Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 706/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1, art. 145a, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 265 zł /słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

SA/Rz 706/03

Uzasadnienie

Decyzją z dn. [...].11.1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał W. i Z. S. w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie przedłożyć projekt budowlany 2-ch budynków letniskowych w zabudowie bliźniaczej realizowanych na działce nr 364 w P., opracowany na bazie inwentaryzacji budowlanej i powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, ocenę techniczną potwierdzającą przydatność do użytkowania wybudowanego jednego budynku letniskowego zaprojektowanej zabudowy bliźniaczej. Termin przedłożenia tych dokumentów ustalono na 2 marca 1999r.. W aktach sprawy zalega kserokopia pism złożonych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, datowanych na 1.03.1999r. z różnymi datami ich wpływu (2.03.1999r. i 11.03.1999r.), adresowanych do Starostwa Powiatowego, przy których W. i Z. S. mieli przekazać rozmaitego rodzaju dokumentację, w związku z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].11.1998r.. Pismem z dn.6.03.2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do Z. S. upomnienie w sprawie braku wykonania obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].11.1998r., a następnie powiadomiono strony o wszczęciu postępowania z urzędu, które za przedmiot miało mieć wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie domku letniskowego w zabudowie bliźniaczej na działce o nr 364 w P. Interweniującego w sprawie prowadzonej budowy na dz. 364 w P. A. M. organ poinformował, że nie przysługuje mu przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, albowiem z tzw. wykresu zacienienia przedstawionego przez Państwa S. wynika, że wznoszone budynki letniskowe nie będą zasłaniać budynku zlokalizowanego na dz. o nr 352, zaś podnoszone kwestie zasłonięcia widoku na jezioro można jedynie identyfikować z kategorią interesu faktycznego.

Decyzją z dn. [...].06.2002r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art.51 ust.1a ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) udzielił W. i Z. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na dz. o nr 366 i 367 w P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził, na skutek skarg A. M., postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania budynku letniskowego przez W. i Z. S. na działce Nr 364 w P. Pismem z dn.30.07.2002r. skierowanym do A. M. organ powiadomił o wydanej przez siebie decyzji z dn. [...].06.2002r., pismo to doręczono w dn.4.08.2002r., zaś odrębnym pismem z tej samej daty poinformowano interweniującego o podjętych środkach w związku z użytkowaniem przedmiotowego obiektu bez stosownego zezwolenia.

Pismem z dn.7.08.2002r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. M. powołując się na pełnomocnictwo swego syna M. M., wniósł skargę domagając się uznania go za stronę postępowania dotyczącego dopuszczenia do użytkowania domku Państwa S. oraz "wycofania pozwolenia na budowę drugiego budynku hotelowego". W piśmie tym naprowadzano, że w użytkowanym budynku na działce 364, wzniesionym sprzecznie z udzielonym pozwoleniem na budowę, prowadzona jest nielegalna działalność hotelowa, opisano także powstające z tej przyczyny konflikty i zdarzenia. Akta sprawy przeanalizował Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który pismem z dn.10.10.2002r. uznał, że M. M. winien być stroną postępowania, zaś jego skargę uznano za żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie bliźniaczego budynku letniskowego W. i Z. S.

Postanowieniem z dn. [...].10.2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.150 § 1 k.p.a. wznowił na żądanie M. M., reprezentowanego przez A. M., postępowanie zakończone własną decyzją z dn. [...].06.2002r. [...] w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce 366 i 367 w P. Decyzją z dn. [...].02.2003r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na dyspozycję art.151 i 104 k.p.a. odmówił M. M. uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji własnej z dn. [...].06.2002r. [...] udzielającej W. i Z. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikać ma, iż nie został naruszony interes prawny A. M., a złożony wniosek o "cofnięcie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" przy budowie budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej w P., w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia "zostaje załatwiony odmownie". Odwołanie w terminie od powyższej decyzji wniósł A. M., działający jako pełnomocnik M. M., wywodząc iż Z. S. wybudował na działce 4-arowej nie budynek letniskowy lecz obiekt hotelowy, w którym wykonywano roboty budowlane, mimo wstrzymania pozwolenia na budowę. Zarzuca dalej, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego dopuszczał się bezczynności nie reagując na taką działalność inwestora, który nie posiada stosownego parkingu. Odwołujący się podtrzymał żądanie cofnięcia zezwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, wskazując dodatkowo, że "nie ma udziału w zawiadomieniu Urząd Gminy". Odwołanie od tej decyzji wnieśli także J. M. i R. M., wywodząc iż Z. S. wybudował budynek hotelowy, zaś posiadał pozwolenie na budynek letniskowy, parterowy, do własnego użytku. Inwestycję prowadzono mimo jej wstrzymania, a następnie użytkowano ten obiekt, konsekwencją czego były rozmaitego rodzaju zatargi i konflikty. Budynek wybudowany ma być na niewielkiej działce, przy spadku terenu 60%, co powoduje obrywanie się kamieni oraz niebezpieczeństwo dla ludzi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].04.2003r. [...] po rozpatrzeniu odwołań A. M., R. M. i J. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana prawidłowo, na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto w zgodzie z dyspozycją art.51 ust.1a prawa budowlanego, po spełnieniu przez zobowiązanych obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].11.1998r. Urząd Gminy nie był stroną toczącego się postępowania, z tych względów organ odwoławczy uznał nietrafność takiego zarzutu. W konkluzji uznano, że brak jest przesłanek do wzruszenia wydanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie M. M., reprezentowany przez radcę prawnego B. L. z Kancelarii Prawnej "I." w S. Pełnomocniczka skarżącego wniosła o uchylenie decyzji II instancji wraz z wstrzymaniem jej wykonania, stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wywiedziono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że wznowienie robót budowlanych wywołuje takie skutki, jak: zacienienie działki i budynku skarżącego, korzystanie z wody i prądu z działki skarżącego przez p. S., zajeżdżanie drogi dojazdowej, parkowanie samochodów przez nocujących turystów, utratę wartości nieruchomości skarżącego o ok. 50%, mały odstęp budynku skarżącego od budynku p. S., faktyczne użytkowanie budynku przez ok. 3 lata bez stosownego zezwolenia. Zdaniem pełnomocniczki skarżącego naruszenia prawa materialnego ma polegać na "nieprawidłowym zastosowaniu normy prawnej wynikającej z art.151 § 1 pkt 2 w związku z art.145 § 1". Wskazuje się dalej, ze skarżącego bezzasadnie pozbawiono przymiotu strony na pewnym etapie postępowania, co było przyczyną jego wznowienia, zaś odwołując się do tezy zawartej w wyroku o sygn. IV SA 969/99 pełnomocniczka skarżącego wywodziła konieczność uchylenia wydanej decyzji w całości. Co się tyczy decyzji z dn. [...].06.2002r. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, to naruszono art.50 i 51 ust.1a prawa budowlanego, albowiem inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie wskazanym w decyzji Urzędu Rejonowego, tj. do dn.2.03.1999r. Dokumenty takie inwestorzy złożyli dopiero w dn.15.03.2002r., co oznaczać ma że wygasło pozwolenie na budowę, wskutek jej zaprzestania na okres powyżej 2 lat. Zdaniem skarżącego wydając decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych rażąco naruszono art.51 prawa budowlanego.

