Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1980/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 1, 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 9 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej także "PINB", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy działki o numerze ewid. [...], której właścicielem był wówczas [...], zwany "poprzednim właścicielem". Przedmiotowa działka położona jest w miejscowości [...], gmina [...].

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że na ww. działce znajdują się: budynek mieszkalny letniskowy oraz budynek gospodarczy. Budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej, parterowy, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową o wymiarach 8,20 m x 7,00 m. Zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela, przedmiotowy budynek letniskowy istniał w momencie zakupu działki, tj. w roku 1996 i został rozbudowany w latach 2002-2004. W świetle wpisów w księdze wieczystej działka nr ewid. [...] jest działką leśną i faktycznie teren działki jest porośnięty lasem w wieku kilkudziesięciu lat. Poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości nie posiada zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku letniskowego.

W przedmiocie budynku letniskowego PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z tego względu budynek mieszkalny letniskowy nie stanowi przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

Drugi budynek na ww. działce to budynek gospodarczy o wymiarach 4,00 m x 4,00 m. Jest to budynek parterowy z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną, a dach pokryty jest papą. Zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela, budynek istniał w momencie zakupu działki w 1996 r. Powstanie budynku gospodarczego nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

3. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nakazał poprzedniemu właścicielowi rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na ww. działce nr ewid. [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 49b ust. 1 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "pr.bud. z 1994 r." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

Organ powiatowy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że dla terenu gminy [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 20 kwietnia 2016 r. Nie można zatem dokonać prostej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dalej, organ powiatowy stwierdził, że organy administracji publicznej prowadzące obecnie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej orzekają na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud. z 1974 r.", jedynie w przypadkach obiektów, które obecnie podlegałyby reżimowi wskazanemu w art. 48 pr.bud. z 1994 r., to znaczy budynków, których budowa została zakończona przed wejściem w życie obowiązującej ustawy – prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Organ powiatowy stwierdził też, że skoro ustawodawca z 1994 r. wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, to brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek gospodarczy objęty toczącym się postępowaniem podlega normom wynikającym z art. 48 pr.bud. z 1994 r., a w związku z datą jego budowy także przepisom ustawy z 1974 r. W związku z powyższym, legalność realizacji ww. budynku gospodarczego należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994 r.

Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1994 r. budowa stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. W toku postępowania administracyjnego żaden dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie przedłożył zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego. W konsekwencji organ stwierdził, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 49b ust. 1 pr.bud. z 1994 r.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 pr.bud. z 1994 r. przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanymi.

Jak ustalił PINB, przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym". Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, odległość ściany przedmiotowego budynku od granicy lasu powinna wynosić minimum 12 m. W rozpatrywanym przypadku warunek ten nie jest (w sensie faktycznym) spełniony.

Dodatkowo, przedmiotowa samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki pozostaje do chwili obecnej. Oznacza to, że ww. budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej.

4. Pismem z dnia 18 maja 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył poprzedni właściciel nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 49b ust. 1 i 2 pr.bud. z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 pr.bud. z 1974 r. Takie rozwiązanie dopuszcza bowiem art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. Przy wydawaniu decyzji organu powiatowego doszło też do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwego zgromadzenia materiału dowodowego i pominięcie ustaleń ostatnio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wojewódzki działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.

Organ odwoławczy uznał ustalenia faktyczne PINB za prawidłowe, w szczególności że nie dokonano zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji i że ww. budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko PINB, że w obecnej sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla realizacji wskazanej inwestycji wymagane byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie przez właścicieli działki nr ewid. [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nie było i nie jest jednak możliwe. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest bowiem uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda taka nie została nigdy wydana organom samorządu gminnego odpowiedzialnym za opracowanie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, organ powiatowy nie miała podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie obowiązujących przepisów prawa budowlanego z 1994 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził również ustalenie organu pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia technicznego.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że argumenty przedstawione przez odwołującego się nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody strony skarżącej odnoszące się do niemających w niniejszej sprawie zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie organu odwoławczego, powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w dniu 3 sierpnia 2016 r. [...], zwany dalej również "skarżącym", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 pr.bud. z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 pr.bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.;

2. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie ustaleń ostatnio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

W odniesieniu do kwestii podmiotów występujących obecnie na prawach strony, skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. aktem notarialnym sporządzonym przez notariusza [...] (Repertorium A nr [...]) własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], przeniesiona została na skarżącego i jego małżonkę. Nabywcy tym samym weszli w prawa i obowiązki stron, w tym nabyli uprawnienie podmiotowe do wystąpienia we własnym imieniu ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie można obarczać inwestora zarzutem niedopełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku. Zarówno art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1994 r., jak i cała ustawa w dacie budowy obiektu nie obowiązywała. Nie można więc uznać, że inwestor przystępując do budowy budynku gospodarczego obowiązany był dokonać zgłoszenia, bowiem zgodnie z główną zasadą określającą porządek prawny prawo nie może działać wstecz. Analiza obowiązków inwestora powinna być dokonana na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.

