Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2 pkt 2 art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 128 i 129
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 544/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 15 marca 2021 r. nr Rep. 521/PS/21 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2021 r., nr GOPS-5024.1.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz M. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 544/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 15 marca 2021 r., nr Rep. [...], w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 27 stycznia 2021 r., wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w siedzibą w [...], działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 8 ust. 3 i 12, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 5, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.), ustalono M. S. (dalej jako: strona lub skarżąca) odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w M. (dalej jako: DPS) od 1 września 2020 r. w kwocie 673,79 zł miesięcznie i zobowiązano stronę do uiszczenia odpłatności za okres od 1 września do 30 września 2020 r. w kwocie 673,79 zł, w terminie do 26 lutego 2021 r. oraz zobowiązano stronę do dokonywania wpłat od października 2020 r. w stosunku miesięcznym do ostatniego dnia każdego miesiąca, a także do uregulowania wszelkich zobowiązań objętych decyzją w terminie do 26 lutego 2021 r. W uzasadnieniu podano, że uwzględniając uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) z 23 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził ponownie analizę zebranej dokumentacji. Wyjaśniono, że w każdym przypadku, gdy została ustalona w drodze umowy opłata, która nie będzie zadośćuczynić kosztom pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego

Podano, że organ I instancji przesłał stronie projekt umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w kwocie 1073,79 zł miesięcznie od września 2020 r. Strona oświadczyła, że ze względu na trudną sytuację rodzinną i finansową nie jest w stanie uiszczać tej kwoty i zadeklarowała możliwość uiszczania opłaty w wysokości 400 zł miesięcznie. Na taką kwotę została podpisana umowa pomiędzy stroną a organem I instancji w dniu 29 września 2020 r. W dniu 14 października 2020 r. organ I instancji, uwzględniając zawartą umowę, wydał decyzję nakładającą na stronę obowiązek ponoszenia odpłatności w kwocie 673,79 zł miesięcznie od 1 września 2020 r., która - na skutek odwołania strony - została uchylona przez Kolegium. Jednocześnie równolegle organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w stosunku do drugiej osoby zobowiązanej - syna osoby przebywającej w DPS. Ustalono, że jego rodzina liczy 4 osoby, a jej dochód własny jest niższy od 300% kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s., co jest jednoznaczne z wyłączeniem go z grona osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS jego matki. Podano, że ustalając dochód strony, organ ponownie przyjął - na podstawie dokonanego wywiadu środowiskowego - że dochód własny rodziny strony wynosi 8840 złotych i jest wyższy, niż 300% kryterium dochodowego, co jest jednoznaczne z obowiązkowym partycypowaniem w kosztach za pobyt matki strony w DPS.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o umorzenie postępowania lub o zmianę decyzji poprzez zwolnienie jej z opłaty ponad kwotę 400 zł miesięcznie, jaką płaci zgodnie z umową, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła, że decyzja I instancji została wydana z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów u.p.s. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, a uzasadnienie decyzji urąga przepisom k.p.a. i uniemożliwia sformułowanie zarzutów, gdyż stanowi zbitek cytatów z losowo wybranych orzeczeń sądów administracyjnych tylko z pozoru związanych z jej sprawą.

Decyzją z 15 marca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Podano, że umowa zawarta przez stronę na kwotę 400 zł nie pokrywa w całości miesięcznego zobowiązania strony, które powinno wynosić 1073,79 zł. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty. Wyjaśniono, że matka strony przebywa w DPS i decyzją organu I instancji z 15 kwietnia 2020 r. wobec osoby umieszczonej w DPS ustalona została odpłatność w wysokości 1539,43 zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu. W decyzji tej organ I instancji wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Starosty [...] z 13 marca 2020 r. w sprawie podania do publicznej wiadomości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w [...] koszt pobytu od 1 kwietnia 2020 r. wynosi 3.687 zł miesięcznie. Ponoszona przez osobę umieszczoną w DPS odpłatność nie pokrywa zatem w całości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca i obowiązkiem członków rodziny osoby umieszczonej w DPS jest wnoszenie pozostałej części opłat, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, że osoba umieszczona w DPS ma dwoje zstępnych będących w kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jej pobyt, mimo że w rzeczywistości prócz 2 dzieci, o których mowa w decyzji, ma ona jeszcze wnuków, a naruszenie powołanego przepisu spowodowało, że postępowanie o ustalenie opłaty było nieprawidłowo prowadzone tylko przeciwko niektórym ze zstępnych osoby przebywającej w DPS, mimo że powinno być prowadzone przeciwko wszystkim zstępnym;

- naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o odpłatności w sytuacji, w której odpłatność została ustalona na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.;

- naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji;

- naruszenie art. 64 u.p.s. w związku z nowelizacją u.p.s. poprzez uznanie, że wniosek o zwolnienie z opłaty nie może być rozpatrzony w przedmiotowym postępowaniu i musi dojść wcześniej do uprawomocnienia się i uzyskania waloru ostateczności decyzji o ustaleniu opłaty;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022. 0. 2000 t.j. dalej jako: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie przez organ wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało uznaniem, że nie ma więcej, prócz skarżącej i jej brata, zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za DPS;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, iż istnieje tylko dwoje zstępnych z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za DPS;

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się co do sprawy;

- naruszenie art. 6 k.p.a. przez naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, wskutek wydania decyzji konstytutywnej (decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w DPS) za okres poprzedzający jej wydanie, a w konsekwencji nieprzestrzeganie przez organy zasady, że prawo nie może działać wstecz;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy, w konsekwencji zaś prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniosła, że Kolegium nie ustosunkowało się do jej zarzutu co do uniemożliwienia przez organ I instancji zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, a także co do nieprawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło jej sformułowanie zarzutów. Podała, że skoro zawarła umowę, to nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie opłat, stosownie do art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. Zatem organ nie powinien wszczynać postępowania, a trwające winien umorzyć.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że fakt zawarcia przez nią umowy z organem, dotyczącej odpłatności za pobyt matki w DPS, uniemożliwia ustalenie opłaty w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że nie można umowy traktować za wyłączną podstawę kształtowania obowiązków krewnych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS. Gdyby była taka intencja ustawodawcy, dałby temu wyraz w przepisach ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest także zasadne twierdzenie skarżącej, że wnuki osoby przebywającej w DPS winny partycypować w kosztach odpłatności. W art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazane zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat w odpowiedniej kolejności. Wprawdzie przepisy u.p.s. nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego.

W odniesieniu do kwestii zwolnienia z opłaty, Sąd I instancji wyjaśnił, że faktycznie art. 64 u.p.s. został zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą u.p.s., która weszła w życie 4 października 2019 r. Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 u.p.s. uprawniał organ do zwolnienia z opłaty osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś po jego zmianie mowa jest także o osobach obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W związku z tym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość orzekania o zwolnieniu z opłat także w decyzji ustającej ich wysokość. Jednakże w ocenie Sądu I instancji nie było przeszkód, aby kwestie te, jak dotychczas, rozstrzygać w osobnych decyzjach. Zatem Sąd uznał, że brak rozstrzygnięcia odnośnie do zwolnienia nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza ze Kolegium w swojej decyzji wyraźnie wskazało na konieczność rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w sytuacji, kiedy ta opłata została ustalona w umowie zawartej zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zweryfikowaniu przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie tego, jaki dochód uzyskuje Skarżąca i czy ten dochód na osobę w rodzinie jest wyższy, niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa, niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), i pominięcie ustalenia, jakie są możliwości Skarżącej i niewzięcie tych możliwości pod uwagę.

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Skarżącej do ponoszenia opłaty w maksymalnie dopuszczalnej przez przepisy wysokości, w sytuacji, kiedy ustawa definiuje jedynie maksymalną kwotę, jaką można obciążyć zobowiązanego i nie sprzeciwia się ustaleniu opłaty niższej, niż maksymalna.

4. Naruszenie prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 u.p.s. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na ustaleniu ze Skarżącą wysokości opłaty w umowie zawartej przez nią i kierownika ośrodka pomocy społecznej, a następnie wydanie decyzji administracyjnej, w której ustalono kwotę wyższą niż w umowie, z jednoczesnym wskazaniem, że Skarżąca jest obowiązana do ponoszenia opłaty ustalonej w umowie oraz w decyzji (łącznie).

5. Naruszenie prawa materialnego, tj: art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 128 i 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewzięcie w sprawie pod uwagę wszystkich zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, w szczególności wnuków tej osoby, i ustalenie że obowiązek ponoszenia opłaty zstępnych bliższych stopniem (dzieci) wyprzedza obowiązek zstępnych dalszych stopniem (wnuki).

6. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj: art. 64 u.p.s. poprzez odmowę rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zwolnienie jej z opłaty, pomimo tego, że w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty (lub o niezwolnieniu) może być wydane w toku postępowania o ustalenie zobowiązanych do ponoszenia opłaty i o ustalenie wysokości opłaty.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto wniesiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i uiszczoną opłatą skarbową od przedłożenia pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że skoro zawarto ze skarżącą umowę w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., to nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, a jeżeli takie podstawy istnieją, to nie ma podstaw, w jej przypadku, do ustalenia w decyzji kwoty opłaty w maksymalnej wysokości Decyzja administracyjna w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinna być wydana wyłącznie w sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, a zatem w sytuacjach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e.

Wbrew temu, co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (a wcześniej organy pierwszej i drugiej instancji), opłata może zostać ustalona albo w drodze umowy, albo w wyniku wydania decyzji ustalającej opłatę. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby, aby wysokość opłaty ustalana była wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej to w ustawie o pomocy społecznej nie wskazałby, że wysokość opłaty ustalana jest w drodze umowy. Zgodnie z u.p.s., w przypadku wyrażenia zgody na podpisanie umowy, lub też odmowy wyrażenia zgody na podpisanie umowy, z jednoczesnym wyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty jest zobowiązany przy jej ustalaniu uwzględnić ograniczenia, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku natomiast, gdy osoba zobowiązana odmawia podpisania umowy i nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty ustala ją w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, bez uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Pomimo multiplikacji zarzutów w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że koncentrują się one wokół wykładni i zastosowania art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 oraz art. 64 u.p.s., dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

Przedmiotem sporu jest dopuszczalność wydania w stosunku do skarżącej decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy organ zawarł ze skarżącą umowę w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Skarżąca kwestionuje również stanowisko Sądu I instancji, że organ I instancji będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, który zgłaszała na etapie postępowania przed I instancją, jak i postępowania odwoławczego, dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności. Ponadto Skarżąca wskazuje na konieczność uwzględnienia wnuków osoby przebywającej w domu pomocy społecznej przy ustalaniu liczby osób obowiązanych do wnoszenia opłaty.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. stanowi zaś, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Przywołać należy również art. 61 ust. 2d u.p.s., zgodnie z którym w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e tej ustawy, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17).

Skarżąca przyjmuje, że możność ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji staje się aktualna wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny odmówi zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania za trafny powyższego poglądu prezentowanego przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, stwierdził, że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Uchwała ta została podjęta przed dodaniem w artykule 61 ustępów 2d-2f, co nastąpiło z dniem 4 października 2019 r. z mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Dodanie ustępów 2d i 2e nie oznacza jednakże, że w przypadku zawarcia umowy niedopuszczalne staje się wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty. Przepisy te określają bowiem sposób postępowania organu i zasady ustalenia wysokości opłaty w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny odmawia zawarcia umowy. Nie stosuje się ich zatem w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny zawiera umowę, jednakże ustalona w ten sposób wysokość opłaty odpowiada jedynie częściowo wysokości zobowiązań ciążących na danej osobie. Tak więc dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty najpierw w umowie, a następnie w decyzji, przy czym w decyzji należy uwzględnić fakt zawarcia umowy i wynikający z niej obowiązek uiszczania opłaty.

Organy administracji prezentują pogląd, zaakceptowany przez Sąd I instancji, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy. Z art. 64 u.p.s. wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony (zob. wyrok NSA z 18 października 2022 r., I OSK 62/22).

Należy stwierdzić, że jeżeli została zawarta umowa, to staje się możliwe skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 64 u.p.s. przed wydaniem decyzji o ustaleniu wysokości opłaty. Należy w tym miejscu zauważyć, że osoba zobowiązana już na etapie negocjacji prowadzących do zawarcia umowy, to jest w propozycji zawarcia umowy, powinna uzyskać informacje na temat wysokości opłaty, która miałaby na niej spoczywać. W takiej sytuacji osoba zobowiązana jest w stanie ocenić swoją zdolność do ponoszenia opłaty w wysokości proponowanej przez organ.

Należy również zwrócić uwagę na zmianę brzmienia zdania wstępnego w art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny.

Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 103 ust. 2 u.s.p. ustalenie w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, następuje po wzięciu pod uwagę wysokości dochodów i możliwości. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Skoro zatem ocena "możliwości" ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to tym bardziej ocena taka może i powinna być dokonywana w toku postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty – w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o zwolnienie z opłaty w całości lub w części na podstawie art. 64 u.p.s.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego była uprawniona do ubiegania się o zwolnienie jej z opłat w części. Złożenie przez skarżącą stosownego wniosku na etapie postępowania przed I instancją, jak i postępowania odwoławczego obligowało zatem organ do jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności. Organy powołały się na praktykę stosowania art. 64 u.s.p. ukształtowaną przed nowelizacją tego przepisu, która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Z kolei Sąd I instancji wskazał, że nie ma przeszkód, aby kwestie te, jak dotychczas, rozstrzygać w osobnych decyzjach. Stwierdzić jednak należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Sąd I instancji naruszył zatem art. 64 u.p.s. przyjmując, że brak rozstrzygnięcia odnośnie do zwolnienia nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca uważa, że Sąd I instancji naruszył art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie biorąc w sprawie pod uwagę wszystkich zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, w szczególności wnuków tej osoby, i ustalenie, że obowiązek zstępnych bliższych stopniem (dzieci) wyprzedza obowiązek zstępnych dalszych stopniem (wnuki).

Wskazać należy, że art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Spór zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, jak należy rozłożyć obciążenia w ramach jednej grupy, tj. osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przy czym niewątpliwie obowiązek wstępnych nie powstaje, jeżeli opłatą można obciążyć zstępnych. Problem ten został zauważony przez I. Sierpowską w Komentarzu, Pomoc społeczna, wyd. VI, (publ. System Informacji Prawnej LEX/el. 2021), która wskazała, że ustawodawca, tworząc poszczególne grupy podmiotów zobowiązanych, nie precyzuje, jak ma być realizowany powyższy obowiązek w ramach jednej grupy. Dalej wskazuje, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w powyższej kwestii. Część składów orzekających powołuje się na analogię do obowiązku alimentacyjnego, podkreślając, że mimo braku odesłań do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kolejność wnoszenia opłaty jest wzorowana właśnie na tym obowiązku i tak powinna być odczytywana. Jeżeli zatem jest kilku zstępnych lub wstępnych, opłatą należy obciążyć bliższych stopniem przed dalszymi.

Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym). Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, że obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej - z zakresu prawa publicznego. Tym niemniej - jak przyjmuje się w zdecydowanej większości orzeczeń sądów administracyjnych - warto sięgnąć do tych rozwiązań przy wykładni przepisów u.p.s. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, wyroki NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1109/20 i I OSK 1162/20). Dotyczy to w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11, LEX nr 852349), a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zgodnie z art. 128 cyt. Kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia.

Kasator kwestionuje dopuszczalność stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższy pogląd strony skarżącej kasacyjnie należy podzielić. Jakkolwiek można dopatrywać się podobieństwa przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do rozwiązań zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczących obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym), to podobieństwo to ma ograniczony zakres. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma brak w ustawie o pomocy społecznej odpowiednika normy kodeksowej wskazującej na spoczywanie obowiązku alimentacyjnego na bliższych krewnych przed dalszymi. Sąd I instancji naruszył zatem art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 128 i 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że przepisy Kodeksu stanowią podstawę do określenia, w jakiej kolejności spoczywa na zstępnych obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że prawidłowy jest sposób wykładni art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wskazany w skardze kasacyjnej.

Należy mianowicie zauważyć, że zarówno w art. 61 ust. 1 pkt 1, jak i w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka. Obowiązek wnoszenia opłaty nie spoczywa zatem na małoletnim mieszkańcu domu. W przypadku zstępnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, jak i w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie ma zastrzeżenia, że w przypadku małoletniego zstępnego obowiązany do wnoszenia opłaty jest jego przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka. Prowadzi to do wniosku, że małoletni zstępny, podobnie jak małoletni mieszkaniec domu pomocy społecznej, nie jest osobą obowiązaną do wnoszenia omawianej opłaty. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było włączenie małoletnich zstępnych do grona osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, to dałby temu wyraz wskazując wprost na istnienie takiego obowiązku w odniesieniu do małoletnich zstępnych.

Przyjąć zatem należało, że art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. kreuje kolejność obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten nie powstaje bowiem równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi, przy czym w grupie zstępnych nie spoczywa on na małoletnich.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił w całości zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 27 stycznia 2021 r., nr G[...]. Powody, dla których uznano, że skarga jest uzasadniona, wynikają wprost z okoliczności przytoczonych powyżej w niniejszym uzasadnieniu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).