Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 79/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "G. p. o .n. z. g. na lata 2015-2018" oraz "G. e. z." 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w § 1 uchwały oraz w jej załączniku, w części dotyczącej przyjęcia "G. e. z.", w zakresie obejmującym kartę, 2. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących M. K. i W. K. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr L/418/2014 Rady Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zabytkami gminy na lata 2015-2018" oraz "Gminnej ewidencji zabytków".

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 14 listopada 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr L/418/2014 w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zabytkami gminy na lata 2015-2018" oraz "Gminnej ewidencji zabytków" (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 4277).

Skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym zlokalizowanej w B. u zbiegu ul. D. i G. a stanowiącej działkę oznaczoną nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Budynek mieszkalny został wpisany do gminnej ewidencji zabytków Gminy pod nr [..].

Pismem z dnia 15 października 2018 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie ich nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. W wezwaniu wskazali, że budynek nie spełnia ustawowej definicji zabytku określonej w art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej u.o.z., zgodnie z którym za zabytek uznaje się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich część lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenie, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według nich wskazany budynek nie posiada żadnych cech kwalifikujących jako zabytek. Sam wiek budynku nie przesadza o istnieniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W związku z tym należy uznać, że wpis budynku do Gminnej ewidencji zabytków budynku nastąpił w sposób dowolny i arbitralny.

Organ nie ustosunkował się do wezwania skarżących o usunięcie naruszenia prawa.

Zaskarżając uchwałę Rady Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. w całości, skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474), poprzez podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, co stanowi istotne naruszenie prawa,

2) błędną wykładnię art. 3 pkt 1 u.o.z., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 5 tej ustawy, poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków Gminy pod numerem [..] budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. u zbiegu ul. D. i G., posadowionego na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [..], będącej współwłasnością M. K. i W. K., pomimo że budynek ten nie spełnia ustawowej definicji zabytku określonej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy ww. ustawy, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej zaskarżona uchwala ujmuje budynek pod numerem ewidencji [..] w Gminnej ewidencji zabytków Gminy, stanowiącej aneks nr 1 do załącznika do zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę wskazano, że jako współwłaściciele nieruchomości ujętej w Gminnej ewidencji zabytków (zwanej dalej GEZ) mają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wpis do GEZ powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, polegającej na konieczności uzyskania uzgodnień konserwatorskich, a zważywszy że zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlega kognicji sądu administracyjnego.

Precyzując zaś swoje zarzuty wskazali, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2010 r., upoważnia organ wykonawczy gminy, a nie radę gminy, do założenia GEZ. Tym samym nie sposób uznać, aby kompetencja do założenia ewidencji przysługiwała Radzie Gminy. Z przepisów u.o.z. oraz ustawy zmieniającej wynika jednoznacznie, że organem właściwym do założenia gminnej ewidencji zabytków jest wójt (burmistrz, prezydent miast), co następuje w formie zarządzenia wydawanego przez ten organ. Wobec tego wydanie zaskarżonej uchwały przyjmującej Gminną ewidencje zabytków przez Radę Gminy doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, jest działaniem bez podstawy prawnej i poza granicami prawa.

Powołując się na art. 3 pkt 1 u.o.z. wskazano, że budynek, którego są właścicielami, nie posiada cech kwalifikujących go jako zabytek. Wiek tego budynku nie przesądza o istnieniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Podkreślono, że o zabytku można mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Działanie organu skutkujące ujęciem zabytku w GEZ powinno być dokonane po analizie potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też po jej udokumentowaniu chociażby w uproszczonej formie. W rozpatrywanej sprawie nie są znane jakiekolwiek dokumenty wskazujące na przesłanki, którymi kierował się organ ujmując przedmiotowy obiekt w ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, w imieniu której występował Wójt Gminy, wniosła o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi.

