Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 515/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA – Marek Olejnik, Sędziowie: Sędzia WSA - Dagmara Dominik-Ogińska, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), Protokolant: Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2010 roku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010, podlegająca ponownej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ponieważ wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 168/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 294/11 oddalający skargę K.J. na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, że K. J. (zwany dalej Stroną lub Skarżącym) od dnia 27 lutego 2004 r. jest emerytem policyjnym i do końca 2005 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Pismami z dnia 14 i 27 października 2010 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. (zwanego dalej: Komendantem Powiatowym Policji) o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010.

W odpowiedzi na zawarte w pismach żądanie, Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił Stronie przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006- 2010, argumentując to tym, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA) z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U Nr 100 poz. 919), poprzez uchylenie § 8, w wyniku czego - z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 K. J. zakwestionował prawidłowość stanowiska organu policyjnego.

Z uwagi na toczące się postępowania mające na celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] przyznającej K. J. - już jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, do jego zakończenia ( decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylającą decyzję nr [...] KWP we W. i umarzającą postępowanie przed organem I instancji) zawieszone zostało postępowanie z wniosku strony o wypłatę równoważnika za lata 2006 – 2010.

Po jego podjęciu, Komendant Wojewódzki Policji we W. (zwany dalej: Komendantem Wojewódzkim Policji) decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) – po rozpoznaniu odwołania Strony od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 5 listopada 2010 r. o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata: 2006 - 2010:

• uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, oraz

• utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010.

Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że odwołanie jest uzasadnione w części dotyczącej przyznania prawa do równoważnika, natomiast w zakresie odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia – podzielił stanowisko organu I instancji.

Organ potwierdził, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której K. J. – jako emeryt policyjny – pobierał przedmiotowe świadczenie. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podkreślił przy tym, że omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy, od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym, zaś akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w tym rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim rozszerzały krąg podmiotów - przyznając prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym - wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej takie świadczenie emerytom lub rencistom policyjnym. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane, wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych i wydanych w oparciu o nie indywidualnych decyzji administracyjnych.

W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Organ wyjaśnił, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. - zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły już stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że także Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04) - stwierdził, że podmiotem uprawnionym do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej, zaś rozszerzenie (w § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.) kręgu podmiotów uprawnionych na emerytów i rencistów policyjnych naruszało zakres upoważnienia ustawowego. Organ odwoławczy powołał też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08), w którym TK orzekł, że uchylenie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633) było zgodne z Konstytucją RP i nie zmieniło stanu prawnego, gdyż prawo do równoważnika pieniężnego nie wynikało z ustawy. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że skoro od 1 stycznia 2006 r. przestały w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych obowiązywać przepisy rozporządzenia dotyczące stawek i sposobu wyliczenia równoważnika pieniężnego, to decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], przyznająca skarżącemu prawo do tego świadczenia, nie mogła być realizowana, gdyż brak było podstaw prawnych do wyliczenia jego wysokości, a zatem słusznie organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006-2010.

Organ odwoławczy wskazał też, że w decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. przyznającej K. J. jako emerytowi - prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, określono, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Skoro więc od dnia 1 stycznia 2006 r. określone w przepisach stawki nie mają zastosowania do emerytów i rencistów policyjnych, to brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Organ uznał że wobec powyższego decyzja I instancji w części dotyczącej odmowy prawa do przedmiotowego świadczenia podlegała uchyleniu, i w tej części postępowanie ulegało umorzeniu, albowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 2005 r. przyznająca stronie to prawo. Natomiast organ odwoławczy uznał, że skoro żądanie Strony dotyczyło wypłaty tego świadczenia, to w zakresie odmowy wypłaty równoważnika – decyzja Komendanta Powiatowego Policji, jest zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. J. zażądał nałożenia na organ obowiązku zrealizowania świadczenia wynikającego z decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] za lata 2006-2010 wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest uchylenie pkt 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia[...] lutego 2011r., nr [...], dotyczącego odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 i stwierdzenie bezczynności organów policyjnych pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie wypłaty tego równoważnika.

Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (orzekając po raz pierwszy) – wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 294/11 – oddalił skargę, uznał bowiem, że organy prawidłowo odmówiły Skarżącemu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010. Jak wynika z akt administracyjnych, spór w sprawie nie dotyczył przyznania prawa do przedmiotowego równoważnika, lecz braku podstaw do jego wypłaty. W wyroku tym Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło m.in. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiący do końca 2005 r. jedyną podstawę prawną wypłaty spornych świadczeń emerytom i rencistom policyjnym. Sąd podkreślił też, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Jednocześnie, orzekający wówczas Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji z dnia 15 lutego 2005 r., przyznając Skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, co w ocenie Sądu uzasadniało wydanie przez organ decyzji odmawiającej Skarżącemu wypłaty żądanego świadczenia.

Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną K. J., zarzucając Sądowi I instancji obrazę przepisów procedury sądowo administracyjnej (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a) w związku z art. 110 K.p.a. poprzez pominięcie jego uprawnień wynikających z pozostającej w obrocie prawnym decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Zdaniem Skarżącego, decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i nadal rodzi skutki prawne, ponieważ odnosi się do każdorazowego brzmienia przepisów wykonawczych, a zatem Skarżącemu nadal należy się sporne świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/12 – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Przeprowadzając, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w ramach właściwości zakreślonej przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd związany jest z mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA). Tak więc sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, jest bowiem związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego, bowiem ocena stanu faktycznego nie jest wykładnią prawa.

Przeprowadzając zatem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wziął pod uwagę wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 168/12 w zakresie wykładni prawa zastosowanego przez organy administracyjne w zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu stanowi zagadnienie czy zgodna z zasadą legalizmu jest decyzja odmawiająca Skarżącemu – emerytowanemu policjantowi wypłaty równoważnika z tytułu remontu lokalu mieszkalnego ze względu na brak przepisów wykonawczych będących podstawą wypłaty tego świadczenia, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna nadająca Skarżącemu uprawnienie do otrzymania tego równoważnika.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za zasadny zarzut skargi oparty na naruszeniu przez orzekające w sprawie organy zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a.

Naruszenie to przejawia się w nieuwzględnieniu przez orzekające w sprawie organy – istnienia w obrocie prawnym decyzji, przyznającej Skarżącemu - emerytowi policyjnemu, uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Ponieważ przedmiotem skargi - nie jest decyzja ostateczna (z dnia 15 lutego 2005 r.) przyznająca Skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ale decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiająca wypłaty za lata 2006 – 2010 świadczenia wynikającego z w/w decyzji ostatecznej, to zakres kognicji Sądu w tej sprawie pozwala jedynie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji (o odmowie wypłaty), przy uwzględnieniu skutków prawnych pozostawania w obrocie decyzji ostatecznej - przyznającej Skarżącemu prawo do spornego równoważnika.

Rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą jednak zostać poprzedzone rozważaniami oceniającymi moc obowiązującą decyzji nadającej Skarżącemu uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a więc decyzji konkretyzującej źródło określonych uprawnień.

Przypomnieć zatem należy, że decyzję (z dnia 15 lutego 2005 r.) przyznającą K. J. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, wydano na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 6, § 8 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W doktrynie prawa administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, iż zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej, przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Zmiana stanu prawnego, wskutek nowelizacji przepisów, polegająca na uchyleniu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (przyznającego emerytowanym policjantom prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego) nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych, przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak nowych regulacji prawnych w tym zakresie sprawił, że wydane wcześniej decyzje mają moc wiążącą, pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010r. (sygn. I OSK 1105/10, niepubl.) dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.

Organy nie kwestionowały, że K. J. legitymuje się decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., przyznającą mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, w której wskazano, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych.

Takie stanowisko Sądu, co do konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 15 lutego 2005 r. oparte jest nie tylko na zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), która stanowi, że decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych, ale także stanowi konsekwencję poszanowania wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych.

