Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 648/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek (spr) WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 lutego 2005 r Nr [...] - w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków :za wysługę lat , motywacyjnego , funkcyjnego , za warunki pracy , a także zasady wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem Nr 1 w zakresie : - § 3 ust.6 odnośnie słów " po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej " - § 5 ust.2 pkt 1 lit.c , pkt 2 lit. b , pkt 3 lit.b - § 10 ust. 7 odnośnie słów " oraz za okresy wymienione w ustępie 3 " - § 11 ust.4 i 5 - §16 ust.2 oraz załącznika nr 3 do wyżej w/w uchwały II orzeka , że wymienione w pkt I przepisy nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 21 lutego 2005r. nr [...] została podjęta z powołaniem się na art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 30 ust. 6 i 10, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 3 i 7 ustawy Karta Nauczyciela, jak również Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy. Stanowi ona regulamin wynagradzania nauczycieli, określając wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, a także zasady wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę

Skarżący Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej:

1/ § 3 ust.6 załącznika nr 1 odnośnie słów "po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej"

2/ § 5 ust.2 pkt. lit.c, pkt. 2 lit.b, pkt. 3 lit.b załącznika nr 1

3/ § 10 ust. 7 załącznika nr 1 odnośnie słów "oraz za okresy wymienione w ust. 3"

4/ § 11 ust. 4 i 5 załącznika nr 1

5/ § 16 załącznika nr 1

6/ załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące argumenty:

Ad. 1) odnośnie zawartych w § 3 ust. 6 Zał. Nr 1 do uchwały słów: "po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej", a więc wprowadzonej zasady, iż wysokość dodatku motywacyjnego oraz okres, na jaki został on przyznany nauczycielowi ustala dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych podniesiono, iż narusza on prawo. Zdaniem skarżącego Rada Miejska wprowadzając wymóg uzyskania opinii zakładowej organizacji związkowej przekroczyła zakres delegacji ustawowej określony w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie skarżącego przepis ten ogranicza bowiem w sposób nieuprawniony pracodawcę w decydowaniu o wysokości i okresie przyznawania dodatku motywacyjnego.

Ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu Rada Miejska podniosła, że jej zdaniem zaskarżona regulacja nie narusza przepisów prawa. Opinia nie jest bowiem wiążąca i w żaden sposób nie krępuje dyrektora, ani nie jest dla niego "ograniczeniem". Dodatkowo podniesiono także, że w zakresie nieuregulowanym przez szczególne przepisy ustawy Karta Nauczyciela - zastosowanie mają ogólne przepisy prawa pracy, w szczególności także kodeks pracy i wyrażona w art. 18 tego kodeksu zasada uprzywilejowana pracownika, "postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na podstawie, których powstaje stosunek pracy nie mogą być mniej korzystne dla pracowników, niż przepisy prawa pracy" - a zatem jeżeli pracodawca (lub organ ustalający zasady wynagradzania) zechce dać większe niż przewidziane przepisami prawa pracy gwarancje lub uprawnienia dla pracowników, nie jest to sprzeczne z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kwestionowanym przepisie, ponieważ przewidzianą w nim konieczność zasięgania opinii związków przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego traktować należy właśnie w kategoriach zwiększenia ochrony pracownika.

Ad. 2) Odnośnie § 5 ust. 2 pkt. 1 lit. c, pkt. 2 lit. b, pkt. 3 lit. b zał. Nr 1 do uchwały skarżący zakwestionował prawidłowość regulacji, w której nie przewidziano dolnej granicy dodatku funkcyjnego. Skarżący ocenił, że brak dolnej granicy dodatku funkcyjnego dla wicedyrektorów placówek może doprowadzić do sytuacji, w której uprawniony do takiego dodatku może otrzymać taki dodatek w wysokości ,,0%" czy też w "wysokości symbolicznej złotówki, co stworzyłoby w istocie sytuację fikcyjnego i pozornego realizowania prawa do przedmiotowego dodatku".

Ustosunkowując się do tego zarzutu Rada Miejska podniosła, że skoro § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli oraz ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego (Dz.U. Nr 22, poz. 181) stanowi iż "do uzyskania dodatku uprawnieni są nauczyciele..." a uprawnienie to łączy się z wykonywaniem określonej funkcji czy zajmowaniem określonego stanowiska, to przyznanie dodatku w zerowej stawce musiałoby zostać zakwalifikowane jako fakt nie przyznania tego dodatku, co rodzi roszczenie pracownika o jego wypłatę - do rozpatrywania zaś indywidualnych roszczeń pracowniczych uprawnione są sądy pracy. Taka sama sytuacja powstaje w sytuacji przyznania dodatku w rażąco niskiej wysokości. Uchwalając takie brzmienie kwestionowanych przepisów Rada Miejska nie przekroczyła zatem delegacji ustawowej ustalając zasady przyznawania dodatku funkcyjnego, określając jedynie jego górną granicę. Przyjęcie natomiast tezy, iż takie rozwiązania skłaniać będzie wykonawców tej uchwały do łamania przepisów prawa pracy, wydaje się nieuprawnione. Ponadto strona przeciwna do skarżącej zwróciła uwagę na fakt, iż przyjęte rozwiązanie stosowane jest w szeregu obowiązujących przepisach dotyczących wynagradzania.

