Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2018/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 177 ust. 1, art. 188 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1756/15 w sprawie ze skargi E. P. i T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1756/15 oddalił skargę E. P. i T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] lipca 2015 r. w sprawie opróżnienia przez E. i T. P. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ulicy W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż przedmiotowy lokal - jako kwaterę stałą - otrzymał J. K. - pracownik Centralnego Więzienia W., i mieszkał w nim wraz z żoną i dwiema córkami - I. i E. Po śmierci J. K. i jego małżonki, w powyższym lokalu zamieszkiwała córka uprawnionego - E. P. (z domu K.) wraz ze swoim mężem T. P.. E. P. pismami z 15 stycznia 2001 r., 4 stycznia 2008 r. i 8 lutego 2009 r. występowała do różnych organów Służby Więziennej o przyznanie prawa do powyższego lokalu dla niej i jej męża. Organ administracji każdorazowo odmawiał jednak uwzględnienia takich wniosków wyjaśniając, że wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną do tego lokalu. Brak uprawnień do zajmowania omawianego lokalu przez skarżących stał się również podstawą faktyczną wydania skarżonej decyzji. W tym zakresie organ powołał się na treść art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, dającego prawo organowi do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w sytuacji, gdy lokal jest zamieszkiwany przez osoby nieposiadające do niego tytułu prawnego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli E. i T. P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący wyjaśnili, że postępowanie organu po śmierci J. i J. K., polegające na wydaniu skarżącym książeczki do opłacania czynszu, świadczyło o tym, że organ zaakceptował strony jako lokatorów uprawnionych do zajmowania przedmiotowego mieszkania. Podnieśli też, iż w lokalu tym zamieszkują od blisko 36 lat, licząc od śmierci głównego lokatora, i w tym czasie poczynili wiele nakładów, starając się utrzymać lokal w jak najlepszym standardzie. Podkreślili, że są osobami w podeszłym wieku i schorowanymi. Organ nie zaproponował im zaś nawet lokalu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415) decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 177, przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Jedynym kryterium uprawniającym organ do wydania decyzji w powyższym zakresie ustawodawca uczynił więc brak posiadania tytułu prawnego do lokalu. Dekodując powyższe sformułowanie "bez tytułu prawnego" Sąd I instancji wskazał, iż chodzić tu może wyłącznie o uprawnienie do zajmowania lokalu wynikające bądź z zapisów konkretnej umowy (np. najmu, użyczenia itp.) lub też z treści prawomocnego orzeczenia sądowego (np. stwierdzającego wstąpienie w stosunek najmu, czy też ustalającego fakt związania stron umową najmu itp.). Nie będzie więc stanowiło okoliczności uniemożliwiającej wydanie skarżonej decyzji, samo powoływanie się przez adresatów decyzji na dorozumiane zawarcie z nimi umowy najmu, lub innej umowy uprawniającej ich do zajmowania konkretnego lokalu. Przypuszczenie zawarcia dorozumianej umowy najmu, ażeby mogło wywierać skutki w niniejszym postępowaniu administracyjnym, winno więc znaleźć uprzednie potwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie legitymowali się ani umową uprawniającą ich do zajmowania spornego lokalu, ani też prawomocnym orzeczeniem sądu potwierdzającym fakt istnienia takiej umowy. Stąd więc skarżący, w świetle art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1415), mogli być traktowani przez organ jako osoby zajmujące przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, za przyjęciem odmiennego wniosku nie przemawiały argumenty podnoszone w badanej skardze. W szczególności wyrażenie przez organ zgody na opłacanie czynszu za lokal przez skarżących, jak też wyrażenie zgody na wieloletnie zajmowanie lokalu pomimo śmierci osoby uprawnionej do dysponowania lokalem, nie może świadczyć per se o tym, że doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy uprawniającej skarżących do dysponowania lokalem. W ocenie Sądu I instancji, na przeszkodzie w wydaniu skarżonej decyzji nie stoi również podeszły wiek skarżących i ich zły stan zdrowia. Te okoliczności będą miały dopiero znaczenie na etapie wykonania kwestionowanej decyzji. Również fakt poniesienia nakładów na lokal nie może świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do niego. Koszty te mogą zaś zawsze zostać rozliczone pomiędzy dysponentem lokalu, a byłymi lokatorami.

