaśnień, jak i uzupełnień złożonych wcześniej dokumentów. Pismo inwestora z [...] września 2017 r. zawierające w załączniku opis pokrycia szatą roślinną terenu w miejscu planowanej lokalizacji przedsięwzięcia, nie można w ocenie Sądu nazwać jedynie wyjaśnieniem raportu, a jego istotnym uzupełnieniem. Jak sam organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, załączony dokument ma "wyjątkowy charakter", bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy środowiskowej jest obligatoryjnym elementem raportu. Zatem nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu, że informacje zawarte w pismach przedstawianych przez inwestora, w tym w piśmie nie stanowią niezbędnych elementów raportu, nie wnoszą nowych informacji. Poza tym co istotne w sprawie, pismo to (załącznik) w ogóle nie zostało podpisane. Opis ten został bowiem dołączony do pisma z [...] 2017 r., które podpisane zostało jedynie przez inwestora. W tych okolicznościach zdaniem sądu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej.

Poza tym w myśl art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej oświadczenia, o których mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f oraz art. 66 ust. 1 pkt 19a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Z akt sprawy nie wynika, że inwestor, który dołączył dodatkowy brakujący element raportu, spełnia wymogi określone w art. 74a ustawy środowiskowej. Zarówno art. 74a, jak i art. 66 ustawy środowiskowej w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw czy obowiązków administracyjnych, lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być jego autorem. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Sąd może oceniać raport jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Natomiast efektywność procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisku zależy właśnie od wysokiej jakości prognozy, jak i raportu, które muszą być sporządzone przez ekspertów dysponujących odpowiednią wiedzą. Zatem w świetle art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej wymóg posiadania określonych w tym przepisie kwalifikacji nie tylko dotyczy osoby sporządzającej raport, ale i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści. Z akt sprawy wynika, że wymóg ten nie został spełniony. Raport nie może być rozumiany formalnie wyłącznie jako pierwotny dokument, ale obejmuje on również jego uzupełnienia, aneksy itp., które również muszą być sporządzone przez osoby posiadające kwalifikacje określone w tym przepisie.

Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez zaakceptowanie wadliwego uzupełnienia raportu dotyczącego ustawowych obligatoryjnych jego elementów. Konsekwencją tego uchybienia było również naruszenie art. 66 ust 1 pkt 2a i 19a) w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej z uwagi na brak podpisania uzupełnienia przez osobę uprawnioną, jak i załączenia do uzupełnienia raportu oświadczenia autora o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości odpowiedzialności karnej. Powyższe uchybienie zdeterminowało naruszenie przepisów poprzez zaakceptowanie raportu, zarówno przez RDOŚ, jak i organ odwoławczy. Zdaniem sądu I instancji wadliwość ta sama w sobie oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przy czym uchybienia powyższe mogą zostać uzupełnione na etapie odwoławczym, bowiem organ w trybie art. 136 k.p.a., może podjąć dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Organ odwoławczy powinien także dodatkowo odnieść się do kwestii opisu wariantów przewidzianych dla planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że raport zawiera (poza opisem pokrycia szatą roślinną obszaru z uwagi na nie potwierdzenie jej przez uprawniony podmiot) wszystkie wymagane dane dotyczące sposobu realizacji planowanej inwestycji, jej mocy, przewidywanego wpływu na środowisko. W dokumencie przedstawiono także alternatywne warianty lokalizacyjne i technologiczne przedsięwzięcia. Sąd zauważył, iż opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie. Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia. Poza tym wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia, na którym skupił się organ odwoławczy. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Ponadto brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Raport w myśl art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy środowiskowej powinien zawierać streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu, zatem i w zakresie proponowanych wariantów. W ocenie Sądu - poza wariantem lokalizacyjnym - inwestor w sposób chaotyczny i nieprzejrzysty przedstawił warianty technologiczne przewidziane w planowanej inwestycji, tj. możliwość wykorzystania do spalania przetworzonych odpadów pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym lub pieca z paleniskiem rusztowym.

Z ustaleń przyjętych w raporcie i jego załącznika nie wynika jednoznaczne, która technologia, z wykorzystaniem jakiego pieca, odpowiada wariantowi w myśl art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. To znaczy, który wariant stanowi wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny, racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Poza tym nie wynika jednoznacznie, ani z raportu, ani z zaskarżonej decyzji, do czego odnosi się także wskazany przepis, jaki ostatecznie został dokonany wybór konkretnego wariantu technologicznego. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji w tym zakresie argumentacja jest nieprzekonywująca i niewystarczająca (co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.).