Ad. 3) Odnośnie § 10 ust. 7 skarżący podniósł jego bezprzedmiotowość w zakresie odesłania do ust. 3 tegoż paragrafu, gdyż ustęp ten określa warunki przyznania dodatku za trudne warunki pracy, a nie okresy za które dodatek ten przysługuje. Okresy te zaś wymienia ust. 4.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Rada Miejska przyznała, że rzeczywiście doszło do błędu redakcyjnego i przepis ten zostanie zmieniony przez Radę Miejską, niemniej jednak uchwalenie w takim kształcie nie stanowi na prawa.

Ad. 4) Odnośnie § 11 ust. 4 i 5 zał. Nr 1 do uchwały skarżący zakwestionował legalność przepisów uzależniających przyznanie dodatku za pracę w uciążliwych warunkach od przepracowania w miesiącu określonej ilości godzin w takich warunkach, podnosząc zarzut pozbawienia pewnych grup nauczycieli obligatoryjnego w myśl ustawy dodatku. Zdaniem skarżącego naruszono ten sposób art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, albowiem z treści art. 34 wynika, że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 Konstytucji.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Rada Miejska podniosła, że nie naruszyła prawa i nie przekroczyła delegacji ustawowej do ustalania "szczegółowych zasad przyznawania dodatków". Rozwiązanie przyjęte przez Gminę sprowadza się do ustalenia takich szczegółowych zasad przyznawania tego dodatku, z których wynika, że dopiero przepracowanie określonej ilości godzin w miesiącu, w warunkach uznanych za uciążliwe, jest premiowane przyznaniem dodatku pieniężnego. Nie byłoby zgodne z zasadą wynagradzania wg. jakości i ilości wykonanej pracy, gdyby taki sam dodatek otrzymywał nauczyciel niezależnie od tego czy w określonych warunkach pracuje 1 czy też 80 godzin w miesiącu. Również zarzut naruszenia ustawy zasadniczej uznano za chybiony.

Ad. 5) Odnośnie § 16 zał. Nr 1 do uchwały skarżący zakwestionował jego prawidłowość z powodu braku uregulowania "wysokości nagród i warunków ich przyznawania".

Ustosunkowując się do tego zarzutu Rada Gminy podniosła, że przepis § 16 zal. Nr 1 do uchwały, w swym ust. 2 odsyła do Załącznika Nr 3 uchwały, w którym to załączniku określono m.in. wysokość środków przeznaczonych na nagrody, albowiem nagrody te przyznawane są w ramach środków na nie przeznaczonych. To zatem wysokość tych środków implikuje wysokość i ilość przyznawanych nagród. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej wyznaczenie sztywnych granic wysokości tych nagród byłoby zbyt dużym ograniczeniem dla podmiotów mających uprawnienia do ich przyznawania, a także czynnikiem niweczącym uznaniowy charakter nagród. Podkreślono ponadto, że w Załączniku Nr 3 określono procedury występowania z wnioskami o przyznanie nagród i zgłaszania kandydatów do ich otrzymania, terminy oraz zasady i kryteria przyznawania. W rezultacie ustalono więc zarówno wysokość i warunki przyznawania nagród dla nauczycieli nie naruszając przepisów obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w częściach zakwestionowanych w skardze jest sprzeczna z prawem, a zatem złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ad.1) Odnośnie zarzutu skargi sprzeczności z prawem zawartego w zaskarżonej uchwale wymogu zasięgnięcia opinii zakładowych organizacji związkowych jako poprzedzającego ustalenie przez dyrektora szkoły wysokości tego dodatku, należy stwierdzić, że zasługuje on na uwzględnienie, ale z innych powodów niż przytoczone w skardze. Zgodzić się bowiem należy z argumentacją Rady Gminy, że samo wprowadzenie wymogu poprzedzenia decyzji dyrektora obowiązkiem uzyskania opinii, która ze swej istoty nie wiąże, w żaden sposób nie ogranicza kompetencji pracodawcy, a więc nie może być z tego punktu widzenia uznane za niezgodne z prawem. Należy jednak równocześnie zauważyć, że wprowadzając wymóg uzyskania takiej opinii, rada gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Z treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1997r., nr 56, poz. 357 z późn. zm, cytowana dalej jako : Karta Nauczyciela.), który stanowi podstawę prawną wydania przez radę gminy regulaminowej regulacji prawnej dotyczącej dodatku motywacyjnego, ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do uregulowania w drodze regulaminu "wysokości stawek dodatku (...) oraz szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku". Tymczasem wprowadzenie wymogu uzyskania opinii zakładowej organizacji związkowej jest regulacją dotyczącą trybu czyli procedury uzyskiwania tego dodatku. Taką regulacją rada gminy wykroczyła zatem poza zakres upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że istotą działań normatywnych organów administracyjnych jest konieczność ścisłego opierania się na upoważnieniu ustawowym. Wyłącznie takie działania normatywne organów władzy wykonawczej są bowiem dopuszczone w naszym porządku prawnym, w którym obowiązuje konstytucyjna zasada praworządności i trójpodziału władz. Wykroczenie zatem poza zakres upoważnienia ustawowego traktować należy jako naruszenie prawa. Z tego powodu stwierdzono nieważność części § 3 ust. 6 załącznika nr 1 uchwały odnośnie słów "po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej".