Skarżący twierdził, że w dacie budowy ww. budynku gospodarczego inwestycja taka wymagała pozwolenia na budowę. Zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku gospodarczego o takiej charakterystyce, jak będący przedmiotem postępowania, nie przewidywały jednak przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 pr.bud. z 1974 r., ani inne przepisy. W związku z tym organ niezasadnie przyjął, że budowa w niniejszym przypadku wiązała się z koniecznością dokonania zgłoszenia, natomiast wymagane pozwolenie na budowę nie zostało wydane. Z tego względu postępowanie w niniejszej sprawie nie może się toczyć na podstawie art. 49b pr.bud. z 1994 r., lecz powinno być prowadzone na podstawie art. 37, 40 i 42 pr.bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.

7. W odpowiedzi z dnia 24 sierpnia 2016 r. na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego i argumentów stron, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, które przepisy należy stosować do ww. budynku gospodarczego położonego na działce o nr ewid. [...]. Z analizy decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie oraz pism poprzedniego właściciela i skarżącego wynika, że w sprawie mamy do czynienia z kolizją w czasie norm prawnych wywodzonych z ustaw z 1974 r. i 1994 r. Uchylenie takiej kolizji norm zależy przede wszystkim od stwierdzenia, czy ww. budynek gospodarczy powstał przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie. W rozpatrywanej sprawie poprzedni właściciel przedmiotowej działki nr ewid. [...] oświadczył, że budynek gospodarczy istniał już w roku 1996, w którym cała nieruchomość została nabyta od pierwotnego właściciela. Sugerowałoby to, że ww. budynek został zbudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane. Okoliczności tej obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości (skarżący) nie jest w stanie udowodnić. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie przyjął, że rzeczywiście przedmiotowy obiekt został postawiony w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. Można się domyślać, że ustalenie takie zostało przyjęte ze względu na ocenę stanu technicznego budynku. Organ administracji nie sugeruje wszakże, iż datę rozstrzygającą o wyborze właściwego prawo należy przesunąć na okres po 1 stycznia 1995 r.

Powyższe ustalenie co do daty powstania budynku gospodarczego należy uznać za dopuszczalne i przeprowadzone prawidłowo. Nie był podważany wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jednak w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywających na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na wystąpienie określonych zdarzeń historycznych albo okresy archiwizacji dokumentów administracyjnych i sądowych.

10. Skoro przyjęto, że budynek gospodarczy powstał przed 1 stycznia 1995 r. rozstrzygnięcie o przepisach właściwych dla rozpatrywanej sprawy należy oprzeć na wykładni przepisów przejściowych do obecnie obowiązującej ustawy. Kluczowy dla sprawy art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. wskazuje, że art. 48 [obecnie obowiązującej ustawy] nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przesłankę daty wszczęcia postępowania administracyjnego można w niniejszej sprawie pominąć). W drugim zdaniu powołanego przepisu dodaje się, że "do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Sąd zdaje sobie sprawę, że orzecznictwo sądów administracyjnych, wynikające ze stosowania powołanego art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. nie jest jednolite. Można jednak i zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należy przyjąć poniżej przedstawioną wykładnię wskazanego przepisu. Otóż, powołany przepis rozstrzygając kolizję norm prawnych w czasie wskazuje jedyne (adekwatne do rozpatrywanej sprawy) kryterium wyboru prawa właściwego. Wskazuje się bowiem, że do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. nie stosuje się art. 48 pr.bud. z 1994 r., co obejmuje ustępy 1-5 tego przepisu. Można więc i należy przyjąć, że przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. stosujemy jedynie do stanów faktycznych objętych hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pr.bud. z 1994 r. interpretowanej w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. (vide m.in.: teza sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2480/12). Stosowanie prawa dotychczasowego powinno zatem mieć miejsce jedynie w przypadku:

a) budynków powstałych przed 1 stycznia 1995 r., jeśli jednocześnie

b) ich budowa zakończyła się przed tą datą, jak również

c) roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 ust. 1 pr.bud. z 1994 r. przewiduje jeszcze inne elementy hipotezy normy w nim wyrażonej: roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w określonych przepisach lub roboty budowlane prowadzone były pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Jeśli jednak wskazany przepis stosujemy w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. to niedokonanie zgłoszenia zamiaru budowy lub sprzeciw wobec zgłoszenia można pominąć, gdyż przed 1 stycznia 1995 r. prawo budowlane nie przewidywało takiej instytucji. Podobnie przesłankę procesową (wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem 1 stycznia 1995 r.) można w rozpatrywanej sprawie pominąć z oczywistych powodów.

