Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1789/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1/ A Sp. z o.o. w J. 2/ B Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/18 w sprawie ze skarg: 1/ A Sp. z o.o. w J. 2/ B Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 8 grudnia 2017 r. nr XXXVII/63/17 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wr 91/18 w połączonych sprawach oddalił w całości skargę A Sp. z o.o. w J. i B Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego (dalej: Rada) z dnia 8 grudnia 2017 r. nr XXXVII/63/17 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia 8 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.; dalej: u.s.p.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.; dalej także jako "p.f."), po zasięgnięciu opinii m.in. C, Rada ustaliła godziny pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego w 2018 r. (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 wskazano, że rozkład godzin pracy aptek stanowi załącznik do uchwały. Do uchwały dołączono harmonogram dyżurów, a w jej uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 94 ust. 2 p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rada stwierdziła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych jest dostosowany do potrzeb ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 p.f.).

Na powyższą uchwałę skargi wniosły: A Sp. z o.o. w J. i B Sp. z o.o. w L., które domagały się stwierdzenia jej nieważności w części nakładającej obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów należących do nich aptek w określonych tygodniach 2018 r.

W odpowiedziach na skargi Rada wniosła o ich oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił obie skargi, uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w art. 94 ust. 2 p.f., po zasięgnięciu opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. Opinie te nie mają mocy wiążącej, lecz walor doradczy, a Sąd nie może ocenić merytorycznej jakości postępowania opiniodawczego. Przedmiotem oceny jest sprawdzenie, czy nastąpiło wypełnienie przez radę powiatu procedury opiniodawczej. Temu obowiązkowi organ zadośćuczynił. Sąd zaznaczył, że procedura ta nie przewiduje, aby rada zwracała się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów.

Jak wskazał Sąd, pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować, natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana w tym czasie nie może mieć istotnego znaczenia. Z twierdzeń obu skarg wynika, że nie kwestionują one rozkładu godzin pracy aptek, lecz podważają zasadność ustalenia dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy z punktu widzenia ich położenia. W tym zakresie Sąd zauważył, że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Przepis art. 94 ust. 1 p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności farmaceutyków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności, o czym świadczą użyte w powołanym przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń". Ten interes publiczny ma bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony ze względu na szczególny, bo określony ustawowo charakter tego podmiotu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że ustalając dyżury aptek ogólnodostępnych w niedziele, święta i dni wolne od pracy, Rada naruszyła art. 94 ust. 1 p.f. poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności. Treść uchwały nie pozwala na skuteczne zarzucenie Radzie działania władczego i arbitralnego. Mimo, iż uzasadnienie uchwały jest lakoniczne, bo nie ujawnia przyczyn przemawiających za konkretnym rozwiązaniem, to jednak jak podkreślił Sąd, nie można tego mankamentu uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności podjętego aktu. W przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania uchwały, której podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego, a przepisy nie pozostawiają organowi w tym zakresie żadnej swobody, to nawet nadmiernie zwięzłe uzasadnienie uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku ww. uchwały.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przyjęte przez organ w kontrolowanej uchwale kryteria są kryteriami ustawowymi, mającymi na celu optymalne dostosowanie dyżurów aptek do potrzeb ludności i jako takim nie można im przypisać dowolności. Jeżeli zgodnie z art. 94 ust. 1 p.f. każdy mieszkaniec powiatu powinien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy, to zrozumiałym założeniem organu powiatu przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek jest przyjęcie, że prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 p.f., będą realizować w jednakowym stopniu kolejno wszystkie apteki znajdujące się na terenie powiatu. Ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych, rada powiatu musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu i nie powinna ograniczać się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu. Naruszeniem zasady równości byłoby ustanowienie, jak zdaje się sugerować spółka A Sp. z o.o., największej ilości dyżurów w L. Prawdopodobieństwo zaistnienia w tym mieście zapotrzebowania na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest największe z uwagi na dyżurującą 24 godziny na dobę w tym ośrodku placówkę służby zdrowia. Jednakże mogą przecież nastąpić takie zdarzenia losowe, w następstwie których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy.

