Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 33 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. - [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 146/09 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 146/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. A. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] P. Z. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie salonu samochodowego z garażem wielopoziomowym (po rozbiórce istniejącego salonu samochodowego), magazynu, śmietnika, zadaszenia między budynkami warsztatu i serwisu samochodowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy. Organ I instancji w decyzji ustalił: nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, wysokość zabudowy do 16 m od terenu istniejącego do wierzchu ścianki kolankowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, a także szerokość elewacji frontowej przez jej określenie jako zgodną z przepisami prawa budowlanego. Nadto określono, że do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...], a zainwestowanie w pasie terenu A-B-B1-A1-A należy traktować jako tymczasowe. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Wyjaśniono, iż warunki dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wynikające z analizy obszaru, wprowadziły ograniczenia w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego wnioskiem w zakresie powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Ponadto organ I instancji podkreślił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołaniu P. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmieniło decyzję I instancji uchylając pkt 5, określający datę jej ważności i orzekło, że decyzja organu pierwszej instancji wygasa jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, ewentualnie dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż z przepisów u.p.z. nie wynika możliwość ustalenia terminu ważności decyzji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych uzgodnień jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę.

Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. A., zarzucając jej naruszenie prawa. Skarżący, powołując się na wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, znajdujące się w pkt 4.1 i 4.2 decyzji organu I instancji podniósł, iż przy wydaniu decyzji nie wzięto pod uwagę, że wentylator dachowy o dużej mocy, umieszczony na wprost jego okien, uniemożliwi spokojne funkcjonowanie jego rodziny oraz wpłynie negatywnie na ich zdrowie fizyczne i psychiczne, nie dokonano bowiem właściwej i rzetelnej oceny wpływu uciążliwości inwestycji na działki graniczące z omawianą inwestycją od strony południowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r., uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu I instancji uznał, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalenie warunków zabudowy przez organy orzekające w sprawie, nastąpiło z pominięciem ustalenia gabarytów poszczególnych jej obiektów, tj. salonu, magazynu i zadaszenia. Ponadto, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereniu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej Rozporządzeniem.

Sąd wskazał w wyroku, że w szczególności został naruszony § 4 ust. 1 Rozporządzenia, w świetle którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podkreślono, że w przepisie tym jest więc mowa o obowiązującej linii nowej zabudowy, a nie jak to określił organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd zaznaczył, że regulacja § 4 Rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy.

Zdaniem Sądu nie została również przez organ w należyty sposób wyjaśniona kwestia szerokości elewacji frontowej. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. ustalając szerokości elewacji frontowej zawarto zapis, iż ma być ona zgodna z przepisami prawa budowlanego. W ocenie Sądu takie określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy należało uznać za błędne. Sąd podkreślił, iż organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. Rozporządzenia.

Sąd wskazał, że z naruszeniem przepisów Rozporządzenia została również określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalną wysokość zabudowy do 16 m licząc od terenu istniejącego do wierzchu ścianki kolankowej. Zaznaczono, że stosownie do § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2).

Za niezgodny z przepisami cytowanego Rozporządzenia Sąd uznał zapis znajdujący się w treści decyzji organu I instancji, a dotyczący zainwestowania czasowego. Prezydent m.st. Warszawy w pkt 1.1 decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. zawarł klauzulę, iż ,,do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...] - zainwestowanie w pasie terenu A-B-B1-A1-A należy traktować jako tymczasowe". W ocenie Sądu niedopuszczalny jest zapis warunkujący zainwestowanie przedmiotowej inwestycji do czasu ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej ul. [...].

W ocenie Sądu I instancji brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd podniósł, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 9 i 10 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu nie uwzględniono bowiem jako stron postępowania: D. I. i D. D. H., pomimo iż będąc właścicielami sąsiadujących gruntów, posiadali oni interes prawny.

Sąd zauważył, że wadliwość w ustaleniu stron postępowania może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.. Istotne jest również, oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania i zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.).

Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył P.Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 9 i 10 k.p.a. oraz art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za strony postępowania D. I. oraz D. D. H. i ustalenie, że poprzez niezawiadomienie tych osób doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przepisu Rozporządzenia, którego naruszenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił, uznając za niezgodny z tym Rozporządzeniem zapis w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku dotyczący zainwestowania tymczasowego,

oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 5 ust. 2 oraz § 5 ust.1 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie (§ 5 ust. 2) oraz błędną wykładnię ( § 5 ust.1 ), polegającą na przyjęciu, że decyzja nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 roku niezgodnie z przepisem § 5 ust. 1 Rozporządzenia określa cechy zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) § 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 roku niezgodnie z ww. przepisem rozporządzenia określa linię zabudowy planowanej inwestycji,

3) § 6 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie (§ 6 ust. 2) oraz błędną wykładnię (§ 6 ust. 1), polegającą na przyjęciu, że decyzja nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 roku niezgodnie z przepisem § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia określa parametry elewacji frontowej planowanej inwestycji,

4) § 7 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie (§ 7 ust. 4) i błędną interpretację (§7 ust. 1) polegające na przyjęciu, że decyzja nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 roku niezgodnie z przepisem § 7 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia określa parametry górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi, podkreślono, że celem ustawodawcy było i jest nadal zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś blokowanie inwestycji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując zatem oceny decyzji, nie można pomijać celu dla jakiego powyższe przepisy zostały wprowadzone.

W skardze powołano się na literaturę przyjmującą, że wykładnia tych przepisów powinna odbywać się poprzez wykładnię systemową, która nakazuje rozstrzygać ewentualne wątpliwości na korzyść właściciela gruntu przeznaczonego pod inwestycję, w celu poszanowania priorytetowej zasady jaką jest wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powyższy cel pominął. W uzasadnieniu skargi opisano wyżej wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego. Podniesiono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że status strony w toku postępowania administracyjnego przysługiwał D. I. i D. D. H.. Zaznaczono, że nieruchomości będące własnością D. I. ( działka nr [...]) i D. D. H. (działka nr [...]) nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, objętymi wnioskiem skarżącego z dnia 7 grudnia 2007 r. Pomiędzy działkami tych osób a działkami objętymi wnioskiem skarżącego znajduje się działka nr [...] będąca własnością M. I., który był o wszczęciu postępowaniu prawidłowo zawiadomiony. W związku z powyższym, uznano zarzut naruszenia przez organ administracji przepisu art. 9 i 10 k.p.a. za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek argumentacja skargi w części zasługuje na jej podzielenie, nie wszystkie bowiem poglądy Sądu Wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu wyroku były trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Warunkiem skuteczności podnoszonych zarzutów naruszenia prawa procesowego jest wykazanie, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ale w taki sposób, że nie można uznać ich za trafne. Powołując się na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarcza podniesienie nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, ale należy wykazać, że naruszenie tego przepisu mogło w istotny sposób zaważyć na rozstrzygnięciu sprawy. W petitum skargi kasacyjnej, również w jej uzasadnieniu, tego nie uczyniono. Poprzestano jedynie na ogólnym sformułowaniu, że do naruszenia takiego doszło. W dodatku zarzut ten w petitum skargi wysunięto na czoło, w uzasadnieniu zaś wskazano na tę okoliczność jako dodatkową, wzmacniającą inne zarzuty. Zaprezentowano nadto jako argument przemawiający za brakiem interesu prawnego dopuszczonych przez Sąd uczestników to, że ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką podlegającą zainwestowaniu. Jednakże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami mogą być nie tylko właściciele działek sąsiadujących, lecz również inne podmioty, których interesów prawnych może dotyczyć taka decyzja, wobec czego nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że uchylając zaskarżoną decyzję z innych przyczyn, nakazał również wyjaśnienie okoliczności związanych z przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym dopuszczonych do udziału w postępowaniu sądowym uczestników. Z powyższych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę uchylenia wyroku.