Wykładnia systemowa, a w pewnym zakresie również funkcjonalna omawianego art. 48 ust. 1 pr.bud. z 1994 r. interpretowanego w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. wskazuje zatem, że do rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną i w związku z tym, jakie konsekwencje samowoli budowlanej powinno się zastosować, należy stosować takie przepisy, które obowiązywały w okresie prowadzenia robót budowlanych. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 384/16, LEX nr 2147039. W powołanym wyroku sąd stwierdził, że "w odniesieniu do obiektów wzniesionych samowolnie, czym innym jest ustalenie stanu niezgodności z prawem wzniesionego obiektu, a czym innym podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. W pierwszym zatem etapie postępowania organ musi wykazać, że obiekt wzniesiono bez pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. lub po tej dacie, zaś drugi etap postępowania wiąże się z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu i dopiero jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej. Wtedy to zasadne będzie rozważanie, które przepisy będą miały zastosowanie przy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodności z prawem". Wniosek wypływający ze wskazanego wyroku jest jednoznaczny: jeśli z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. wynika, że do określonej samowoli należy zastosować przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r., to reguła ta odnosi się zarówno do ustalenia faktu samowoli budowlanej, jak i konsekwencji działania inwestora, czyli decyzji o rozbiórce lub ewentualnego postępowania legalizacyjnego.

Notabene, powołane powyżej stanowisko, przedstawione w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 384/16, jest wyraźnie zgodne – przynajmniej w zakresie sposobu rozumowania – z tezami przytoczonego wcześniej wyroku NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2480/12.

11. Przyjęcie powyższych zasad wyboru prawa właściwego wskazuje zatem, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie odnoszące się do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], powinno zapaść na podstawie ustawy z prawo budowlane z 1974 r. W takim kontekście fakt samowoli budowlanej jest niewątpliwy. Przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa budynku gospodarczego o takich cechach (materiały, wymiary), z jakimi mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. Niewątpliwe jest przy tym, że pierwotni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na budowę.

Należy również podzielić opinię skarżącego, że przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie przewidywały wyjątku od zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę dla takich budynków gospodarczych. W szczególności nie obowiązywały wówczas przepisy o zgłoszeniu zamiaru robót budowlanych jako uproszczona procedura zgodnego z prawem podejmowania działań budowlanych. Zgłoszenia dotyczyły tylko niektórych rozbiórek. Z tego względu zastosowanie przez organy właściwe w sprawie obecnie obowiązujących przepisów o zgłoszeniu oraz art. 49b pr.bud. z 1994 r. jest całkowicie bezpodstawne

12. Skoro przyjmujemy bez zastrzeżeń, że w rozpatrywanej sprawie fakt samowoli budowlanej miał miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., to należy przyjąć, że do ww. obiektu stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie art. 103 ust. 2 zd. 2 pr.bud. z 1994 r. ma zatem kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Przepis ten nie precyzuje, jakie konkretne czynności powinny być oceniane na podstawie prawa dotychczasowego, ani też jakie działania powinny być prowadzone na podstawie tego prawa. Przepis wskazuje jedynie lakonicznie i bardzo szeroko: "do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Można i należy zatem przyjąć, że do ww. budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] należy stosować wszystkie przepisy prawa dotychczasowego odnoszące się do przesłanek i konsekwencji samowoli budowlanej (podkreślenie WSA).

Reguła stosowania "wszystkich przepisów prawa budowlanego z 1974 r." oznacza, że tak jak wskazywał skarżący konsekwencją bezprawnej budowy budynku gospodarczego powinno być zastosowanie art. 37, 40 i 42 pr.bud. z 1974 r. Równocześnie, w świetle przyjętej ścisłej wykładni art. 103 ust. 2 zd. 2 pr.bud. z 1994 r. nie ma podstawy do stosowania obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów rozporządzenia technicznego z 2002 r. Nieuzasadniona jest zatem opinia, że "przepisy dotychczasowe" odnosi się tylko do przepisów rangi ustawy (założenie takie przyjmują jednak niektórzy przedstawiciele doktryny: np. A. Gliniecki, Komentarz do art. 103 (pkt 2 i 3), w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 736). Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie się do stosowania wyłącznie ustawy prawo budowlane z 1974 r., a nie również przepisów wykonawczych ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., to art. 103 ust. 2 zdanie drugie pr.bud. z 1994 r. wskazywałby, że "stosuje się przepisy ustawy dotychczasowej" (albo "... ustawy wcześniejszej", albo "ustawy, o której mowa w art. 107 ust. 1", czyli przepisu derogacyjnego uchylającego ustawę Prawo budowlane z 1974 r. itp.).