Odnosząc się do zarzutów B Sp. z o.o. za istotne Sąd uznał takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości jak najlepszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Nie da się przewidzieć wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń, w których będzie konieczne sięgnięcie po lek ratujący zdrowie lub życie człowieka. Nie sposób więc w takich przypadkach odwoływać się do kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności", które jest racjonalne w normalnych warunkach świadczenia codziennych usług aptekarskich, ale zupełnie nie przystaje do funkcjonowania apteki w sytuacjach nadzwyczajnych.

Jak stwierdził Sąd, uwzględnienie przez Radę sugerowanego przez C (pismo z 27.10.2017 r.) rozwiązania o celowości pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych przez apteki do godziny 23.00, świadczyłoby o istotnym naruszeniu prawa przez organ, ponieważ nie wyczerpałby on w całości upoważnienia ustawowego, nakazującego zapewnienie dostępności usług farmaceutycznych również w porze nocnej.

Sąd nie uwzględnił też argumentu B Sp. z o.o. o celowości pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych przez apteki położone w L., w którym dostępna jest świąteczna i nocna opieka lekarska, gdyż tylko wtedy dyżurujące apteki umożliwiają realizację wystawionych recept. Przyjęcie takiego rozumowania pozostawałoby w dysharmonii z art. 94 ust. 1 p.f., bowiem wiele miejscowości, niemających pogotowia ratunkowego czy też nocnych lub świątecznych przychodni lekarskich, już tylko z takich powodów byłoby również pozbawione dostępu do usług farmaceutycznych niezbędnych w nadzwyczajnych wypadkach. Traktując dyżury nocne i świąteczne aptek jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach, nie powinno się pomijać szczególnego unormowania art. 96 ust. 3 p.f.

WSA zauważył, że z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek dostępności usług także poza standardowym rozkładem godzin pracy. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw wolności działalności gospodarczej i własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Ustawodawca w art. 94 ust. 1 p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności, ponieważ odpowiada wymogom zasady proporcjonalności i jest uzasadnione, gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego, jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy, zaś jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu. Reasumując, WSA stwierdził, że kontrolowaną uchwałę podjęto na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie (art. 7 i 94 Konstytucji RP).

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyły: 1/ A Sp. z o.o. w J. i 2/ B Sp. z o.o. w L.

Ad. 1/ Skargą kasacyjną A Sp. z o.o. w J. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności uchwały i zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 65 pkt 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej uchwały tj. lakoniczność i brak wyjaśnienia podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych, w tym również nie odniesienie się do stanowiska samorządu aptekarskiego, pomimo że lakoniczność uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały;

2. art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż skarżona uchwała prawidłowo ustaliła rozkład godzin pracy aptek na terenie powiatu lwóweckiego jako że nie znajduje tu zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności", podczas gdy rozkład pracy nie może być ustalany mechanicznie, ale winien być właśnie dostosowany do potrzeb ludności ze względu na charakter usług oferowanych przez apteki oraz konieczność zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy;

3. art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez nieuwzględnienie zarówno przez Radę Powiatu Lwóweckiego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska samorządu aptekarskiego tj. C, która negatywnie zaopiniowała projekt skarżonej uchwały, podczas gdy samorząd ten posiada sprawdzoną wiedzę o realnym zapotrzebowaniu na usługi farmaceutyczne na danym terenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że art. 94 ust. 1 p.f. nie przewiduje, w jakiej formie apteka powinna być dostępna dla pacjentów w nocy oraz czy powinna być otwarta w tradycyjnym znaczeniu tego słowa. Apteka jest co prawda placówką ochrony zdrowia publicznego, ale nie jest zakładem opieki zdrowotnej i nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej. Do obowiązków samorządu lokalnego należy zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców, jednak pomija się przy tym fakt, że apteki to z jednej strony placówki ochrony zdrowia, a z drugiej przedsiębiorstwa, które utrzymują się wyłącznie z własnych zysków. Wymaganie od właścicieli aptek, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat jest co najmniej kontrowersyjne. Tym bardziej, że samorząd narzuca z góry obowiązek pełnienia osobistego dyżuru w aptece, zupełnie nie ponosząc związanych z tym konsekwencji, przede wszystkim finansowych.