Sąd I instancji wskazał również, że sporny lokal był tym, o jakim mowa w przepisie art. 177 omawianej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią powołanego w odpowiedzi na skargę porozumienia z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność W. i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, zawartego pomiędzy Dyrektorem Generalnym Służby Więziennej a Prezydentem W., lokal zajmowany przez skarżących został przeznaczony na kwaterę tymczasową dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Organ miał więc prawo dysponować tym lokalem zgodnie z jego przeznaczeniem, i w tym celu miał również prawo wydać skarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, wynikające z założenia, że lokal zajmowany przez skarżących jest lokalem pozostającym i przekazanym do dyspozycji Służby Więziennej, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy z porozumienia w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność W. i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, zawartego w W. w dniu [...] sierpnia 2014 r. pomiędzy Miastem W. a Dyrektorem Generalnym Służby Więziennej, nie sposób wyprowadzić takiego wniosku,

2) art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zaskarżona decyzja w ustalonym przez organ stanie faktycznym ma oparcie w powyższym przepisie, podczas gdy w myśl przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej powoływana jako ustawa o ochronie praw lokatorów) właściwym trybem postępowania w niniejszej sprawie jest procedura cywilna, co znajduje potwierdzenie w odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 2013 r. na interpelację poselską nr 14944 dotyczącą sytuacji prawnej lokatorów zajmujących mieszkania będące w dyspozycji Służby Więziennej,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności i uznanie, że w świetle oceny przedmiotowej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym nie narusza ona prawa, podczas gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 177 ust. 1 oraz art. 188 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 97 § 1 ust. 4 i art. 107 § 3 K.p.a.,

2) art. 3 § 1 art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów o Służbie Więziennej oraz:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przejawiającego się w błędnym uznaniu przez organ, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Służby Więziennej, podczas, gdy treść Porozumienia w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność W. i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej organ II instancji poznał na etapie przygotowywania odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

b) art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie skarżących do postępowania władzy publicznej, a przejawiającego się w ignorowaniu wszelkich wątpliwości, twierdzeń i zarzutów zgłaszanych przez skarżących oraz wręcz we wprowadzaniu skarżących w błąd w toku postępowania,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do wszystkich istotnych zarzutów skargi i wątpliwości podnoszonych przez skarżących oraz nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi,

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie dostrzegł naruszenia art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., którego dopuścił się organ nie zawieszając postępowania do czasu ustalenia, czy skarżącym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, mimo konstatacji Sądu, że "przypuszczenie zawarcia dorozumianej umowy najmu, ażeby mogło wywierać skutki w niniejszym postępowaniu administracyjnym, winno znaleźć uprzednie potwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności odnieść należałoby się do uchybień proceduralnych, niemniej przez wzgląd na wyraźne zakreślenie kwestii spornych, jak i sposób budowy zarzutów, stanowiący w istocie połączenie aspektu materialnego z procesowym, uzasadnionym będzie odniesienie się w porządku chronologicznym do zagadnień budzących spór.

