Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 517/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 183 par 1 i 2; art. 189; art. 3 w zw. z art. 11; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 621/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 621/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę A. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 20 sierpnia 2009 r. dokonano oględzin, podczas których pracownicy organu ustalili fakt prowadzenia przez A. T. B. bez wymaganego pozwolenia budowlanego robót budowlanych, tj.: rozbudowy poddasza, nadbudowy tegoż poddasza, wykonania konstrukcji drewnianej tarasu o wymiarach 3 m x 4, 70 m w szczycie budynku od strony jeziora.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. wstrzymano roboty budowlane oraz zobowiązano inwestorkę do przedłożenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy inwentaryzacji obiektu wraz z oceną techniczną wykonanych elementów oraz projektu budowlanego z opisem na dalsze roboty budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego - aktualnego na dzień opracowania dokumentacji, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pouczono A. B., że w sytuacji niewypełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków zostanie wydana na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja nakazująca rozbiórkę.

A. B. nie wykonała w ustalonym terminie nałożonych obowiązków i w dniu 5 marca 2010 r. organ wystosował do niej pismo ponaglające i przypominające o grożących skutkach prawnych.

W dniu [...] marca 2010 r. wpłynęła do organu decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zmiany kształtu dachu wraz ze zmianami pokrycia dachowego na istniejącym budynku (brak wskazania nadawcy przesyłki).

Po stwierdzeniu w czasie przeprowadzonej kontroli, że mimo wstrzymania robót budowlanych zostały wmontowane otwory okienne oraz wykonano drzwi balkonowe i zadaszenie tarasu (k. 57 akt adm.) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grajewie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], z powołaniem się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. B. rozbiórkę tarasu i balkonu z zadaszeniem oraz rozbiórkę dwóch lucarn wykonanych podczas przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zainicjowana procedura legalizacyjna nie mogła zostać pozytywnie zakończona, gdyż inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków. Dodatkowo podkreślono, że obiekt budowlany położony jest na terenie historycznego układu przestrzennego miasta R. wpisanego do rejestru zabytków.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzuciła naruszenie art. 145 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu od postanowienia w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych. Inwestorka podała, że wykonane roboty są remontem. Podkreśliła, że powierzchnia zabudowy nie zmieniła się, a wykonane roboty nie wymagają pozwolenia. Zakwestionowała brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Nadto dowodziła bezprzedmiotowość postanowienia, bowiem według skarżącej w dacie wydania postanowienia roboty były zakończone. Nakaz rozbiórki oceniła jako środek "nadmierny" i zastosowany dowolnie, bez rozważenia ochrony interesu strony. Zdaniem skarżącej decyzja o rozbiórce może zapaść wyłącznie w stosunku do obiektów nienadających się do remontu, wykończenia czy odbudowania, a w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie stosuje się "przepisów o decyzji o rozbiórce". Zarzuciła wadliwości procesowe, jak obowiązek sporządzenia protokołu oględzin, a nie "serwisu fotograficznego", niedoręczenie stronie protokołu oględzin, niewyznaczenie terminu rozprawy, niewyznaczenie terminu dokonania rozbiórki.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remont. Wyjaśniając regulację prawną art. 48 Prawa budowlanego organ wskazał na prawidłowe jej zastosowanie przez organ I instancji oraz nieskorzystanie przez inwestora z możliwości legalizacji, co skutkowało obligatoryjnym nakazem rozbiórki.

W skardze na powyższą decyzję A. B. domagała się stwierdzenia jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem zasad przy wydawaniu decyzji przez organy obydwu instancji. Rozstrzygnięciu Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła wadliwość formalną – że została wydana przez pracownika organu, nie zaś przez organ nadzoru budowlanego II instancji oraz że nie posiada stosownych pieczęci urzędowych i podpisu osoby działającej w charakterze uprawnionego. Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła wydanie z naruszeniem zasady określonej przepisem art. 50 ust. 1 i art. 48 ustawy - Prawo budowlane – z "przekroczeniem o ponad osiem miesięcy terminu do jej wydania, w powołaniu na przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który w postępowaniu legalizacyjnym nie może mieć zastosowania, a ponadto merytorycznie i prawnie nieuzasadnionej w świetle zasad orzekania o rozbiórce obiektów budowlanych podlegających ochronie konserwatorskiej i warunków orzekania rozbiórki zgodnie z kryteriami i warunkami określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych". Skarżąca powtórzyła argumenty wcześniej zawarte w odwołaniu i stwierdziła, że nie dopuściła się samowoli budowlanej skoro wszczęto postępowanie legalizacyjne.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że decyzja została wydana przez uprawnioną osobę i nie zawiera wadliwości formalnych podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo dokonały subsumcji tego stanu do regulacji prawnej. Fakt wykonania robót budowlanych przez skarżącą bez wymaganych formalności ( pozwolenia na budowę ) pozostaje niesporny. Natomiast skarżąca nieprawidłowo określa te roboty mianem prac konserwacyjno – remontowych i odtworzeniowych.

