Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 54/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pk 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. G., S. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. G. i S. G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia 9 października 2014 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na Z. M. obowiązków wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych - wykonanych w lokalu strychowym przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim, zwany dalej PINB, przeprowadził 3 marca 2011 r. przy udziale Z. M., zwanego dalej także inwestorem, kontrolę robót budowlanych prowadzonych w wyżej opisanym lokalu strychowym. W jej trakcie organ ustalił, że w lokalu dokonano wymiany okien drewnianych na okna z PCV z zachowaniem istniejących otworów okiennych, w ścianie konstrukcyjnej wykonano dodatkowy otwór drzwiowy (2,0 m x 0,70 m i szer. 0,25 m), a istniejący otwór drzwiowy zmniejszono. W dotychczasowym przewodzie kominowym doprowadzono z piwnicy pion kanalizacji sanitarnej oraz przewody centralnego ogrzewania, zamontowano grzejniki pod trzema oknami. Stwierdził też, że w pierwszym pomieszczeniu istniała ścianka o grubości 12 cm, która 10 lat temu (wcześniej) została rozebrana. Lokal jest wyposażony w instalację wodną (wcześniej była to pracownia krawiecka). Roboty rozpoczęte zostały w grudniu 2010 r. i bezsprzecznie prowadzi je Z. M. - inwestor.

Pismem z dnia 31 marca 2011 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 230, poz. 1623), zwanej w skrócie "p.b.", PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Po przedłożeniu przez zobowiązanego oceny technicznej autorstwa J. W., PINB decyzją z 26 maja 2011 r., nr [...], zakwalifikował omówione roboty jako przebudowę i uznając, iż prowadzone były one bez pozwolenia, czyli samowolnie realizowane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. uzupełnienia pianki montażowej w osadzonych oknach, naprawę fragmentów tynków wewnętrznych, uzupełnienia tynków po rozebranej ściance działowej, wykonanie dodatkowego umocowania pionu kanalizacji sanitarnej, zabezpieczenie wykonanego nadproża drzwiowego poprzez zatynkowanie go zaprawą cementową. W wyniku rozpoznaniu odwołania A. i S. G., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 września 2011 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB przeprowadził powtórne oględziny w dniu 25 października 2011 r., podczas których dokonał ustaleń w zakresie spornych robót, a następnie stwierdził, iż nie wykonano dodatkowych robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Zastrzeżenia wnieśli A.S. G., oświadczając, iż nie zgadzają się z umieszczeniem kanalizacji w pionie kominowym, ponieważ na klatce schodowej znajduje się odrębna kanalizacja.

Ponownie wydając decyzję z dnia 30 listopada 2011 r. PINB odmówił nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu strychowym. Po rozpoznaniu odwołania A.S. G., OWINB - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.- wydał decyzję z dnia 9 marca 2012 r. Jako przesłankę uchylenia organ wskazał na przedłożenie przez stronę nowych dokumentów (informacji kominiarskiej), a także na brak ustaleń w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, do PINB wpłynęło pismo A.S. G. o zalaniu ich mieszkania, ze wskazaniem, że jest to skutek wykonanych robót przez inwestora. W wyniku tej interwencji zostały podjęte odpowiednie działania.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., nr [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji kanalizacyjnej, wodnej i centralnego ogrzewania w spornym lokalu strychowym. Z obowiązku tego inwestor wywiązał się, przedkładając w dniu 17 stycznia 2014 r. opinię techniczną autorstwa B. N. i A. J., w której ustalono, że instalacje wewnętrzne nie zostały wykończone, a w części dotychczas wykonanej nie stwierdzono uchybień i nieprawidłowości.

