Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 741/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej także "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia A D (dalej: "skarżący", "inwestor") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB" bądź "organ powiatowy") z [...] października 2021 r, nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie bezdotykowej myjni samochodowej trzystanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. zbiornikiem gazu płynnego o pojemności 4800l posadowionym na płycie, modułem odkurzacza, zbiornikiem separatora ścieków, dwoma zbiornikami na ścieki, zlokalizowanych na działce numer ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. wskazanym w nim dokumentów – uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu przedłożenia wymienionych w nim dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2022 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 16 września 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w [...] informujące o prowadzeniu postępowania pozakarnego dotyczącego nieprawidłowości w Wydziale Infrastruktury Starostwa Powiatowego w [...] przy wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie pozwoleń na budowę w latach 2012-2013, gdzie w ramach prowadzonego postępowania uzyskano prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] , z którego wynika, że doszło do podrabiania decyzji administracyjnych w postaci pozwoleń na budowę. Nieprawidłowości te dotyczyły m.in. budowy bezdotykowej myjni samochodowej w miejscowości [...], gmina [...], której inwestorem jest A D. Wniosek o pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 21 marca 2013 r. W rejestrach urzędu Starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W sytuacji podrobienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz braku dokumentacji budowlanej stwierdzono, że faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym. W piśmie tym wniesiono również o wszczęcie postępowania administracyjnego w kierunku samowoli budowlanej inwestycji.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron przez PINB (pismem z 18 września 2020 r.) o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W dniu 15 kwietnia 2021 r. pracownicy organu powiatowego przeprowadzili kontrolę na działce nr ewied. [...], podczas której stwierdzono, że na terenie działki wybudowano bezdotykową myjnię samochodową dwustanowiskową, zbiornik gazu o pojemności 4800l posadowiony na płycie betonowej oraz obiekty towarzyszące w postaci modułu odkurzacza, zbiornika separatora ścieków, dwóch zbiorników na ścieki, utwardzenie terenu oraz dwa zjazdy na teren działki z drogi powiatowej. Myjnia w dniu kontroli składa się z dwóch stanowisk oddzielonych od siebie modułem sterowania, stanowiska myjni każde o wymiarach 5,0 m x 7,0 m i wysokości od poziomu terenu do okapu dachu łukowego 4,25 i w najwyższym punkcie zadaszenia 5,25 m. Pomieszczenie modułu sterowania myjni o wymiarach 2.50 m x 5,70 m i wysokości 2.80 m. W odległości około 13 m w kierunku zachodnim od myjni zlokalizowano naziemny zbiornik gazu o pojemności 4800l posadowiony na betonowej płycie o wymiarach 2,0 m x 3,0 m służący do zasilania kotła umieszczonego w module sterowania celem ogrzewania wody na potrzeby myjni. Obecny w dniu kontroli inwestor – A D okazał posiadane dokumenty dotyczące ww. inwestycji, tj. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy, decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zmieniającą decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, projekt budowlany (samoobsługowej myjni samochodowej dwustanowiskowej - wiata z kontenerem dach poliwęglanowy - projekt powtarzalny typowy), umowę z dnia 30 stycznia 2013 r. dotyczącą montażu i dostawy konstrukcji, montażu oznakowania myjni, decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] pozwalającą na zajęcie pasa drogowego, umowę na wykonanie dokumentacji budowlanej wraz z umową przedwstępną, zgodę na lokalizację ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania - wydanie pozwolenia wodnoprawnego, postanowienie uzgodnienie wpływu na drogę powiatową - do ustalenia warunków zabudowy, umowę z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...]. dotyczącą sprzedaży, dostawy, montażu i rozruchu myjni. Inwestor oświadczył, że inne dokumenty dotyczące inwestycji wydane zostały prokuraturze.

Starosta [...] w piśmie z dnia 16 października 2020 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji oraz projektu budowlanego dotyczących przedmiotowej inwestycji.

PINB wskazał, że jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej jedynie budowy dwóch zjazdów publicznych w km 0+022,50 i w km 0+0,055,00 strona prawa z drogi powiatowej nr [...] - [...] /działka o numerze ewidencyjnym [...] / na działkę o numerze ewidencyjnym [...] (po podziale działka nr [...]), położoną w [...] , tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanej przez na rzecz inwestora A D .

Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 1 czerwca 2021 r. wykazały, że przedmiotowa myjnia posiada trzy stanowiska.