Za ugruntowany w doktrynie prawa należy uznać pogląd, że ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. "zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (..) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej(..)" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa str. 123). Ze sformułowania art. 16 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzja ostateczna nie tylko, że jest decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej, nie może być ona ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, poza przypadkami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Dopuszczalne jest także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy w przepisach przewidziano taki skutek, lub gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa – przestał istnieć podmiot stosunku prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyroki NSA z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10; z dnia 31.08.2010r. sygn.I OSK 407/10 i I OSK 415/10; nielub.). W wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 953/07) NSA stwierdził, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe".

Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd przyjęty w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/12, akceptujący stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r. IV SA/Wr 492/11, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), zmieniające wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. wprawdzie uchyliło § 8, lecz nie zawierało żadnych regulacji prawnych dotyczących równoważników przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozporządzenie nowelizujące nie zawierało przepisów przejściowych ani postanowień o działaniu nowych przepisów z mocą wsteczną. Bezspornym jest zarówno to, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc przepis, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni otrzymywali równoważnik za remont lokalu, jak również i to, że nowa regulacja prawna nie zawiera żadnych postanowień dotyczących losu decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Skoro tak, to decyzje te nadal wiążą, mimo że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca ich wydanie. Trafny jest zatem pogląd, że zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Dopóki decyzja ostateczna, bo taką jest decyzja, na mocy której został przyznany Stronie równoważnik za remont lokalu, pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 §1 zd.2 K.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. Przyjęcie innego stanowiska, pomijającego byt prawny istniejącej w obrocie decyzji, dającej uprawnienia Skarżącemu do domagania się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokali mieszkalnego, prowadziłoby do naruszenia zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Nie wdając się jednak w ocenę legalności decyzji przyznającej Skarżącemu uprawnienie do spornego równoważnika, bowiem kwestia ta nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu w niniejszej sprawie, powtórzyć należy, że tylko wyeliminowanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] – przyznającej Skarżącemu prawo do równoważnika, otworzy możliwości rozstrzygania w zakresie objętym wnioskiem strony – a więc domagania się wypłaty tego świadczenia i w tym kierunku winien organ administracji podjąć czynności.

Analizowana tu nowelizacja przepisów, wprowadzona z dniem 1 stycznia 2006r. rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego(Dz. U. nr 266, poz. 2246), uchylono między innymi przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, w związku z tym, z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla Skarżącego i z tą datą wygasło uprawnienie do jego przyznawania. Rozważyć zatem należy czy, stosownie do przepisu § 6 rozporządzenia, została wyczerpana zawarta w nim przesłanka uzasadniająca cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, skoro policjant przestał spełniać warunki, o których mowa § 1 pkt 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. VIII SA/Wa 621/09), a wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Wa 1689/06), z którymi to stanowiskami zgadza się skład orzekający w sprawie niniejszej, uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Również w wyroku z 21 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Wa 1335/06) WSA opowiedział się za cofnięciem emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za remont lokalu jako drogą właściwą do dostosowania stanów faktycznych do obowiązującego prawa. Sąd ten stwierdził, iż przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia. Decyzja taka miałaby charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Prawidłowość powyższego stanowiska została potwierdzona wyrokiem NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 407/10), na taki tok postępowania wskazują także wyroki NSA: z dnia 24.11.2010 r. sygn. I OSK 1105/10; z dnia 12.07.2011 r. sygn. I OSK 409/11 i z dnia 14.07.2011 r. sygn. I OSK 465/11, których przedmiotem była kasacja od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do spornego równoważnika.

Reasumując, powtórzyć należy, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego(Dz. U. Nr 266, poz. 2246), pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia.

Uznać zatem należy, że Skarżący ma również rację wskazując, że błędne jest stanowisko organów, że decyzja przyznająca uprawnienie do równoważnika nie może być realizowana przez jego wypłatę. W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu oraz decyzję przyznającą Skarżącemu równoważnik, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1711/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2016/11). Przeprowadzając ponowne postępowanie zobowiązane są organy administracji do uwzględnienia powyżej wywiedzionych uwag i wskazówek.

Powyższe skutkuje uznaniem, że zaskarżona i poprzedzającą ją decyzja narusza prawo, a to przepisy art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.