Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7, art. 63 ust. 1 pkt 1-3, art. 64, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 lit. b)
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 roku sprawy ze skargi A. P.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. P.-R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) – zwana również: "u.o.ś." – § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 z późn. zmianami) – zwanego: "rozporządzeniem" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników i trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego w Ł. przy ul. A, na działkach nr ewid. 153/1, 154/9, 207/1, 207/2 i 207/3 w obrębie [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor – A.P.-R. - wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej pkt IV decyzji, ewentualnie o uchylenie jej w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołująca zarzuciła decyzji organu I instancji uniemożliwienie jej jako inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę i rozpoczęcia planowanej inwestycji oraz nadanie jej warunkowego charakteru bez podstawy prawnej. Ponadto, jej zdaniem, rozstrzygnięcie wydano bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z obrazą art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy mimo nadania jej formy decyzji i art. 138 § 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę wskazań organu odwoławczego, co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 71 ust. 1 i 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 i 66 oraz 63 u.o.ś w szczególności zaś art. 82 ust. 2 u.o.ś. przez nałożenie na inwestora obowiązku dotyczącego przyszłego i odrębnego postępowania, dla którego postępowanie administracyjne wszczęte zostało dopiero 28 maja 2015r. i wprowadzenie rozstrzygającego warunku ważności decyzji, zastępującego stanowisko organu i uniemożliwiającego realizację celu postępowania, w którym wniosek inwestora w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zmierza do uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia była już przedmiotem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Ł. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. P.R od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w ww. decyzji wskazało, że sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanej elektrowni na środowisko w sposób wyczerpujący analizuje to oddziaływanie w zakresie emisji substancji zanieczyszczających do powietrza, wód opadowych oraz wpływu inwestycji na obiekty objęte ochroną w myśl przepisów o ochronie zabytków. Wątpliwości Kolegium jednakże budziło wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania w sytuacji niedopełnienia przez inwestora obowiązku uzupełnienia raportu, do czego był przez organ orzekający prawidłowo wezwany. W ocenie wyrażonej w uzasadnieniu decyzji nr [...] niemożność wyegzekwowania od wnioskodawcy (inwestora) realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa nie daje podstaw do wydawania jakichkolwiek "warunkowych" postanowień uzgadniających czy też decyzji środowiskowych. Jeśli bowiem istnieje podstawa do żądania określonych zachowań i udzielania informacji, to brak po stronie inwestora realizacji tego rodzaju obowiązku musi skutkować odmową wydania żądanej decyzji.

Dalej Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone uprzednio w decyzji z dnia [...], nr [...]i w pkt IV decyzji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał ponadto, że nieuzupełnienie dowodów (raportu) przez inwestora w zakresie obliczeń kumulacji przedmiotowej inwestycji z planowaną drogą [...] nie uzasadnia odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Daje natomiast podstawę do nałożenia obowiązku, o którym mowa w pkt IV decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił także, że opisana wyżej inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia. Powyższa okoliczność przesądza o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś. W związku z powyższym Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o wyrażenie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oba organy wyraziły opinie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże, z uwagi na niewiążący charakter tych opinii, ostateczne stanowisko w tej sprawie zajął Prezydent Miasta Ł., który postanowieniem z dnia [...]. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił pełny zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podstawą rozstrzygnięcia w tym zakresie były ustalenia organu I instancji, dotyczące kolizji planowanej inwestycji z projektowanym przebiegiem drogi ekspresowej [...], czego nie uwzględniała załączona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy w ocenie organu I instancji koniecznym było sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, zawierającego opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, z uwzględnieniem potrzeby ochrony zdrowia ludzi, którzy zamieszkają w rejonie drogi ekspresowej [...]. Stosownie zatem do art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy, inwestor w dniu [...] dołączył do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej "Raport o oddziaływaniu na środowisko".

