Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 852/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 40 par. 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 129 par. 2, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg M. S. i J. S. oraz Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. S. i J. S. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (Stowarzyszenie) oraz J. S. i M. S. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (organ I instancji) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku J. F. (inwestor) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na terenie objętym wnioskiem brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do zaleceń organu odwoławczego ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy:

1) lokalizacja działki na terenie osiedla Zalesie: sąsiednie działki są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] drogą wewnętrzną ul. [...],

3) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] stanowią teren oznaczony według ewidencji gruntów jako RII, RIIIa (grunty orne) i Ps (pastwiska trwałe) o łącznej pow. 1,6903 ha. Teren inwestycji o pow. ok. 0,8099 ha znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...],

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (dalej w skrócie: "rozporządzenie") oraz analizując przedstawioną przez inwestora koncepcję planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał również, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię:

- organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (opinia z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]),

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] jako organu właściwego w zakresie melioracji wodnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane),

- Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - pismo z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...],

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji, uzgodnienie to uważa się za dokonane),

- organu właściwego w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. - pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...].

Organ I instancji podał również, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa i Wojewodą w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek ustalono warunki zabudowy biorąc pod uwagę:

a) stan istniejący,

b) dokumenty złożone przez inwestora,

c) ustalenia projektu MPZP Nr [...] terenów strefy rekreacyjnej w rejonie al. [...] w [...] zawarte w opinii Biura Rozwoju Miasta [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.,

4) przepisy odrębne.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprzeciwu inwestora od powyższej decyzji organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśnił, że ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł, aby dowód z analizy urbanistycznej (i stanowiącej jej załącznik -mapy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przeprowadzenie bowiem takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji stosując się do wskazówek organu odwoławczego, zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej tego organu, ustalił średnie wskaźniki parametrów w oparciu o wielkości wskaźników ustalone dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz dla zabudowy wielorodzinnej, na podstawie konkretnie wskazanych działek w obszarze analizowanym. Następnie na podstawie tak ustalonych średnich wielkości zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej ustalił średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego i w oparciu o nie ustalił parametry nowej zabudowy. Na tle tak dokonanych ustaleń organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, po pierwsze, że w analizie tekstowej nie wskazał wszystkich działek objętych obszarem analizowanym określonych w załączniku graficznym, a następnie, że bezpodstawnie określił wskaźniki osobno dla zabudowy jednorodzinnej osobno dla wielorodzinnej i dopiero na podstawie tych wyników ustalił średnie wskaźniki dla całego obszaru analizowanego, czego nie uzasadnił. Sąd stwierdził jednak, że aktualnie decyzja organu I instancji zawiera analizę działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ze wskazaniem numerów ewidencyjnych oraz charakterystykę parametrów, koniecznych dla ustalenia pożądanego z punktu widzenia planistycznego rodzaju zabudowy, oraz uzasadnienie przyjętego sposobu wyliczenia. Organ I instancji stwierdzając, że obszar analizowany to zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, dokonał analizy każdego rodzaju zabudowy na tle wskazanych przez siebie poszczególnych działek, uznając jednocześnie, że taki sposób pozwoli ustalić parametry dla nowej zabudowy, tak by wpisała się w otaczający obszar. Sąd podał, że w analizie urbanistycznej podano wielkości przyjęte dla poddanych ocenie działek ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych i na tej podstawie oraz przy uwzględnieniu wniosku przyjęto wskaźnik zabudowy w wielkości mieszczącej się w przedziale pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy jednorodzinnej 0,13 a wielorodzinnej 0,26, średnia wartość dla całego obszaru to 0,20 (pkt 1.3. analizy). Na tej podstawie organ ustalił dla wnioskowanej inwestycji wartość w przedziale od 0,06, jako najniższej występującej na analizowanym obszarze, do 0,26, tj. średniej wartości uzyskanej dla zabudowy wielorodzinnej. Z kolei ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej zostały przeprowadzone w pkt 1.4 lit. c analizy urbanistycznej. Tak jak w stosunku do poprzedniego wskaźnika ustalono średni wskaźnik dla zabudowy jednorodzinnej - 15,5 m, natomiast średni dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 31,30 m, zaś średnia wartość tego wskaźnika dla wszystkich rodzajów zabudowy to 23,4 m. Na tej podstawie przyjęto wartość 31,30 z tolerancją do 20 %. W analogiczny sposób dokonano ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalając dla zabudowy jednorodzinnej wielkości w przedziale od 3 do 10 m, dla wielorodzinnej od 9 (na działce nr [...]) do 16 m (na działce nr [...]), zaś dla wnioskowanej inwestycji przyjęto wielkość w przedziale od 12 do 19 m. Ustaloną geometrię dachu w przedziale od 5°do 45° organ uzasadnił dużym zróżnicowaniem i występowaniem na analizowanym obszarze zarówno dachów płaskich, jak również wielospadowych o dominującym kącie spadku od 25-45°. Sąd stwierdził, że niezależnie od tego, czy ustalenia organu I instancji, jak i wnioski na nich oparte były prawidłowe, ocena ta wykracza poza zakres sądowej kontroli objętej sprzeciwem, nie można postawić im zarzutu dowolności, czym organ odwoławczy uzasadnił konieczność ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ I instancji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w analizie urbanistycznej, na której oparł się organ I instancji, wyraźnie zaznaczono, że zasięg analizy obejmuje tereny stanowiące odrębne obszary urbanistyczne, i że w związku z tym błędem byłoby rozpatrywanie całego obszaru pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w związku z czym do analizy przyjęto teren zabudowany, pozostający w sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie Sądu nie było więc przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia dowodów, które aktualnie organ odwoławczy zaleca organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu odwołań skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonując ponownej analizy całokształtu materiału dowodowego, w kontekście stanowiska Sądu stwierdził, że załączony do akt sprawy materiał dowodowy spełnia wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy na tym etapie procesu inwestycyjnego. W sytuacji, w której nie wzbudza w ocenie Sądu wątpliwości ustalanie odrębnie średnich wskaźników zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej i przyjęcie na tej podstawie wskaźników dla nowej zabudowy, decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu wadliwości. W konsekwencji przyjęte podejście do metody analizy, poparte argumentacją organu I instancji wskazuje, że przyjęte wskaźniki dla nowej zabudowy pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem, również w związku z wytyczonym stanowiskiem Sądu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zgodził się z oceną materiału dowodowego zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i z ustalonymi w ich konsekwencji warunkami zabudowy.