Według Rady art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, ani też art. 22 ust. 4 u.o.z., nie wskazuje w jaki sposób i w jakim trybie ma być przyjęta do prowadzenia GEZ, a jedynie wskazuje organ uprawniony i zobowiązany do jej prowadzenia oraz formę prowadzenia wykazu – jako zbiór kart adresowanych zabytków nieruchomych. Rada Gminy w uchwale przyjęła Gminny program opieki nad zabytkami gminy na lata 2015-2018 oraz GEZ, które to dokumenty sporządzone zostały przez Wójta, co wprost wynika z § 1 uchwały i włączone pod obrady sesji Rady Gminy na wniosek Wójta z dnia 4 listopada 2014 r. Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi. GEZ zostało sporządzone przez Wójta Gminy i przez Wójta Gminy jest prowadzona, co oznacza, że dyspozycja art. 22 ust 4 u.o.z. została spełniona. Prawidłowość takiego sposobu regulacji w zakresie GEZ potwierdził Wojewoda dokonując oceny uchwały w trybie nadzoru, nie zgłaszając do niej zastrzeżeń i opublikują w dzienniku urzędowym. Powołano się przy tym na przykład innych gmin, w których GEZ również przyjmowana była w taki sam sposób i podlegała publikacji bez zastrzeżeń ze strony organu nadzorczego (m.in. uchwała Nr 329/XXX/2016 Rady Miejskiej z dnia 21 listopada 2016 r., uchwała Nr XCVI/2002/14 Rady Miejskiej z dnia 22 października 2014 r.).

Na poparcie swoich twierdzeń Rada Gminy powołała się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), jej zdaniem zbliżone do u.o.z., która w art. 57 ust. 2 oraz art. 67 ust. 1 wskazuje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi odpowiednio rejestr wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak jest, podobnie jak w u.o.z. wskazania, w jaki sposób i w jakim trybie rejestr ten winien być przyjęty. Rozporządzenie wydane na podstawie art. 67 ust. 3 przywołanej ustawy, podobnie jak w przypadku GEZ, przesądza jedynie o formie prowadzenia rejestrów, które następuje poprzez uzupełnianie kolejnych pozycji w miarę wydawania kolejnych decyzji. Zbliżony sposób regulacji wynika z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. GEZ, z zgodnie z którym w GEZ powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Posługując się tokiem rozumowania skarżących, wydanie przez Wójta zarządzenia w sprawie prowadzenia GEZ uznać należałoby również za wydane bez podstawy prawnej, jako że żaden z przepisów prawa wprost nie wskazuje na konieczność podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.o.z. Rada Gminy wskazała, że Wójt Gminy, jako organ prowadzący GEZ, przed wpisaniem budynku do ewidencji, wnioskiem z dnia 15 października 2014 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie włączenia budynku do GEZ pod numerem ewidencyjnym [..]. W piśmie tym Wójt Gminy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, załączył do niego karty adresowe obiektów, a także dokumentację fotograficzną. W ocenie organu, budynek pochodzi z przełomu XIX i XX w., jest murowany z cegły, jednokondygnacyjny z nieużytkowym poddaszem. Widoczne są zachowanie ceglane gzymsy nad parterem i w szczytach, wybudowany na podmurówce kamiennej, kryty dwuspadowy dach z dachówką ceramiczną i posiada częściowo zachowaną stolarkę okienną, a ponadto została zachowana wysokość, skala i bryła budynku oraz ceglany detal architektoniczny. Wojewódzki konserwator zabytków w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. pozytywnie zaopiniował przedłożoną GEZ, podzielając ocenę Wójta Gminy o posiadaniu przez cech i walorów, które powinny podlegać ochronie poprzez uznanie go za zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.z. Objęcie ochroną konserwatorską budynku nie było dowolne, zostało poparte szczegółową oceną i analizą. Wszelkie niezbędne wymogi prawne ujęcia budynku w GEZ zostały spełnione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr L/418/2014 Rady Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zabytkami gminy na lata 2015-2018" oraz "Gminnej ewidencji zabytków".

Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., który, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Akta sprawy potwierdzają, że skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. i u.s.g. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 14 listopada 2014 r.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi, Sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez nich do organu w dniu 19 października 2018 r. Zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany, albowiem skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 18 grudnia 2018 r., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.

Prawo do zaskarżenia uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Przy tym podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżących. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami.

