Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 589/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 550/18 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 550/18 oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta K. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] (zmienioną uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] Rada Miasta K. w § 1 pkt 1 do § 4 dodała ustęp 6 w brzmieniu: "Bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego udziela się jeżeli najemca zamieszkuje ten lokal nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej dziesięciu lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", oraz w § 1 pkt 2 zmieniła dotychczasowe brzmienie § 4a, normującego wysokość bonifikaty określonej w: § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 2, 3, 4.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], w części dotyczącej § 4 ust. 6 i § 4a. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wraz z mężem w dniu 19.06.1995 r. zawarła umowę najmu lokalu z Rejonowym Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej w K. Zgodnie z § 12 ust. 1 umowy, została ona zawarta na czas nieoznaczony. Na tej podstawie skarżąca zamieszkiwała w tym lokalu nieprzerwanie do dnia 31.09.2012 r. Pismem z dnia 17.09.2012 r. Miejski Zarząd Budynków w K. wypowiedział skarżącej i jej mężowi stosunek najmu lokalu mieszkalnego z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia, z uwagi na zaległości czynszowe. Rozwiązanie stosunku najmu miało nastąpić po upływie okresu wypowiedzenia, z dniem 31.10.2012 r. Pomimo tych okoliczności, skarżąca nadal zamieszkiwała w tym lokalu. W dniu 24.09.2014 r. zawarła z Gminą K. - Miejskim Zarządem Budynków w K. porozumienie w przedmiocie umorzenia zaległości, w wyniku którego MZB umorzył zaległości (pismo z dnia 27.09.2014 r.). W dniu 24.10.2016 r. Gmina K. - Miejski Zarząd Budynków w K. zawarła ze skarżącą kolejną umowę najmu przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony. Do dnia złożenia wniosku o wykup, skarżąca ww. lokal zamieszkuje. Skarżąca stoi na stanowisku, że sporna uchwała uzależnia możliwość uzyskania bonifikaty od okresu najmu, a nie od okresu trwania ostatnio zawartej umowy, do jakiego to wniosku doszedł Urząd Miasta K. w związku z interpretacją § 4 ust. 6 uchwały. Ponadto konstrukcja ust. 6 § 4 przez swoją nieprecyzyjność i niejasność godzi w cel, jaki mają za zadanie spełniać przepisy art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zasad sprzedaży lokali oraz warunków przyznania bonifikat. Podkreśliła, że w mieszkaniu, o które złożyła wniosek o wykup zamieszkuje 17 lat, a organ odmawia jej prawa do jakiejkolwiek bonifikaty, co wskazuje na absurdalność i rażącą niesprawiedliwość takiego rozwiązania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miasta K. w ramach przysługującej jej kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 68 ust. 1b u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., właściwy organ może udzielić bonifikaty, od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W zarządzeniu wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat oraz wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Korzystając z ustawowych uprawnień Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K.. Podobnie, również w oparciu o wymienione wyżej przepisy, Rada Miasta K. miała kompetencje do zmiany przepisów prawa miejscowego, w zakresie warunków umożliwiających skorzystanie z bonifikaty przy sprzedaży najmowanego lokalu mieszkalnego jak również zmiany wysokości stawek procentowych poprzez ich obniżenie oraz skrócenie okresu na jaki zostały przewidziane.

Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n. poprzez dodanie do § 4 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] ust. 6. W ocenie Sądu, nie można uznać zawartej w tym zapisie przesłanki udzielenia bonifikaty: tj. "zamieszkiwania lokalu nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej 10 lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", za "wysoce nieprecyzyjną i budzącą wątpliwości interpretacyjne". Pojęcie "miejsca zamieszkania" z którym nierozerwalnie łączy się "zamieszkiwanie" występuje zarówno na gruncie Kodeksu cywilnego jak i ustawy z dnia 24.09.2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018, poz. 1382). Zamieszkiwanie zatem należy do pojęć, które występują w porządku prawnym, co oznacza brak przeszkód do posługiwania się tym kryterium przy określaniu przesłanki uprawniającej do udzielania bonifikaty.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również zarzuty skarżącej, że kwestionowana uchwała uzależnia prawo do uzyskania bonifikaty wyłącznie od momentu złożenia stosownego wniosku, o czym świadczyć ma użycie w § 4 ust. 6 zwrotu: "przed dniem złożenia wniosku". Cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków w zakresie administracji, z inicjatywy jednostki, która ma określony interes prawny. Moment złożenia wniosku jest istotny zarówno ze względu na powstanie prawa kształtującego sytuację prawną jednostki, ale również może mieć znaczenie dla oceny przesłanek, od których zależy to prawo. Nie można zatem uznać, że kwestionowany przez skarżącą zwrot: "przed dniem złożenia wniosku", wprowadza kryterium dyskryminacji i nierówności wobec prawa.

Określenie nowych stawek bonifikaty w § 4a zaskarżonej uchwały nastąpiło w sposób procentowy w odniesieniu do określonego przedziału czasu. Stawki procentowe bonifikaty maleją sukcesywnie, aż do 1 stycznia 2021 r., od kiedy zostają ustalone na "0"%. Lokalny prawodawca nie skorzystał z wprowadzenia stawek procentowych bonifikaty w sposób widełkowy. Zaskarżona w tym zakresie regulacja w sposób jasny i przejrzysty precyzuje konkretne kryteria wyboru stawki procentowej upustu cenowego przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K., co oznacza, że działania organu mieszczą się w granicach upoważnienia udzielonego radzie na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem, że ustalone w zaskarżonej uchwale kryteria mają charakter dyskryminujący i wprowadzający nierówność wobec prawa, gdyż w zapisach zaskarżonej uchwały nie ma jakiegokolwiek rozróżnienia na kategorie najemców. Wprowadzone zostały kryteria obiektywne takie jak: upływ czasu i nieprzerwane do dnia złożenia wniosku zamieszkiwanie w danym lokalu, przez określony upływ czasu. Kryteria te nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego".

W ocenie Sądu I instancji, różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się do konkretnej przesłanki w postaci "zamieszkiwania w lokalu nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej 10 lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", oraz wprowadzenie stawki procentowej upustu cenowego przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K. w mniejszej niż dotychczas wysokości i na krótszy okres - było w pełni uzasadnione, ponieważ odwoływało się do zasady samodzielności gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, brak także podstaw do uznania, że określone w zaskarżonej uchwale 14 dniowe vacatio legis jest niewystarczające i sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa (w tym przypadku jednostki samorządu terytorialnego) i stanowionego przez nie prawa, a w konsekwencji nie realizuje zasady demokratycznego państwa prawnego. Wyznaczenie tak określonego terminu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego jest rozwiązaniem odpowiednim i nie narusza zasad i reguł wyrażonych w § 45 i § 46 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016, poz. 283), jak również w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1527).

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte w zaskarżonej uchwale zasady są więc określone i dopuszczalne pod względem prawnym. Ponadto, stanowią wyraz godzenia interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie Miejskiej K. uprawnień właścicielskich. Skarżąca opiera swoją skargę na stwierdzeniu, że na mocy zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia w możliwości wykupienia lokali mieszkalnych od Miasta K. dla najemców tych lokali. WSA zauważył, że spór, który legł u podstaw jej złożenia jest wynikiem stanowiska jakie zaprezentował Prezydent Miasta K. dokonując interpretacji zapisów co do § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie w jakim dodaje do § 4 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] ust. 6, określający nowe zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K.. Sąd I instancji uznał, że z samego faktu, że pomiędzy skarżącą, a organem istnieje rozbieżność w interpretacji wymienionych w skardze zapisów, nie wynika, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Ta ostatnia okoliczność jest zaś istotna w aspekcie, w jakim Sąd badając zaskarżoną uchwałę, ocenia jej legalność. Sąd kontroluje zgodność zapisów uchwały z prawem, natomiast sposób w jaki organ dokonuje wykładni przepisów stanowionych w formie uchwały nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., w zaskarżonej części, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. Ib ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej u.g.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