Odnosząc się w do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, iż wskazany przepis określa elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przepis ten reguluje zatem instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem wyłącznie sprawozdawczy charakter - sprowadza się do streszczenia przebiegu przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym postępowania i prezentacji stanowiska Sądu, które ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, stwierdzić należy, iż zawiera ono określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Nie jest zaś trafny zarzut niewskazania przez Sąd Wojewódzki przepisu Rozporządzenia dotyczący zainwestowania tymczasowego, gdyż Wojewódzki ten wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku zajęte w tym względzie stanowisko, powołując się na przepisy u.p.z., z których nie wynika możliwość ustalania w decyzji zagospodarowania ograniczonego w czasie. Natomiast przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, decyzję taką wygasza się chyba, że w oparciu o taką decyzję została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 tej ustawy). Nie było zatem podstaw, co zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki, do odnoszenia ustaleń decyzji do przyszłego planu. Gdyby zaś organ gminy dochodził w toku postępowania administracyjnego do przekonania, że zamierzenie ujęte we wniosku pozostaje w sprzeczności ze studium (które wiąże organ gminy), posiada on dostateczne środki i narzędzia prawne, aby uruchomić sekwencję działań zmierzających do ochrony porządku przestrzennego ujętego w tym studium, z uchwaleniem cząstkowego planu na terenie objętym zamiarem inwestycyjnym włącznie. Jeżeli jednak organy gminy nie dostrzegają sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z aktem kierownictwa wewnętrznego jakim jest studium, nie ma powodów do podejmowania wymienionych działań, ani też podejmowania ustaleń tymczasowych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych też względów stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie sposób odmówić zasadności w omawianej kwestii, wobec czego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o zarzuty nasuszenia prawa materialnego, nie jest trafny zarzut naruszenia § 5 ust. 2 oraz § 5 ust.1 Rozporządzenia, jak to ujęto w skardze - poprzez jego niezastosowanie (§ 5 ust. 2) oraz błędną wykładnię ( § 5 ust.1 ). Sąd Wojewódzki, jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie powoływał tego przepisu w uzasadnieniu wyroku, nie mógł zatem dokonać, ani jego błędnej wykładni, ani też naruszenia tego przepisu w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż kwestia ta nie znalazła (ani też nie musiała znaleźć) odbicia w uzasadnieniu wyroku.

Zgodzić się natomiast należy z zarzutem naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Istotnie, nie ma oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki odnoszący się do przepisu Rozporządzenia, operującego pojęciem obowiązującej linii zabudowy. Ustawa zaś, ani Rozporządzenie nie zawierają przepisów, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, iż zamiarem prawodawcy było określenie miejsca lokalizacji zabudowy ściśle według wyznaczonej linii zabudowy. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. (Por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07).

W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07).

Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 Rozporządzania nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43). Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Uwzględniając powyższe okoliczności przyjąć należało, że pogląd wyrażony w wyroku Sądu Wojewódzkiego nietrafnie oddawał istotę omawianego przepisu, a podstawa skargi kasacyjnej w tym względzie była zasadna. Uchybienie to nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, przede wszystkim dlatego, iż w istocie, w okolicznościach tej sprawy, spór dotyczył nazewnictwa linii, a nie położenia obiektów, wobec czego uznać należało, że mimo błędnego uzasadnienia w omówionej części, poglądy Sądu pozostawały bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, dotkniętej innymi wadami..

Kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia § 6 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia nie można bowiem uznać za trafny.

W decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., ustalając szerokość elewacji frontowej zawarto zapis, iż ma być ona zgodna z przepisami prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy należało uznać za błędne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie szerokości elewacji frontowej nie tylko jest błędne, lecz nie zawiera w istocie żadnego określenia szerokości elewacji frontowej. W obowiązujących przepisach prawa budowlanego i to zarówno w samej ustawie, jak i przepisach wykonawczych mających zastosowanie w tej sprawie, nie można się bowiem doszukać przepisu, z którego wynikać miałaby szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Nie jest też dopuszczalne pozostawienie tej wartości do określenia w projekcie budowlanym, ponieważ warunki zabudowy określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenie na budowę, organy budowlane są zaś związane warunkami tej pierwszej decyzji. Ocena decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana przez Sąd Wojewódzki w tym aspekcie była zatem najzupełniej prawidłowa, i nakazywała stwierdzenie, że kontrolowana decyzja nie odpowiada prawu.

Nie można też przyjąć, że zarzut naruszenia § 7 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia jest usprawiedliwiony. Z przepisu tego wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Może zostać ona wyznaczona inaczej, jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organu I instancji użyto sformułowania wysokość zabudowy do 16 m od terenu istniejącego do wierzchu ścianki kolankowej. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki uznał, że zapis ten, odnoszący się do dopuszczalnej wysokości zabudowy, a nie do wysokości górnej krawędzi elewacji, nie został sformułowany zgodnie z przywołanym przepisem. I chociaż oczywiście organ mógł ustalić tę wysokość zgodnie z wnioskami wypływającymi z analizy, to jednak w treści decyzji zamiast określić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak to ujęto w przepisie, wyznaczył wysokość maksymalną zabudowy. Z tych przyczyn ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego również nie okazał się trafny.

Mając na uwadze, że przedstawiona przez Sąd Wojewódzki wykładnia pojęcia obowiązującej linii zabudowy nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny, dodać trzeba, że mimo tej wadliwości należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje zawierały bowiem wady, które w konsekwencji musiały prowadzić do uwzględnienia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, choć uczynił to w części z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.