W niniejszej sprawie skarżący upatrywali naruszenia swojego interesu prawnego, wywodzonego z przysługującej im własności działki nr [..] w B. oraz usytuowanego na niej budynku nr [..] u zbiegu ulic D. i G., we wciągnięciu wskazanego budynku do gminnej ewidencji zabytków, przyjętej zaskarżoną uchwałą. Według nich wpis do tej ewidencji powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej polegającej m.in. na konieczności uzyskania w określonych sprawach uzgodnień konserwatorskich.

Analizując powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje władczo w ich prawo własności przewidując objęcie ochroną konserwatorską i związanymi z tym rygorami budynku ujętego w Gminnej ewidencji zabytków pod nr [..]. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków budynku powoduje w szczególności to, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać wyłącznie w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

W tej sytuacji Sąd mógł skontrolować legalność podjętej uchwały w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących.

Przeprowadzona kontrola doprowadziła natomiast do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przyjęcie "Gminnej ewidencji zabytków" w zakresie odnoszącym się do budynku zlokalizowanego na działce skarżących, narusza prawo.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 21, art. 22 ust. 4 i art. 87 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy niż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g., w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, do zadań własnych gminy należą sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

Ochrona i opieka nad dobrami kultury (zabytkami) jest konstytucyjnym zadaniem organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zgodnie zaś z art. 6 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (ust. 1). Natomiast w myśl art. 73 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury.

Konkretyzację powyższych uregulowań Konstytucji RP zawierają przepisy u.o.z. W zakresie działania organów jednostek samorządu terytorialnego przewidują one różne instrumenty prawne służące wskazanym wyżej wartościom konstytucyjnym m.in. możliwość tworzenia i zarządzania parkiem kulturowym przez gminę, prowadzenie gminnej ewidencji zabytków, a także sporządzanie i uchwalanie wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów opieki nad zabytkami.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że mamy do czynienia ze szczególną sytuację prawną, w której jedną uchwałą z zakresu administracji publicznej objęto dwie odmienne instytucje prawne ochrony zabytków, różniące się zarówno w zakresie podstaw prawnych, formy powstania, treści, charakteru oraz organów, do których kompetencji należą. Zaskarżona uchwała, zgodnie z jej treścią, przyjęła łącznie gminny program opieki nad zabytkami oraz gminną ewidencję zabytków.

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.o.z. zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami. Wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 87 ust. 3). Programy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 87 ust. 4). Z powyższego wynika, że program opieki nad zabytkami jako dokument programowy sporządza wójt (burmistrz, prezydent), natomiast przyjmuje go odpowiednio rada gminy (powiatu, województwa) w formie uchwały. Uchwała jest bowiem główną formą uzewnętrzniania woli rady, w której wypowiada się ona, realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2 u.s.g. oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Przyjęty przez radę gminy w formie uchwały gminny program opieki nad zabytkami jest elementem polityki samorządowej, który - przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 87 ust. 2 u.o.z. - powinien służyć podejmowaniu planowych działań dotyczących inicjowania, wspierania, koordynowania badań i prac z dziedziny ochrony zabytków i krajobrazu kulturowego oraz upowszechniania i promowania dziedzictwa kulturowego. Ma pomóc w aktywnym zarządzaniu zasobem stanowiącym dziedzictwo kulturowe gminy. Podkreślić należy, że wprawdzie uchwalenie programu opieki nad zabytkami ma charakter obligatoryjny, ale program taki nie ma statusu prawa miejscowego, ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć władczych względem jednostek spoza aparatu administracji publicznej (M. Cherka red., P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX/el.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r., II SA/Gd 767/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Ol 1412/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przepisów, w ocenie Sądu, wynika, że rada gminy ma obowiązek uchwalić gminny program opieki nad zabytkami. Przy tym biorąc pod uwagę zarówno wagę ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jako zadania własnego gminy, jak również określone w przepisach u.o.z. zasady i tryb uchwalenia gminnego programu opieki nad zabytkami, przyjąć należy, że zachowanie tych zasad i trybu ma niezwykle istotne znaczenie dla prawidłowości realizacji ww. zadań własnych gminy.

