Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 315/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 105 par. 1,  art. 148 par. 2,  art. 233,   art. 234,  art. 235
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r., Nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] we W. usunięcie w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji określonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] PINB dla m. W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] we W. usunięcie w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji określonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Rozstrzygniecie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji.

W dniu 27 sierpnia 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J.T. o wznowienie w/w postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 145 pkt 4 oraz art. 145 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że nie została uznana za stronę prowadzonego postępowania, gdyż jest najemcą lokalu nr 3 zlokalizowanego przy ul. [...] we W.. Natomiast jej zdaniem fakt, że jest najemcą w/w lokalu oraz że skierowała powództwo do sądu przeciwko współwłaścicielowi nieruchomości w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, stanowi interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uprawnia do występowania w charakterze strony w opisywanym postępowaniu. Ponadto Wnioskodawczyni wskazała, że opinia sporządzona przez specjalistę w zakresie mykologii budownictwa mgr inż. J.K. z dnia 10 czerwca 2008r. nie była znana organowi, kiedy podejmował decyzję kończącą przedmiotowe postępowanie, zatem zachodzi także przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

W związku z powyższym PINB dla m. W. postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]r., Nr [...].

PINB stwierdził, że w zakresie ustalenia stron postępowania, którego przedmiotem jest określenie obowiązków związanych z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie zawierają szczególnej regulacji w stosunku do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), tak jak to czynią w przypadku pozwolenia budowlanego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Artykuł 66 ust. 1 pkt 3 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten należy wiązać z treścią art. 61, który określa, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Wskazane przepisy odnoszą się do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 1998 r. (sygn. akt IV SA 757/96; publ. LEX nr 43310) – że art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach, organ I instancji stwierdził, że nakazy określone w art. 66 mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Lokator, którym może być np. najemca albo członek spółdzielni, zajmuje dany lokal na podstawie określonego stosunku prawnego, który jednak nie kreuje po stronie lokatora praw właścicielskich lub zarządzania w stosunku do obiektu budowlanego.

Przepisy prawa budowlanego - w zakresie praw i obowiązków - nie dotyczą wprost sytuacji prawnej lokatora, co oznacza po jego stronie brak interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Potwierdza to również wyrok W.S.A. w Warszawie z dnia 9 września 2004 r. (sygn. akt IV SA 513/03; publ. LEX nr 160625, w którym wskazano, że skarżącej przysługuje prawo zamieszkiwania w lokalu uzyskane w oparciu o decyzję administracyjną (kwaterunek). Oznacza to, że skarżąca jest w istocie najemcą tego lokalu. Nie przysługuje jej prawo własności tego lokalu. Nie można więc uznać, że postępowaniu, w którym zapadła decyzja nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową wykonanie określonych obowiązków w trybie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, skarżąca może być uznana za stronę postępowania. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Najemczyni ma interes faktyczny w domaganiu się, by nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie określonych czynności, jednakże nie można uznać tego za interes prawny. Żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają lokatorowi budynku jakichkolwiek uprawnień, jak również nie nakładają na osobę posiadającą taki status żadnych obowiązków. Z faktu wynajmowania mieszkania nie wypływają dla skarżącej jakiekolwiek uprawnienia do zaskarżania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie może więc być ona uznana za stronę postępowania. Przekonanie skarżącej, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy jej praw lub obowiązków jest jedynie jej subiektywnym odczuciem. Skarżącej przysługuje jedynie roszczenie o charakterze cywilnym do właściciela lokalu o dokonanie w nim napraw pozwalających na użytkowanie tego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tym samym PINB stwierdził, że najemca nie jest stroną postępowania administracyjnego mającego za przedmiot stan techniczny obiektu budowlanego (jego części - lokalu).