W ustawowym terminie Stowarzyszenie oraz J. S. i M. S. wnieśli w zasadzie jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 § 1, art. 112 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, w szczególności zaś wydanie decyzji, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w treści odwołań, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron,

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wobec braku istnienia jednej z kluczowych przesłanek opisanych w treści powyższego przepisu, tj. istnienia jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która umożliwiałaby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a ponadto błędne przyjęcie, że zakres inwestycji objętej decyzją organu I instancji stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym,

3) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy zawierającej błędne wyznaczenie granic i zasięgu obszaru analizowanego,

4) naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy taka decyzja jest danej w sprawie niezbędna,

5) naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, na terenie gdzie występuje gatunek zwierząt podlegający ochronie ścisłej, czym organ naruszył bezpośrednio dyspozycję art. 4 w zw. z art. 5 pkt 9 oraz art. 6 pkt 10 ustawy,

6) obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w tym zakresie utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne,

7) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

8) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności poprzez błędną interpretację powyższych uregulowań i w tym zakresie brak uchylenia decyzji organu I instancji, wobec niespełnienia przez inwestora jednej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

9) naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji, wydanej pomimo braku wymaganych tym przepisem uzgodnień oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że projekt decyzji ich nie wymaga,

10) naruszenie przepisów § 3 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo braku załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ponadto zaś poprzez brak części graficznej analizy sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy,

11) obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez inwestora oraz organ I instancji dokumenty,

12) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności,

13) obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniach obu skarg skarżący wskazali na brak spełnienia przez organ odwoławczy wymogów co do treści oraz elementów składowych, zewnętrznego aktu administracyjnego jakim jest decyzja, odnosząc się przy tym do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pisemności (art. 14 k.p.a.) oraz wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10. Skarżący zwrócili uwagę na uchybienie przez organ odwoławczy przepisom k.p.a. w postaci braku uzasadnienia obejmującego całokształt zarzutów podnoszonych w toku postępowania odwoławczego. W tym zakresie za istotne uznali w szczególności zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Organ odwoławczy wskazał bowiem na te zarzuty, nie ustosunkowując się jednak do nich w dalszym uzasadnieniu. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/18 skarżący stwierdzili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. Konstatacje organu odwoławczego sprowadzające się do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w treści wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19, nie mogą bowiem zostać uznane za pełnowartościowe uzasadnienie decyzji. Przemawia za tym fakt, że skarżący nie uczestniczyli bez swojej winy w postępowaniu przed Sądem i nie znają treści rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia zapadłego w tej sprawie wyroku. Co więcej, organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Motywacja organu co do rozstrzygnięcia nie powinna być pozostawiona w sferze domysłów. Skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., co dyskwalifikuje ją w kategoriach aktu administracyjnego i przemawia za jej uchyleniem. Szczątkowe uzasadnienie nie pozwala bowiem na należytą ochronę praw i interesów stron postępowania, i stanowi naruszenie podstawowych zasad, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli nakazującej organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe zbadanie rozważań i procesów myślowych członków składu orzekającego organu, a także odniesienie się do nich w pełnym zakresie, z uwagi na wskazany wyżej brak pełnego i merytorycznego uzasadnienia decyzji. Skarżący podnieśli również, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich argumentów odwołań złożonych przez strony. Reasumując skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy nie dołożył należytej staranności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ nie wyjaśnił przesłanek, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji, natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne winno być elementem składowym aktu administracyjnego i strona nie może być odsyłana do poszukiwania uzasadnienia rozstrzygnięcia poza aktem administracyjnym. Nie tylko więc skarżący są pozbawieni, przez organ decyzyjny, faktycznej możliwości obrony swoich praw, ale wpływa to również niekorzystnie na możliwość weryfikacji decyzji przez sąd, w toku prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący zwrócili uwagę, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Skarżący wskazali przy tym, że organ rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym jest związany stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu orzekania. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania, co oznacza, że ciąży na nim obowiązek rozpoznania całej sprawy, bez względu na to w jakim zakresie strona wnosząca odwołanie zakwestionowała decyzję organu I instancji, ani też jakie wniosła zarzuty. Skarżący podali, że zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji organu I instancji dotyczy posadowienia w obrębie ul. [...] pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...]. Jest to kolejna decyzja wydana dla tego obszaru na zabudowę wielorodzinną, która została zaskarżona do organu odwoławczego. Organ I instancji wydając kolejne decyzje w tym zakresie (dla innych inwestorów), pomija wielokrotnie zgłaszaną kwestię, jaką jest brak spełnienia podstawowego warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne, zlokalizowany jest przy ul. [...], w całości objętej zabudową jednorodzinną. Organ I instancji w treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej przyjął działki zlokalizowane w obrębie ul. [...] i [...], gdzie jak wskazano istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Organ ten nie wskazał natomiast ani jednej działki zlokalizowanej przy ul. [...] oraz ul. [...], gdzie taka zabudowa istniałaby. Ponadto w toku prowadzonego postępowania organ I instancji zrównał zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, które to stanowisko zostało podzielone w treści zaskarżonej decyzji, co w ocenie skarżących rzutuje na całe postępowanie. Skarżący wskazali, że organ I instancji przywołując orzeczenia sądów administracyjnych błędnie stwierdził, że zarówno w przypadku zabudowy wielorodzinnej jak i jednorodzinnej sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Skarżący stwierdzili więc, że nie można uznać za prawidłowe, stanowiska zajętego w treści zaskarżonej decyzji, jakoby możliwe było ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne obejmujące zabudowę wielorodzinną na obszarze gdzie taka zabudowa nie istnieje. Organ I instancji nie wskazał obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. To naruszenie nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. Skarżący podnieśli, że niemożność ta ma charakter obiektywny, z uwagi na fakt braku posadowienia w obrębie całego obszaru ul. [...] i [...] zabudowy wielorodzinnej. Każdorazowo określenie wskaźników dla nowej zabudowy, nie może odbiegać od uregulowań określonych w treści rozporządzenia. Określenie tych wskaźników następować powinno zawsze, w oparciu o średnie wielkości wskaźników ustalonych w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie organ decyzyjny nie tylko błędnie ustalił średnie wielkości wskaźników, ale nie wskazał również obiektów przyjętych do analizy (w treści załącznika graficznego oraz w analizie urbanistycznej). W ocenie skarżących, nie można w żadnym wypadku uznać, iż jest to należyte uzasadnienie dokonanego odstępstwa. Z treści analizy urbanistycznej wynika jasno, że organ I instancji zdaje sobie sprawę z naruszenia przepisów u.p.z.p., którego się dopuszcza, natomiast próbuje uzasadniać swoje stanowisko rzekomą kontynuacją funkcji oraz brakiem naruszenia ładu przestrzennego w wyniku wydania decyzji. Tym samym w ocenie skarżących niezasadna pozostaje również argumentacja organu odwoławczego, wyrażona w zaskarżonej decyzji, jakoby przyjęte średnie wskaźniki zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Skarżący zauważyli, że organy błędnie bowiem utożsamiają pojęcie sposobu zagospodarowania terenu ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych. Obiekt budowlany może pełnić różnego rodzaju funkcje, w tym funkcję mieszkaniową, usługową, produkcyjną itp. Natomiast zagospodarowanie terenu jest pojęciem szerszym, obejmującym sposób urządzenia nieruchomości, w tym układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny, układ zieleni oraz inne wskaźniki, wpływające bezpośrednio na możliwość korzystania z nieruchomości oraz komfort przyszłych mieszkańców. W analizie urbanistycznej wykonanej przez organ I instancji brak takiego rozróżnienia, co jednak nie zostało dostrzeżone i zakwestionowane przez organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania. Natomiast powołane przez organy orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczy innej sytuacji, gdy na obszarze inwestycji dominuje co prawda zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale istnieje również inna zabudowa, pozwalająca na określenie parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wskazali również, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem skarżących organ I instancji zdaje się podzielać ich stanowisko (strona 6 analizy urbanistycznej) stwierdzając, że "biorąc pod uwagę nieco inny charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego w stosunku do jednorodzinnego - już sama nazwa wielorodzinny wskazuje, że jest to obiekt z reguły nieco większy od jednorodzinnego". Organ zdaje sobie więc sprawę, że zabudowa wielorodzinna o parametrach wskazanych we wniosku nie tylko godzi w zastany w obrębie ul. [...] stan rzeczy, ale nie stanowi również kontynuacji istniejącej funkcji, nie tylko z uwagi na swoje cechy użytkowe ale przede wszystkim ze względu na parametry tej zabudowy. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej organ w treści analizy przyjął wskaźniki maksymalne dla zabudowy wielorodzinnej. Przykładem tego jest chociażby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjęta w decyzji od 9 do 16 m - gdy dla sąsiednich budynków jednorodzinnych jest to zaledwie od 3 do 10 m, przy czym inwestycja planowana jest na wzniesieniu usytuowanym znacznie wyżej od nieruchomości sąsiednich, co widać na mapach terenu. Skarżący wskazali następnie, że kolejnym naruszeniem istotnym dla przedmiotowej sprawy jest błędne wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji, czego nie zakwestionował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdzili, że organ I instancji błędnie przyjął wartość 230 m dla szerokości frontu działki. Wjazd na teren planowanej inwestycji odbywał się będzie nie na całej szerokości działek, a wyznaczonym polem wjazdowym (o maksymalnej szerokości 10 m - co wynika z koncepcji graficznej załączonej do wniosku inwestora). W związku z powyższym szerokość frontu działki powinna zostać ustalona na znacznie niższy wskaźnik - tj. około 40 - 50 m. Skarżący podkreślili, że prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne". Po pierwsze, teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych. Po drugie, to wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Zdaniem skarżących organ decyzyjny celowo znacznie zwiększa obręb analizy, tak aby znalazła się w niej zabudowa wielorodzinna z obszarów ul. [...], a także osiedla [...]. Zdaniem skarżących, na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji, zdając sobie sprawę, że na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa wielorodzinna, celowo go poszerzył, tym samym naruszając przepisy rozporządzenia. Taki zabieg stworzył dodatkowo sytuację, w której zbyt rozciągnięty zasięg analizy objął tereny stanowiące odrębne obszary urbanistyczne, co potwierdził sam organ w analizie urbanistycznej. Organ wykonał więc analizę dobrowolnie, ignorując wytyczne z rozporządzenia, jedynie w celu uwzględnienia interesu inwestora. Dodatkowo działki na których oparł się organ I instancji dokonując analizy urbanistycznej, znajdują się odpowiednio: działka [...]- obręb ul. [...], działka [...],[...],[...],[...] - obręb ul. [...]. Żadna z działek o zabudowie wielorodzinnej (z przyjętych w analizie) nie znajduje się w obrębie ul. [...] i [...]. W ocenie skarżących kolejnym argumentem, przemawiającym za uchyleniem decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, było wydanie jej z naruszeniem przepisów ustawy środowiskowej. Skarżący wskazali, że planowane w obrębie ul. [...] inwestycje obejmują 3 linie zabudowy, o łącznej powierzchni przekraczającej 2 ha. Wnioski w sprawie wydania przez organ I instancji stosownych decyzji w tym zakresie zostały złożone przez inwestorów, odpowiednio: P. F. oraz J. F.. Inwestorzy złożyli wnioski o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla następujących zamierzeń: "pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" - sprawa nr [...]; "cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" – sprawa nr [...];"budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" - wniosek z dnia [...] listopada 2018 r.; "budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...],[...],[...] (powstałych z podziału działki nr [...] obr. [...]) w [...] przy ul. [...]" - sprawa nr [...]; "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z kondygnacjami garażowymi, miejscami parkingowymi i dojazdami na działkach nr [...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]". Skarżący wskazali, że pierwsza linia zabudowy obejmuje działki o powierzchni łącznej 1,6903 ha, w przypadku drugiej linii teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to 0,78 ha, natomiast powierzchnia działek w trzeciej linii to 0,5570 ha. Planowana na obszarze ul. [...] zabudowa, obejmuje więc obszar ok. 2,247 ha. Organ I instancji będący również organem decyzyjnym w przedmiotowych postępowaniach, na dzień wydania skarżonej decyzji posiadał więc pełną wiedzę na temat poszczególnych inwestycji, a co za tym idzie o powierzchni obszaru objętego poszczególnymi wnioskami. Opisane powyżej przedsięwzięcia, z uwagi na powierzchnie zabudowy, kwalifikują sie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżących nie ma przy tym znaczenia fakt, że z poszczególnymi wnioskami o wydanie warunków zabudowy występowały różne osoby. Z chwilą kiedy powierzchnia (2 ha) objęta zamierzeniami inwestycyjnymi na jednym obszarze zostanie osiągnięta (a wszystkie wnioski o warunkach zabudowy są składane w tym samym organie administracji publicznej), organ I instancji powinien zakwalifikować je jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zażądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podnieśli, że kolejną kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią, pozostaje naruszenie przez organ I instancji przepisów w zakresie ochrony przyrody oraz ochrony gatunkowej zwierząt, która to okoliczność również została pominięta przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią art. 91 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, organem w zakresie ochrony przyrody na szczeblu gminnym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jako organ właściwy, prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie przyrody na terenie miasta. Obowiązek określenia szczegółowych zasad ochrony przyrody dotyczy nie tylko uchwalonych przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale również decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie jakim dotyczy ona obszaru szczególnie cennego pod względem przyrodniczym. Zdaniem skarżących za taki obszar można z całą pewnością uznać teren dzielnicy [...] oraz część obszaru działek przyległych do ul. [...] (w tym teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne). W toku postępowania skarżący zwrócili się do organu I instancji z pismem zawierającym informację na temat występowania gatunku podlegającego ścisłej ochronie - Modliszka zwyczajna, na obszarze którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Na potwierdzenie swoich zastrzeżeń, przedstawiono specjalistyczną opinię z dnia [...] października 2018 r., sporządzoną przez dr inż. T. O. i zatwierdzoną przez dr hab. inż. Z. C. prof. UR - Kierownika Katedry Agroekologii Uniwersytetu. Z treści przedmiotowej opinii, opartej na wieloletnich badaniach i obserwacjach terenowych, wynika m. in., że wzgórza powyżej ul. [...] to najcenniejsze siedliska modliszki zwyczajnej na terenie miasta [...]. Gatunek ten podlega ochronie ścisłej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r.) oraz jest wpisany do "Polskiej Czerwonej Księgi Zwierząt" i widnieje na Światowej Czerwonej Liście IUCN. Wskazując na treść art. 5 pkt 9, art. 6 oraz art. 114 ustawy o ochronie przyrody skarżący stwierdzili, że jakiekolwiek obszary, na których znajdują się stanowiska gatunków roślin objętych ochroną ścisłą, podlegają regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w stosunku do dziko występujących zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą obowiązują zakazy określone w treści § 6 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, tj. zakaz umyślnego zabijania czy niszczenia siedlisk. Organ ten wskazał, że koniecznym jest, aby organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wziął pod uwagę przedstawioną przez skarżących informację o występowaniu na obszarze ul. [...] gatunku, objętego ochroną ścisłą. Organ I instancji pominął tę istotną dla rozstrzygnięcia kwestię, czym naruszył bezpośrednio przepisy ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko to nie zostało również zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego. W ocenie skarżących zrealizowanie inwestycji o którą wnioskuje inwestor, spowoduje unicestwienie na wskazanym obszarze w/w gatunku. Wobec przedstawionych informacji, organ I instancji wystąpił z dniem [...] stycznia 2019 r. do Wydziału Biologiczno- Rolniczego Uniwersytetu (Katedra Agroekologii) z wnioskiemo udostępnienie ww. opracowania. W ocenie skarżących, takie zachowanie organu świadczy o tym, że zdaje on sobie sprawę z konieczności ochrony przedmiotowego obszaru. Nie znajduje to jednak żadnego odzwierciedlenia w treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie znalazło to również uznania w stanowisku wyrażonym przez organ odwoławczy na gruncie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali następnie na naruszenie przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 2 ppkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje bowiem dwie sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one, po pierwsze, braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie - objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, że teren planowanej inwestycji (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]) stanowią tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne sklasyfikowane pod względem bonitacji gleby odpowiednio: RII, RIIIa (grunty orne) i pastwiska - Ps o łącznej pow. 1.6903 ha. Organ I instancji w treści swojej decyzji nie wyjaśnił w żaden sposób, czy grunty te nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. Organ wskazał jedynie, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. Skarżący wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 276/18, zgodnie z którym niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Zdaniem skarżących wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10.