Analizując powyższe kwestie w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej "Gminnego programu opieki nad zabytkami gminy na lata 2015-2018" podjęta została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianymi w przepisach u.o.z. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł uchybień, które mogłyby, jako istotne naruszenia prawa, zaważyć na losie prawnym uchwały w tej części.

Odmiennie natomiast została oceniona przez Sąd sytuacja w odniesieniu do przyjętej kwestionowaną uchwałą "Gminnej ewidencji zabytków" (dalej zwanej GEZ).

GEZ na gruncie obowiązujących przepisów zyskała status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 u.o.z., formy ochrony zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosowanie do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru (pkt 1), inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pkt 2) oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (pkt 3).

Obecny kształt regulacji odnoszących się do funkcjonowania GEZ został nadany ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), która weszła w życie z dniem 5 czerwca 2010 r. i miała na celu rozszerzenie i doprecyzowanie katalogu form ochrony zabytków. W art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej zobowiązano wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) do założenia gminnej ewidencji zabytków, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7. Przepis ten zobowiązywał wojewódzkiego konserwatora zabytków do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy (tych, które powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków) oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Realizując powyższą kompetencję również Wójt Gminy zobowiązany był, we wskazanym terminie, do założenia gminnej ewidencji zabytków. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w zakresie przyjęcia GEZ najistotniejsze znaczenie ma kwestia organu administracji publicznej upoważnionego ustawowo do założenia ewidencji. Z przywołanych przepisów bezspornie wynika, ze organem tym z woli ustawodawcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy. Natomiast kwestia formy, w jakiej ma dojść do założenia ewidencji, jest w zasadzie konsekwencją rozstrzygnięcia co do organu właściwego do dokonania tej czynności i stanowi materialny wyraz realizowanej przez niego kompetencji z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

Z przepisów u.o.z., ustawy zmieniającej z 2010 r. ani z rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661 ze zm.) nie wynika w sposób bezpośredni, w jakiej formie wójt powinien założyć GEZ. Kwestia ta stała się przedmiotem wnikliwych rozważań w orzecznictwie, w którym wypracowano, ugruntowaną obecnie koncepcję, zgodnie z którą założenie GEZ powinno nastąpić zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Kwestię tą poddał szczegółowej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., IV SA/Gl 1306/13, którą w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 2329/14. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2350/13 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywołanych wyrokach sądy administracyjne zajęły stanowisko, zgodnie z którym założenie gminnej ewidencji zabytków wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy tym podkreślono, że forma zarządzenia przede wszystkim pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy i kiedy organ wykonawczy gminy wywiązał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku. Tym samym eliminuje się wątpliwości czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko powyższe w pełni podziela.

We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał, niezwykle przydatnego dla zrozumienia istoty działań odnoszących się do GEZ, rozróżenia pomiędzy pojęciami "prowadzenia" ewidencji, "założenia" ewidencji i "wyznaczenia" innego zabytku w rozumieniu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Sąd uznał, że "prowadzenie" ewidencji sprowadza się do umieszczania w niej kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy i jest czynnością materialno – techniczną wywołującą określone skutki prawne pośrednio, podczas gdy "założenie" ewidencji jest czynnością administracyjnoprawną, rozstrzygającą, stanowiącą oświadczenie woli organu gminy, skierowane bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych. Skutki te przejawiają się w ukształtowaniu obowiązku podległych organowi pracowników do podjęcia czynności techniczno-organizacyjnych umożliwiających umieszczanie zabytków w ewidencji gminnej. Czynność założenia ewidencji stanowi pewną formę aktu kierownictwa wewnętrznego. Natomiast "wyznaczenie" innego zabytku (innego niż znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w celu umieszczenia go w ewidencji gminnej, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., jest w orzecznictwie traktowany jako zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

Konfrontując wymagania ustawowe z zaskarżoną uchwałą w zakresie odnoszącym się do przyjęcia GEZ stwierdzić należało, że podjęto ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość to przypisanie z mocy prawa konkretnemu podmiotowi (organowi) określonych zadań, co czyni zeń podmiot władny do ich podjęcia. Art. 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W przypadku GEZ, wyłącznie uprawnionym do jej założenia, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r., oraz do wyznaczania innych zabytków, niż zabytki nieruchome z wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., jest wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta), co obala domniemanie kompetencji rady gminy w tym obszarze działania.