Sąd przedstawił definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którą remont stanowią: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym przy robotach niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym inwestor może użyć innych niż pierwotnie materiałów budowlanych. Sąd podkreślił, iż odtworzenie polega na braku zmiany, wykonaniu tak samo jak od nowa czegoś co istniało, bez dodania nowych elementów i zmiany elementów istniejących. Tymczasem A. B. w wykonanych robotach budowlanych odstąpiła od stanu pierwotnego w sposób bardzo wyraźny i widoczny. WSA powołał się na złożone przez skarżącą na rozprawie fotografie obrazujące wygląd przedmiotowego domu przed robotami i po ich wykonaniu oraz dokumentację fotograficzną sporządzoną przez organ I instancji. Sąd stwierdził, że organy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły, iż skarżąca dokonała usunięcia istniejących (pojedynczych) lucarn w połaciach dachowych, przebudowała konstrukcję dachu, w którym umieściła większą ilość lucarn po obydwu stronach, w szczycie budynku od strony jeziora została dobudowana drewniana konstrukcja balkonu z zadaszeniem, pod którą wykonano taras o wymiarach 3 m x 4, 70 m. Roboty te nie mieszczą się w definicji remontu i prawidłowo zostały zakwalifikowane jako przebudowa oraz nadbudowa, zwiększająca kubaturę budynku, powierzchnię użytkową poddasza i zmianę konstrukcji dachu. Roboty takie zaliczają się do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane oraz do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; a do robót budowlanych oprócz budowy zalicza się także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 28 tej ustawy roboty budowlane mogą być rozpoczęte co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08, w którym wyjaśniono, iż rozbudową jest zmiana związana z powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, a remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont i modernizację nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy.

Zdaniem Sądu, skoro skarżąca wykonała bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane inne niż remont, to zasadnie uruchomiono procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wykonania bez pozwolenia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami planistycznymi i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem, możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej. Taką procedurę rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu robót, w którym nadto ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Takie postanowienie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu zażaleniem, ponieważ nie kończy postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej i ustawodawca nie przewidział zażalenia, jak np. przy postanowieniu ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz zezwalające na zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych było zgodne z prawem, a stan wykonanych robót opisany został w protokole oględzin oraz zobrazowany fotografiami. Zarzut zastąpienia protokołu "serwisem fotograficznym" jest nieuzasadniony w sytuacji sporządzenia protokołu oględzin i dodatkowo dokumentacji fotograficznej. Także zarzut niewyznaczenia rozprawy nie znajduje podstawy w regulacji k.p.a.

Sąd za błędne uznał przekonanie skarżącej, że niedopuszczalne było wydanie decyzji po upływie dwóch miesięcy od postanowienia, które według niej "upadło" z mocy prawa. Wskazał, iż wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę podlega pod regulację art. 48 – 49a Prawa budowlanego i czynności przeprowadzane w przedmiotowej sprawie to uwzględniają. Podnoszone przez skarżącą przepisy art. 50 – 51 tej ustawy nie miały w sprawie zastosowania, dotyczą innego rodzaju samowoli budowlanej niż wykonywanie robót bez pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że skarżąca nałożonych obowiązków nie wykonała i nie kontaktowała się z organami nadzoru budowlanego - nie wskazała powodów ich niewykonania i nie sygnalizowała niemożliwości dochowania terminu. Wbrew zakazowi dokończyła roboty budowlane, co stwierdzono podczas kontroli w dniu [...] maja 2010 r., a zatem zasadnie zastosowano ustawowy skutek niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przewidziany w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, iż w sytuacji określonej powołanym przepisem organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, a ma obowiązek nakazania rozbiórki. Nie można przy tym uwzględnić takich okoliczności jak sytuacja rodzinna inwestora czy powodów popełnienia samowoli budowlanej. Nałożenie na inwestora obowiązków celem legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi kary, a etap do zalegalizowania. To od inwestora zależy, czy skorzysta z możliwości legalizacji na zasadach określonych w przepisach prawa. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, mimo że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. została pouczona o skutkach niewykonania obowiązków.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. nie miało w sprawie zastosowania, a decyzję w II instancji wydała uprawniona osoba – zastępca Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. elementy. Z regulaminu Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. wynika upoważnienie zastępcy m.in. do podpisywania za Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w indywidualnych sprawach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., zaskarżając orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi A. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 3 w związku z art. 11 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie związania wyrokiem wydanym w tej samej sprawie przez sąd karny, w skutkach orzeczenia ostrzejszej kwalifikacji samowoli budowlanej niż określonej przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane;

