Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 302/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit c i art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 77, art 80 i art 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.), Barbara Adamiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1192/09 w sprawie ze skargi W. W., B. H.-L., E. N. i D. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Gminy K. na rzecz W. W., B. H.-L., E. N. i D. M. solidarnie kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1192/09 w sprawie ze skargi W. W., B. H. – L., E. N. i D. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi K., stanowiąca działki oznaczone obecnie nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. [...]., stanowiąca byłą własność K. H., obejmująca zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - wystąpili W. W., K. H., B. H. i E. N., reprezentowani przez adwokata.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy usytuowany na działkach oznaczonych numerami [...], [...] i [...], wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]" o ogólnym obszarze [...] ha podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Na skutek skargi złożonej przez wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2346/06) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił organom błędną interpretację przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., przejawiającą się brakiem oceny funkcjonalnych i gospodarczych powiązań między gospodarstwem rolnym a sporną, częścią majątku "[...]", tj. zespołem pałacowo-parkowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że nieruchomość obejmująca zespół pałacowo-parkowy majątku ziemskiego pn. [...] nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się Wójt Gminy K.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister wskazał, że przejęcie przedmiotowego majątku nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała wymogi obszarowe, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

W myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e, należało w pierwszej instancji do wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów). Przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd dopuścił więc możliwość orzekania przez organy administracji, czy zespoły dworsko - parkowe podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.

W myśl natomiast art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Co oznacza, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r. wiążą organy administracji rozpatrujące złożony przez wnioskodawców wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego pn. [...], tj. jego zespół pałacowo - parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Minister wskazał, iż niewątpliwie część rezydencjalna spornego majątku była trwale oddzielona od reszty przejętej nieruchomości ziemskiej przez murowany parkan z kamieni i cegły. Niemniej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ, stwierdzając wyłącznie mieszkalno - rekreacyjny charakter zespołu pałacowo - parkowego, nie odniósł się w pełni do znaczenia, jakie dla kompleksu pałacowego miały znajdujące się w jej granicach: szklarnia, warzywnik, lodownia, drewniany domek, czy też brama w południowej części parkanu. Z zeznań świadków wynika, że "na miejscu aktualnego wybudowanego basenu było tzw. bajoro, z lewej strony stał domek drewniany dwuizbowy, w którym mieszkał oborowy pracujący w majątku. W parkanie od strony południowej była brama drewniana, przez którą przejeżdżały furmanki ze zbożem do zabudowań gospodarczych", "od południowej strony alei grabowej była szklarnia dobrze w tamtym czasie prosperująca. Służyła do produkcji warzyw, w które zaopatrywała pałac i mieszkańców K. (...) brama w południowej części służyła do wożenia wody na potrzeby szklarni, pałacu i innych potrzeb gospodarczych". W. W. zeznał, że "na terenie nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] znajdował się sad i warzywnik, na terenie którego zamieszkiwał ogrodnik". W ocenie organu naczelnego powołane okoliczności mogą świadczyć o tym, że nieruchomości, na których usytuowana była część rezydencjalna majątku "[...]" nie pełniły jedynie roli mieszkalno-wypoczynkowej. Natomiast fakt zatrudnienia zarządcy majątku, nie pozwala na przyjęcie, że w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Posługiwanie się zarządcą, jak również innymi pracownikami było normą, gdyż to właściciel decydował o powołaniu i odwołaniu zarządcy, podobnie jak władczo decydował o sposobie wykonywania obowiązków przez zarządcę, czy też o miejscu ich wykonywania. Zatrudnienie zarządcy nie zmienia faktu, że nadal przy właścicielu majątku pozostawały władcze kompetencje w sprawach związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem, gdyż oczywistym jest, że działania zarządcy nie mogły się sprzeciwiać woli właściciela, jako głównego decydenta. Tymczasem Wojewoda Łódzki wywiódł, że fakt zatrudnienia zarządców mieszkających poza spornym zespołem przesądza o rozerwalności więzi między całą nieruchomością ziemską K. H., a jej częścią pałacową. Organ nie wyjaśnił przy tym rozbieżności, jakie w tej kwestii wyłaniają się między zeznaniami wskazanych przez Gminę K. świadków, a wyjaśnieniami W. W., który w dniu [...] marca 2003 r. wskazał, iż "w pałacu zamieszkiwali m.in. rządca o nazwisku G., ochmistrzyni oraz prawdopodobnie dwie pokojówki".