W dodatkowym piśmie przesłanym na żądanie Sądu wywiedziono interes prawny skarżącego w domaganiu się ochrony sądowej, wskazując ponownie na uciążliwości związane z użytkowaniem wybudowanego budynku przez p. S., brak stosownego parkingu oraz zacienienie działki własnej skarżącego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, uznając że argumenty podnoszone w skardze nie noszą charakteru nowości i nie mają znaczenia dla innego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd postanowieniem z dn.1.07.2003r. SA/Rz 706/03 odrzucił skargę J. M. wobec jej nieopłacenia i oddalił wniosek M. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym, z tej przyczyny powodu do uwzględnienia skargi należy dopatrywać się w naruszeniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, nie zaś w naruszeniu przepisów prawa materialnego. Po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].06.2002r. Nr [...] udzielającą pozwolenia W. i Z. S. na wznowienie robót budowlanych, którego przyczyną miał być brak udziału M. M. w tym postępowaniu, organ I instancji wydał decyzję w dn. [...].02.2003r. Nr [...], w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W podstawie prawnej powołano art.151 k.p.a. i art.104 k.p.a.. Powołany art.104 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 1, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej", w § 2 kwalifikując, iż "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Z kolei przepis art.151 zbudowany jest z dwóch paragrafów, statuując rodzaje decyzji, jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do przyczyn wznowienia. Organ I instancji ograniczył się do powołania całego art.151 k.p.a., bez wskazania, o jaki rodzaj decyzji chodzi. Treść rozstrzygnięcia, w którym odmawia się "uchylenia decyzji dotychczasowej" wskazuje, że jako prawidłową podstawę prawną do tego typu decyzji należało powołać art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.. W myśl cyt. przepisu "organ administracji publicznej, o którym mowa w art.150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145a...". Odmowa uchylenia ostatecznej decyzji dotychczasowej jest więc uzasadniona tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw do takiego orzeczenia z uwagi na brak w praktyce zaistnienia przesłanek do wznowienia, określonych w art.145 § 1 lub art.145a k.p.a.. Wznowienie postępowania uzasadniano przyczyną braku uczestnictwa M. M. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Odmowa uchylenia decyzji w tak wznowionym postępowaniu byłaby zasadną, jeśli organ ustaliłby w sposób nie budzący wątpliwości, że M. M. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją w sprawie udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych przez Z. i W. S. Organ I instancji całe uzasadnienie kwestii odmowy uchylenia decyzji dotychczasowe spuentował stwierdzeniem o "braku naruszenia interesu prawnego Pana A. M.". To stwierdzenie dowodzi, że nie tylko organ nie zdaje sobie sprawy z różnicy między stroną a jej pełnomocnikiem, ale że kwestii braku udziału M. M. w postępowaniu i jego statusu nie ocenił. Z tych przyczyn odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej zapadła z naruszeniem przepisów art.149 § 2 k.p.a. oraz art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.. Brak jest w decyzji organu I instancji przekonywującego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co nakazuje uznać, że doszło do naruszenia art.107 § 3 k.p.a.. Utrzymując z kolei tę decyzję w mocy organ odwoławczy naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Naruszenia wskazanych przepisów procesowych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego znajduje uzasadnienie w treści art.97 § 2 Pwsa.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustali czy M. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ weźmie przy dokonywaniu tej oceny pod uwagę okoliczność doręczenia decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].11.1998r. także M. M. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii dla skarżącego organ zwróci także uwagą na fakt, że przedmiotowa decyzja udzielająca zgody na wznowienie dotyczyła działki nr 364, zaś decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych odnosi się do terenu działek o nr ewid. 365 i 366.