Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 667/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 564/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 6 maja 2021 r. nr SKO-SR-4199/24/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 564/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 6 maja 2021 r. nr SKO-SR-4199/24/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 "pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 "lit. a" P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 "ust. 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że występuje brak przyczyn do wznowienia postępowania, pomimo że zgodnie ze stanem faktycznym wskazywanym przez wnoszącą skargę kasacyjną we wniosku o wznowienie postępowania, pojawiły się nowe okoliczności, mające wpływ na wynik sprawy, a które nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej nieopłaconych w całości lub w części, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I całkowicie błędnie, podzielając pogląd organów, stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 151 § 1 "ust. 1" K.p.a., ponieważ przywołane przez skarżącą okoliczności nie były nowymi, faktycznie nieznanymi organowi w dniu wydawania decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną jako przesłankę wznowieniową – nową okoliczność, powołała istniejący na nieruchomości podział quoad usum, potwierdzony jedynie postanowieniem Sądu Rejonowego w Turku z 7 września 2020 r. Istnienie podziału quoad usum zostało pominięte przez organy, które - jako jedyną nową okoliczność i dowód w sprawie - przyjęły postanowienie Sądu Rejonowego w Turku. Oznacza to, że w sprawie nie dokonano wnikliwej i należytej analizy stanu faktycznego. Z kolei, Sąd I instancji bez zastrzeżeń przyjął takie rozstrzygnięcie organów jako własne, doprowadzając do nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 "ust. 1" K.p.a.

W sprawie wnoszącej skargę kasacyjną, umowa quoad usum była ustna, co jest dopuszczalne. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że stan faktyczny przedstawiony we wniosku, a potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w Turku oraz zawartą ugodą, miał zastosowanie pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, to jest między wnoszącą skargę kasacyjną i jej trzema synami, w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy X. Konsekwencją podziału quoad usum jest to, że każdy ze współwłaścicieli, używając fizycznie wydzielonej części z wyłączeniem innych osób, czerpie z niej pożytki i w takim też zakresie ponosi wszystkie wydatki związane z eksploatacją tej części. Umowa ustna quoad usum, o której nie wiedział Wójt Gminy X. w dniu wydania decyzji, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się też z twierdzeniem Sądu I instancji, że ani postanowienie Sądu Rejonowego w Turku, ani załączona do niego ugoda, nie potwierdzały stanu dotychczas istniejącego. Tymczasem dowody przedstawione przez wnoszącą skargę kasacyjną we wniosku przedstawiały faktyczny stan podziału współwłasności.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Przypomnienia wymaga, że z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, że A. A. w piśmie z 5 października 2020 r., uzupełnionym pismem z 28 października 2020 r., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy X. z 8 października 2018 r. nr FOPS.ŚW.449.163.2018 oraz o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu A. A. podała, że Sąd Rejonowy w Turku postanowieniem z 7 września 2020 r. dokonał ostatecznego działu spadku po jej mężu. W efekcie, wnioskodawczyni została współwłaścicielką, wraz z synem, nieruchomości o powierzchni 0,1728 ha. Jej dochód kształtował się więc inaczej niż dochód przyjęty w decyzji z 2018 r., co miało wpływ na nieprzekroczenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia wychowawczego.

Wójt Gminy X. postanowieniem z 25 lutego 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie, decyzją z 10 marca 2021 r. nr GOPS-ŚW-449-163-3/2021 odmówił uchylenia decyzji z 8 października 2018 r. wskazując, że przywołane postanowienie Sądu Rejonowego w Turku z 7 września 2020 r. nie wywołuje skutków prawnych ex tunc (z mocą wsteczną), lecz ex nunc (na przyszłość). Nie wyszły zatem na jaw nowe, istotne dla sprawy, okoliczności, o których organ nie wiedział w dacie wydania decyzji z 8 października 2018 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie z 6 maja 2021 r. nr SKO-SR-4199/24/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. na decyzję z 6 maja 2021 r.

Rozpoznana we wskazanych powyżej granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odpowiadają standardom ustawowym, uzasadnienie pozbawione jest zaś wymaganej konkretności.