Badając finansowy związek przejętego majątku ziemskiego z jego częścią rezydencjalną Minister wskazał - powołując się na wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. - że dla przyjęcia rozdzielności gospodarczej pomiędzy majątkiem ziemskim i kompleksem pałacowo - parkowym należałoby udowodnić istnienie odrębnego księgowania np. takich pozycji jak świadczenia właściciela dla gospodarstwa i majątku ziemskiego dla pałacu. W ocenie organu pierwszej instancji za istnieniem braku powiązań finansowych między zespołem pałacowym, a resztą nieruchomości ziemskiej położonej w K. przemawiało prowadzenie przez K. H. kancelarii notarialnej w W. "przynoszącej dochód pozwalający utrzymać zespół pałacowo - parkowy bez gospodarstwa rolnego". Ustaleń tych Wojewoda Łódzki dokonał na podstawie wyjaśnień złożonych przez W. W., wnuka byłego właściciela spornego majątku ziemskiego. Zdaniem Ministra wydawało się koniecznym przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które świadczyłyby o tym, że dochód, jaki K. H. uzyskiwał z prowadzonej kancelarii przeznaczany był wyłącznie na utrzymanie rezydencji, a uzyskiwane z tego tytułu środki pieniężne były jednocześnie wystarczające, by utrzymać pałac wraz z otaczającym go parkiem. Fakt posiadania ponad 400 ha gospodarstwa i przychody z niego uzyskiwane nie mogły pozostawać bez wpływu na sytuację finansową bądź omawianego zespołu pałacowo-parkowego o powierzchni przekraczającej [...] ha, bądź wspomnianej kancelarii notarialnej, czyli pośrednio ww. zespołu. Dla uznania rozdzielności gospodarczej należało zatem dowieść, że świadczenia pochodzące z kancelarii K. H. wykluczały w zupełności jakiekolwiek nawet pośrednie finansowanie pałacu przez majątek ziemski.

Na decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W. W., E. N. i B. H. – L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. gdyż postępowanie nie wymaga uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części zaś wskazania organu odwoławczego w tym zakresie są błędne oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez to, że organ drugiej instancji przyjął inne rozumienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym niż to, które określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2007 r.