Decyzją z 4 kwietnia 2014 r., nr [...], PINB odmówił nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu strychowym do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, dlatego brak jest przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych działań naprawczych. Dodał, iż nie stwierdził, aby zalanie sufitu w mieszkaniu A.S. G. było następstwem wykonania instalacji wodnej poprowadzonej w podłodze. Natomiast, w dniu 20 sierpnia 2014 r. OWINB, uwzględniając odwołanie wniesione przez A.S. G., wydał kolejną decyzję kasacyjną nr [...], z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

Realizując wskazania z ww. decyzji, PINB przywołaną na wstępie decyzją z dnia 9 października 2014 r., nr [...], odmówił nałożenia na Z. M. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu strychowym przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, a następnie przedstawił argumentację swojego rozstrzygnięcia. Omówił zakres przedmiotowy samowolnie wykonanych robót budowlanych, dokonał ich charakterystyki (inne niż określone w art. 48 p.b.) oraz przedstawił podejmowane czynności naprawcze w ramach art. 50 i art. 51 p.b. Akcentował również, iż w przepisach prawa budowlanego dot. warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz normach - nie ma zapisów regulujących kwestie umieszczenia instalacji centralnego ogrzewania oraz rury kanalizacyjnej w wolnych przewodach kominowych. Nawiązując w tej materii do zebranego materiału dowodowego, organ uznał, że wykonane roboty budowlane są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, co potwierdza opracowanie rzeczoznawców: B. N. i A. J. Organ wywiódł również, że wykonane roboty budowlane nie naruszają także uzasadnionych interesów osób trzecich. W świetle całokształtu materiału dokumentacyjnego oraz ww. przepisów, w ocenie organu, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności naprawczych zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.S. G., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Odwołujący nawiązali do treści poprzednio składanych odwołań, podkreślając, że wykonane roboty wiążą się z pogorszeniem warunków korzystania z należących do nich pomieszczeń mieszkalnych. Wskazali, że w tej sprawie mamy do czynienia z nowym pionem sanitarnym w części wspólnej budynku i połączeniem z istniejącym pionem sanitarnym budynku w piwnicy. Ich zdaniem, w tym przypadku nie wykonano robót instalacyjnych w przewodzie kominowym zgodnie z opiniami rzeczoznawców, a wskazywana w opinii konieczność izolowania i wytłumiania dźwięków jest praktycznie trudna do wykonania ze względu na przekrój przewodu. Stwierdzili, że przekroje kominów są małe, zatem brak jest miejsca na granulat i ewentualnie na izolacje. Podkreślili, iż przewód kominowy znajduje się w ich trzech pomieszczeniach, tj, kuchni, sypialni i pokoju stołowym. Zasygnalizowali również, iż sporne pomieszczenie, przynależne do mieszkania nr [...], zgodnie z zapisami w KW jest ujawnione jako strychowe, a "w starostwie figuruje jako pomieszczenie użytkowe", czyli identycznie jak przynależne pomieszczenie strychowe nr [...] do mieszkania nr [...], tj. odwołujących (S.A. G.), którzy jednak wystąpili z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne, ale zachowali całą procedurę m.in. poprzez pozwolenie budowlane, a następnie zarejestrowali pomieszczenie jako odrębne mieszkanie nr [...], wykonane zgodnie z prawem. Wywodzili, że w niniejszej sprawie, w całym procesie wykonywania przez inwestora robót, organ nie wyjaśnił "czemu miały służyć wykonywane przez niego roboty budowlane." Zarzucili PINB, że nie poruszył w swojej decyzji kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych, do której doprowadzą wykonywane roboty budowlane, jak również pominął kwestie własnościowe.