a) dodany do § 4 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] ustęp 6 w brzmieniu "Bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego udziela się jeżeli najemca zamieszkuje ten lokal nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej dziesięciu lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", jest przepisem precyzyjnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych oraz nieprowadzącym do dyskryminacji i nierówności wobec prawa, podczas gdy wprowadzenie tego przepisu doprowadziło do ustanowienia przesłanki wysoce nieprecyzyjnej i budzącej wątpliwości interpretacyjne, spowodowane przede wszystkim użyciem zwrotu "przed dniem złożenia wniosku", dającej nie tylko możliwość wykładni przepisu przez organ wykonawczy w sposób sprzeczny z podstawowym celem regulacji zasad sprzedaży lokali oraz warunków udzielenia bonifikaty, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkalnych obywateli lecz również uzupełniania przez organ wykonawczy przepisu o dodatkowe przesłanki, a także do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób uprawnionych do wykupu lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Miasta K., na osoby, które złożyły wniosek przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały oraz osoby, które złożyły lub będą składać wniosek już po jej wejściu w życie, co w praktyce uzależnia prawo do uzyskania bonifikaty wyłącznie od momentu złożenia stosownego wniosku;

b) dokonana uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] zmiana dotychczasowego brzmienia art. 4a uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] mieści się w granicach upoważnienia udzielonego organowi stanowiącemu na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. Ib u.g.n., podczas gdy zmiana ta dokonana została bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia, a skutkiem jej wprowadzenia jest ograniczenie wysokości bonifikaty w sposób znaczny i nieuzasadniony jakimikolwiek sprawdzalnymi i weryfikowalnymi kryteriami, prowadząc jednocześnie do zaprzestania realizacji celu w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkalnych obywateli;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż:

a) dodany do § 4 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] ustęp 6 nie stanowi naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, i jako taki mieści się w granicach upoważnienia przekazanego przez ustawodawcę organowi stanowiącemu, podczas gdy wprowadzenie tegoż ustępu doprowadziło do ustanowienia nieprecyzyjnej i budzącej wątpliwości interpretacyjne, a tym samym naruszającej zasadę legalizmu, przesłanki uzyskania bonifikaty oraz różnicującej w sposób znaczny i nieuzasadniony sytuację obywateli, którzy skorzystali z uprawnienia do uzyskania bonifikaty przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r. w stosunku do obywateli, którzy stosowne wnioski złożyli po jej wejściu w życie, tym samym naruszając podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, jaką jest sprawiedliwość społeczna, jak również w sposób oczywisty ograniczającą krąg osób uprawnionych do uzyskania bonifikaty, tym samym prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty, a przez to do naruszenia zasady dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa;