Zdaniem skarżących istotą sprawy jest ustalenie, czy pomiędzy dworem i parkiem, a resztą majątku K. istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Przyjęcie, że dla braku związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a majątkiem rolnym konieczne jest ustalenie braku finansowania pałacu z dochodów majątku. Jest bowiem oczywiste, że pałace były finansowane jeśli nie wyłącznie, to w części z dochodów majątków ziemskich właścicieli. Brak związku funkcjonalnego oznacza tylko tyle, że majątek ziemski pełnił funkcje produkcyjną, zaś pałac i park funkcji tej nie pełnił. W sprawie niniejszej zachodzi sytuacja szczególna o tyle, że właściciel majątku był [...] notariuszem. Z tego tytułu był człowiekiem zamożnym. Gdyby nawet utrzymywał się wyłącznie z dochodów z majątku ziemskiego K., to i tak nie miałoby to żadnego wpływu na ocenę istnienia związku funkcjonalnego pałacu i parku z nieruchomością rolną. Ukształtowania topograficzne majątku, określenie funkcji poszczególnych części w jego gospodarce zostało bardzo dokładnie ustalone przez organ drugiej instancji i pozwala na jednoznaczną ocenę, że związek funkcjonalny pomiędzy majątkiem rolnym, a zespołem parkowo-pałacowym nie istnieje. Całkowicie błędny jest pogląd Ministra, że fakt, iż właściciel miał głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku przesądza, że pomiędzy pałacem a gruntami rolnym istniał związek funkcjonalny. Gdyby taki pogląd był słuszny to trzeba byłoby uznać także istnienie związku funkcyjnego majątku z mieszkaniem H. w W., w którym głównie przebywał. Na szkicach zebranych przez organ pierwszej instancji uwidocznione jest takie, że dla skrócenia drogi furmanki ze zbożem mogły przejeżdżać przez bramę południową kierując się do budynków gospodarczych. Nie oznacza to jednak, że przejazd ten odrywał część parku od pałacu i zmienił charakter całego zespołu pałacowo-parkowego. Podobnie, uprawiany na poboczu parku warzywniak, ze szklarnią nie zmienia charakteru tego miejsca, bowiem produkcja ta nie miała charakteru komercyjnego. Podobnie nie zmienia charakteru rezydencjalnego zespołu pałacowo-parkowego fakt zamieszkiwania na jego terenie ogrodnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. skargę uwzględnił. Na wstępie Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. uchylił uprzednio wydane decyzje tj. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2003 r. i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarte zostały wskazówki: jakie czynności i jakie ustalenia winny być poczynione przez organ przy rozpoznawaniu sprawy po raz kolejny. Ze względu na treść przepisu art. 153 P.p.s.a. owe wskazówki były dla organu wiążące. Zdaniem Sądu organ administracji orzekając ponownie w niniejszej sprawie naruszył art. 153 P.p.s.a. Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie. Tylko takie nieruchomości przechodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Co oznacza, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51) powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. W art. 2 dekretu posłużono się pojęciem nieruchomości ziemskiej, którego definicję ukształtowało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 19 września 1990 r. W 3/99, OTK 1990/26) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/ 123). W tych orzeczeniach prezentowany jest pogląd, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej musi być interpretowany ściśle, ze względu na swój restrykcyjny charakter. Dlatego pojęcie nieruchomości ziemskiej należy odnieść jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze oraz do nieruchomości pozostających w takim związku, w którym nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 lit. d oraz e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie należało dokonać szeregu ustaleń: czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej, czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu oraz czy przejęcie nieruchomości nastąpiło na cele reformy rolnej. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliłoby na dokonanie właściwej oceny, czy zespół ten pozostawał w takim związku zależności z częścią służącą produkcji rolnej, że należałoby uznać go za część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił wątpliwych okoliczności wg wytycznych zawartych w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r., poprzestając jedynie na wykazaniu istnienia powiązań finansowych i terytorialnych przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku służącą produkcji rolniczej. W konsekwencji organ nie wyjaśnił, czy zespół pałacowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w przedmiotowym majątku we wsi K. Tym samym organ nie zbadał, czy wydzielona część majątku znajdująca się obecnie na działkach o numerach [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z tego tytułu, iż była w sposób funkcjonalny i gospodarczy związana z pozostałą częścią majątku K., która przesądzałaby o tym, że bez zespołu pałacowo-parkowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że mimo uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2003 r., to na organie odwoławczym - jakoby wyłącznie związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku - ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Wskazując na ten zarzut Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zważywszy na art. 153 P.p.s.a oraz bogate w tej kwestii orzecznictwo, organ naczelny stwierdził, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne, a zatem związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także każdy inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. wiązały tak Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewodę Łódzkiego. Biorąc pod uwagę art. 136 K.p.a. stanowiący o granicach postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy, Minister podkreślił, że wobec stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy władny jest jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym wynika z przyjęcia systemu dwuinstancyjnego. Stwierdzając, że Wojewoda Łódzki nie odniósł się w pełni do wytycznych wyrażonych w wiążącym go orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2007 r., w szczególności nakazujących jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez wykazanie, czy zespół pałacowo-parkowy majątku ziemskiego pn. [...], znajdujący się obecnie na działkach o numerach [...], [...] i [...] był w sposób funkcjonalny i gospodarczy związany z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, organ odwoławczy zobligowany był na mocy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponieważ odniesienie się do znaczenia - jakie dla kompleksu pałacowego miały znajdujące się w jej granicach obiekty (szklarnia, warzywnik, lodownia, drewniany domek, czy też brama w południowej części parkanu), wyjaśnienie rozbieżności wyłaniających się między zeznaniami wskazanych przez Gminę K. świadków, a wyjaśnieniami W. W. w kwestii istnienia odrębnej administracji, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność uzyskiwanych dochodów z kancelarii notarialnej K. H., które jednoznacznie świadczyłyby o możliwości utrzymania kompleksu rezydencjalnego bez gospodarstwa rolnego - wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., nie zaś do dokonywania powyższych ustaleń w ramach postępowania odwoławczego.

W ocenie organu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest sprzeczne z art. 153 P.p.s.a., art. 136 i 138 § 2 K.p.a. Sąd nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, pomijając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r., wiążącą tak Sąd, jak i organy obu instancji orzekające w sprawie.

