Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2615/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r. nr XXVI.218.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Halinów na rzecz P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/13 oddalił skargę P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r. Nr XXVI.218.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 26 września 2012 r. Rada Miejska w Halinowie podjęła uchwałę Nr XXVI.218.2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik w gminie Halinów.

Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści uchwały lub do pisemnego ustosunkowania się do kwestii podniesionych w piśmie. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma wskazała na szereg uchybień organu w zakresie zasad sporządzenia zaskarżonego planu oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, które mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały, jak również wątpliwości interpretacyjnych, co do sposobu rozpatrzenia uwag spółki złożonych o projektu planu.

W uchwale Nr XXX1.270.2012 podjętej w dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Halinowie nie uwzględniła wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści planu.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na uchwałę Nr XXVI.218.2012 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik w gminie Halinów, w części, tj. w zakresie § 15 ust. 14, § 20 ust. 3, 4, 5 i 11 oraz § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik w gminie Halinów uchwalonym w uchwale minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy,

2) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia przez organ w § 28 uchwały wysokości stawek procentowych w stosunku do wszystkich terenów,

3) art. 17 pkt 12 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia procedury planistycznej, tj. niedokonanie ponownych uzgodnień przez organ w zakresie uwzględnionych uwag złożonych przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2012 r., które zostały wprowadzone do projektu mpzp,

4) art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób indywidualny wszystkich uwag zgłoszonych przez skarżącą, w tym pominięcie uwagi nr 4 zgłoszonej w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r.,

5) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie przez organ zmiany w § 15 ust. 14 uchwały w wyniku uwzględnienia uwagi nr 6 skarżącej w treści odmiennej niż wskazanej w załączniku nr 2 uchwały, jak również zmiany w § 20 uchwały poprzez wprowadzenie w jej treści czterech ustępów o numerach 3, 4, 5 oraz 11, które nie były efektem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu mpzp przez uprawnione osoby, lecz wyłącznie inicjatywą organu, który po dokonaniu zmian w przedstawionym projekcie mpzp nie ponowił czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

6) art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącej w prawie własności działki ew. nr [...] w wyniku wprowadzenia przez organ w § 20 uchwały ustępu 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 15 ust. 14 uchwały, § 20 ust. 3, 4, 5 i 11 uchwały oraz § 28 ust. 2 uchwały, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż posiada legitymację do zaskarżenia uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Nowy Konik, gmina Halinów, obejmującej działki o nr ew, [...],[...],[...],[...],[...],[...], dla których Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o nr KW: [...] (działka nr ew. [...],[...] i [...]),[...] (działka nr ew. [...]),[...] (działka nr ew. [...]) oraz [...] (działka nr ew. [...]), które zostały objęte mpzp w uchwale podjętej z naruszeniem zasad określonych w u.p.z.p. i tym samym został naruszony jej interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ, ustosunkowując się do zarzutów w niej podniesionych, wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym przez stronę zakresie. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu. Nie doszło również do naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez określenie sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.

W ocenie Sądu za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w zaskarżonym planie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, jak wyjaśnił już bowiem organ projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. (zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz przepisów odrębnych odnoszących się do obszaru objętego planem. Powyższy przepis nie zawierał obowiązku określenia w planie miejscowym minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wyjaśnił, iż w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ ustalił stawkę procentową - 30% dla terenów w nim wymienionych, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, natomiast dla terenów wymienionych w ust. 2 § 28 stawka procentowa nie została wyznaczona ze względu na to, że wartość tych terenów wskutek uchwalenia planu nie wzrasta. Obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., polegający na ustaleniu przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje jedynie wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistyczne.