W dalszej części, organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania na ogół wyodrębnia się w nim dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy art. 9 k.p.a. - przesłankę wznowienia. Etap ten rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.), albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia - art. 149 § 3 k.p.a.. Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. "Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albo decyzji z art. 151 § l pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a." (E. Mzyk, tamże, s. 44). Podobnego wyodrębnienia dokonuje także B. Adamiak, która nazywa te etapy postępowaniem wstępnym oraz postępowaniem rozpoznawczym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 322 i 324).Celem postępowania rozpoznawczego jest "ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej" (B, Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 288). Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła.

Z uwagi na fakt, że stwierdzono w postępowaniu rozpoznawczym, iż J.T. nie miała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] we W., nie wystąpiła – zdaniem PINB - przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Stąd organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.T..

Zaskarżona decyzja z dnia [...]r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył wznowione postępowanie administracyjne.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ II instancji wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania na wniosek strony jest uprawdopodobnienie w podaniu o wznowienie postępowania istnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., ale także zachowanie miesięcznego terminu dla skutecznego złożenia takiego podania. W przypadku powołania się przez osobę wnoszącą o wznowienie postępowania na przesłankę wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, termin na złożenie wniosku biegnie od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W pozostałych przypadkach miesięczny termin liczy się od dnia kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania winien więc, mając na uwadze regulację art. 145 oraz 148 k.p.a. zbadać przede wszystkim czy podanie spełnia wymogi formalne, tj. czy pochodzi od strony postępowania, czy strona wykazała zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. oraz czy zostało wniesione w ustawowo zakreślonym terminie 1 miesiąca (art. 148 k.p.a.) a także, czy nie występują inne przesłanki wyłączające dopuszczalność wznowienia postępowania.

WINB stwierdził zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania, które winny były skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a., tj. odmową wznowienia postępowania. Organ I instancji słusznie zauważył w postanowieniu wznawiającym postępowanie z dnia 19 października 2009r. oraz w piśmie przewodnim do odwołania, że odmowa w trybie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to jedyny przypadek, gdy organ nie bada na etapie wstępnym przed wznowieniem postępowania posiadania przez osobę żądającą wznowienia przymiotu strony.

Jakkolwiek podanie we wniosku jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyklucza badanie przymiotu strony osoby wnoszącej podanie to nie zwalnia to organu z obowiązku zbadania pozostałych przesłanek dopuszczalności wznowienia, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku. Wprawdzie organ l instancji odniósł się w postanowieniu o wznowieniu postępowania do kwestii zachowania terminu, lecz błędnie wywiódł, że został on zachowany. W aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 15 kwietnia 2009r. o znaku: [...], adresowane do J.T. i doręczone jej w dniu 6 maja 2009r., informujące że w/w organ wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., usunięcie w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji usuniecie nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku. W tej sytuacji, zdaniem WINB, należy przyjąć, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji PINB dla m. W. z dnia [...]r. Nr [...] w chwili otrzymania w/w pisma z dnia 15 kwietnia 2009r.. W związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 148 § 2 k.p.a., mogła wnosić o wznowienie postępowania do dnia 6 czerwca 2009r.. Tymczasem wniosek na podstawie którego PINB wznowił postępowanie nosi datę 26 sierpnia 2009r. i został doręczony w dniu 27 sierpnia 2009r., a więc z uchybieniem terminu.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę wznowienia powołaną we wniosku, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w ocenie WINB, to nie może być ona badana, gdyż wnioskująca nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...]. W zaistniałej sytuacji wniosek oparty na w/w przesłance jak również na każdej innej wymienionej w art. 145 z wyjątkiem wskazanej w § 1 pkt 5, nie powinien wywołać skutku prawnego w postaci wznowienia postępowania.

Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie błędnych przesłanek winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowej w trybie art. 105 § 1 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.T., domagając się nakazania w sposób precyzyjny Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]: wykonania izolacji poziomej budynku, ocieplenia stropu nad piwnicami po uprzednim antykorozyjnym zabezpieczeniu belek stropowych oraz izolacji cieplnej budynku zgodnie ze wskazaniami specjalisty z zakresu mykologii budownictwa, zawartymi w opinii z dnia 10 czerwca 2008r., czego nie uczyniły organy zarówno I i II instancji. Dokładne określenie zakresu niezbędnych do przeprowadzenia prac remontowych pozwoli bowiem na wyeliminowanie zawilgocenia i zagrzybienia z lokalu mieszkalnego skarżącej.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji, podobnie jak wcześniej organ I instancji, prowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zdaniem strony organowi, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...]r., nie były znane dwie opinie biegłego sądowego z zakresu mykologii budownictwa z dnia 10 czerwca 2008r. i 26 stycznia 2009r.. Ponadto naruszono art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz m.in. § 309, § 315-§322 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 76 Konstytucji. Ponadto organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. oraz art.148 § 2 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony we właściwym terminie.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji powinien z urzędu wznowić zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...]r. postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie na podstawie 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast organ II instancji naruszył art. 235 k.p.a., bowiem pomimo złożenia przez skarżącą w dniu 28 lipca 2009r. skargi powszechnej wraz z dwiema opiniami biegłego z zakresu mykologii budownictwa nie podjął działań zmierzających do zmiany decyzji na podstawie przepisów w/w artykułu.

Ponadto J.T. wskazała także, że nie miała powodów, by mieć wątpliwości co do tego co kryje się pod ogólnym określeniem "usunięcie nieprawidłowości", ale dopiero po uzyskanej telefonicznie od pracownika Urzędu Miejskiego W. informacji o treści decyzji mogła zdecydować o podjęciu odpowiednich środków prawnych. Po wystąpieniu w wnioskiem o wznowienie postępowania i wydanym postanowieniu przez organ I instancji mogła po raz pierwszy zapoznać się z treścią decyzji. Z tej to przyczyny skarżąca nie zgodziła się z argumentacją, że została poinformowana o rozstrzygnięciu, skoro pojęcie "usunięcie nieprawidłowości" jest tak szerokie, a ponadto daje tak wiele możliwości interpretacji. Pojęcie "nieprawidłowości" nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt IISA/Kr 828/07, publ. lex nr 518490) "dopiero moment powzięcia wiadomości o treści rozstrzygnięcia decyzji wraz z informacją kiedy ono zapadło stanowi o dowiedzeniu się o decyzji i otwiera bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.". Kiedy zaś skarżąca próbowała telefonicznie dowiedzieć się o treści rozstrzygnięcia decyzji pracownik PINB K.M. stwierdził, że nie może tego uczynić.

Nadto skarżąca podniosła, że już w piśmie z dnia 27 kwietnia 2009r. wystąpiła ponownie do PINB o nakazanie zarządcy (właścicielowi) w/w nieruchomości wykonania izolacji cieplnej całego budynku oraz wykonania ocieplenia stropu nad piwnicami po uprzednim antykorozyjnym zabezpieczeniu belek stropowych (zgodnie ze wskazaniami specjalisty z zakresu mykologii budownictwa zawartymi w opinii z dnia 10 czerwca 2008r.). PINB dowiadując się w tym momencie, że jego decyzja nie zawiera nakazu przeprowadzenia wszystkich niezbędnych prac remontowych powinien pismo skarżącej z dnia 27 kwietnia 2009r. potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, bowiem stosownie do art. 222 k.p.a. o tym czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna.