Powyższą tezę uzasadnia też wykładnia funkcjonalna: art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. W piśmiennictwie, ale także bardzo wyraźnie (kilkakrotnie) w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K. 9/95, podkreśla się, że wprowadzenie art. 103 ust. 2 pr.bud. a 1994 r. miało na celu uniknięcie "stosowania bardziej rygorystycznego prawa" do przypadków samowoli budowlanej zrealizowanej pod rządami wcześniejszych przepisów. Należy przy tym przyznać, że w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie znajdujemy odniesień do przepisów wykonawczych do obu ustaw.

Zdaniem Sądu, stanowisku, że do samowoli budowlanej sprzed dnia 1 stycznia 1994 r. polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (w rozumieniu prawa budowlanego z 1994 r.) należy stosować przepisy ustawy z 1974 r., a także przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, nie można postawić zarzutu, że dokonuje się niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisu stanowiącego wyjątek. Nie ma bowiem wątpliwości, że art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad reagowania na przypadki samowoli przewidziane w art. 48 – 51 pr.bud. z 1994 r. Omawiany przepis przejściowy wyraźnie i szeroko stwierdza, że "stosuje się przepisy dotychczasowe". Stosując językową wykładnię tego przepisu nie podważamy zasady exceptiones non sunt extendendae, gdyż nie sięgamy po wykładnię pozajęzykową, w szczególności wykładnię funkcjonalną.

Przedstawiona interpretacja art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r., według której wyrażenie "przepisy dotychczasowe" odnosi się również do przepisów wykonawczych, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 131/17).

Kwestia wyboru właściwych przepisów wykonawczych jest podkreślana w uzasadnieniu przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, gdyż organ pierwszej instancji przyjął m.in., że jedną z przesłanek rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], była niezgodność z przepisami rozporządzenia technicznego z 2002 r. Sąd zdaje sobie wszakże sprawę z tego, że w orzecznictwie można znaleźć przeciwną interpretację omawianych przepisów (patrz np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, ONSiWSA z 2014 r. nr 6 poz. 89 – w odniesieniu wszakże do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/08 – jednak bez kontekstu art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.).

13. W myśl powyższych przepisów, a także reguł i zasad wykładni, do rozpatrywanego przypadku nielegalnej budowy budynku gospodarczego nie należy stosować przepisów o tzw. postępowaniu legalizacyjnym przewidzianych w obecnie obowiązującym prawie budowlanym. Stanowisko wyrażone w tym miejscu jest wszakże odmienne od spotykanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że nawet jeśli samowola budowlana miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r., to do postępowania legalizacyjnego, które jest prowadzone obecnie, należy stosować obecnie obowiązujące przepisy.

Zdaniem Sądu art. 103 ust. 2 zd. 2 pr.bud. z 1994 r. nie upoważnia jednak organów nadzoru budowlanego, ani sądów administracyjnych do takiej dystynkcji. Jak wskazano bowiem, stanowisko Sądu opiera się na ścisłej wykładni powołanego przepisu intertemporalnego. Co więcej, nie ma wątpliwości, że art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. przewiduje rozwiązanie wyjątkowe – wyłączenie stosowania art. 48, a w to miejsce w imię racji funkcjonalnych i aksjologicznych należy stosować przepisy łagodniejsze, jeśli takie obowiązywały w dacie robót budowlanych. Skoro mamy do czynienia z regulacją wyjątkową (lex specialis), to wykładni takiego przepisu należy dokonywać w sposób ścisły, a nie w sposób rozszerzający poprzez dopuszczenie wykładni systemowej bądź funkcjonalnej. Zasadą kultury prawnej i rozumowań prawniczych przyjmowaną przez polskie sądy jest bowiem, że wyjątków nie należy wykładać rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

14. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim ocenić skutki samowolnej budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a także przepisów wykonawczych o warunkach technicznych dotyczących ww. budynku, obowiązujących bezpośrednio przed dniem 1 stycznia 1995 r. Niezbędne będzie również rozstrzygnięcie kwestii zgodności ww. budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności organy nadzoru budowlanego powinny wziąć po uwagę treść uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także zasady interpretacji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle zgromadzonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, zwłaszcza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Przyjęte rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.