Gmina K. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., która także została dotknięta wadą polegającą na pominięciu wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 31 stycznia 2007 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., mimo że decyzja organu pierwszej instancji narusza ww. przepisy przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. dotyczył także uchybień decyzji Wojewody Łódzkiego. Co prawda, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ ten powołuje się na ww. wyrok i zawartą w nim ocenę prawną, jednak nie można przyjąć, że dokonał on ustaleń zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Wojewoda Łódzki nie ustalił, czy zespół pałacowo-parkowy mógł i funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego nie ustalając, czy przejęcie nieruchomości nastąpiło na cele reformy rolnej. Zawarte w tej decyzji stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie brak było i "funkcjonalnego związku" między zespołem pałacowo-parkowym a gospodarstwem rolnym, a zespół nie miał żadnego funkcjonalnego związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym i teren ten był wykorzystywany przez właściciela nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowo- rekreacyjno- wypoczynkowe oraz że przeznaczenie gruntu wyraźnie zaprzeczało jakimkolwiek powiązaniom z działalnością rolniczą. Teren ten nie był wykorzystywany i nie był włączony do towarowej produkcji rolniczej, przy jednoczesnym braku ustaleń, na które wskazuje Sąd w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. Zatem te same przyczyny, które spowodowały wadliwość decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. i skutek w postaci wyeliminowania jej z obrotu, powodują wadliwość decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. i konieczność wyeliminowania jej z obrotu. Organ ten nie tyko nie wziął pod rozwagę wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2007 r., ale także nie dokonał ustaleń naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, wynikają z samego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd ten kierując zarzuty do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posługuje się stwierdzeniem "...nie wyjaśniły wskazanych okoliczności zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. ...".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz przez Gminę K.

Na wstępie należy podnieść, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiący, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Zatem z dniem 16 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/2006. ONSAiWSA 2006/5/123, Prok.i Pr.-wkł. 2006/10/33, LEX nr 193652).

Należy wskazać, że tryb orzekania przez właściwe organy administracji publicznej przewidziany w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel/współwłaściciel (bądź ich następcy prawni) nieruchomości uważają, że nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Przepis ten stanowi więc podstawę żądania przez byłych właścicieli (ich spadkobierców) nieruchomości (jej części) przejętej na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość bądź jej część nie podlegała działaniu dekretu rodzi skutki w sferze prawa własności. Dysponowanie przez byłych właścicieli przejętej nieruchomości (ich spadkobierców) decyzją administracyjną odmiennie rozstrzygającą o charakterze nieruchomości w stosunku do przyjętej w zaświadczeniu urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Można zatem stwierdzić, że będący podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji przepis powołanego rozporządzenia służy rozstrzygnięciu sporu o własność między aktualnym właścicielem nieruchomości przejętej na mocy dekretu a byłymi właścicielami tej nieruchomości lub ich spadkobiercami.

Z treści obu skarg kasacyjnych wynika, że w zakresie dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. zawierają one co do istoty takie same zarzuty i takie same ich uzasadnienia. Istota tych zarzutów w powyższym zakresie sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając tylko decyzję organu drugiej instancji wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszył art. 153 P.p.s.a. przez to, że przypisał naruszenie tego artykułu organowi odwoławczemu, podczas gdy przepis ten został naruszony przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku nie dostrzegł, że uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierzało właśnie do wykonania przez organ pierwszej instancji wiążących wskazań zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2346/06.

Tak skonstruowane skargi kasacyjne w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. nie mają usprawiedliwionej podstawy. Przede wszystkim podnieść należy, że w żadnej ze skarg kasacyjnych nie został postawiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z treści zaskarżonego wyroku w części dotyczącej naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 P.p.s.a. wynika, iż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota tego naruszenia polega na tym, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, czy zespół pałacowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w przedmiotowym majątku we wsi K., a tym samym nie zbadał, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. – czy ta część majątku podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z tego tytułu, iż była w sposób funkcjonalny i gospodarczy związana z pozostałą części majątku [...], co przesądziłoby o tym, że bez zespołu pałacowo-parkowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować.

W związku z takim stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, będącym konkluzją jego stanowiska w rozpatrywanej sprawie, dla oceny zasadności naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 153 P.p.s.a., należy porównać to stanowisko z istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2346/00. Z uzasadnienia tego wyroku wyraźnie wynika, że istota wiążącej oceny prawnej w nim zawartej sprowadza się do konieczności wyjaśnienia i ustalenia, czy między wydzielonym zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku [...] występował taki związek funkcjonalny i gospodarczy, który przesądzałby o tym, że bez tego zespołu pałacowo-parkowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować. Sąd wskazał wówczas jednoznacznie, że bez takiego ustalenia niedopuszczalne jest przyjęcie, że skoro majątek "[...]" spełniał wymogi obszarowe do przejęcia na podstawie reformy rolnej, to podlegał przejęciu w całości, zwłaszcza, że dokumenty wyraźnie wskazują, że zespół pałacowo-parkowy był oddzielony murem z kamienia od użytków rolnych, wchodzących w skład tego majątku, co świadczy o jego faktycznym przestrzennym wyodrębnieniu w terenie od pozostałej części majątku.