Ad. 2) Oceniając legalność zapisów § 5 ust. 2 pkt. 1 lit. c, pkt. 2 lit. b, pkt. 3 lit. b zał. Nr 1 do uchwały należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego kwestionujące brak dolnej granicy dodatku funkcyjnego. Taki brak dolnej granicy dodatku funkcyjnego dla wicedyrektorów placówek rzeczywiście może doprowadzić do sytuacji, w której uprawniony do takiego dodatku może otrzymać dodatek w wysokości ,,0%" czy też w "wysokości symbolicznej złotówki, co stworzyłoby w istocie sytuację fikcyjnego i pozornego realizowania prawa do przedmiotowego dodatku", podczas gdy prawo do uzyskania takiego dodatku wynika z ustawy. Dodatkowo podnieść należy jeszcze jeden argument przemawiający za koniecznością zakwestionowania prawidłowości przewidzianej w zaskarżonej uchwale regulacji, a mianowicie to, że poprzez brak uregulowania dolnej granicy dodatku, pozostawiono pełną swobodę ustalenia wysokości dodatku dyrektorowi placówki (por. §5 ust. 4 Zał. Nr 1 do zaskarżonej uchwały), którego nie ograniczono żadnymi wiążącymi go w tym zakresie zasadami i kryteriami. Należy uznać, że regulacja taka w sposób nieuprawniony przenosi kompetencje przyznane ustawą dla organu prowadzącego szkołę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela) na rzecz innego podmiotu-dyrektora szkoły. Stanowi zatem naruszenie ustalonej ustawowo właściwości.

Za pozbawiony znaczenia prawnego uznać należy natomiast argument Rady Gminy podniesiony w odpowiedzi na skargę, że przyjęte w uchwale rozwiązanie stosowane jest w szeregu obowiązujących przepisach dotyczących wynagradzania. Rzeczywiście ustalanie wysokości wynagrodzenia w sposób "widełkowy" jest powszechnie przyjętą praktyką, ale dotyczyć ona może tylko sytuacji, w których nie narusza ona prawa z punktu widzenia właściwości organów wyposażonych ustawowo w kompetencje do ostatecznego ustalenia wysokości wynagrodzenia. Z powodów przytoczonych powyżej bez znaczenia prawnego jest również argumentacja organu, iż nie można zakładać tezy o skłonności wykonawców zaskarżonej uchwały do łamania przepisów prawa pracy poprzez przyznawanie dodatku w wysokości zerowej lub symboliczne. Już zresztą sam wywód Rady Gminy w zakresie ewentualnej drogi prawnej w przypadku przyznania zbyt niskiego dodatku świadczy o tym, że dostrzega ona zagrożenia wynikające z braku uregulowania jakichkolwiek kryteriów, jakimi ma się kierować dyrektor szkoły w ustalaniu wysokości dodatku w konkretnej sprawie.

Ad. 3) W pełni należy również uznać zasadność skargi odnośnie nieprawidłowości § 10 ust. 7 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Wobec treści ust. 3 tego przepisu, do którego ów ust. 7 odsyła, oczywistym jest, że regulacja ta jest bezprzedmiotowa w zakresie odesłania do ust. 3. Dlatego też, wobec treści art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy braku "przepisu szczególnego wyłączającego stwierdzenie nieważności" w niniejszej sprawie, sąd uwzględniając skargę, stwierdził nieważność tego przepisu w części odnośnie słów "oraz za okresy wymienione w ustępie 3".