Dalej skarżąca podniosła, że w związku z uzyskaną od pracownika Urzędu Miejskiego W. w dniu 28 lipca 2009r. informacją, że w decyzji Nr [...] nie nakazano w sposób precyzyjny Wspólnocie Mieszkaniowej wszystkich koniecznych prac, wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2009r. wystąpiła o wznowienie postępowania i wyeliminowanie w/w nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie organowi nieznane były dwie opinie specjalisty z zakresu mykologii budownictwa z dnia 10 czerwca 2008r. oraz 26 stycznia 2009r., stanowiące nowe dowody, z których wynika szereg istotnych informacji dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz przyczyn jego złego stanu. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca stwierdziła, że nieprzyznawanie najemcy, który poinformował w skardze PINB o złym stanie technicznym budynku, statusu strony jest bardzo wygodne dla organu. W ocenie skarżącej najemca powinien być uznany za stronę, zwłaszcza gdy to na skutek działań tego najemcy zostało wszczęte postępowanie zakończone wydaniem decyzji Nr [...]. To na skutek skargi skarżącej z dnia 23 czerwca 2008r., skierowanej do PINB dla miasta W. w sprawie złego stanu technicznego budynku położonego we W. przy ul. [...] oraz braku odpowiednich działań ze strony organ I instancji zostało wszczęte postępowanie w sprawie stanu technicznego tego budynku.

J.T. podniosła także, że z opinii sporządzonych przez specjalistę w zakresie mykologii budownictwa mgra inż. J.K. z dnia 10 czerwca 2008r. wynika, że samo wykonanie izolacji pionowej budynku bez wykonania izolacji poziomej spowoduje zawilgocenia i zagrzybienia ścian w mieszkaniu skarżącej. Biegły wskazywał na konieczność wykonania zarówno izolacji przeciwwilgociowej pionowej jak i poziomej oraz izolacji cieplnej. Na s. 21 stwierdził, że "w celu likwidacji kapilarnego podciągania wilgoci należy wykonać izolację poziomą w poziomie 10 cm nad posadzką piwnic np. metodą hydrofobową, iniekcyjną przy zastosowaniu niskociśnieniowych iniekcji płynów hydrofobowych znanych i renomowanych firm. Celowa jest wymiana posadzki i zastosowanie pod nią izolacji poziomej dowiązanej do izolacji poziomej ścian".

Ponadto już w piśmie z dnia 7 września 2008r. zatytułowanym uzupełnienie skargi z dnia 23 czerwca 2008r., skierowanym do PINB niewiele ponad miesiąc po wszczęciu przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...], zwróciła szczególną uwagę na potrzebę wykonania prawidłowych izolacji w budynku: poziomej, pionowej, cieplnej. Dlatego zatem organ I instancji wydał decyzję, która nie zawierała nakazu przeprowadzenia prac remontowych wymienionych w tej opinii. Oczywistym jest zatem, że do czasu uzyskania informacji od pracownika Urzędu Miejskiego W. w dniu 28 lipca 2009r. skarżąca nie miała powodów do przypuszczeń, że PINB wydał decyzję, która nie precyzowała zakresu koniecznych prac budowlanych.

W decyzji Nr [...] z dnia [...]r. PINB odmówił uchylenia decyzji Nr [...]. Powodem, dla którego odmówiono wznowienia postępowania, było nieprzyznanie skarżącej statusu strony. Odmowa wznowienia postępowania na skutek nieprzyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu nie zwolniła w ocenie skarżącej organu I instancji z obowiązku wznowienia postępowania z urzędu, ponieważ spełniona została przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5, a mianowicie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Ujawnione przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania nowe okoliczności i dowody są bardzo istotne i powinny doprowadzić do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy i uchylenia pierwotnej decyzji organu I instancji oraz wydania nowej decyzji lub też jej zmiany z uwagi na interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 i 105 § k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu wznowionego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z w/w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję w całości - umarza postępowanie pierwszej instancji. Istota zatem tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie.

Jednakże, aby można było wydać tego rodzaju decyzję, niezbędna jest przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., która występuje gdy:

– brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź

– nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko

– nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie C.H.Beck, Warszawa 1998 r., s. 664/.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano istnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a które to rozstrzygnięcie zamknęło odwołującej się drogę do merytorycznego zbadania sprawy.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięcie swoje oparł na stwierdzeniu, że organ l instancji błędnie wywiódł, że został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowieniu postępowania. W ocenie WINB wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji PINB dla m. W. z dnia [...]r. Nr [...] w dniu 6 maja 2009r., tj. w chwili otrzymania pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 15 kwietnia 2009r. o znaku: [...], informującego że w/w organ wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., usunięcie w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji usuniecie nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku. W związku z czym – ocenie tegoż organu - skarżąca mogła wnosić o wznowienie postępowania do dnia 6 czerwca 2009r., natomiast wniosek, na podstawie którego PINB wznowił postępowanie, nosi datę 26 sierpnia 2009r. i został doręczony w dniu 27 sierpnia 2009r., czyli z uchybieniem terminu, o którym stanowi art.148 k.p.a.

Trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja WINB we W. została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania, uregulowanym przepisami rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym postępowaniu Sąd uprawniony był do objęcia kontrolą jedynie decyzji, podjętej w tym nadzwyczajnym trybie.

Niesporne jest w sprawie, że podstawę prawną podjęcia decyzji przez organ I instancji z dnia 11 stycznia 2010r. stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.. Decyzją tą PINB dla miasta W. odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]r., Nr [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /§ 2/. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ wówczas wydaje w oparciu o przepis § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

W myśl zaś art. 148 § 1 - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji /§ 2 art. 148/.

Niewątpliwe jest w rozpoznawanej sprawie, że J.T. pismo z dnia 26 sierpnia 2009r. zatytułowane: "Wniosek o wznowienie postępowania" - istotnie złożyła w organie I instancji w dniu 27 sierpnia 2009r..

Jednakże należy mieć również na względzie i to, że w aktach administracyjnych znajduje się także pismo skarżącej z dnia 27 kwietnia 2009r. jako uzupełnienie skargi z dnia 23 czerwca 2008r., a które wpłynęło do organu I instancji w dniu 30 kwietnia 2009r.

Należy zauważyć, że w dniu 7 lipca 2008r. wpłynęła do PINB dla miasta W. skarga J.T. z dnia 23 czerwca 2008r. dotycząca złego stanu technicznego budynku położonego we W. przy ul. [...] we W.. Po ustaleniu stron postępowania /wśród których nie było skarżącej/ zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2008r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie złego stanu technicznego w/w budynku. W dniu [...]r. została wydana przez PINB decyzja Nr [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] we W. usunięcie w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji określonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez:

– wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian fundamentowych i fundamentów,

– wykonanie izolacji cieplnej ścian fundamentowych (z zabezpieczeniem obróbką blacharską w miejscu wyprowadzenia ponad grunt - okapnik),

– wykonanie opaski betonowej wokół budynku,

– wykonanie rynien i rur spustowych,

– uszczelnienie pokrycia dachu,

– wymianę obróbki blacharskiej,

– wymianę porażonych elementów więźby dachowej w obrębie lokali mieszkalnych na poddaszu,

– zabezpieczenie więźby dachowej przeciw ogniowo (poprzez pokrycie środkiem impregnującym).

Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 15 kwietnia 2009r. o znaku: [...], powołując się na przepis art. 238 § 1 k.p.a., czyli w trybie skargowym, regulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji zawiadomił skarżącą o fakcie wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r., Nr [...], wskazując, że decyzją tą, cyt.: " ... nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ulicy [...] we W. – usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu".

Niesporne jest również, że w/w pismo doręczone zostało skarżącej w dniu 6 maja 2009r..

W dniu 30 kwietnia 2009r. skarżąca - wprawdzie jako uzupełnienie do skargi z dnia 23 czerwca 2008r. – złożyła pismo z dnia 27 kwietnia 2009r, ale zakwestionowała w nim nadal stan techniczny przedmiotowego obiektu. Organ – w ocenie Sądu – mając na uwadze przepis art. 235 k.p.a. - winien był wyjaśnić charakter tego pisma, zwłaszcza, że już w dniu 2 marca 2009r. została wydana przez PINB w/w decyzja Nr [...].

Zgodnie bowiem z § 1 art. 235 k.p.a. - skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu /§ 1/. W przypadkach określonych w § 1 żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany /§ 2/.