Skarżący wskazali, że ustawodawca daje co prawda możliwość rezygnacji z konieczności uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie określone w art. 7 pkt 2a ppkt 1-4 u.o.g.r.l. warunki. W tym zakresie istotne jest aby: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy, działka zlokalizowana była w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, oraz w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, ponadto zaś powierzchnia działki nie przekraczała 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi ona jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Skarżący stwierdzili, że działki obejmujące teren inwestycji nie spełniają powyższych warunków. Działki te nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Objęte wnioskiem grunty położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się za pomocą drogi wewnętrznej ul. [...]. Droga ta z kolei nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych. Planowana inwestycja polegająca na realizacji obiektów w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej stanowić będzie zmianę dotychczasowego, rolniczego sposobu użytkowania gruntów. Ponadto obszar działki obejmuje ponad wartość ponad 0,5 ha (około 80 arów). Skarżący stwierdzili więc, że nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym, której dotyczy skarżona decyzja, nie spełnia łącznie wszystkich wymogów określonych w art. 7 pkt 2a ppkt 1 - 4 u.o.g.r.l. W związku z powyższym, organ I instancji nie mógł skutecznie pominąć konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W dalszej kolejności skarżący zwrócili uwagę na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności zaakceptowanie w obrocie decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami prawa (rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Skarżący wskazali na także na treść § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 stwierdzając, że zarówno załączona do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna, jak i załączniki graficzne, nie zawierają żadnych odniesień do ilości miejsc postojowych. Natomiast prawidłowo wydana decyzja o warunkach zabudowy, odnosząc się do uregulowań w zakresie warunków technicznych budynków, powinna jako niezbędne minimum określać konieczność posiadania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz nakazać inwestorowi uwzględnienie uzasadnionych potrzeb osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżących decyzja organu I instancji zawiera unormowania, których wejście w życie oznaczać będzie jawną dyskryminację osób niepełnosprawnych. Skarżący przytoczyli w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 829/11 po czym stwierdzili, że organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że należy zapewnić na własnej działce co najmniej 1,2 miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i czasowych dla każdego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżących wartość ta nie jest adekwatna, jeśli weźmiemy pod uwagę zabudowę wielorodzinną. W takim układzie wskaźnik niezbędnej ilości miejsc parkingowych należałoby raczej rozszerzyć do większej wartości stosunkowo do każdego lokalu mieszkalnego. Organ I instancji winien więc rozważyć, jaki wskaźnik ilości miejsc parkingowych należy ustalić dla planowanej zabudowy; ustaleń tych winien dokonać w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jak również uzasadnić swoje stanowisko w tej sprawie. Również organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Skarżący wskazali również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2105/15, który podkreśla wagę rozwiązań w kwestii miejsc parkingowych jako wiążących dla późniejszego procesu inwestycyjnego.