Przede wszystkim związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez autora skargi kasacyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazując już na wstępie podstawę kasacyjną czyni to niedokładnie. Wskazuje bowiem na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zatem na naruszeniu prawa materialnego, ale dalej pisze o naruszeniu przepisów postępowania, co oznaczałoby jednak oparcie skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Kolejno autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie prawa przez Sąd I instancji przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 "ust." 1 K.p.a., choć ten pierwszy przepis prawny nie był w sprawie stosowany przez Sąd I instancji, a w tym drugim przepisie nie ma mniejszych jednostek redakcyjnych określonych jako "ustępy". Przepis art. 151 § 1 K.p.a. dzieli się na dwie mniejsze jednostki redakcyjne określone jako "punkty". Podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił zaś przepis art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Ponadto koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest dokładne określenie przepisów, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. Dla profesjonalnego prawnika, który zobowiązany jest sporządzić skargę kasacyjną, nie może ulegać wątpliwości, że wymóg powołania konkretnej normy prawnej odnosi się do najmniejszej jednostki redakcyjnej kwestionowanego przepisu. Nie wystarczy zatem przytoczenie numeru artykułu czy paragrafu. Niezbędne jest jeszcze wskazanie właściwego ich ustępu, czy też punktu lub podpunktu.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom także z powodu ogólnikowego sposobu sformułowania zarzutu, a tak postawiony zarzut nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd kasacyjny. Dla podważenia stanowiska Sądu I instancji o braku przyczyn do wznowienia postępowania nie jest bowiem wystarczające podniesienie zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego podstawę prawną działania Sądu I instancji, a więc w niniejszej sprawie art. 151 P.p.s.a., w powiązaniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 (jak należałoby przyjąć na podstawie analizy akt sprawy) K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jest więc podstawą prawną działania organu administracyjnego i określa sposób zakończenia wznowionego postępowania. Jeżeli zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy błędnego zaaprobowania przez Sąd I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, który pomimo że stwierdził istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (a więc stosuje art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), to nie można skutecznie podważyć stanowiska o zastosowaniu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który to przepis organ administracyjny prawidłowo zastosował, skoro stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś konsekwentnie zastosował art. 151 P.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione.

Argumentacja skargi kasacyjnej podana zarówno w petitum, jak i uzasadnieniu, na poparcie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazuje na błędne uznanie Sądu I instancji, przyjęte za organem administracyjnym, że w sprawie występuje brak przyczyn do wznowienia postępowania, pomimo że zgodnie ze stanem faktycznym opisanym przez wnoszącą skargę kasacyjną we wniosku o wznowienie postępowania, pojawiły się nowe okoliczności, mające wpływ na wynik sprawy, a które nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędne zastosowanie ww. przepisów, w istocie kwestionuje zatem fakt zaaprobowania przez Sąd I instancji poczynionych przez organ administracyjny ustaleń stanu faktycznego i ich ocenę. Tymczasem kwestionowanie ustaleń faktycznych w tym zakresie powinno być połączone z postawieniem zarzutów dotyczących postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś na żadne przepisy dotyczące tych kwestii ani też regulujących uzasadnienie decyzji administracyjnej. Wywody skargi kasacyjnej zawarte w uzasadnieniu dotyczące umowy ustnej quoad usum potwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego w Turku w kontekście podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zostały powiązane z normami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej ani też nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane przez przyporządkowanie do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów wskazujących, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu, nie wyjaśnia też czy chodzi o niewłaściwe zastosowanie, które dotyczy etapu subsumpcji, czyli kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Przepisy wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu i organowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub przepisami prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Wskazane uchybienia w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej objawiające się w sposobie formułowania podniesionych zarzutów w rezultacie rzutowały w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. W tej sytuacji nie zostało podważone stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że jeżeli nie potwierdzi się istnienie wskazanej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), to znajduje zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i wówczas organ nie ocenia już "istoty sprawy", to jest nie bada prawidłowości decyzji dotychczasowej, lecz poprzestaje na wykazaniu braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Postępowanie wznowieniowe nie może służyć do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ jest konsekwencją ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. Natomiast argumenty podnoszone przez A. A. w toku wznowionego postępowania oraz w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w istocie sprowadzają się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych (w zakresie wyliczenia dochodu rodziny), dokonanych przez Wójta w decyzji z 8 października 2018 r., od której nie wniesiono odwołania. Pozostaje też w mocy ocena Sądu I instancji, że ani wydane blisko dwa lata po wydaniu decyzji z 8 października 2018 r., postanowienie Sądu Rejonowego w Turku z 7 września 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o dział spadku w związku z zawartą przez spadkobierców ugodą (sądową), ani tym bardziej załączona do niego ugoda, nie "potwierdzały" stanu dotychczas istniejącego, ale wywoływały skutki "na przyszłość", kształtując na nowo relacje majątkowe pomiędzy spadkobiercami. Z uwagi na niewystąpienie powołanej przesłanki wznowieniowej, prawidłowość decyzji z 2018 r. (w zakresie ustaleń i obliczeń wysokości dochodu skarżącej i jej syna) pozostawała poza kontrolą sprawowaną w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.