W myśl zaś art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie – bez wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 27 kwietnia 2009r. – naruszono w/w przepis, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na przepisy art. 233 i art. 234 k.p.a.. Pierwszy z nich stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne /art. 234/:

1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu,

2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

Powyższe przepisy "są wynikiem uniwersalnego charakteru skargi. Z uwagi na jej szeroki przedmiot może się zdarzyć, że skarga wniesiona zostanie w sytuacji, która może być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przy czym, jak podkreśla J. Borkowski, postanowienia dotyczące wszczęcia postępowania odnoszą się zarówno do wszczęcia postępowania w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, art. 235 k.p.a. ma bowiem inny zakres przedmiotowy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 10, 2009, s. 682). Wszczęcie jest zawsze obligatoryjne w przypadku, gdy skarga pochodzi od strony. Gdy pochodzi od innej osoby - organ musi już sam zadecydować, czy chce dokonywać czynności z urzędu. Fakt, że inna osoba posiada zgodę strony na wniesienie skargi, nie jest bowiem równoznaczny z pełnomocnictwem do działania w jej imieniu. Organ winien wówczas w takiej sytuacji, zgodnie z zasadą udzielenia informacji prawnej, wezwać daną osobę do uzupełnienia braku i wówczas wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego nastąpi na żądanie strony. Jeżeli dana osoba nie dostarczy pełnomocnictwa, organ może podjąć działania z urzędu bądź na podstawie art. 61 § 2, bądź bez tego, gdy sprawa nie wymaga wniosku strony." /M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zbieg postępowania skargowego i postępowania jurysdykcyjnego. Komentarz bieżący do art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), publ. LEX/el. 2010/.

Ponadto istotne jest, że "pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego przed trybem skargowym dotyczy także trybów nadzwyczajnych. Przy czym z uwagi na obligatoryjny charakter przesłanek z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 mniejsze znaczenie będzie miał tutaj fakt, czy skarga taka pochodzi od strony czy od innej osoby. Jeżeli bowiem pochodzi ona od innej osoby, to i tak w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek wznowienia czy nieważności organ będzie musiał podjąć stosowne kroki z urzędu (z wyjątkiem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a.). Dla podjęcia danej czynności procesowej będą musiały zajść natomiast wszystkie przewidziane dla niej warunki." /M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), publ. LEX/el. 2010/.

Ponadto – skład orzekający w niniejszej sprawie – stanął na stanowisku, że wprawdzie art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia, jednakże bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006r., sygn. akt II OSK 622/05, publ. ONSA/WSA 2006/5/133; wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998r., sygn. akt I SA 769/97, publ. Lex nr 45129; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996r., sygn. akt l SA 570/95, publ. ONSA 1997/2/100; (wyrok NSA z dnia 6 października 2000r., sygn. akt I SA 855/99, publ. LEX nr 54136; wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt IISA/Kr 828/07, publ. lex nr 518490/.

W rozpoznawanej sprawie powyższa teza nabiera szczególnego znaczenia, bowiem decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie szeregu robót - czynności, gdy zaś w piśmie z dnia 15 kwietnia 2009r. skarżąca została poinformowana jedynie ogólnie, że nakazano usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Przyjęcie zatem, że skarżąca dowiedziała się o w/w decyzji z dnia 2 marca 2009r. - w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. - z chwilą doręczenia Jej pisma organ I instancji z dnia 15 kwietnia 2009r., nie jest zasadne, tym bardziej, że jak podnosi w skardze - dopiero po wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania i wydanym postanowieniu przez organ I instancji mogła po raz pierwszy zapoznać się z treścią decyzji.

W świetle powyższego, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył nie tylko przepis art. 7, art.9 , art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. , ale i art. 148 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a..

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należało, że organ II instancji nie wykazał w rozpatrywanej sprawie, że zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 105 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. narusza przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do jej uchylenia. Sąd opierając się zatem na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.