PINB uznając, że sporna myjnia samochodowa została zrealizowania w ramach samowoli budowlanej, postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy jej budowie oraz nałożył na A D obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2022 r.:

- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył A D.

Rozpoznając to zażalenie, [...] WINB podkreślił, że Prokuratura Rejonowa w [...] w piśmie z dnia 11 września 2020 r. poinformowała o prowadzeniu postępowania pozakarnego dotyczącego nieprawidłowości w Wydziale Infrastruktury Starostwa Powiatowego w [...] przy wydawaniu decyzji administracyjnych w przedmiocie pozwoleń na budowę w latach 2012-2013. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. budowy bezdotykowej myjni samochodowej w m. [...] dla inwestora A D. W rejestrach urzędu Starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W sytuacji podrobienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz braku dokumentacji budowlanej stwierdzono, że faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym.

W toku postępowania zażaleniowego [...] WiNB pismem z 19 listopada 2021 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o przesłanie dokumentacji budowlanej związanej z udzieleniem decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] pozwolenia na budowę ww. obiektu. W odpowiedzi organ architektoniczno-budowlany pismem z 6 grudnia 2021 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentacji budowlanej (wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji oraz projektu budowlanego). Ponadto wskazał, że nie są znane wyniki dochodzenia prokuratorskiego prowadzonego w latach 2015-2018 oraz sentencja i uzasadnienie wyroku skazującego. Zaznaczył, że nie prowadził postępowania administracyjnego w powyższej sprawie.

Ponadto [...] WINB pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny o przekazanie kopii prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie m.in. podrobienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej. Z wyroku wynika, że oskarżony w okresie od dnia 21 marca 2013 r. do dnia 9 kwietnia 2013 r., jako funkcjonariusz publiczny zatrudniony na stanowisku Kierownika Referatu Budownictwa Wydziału Infrastruktury Starostwa Powiatowego w [...] dopuścił do zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej w miejscowości [...] dla inwestora A D i odnotowania w prowadzonych w wydziale rejestrach faktu wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w sytuacji gdy nie zgromadzono kompletnej dokumentacji wymaganej do wydania przedmiotowej decyzji, czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k.

Ustosunkowując się do zarzutów inwestora odnośnie naruszenia przez organ I instancji w toku niniejszego postępowania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej, [...] WINB zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie mogą zignorować okoliczności, iż ww. decyzja w istocie nie znalazła się w obrocie prawnym, bowiem jej odnotowanie w rejestrach Starostwa Powiatowego w [...] nastąpiło w efekcie popełnienia czynu zabronionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie można jednocześnie uznać, iż okoliczność podrobienia decyzji Starosty [...] nr [...] stanowi uchybienie lub błąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Za prawidłowość wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego - w tym za ich legalność - odpowiada inwestor i to on ponosi ryzyko związane z działaniem osób związanych z procesem budowlanym, w tym m.in. kierownika budowy. Ewentualne roszczenia z tego tytułu nie należą natomiast do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że PINB w [...] zasadnie uznał, że budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestycja ta podlega zatem reglamentacji trybu postępowania przewidzianego w art. 48-49 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania).

W ocenie [...] WINB, organ powiatowy prawidłowo więc nałożył na A D obowiązek przedłożenia wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr.bud., dokumentów dotyczących przedmiotowej myjni. Jednakże z uwagi na bliski upływ terminu wskazanego w postanowieniu PINB z [...] października 2021 r. nr [...] należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w tej części i wyznaczyć nowy termin - do dnia 30 czerwca 2022 r., w pozostałej zaś części utrzymać postanowienie organu powiatowego w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor – A D, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu [...] WINB zarzuca naruszenie:

– art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania obywatela do organu władzy publicznej, polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązków w skarżonym postanowieniu, pomimo dopełnienia przez niego wszelkich czynności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, przedłożenia wszelkich wymaganych prawem dokumentów i uzyskaniu wszelkich zezwoleń a w konsekwencji przerzucenia na skarżącego odpowiedzialności za rzekome błędy czy też nieprawidłowości w funkcjonowaniu stosownych organów władzy publicznej,

– naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego skutkujące wezwaniem skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu pomimo faktu, że dokumenty te skarżący złożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co potwierdzają stosowne pieczęcie na kopii wniosku.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie postanowienia [...] WINB z [...] lutego 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to nie skarżący popełnił czyn zabroniony a wskazywanie, iż inwestor odpowiada za prawidłowość wykonywania robót budowlanych, w tym za ich legalność zdaje się być w kontekście przedmiotowej sprawy kuriozalne. Skarżący przedłożył stosowne dokumenty we właściwym urzędzie (w aktach znajduje się potwierdzenie ich wpływu) w wyniku prowadzonego postępowania otrzymał decyzję, na podstawie której przystąpił do wykonywania prac. Nie było rolą skarżącego, tak jak żadnego obywatela, weryfikowanie czy ktoś w urzędzie nie podrabia odpisów. Do chwili obecnej nie stwierdzono również nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżący nie był także stroną postępowania karnego.

Przerzucanie na skarżącego obowiązków bądź odpowiedzialności za rzekome nieprawidłowości w działalności właściwych urzędów lub pracujących w nich urzędników, w tym zagubienie dokumentów nie może w ocenie skarżącego wpływać na jego sytuację w kontekście obowiązującej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieobarczanie stron postępowania działającej w dobrej wierze błędami i uchybieniami organu. Zasada ta stoi na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela.

Zasada wzbudzania zaufania w stronach postępowania obejmuje również całe postępowanie dowodowe. Organy zobowiązane są do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie mogą przy tym polegać wyłącznie na inicjatywie dowodowej strony, ale same powinny podejmować działania służące zebraniu materiału dowodowego.

Skarżący wskazał, że podejmował wszelkie kroki w zakresie realizacji inwestycji w postaci budowy myjni samochodowej po dopełnieniu wszelkich wymaganych prawem procedur. Złożył stosowny wniosek, uzyskał wymagane prawem pozwolenia i zrealizował inwestycję zgodnie z założeniem.

Nie do pogodzenia zatem z zasadą zaufania obywatela do organów władzy publicznej jest sytuacja, w której obecnie organ nakłada na skarżącego obowiązki będące konsekwencją rzekomych nieprawidłowości, z którymi skarżący nie ma nic wspólnego, a które miały mieć miejsce w zakresie działalności organów bądź ich pracowników przy wydawaniu stosownych decyzji bądź pozwoleń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim (w części) postanowienie PINB naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2022 r., nr 309/22, uchylające w części, tj. co do terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów – i utrzymujące w mocy w pozostałym zakresie postanowienie PINB z [...] października 2021 r, nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie bezdotykowej myjni samochodowej trzystanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. zbiornikiem gazu płynnego o pojemności 4800l posadowionym na płycie, modułem odkurzacza, zbiornikiem separatora ścieków, dwoma zbiornikami na ścieki, zlokalizowanych na działce numer ewidencyjny [...], położonej w m. [...], gmina [...].

Podstawę materialnoprawną ww. postanowień stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), Zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei art. 48 ust. 3 Pr.bud. stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2. ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przywołane unormowania odnoszą się zatem do sytuacji określonej w art. 48 ust. 1 Pr.bud., tj. przypadku realizacji bądź wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organy nadzoru budowlanego orzekając w niniejszej sprawie przyjęły, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Opierając się na wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 11 września 2020 r. organy uznały, że wspomniana inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem decyzja ta "nie znalazła się w obrocie prawnym".

Powyższe stanowisko – w ocenie tutejszego Sądu – nie znajduje wystarczającego oparcia w przekazanych do tut. Sądu wraz z odpowiedzią na skargę aktach postępowania administracyjnego oraz w ustaleniach organów.

W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że w treści przywołanego wyżej wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 11 września 2020 r. wskazano, że "faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę" i że decyzja taka "nie funkcjonuje w obrocie prawnym". Niemniej konkluzja ta oparta została wyłącznie na wykazaniu "podrobienia" rzeczonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prokurator wskazał, że "w rejestrach urzędu starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].04.2013 r."

Jednocześnie do akt administracyjnych postępowania przed organem II instancji przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę załączono kopię jedynie trzech pierwszych stron wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] , z którego wynika (pkt V sentencji), że L S, jako funkcjonariusz publiczny zatrudniony na stanowisku Kierownika Referatu Budownictwa Wydziału Infrastruktury Starostwa Powiatowego w [...] , został oskarżony m.in. o to, że w okresie od 21 marca 2013 r. do 9 kwietnia 2013 r. "nie dopełnił obowiązków służbowych w ten sposób, że dopuścił do zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej w miejscowości [...] dla inwestora A D i odnotowania w prowadzonych w wydziale rejestrach faktu wydania decyzji Starosty Powiatu [...] o nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, w sytuacji gdy nie zgromadzono kompletnej dokumentacji wymaganej do wydania przedmiotowej decyzji, czym działał na szkodę interesu publicznego (...)".