Po rozpoznaniu odwołania A.S. G., OWINB zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił chronologicznie przebieg podejmowanych działań, cytując przy tym argumentację kolejnych zapadłych rozstrzygnięć w sprawie, z zaznaczeniem stanowiska prezentowanego w składanych odwołaniach przez A.S. G. Przystępując do rozważań organ zwrócił uwagę, iż zakres robót budowlanych wykonanych i będących przedmiotem postępowania, obejmujących wykonanie nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej, pomniejszenie istniejącego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej, doprowadzenie instalacji sanitarnej oraz instalacji centralnego ogrzewania nie uległ zmianie. Stąd też ponownie stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Roboty budowlane bowiem ingerują w konstrukcję budynku oraz wiążą się ze zmianą parametrów użytkowych i technicznych części budynku (lokal strychowy), nie stanowią odtworzenia stanu poprzedniego lub bieżącej konserwacji. Dlatego też, w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy p.b w ramach procedury przewidzianej art. 50-51 p.b. Organ stwierdził, nawiązując także do treści przedłożonej oceny technicznej, że instalacje zimnej wody, ciepłej wody, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania nie zostały zakończone. Przedłożona ocena zawiera opis wykonanych instalacji oraz wskazanie sposobu przeprowadzenia próby szczelności, jak i stwierdzenie, że roboty wykonano zgodnie z opinią kominiarza. Z kolei, odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji w przedmiocie zakwalifikowania ww. robót budowlanych, OWINB wskazał, przywołując definicje legalne remontu i przebudowy, że wykonane roboty budowlane nie stanowią bieżącej konserwacji obiektu, nie stanowią również odtworzenia stanu pierwotnego, wobec powyższego należy je zakwalifikować jako przebudowę. W tej materii OWINB nawiązał jednocześnie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wyjaśnił również, że sam fakt odmiennej kwalifikacji prawnej części wykonanych robót przez organ odwoławczy nie przesądza o uznaniu decyzji pierwszoinstancyjnej za obarczoną wadą uzasadniającą jej uchylenie. Postępowanie organu I instancji zakończone decyzją zostało przeprowadzone w trybie mającym zastosowanie w sprawie samowolnej przebudowy, a ponadto organ ten ocenił wykonane roboty jako zgodne z prawem oraz z zasadami wiedzy technicznej, wskazując również, że przepisy warunków technicznych nie zakazują lokalizacji instalacji c.o. oraz rury kanalizacyjnej w wolnych przewodach kominowych. Odnosząc się co do zarzutów odwołania, że pominięto kwestię zmiany sposobu użytkowania lokalu strychowego, OWINB stwierdził, iż zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na okoliczność zmiany sposobu użytkowania. Powyższe wynika też z dokumentacji fotograficznej. Sporny lokal znajduje się bowiem "w stanie surowym, z widocznymi wystającymi przewodami i rurami, i nie jest obecnie użytkowany czy zamieszkały." Zdaniem OWINB, w tym stanie rzeczy, organ I instancji zasadnie ograniczył się do zbadania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. OWINB zaznaczył także, że kwestie zarządu nieruchomością wspólną lub uszkodzenia mienia stanowią materię cywilnoprawną, rozstrzyganą przez sądy powszechne.

Skargę na powyższą decyzję OWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli A. S. G., podkreślając, iż nie zgadzają się z tą decyzją. Uznali, że w ciągu trwającego postępowania administracyjnego, od kwietnia 2011 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 28 listopada 2014 r., organy nie zwracały uwagi, że na przedmiotowe roboty wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy lokalu strychowego. W tej sprawie inwestor realizował roboty bez pozwolenia, a zmiany - w ocenie skarżących - będą mieć wpływ na eksploatację całości budynku oraz na instalację. Skarżący akcentowali, że nie mogą mieć pewności, że w konsekwencji nie spowoduje to pogorszenia warunków technicznych i bytowych. Wskazując na wymiar przekroju komina uznali, że wykonanie zaleceń przez inwestora, o których mowa w opinii biegłych, nie gwarantuje wytłumienia szumów w przypadku eksploatacji instalacji sanitarno-kanalizacyjnej. Podnieśli, iż wskazywali organom na fakt, że nieruchomość jest wspólnotą mieszkaniową zarządzaną przez przymusowego zarządcę, wyznaczonego przez sąd. Natomiast inwestor, który występuje w roli kierownika i wykonawcy robót budowlanych, jak i współwłaściciele "całkowicie ignorują rolę zarządcy a współwłaściciel nieruchomości odmawia jakiejkolwiek współpracy w zarządzaniu nieruchomością."