W kwestii zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedury w zakresie rozpatrywania uwag zgłaszanych przez skarżącą Spółkę oraz zaniechania ponowienia uzgodnień, Sąd podkreślił, że określony art. 17 pkt 12 ustawy termin do rozpatrzenia uwag, nie nakłada obowiązku pisemnego zawiadamiania osób fizycznych i prawnych o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag. Burmistrz Halinowa, po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniesieniu zmian do projektu planu miejscowego wynikających z ich rozpatrzenia, przedstawił Radzie Miejskiej w Halinowie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych przez siebie uwag. Spółka pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. wniosła 13 uwag do projektu planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia organu, iż istniały podstawy do łącznego rozpoznanie uwagi nr 4 i 5 ze względu na kwestionowanie zaprojektowania drogi dojazdowej oznaczonej symbolem KDD5 było uzasadnione. Dlatego jak wyjaśnił organ uwagi Spółki nr 4 i 5, wymienione w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., w załączniku nr 2 do uchwały umieszczone zostały pod poz. 18 pkt 4 ze względu na fakt, iż dotyczą one tej samej drogi KDD5.

W miejscowym planie drodze KDD5 nadano funkcję drogi publicznej obsługującej tereny zabudowy mieszkaniowej, istniejącej i planowanej w tej części miejscowości Nowy Konik. Droga ta prowadzona jest w części po trasie już istniejących dojazdów, a w części jako projektowana w nawiązaniu do istniejącego układu komunikacyjnego tj. drogi krajowej nr 2 i ul. Podgórnej oraz układu komunikacyjnego po przeciwnej stronie drogi krajowej. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż uwzględnienie takiego przebiegu drogi KDW5 jak proponowała skarżąca było niemożliwe, albowiem nie zapewniałoby ciągu komunikacyjnego dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu zlikwidowania proponowanej przez skarżącą drogi dojazdowej nr KDW9 w sytuacji, gdy strona wnioskowała tylko o likwidację drogi nr KDW8, pełnomocnik organ na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji wyjaśnił, iż zlikwidowanie drogi KDW9 było konsekwencją uwzględnienia uwagi skarżącej dotyczącej likwidacji drogi KDW8 i KDW10. Wobec likwidacji tych dróg utrzymywanie drogi KDW9 było bezprzedmiotowe. Jeśli chodzi zaś o uwagę nr 7 - omyłkowo w wykazie pod poz. 18 pkt 6 została wykazana jako uwzględniona, ponieważ miejscowy plan, dla terenu wymienionego w uwadze, nakazuje zachowanie minimum 30 % powierzchni każdej działki jako biologicznie czynnej. Stosownie do treści art. 17 pkt 14 wójt, burmistrz, prezydent przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą uwag nieuwzględnionych, o których mowa w pkt 11. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy w Halinowie rozpatrzyła przedstawione jej uwagi, a zatem nie naruszyła procedury. Wykazanie tej uwagi, jako uwzględnionej stanowi niewątpliwie uchybienie ze strony organu, w ocenie Sądu nie mogło jednak skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie uwzględnienie tej uwagi w rzeczywistości byłoby niezgodne ze studium, które dla tego obszaru przewiduje 30 % powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd podniósł, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwłaszcza, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 17 pkt 12 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie procedury planistycznej, wyjaśniono, iż Rada Miejska w Halinowie podejmując w dniu 26 września 2012 r. uchwałę nr XXVI.218.2012 nie dokonała uwzględnienia uwag nieuwzględnionych lub częściowo nieuwzględnionych uwag przez Burmistrza Halinowa. Nie dokonała zatem odmiennego - innego niż organ wykonawczy rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą.

W ocenie Sądu Rada wprowadzając w § 20 uchwały ustęp 11 o treści: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych", nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego i nie naruszyła interesu prawnego spółki. W § 20 zaskarżonej uchwały zawarto ustalenia dla terenów MN/U1 do MN/U3 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu powierzchni usługowej. Ustalenia § 20 wraz z ustaleniami innych paragrafów kształtują zabudowę i zagospodarowanie na tym terenie. Jak wyjaśnili pełnomocnicy organu na rozprawie przed Sądem zapis taki miał na celu wyeliminowanie z tego terenu uciążliwej działalności gospodarczej. Natomiast pod działalność produkcyjno - usługową plan przeznacza inne tereny oznaczone symbolem U. Ponadto wprowadzenie w miejscowym planie, na obszarze działki nr [...] stanowiącej własność Spółki, terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem rozszerzonego zakresu powierzchni usługowej oznaczonego symbolem MN/U3 jest konsekwencją ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ("Ml - tereny wielofunkcyjne z dominującym udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej").