Następnie organ II instancji wskazał, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników i trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego w Ł. przy ul. A., na działkach nr ewid. 153/1, 154/9, 207/1, 207/2 i 207/3 w obrębie [...], została pozytywnie zaopiniowana i uzgodniona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz[...] Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł.- postanowienie z dnia [...]., nr [...] jednakże ww. postanowienie RDOŚ w Ł. zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ uzgadniający zwrócił się do [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o udzielenie wyjaśnień co do stanu zaawansowania prac nad realizacją drogi ekspresowej [...] oraz odniesienie się do planowanej w śladzie drogi [...]budowy zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych i jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników, trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W wezwaniu skierowanym do pełnomocnika inwestora RDOŚ wskazał, że na działkach 154/9, 207/1, 207/2, 207/3 przy ulicy A. w Ł. planowana jest realizacji węzła drogowego A w ramach projektowanej drogi [...]i w związku z tym w raporcie należy odnieść się do ww. inwestycji oraz przeanalizować, czy możliwa jest jednoczesna realizacja przedmiotowej inwestycji oraz drogi [...], przedstawić wariant alternatywny, w którym projektowane domy współistnieją z drogą [...]. Stanowisko pełnomocnika inwestora wyrażone w odpowiedzi na wezwania RDOŚ stanowiło uzasadnienie dla stwierdzenia w postanowieniu RDOŚ w Ł. z dnia [...]., nr [...] o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Kolegium podzieliło pogląd zawarty w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...]., nr [...]., że wszystkie odpowiedzi pełnomocnika inwestora dotyczące kolizji pomiędzy planowanym osiedlem a projektowaną drogą [...]nie tylko nie stanowią odpowiedzi na zadawane przez organy pytania i wątpliwości, ale jednocześnie nie wypełniają obowiązku wynikającego z postanowienia Prezydenta Miasta Ł. określającego zakres raportu o oddziaływaniu, zgodnie z którym wykonawca raportu winien wykonać analizę akustyczną uwzględniającą hałas związany z ruchem wzdłuż projektowanej drogi ekspresowej i określić wymagania akustyczne dla terenu zabudowy jednorodzinnej, wynikające z sąsiedztwa z tą drogą. Zarówno raport jak i wszystkie uzupełnienia nie zawierają takiej analizy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez RDOŚ w Ł. ustalano, że na działkach nr 154/9, 207/1, 207/2, 207/3 przy ul. A. w Ł. planowany jest węzeł "Ł. – T." w ramach budowy drogi S14, a obecnie trwają prace nad projektem budowlanym (świadczą o tym pisma GDDKiA Oddział Ł.). RDOŚ w Ł. kilkakrotnie wzywał inwestora do szerszego odniesienia się do ww. inwestycji oraz przeanalizowania, czy możliwa jest jednoczesna realizacja przedmiotowej inwestycji oraz drogi [...]. RDOŚ w Ł. wskazał również, że w raporcie należy przedstawić wariant alternatywny, w którym projektowane domy współistnieją z drogą [...] Inwestor nie uczynił zadość kilkukrotnym wezwaniom RDOŚ w Ł. w tym zakresie, informując jedynie, że brak jest możliwości odniesienia się do inwestycji, której stopień prawnej pewności (wobec braku pozwolenia na budowę na budowę [...] lub zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) nie uprawnia do wykonywania analiz środowiskowych w tym zakresie. Wszelkie oceny inwestora dokonane w raporcie nie uwzględniają oddziaływania przyszłej drogi [...]. Kolegium dodało także, że w dacie orzekania przez organ I instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, znany był zarówno przebieg planowanej drogi [...] jak też przewidywana jej przepustowość (natężenie ruchu), na podstawie której przeprowadzona została analiza akustyczna. Potwierdzeniem tego jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana dla przedmiotowej drogi [...] (decyzja [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] znak [...]). Ponadto, raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony dla projektowanego osiedla zawiera analizę akustyczną uwzględniającą jedynie hałas pochodzący od źródeł komunikacyjnych (hałas samochodowy), a wiec identyczny jak hałas analizowany w raporcie dla drogi [...], co umożliwia przeprowadzenie skumulowanego oddziaływania obydwu inwestycji z uwagi na tożsamy charakter emisji (hałas komunikacyjny).

Kolegium zaznaczyło także, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję opisaną we wniosku A. P.R nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tym samy brak było podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie powołanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy. Poza tym zarówno [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w ., jak też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wyrazili pozytywne stanowisko w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wskazano także, że z art. 81 ust. 1 u.o.ś. wynika możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, lecz musi to znaleźć uzasadnienie w wynikach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc mieć oparcie w odpowiednim materiale dowodowym, uzyskanym w toku tego postępowania. Organ powinien też uzyskać odpowiednią zgodę inwestora. W razie braku takiej zgody organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji nie wykazał, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. Nie podjął tym samym działań w celu uzyskania zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie. Organ odwoławczy dodał, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na obszar Natura 2000.

Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie, w ocenie zarówno RDOŚ w Ł., jak też Prezydenta Miasta Ł. brak analizy akustycznej uwzględniającej hałas związany z ruchem wzdłuż projektowanej drogi ekspresowej i określenia wymagań akustycznych dla terenu zabudowy jednorodzinnej, wynikające z sąsiedztwa z tą drogą nie uzasadniał wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań, Przesądza jednak o konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.ś., a ponadto zawiera wszystkie elementy określone w art. 82 ust. 1 ustawy i prawidłowo określa: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki ogólne i szczegółowe wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska niezbędne w dokumentacji wymaganej na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ust. 2 pkt 2 u.o.ś. organ I instancji zasadnie stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.P.R., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego i uznanie, że istniały podstawy do stwierdzenia przez organ l instancji, że przed uzyskaniem przez skarżącą pozwolenia na budowę powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia skarżącej; 3) art. 127 § 1 w zw. z art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie poza granicami zaskarżenia z naruszeniem zasady dyspozycyjności strony i utrzymanie w mocy całej decyzji Prezydenta Ł., gdy zaskarżony był tylko punkt IV tej decyzji; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie faktyczne w części odnoszące się do innej sprawy (budowa elektrowni), nadto rażąco wadliwe uzasadnienie prawne, oderwane od kompetencji organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 i art. 66 oraz art. 63 u.o.ś. przez nałożenie na inwestora obowiązku dotyczącego przyszłego i odrębnego postępowania i wprowadzenie rozstrzygającego warunku ważności decyzji, zastępującego stanowisko organu i uniemożliwiającego realizację celu postępowania, w którym wniosek skarżącej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji jej przedsięwzięcia zmierza do uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 2 u.o.ś. poprzez uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż ze względu na rodzaj i charakterystykę planowanego przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi istnieje możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać inwestycja skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie taka okoliczność nie wynika.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez to, że dotyczy decyzji poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nadto art. 156 § 1 pkt 2 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo wydanej poza zakresem zaskarżenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że oceniło prawidłowość decyzji organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy bowiem nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji organu I instancji Kolegium zapoznało się z dokumentami zgromadzonymi w toku postępowania przed organem I instancji, w tym przede wszystkim z raportem oddziaływania na środowisko i stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, w tym zarówno przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak też przepisów prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należy za trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, wobec tego, iż naruszały one prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi, wskazującego na wadę rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia powagi rzeczy orzeczonej ostatecznie, w związku z objęciem rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji w części w jakiej nie była ona zaskarżona.

Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zatem, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jednakże tylko w takim wypadku, gdy część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Możliwe jest to zatem wyłącznie w tej sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne decyzje. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 872/13 oraz z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2492/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Ł. określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji inwestycji, planowanej przez skarżącą. Wszystkie zatem jej postanowienia składają się na owe uwarunkowania, stanowiąc konieczny element decyzji w tym przedmiocie (art. 82 u.o.ś.). Żaden ze wskazanych w niej zapisów nie może zatem stanowić osobno funkcjonującego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia. Dotyczy to również obowiązku, nałożonego na skarżącą w punkcie IV decyzji organu I instancji, niezależnie od oceny prawidłowości jego sformułowania. Zasadnie zatem, rozstrzygnięciem organu odwoławczego objęto decyzję Prezydenta Miasta Ł. w całości, traktując określenie przedmiotu zaskarżenia wyłącznie jako zarzut pod adresem skarżonej decyzji. Ocena ta odnosi się również do poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zarzuty naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkujące nieważnością decyzji w części niezaskarżonej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., uznać należy zatem za niezasadne.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny prawidłowości określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników i trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do regulacji art. 59 ust. 7 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; bądź

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Kwalifikacja przedsięwzięć dokonywana jest natomiast na podstawie zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, powoływanego dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 pkt 53 lit b tiret 2 rozporządzenia planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten bowiem stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy), uwzględniając łącznie uwarunkowania takie jak rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia (pkt 1) oraz usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 2). Organ musi mieć także na względzie usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do wymienionych uwarunkowań, wynikających z zasięgu oddziaływania – obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, prawdopodobieństwa oddziaływania, jak i czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania (art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy). Postanowienie, o którym mowa w art. 63 właściwy organ wydaje po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego inspektora sanitarnego (art. 64 ustawy).