Skarżący wskazali, że z § 5 ust. 1, ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 2, § 7 ust. 1, ust. 3, § 8 rozporządzenia wynika, że ustalenie wskaźnika: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości występującego w obszarze analizowanym. Z kolei z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w trakcie ustalenia tych wartości organ odwołał sie do zabudowy wielorodzinnej, istniejącej jedynie przy ul. [...] i [...] (której brak w obrębie ul. [...] i [...]). Co więcej organ przyjął wartości maksymalne dla zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem skarżących, za nietrafne należy więc uznać wszelkie wywody stwierdzające, że wydana decyzja o warunkach zabudowy zapewnia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Widoczne jest, iż w razie realizacji zamierzenia inwestycyjnego innego, na obszarze gdzie istnieje zabudowa jednorodzinna, powstaną dużo większe gabarytowo i odmienne w formie architektonicznej budynki wielorodzinne. Tym samym powołane przez organy argumenty usprawiedliwiające wyznaczenie parametrów nowej zabudowy z pominięciem średnich wielkości zastanych w obszarze analizowanym dla zabudowy jednorodzinnej, nie zasługują na uwzględnienie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 35/12 skarżący wskazali, że z treści rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem istniejąca zabudowa determinuje obowiązującą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej elewacji frontowej, czy geometrię dachów. Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Skarżący również podnieśli, że nie można przy tym ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczaniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy, a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/08.

