Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 341/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 12a i 12b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 379/21 w sprawie ze skargi S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w J. na czynność Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnienia do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 1 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), odrzucił skargę S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w J. na czynność Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnienia do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący w kwietniu 2021 r. przekazał wyniki prac geodezyjnych do Starosty J. zarejestrowane pod określonymi numerami. Następnie, pismem z 16 kwietnia 2021 r. zawnioskował o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przekazania przez niego częściowych wyników prac geodezyjnych, która jego zdaniem powinna zostać załatwiona poprzez dokonanie odpowiedniej czynności materialno-technicznej. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Starosta odmówił "odblokowania prac geodezyjnych", powołując się na stanowisko Głównego Geodety Kraju. Organ wyjaśnił, że częściowe przekazywanie wyników prac geodezyjnych dokonanych przed nowelizacją ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276, dalej: u.p.g.k.) nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Zdaniem organu, żądanie skarżącego "odblokowania" zgłoszeń prac zmierzające do samodzielnego etapowania wyników prac geodezyjnych jest pozbawione podstaw prawnych. W dniu 29 lipca 2021 r. skarżący wniósł skargę na czynność Starosty J. polegającą na pozbawieniu go prawa do przekazywania częściowych wyników prac geodezyjnych. Skarżący wskazał, że w przeciągu ostatnich lat wielokrotnie Starosta przyjmował przekazywane przez niego częściowe wyniki prac geodezyjnych, pozytywnie oceniając ich kompletność oraz zgodność z obowiązującymi przepisami prawnymi. W kwietniu 2021 r. Starosta "zablokował" zgłoszone przez skarżącego prace geodezyjne, w odpowiedzi zaś na pismo skarżącego z dnia 16 kwietnia 2021 r., organ odmówił ich odblokowania, powołując się na stanowisko Głównego Geodety Kraju w przedmiocie braku regulacji prawnych, które pozwalałyby na samodzielne etapowanie prac geodezyjnych. Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko jest niezasadne, gdyż nie istnieją żadne przepisy zakazujące częściowego przekazywania wyników prac. Skarżący podniósł również, że załącznik nr 3 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonywaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316) zawierał wzór przewidujący częściowe przekazywanie prac geodezyjnych. Okoliczność uprzedniego przyjmowania przez organ częściowych wyników prac geodezyjnych na przestrzeni ostatnich lat, skarżący przywołał wywodząc, że obecna zaskarżona działalność Starosty w tym zakresie stanowi bezzasadne odstąpienie od utrwalonej i akceptowanej praktyki rozstrzygania spraw. Skarżący wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom organu zgłoszenie pracy geodezyjnej nie ma jedynie funkcji informacyjnej i wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyjaśniając, że zgłoszenie pracy geodezyjnej i kartograficznej należy do sfery przepisów regulujących czynności materialno-techniczne i nie ma trybu decyzyjnego i odwoławczego. Ponadto, przepisy aktualne na dzień dokonania zgłoszeń, jak i obecne nie przewidują możliwości samodzielnego dowolnego dzielenia prac, natomiast wcześniejsze dopuszczanie częściowego przekazywania prac nie było utrwaloną praktyką, a "ukłonem" wobec strony, celem ułatwienia działalności organu. Zaznaczono również, że obecnie istnieje możliwość uzyskania akceptacji organu dla harmonogramu i zakresu częściowego przekazywania prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Wskazał, że w istocie dotyczy ona odmowy częściowego/etapowego przyjmowania przez Starostę wyników zgłaszanych przez skarżącego prac geodezyjnych. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Starosty wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym organ poinformował go o braku podstaw prawnych do samodzielnego etapowania przekazywania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnego, albowiem nie mieści się on w żadnej z wyróżnionych w przywołanym art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej. Kwestie, których dotyczy przedmiot skargi związane są bowiem z przyjęciem do zasobu geodezyjnego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Zostały one szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. WSA stwierdził, że przepisy art. 12 b ust. 4-8 u.g.i.k., przewidują formę decyzji administracyjnej dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dopiero ta decyzja objęta jest kontrolą sądów administracyjnych. Natomiast czynności poprzedzające wydanie tej decyzji same w sobie nie podlegają takiej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym względzie Sąd I instancji podzielił dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro zatem etapy poprzedzające wdanie decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie podlegają odrębnej kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyjęcia wyników prac geodezyjnych. Skarżący domaga się natomiast od organu umożliwienia mu częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych, co jak wynika z art. 12 a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w aktualnym brzmieniu wymaga uzgodnienia i porozumienia obu stron tj. wykonawcy i organu. Tego rodzaju czynność jako oparta na porozumieniu stron tym bardziej nie mieści się w katalogu form działania administracji objętej kontrolą sądów administracyjnych. Nadto w piśmie z 12 lipca 2021 r. Starosta zaproponował skarżącemu złożenie i uzgodnienie do każdego zgłoszenia pracy, harmonogramu i zakresu przekazywanych wyników prac.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 b ust. 6-8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia prac geodezyjnym, tj. przed nowelizacją z dnia 31 lipca 2020 r. (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.; dalej jako Ustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, mimo że powołana przez Sąd regulacja art. 12b ust 6 - 8 Ustawy przewidująca wydanie decyzji negatywnej w zakresie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych odnosi się jedynie do końcowego odbioru zasobów danych, a nie - jak przyjęto - również do częściowego przekazywania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przez skarżącego;