Ad. 2/ Skargą kasacyjną B Sp. z o.o. w L. zaskarżyła wyrok w części oddalającej jej skargę, domagając się uchylenia wyroku w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku we wskazanej części i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której nakłada obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów aptek należących do skarżącej kasacyjnie i zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. i niestwierdzenie przez WSA nieważności uchwały w części, w której nakłada obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów aptek należących do skarżącej kasacyjnie i uznanie lakoniczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały za nieistotne naruszenie prawa, podczas gdy: - przepis stanowiący materialną podstawę wydania uchwały tj. art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, wbrew twierdzeniom Sądu, pozostawia organom luz decyzyjny, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zobowiązany był wyjaśnić dlaczego w taki a nie inny sposób ukształtował treść uchwały, a dokładnie jej załącznik stanowiący integralną część zaskarżonej uchwały, - a także organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie ustosunkował się do opinii C we W., co powodowało, że należało stwierdzić nieważność uchwały ze względu na brak jej uzasadnienia i niemożność poddania jej ocenie Sądu;

2. prawa materialnego art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w rozumieniu powołanego przepisu przy ustalaniu rozkładu pracy aptek ogólnych na terenie powiatu w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy nie ma podstaw do uwzględniania okoliczności takich jak łatwość i sprawność dostępu do usług świadczonych przez apteki ogólnodostępne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano wniosek, by Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA pytanie, czy przy ustalaniu stosownie do art. 94 ust. 1 p.f. rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy uwzględniać dodatkowe czynniki pozwalające na zapewnienie szybszego i najmniej skomplikowanego dostępu do dyżurującej apteki, czy też jedynym czynnikiem, który powinien zostać uwzględniony jest funkcjonowanie jednej apteki dyżurnej zlokalizowanej w powiecie?

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Rada wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych koncentrują się wokół zagadnienia błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 94 ust. 1 p.f. i dlatego wymagają łącznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 p.f., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Kontrolowaną przez Sąd uchwałą organu nie zostało naruszone upoważnienie ustawowe.

Podkreślenia wymaga, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca poprzez upoważnienie ustawowe do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przywołana norma konstytucyjna nie stwarza pola do dowolności dla prawodawców lokalnych, wszak akty prawa miejscowego pozostają nadal aktami podustawowymi i wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Dokonywana zatem przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), powinna uwzględniać tak rozumiany wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione.

W rozpoznawanym przypadku z upoważnienia przyjętego w art. 94 ust. 1 i 2 p.f. wynika możliwość wprowadzenia przez radę powiatu regulacji lokalnej dotyczącej rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, dostosowanej do potrzeb ludności i zapewniającej dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Analiza treści zaskarżonej uchwały oraz przyjętego z nią załącznika prowadzi do wniosku, że organ powiatu ustalił na 2018 r. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając przytoczone powyżej wymogi wynikające z ustawy tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność realizowanych przez aptekę świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Odwołując się do kryteriów ustawowych, czego dowodzi treść uzasadnienia, przyjęta uchwałą regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie narusza przepisu art. 94 ust. 1 p.f. Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych w uchwale terminach, organ powiatu nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej.