Ad. 4) W pełni należy także podzielić zarzut skarżącego odnośnie zakwestionowania legalności § 11 ust. 4 i 5 zał. Nr 1 do uchwały. Przewidziane w tym przepisie uzależnienie przyznania dodatku za pracę w uciążliwych warunkach od przepracowania w miesiącu określonej ilości godzin w takich warunkach, pozbawia pewne grupy nauczycieli obligatoryjnego w myśl art. 34 ustawy Karta Nauczyciela dodatku. Z przepisu tego wynika bowiem zasada, że za pracę w warunkach uciążliwych nauczycielom przysługuje z tego tytułu dodatek. Ustawodawca w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela upoważnił radę gminy jedynie do ustalenia wysokości stawek tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Natomiast poprzez przewidzianą w zaskarżonej uchwale zasadę, iż dodatek za pracę w uciążliwych warunkach przysługuje tylko tym nauczycielom, którzy w takich warunkach przepracowali co najmniej 40 godzin w miesiącu, rada gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Za niezasadny uznać należy bowiem argument podniesiony przez Radę Miejską, iż nie przekroczono delegacji ustawowej, albowiem rozwiązanie przyjęte przez Gminę sprowadza się właśnie do ustalenia "szczegółowych zasad przyznawania dodatku", o których mowa w ustawie. W ocenie Sądu regulacja wprowadzona przez gminę wykracza bowiem poza zakres upoważnienia z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela do określenia "szczegółowych zasad przyznawania dodatku" w powiązaniu z ustawowymi zasadami przyznawania tego dodatku określonymi w art. 34 Karty Nauczyciela. Jest ona bowiem w istocie nieuprawnionym wprowadzeniem przez radę dodatkowego warunku do uzyskania dodatku za pracę w uciążliwych warunkach, który nie był przewidziany w ustawie. Takie działanie z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego w sposób oczywisty narusza ustawę Karta Nauczyciela, jak również konstytucyjną zasadę legalności i praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Ad. 5) Zgodzić się należy również z zarzutami skargi co do wadliwości § 16 zał. Nr 1 do uchwały oraz załącznika nr 3. Należy ocenić, że przedmiotowa regulacja jest nieprawidłowa, albowiem jest niepełna. Rada Gminy wykonała w tej regulacji jedynie wymagania co do treści przewidzianej w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 49 ust. 1a ustawy Karta Nauczyciela, a więc w zakresie ustalenia "kryteriów i trybu" przyznawania nagród. Wynika to zarówno z samego tytułu Załącznika nr 3, do którego odsyła wspomniany §16 zał. Nr 1 zaskarżonej uchwały ("Kryteria i tryb przyznawania nagród(...)", jak i ze szczegółowej analizy treści Załącznika nr 3 do tej ustawy. W odniesieniu do nagród regulacja zaskarżonego regulaminu jest zatem niepełna, nie została bowiem zrealizowana dyspozycja wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela z której wynika obowiązek dla rady gminy określenia "wysokości i warunków wypłacania" nagród. Za niewystarczające uznać bowiem należy wskazanie w Załączniku Nr 3 uchwały ogólnej wysokości środków przeznaczonych na nagrody. Nie stanowi to wystarczającego wykonania upoważnienia ustawowego do określenia "wysokości" nagród, w istocie bowiem nie uregulowano tej wysokości, nie wskazano bowiem, w jakiej kwocie może być przyznana nagroda dla jednej osoby. W ocenie Sądu realizacja wymogów ustawowych nastąpić może – co warto podkreślić, zwraca bowiem na to uwagę strona przeciwna do skarżącej zarzucając przez to nadmierne ograniczenie uchwałodawcy- nie tylko poprzez konieczność wprowadzenia w regulaminie sztywnych wysokości tych nagród. W upoważnieniu ustawowym jest bowiem mowa o określeniu "wysokości" nagród, wykonanie ustawy polegać zatem powinno na określeniu sztywnych granic wysokości tych nagród przyznawanych poszczególnym osobom, co może zostać dokonane poprzez wskazanie dolnej i górnej ich granicy.

Ponieważ zatem, mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że regulacja zaskarżonej uchwały dotycząca nagród zawarta w §16 załącznika nr 1 i w załączniku nr 3, do którego ów § 16 odsyła jest niepełna, albowiem nie realizuje wszystkich wymogów ustawowych, stwierdzono w tej części jej nieważność, uwzględniając w tym zakresie skargę.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270).