Oznacza to, że zarówno w sytuacji założenia GEZ, w wykonaniu obowiązku wynikającego z ustawy zmieniającej z 2010 r., jak i aktualizacji ewidencji już istniejącej poprzez wprowadzenie do niej nowych obiektów uznanych za zabytkowe, wyznaczonych w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., dokonanie tego w formie uchwały przez radę gminy jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych, które łamie wymogi praworządności.

Przy tym oceny zaistniałej wadliwości zmienić nie mogła okoliczność, że wójt przygotowywał GEZ i poddał ją pod głosowanie rady gminy. Podjęcie w tym zakresie uchwały przez radę gminy jest istotnym naruszeniem przepisów u.o.z. i ustawy zmieniającej z 2010 r., które wywołuje skutki nie dające się zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności.

Stwierdzonych naruszeń prawa nie sanuje również fakt, że zgodnie z art. 21 u.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zdaniem Sądu bowiem, pomimo tego, że gminny program opieki nad zabytkami sporządzany jest na podstawie gminnej ewidencji zabytków i zachodzi pomiędzy nimi taka korelacja, to jednak jest on dokumentem odrębnym od ewidencji zabytków. Odmienne są zasady przyjmowania programu opieki nad zabytkami, który jest uchwałą rady gminy (niemającą charakteru aktu prawa miejscowego), zawierającą spisany zespół postulatów i przesłanek działania gminy w dziedzinie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

Ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z., nie następuje w drodze przyjęcia programu opieki nad zabytkami, czy też poprzez załączenie listy zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków do tego programu jako załącznika, jak miało miejsce w tej sprawie. Program opieki nad zabytkami nie stanowi dokumentu, którego przyjęcie stanowiłoby akt zatwierdzenia już istniejącej gminnej ewidencji zabytków, czy też akt utworzenia takiej ewidencji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że poprzez przyjęcie uchwałą Rady Gminy Gminnej ewidencji zabytków doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na wydania aktu w tej części z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz podstawy prawnej podejmowania uchwał, a sprzeczność uchwały z prawem jest w tym zakresie oczywista i bezpośrednia.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym w tym przypadku jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej ze względu na datę zaskarżonej uchwały, tj. 14 listopada 2014 r. i datę orzekania w tej sprawie – 17 lipca 2019 r., zachodziły przesłanki zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżących. Upłynął bowiem jeden rok od jej podjęcia, dopełniono obowiązku jej przedłożenia organowi nadzoru i nie ma ona statusu prawa miejscowego.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do przyjęcia GEZ, w zakresie obejmującym kartę [..]. Sąd orzekając wyłącznie w granicach naruszonego interesu prawnego skarżących, wyznaczonego prawem własności działki nr [..] i znajdującego się na niej budynku ujętego w GEZ pod nr [..], stwierdził wydanie uchwały z naruszeniem prawa tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczący nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

W ocenie Sądu, pomimo tego, że do prawidłowo przyjętego programu opieki nad zabytkami został załączony w formie załącznika wykaz obiektów ujętych w GEZ, która stanowiła podstawę sporządzenia programu, istotne uchybienia, które popełniono przy przyjmowaniu zaskarżoną uchwałą GEZ, nie mogły uzasadniać stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały w części przyjmującej program. W żaden sposób bowiem nie zostało wykazane, aby ta okoliczność miała jakikolwiek wpływ na treść samego programu.

Ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów nieprawidłowej kwalifikacji budynku skarżących jako zabytku i w konsekwencji ujęcia go w GEZ, albowiem dokonał tego niewłaściwy organ w niewłaściwej formie, co czyni jego działania w zakresie budynku skarżących z istoty swojej nieprawidłowymi. Jedynie kwalifikacja zabytku przeprowadzona przez organ właściwy, w tym wypadku wójta, w formie zarządzenia, mogłaby stać się przedmiotem zastrzeżeń co do prawidłowości zastosowania art. 3 pkt 1 u.o.z.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictw w łącznej wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).