Wobec powyższego z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy doszło także do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy środowiskowej, poprzez ich niezastosowanie, wbrew jednoznacznym wymogom ustawy. Zgodnie z tymi unormowaniami raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska- wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5); określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko (pkt 6).

Proponowane przez inwestora warianty muszą zawierać kompleksowy opis każdego z nich oraz uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., które wprowadzają obowiązek przestrzegania zasady przezorności i zapobiegania przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu przedstawiony w niniejszej sprawie raport powyższych wymagań nie spełnia. Zawiera on tylko ogólne wskazanie wariantów technologicznych. Autorzy zawarli jedynie zdawkowe uwagi, jakie możliwe są technologie spalania z zastosowaniem jakiego pieca.

Wnioskowana inwestycja w zakresie wariantowości technologicznej nie została należycie rozważona, a raport zawiera braki formalne wymagające uzupełnienia. Brak spełnienia wymogu przedstawienia wariantów przedsięwzięcia oznacza, że raport nie spełnia ustawowych wymagań koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób wywieść, jaki racjonalny wariant technologiczny najkorzystniejszy dla środowiska był analizowany przez inwestora, brak w tym zakresie przekonywującego uzasadnienia. Przedstawione okoliczności organ II instancji powinien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, którą miał obowiązek rozważyć na nowo w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Pozostałe zarzuty skargi zostały uznane przez sąd I instancji za niezasadne.

Od powyższego wyroku Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w T. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. po. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 74a ust. 1, ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 19) i pkt 19a) w zw. z art. 74a ust. 3 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2a) ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że załącznik do raportu - "Opis pokrycia szatą roślinną terenu, na którym będą prowadzone prace związane z planowanym przedsięwzięciem" dołączony do pisma MPEC z dnia [...] 2017 r. nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 74a ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 19) i pkt 19a) ustawy środowiskowej, a w konsekwencji, że doszło do zaakceptowania przez organy administracji wadliwego uzupełnienia Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na budowie instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetworzonych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w T. ("Raport") i wadliwego wydania decyzji z dnia [...] 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przez RDOŚ oraz decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że Raport, a w tym opis pokrycia szatą roślinną terenu, na którym będą prowadzone prace związane z planowanym przedsięwzięciem, stanowiący załącznik do Raportu na mocy art. 66 ust. 1 pkt 2a) ustawy środowiskowej, został przygotowany zgodnie z wymogami wynikającymi z przywołanych powyżej przepisów ustawy;

b) art. 66 ust. 1 pkt 5) i pkt 6) ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Raport nie zawiera elementów wskazanych w ww. przepisach ustawy, podczas gdy Raport zawiera zarówno informacje, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5), jak i pkt 6) ustawy środowiskowej;

c) art. 66 ust. 1 pkt 18) ustawy środowiskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Raport nie zawiera streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w Raporcie dotyczących analizowanych wariantów, podczas gdy Załącznik nr 7 do Raportu, stanowiący streszczenie Raportu w języku niespecjalistycznym, odnosi się także do analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia;

d) art. 66 ust. 1 pkt 5) ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wariantowanie przedsięwzięcia nie może polegać na przedstawieniu wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia, podczas gdy art. 66 ust. 1 pkt 5) ustawy środowiskowej oraz inne przepisy ustawy nie wprowadzają ograniczeń w tym zakresie;

2) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 74a ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 2a) ustawy środowiskowej poprzez ustalenie, że "Opis pokrycia szatą roślinną terenu, na którym będą prowadzone prace związane z planowanym przedsięwzięciem", stanowiący załącznik do Raportu, został przygotowany przez osobę nieuprawnioną, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby taka okoliczność miała miejsce; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnej oceny prawnej decyzji, a w konsekwencji uwzględnienia skargi, pomimo, że powinna ona zostać oddalona w całości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5) i pkt 6) ustawy środowiskowej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z uwagi na rzekomo niewystarczającą i nieprzekonywującą argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji odnośnie dokonania wyboru konkretnego wariantu technologicznego oraz brak określenia w Raporcie informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5) i 6) ustawy środowiskowej, co z kolei w ocenie Sądu spowodowało naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5) i 6) ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z wielokryterialnej analizy wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do Raportu wynika, że wykonanie instalacji z zastosowaniem technologii pieca obrotowego jest najbardziej pożądane, jednakże z uwagi na znikomą różnicę punktową (32 punkty vs 31 punktów) dopuszczalne jest również wykonanie instalacji z piecem z paleniskiem pochyłym lub instalacji z paleniskiem rusztowym (s. 165), w Raporcie wskazano, że wariant proponowany przez MPEC jest zarazem racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, a z decyzji jednoznacznie wynika, że analizy wariantów technologicznych wykazały, iż trzy rozpatrywane technologie spalania z zastosowaniem: pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym oraz pieca z paleniskiem rusztowym, będą w zbliżony sposób oddziaływać na środowisko i na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądzono jeszcze, która technologia znajdzie ostatecznie zastosowanie, a analiza technologii przeprowadzona została w Raporcie dodatkowo ponad wymagania ustawowe i nie przesądza o kompletności Raportu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnej oceny prawnej decyzji, a w konsekwencji uwzględnienia skargi, pomimo że powinna ona zostać oddalona w całości;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5), pkt 6), pkt 19), pkt 19a), art. 74a ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w sprzecznym stanowisku Sądu co do spełniania przez Raport wymagań przewidzianych w ww. przepisach oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji, w której prawidłowe uzasadnienie powinno zawierać powyższe elementy; naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w wyroku, a w konsekwencji brak jednoznacznych wskazań dla organu administracji co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2a), pkt 5), pkt 6), pkt 18), pkt 19), pkt 19a) oraz art. 74a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na brak naruszenia przez organy administracji ww. przepisów ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz - w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - rozpoznanie skargi Towarzystwa i jej oddalenie w całości, stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą trzech zasadniczych spornych kwestii. Pierwsza dotyczy kwalifikacji osób sporządzających raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w tym jego uzupełnień i dodatkowych wyjaśnień składanych na żądanie organu, a więc zastosowania art.74a ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej. Druga dotyczy spełnienia obowiązku wskazania w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wariantów jego realizacji, o których mowa w art. 66 ust. ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej. Trzecia kwestia to ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie zachowania wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przystępując do oceny merytorycznej podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędne jego sformułowanie poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a , bądź art. 146) w związku z odpowiednim przepisami prawa materialnego, a także wskazanie jak te przepisy zostały naruszone (wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2018r., sygn. akt II OSK 2095/16 i z dnia 30 sierpnia 2019r., sygn. akt II OSK 2414/17).

Przechodząc do oceny pierwszego z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczącego kwalifikacji osób sporządzających raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w tym uzupełnień i składania dodatkowych wyjaśnień, podnieść należy, że zgodnie z art. 74a ust. 1 ustawy środowiskowej prognozę oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządza osoba, o której mowa w ust. 2, a więc "wykwalifikowana" jeżeli chodzi o wykształcenie, jak też praktykę przy przygotowywaniu wskazanych dokumentów. Z kolei w myśl art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej oświadczenia, o których m.in. mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (w sposób sformalizowany tj. poprzez podpisanie odpowiedniej formuły ustawowej). Przywołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy środowiskowej wymaga natomiast zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko oświadczenia jego autora lub kierownika zespołu autorów, co do spełnienia wymagań w zakresie kwalifikacji danej osoby/osób. Określenie przez ustawodawcę kryteriów "doboru" osób mogących sporządzić raport środowiskowy ma przede wszystkim zapobiec słabej jakości opracowań tego rodzaju, przedkładanymi w przeszłości (zobacz uzasadnienie do projektu zmiany - druk nr 3677 Sejm RP VII kadencji). Zarówno sam raport, co niewątpliwe, jak i jego ewentualne uzupełnienie winny zostać sporządzone przez osobę posiadającą określone kwalifikacje, bo tylko to może zapewnić rzetelność pod względem merytorycznym sporządzanego raportu i umożliwić organowi ustalenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji ustalenie w decyzji środowiskowych uwarunkowań do planowanego przedsięwzięcia, w tym wybór odpowiedniego wariantu. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ściśle związane z zawartością merytoryczną samego raportu i trafnością zawartych w nim wniosków. To z kolei wymaga od autorów sporządzających raport, stosownych kwalifikacji zawodowych do jego sporządzenia. Należy również mieć na uwadze, że raport jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Szczególna moc dowodowa raportu znajduje również potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa, zgodnie z którą sąd może oceniać raport o oddziaływaniu na środowisko jedynie pod kątem poprawności formalnej tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzania, jego zawartość, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Kwestionowanie ustaleń raportu przez uczestników postępowania jest co do zasady możliwe poprzez przedłożenie opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne w danej dziedzinie wykształcenie i doświadczenie zawodowe ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 639/13, z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 495/13). Nie jest wystarczające same podważanie zawartych w nim ustaleń bez przedłożenia stosownych dowodów. Powyższe założenia co do zawartości raportu i jego szczególnej mocy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły podstawę do postawienia określonych wymogów osobom go sporządzającym. To natomiast przemawia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za podzieleniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do konieczności podpisania się przez autora raportu lub inną osobę odpowiadającą kwalifikacjom określonym w art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej uzupełnienia złożonego do raportu oddziaływaniu na środowisko.