W stanie faktycznym sprawy, inwestor występując z wnioskiem inicjującym postępowanie dołączył do niego dokument zatytułowany "Karta informacyjna przedsięwzięcia", uzupełniony w toku postępowania. Po uzyskaniu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i powiatowego inspektora sanitarnego, organ pierwszej instancji w drodze postanowienia nałożył w rezultacie na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając szczegółowo jego przedmiot. Z uwagi na konieczność złożenia raportu, organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po złożeniu przez inwestora raportu, organ podjął zawieszone postępowanie oraz przedstawił raport do uzgodnienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska i zasięgnął opinii powiatowego inspektora sanitarnego, zgodnie z regulacją art. 77 ust. 1 ustawy. Organ uzgadniający, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdziwszy, iż przedłożony raport nie spełnia wymagań, wynikających z postanowienia, określającego zakres raportu, kilkakrotnie wzywał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia zawartych w nim informacji. Zagadnienia wymagające uzupełnienia, wyjaśnienia bądź doprecyzowania zostały w stosownych wezwaniach szczegółowo określone. Po złożeniu kolejnego uzupełnienia, regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze postanowienia uzgodnił, a powiatowy inspektor sanitarny w formie opinii sanitarnej zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia. Uzgodnienie zawierało przy tym warunek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku z niekompletnością raportu, związaną z nieuwzględnieniem oddziaływania projektowanej w sąsiedztwie (a częściowo również na terenach działek objętych przedmiotową inwestycję) drogi krajowej [...]. Kompletność i prawidłowość raportu w tym samym zakresie, była również przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji, który ocenił ją negatywnie. Nie znajdując przy tym podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań poprzestał na sformułowaniu warunku, zawartego w punkcie IV decyzji, iż "realizacja przedsięwzięcia, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w tym zakresie odwołuje się do stanowiska organu uzgadniającego, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie art. 82 ust. 1 pkt 4 u.o.ś, zobowiązujący organ do przedstawienia stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o których mowa m.in. w art. 72 ust. 1 u.o.ś (decyzji o pozwoleniu na budowę). Jednakże treść rozstrzygnięcia do wspomnianego uzasadnienia oraz przywołanej podstawy prawnej nie przystaje. Wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę wprowadza bowiem art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.ś i jego realizację stanowi przedmiotowe postępowanie. Nałożenie obowiązku ponownego przeprowadzenia takiej oceny przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, pozbawione jest zatem podstaw prawnych. Czym innym jest bowiem określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (dokonywane w decyzji środowiskowej), czym innym natomiast ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonywana w ramach postępowania w sprawie wydania bądź zmiany decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.ś (m.in. pozwolenia na budowę).

Zaskarżona decyzja instytucje te traktuje natomiast zamiennie, formułując rozstrzygnięcie, odnoszące się do ponownego postępowania środowiskowego (prowadzonego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę), uzasadniające je natomiast z odwołaniem się do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, prowadzonego w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bowiem, jak wyżej wskazano, rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie nie przystaje do uzasadnienia, formułując nadto warunek (przeprowadzenia ponownej oceny środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę) nie mający oparcia w przepisach prawa.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one zasadne. Należy bowiem mieć na uwadze, że planowana inwestycja ma być realizowana w bliskim sąsiedztwie zachodniej obwodnicy Ł., czyli drogi [...] przy węźle A. W Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu [...]w Ł. udostępniana została informacja publiczna, że dla pierwszego etapu tej inwestycji Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję, udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na odcinku od drogi krajowej nr 1 w m. S. do węzła B – odcinek I węzeł C – węzeł A. Decyzja ta pozostawała zatem w obrocie prawnym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie. Nie jest przeto zasadna argumentacja, że nałożony na skarżącą obowiązek (niezależnie od sformułowanych powyżej zastrzeżeń) wiąże się z inwestycją niepewną i bliżej nieokreśloną. Realizacja inwestycji drogowej może natomiast (choć nie musi) powodować kumulację oddziaływania z inwestycją planowaną przez skarżącą, co wymaga przeprowadzenia stosowanego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania, z uwagi na podnoszony przez skarżącą brak konkretyzacji planowanej inwestycji drogowej. Jednocześnie, co należy podkreślić, zakres raportu, określony w postanowieniu organu I instancji, a obejmujący również współoddziaływanie obu inwestycji, nie był przez skarżącą kwestionowany (pkt I. 1 i 3 b postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].). Brak zatem możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie, którego dotyczyć powinien raport mógł prowadzić do konkluzji o jego wadliwości i w konsekwencji odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1566/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2014r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 789/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) lub też do nałożenia obowiązku dokonania ponownej oceny w ramach postępowania pozwoleniowego celem uwzględnienia aspektów, których ocena nie była możliwa na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Podkreślenia wymaga bowiem, że aby wymagania ochrony środowiska mogły zostać w sposób prawidłowy określone, opracowanie na podstawie którego dokonywana jej ocena środowiskowa (raport) powinnno mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w jej ramach. Wydaje się więc, że współoddziaływanie projektowanych inwestycji, zwłaszcza biorąc pod uwagę ich rodzaj (droga ekspresowa z jednej strony i zespół budynków jednorodzinnych z drugiej) i ewentualne uwarunkowania z tym związane, winny być przedmiotem oceny środowiskowej już to na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji środowiskowej już to w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli wszystkie aspekty owego współoddziaływania nie są możliwe do określenia na etapie postępowania środowiskowego

Kwestia sprawności procedowania organów obu instancji w niniejszej sprawie, wykraczała natomiast poza kognicję sądu w kontrolowanej sprawie. Strona skarżąca mogła (i nadal może) zwalczać je w przewidzianym do tego trybie. Bezczynność organu czy ewentualna przewlekłość postępowania nie może natomiast zrzutować na treść merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (200,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na kwotę 480,-zł. na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015r., poz. 1800) oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.)

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organy uwzględnią sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmą rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z zasadami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.85 ust. 2 u.o.ś.

IB