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżących za bezzasadne, niemające odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Na rozprawie sądowej skarżąca A. G. podtrzymała skargę. Powieliła argumentację zawartą w skardze, w odwołaniu oraz w pismach kierowanych do organu i załączonych do skargi. Zaznaczyła, iż zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych objętych zaskarżą decyzją jest piątym przypadkiem samowoli rozpoznawanej przez organy. Oświadczyła, że roboty, które zostały wstrzymane nie uległy zmianie, a pomieszczenie strychowe nie jest użytkowane, czyli pozostaje w stanie takim, jak przy wstrzymaniu robót budowlanych.

Skarżący S. G. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, przy czym podkreślił, iż obawia się o stan techniczny ponad stuletniego budynku, jak również o instalację zewnętrzną, a przede wszystkim o zakłócenie możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z zajmowanego mieszkania.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd bada czy organy działały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednakże Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu o uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja z dnia 28 listopada 2014 r., Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwanego nadal OWINB, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia 9 października 2014 r., odmawiającą nałożenia na Z. M. (inwestora) obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych - wykonanych w lokalu strychowym przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzona, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że wydane w sprawie decyzje obu instancji odpowiadają przepisom prawa. Przypomnieć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim prowadził z urzędu postępowanie - w związku z interwencją skarżących - mające na celu ustalenie, czy roboty budowlane, które wykonał inwestor w opisanym wyżej lokalu, są zgodne z przepisami prawa. Od razu też dostrzec trzeba, iż postępowanie dowodowe wykazało, że w lokalu tym - wcześniej była to pracownia krawiecka - dokonano wymiany okien drewnianych na okna z PCV z zachowaniem istniejących otworów okiennych, w ścianie konstrukcyjnej wykonano dodatkowy otwór drzwiowy (2,0 m x 0,70 m), a istniejący otwór drzwiowy zmniejszono (0,10 m). Z kolei, w dotychczasowym przewodzie kominowym doprowadzono z piwnicy pion kanalizacji sanitarnej Ø 110 oraz przewody centralnego ogrzewania, zamontowano grzejniki pod trzema oknami. Roboty budowlane rozpoczęte zostały w grudniu 2010 r. i prowadził je Z. M. - inwestor. Ustalono też, że w pierwszym pomieszczeniu istniała ścianka o grubości 12 cm, którą właściciele rozebrali ponad 10 lat temu (sprzed 2011 r.) i zastąpili ją ścianką kartonowo-gipsową, którą inwestor zdemontował. Okolicznością bezsporną pozostaje też fakt, iż opisany zakres robót był realizowany przez inwestora bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

W związku z tym, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że samowolnie zrealizowane przez inwestora roboty budowlane, obejmujące wykonanie nowego (dodatkowego) otworu drzwiowego w ściance konstrukcyjnej, pomniejszenie istniejącego otworu w ściance konstrukcyjny, doprowadzenie instalacji sanitarnej oraz instalacji centralnego ogrzewania są robotami związanymi z przebudową, zdefiniowaną w przepisie art. 3 pkt 7a p.b., jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Dodać można, że w przypadku samowolnie zrealizowanych robót budowlanych niebędących budową chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejących, nie zaś na stworzeniu obiektu lub jego części od nowa (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2007, s. 537; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12, LEX nr 1361636). Zatem przebudową są takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego, a na które inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Przy braku pozwolenia na roboty budowlane - zrealizowane lub prowadzone w warunkach samowoli budowlanej - uznane za przebudowę, która nie jest zaliczona do budowy, zastosowanie znajduje art. 50 i 51 p.b. Przepisy art. 50 i art. 51 p.b. dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 p.b., a więc mają zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 50-51 ma na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i kończy się wydaniem decyzji w oparciu o jedną z trzech podstaw prawnych określonych w art. 51 ust. 1 p.b., bowiem przepis ten (pkt 1-3) dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. Mianowicie, samowolnych robót budowlanych, których nie można legalizować, ponieważ nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa (pkt 1), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (pkt 2), istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3).