Kierując się zatem powyższym względem, odnotować trzeba, że w pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie kwestionują prawo dysponowania przez Służbę Więzienną zajmowanym przez nich lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. W. w W. W tym względzie wskazują przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. W odniesieniu do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji sporny lokal mieszkalny należał do kategorii lokali, o których mowa w art. 177 ust. 1 ustawy, czyli był lokalem będącym w dyspozycji Służby Więziennej. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma sporu pomiędzy organami Służby Więziennej a W. co do tego, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. W. w W. pozostaje nadal w dyspozycji organów Służby Więziennej. Wynika to w sposób jednoznaczny z zawartego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Porozumienia w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność W. i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przedmiotowy lokal został umieszczony w załączniku Nr 2 do ww. Porozumienia, zaś zgodnie z § 1 ust. 2 porozumienia lokale wymienione w tym załączniku zostały przekazane do dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i to z zaznaczeniem, że lokale te będą przeznaczane wyłącznie na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy (§ 1 ust. 3 Porozumienia). Porozumieniem tym strony, na zasadzie swobody kształtowania umów ukształtowały wzajemne relacje w odniesieniu do wskazanych w nim lokali, jak też określiły uprawnienia Dysponenta czyli Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w stosunku do lokali przekazanych mu do dyspozycji. Zrzeczenie się w § 1 ust. 1 Porozumienia dysponowania spornym lokalem nie stworzyło dla skarżących takiej sytuacji prawnej, w której mógłby formułować wobec organów Służby Więziennej jakiekolwiek roszczenia związane z tym lokalem. Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie poprzestał na zrzeczeniu się prawa do dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym, lecz lokal ten został przekazany do dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy. Z punktu widzenia skarżących zmiana ta nie wywoływała żadnych konsekwencji tak prawnych, jak i faktycznych. W dacie orzekania o opróżnieniu, sporny lokal bez wątpienia pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jest bezzasadny.

W kontekście powyższych rozważań nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż sam fakt, iż treść Porozumienia została dołączona do akt postępowania dopiero na etapie sporządzania przez Ministra Sprawiedliwości odpowiedzi na skargę nie oznacza, iż treść tego dokumentu nie była znana temu organowi. Okoliczność, że ta ocena nie znalazła się w uzasadnieniu decyzji nie oznacza, że w tym zakresie nie zostały dokonane konieczne ustalenia faktyczne. Na etapie postępowania administracyjnego kwestia prawa do dysponowania spornym lokalem nie była sporna, stąd uchybienie co do braku w tym przedmiocie uzasadnienia należało uznać, za wadę, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie decyzyjnego trybu opróżnienia lokalu przewidzianego w art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na niedopuszczalność drogi administracyjnej w odniesieniu do lokali pozostających w dyspozycji Służby Więziennej, powołując się w tym względzie na treść odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości na interpelację poselską nr 14944 dotyczącą sytuacji prawnej lokatorów zajmujących mieszkania będące w dyspozycji Służby Więziennej. Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 188 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 177, przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Przepis ten w sposób jednoznaczny obejmuje swoją dyspozycją każdy przypadek zajmowania bez tytułu prawnego lokalu przeznaczonego na lokal mieszkalny lub kwaterę tymczasową dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego do różnicowania reżimu prawnego w którym następuje opróżnienie lokalu mieszkalnego, w zależności od tego czy sprawa dotyczy lokalu "uzyskanego w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej", czy też lokalu "pozostającego i przekazanego do dyspozycji Służby Więziennej". Art. 187 i art. 188 ustawy o Służbie Więziennej wprost określają administracyjny tryb przydziału i opróżniania lokali, o których mowa w art. 177 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno na tle przepisów ustawy o Służbie Więziennej, jak i na tle analogicznie brzmiących przepisów ustawy o Policji, jednolicie przyjmuje się, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji, nie istnieje możliwość stosowania przepisów tej ostatniej ustawy, jak również przepisów Kodeksu Cywilnego, dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego, czy też przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie eksmisji z tych lokali. Rozstrzyganie spraw związanych z opróżnianiem lokali mieszkalnych, powstających w relacji między dysponentem lokalu a zajmującym ten lokal funkcjonariuszem, byłym funkcjonariuszem, członkami jego rodziny lub jakąkolwiek inną osobą zajmującą ten lokal, w tym także bez tytułu prawnego, w sytuacjach wskazanych w art. 188 ustawy o Służbie Więziennej, następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Służby Więziennej, od której służy zainteresowanemu odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10, 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 122/13, ). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji (analogicznie - art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej) rozpoznawanie spraw następuje na drodze administracyjnej i nie ma możliwości ich przeniesienia przed sąd powszechny (zob. uchwały SN z: 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 189/95, OSNC nr 7-8/1996, poz. 93; z 29 maja 2000 r., sygn. akt III CZP 40/99, OSNC nr 12/2000, poz. 214 i z 11 października 2001 r., sygn. akt III CZP 48/01, OSNC nr 4/2002, poz. 46 oraz postanowienie SN z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV CKN 62/01, Lex nr 1130946).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (analogicznie art. 188 ust. 2 pkt 2 o Służbie Więziennej) nie znajdą zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Lokal mieszkalny będący do dyspozycji policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Ustawa o Policji (analogicznie o Służbie Więziennej) nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zastosowanie przepisów resortowych prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu - stwierdzenia w trybie administracyjnym, kto jest uprawniony do służbowego lokalu mieszkalnego. Osoba bez tytułu prawnego do takiego lokalu powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji (analogicznie - o Służbie Więziennej). Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji (analogicznie art. 188 ustawy o Służbie Więziennej) decyzja o opróżnieniu lokalu - sama przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową.