Z przedstawionych zarówno we wniosku Prokuratora Rejonowego w [...], jak i w zacytowanym fragmencie wyroku informacji, nie sposób wywieść, czy w sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której doszło do wydania decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę, które jednak nastąpiło w wyniku przestępstwa, czy też decyzja taka w ogóle nie została wydana, a w rejestrach organu odnotowano jedynie nieprawdziwą informację o takim zdarzeniu. Brak w aktach sprawy dalszej części ww. wyroku Sądu Rejonowego w [...], w tym jego uzasadnienia, a także nieprecyzyjne omówienie tej kwestii przez Prokuraturę we wniosku z dnia 11 września 2020 r. uniemożliwia tutejszemu Sądowi prawidłową kontrolę stanowiska organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej materii. Zebrany przez organy materiał pozwala sądzić, że nie można wykluczyć, iż wskazana decyzja została faktycznie wydana i weszła do obrotu prawnego. Świadczy o tym chociażby wskazywane przez Prokuraturę Rejonową w [...] "podrobienie" wspomnianej decyzji, w którym to działaniu organ śledczy upatruje skutku w postaci jej "nieistnienia" w obrocie prawnym.

Wątpliwości w przedmiotowym zakresie potęgują dodatkowo znane tutejszemu Sądowi niejako z urzędu, ustalenia WSA w Warszawie poczynione na gruncie sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt VII SA/Wa 850/22. Pomimo podobnych sugestii zawartych we wniosku Prokuratury Rejonowej w [...], wskazujących na "brak dokumentacji budowlanej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku analizowanych inwestycji," w sprawie tej, w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r., sąd wojewódzki dostrzegł, że mimo przyjęcia przez organy nieistnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, w aktach organów znajdowała się kopia tejże decyzji, umożliwiająca jej pełną identyfikację zarówno pod względem zakresu udzielanego pozwolenia na budowę, jak i osoby wydającej ten akt prawny. Sąd zauważył przy tym, że decyzja ta "podpisana została przez działającą z upoważnienia Starosty dyrektor wydziału infrastruktury inż. J K, a nie przez skazanego prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny w sprawie sygn. akt [...] urzędnika Starostwa L S". Sąd uznał zatem, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, skarżący legitymuje się będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę; natomiast sam fakt, że nie dysponuje jej oryginałem – co podkreślały organa – nie ma w sprawie znaczenia prawnego.

Powyższe pozwala sądzić, że i w niniejszym przypadku mogło w rzeczywistości dojść do wydania na rzecz A D pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działce numer ewid. [...] w m. [...], o czym świadczy odnotowanie w rejestrach Starostwa daty i numeru przedmiotowego rozstrzygnięcia, zapadłego na skutek wniosku złożonego przez ww. inwestora.

Niewątpliwie organ wezwał zarówno inwestora, jak i Starostę [...] do przedłożenia posiadanej dokumentacji związanej ze spornym przedsięwzięciem. Żaden z ww. podmiotów nie przedłożył wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże skarżący do protokołu z oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2021 r. oświadczył, że "pozostałe dokumenty dotyczące działki nr [...] zostały wydane prokuraturze". Również z pism Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. i 16 października 2020 r. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest już w posiadaniu dokumentacji związanej z rzeczoną inwestycją, przy czym jak wynika z ustaleń dokonanych w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 850/22, wszelka dokumentacja związana z przestępczą działalnością pracownika tego organu została zabezpieczona przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie zwróciły się jednak do ww. Prokuratury z zapytaniem, czy wśród zabezpieczonych dokumentów znajdowała się (lub nie) decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], bądź inne dowody mogące wskazywać, że faktycznie doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia. Co więcej, organy nie dopuściły nawet – mogącego mieć przecież kluczowe znaczenie w sprawie – dowodu z przesłuchania adresata decyzji, tj. inwestora, w celu wyjaśnienia, czy wspomniana decyzja została - bądź nie – mu doręczona, albo czy jej treść została mu (lub nie) w inny sposób zakomunikowana, co pozwalałoby ewentualnie stwierdzić (bądź wykluczyć), że do wydania takiej decyzji rzeczywiście doszło.