Odnosząc się do naruszenia przepisów § 3 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skarżący stwierdzili, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy jak i w analizie urbanistycznej, brak jest załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego. Natomiast dołączenie takiego załącznika byłoby zasadne z uwagi na chociażby przyjęte przez organ I instancji rozwiązania co do wyznaczenia tego obszaru. Ustosunkowując się do naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. skarżący wskazali, że organ I instancji w treści decyzji o warunkach zabudowy ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia w tym zakresie, zaś organ odwoławczy nie zakwestionował tego stanowiska w treści zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2238/14, że organ administracji winien wypowiedzieć się, czy: dany teren był wcześniej objęty planem, który utracił moc w związku z art. 67 u.p.z.p., a jeżeli tak było, teren inwestycji koliduje według postanowień takiego planu z inwestycją celu publicznego uwzględnioną obecnie w stosownych dokumentach planistycznych. Pozytywna bowiem odpowiedź na oba z postanowionych wcześniej pytań, oznacza potrzebę wystąpienia o uzgodnienia. Skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie zajęły w kwestiach tych w uzasadnieniu swoich decyzji żadnego stanowiska. Skarżący nie zgadzają się, jakoby wymóg uzgodnień, wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., dotyczył wyłącznie realizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek taki nie wynika bowiem z treści tych przepisów.

Skarżący wskazali również, że zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obrębie ulicy, gdzie (nie tylko dominuje) ale istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Ponadto teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (łączy się przez drogę wewnętrzną). Takie rozwiązanie w przypadku jego realizacji w negatywnym stopniu ograniczy właścicielom nieruchomości sąsiednich możliwość wykonywania przez nich prawa własności. W szczególności posadowienie kilkunastometrowych budynków wielorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie kilkumetrowych budynków jednorodzinnych, utrudni komunikację w obrębie drogi wewnętrznej - ul. [...] poprzez znaczne zmniejszenie jej przepustowości. Jest to kwestia o tyle istotna, że posadowienie w obrębie w/w działki nowych budynków wielorodzinnych, doprowadzi do znacznych utrudnień w zakresie korzystania z drogi wewnętrznej. Ponadto organ I instancji potwierdził, że zgodnie z treścią informacji Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] lutego 2019 r., droga wewnętrzna, tj. ul. [...], nie posiada wymaganych przepisami parametrów i na chwilę obecną nie zapewnia odpowiednich warunków komunikacyjnych nawet istniejącej już zabudowie jednorodzinnej. Tak więc organy pozostawiają istotną dla skarżących i wszystkich mieszkańców ul. [...] kwestię do rozstrzygnięcia inwestorowi na późniejszym etapie postępowania, nie mając nawet gwarancji, iż w rzeczywistości problem ten zostanie rozwiązany w sposób umożliwiający niezakłócone korzystanie z ul. [...] i dojazd do nieruchomości zlokalizowanych w jej obrębie. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że konieczna jest rozbudowa ul. [...] i połączenie z ul. [...]. Organ odwoławczy w ogóle tej kwestii nie poruszył. Skarżący stwierdzili, że takie rozwiązanie już ze względów czysto technicznych nie jest możliwe, ponieważ nie da się rozbudować ul. [...] na całej jej długości z uwagi na istniejącą już na niej zabudowę.

Skarżący podnieśli również, że planowane zamierzenie inwestycyjne, wpłynie niekorzystnie na okoliczne nieruchomości, poprzez zwiększenie natężenia hałasu oraz emisji spalin. Natomiast organy całkowicie zignorowały zgłaszane wielokrotnie przez strony w toku postępowania zastrzeżenia, co do parametrów planowanej inwestycji, opierając się jedynie na ustaleniach inwestora. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego w szczególności zaś zasady określone w art. 7 oraz art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. uczestnik postępowania inwestor J. F. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, po uprzednim umożliwieniu skarżącym i uczestnikom postępowania przedstawienia nowych okoliczności, twierdzeń i dowodów na ich poparcie, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Skargi podlegały uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skarg (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Uwzględnienie skarg nie oznacza, że Sąd mógł poddać szczegółowej ocenie zasadniczą część zarzutów skarżących. Ograniczenie to wynika z przyczyn kompetencyjno-procesowych, w tym braku oceny merytorycznej sprawy i zarzutów odwoławczych (tożsamych z zarzutami skargi) przez skarżony organ. Część natomiast zarzutów skarg podlega oddaleniu bez merytorycznej ich oceny z tego względu, że określone kwestie materialnoprawne zostały przesądzone w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19, wydanym w sprawie ze sprzeciwu inwestora (zob. dalsze uwagi poniżej).