Ponieważ w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stąd koniecznym stało się poczynienie uwag o charakterze ogólnym, zmierzającym do przeprowadzenia oceny zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Postępowanie to ukierunkowane jest na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych lub zakończonych robót budowlanych, gdyż ratio legis art. 51 p.b. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, LEX nr 1337347). W świetle powyższego, decyzje podejmowane w trybie art. 51 p.b. nie mają charakteru represyjnego lecz restytucyjny.

Jeżeli w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych organ ustali, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowych czynności ani robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego i w takiej sytuacji organ kończy wszczęte postępowanie w sprawie, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych tym przepisem. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 138/11 (LEX nr 1410747), że "nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu."

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zostało wszczęte postępowanie oraz prawidłowo też organ przeprowadził postępowanie dowodowe. Przede wszystkim, organ precyzyjnie ustalił zakres realizowanych samowolnie robót budowlanych. Tego stanu nie negują też skarżący. Postępowanie dowodowe z kolei wykazało, że przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką i wiedzą budowlaną, a przy tym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Zasadniczymi dowodami w tym względzie były przeprowadzone dwukrotnie oględziny (w dniach 3 marca 2011 r. i 26 września 2011 r.), przedłożona przez inwestora (w ramach obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 1 kwietnia 2011 r. i z dnia 17 grudnia 2013 r.) ocena techniczna autorstwa J. W. oraz ocena techniczna - ekspertyza dotycząca wykonania wewnętrznych instalacji, autorstwa B. N. i A. J. Opiniom tym nie sposób odmówić prawidłowości bądź wiarygodności, w sytuacji, gdy zostały sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia w zakresie budownictwa, po przeprowadzeniu oględzin, inwentaryzacji, wywiadu z użytkownikami oraz dysponując dokumentacją fotograficzną. W zakresie robót polegających na: wymianie okien drewnianych na okna z PCV z zachowaniem istniejących otworów okiennych; wykonaniem w ścianie konstrukcyjnej dodatkowego otworu drzwiowego (2,0 m x 0,70 m x 0,25 m) oraz zmniejszenie istniejącego otworu drzwiowego, biegły stwierdził, że roboty te zgodne są z obowiązującymi przepisami i ze sztuka budowlaną. W kwestii instancji dostrzec również trzeba, że nawiązując do wizji lokalnej z dnia 14 grudnia 2013 r. autorzy opinii stwierdzili, iż wewnętrzne instalacje sanitarne zostały wykonane tylko częściowo. Nie wykonano również montażu urządzeń na instalacji wody oraz kanalizacji i nie są one używane. Użytkowana jest natomiast instalacja c.o. W związku z powyższym, co do niezakończonych i nieużytkowanych instalacji zawarli zalecenia np. próby szczelności, przepłukania, sprawdzenia zaworów itp. Natomiast w przedmiocie elementu spornego w sprawie, tj. umieszczenia przewodu centralnego ogrzewania oraz rury kanalizacyjnej w wolnym przewodzie kominowym, który to nie posiada połączenia na niższych kondygnacjach, biegli stwierdzili, że wykorzystanie przewodu do ułożenia pionu kanalizacji i pionu c.o wykonano zgodnie z opinią kominiarza. Sporządzona ona została odnośnie urządzeń grzewczo-kominowych użytkowanych przez właścicieli mieszkania Z.S. M. przy ul. [...] w celu wskazania przewodu kominowego i usytuowania miejsca na podłączenie. Na drugiej stronie opinii kominiarza wykonano szkic wskazujący wolny przewód i miejsce podłączenia. Zaznaczyć jednocześnie przyjdzie, że w punkcie 6.0 opinii biegłych, zalecenia sprowadzają się do szczelnego wypełnienia wolnych przestrzeni i skuteczności wygłuszenia szumów spływającej w kanalizacji wody. Organ poddał dogłębnej analizie roboty w wolnym przewodzie kominowym i dokonał ich oceny, wyjaśniając, iż w postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu jest zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót budowlanych, a celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, w tym w szczególności, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - brak jest zapisów regulujących kwestie umieszczenia instalacji centralnego ogrzewania oraz rury kanalizacyjnej w wolnych przewodach kominowych. Rozwiązania takie wynikają zarówno z szeroko rozumianej wiedzy technicznej (sztuki budowlanej), która stosowana jest powszechnie w budownictwie (uwzględniana przez projektantów oraz kierowników budów, co jest zgodne z art. 5 ust. 1 p.b.). Zasady wiedzy technicznej (sztuki budowlanej) określane są w doktrynie jako "fachowe wiadomości" oparte na osiągnięciach aktualnej techniki i nauki, a także uzyskane w toku działalności praktycznej, czyli jest to pojęcie ogólne, które nie znajduje swojego odzwierciedlenia w przepisach. Dlatego też, opinia sporządzona w tej sprawie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządowej wraz z oceną zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną jest dowodem na okoliczność braku wątpliwości w stosunku do wykonanych robót w wolnym pionie kominowym. W opinii tej nie były też kwestionowane sporne roboty (umieszczenie instalacji centralnego ogrzewania oraz rury kanalizacyjnej). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ właściwie też zastosował art. 81c ust. 2 p.b., co wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 17 grudnia 2014 r., celem wyjaśnienia wątpliwość co do jakości i prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych obejmujących m.in. umieszczenie instalacji centralnego ogrzewania oraz rury kanalizacyjnej w wolnym przewodzie kominowym. Dodatkowo też, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ochrony przed hałasem i drganiami, opinia zawiera - co należy podkreślić - przywołane wyżej zalecenia dotyczące ewentualnej eksploatacji. Skoro organ ustalił, że w realiach niniejszej sprawy samowolne roboty budowlane, stanowiące element sporu między stronami, nie wymagały nałożenia żadnych nakazów wynikających z przepisów prawa, zatem brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, na zasadzie omawianego przepisu.