Osiągnięcie celu przyświecającego rozwiązaniom przyjętym w ustawie o Policji (analogicznie w ustawie o Służbie Więziennej) nie może jednak pozbawiać minimalnej gwarancji ochrony przed bezdomnością osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego, wobec której wydano decyzję o opróżnieniu lokalu. Kwestie te poddane zostały analizie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, w którym stwierdzono niekonstytucyjność w zakresie pominięcia w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji chroniącej przed eksmisją na bruk, co pozostaje w sprzeczności z art. 30, art. 71ust.1, art. 75 ust.1 Konstytucji RP. Wyrok zakresowy skutkuje utratą mocy obowiązującej normy, w części poddanej konstytucyjnej kontroli. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odniesienie normy zawartej w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do art. 30, 71ust.1, 75 ust.1 Konstytucji RP prowadzić musi do zakwestionowania dopuszczalności eksmisji na bruk w przypadku osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych.

Tylko taka interpretacja zapewnia minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe, a tym samym, realizuje postulat zawarty w skardze, tj. ochronę przed eksmisją na bruk. Kwestie te jednak oceniane mogą być dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Z tego też względu wyłącznie w procedurze regulującej to postępowanie należy poszukiwać właściwych rozwiązań ochronnych. Problematyka ta wykracza jednak poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. Stąd podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia m.in. art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.

W konsekwencji brak jest również podstaw do przypisania Sądowi I Instancji naruszenia przepisu art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, skoro - co wykazano wyżej - przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, a skarżący zajmują ten lokal bez tytułu prawnego. W takim stanie faktycznym decyzyjny nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego miał oparcie w powołanym przepisie. Sądowi I instancji nie można również zarzucić naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących i zarzutom skargi kasacyjnej, do lokali pozostających w dyspozycji Służby Więziennej nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego, stąd organy orzekające w sprawie jego opróżnienia nie miały żadnych podstaw do jego zawieszenia "do czasu ustalenia czy skarżącym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska skarżących kasacyjnie co do uchybienia przez Sąd I instancji przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały zgodnie z wymogami określonymi w powołanej normie, zawierają wszystkie przewidziane tam elementy. Stanowisko Sądu wyrażone zostało w sposób jednoznaczny, przekonujący, w pełni umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze, w tym również w sposób wystarczający odniósł się do kwestii dotyczącej dysponenta spornego lokalu, opierając się w tym względzie na treści Porozumienia z [...] sierpnia 2014 r. Wytknięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pominięcie rozważań w kontekście podnoszonej przez skarżących okoliczności zapewnienia ich przez zastępcę Dyrektora AŚ W. w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. o możliwości zajmowania spornego lokalu do czasu przydziału lokalu zamiennego, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Możliwość przydzielenia takiego lokalu nie została bowiem przewidziana w przepisach resortowych Służby Więziennej i ewentualne deklaracje w tym zakresie poczynione przez zastępcę Dyrektora AŚ nie wykluczały możliwości podjęcia decyzji o opróżnieniu tego lokalu, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

10