Tylko to umożliwia sprawdzenie kwalifikacji określonych w art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej przez osobę sporządzająca uzupełnienie i przyjęcia przez nią odpowiedzialności za jego treść. W tym kontekście nie jest trafny pogląd wyrażany niejednokrotnie w doktrynie, jak i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, że przepisy te mają charakter tylko procesowy. Stwierdzić bowiem należy, że zarówno art. 74a jak i art. 66 ustawy środowiskowej w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw czy obowiązków administracyjnych, lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być jego autorem. Efektywność procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisku zależy właśnie od wysokiej jakości prognozy jak i raportu, które muszą być sporządzone przez ekspertów dysponujących odpowiednią wiedzą. W świetle art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej wymóg posiadania określonych w tym przepisie kwalifikacji dotyczy zarówno osoby sporządzającej raport, jak i osób, które go uzupełniają i składają dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści. W tym sensie raport nie może być rozumiany formalnie wyłącznie jako pierwotny dokument, ale obejmuje również jego uzupełnienia, aneksy itp. które również muszą być sporządzone przez osobę posiadającą kwalifikacje określone w tym przepisie. Organy orzekają bowiem nie w oparciu o pierwotną treść raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, ale treść, na którą składają się również wyjaśnienia i uzupełnienia dotyczące zawartości raportu określonej w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, składane formalnie w toku postępowania wyjaśniającego przez wnioskodawcę. Takie stanowisko zostało także zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 750/19.

W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez zaakceptowanie uzupełnienia raportu dotyczącego kluczowych kwestii z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, a mianowicie wyników inwentaryzacji przyrodniczej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy środowiskowej, określonej w niniejszej sprawie jako załącznik nr 5 "opis pokrycia szatą roślinną terenu, na którym będą realizowane prace związane z planowanym przedsięwzięciem. Oczywistą konsekwencją tego kluczowego dla sprawy uchybienia było również naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 19a w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej z uwagi na brak załączenia do uzupełnienia raportu oświadczenia autora o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości odpowiedzialności karnej. Wskazać nadto należy, że z uwagi na treść art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy środowiskowej wymienione w nim wyniki inwentaryzacji przyrodniczej są obligatoryjną częścią raportu. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art.74a ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 19 i 19a w zw. z art. 74a ust. 3 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy środowiskowej w ujęciu przedstawionym w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Takiej samej ocenie podlega drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w raporcie nie przedstawiono, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów, wariantów planowanego przedsięwzięcia oraz, że wariantowanie nie może polegać na przedstawieniu wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia, podczas gdy ustawa nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń (zarzut I.2 i I.4).

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Z powyższej regulacji wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze - wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie - racjonalny wariant alternatywny, po trzecie - wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie (art. 66 § 1 pkt 4).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca w ustawie środowiskowej nie zawiera definicji pojęcia "wariant przedsięwzięcia", pozostawiając doktrynie i orzecznictwu zdefiniowanie tego pojęcia oraz jakimi elementami winny różnić się poszczególne warianty, aby zagwarantować osiągnięcie podstawowego celu przeprowadzania oceny oddziaływania, jakim jest ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. "Racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17).