Konieczność wzruszenia decyzji organu odwoławczego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem wydania prawidłowego orzeczenia merytorycznego wynika z następujących przesłanek.

Po pierwsze, zaskarżona decyzja odwoławcza nie mogła zostać utrzymana w mocy przez Sąd z tego względu, że skarżony organ odwoławczy całkowicie dowolnie i z naruszeniem związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19, wydanym w sprawie ze sprzeciwu inwestora (art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 151a § 3 i art. 168 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), uchylił się od obowiązku rzetelnego i pełnego rozpoznania sprawy co do istoty, pomimo iż poprzednio orzekający skład tut. Sądu wyraźnie i kategorycznie nakazał (zob. s. 5-9 wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19) organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej (a więc także np. decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jednak po uprzednim rozważeniu i ocenie wszystkich zarzutów odwołania (odwołań), ustaleniu konieczności ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego (także przez wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co sporządzonej już analizy urbanistycznej przez jej uzupełnienie lub nawet – w ostateczności – sporządzenie nowej analizy) oraz dokonaniu własnej merytorycznej oceny treści zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w świetle całokształtu zgromadzonego materiału procesowego oraz z uwzględnieniem stanowiska inwestora oraz stron, które złożyły odwołania.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ignorując powyższe wytyczne Sądu oraz własne stanowisko co do niepełności materiału procesowego wyrażone w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2019 r., jak również nie uwzględniając treści zarzutów odwołania, stanowiska inwestora i treści uprzednio wydanej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., stwierdził jedynie lakoniczne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że "załączony materiał dowodowy spełnia wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy", a w sytuacji, gdy "nie wzbudza w ocenie Sądu wątpliwości ustalenie odrębnie średnich wskaźników zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (...), "decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu wadliwości" (s. 7 zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r.).

Niestety powyższe stanowisko nie poddaje się kontroli legalnościowej ze względu na brak własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, przede wszystkim w świetle zarzutów odwoławczych. Zaskarżona decyzja odwoławcza pomimo nadania jej formy procesowej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest jedynie pozornym rozstrzygnięciem merytorycznym w administracyjnym toku instancji.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie kontrolowanych organów w orzekaniu merytorycznym w sprawach administracyjnych i przejmowanie administracyjnych kompetencji orzeczniczych, lecz weryfikacyjne orzekanie o legalności administracyjnych rozstrzygnięć, ocen prawnych i ustaleń faktycznych. Jeżeli kontrolowany organ uchylił się od przedstawienia swojego stanowiska, w szczególności przez brak pełnej i własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, pomimo wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, to tego rodzaju decyzja musi zostać uchylona celem prawidłowego wykonania przez ten organ przysługującej mu kompetencji do orzekania merytorycznego w administracyjnym toku instancji.

Po drugie, rację ma wprawdzie organ odwoławczy, że tut. Sąd w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19, przesądził zasadnicze kwestie materialnoprawne, ograniczając zakres swobody orzeczniczej organu odwoławczego. Przede wszystkim z powyższego wyroku wynika jednoznacznie, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest dopuszczalne oraz że przyjęte ustalenia co do granic obszaru analizowanego i metody ustalenia właściwych wskaźników i parametrów dla planowanej zabudowy na podstawie średnich wskaźników i parametrów zabudowy w obszarze zanalizowanym jako średniej ze wskaźników i parametrów ustalonych odrębnie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i odrębnie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym (w sposób przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2019 r.) są prawidłowe (zob. s. 6-7 uzasadnienia wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19). Sąd w ww. wyroku stwierdził natomiast, że ustalone przez organ pierwszej instancji wskaźniki i parametry co do intensywności zabudowy (stosunku wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) powinny zostać poddane weryfikacji merytorycznej organu odwoławczego, który ma zaprezentować własną ocenę, w szczególności w świetle zarzutów odwołania. Przede wszystkim organ odwoławczy miał wypowiedzieć się co do prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji, że obszar miarodajny działek wybranych dla ustalenia wskaźników i parametrów dla planowanej inwestycji powinien był zostać ograniczony jedynie do terenu wyznaczonego przez ulice [...],[...],[...] i [...] jako właściwego i odrębnego obszaru urbanistycznego. Jeżeli nawet organ odwoławczy uzna, że obszar miarodajny lub katalog działek wybranych w celu ustalenia średnich wartości wskaźników i parametrów wymaga rozszerzenia, to zmiana ta będzie wymagała dodatkowego uzasadnienia oraz uzupełnienia sporządzonej już analizy urbanistycznej (zob. szczegółowe uwagi na s. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19), przy uwzględnieniu konieczności rozważenia i oceny zarzutów odwołania. W takim przypadku możliwa jest korekta ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2019 r. wskaźników i parametrów planowanej zabudowy jednak w takich granicach, w jakich przedsięwzięcie zachowa dla inwestora znaczenie gospodarcze. Organ odwoławczy powinien również pamiętać, że w cyt. wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. stwierdzono, że ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nie były "dowolne" (s. 7 uzasadnienia ww. wyroku), a zatem nadają się do ponownego rozważenia. Jeżeli natomiast organ odwoławczy podziela ustalenia, oceny i wnioski końcowe organu pierwszej instancji, to powinien wzmocnić argumentację tego ostatniego organu, poddając wnikliwej ocenie zarzuty odwołania.