Trudno w tym stanie rzeczy zgodzić się, a nawet dyskutować z argumentem mechanicznego, niedostosowanego do potrzeb ludności ustalenia rozkładu pracy aptek. Podstawą do zakwestionowania zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej uchwały byłoby wykazanie, że Rada działała bez podstawy prawnej lub z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie do takich naruszeń nie doszło; Rada, wykorzystując upoważnienie ustawowe, wprowadziła mieszczące się w granicach tego upoważnienia obowiązki uznane przez nią za adekwatne do prawidłowego wykonania ustawy. Nie może uzasadniać wadliwości uchwały, że poprzez zawartą w niej regulację nałożono na właścicieli aptek wymóg, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i z oczywistych względów kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Odwoływanie się skarg kasacyjnych do kryterium ekonomicznego wykracza poza ocenę legalności, stanowiącą kryterium kontroli sądowej. Z tego samego powodu niezasadne okazały się zarzuty niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego praktycznego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi. Nawet pojedyncze przypadki konieczności zaopatrzenia się przez świadczeniobiorców w dostępne jedynie w aptece środki lecznicze uzasadniają potrzebę dyżurów nocnych aptek.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do niedopuszczalnego w świetle Konstytucji ograniczenia wolności działalności gospodarczej, bo jak stanowi art. 22 ustawy zasadniczej, jej ograniczenie ze względu na ważny interes publiczny, możliwe jest w drodze ustawy. Kojarząc wskazany przepis Konstytucji z jej art. 31 ust. 3, należy wywieść, że korzystanie z zasady wolności działalności gospodarczej może być ograniczane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustrojodawca przewidział zatem sytuacje, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich; ograniczenie konstytucyjnej wolności nie może naruszać jedynie jej istoty. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 p.f.), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza też art. 95a p.f. nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 p.f., przyznające określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta. Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek. I nic do tego nie ma wolność wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji), która w żadnym wypadku nie ma charakteru absolutnego, o czym mowa wyżej. Co więcej kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała nie narusza zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawnego (patrz odpowiednio art. 7 i 2 Konstytucji). Wskazać dalej należy, że w zarzucie 1. petitum skargi kasacyjnej A Sp. o.o. stara się w nieuprawniony sposób podważyć zgodność art. 94 ust. 1 i 2 p.f. z art. 2, 7, 22 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny także dlatego, że powołane przepisy ustawy zasadniczej nie stanowiły wzorca kontroli sądowej zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż sporna w sprawie materia jest uregulowana ustawą. W skardze kasacyjnej nie zawarto zaś stosownego wniosku o rozważenie kontroli zgodności z Konstytucją art. 94 p.f. To nie uzasadnienie uchwały ma przecież być (jest) niezgodne z Konstytucją, tylko, ewentualnie, ustawowa norma prawna, na podstawie której podjęto uchwałę oraz uchwałę uzasadniono.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 p.f. poprzez nieuwzględnienie stanowiska samorządu aptekarskiego tj. C. W art. 94 ust. 2 p.f. wprowadzono wymóg poprzedzenia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych obowiązkiem uzyskania opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Ten obowiązek został w tej sprawie przez Radę spełniony, projekt zaskarżonej uchwały został bowiem zaopiniowany przez wszystkie podmioty, o których mowa w art. 94 ust. 2 p.f. Rada spełniła tym samym ustawowy wymóg poprzedzenia uchwały uzyskaniem przewidzianych ustawą opinii, w tym opinii C. Fakt, że C negatywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały, nie oznacza sprzeczności tej uchwały z prawem. Rada mogła podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii, o ile uprzednio taką opinię uzyskała i podjęła uchwałę ze świadomością zawartych w tej opinii argumentów. To, że tak było w tej sprawie, potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Należy podkreślić, że ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych od uprzedniego zaopiniowania, a nie od uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy. Uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 p.f.

Co do zarzutów związanych z wadliwością uzasadnienia zaskarżonej uchwały, stanowiących motyw przewodni obydwu skarg kasacyjnych, odmawiając im wszelkiej trafności należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że widoczna zwięzłość uzasadnienia uchwały, w konfrontacji z prawidłowo zastosowanymi przez Radę przepisami art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w tej sprawie, nie może mieć istotnego wpływu na byt prawny uchwały, jak również nie daje podstawy do skutecznego zakwestionowania jej zgodności z prawem, a tym samym nie czyni skutecznym zarzutu nieważności uchwały. Z powyższą konkluzją nie pozostaje w sprzeczności, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego, który wymaga uzasadnienia, nie powinno się ograniczać wyłącznie do powielenia w nim obowiązujących przepisów prawa, stanowiących prawną podstawę dla materii uchwałą określonej.

Mając na uwadze całość dotychczas zaprezentowanych rozważań, uznać trzeba, że Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze kasacyjnej B Sp. z o.o.

Poddany pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek zawarty na str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej B Sp. z o.o. o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w związku z wątpliwościami co do prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 p.f. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 94 ust. 1 p.f., zatem nie zachodzi podstawa do skorzystania z procedury określonej w art. 264 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i podjęcia uchwały.

We właściwych przepisach prawa procesowego nie został osadzony zarzut skargi kasacyjnej B Sp. z o.o. (str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wydania przez Sąd I instancji wyroku, którym Sąd nie rozstrzygnął sprawy w stosunku do obu skarg, bowiem sentencję wyroku sformułował tylko co do jednej skargi, orzekając, że – "oddala skargę w całości". Z racji niewypełnienia przez autora omawianej skargi kasacyjnej obowiązków przepisanych art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uwzględniając treść normatywną art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odmówił trafności temu zarzutowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza na koniec, że rozpoznawał już sprawę, w której wystąpił analogiczny problem prawny i z tego względu w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GSK 3374/17 (dostępny w Internecie w CBOSA).

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.