W świetle wszystkich przywołanych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu jako co najmniej przedwczesne jawi się uznanie przez organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działce numer ewid. [...]w m. [...]nigdy nie została wydana bądź też, że akt ten nie wszedł do obrotu prawnego. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie instytucję przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. i zasadnie przyjęły, że skarżący zrealizował ww. zamierzenie budowlane bez wymaganego pozwolenia.

Skarżący konsekwentnie podtrzymuje natomiast stanowisko (zob. np. zażalenie na postanowienia organu powiatowego), wedle którego złożył on we właściwym organie stosowny wniosek wraz z wymaganiami dokumentami i wszczęte na jego wniosek przez Starostę [...] postępowanie doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w następstwie czego wybudował on sporną myjnię samochodową. Skarżący podnosi też, że decyzja ta nie została jak dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem.

Mając to na uwadze należy wskazać, że fakt skazania pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji prawomocnym wyrokiem Sądu nie oznacza jeszcze, że sąd powszechny w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Sądy powszechne nie mają bowiem takiej kognicji. Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy fragmentu wyroku sądu karnego, LS – jako pracownik Starostwa Powiatowego w [...], został oskarżony o niedopełnienie obowiązków służbowych i prawdopodobnie uznany winnym przestępstwa, polegającego na "dopuszczeniu do zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę (...) i odnotowaniu w prowadzonych w wydziale rejestrach faktu wydania decyzji (...)" o pozwoleniu na budowę, "w sytuacji gdy nie zgromadzono kompletnej dokumentacji niezbędnej dla wydania takiej decyzji, tj. o czyn z art. 231 § 2 kk".

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji administracyjnej w wyniku przestępstwa stanowić może przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, sytuacja w której doszło do wydania decyzji w rezultacie stwierdzonego przez sąd powszechny czynu zabronionego, stanowi istotną wadę postępowania, jednak nie jest wiadome, jaki wpływ wywarła ona na decyzję administracyjną. Wystąpienie takiej wady może spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Dopiero nowym aktem pozbawia się dany akt (decyzję) zdolności wywoływania określonych skutków prawnych w przyszłości. Wyłącznie też w tym trybie nadzwyczajnym może zostać zakwestionowana skutecznie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jeżeli doszło do jej wydania w wyniku przestępstwa Nie leży natomiast w kompetencjach organu nadzoru budowlanego (ani tym bardziej prokuratora) ani – jak de facto uczyniły to PINB i [...]WINB – uznawanie mogącej istnieć w obrocie prawnym decyzji za "nieistniejącą", ani prowadzenie postępowania wznowieniowego w takiej sprawie. Organem właściwym jest bowiem organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu - o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 1 i § 2 k.p.a.).

Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, związane oceną prawną i wytycznymi tutejszego Sądu (art. 153 p.p.s.a.), zobowiązane będą więc przede wszystkim w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśnić, czy w świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz na podstawie innych dowodów, których przeprowadzenie może okazać się celowe, doszło do wydania decyzji Starosty Powiatu [...] decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Dopiero w zależności od wyniku tak poczynionych ustaleń możliwa będzie ocena, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania opartego na przepisach art. 48 ust. 1-3 Pr.bud., tj. czy zachodzi sytuacja wybudowania obiektu budowlanego (spornej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą) bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie bowiem ustalenia, że tego rodzaju decyzja znalazła się w obrocie prawnym, podjęcie działań w trybie art. 48 Pr.bud. będzie dopuszczalne wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu przez właściwy organ procedury w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, jako wydaną w wyniku przestępstwa.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd zobowiązany jest zauważyć, że o ile przedmiotem działania organów ma być także zasygnalizowana w uzasadnieniu postanowienia PINB okoliczność potencjalnie samowolnej rozbudowy przedmiotowej myjni o kolejne (trzecie) stanowisko, to podstawę czynności organów przedsiębranych w tym zakresie powinny być prawidłowo udokumentowane ustalenia faktyczne (przeprowadzonej kontroli, oględzin), nie zaś lakoniczna "notatka służbowa spisana na okoliczność wykonanej dokumentacji fotograficznej samoobsługowej myjni samochodowej (...)" z dnia 1 czerwca 2021 r. albo ustalenia oparte na informacjach (fotografiach) z serwisu internetowego - "google steet view", załączonych do akt postępowania.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.