Po trzecie, Sąd stwierdza, że kontrolowany organ odwoławczy przez – jak już stwierdzono – całkowicie dowolne i sprzeczne z obowiązkiem ustawowym wynikającym z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. uchylenie się od prawidłowego i ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy o ustalenie warunków zabudowy naruszył bezpośrednio art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Nie przedstawiając własnej (w tym wzmocnionej i uzupełnionej w razie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji) oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy, nie dokonując końcowej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowości ustaleń, ocen i wniosków urbanistycznych organu pierwszej instancji oraz nie zajmując końcowego stanowiska na tle szczegółowych zarzutów odwoławczych (powtórzonych zasadniczo w skargach), wadliwe wykonał co najmniej w sensie procesowym swoje kompetencje orzecznicze, podejmując próbę niedopuszczalnego przekazania sprawy administracyjnej Sądowi celem merytorycznego rozstrzygnięcia wszystkich kwestii prawnych podniesionych w odwołaniach. Takie działanie jest niedopuszczalne, albowiem sąd administracyjny nie jest organem "trzeciej instancji", orzekającym merytorycznie w sprawach administracyjnych.

Ogólnie można wskazać, że w obszernych odwołaniach z dnia [...] kwietnia 2019 r. (liczącym 10 stron) oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r. (liczącym 26 stron) skarżący J. S. i M. S. (niezależnie od obowiązku ponownej oceny jego skuteczności oraz możliwości jego ponowienia – zob. uwagi poniżej) oraz skarżące Stowarzyszenie podnieśli cały szereg zarzutów, które wymagają wnikliwej oceny, niezależnie od tego, że część tych zarzutów (ponowiona w skargach) nie może zostać uwzględniona ze względu na związanie prawomocną oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19 (zob. uwagi powyżej).

Po czwarte, w nawiązaniu do punktu czwartego, Sąd stwierdza, że – poza zakresem sprawy przesądzonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19 – odnoszenie się i ocena pozostałych zarzutów odwołań oraz skarg (zasadniczo o tożsamej treści) nie jest w niniejszym postępowaniu sądowym dopuszczalna bez uprzedniego ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Sąd administracyjny nie może bowiem co do zasady (por. np. art. 145a § 3 p.p.s.a.) zastępować kontrolowanych organów w wykonywaniu przez nie ustawowo przypisanych kompetencji. Przedmiotem jego oceny mogą stać się dopiero ustalenia, oceny prawne i rozstrzygnięcia zawierające własne stanowisko kontrolowanych organów.

Po piąte, co nie zostało zauważone przez organ odwoławczy i tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1291/19 (co nie stoi na przeszkodzie wytknięciu tego naruszenia prawa ze względu na ograniczony zakres rozpoznania sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu, zob. art. 64e p.p.s.a.), skarżony organ rozpoznał odwołanie J. S. i M. S. bez zbadania zachowania terminu do wniesienia odwołania oraz bez zbadania skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącym i ewentualnego momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. zostało złożone osobiście przez skarżących J. S. i M. S. w dniu [...] kwietnia 2019 r., natomiast decyzja została doręczona tym stronom w dniu [...] kwietnia 2019 r., pomimo iż w sprawie administracyjnej został ustanowiony pełnomocnik procesowy w osobie radcy prawnego na podstawie pełnomocnictw z dnia [...] maja 2018 r. udzielonych przez J. S. i M. S. (k. 62 i k. 68 akt organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy nie zbadał w tej sytuacji skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. ww. stronom postępowania, które działały w postępowaniu przez pełnomocnika procesoweg. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Natomiast zgodnie z art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w formie pisemnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika – od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi.

W związku z powyższym skarżony organ odwoławczy będzie zobowiązany do zbadania skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. stronom skarżącym J. S. i M. S. oraz ustalenia, czy i kiedy termin do wniesienia odwołania przez te strony rozpoczął albo rozpocznie swój bieg. Jeżeli w momencie doręczenia decyzji dnia [...] marca 2019 r. ww. skarżącym lub w momencie wniesienia przez nich odwołania pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu już nie obowiązywało (wygasło, zostało odwołane), wtedy należy przyjąć, że odwołanie zostało wniesione skutecznie i z zachowaniem terminu. Jeżeli natomiast decyzja z dnia [...] marca 2019 r. została błędnie i bezskutecznie doręczona ww. skarżącym, wobec trwania umocowania pełnomocnika procesowego, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne skuteczne doręczenie powyższej decyzji na adres ustanowionego pełnomocnika celem umożliwienia mu złożenia skutecznego odwołania w imieniu ww. skarżących. Odwołanie to, jeżeli zostanie złożone, zostanie rozpoznane w toku ponownego postępowania odwoławczego, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym wyroku.

Mając na względzie powyższe argumenty i konkluzje, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzić na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz stron skarżących (co do J. i M. S. – solidarnie) zwrot kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczone wpisy sądowe oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego (punkty drugi i trzeci wyroku).

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przeprowadzonej wyżej analizy prawnej (art. 153 p.p.s.a.).