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej jako: kc) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Miejską w Halinowie w § 20 uchwały Nr XXVI.218.2012 z dnia 26 września 2012 r. (dalej jako: Uchwała) ust. 11 o treści "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych" nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i nie narusza interesu prawnego skarżącej,

b) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem obrad i zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w Halinowie w sposób zgodny z przepisami prawa, co ma potwierdzać treść załącznika nr 2 do uchwały,

c) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że:

- Rada Miejska w Halinowie nie była zobowiązana do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponieważ nie dokonała odmiennego niż organ wykonawczy rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą, w sytuacji gdy Rada Miejska w Halinowie w § 20 uchwały wprowadziła cztery ustępy o numerach 3, 4, 5 oraz 11, których nie zawierał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony do publicznego wglądu, jak również ustępy o numerze 3, 4, 5 oraz 11 nie zostały wprowadzone przez Burmistrza Miasta Halinowa w trybie określonym w art. 17 pkt 13 u.p.z.p., co tym samym obligowało Radę Miejską w Halinowie do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

- skarżąca zobowiązana była wskazać, "w jakim zakresie i z którymi organami lub instytucjami miałoby nastąpić ponowne uzgodnienie lub opiniowanie miejscowego planu", podczas gdy adresatami art. 17 pkt 13 u.p.z.p. i 19 ust. 1 u.p.z.p. są odpowiednio Burmistrz Miasta Halinowa oraz Rada Miejska w Halinowie i tym samym do ww. organów należała decyzja w jakim zakresie i z kim uzgodnienia powinny być ponowione,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi skarżącej i nie stwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Uchwały we wskazanym przez skarżącą zakresie w skardze z dnia 6 lutego 2013 r., pomimo naruszenia przez Radę Miasta w Halinowie przepisów dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności istotnego naruszenia art. 6 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 17 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 19 ust. 1 u.p.z.p.,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym nie zweryfikowanie, czy zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy obligatoryjne przewidziane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak również czy Rada Miejska w Halinowie rozpatrzyła każdą z uwag zgłoszoną przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. w sposób merytoryczny i kompleksowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu - wydruku protokołu z obrad XXVI sesji Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r.,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Halinowie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 i art. 6 ust. 1 i 19 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których nieprawidłowe zastosowanie doprowadziło do wadliwej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnotować należy, że gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, jak i samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne stanowi wprawdzie uprawnienie organu stanowiącego gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując to władztwo ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Określona w przepisie art. 3 ust 1 u.p.z.p zasada władztwa planistycznego gminy polegająca na powierzeniu gminie kompetencji w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu nie oznacza arbitralności i dowolności gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej bowiem organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności.

W realiach sprawy Rada Miejska w Halinowie, w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozważyła i nie wyważyła interesu publicznego i interesu prywatnego. Gwarantując interes lokalnej wspólnoty samorządowej, nie uwzględniła jednocześnie prawa własności skarżącej Spółki, stanowiąc w § 20 ust. 11 uchwały, że: "Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno – usługowych" naruszyła istotę prawa własności skarżącej w zakresie działki ew. nr [...] (teren MN/U 3), na której znajduje się kompleks budynków o funkcji magazynowej i biurowo - socjalnej oraz budynków pomocniczych (portiernia, kotłownia, warsztat), w którym prowadzona jest działalność usługowo- handlowa, albowiem w rzeczywistości uniemożliwia skarżącej Spółce korzystanie z ww. działki w dotychczasowy, dopuszczony sposób wynikający z rodzaju i funkcji znajdujących się na tej nieruchomości budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że wprowadzenie w ustępie 11 § 20 uchwały zakazu rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno - usługowych bez równoczesnego wyłączenia użytkowania tych obiektów w konsekwencji prowadzi do faktycznej technicznej likwidacji obiektów posadowionych na działce ew. nr [...], gdyż skarżąca Spółka, z chwilą uprawomocnienia się uchwały, nie będzie uprawniona do przeprowadzenia remontów, czy też usunięcia skutków awarii bądź uszkodzeń spowodowanych przez czynniki naturalne (np. żywioły).

Wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości powinna działać zgodnie z zasadą konieczności i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności, które wynikają z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie w § 20 ust. 11 uchwały zakazu rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno - usługowych jest ograniczeniem nadmiernie dolegliwym i tym samym naruszającym zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy mieć na uwadze, że w ramach gospodarowania obiektem mieści się również ustawowy obowiązek utrzymywania przez Spółkę istniejących budynków produkcyjno - handlowych w odpowiednim stanie technicznym, o którym mowa w art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a czego nie da się osiągnąć bez przeprowadzania okresowych remontów. Zwrócić też należy uwagę, że przepis § 20 ust. 11 uchwały potencjalnie naraża Spółkę na odpowiedzialność karną przewidzianą w art. 91a ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Kto nie spełnia, określonego w art. 61, obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami lub nie zapewnia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, podlega grzywnie nie mniejszej niż 100 stawek dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.".

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem obrad i zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w Halinowie w sposób zgodny z przepisami prawa, co ma potwierdzać treść załącznika nr 2 do uchwały.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. II OSK 1989/11 (dostępny, [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2011r. sygn. II OSK 2587/10 (dostępny, [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 589/2010, z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 713/2010, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1989/2011, dostępne [w:] CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny podziela wątpliwości strony skarżącej odnośnie faktu rozpatrzenia przez Radę Miejską w Halinowie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób merytoryczny i indywidualny, co potwierdza m.in. analiza treści protokołu z obrad XXVI sesji Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r., jak również zarzuty podniesione w skardze z dnia 6 lutego 2013 r. w zakresie "zbiorczego" rozpoznania uwagi nr 4 i 5 zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 roku oraz wprowadzenia w § 15 ust. 14 uchwały uwagi nr 6 o odmiennej treści niż wskazanej w załączniku nr 2 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że wszystkie uwagi zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem obrad i zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w sposób zgodny z przepisami prawa, co stanowi o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z treści Protokołu jednoznacznie wynika, że uwagi zgłoszone do projektu planu nie były rozpatrywane merytorycznie, ponieważ przedmiotem obrad były wyłącznie wnioski złożone przez Komisję Zagospodarowania Przestrzennego, Gospodarki Komunalnej i Inwestycji, techniczne i prawne aspekty możliwości przegłosowania oddzielną uchwałą wykazu uwag nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych złożonych do projektu planu w związku z zadanym pytaniem przez radnego oraz możliwość wprowadzenia w rozdziale 3 § 7 pkt ł postanowień dotyczących zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a głosowanie nad projektem uchwały, która zawierała w załączniku nr 2 listę uwag nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych, odbyło się w sposób formalny bez merytorycznego rozpatrzenia przez Radę Miejską zgłoszonych uwag i jakiejkolwiek dyskusji w zakresie zgłoszonych uwag.

Ponadto z treści załącznika nr 2 do Uchwały zatytułowanego: "Wykaz uwag nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik w gminie Halinów, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 23 kwietnia 2012 r. do 18 maja 2012 r., nie wynika jakie jest stanowisko Rady Miejskiej w Halinowie odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w rubryce L.p. 7 i 8 oznaczonych jako: "Rozstrzygnięcie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w sprawie rozpatrzenia uwagi“ zostały zawarte stanowiska Burmistrza Halinowa w zakresie wniesionych uwag, natomiast brak jest jakiejkolwiek wzmianki w zakresie rozstrzygnięcia przyjętego przez Radę Miejską w Halinowie co do przedłożonej jej listy uwag nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych, tzn. czy Rada uwzględnia czy też nie,daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku nr 2 Uchwały.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.p.z.p.: "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.". Jak wskazała Spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści Uchwały Nr XXVI z dnia 29 listopada 2012 r., brzmienie § 20 planu zostało istotnie zmienione w porównaniu do brzmienia § 20 projektu planu, który został wyłożony do publicznego wglądu, przy czy wprowadzone zmiany nie były efektem rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu przez osoby uprawnione, w tym skarżącą. W § 20 uchwały zostały dodane ustępy o następującej treści:

"3. Dopuszcza się 5% odstępstwo od ustaleń w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, jedynie w przypadku, gdy nie ma możliwości wydzielenia działki o minimalnej powierzchni ustalonej w niniejszym planie dla poszczególnych terenów.

4. Plan miejscowy dopuszcza wydzielenie działek mniejszych niż określone w ustaleniach szczegółowych jedynie dla inwestycji infrastrukturalnych.

5. Istniejące podziały własnościowe, nie spełniające ustaleń szczegółowych w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej, zachowuje się i dopuszcza pod zainwestowanie przy zachowaniu pozostałych ustaleń wynikających z zapisów dla poszczególnych terenów funkcjonalnych.

11. Zakazuje się rozbudowy, przebudowy i remontów istniejących budynków produkcyjno- usługowych."

Skoro w § 20 uchwały Rada Miejska w Halinowie na etapie otrzymania od Burmistrza Halinowa projektu planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła cztery dodatkowe ustępy o numerach 3, 4, 5 oraz 11, których nie zawierał projekt miejscowego planu zagospodarowania, to zobligowana była do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., wyłącznie w zakresie części projektu planu objętego zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie wprowadził bowiem żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu planu uwag. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę.

Nieuprawnione jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że to skarżąca Spółka zobowiązana była wskazać, "w jakim zakresie i z którymi organami lub instytucjami miałoby nastąpić ponowne uzgodnienie lub opiniowanie miejscowego planu", z uwagi na to, że adresatami art. 17 pkt 13 u.p.z.p. i 19 ust. 1 u.p.z.p. są odpowiednio Burmistrz Miasta Halinowa oraz Rada Miejska w Halinowie i tym samym do ww. organów należała decyzja, w jakim zakresie i z kim uzgodnienia powinny być ponowione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest natomiast doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej P.u.s.a.), gdyż wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 P.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje zatem przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Nie można się również zgodzić ze stroną skarżącą, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji ma obowiązek całościowego zbadania pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego zaskarżonego aktu i uwzględnienia zauważonego naruszenia prawa nawet jeśli nie został zgłoszony taki zarzut.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009 r., s. 312). Powyższe nakazuje przyjąć, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.- dalej powoływana, jako: "u.s.g."): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK 2003, nr 8A, poz. 84).

Bezsporne jest, że uchwała Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r. Nr XXVI.218.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego Nowy Konik w gminie Halinów, jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 "u.s.g." jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego treści uchwały lub do pisemnego ustosunkowania się do kwestii podniesionych w piśmie. Podkreślić trzeba, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 26 kwietnia 2012 roku, sygn. II SA/Wr 896/11; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II SA/Wr 301/12;).

Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

W kontekście powyższych uwag nie można zgodzić się z argumentacją, że ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłącznie do zbadania zarzutów podniesionych przez skarżącą bez zbadania czy zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy obligatoryjne przewidziane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak również czy Rada Miejska w Halinowie rozpatrzyła każdą z uwag zgłoszonych przez Skarżącą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. w sposób merytoryczny i kompleksowy, stanowi naruszenie przepisów art. 134 P.p.s.a.

Nie czyni zadość wymogom normatywnym, przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a, jako że Sąd pierwszej instancji uzasadnił - jak tego wymaga ten przepis - dlaczego podjął w sprawie takie a nie inne rozstrzygnięcie, a w konsekwencji dlaczego nie zastosował w sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Natomiast w odniesieniu do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruku protokołu z obrad XXVI sesji Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 26 września 2012 r., to należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie oceniając legalność zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.