Porównanie tych wskazań z konkluzją stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie tylko nie potwierdza zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 153 P.p.s.a., lecz jednoznacznie świadczy o tym, że w tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł takie same wskazania jak w poprzednim wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. Niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 P.p.s.a. zawarty w obu skargach kasacyjnych.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. postawiony w skardze kasacyjnej Gminy K.

W normie prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. chodzi o stwierdzenie przez Sąd takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oznacza to niewyjaśnienie takich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy. Przy czym, jeśli w danym przypadku występują wskazania sądowe w naruszeniu art. 153 P.p.s.a., to chodzi o wyjaśnienie okoliczności, które w ramach tych wskazań mają istotne znaczenie w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wprowadzone zostały takie elementy sprawy, które po pierwsze, świadczą o nadinterpretacji oceny prawnej zawartej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyniku którego organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie – przy czym nie może ujść uwadze, że tym poprzednim wyrokiem uchylona została decyzja Wojewody Łódzkiego odmawiająca stwierdzenia, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy podpadał pod reformę rolną, a po drugie, elementy te nie mają istotnego znaczenia w tej sprawie. Ani to, że właściciel majątku nie wyzbył się swoich uprawnień władczych-właścicielskich do majątku ziemskiego, ani to, czy dwór był utrzymywany z dochodów produkcji rolnej prowadzonej w majątku, czy z dochodów kancelarii notarialnej prowadzonej przez właściciela majątku, ani to, czy dwór był wyodrębniony prawnie i odrębnie opodatkowany nie są okolicznościami, które w razie ustalenia braku zupełnej rozdzielności gospodarczej między dworem a pozostałą częścią majątku wykluczyłyby same przez się uznanie, że dwór nie był funkcjonalnie i gospodarczo związany z prowadzoną w majątku ziemskim wytwórczością o charakterze rolniczym. Oczywiście, że w odwrotnej sytuacji, tj. ustalenie takiej zupełnej rozdzielności w określonej sprawie przesądzałoby o braku związku funkcjonalnego i gospodarczego między dworem a pozostałą częścią majątku. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nadinterpretując wskazania zawarte w poprzednim wyroku Sądu, skoncentrował się głównie na powyższych elementach, nie odnosząc się w sposób wyczerpujący do wyników przeprowadzonego w sposób szczegółowy postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy oraz do motywów decyzji tego organu zawartych w obszernym i szczegółowym jej uzasadnieniu. Nadinterpretacja wskazań zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. polegała na tym, że organ odwoławczy nie przywiązał należytej uwagi do zasadniczej kwestii, że w sprawie chodzi o taki związek funkcjonalny i gospodarczy między zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego, który wyraźnie wskazuje, że zespół ten (pałac-dwór) stanowił centrum zarządzania wytwórczością rolną w majątku ziemskim, bez którego wytwórczość ta nie mogłaby prawidłowo funkcjonować. Tej zasadniczej kwestii organ odwoławczy w istocie nie rozważył, co było skutkiem odmiennego, niezgdonego ze wskazaniami poprzedniego wyroku i nieprawidłowego założenia o konieczności wykazania pełnej rozdzielności gospodarczej, które to założenie zawiera się w końcowej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, że dla uznania rozdzielności gospodarczej należałoby dowieść, że świadczenia pochodzące z kancelarii notarialnej właściciela majątku wkluczałyby w zupełności jakiekolwiek nawet pośrednie finansowanie pałacu przez majątek ziemski. Jest to teza tak radykalna, że aż absurdalna. Rodzaj źródła dochodu z którego nabywany jest, czy utrzymywany jest jakiś składnik majątkowy nie przesądza o tym, że ten składnik majątku ma ten sam charakter, rodzaj i przeznaczenie. Ponadto podnieść należy, że jeśli organ odwoławczy uznaje, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że zachodzą rozbieżności między zeznaniami świadków, to obowiązany jest wykazać, że jest to rozbieżność rzeczywista i istotna z punktu widzenia celu dowodowego, a nie rozbieżność pozorna lub nieistotna dla tego celu (tutaj dla wykazania, że "dwór" był centrum zarządzania, bez którego wytwórczość rolnicza nie mogłaby prawidłowo funkcjonować). W takiej sytuacji samo stwierdzenie, że między zeznaniami świadków zachodzą rozbieżności, nosi cechy dowolności oceny dowodów w sprawie. Przy czym nadinterpretacją istoty sprawy jest także stwierdzenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia odrębności funkcjonalnej i gospodarczej nieruchomości, na których usytuowana była cześć rezydencjalna majątku "[...]" należy ustalić, że pełniła ona jedynie rolę mieszkalno-wypoczynkową.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając zwrot kosztów postępowania w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.