— art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 b u.p.g.k.w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia prac geodezyjnych, poprzez błędne uznanie, że etapy poprzedzające wydanie decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac nie podlegają odrębnej kontroli sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. brak jest podstaw do przyjęcia niedopuszczalności wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi z uwagi na fakt, że zaskarżone działania Starosty J. noszą przymiot czynności podjętej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia skarżącego wynikających z przepisów prawa;

— art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12a oraz 12b u.p.g.k. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że przedmiot złożonej skargi, tj. zablokowanie przez Starostę J. prac geodezyjnych skarżącego, późniejsza odmowa odblokowania ww. prac oraz bezzasadne pozbawienie prawa do częściowego zgłaszania wyników przedmiotowych prac obejmuje swym zakresem sprawy pozostające pod kognicją sądów administracyjnych z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj: art. 12 b u.p.g.k. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że procedura określona w ww. artykule, w tym ust. 6-8 zastosowanie mają również do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych, w sytuacji, gdy ww. regulacja znajduje zastosowanie jedynie do końcowego zgłaszania wyników prac geodezyjnych i w konsekwencji dokonanie błędnej konkluzji w odniesieniu do przedmiotu skargi, która swym zakresem obejmuje de facto czynność Starosty związaną z zablokowaniem prac geodezyjnych wykonywanych przez skarżącego, późniejszej odmowy odblokowania ww. prac oraz bezzasadne pozbawienie prawa do częściowego zgłaszania wyników przedmiotowych prac przez skarżącego, będące przejawem odstąpienia w tym zakresie od utrwalonej praktyki organów oraz powodem istotnych destabilizacji realizacji prac geodezyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Powołany przez skarżącego przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot skargi jako dotyczący odmowy częściowego/etapowego przyjmowania przez Starostę wyników zgłaszanych przez skarżącego prac geodezyjnych. W tym względzie słusznie wskazał, że w kwestiach związanych z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, kontrolą sądu administracyjnego objęta jest dopiero decyzja odmowna, o której mowa w art. 12b ust. 8 u.p.g.k., zaś czynności poprzedzające wydanie tej decyzji nie podlegają takiej kontroli w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym względzie Sąd I instancji odwołał się do odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym przed 31 lipca 2020 r.), i właściwie je zinterpretował.

Wydanie decyzji na podstawie art. 12b ust. 8 u.p.g.k. poprzedza procedura określona w art. 12, art. 12a i art. 12 b u.p.g.k. W myśl tych przepisów wykonawca prac geodezyjnych zgłasza właściwym organom prace geodezyjne lub kartograficzne przed ich rozpoczęciem (art. 12 ust. 1). Po wykonaniu zgłoszonych prac wykonawca jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych (art. 12a ust. 1). W art. 12 b u.p.g.k. uregulowano zaś tryb weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). W świetle tych unormowań, to swoiste postępowanie kończy się: 1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu (art. 12b ust. 4) ; 2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8), 3) bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie zgłoszenia prac geodezyjnych przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały możliwości częściowego/etapowego przyjmowania wyników zgłoszonych prac, stąd informacja przekazana w tym względzie przez organ, nie może być utożsamiana z czynnością polegającą na pozbawieniu skarżącego uprawnienia określonego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, która mogłaby zostać poddana kontroli przez sąd administracyjny. Taka czynność nie ma charakteru materialno – technicznego; nie wywołuje skutków prawnych w zakresie możliwości realizacji przez wykonawcę prac obowiązku określonego w art. 12a ust. 1 u.p.g.k., ten bowiem dotyczy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i zakończeniu ich w całości. W świetle cytowanych wyżej przepisów, tylko takie zawiadomienie, odnoszące się do całości zgłoszonych prac geodezyjnych, uruchamia procedurę weryfikacji przekazanych zbiorów danych lub materiałów. Bezzasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że swoim działaniem organ pozbawił go uprawnień do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych i upatrywanie w tej czynności formy władczej działalności administracji publicznej prowadzącej do ograniczenia jego praw. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skoro w rozważanym okresie żaden przepis prawa nie przewidywał uprawnienia wykonawcy do żądania od organów przyjęcia częściowych wyników zgłoszonych prac, to stanowisko Starosty wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powiązane z art. 12a i 12b u.p.g.k., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.