Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1073/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 15c ust. 1, 22a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania W.L. (skarżący) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ustawa o zaopatrzeniu).

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby z Komendy Powiatowej Policji w G. w dniu [...] lutego 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Podniósł, że zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2018 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], stwierdził, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] grudnia 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. 2 lata i 2 miesiące. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata, 7 miesięcy i 16 dni, tj. od dnia [...] lipca 1984 r. do dnia [...] lutego 2009 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 8 miesięcy i 28 dni (od dnia [...] września 1979 r. do dnia [...] czerwca 1981 r.). Podniósł, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Podniósł, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (L.dz. [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącergo. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Odnotowano również otrzymane pozytywne opinie służbowe oraz awanse w stopniu służbowym i na stanowisku. Jednocześnie w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o karach dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno - skarbowe. Wskazał, że brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto podniósł, że skarżący został odznaczony "Brązowym Krzyżem Zasługi".

Zdaniem organu przesłanki opisane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i wtedy organ, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W jego ocenie przepis zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 24 lata, 7 miesięcy i 16 dni a służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 2 miesięcy. Zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W jego ocenie przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa.

Jego zdaniem, okres ponad 2 lat realizacji obowiązków służbowych nie jest tymczasowy, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ nie kwestionował przesłanki rzetelności pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie preambuły Konstytucji RP przepisów oraz przepisów prawa materialnego i procesowego i wnosił o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy

Ponownie rozpoznając sprawę organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez:

— przyjęcie, że zwrot: "służba na rzecz państwa totalitarnego" obejmuje służbę w organach bezpieczeństwa państwa w PRL do dnia 31 stycznia 1990 r., podczas, gdy według skarżącego preambuła Konstytucji RP stanowi inaczej i ww. pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści żadnego obowiązującego aktu prawnego;

— uznanie, że służba wnioskodawcy przed 31 stycznia 1990 r. stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa" i przypisanie mu winy za działania związane z naruszeniem praw człowieka;

— naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa, polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;

— naruszenie art. 7 Kpa, art. 76 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa, polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz odmówieniu mocy dowodowej dokumentom urzędowym przedłożonym przez stronę;

— naruszenie art. 84 § 1 Kpa polegające na niezasięgnięciu opinii biegłych z zakresu medycyny na okoliczność "wiadomości specjalnych";

— naruszenie art. 10 § I Kpa w zw. z art. 79 § 1 i 2 Kpa, polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

— naruszenie art. 106 Kpa poprzez pominięcie prawnego obowiązku wspólnego działania organów administracji publicznej;

— naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wskazania przez organ w zaskarżonej decyzji: uzasadnienia faktycznego (z powołaniem się na konkretne przepisy), faktów (które organ uznał za udowodnione), a także dowodów (na których organ się oparł);

— naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na nienależytym uzasadnieniu ww. decyzji z uwagi na użycie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń.

Wskazywał, że organ wydał decyzję, w której nie ocenił sprawy indywidualnie. Podnosił, że nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący m. in. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] marca 2019 r. utrzymująca mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustawa o zaopatrzeniu, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 ustawy o zaopatrzeniu stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4) ustawy o zaopatrzeniu. Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepis art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy o zaopatrzeniu zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13 a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 13a ustawy o zaopatrzeniu stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu.

Przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, bowiem w cytowanym przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w/w ustawy.

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), wskazał, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zawiera pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas.

Zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą w tym wypadku co najmniej dwóch okresów. Trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie.

W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ winien rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Jak organ stwierdził strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. Całkowity okres służby wynosi 24 lata, 7 miesięcy i 16 dni a służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 2 miesięcy (ok.9%).

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister nie rozważył szczegółowo normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W wypadku wystąpienia w danej sprawie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1, zostaje uruchomiona konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W niniejszej sprawie Minister, przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały", trafnie zauważył, że pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, iż w języku potocznym jest ono stosowane do opisu różnych zjawisk oraz wydarzeń i – w zależności od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Posługując się pojęciem "krótkotrwałości", prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Takie przypadki musiał bowiem mieć na względzie prawodawca, przyjmując omawianą regulację dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca w odniesieniu do służby funkcjonariuszy użył określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145. Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Zatem nie jest możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów dokumentujących pracę nad projektem ustawy w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt. Jak wynika z tych dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości co do stosowania reguł z ujętego w projekcie art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł Magdaleny Kochan - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ. www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła Arkadiusza Czartoryskiego, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając powyższą poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź Jarosława Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). Zaakcentować należy, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę, wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź Jarosława Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy, a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby należy odnosić do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący, z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu nie była krótkotrwała. Skarżący jak wynika z akt sprawy kwestionował okres służby na rzecz totalitarnego państwa wskazując, iż wynosi on 1 rok i 8 miesięcy a nie jak wskazał organ 2 lata i 2 miesiące.

Z uwagi na fakt kwestionowania tego okresu przez skarżącego i wykazywania, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 1 rok i 8 miesięcy organ winien odnieść się do tej okoliczności.

Pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teoretycznych rozważań o konieczności indywidualnej oceny przesłanek w każdej konkretnej sprawie oraz wskazania jednolitych i wyraźnych kryteriów warunkujących zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister nie zastosował się do nich, bowiem zaniechał wszechstronnej i dokładnej analizy realiów niniejszej sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych w aspekcie wszystkich przesłanek zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja, w której skarżący - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do ww. przesłanki. Brak jest zatem stanowiska organu w tym zakresie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący był wielokrotnie awansowany i nagradzany. Skoro Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Tymczasem organ, nie czyniąc własnych rozważań, poprzestał wyłącznie na stanowiskach przedstawionych przez IPN oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister podda indywidualnej ocenie okoliczności faktyczne w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bacząc, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, czyli arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z 30 stycznia 2019r.