Dokonując oceny przedstawionych wariantów organ przeprowadzający ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien ustalić, czy przedstawione w raporcie warianty mogą, przy zastosowaniu powyższych kryteriów, być uznane za racjonalny wariant alternatywny w stosunku do wariantu proponowanego do realizacji przez wnioskodawcę oraz za racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Analiza ta winna być przestawiona następnie w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza gdy uczestnicy postępowania stawiają w trakcie postępowania sporządzonemu raportowi zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej tj. brak przedstawienia trzech wymaganych wariantów odpowiadających powyższym kryteriom. Bezspornie w wielu przypadkach wymaga to wiedzy specjalistycznej, którą niewątpliwie posiadają niejednokrotnie pracownicy wyspecjalizowanych organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań środowiskowych dla planowanych przedsięwzięć, jakim są Regionalny czy też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z tym, że ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie takiej analizy niewątpliwie zabrakło. Należy bowiem zauważyć, że przedstawione warianty różnią się zasadniczo tylko lokalizacją przedsięwzięcia i związaną z tym np. kwestią podłączenia do sieci MPEC, przez którą następnie pozyskana energia cieplna będzie przesyłana indywidualnym odbiorcom, położeniem w stosunku do składu odpadów i w stosunku do zabudowy mieszkalnej, ukształtowaniem terenu, warunkami geologicznymi i hydrologicznymi, odległością od wód powierzchniowych i obszarów prawnie chronionych, które są nierozłącznie związane z kryterium lokalizacji. Nie wykazano w sposób należyty, aby przyjęte do porównania technologie przetwarzania odpadów na energię elektryczna i cieplną związane z wykorzystaniem pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym i pieca z paleniskiem rusztowym, które jak stwierdzono w sporządzonym raporcie, mają zbliżoną charakterystykę pracy, zarówno co do wydajności, stopnia oczyszczania gazów odlotowych, przy wykorzystaniu tej samej metody oczyszczania gazów, emisję hałasu, uznać za odrębne warianty, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W podsumowaniu raportu stwierdzono, że analiza punktowa oraz analiza SWOT wskazuje znikomą różnicę punktową między wskazanymi w wariantach technologiami. Wszystkie zaproponowane technologie określono jako technologie "równie adekwatne". Z przeprowadzonej analizy poszczególnych wariantów, które różnią się zasadniczo tylko co do lokalizacji, nie wynika dlaczego organ przyjął tą cechę za wystarczającą do przyjęcia, że przedstawione warianty należy zakwalifikować jako warianty, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. To z kolei rzutuje na ocenę spełnienia przez raport warunku określonego w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej tj. określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. W szczególności nie wskazano dlaczego nie uwzględniono innych opcji technologicznych mogących się znacząco różnić do podstawowej, a zapewniających osiągnięcie zamierzonego celu jakim w niniejszej sprawie jest zagospodarowanie odpadów poprzez ich przetworzenie na energię elektryczną i cieplną. Nadmienić należy, że w każdej sprawie kwestia uznania wskazanych wariantów jako racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w odniesieniu do wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę wymaga indywidualnej oceny i niewątpliwie jest bezpośrednio związana z charakterem, specyfiką planowanego przedsięwzięcia i celem jaki ma zostać osiągnięty.

Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w z art. 68 ust. 1 pkt 18 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że streszczenie w języku niespecjalistycznym nie zawiera przedstawienia informacji w zakresie proponowanych wariantów. Streszczenie w języku niespecjalistycznym w zakresie proponowanych wariantów zostało przedstawione w załączniku nr 7 pkt "opis analizowanych wariantów – analiza opcji".

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na niewystarczającą i nieprzekonywującą argumentację w zakresie ustaleń dotyczących analizy przedstawionych wariantów i dokonania wyboru konkretnego wariantu do realizacji tj. ustaleń w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej. W niniejszym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej przedstawił w czym upatruje zasadność oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie naruszenia tych przepisów. Naruszenie tych przepisów związane jest z niedostatecznym wyjaśnieniem rozróżnienia przestawionych w raporcie wariantów, a w szczególności czy zachodzą podstawy do zakwalifikowania ich jako racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w czym należy upatrywać naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Usunięcie powyższego naruszenia wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego np. poprzez zwrócenie się do wnioskodawcy lub autora raportu o udzielenie wyjaśnień w tym przedmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał wyczerpującej analizy, nie ustosunkował się do podnoszonych zarzutów, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.1 i II.3). Obszerne uzasadnienie spełnia wymogi określone w tym przepisie, i w pełni dawało możliwość oceny prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w szczególności wskazano z powodu jakich naruszeń przepisów prawa materialnego zaskarżona decyzja została uchylona, w czym Sąd upatrywał ich naruszenia przez organy. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, a które wyżej zostały omówione przy ocenie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sąd I instancji wskazał na czym polegało naruszenie przez organ art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższe naruszenia skutkować winny uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i postępowania, a tym samym zarzut podniesiony w pkt II.2 skargi kasacyjnej sprowadzający się do bezzasadnego uwzględnienia skargi, mimo braku stwierdzonych naruszeń, również należy uznać za nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.