b) dokonana uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] zmiana dotychczasowego brzmienia art. 4a uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] nie stanowi naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych wynikających ze wskazanych wyżej przepisów i jako taka mieści się w granicach upoważnienia udzielonego organowi stanowiącemu przez ustawodawcę, podczas gdy zmiana ta prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz ogranicza możliwość uzyskania własnego mieszkania przez uprawnionych, tym samym doprowadzając do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty, a przez to do naruszenia zasady dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dogłębnej i wyczerpującej kontroli legalności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] oraz oddalenie skargi spowodowane przez lakoniczne i niepełne odniesienie się do przedstawionych zarzutów naruszenia prawa, tj. naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. Ib oraz art. 2, art. 7, art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.), poprzez oddalenie skargi, mimo że prawidłowe zastosowanie przez Sąd rozpoznający skargę przepisów prawa materialnego i postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo rozpoznaje ostatnio wymienione zarzuty. Jednakże w przedmiotowej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zależą od rozstrzygnięcia zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, dlatego też Sąd odstąpi od ww. reguły i w pierwszej kolejności rozpozna zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do zarzutów materialnoprawnych dotyczących naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, należy wskazać, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: u.g.n.) stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że z żadnego z tych przepisów nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym zakresie rada działa w ramach przyznanego jej ustawą uznania. W orzecznictwie podnosi się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (por. wyrok NSA z 7 września 2005 r., I OSK 193/05). Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. W kwestionowanej uchwale Rada jasno określiła zasady udzielania bonifikat dla najemców lokali mieszkalnych, w szczególności w dodanym do § 4 ustępie 6 określiła, którym najemcom przysługują ustalone w uchwale bonifikaty. W tym zakresie wskazała, że "bonifikaty od ceny lokalu udziela się jeżeli najemca zamieszkuje ten lokal nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej dziesięciu lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie". Wyznaczone kryterium jest jasno sformułowane i nie narusza zasady równości wobec prawa. Charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją RP odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jednak jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Zastosowane przez Radę kryteria są jasne, konkretne i obiektywne w świetle zasady równości, interpretowanej także w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej. W pełni uzasadnione jest bowiem udzielanie tego uprawnienia osobom będącym długoletnimi najemcami. W tym kontekście nie stanowi naruszenia zasady legalizmu i równości wobec prawa premiowanie najemców, którzy zamieszkiwali w lokalu nieprzerwanie na podstawy umowy najmu przez odpowiednio długi czas przed złożeniem wniosku o jego nabycie. Wskazanego w tym przepisie okresu 10 lat nie można uznać za nadmiernie długi, jeżeli odniesie się go do związanego z nim uprawnienia do uzyskania znacznych korzyści finansowych w postaci bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu. Z kolei wprowadzenie wymogu "nieprzerwanego" zamieszkiwania w lokalu na podstawie umowy najmu przez wskazany okres, pozwala premiować najemców, którzy koncentrowali swoje interesy życiowe w danym lokalu należycie wywiązując się z warunków umowy najmu. Również z tego powodu trudno uznać, że wprowadzenie wskazanych wymogów narusza zasadę równości, czy sprawiedliwości społecznej. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że odniesienie omówionych powyżej przesłanek do daty złożenia wniosku o nabycie lokalu ma charakter dyskryminujący względem osób, które złożyły taki wniosek przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Takie założenie oznaczałoby pozbawienie rady, nadanego jej mocą art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n., uprawnienia do określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, albowiem nie miałaby ona możliwości ograniczenia, czy też odstąpienia od wcześniej przyjętych warunków udzielania bonifikat. Wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń każdorazowo "dyskryminowałyby" przyszłych, potencjalnych beneficjantów takiej bonifikaty, w konsekwencji uniemożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest przecież od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jak już wyżej wskazano udzielenie przez gminę bonifikaty jest uprawnieniem właścicielskim gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym względzie dopuszczalna jest więc zmiana stanu prawnego w zakresie zasad przyznawania bonifikaty. Możliwe jest odejście od dotychczas ustalonych zasad i wprowadzenie w tym względzie ograniczeń, o ile nowe kryteria są sformułowane jasno i precyzyjnie z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych wymogów w tej materii. W analizowanym zapisie uchwały, te warunki zostały spełnione. Sformułowania użyte w spornym § 4 ust. 6 uchwały są jasne, precyzyjne, racjonalne i nie wymagają dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Pozwalają na dokonanie jednoznacznej wykładni bez ryzyka błędu w zastosowaniu wskazanego przepisu. Wprowadzone zróżnicowanie w dostępie do bonifikaty ze względu na cechę relewantną, jaką jest nieprzerwane zamieszkiwanie w lokalu na podstawie umowy najmu przez określony czas przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, czy też zasady sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Nie sposób również dopatrzyć się w analizowanym zapisie naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu i zasady praworządności wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 94 ustawy zasadniczej, albowiem materia nim uregulowana wynikała z upoważnienia ustawowego (art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n.) i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Z kolei, art. 75 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi. Wprowadzenie przez Gminę ograniczeń w zakresie zastosowania bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie może być więc odczytywane jako naruszenie tego przepisu.

Z uwagi na niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, których postawienie w skardze kasacyjnej było konsekwencją wcześniej poczynionych zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich związku z określonymi regułami procesowymi.

Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.