W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, iż obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o którym mowa z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. może być nałożony na inwestora jedynie wówczas, gdy kontrolowane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno–budowlane. W sytuacji braku podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego, stosując zasadę a contrario art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. może wydać decyzję odmawiającą nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności.

Ponadto, mając na uwadze zarzuty skargi stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do orzekania w sprawach sporów cywilno-prawnych dotyczących naruszenia prawa własności, czy też w kwestii zarządu nieruchomością wspólną, gdyż właściwe w takich sprawach są sądy powszechne. Ustalenia natomiast organów odnośnie prawidłowości wykonania przez inwestora samowolnych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami sztuki budowlanej, zostały oparte na wystarczających przesłankach. Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie zakresu robót nią objętych, kończy (zamyka) postępowanie w przedmiocie oceny legalności zastanych, tj. wykonanych na dzień orzekania robót budowlanych i nie oznacza zgody organu na zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu strychowego, czy też pozwolenia na jego użytkowanie jako lokalu mieszkalnego. Postępowanie bowiem ograniczyło się do zbadania zgodności z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych, przy udziale stron, o których mowa w art. 52 i art. 28 ust. 2 p.b. Także analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ nadzoru w toku całego postępowania, które było długotrwałe i w którym zapadło wiele rozstrzygnięć, wyczerpał wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy, czyli legalności opisanych wyżej robót budowlanych.

Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, iż ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, daje - w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - podstawę do wydania merytorycznej decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeśli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, a przez to nie wymagają żadnych zmian i przeróbek, nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ani tym bardziej nakazywania ich rozbiórki.

W ocenie Sądu, zakres wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej został jednoznacznie wyjaśniony przez organ nadzoru budowlanego i zbadany, jak również prawidłowo oceniony w trybie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.