2. wadliwe ustalenie formalnych podstaw reprezentacji organu wojewódzkiego nadzoru budowlanego przez pracownika Inspektoratu (na podstawie regulaminu organizacyjnego wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego) wbrew zasadzie określonej przepisem art. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 § 2 i art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) czym naruszył zasadę praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a., w skutkach nieważności decyzji wydanej przez nieuprawniony podmiot prawa;

3. art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przyjmując

przedwcześnie za wyjaśniony stan faktyczny zakresu samowoli budowlanej zarzucanej skarżącej przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż jej uzasadnione wątpliwości co do oceny braku umocowania winny zostać rozstrzygnięte w myśl zasad statuujących pozycję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego to jest art. 83 ust. 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zmienionym przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zdaniem skarżącej zarzut ten nie został skutecznie odparty przez przywołane umocowanie generalne zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podpisywania decyzji w sprawach indywidualnych oparte na postanowieniach regulaminu Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. Wadliwość ta nie jest jedynie wadliwością formalną, lecz stanowi o bezwzględnej nieważności władczych rozstrzygnięć organu w ramach ustawowo przyznanych uprawnień do kreowania praw i obowiązków strony postępowania decyzyjnego z naruszeniem zasady praworządności określonej art. 6 k.p.a. również w skutkach odpowiedzialności odszkodowawczej.

Uzasadniając drugi zarzut skarżąca podniosła, iż sąd administracyjny naruszył zasadę sprawowania kontroli działalności administracji publicznej określoną przepisem art. 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) pomijając przy orzekaniu ze skargi ustalenia poczynione w postępowaniu karnym, które legły u podstaw prawomocnego wyroku skazującego skarżącą za przestępstwo z art. 90 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, orzeczonego wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. przez Sąd Rejonowy w Grajewie w II Wydział Karny pod sygn. akt II K 759/09, utrzymanym w mocy wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. Sądu Okręgowego w Łomży II Wydział Karny sygn. akt II Ka 95/10. Sądy obu instancji określiły już charakter działań podjętych przez skarżącą w związku z pracami podjętymi na nieruchomości w Rajgrodzie wskazując ich charakter po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W materii odpowiedzialności skarżącej (skazanej) w procesie budowlanym, w okresie od wydania orzeczeń przez sądy karne a wydaniem decyzji przez organy nadzoru budowlanego żadnych robót budowlanych skarżąca nie podejmowała. Kreowanie więc odmienne od ustaleń sądów karnych dalej idącej odpowiedzialności skarżącej po myśli przepisów art. 48 ust. 1 i ust, 4 ustawy - Prawo budowlane narusza zasadę określoną art. 11 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w toku postępowania administracyjnego stanowi orzekanie na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie określonej art. 15 w związku z art. 139k.p.a.

Skarżąca nadto zarzuciła przekroczenie kompetencji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Podała, że sąd administracyjny ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd wdał się w spór między stronami decyzji o nakazie rozbiórki i podjął próbę uzasadnienia charakteru samowoli budowlanej orzeczonej przy okazji decyzji o rozbiórce poświęcając większość rozważań zachowaniom skarżącej w procesie budowlanym, stosując wadliwie kwalifikację po myśli art. pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dla poparcia skuteczności oparcia decyzji na przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organu, iż roboty prowadzone były w procesie przebudowy domu mieszkalnego Sąd przypisał skarżącej działanie w warunkach samowoli budowlanej związanej z brakiem pozwolenia na budowę wymaganego dla budowy samodzielnych obiektów budowlanych myląc budowę, rozbudowę i nadbudowę ( art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego) uznając za bezsporne działanie skarżącej w warunkach kwalifikowanej samowoli jak przy budowie nowego obiektu, przyjmując przedwcześnie za wyjaśniony stan faktyczny. Uszło też uwadze Sądu, iż rygoryzm obowiązkowego orzekania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, gdy roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ został znacznie złagodzony przez zmianę przepisów art. 48 ust 2 - 5 Prawa budowlanego oraz nowelizacje przepisu art. 49 i dodanie przepisu art. 49 a i 49 b ustawy - Prawo budowlane wprowadzonych art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.718).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 w związku z art. 11 p.p.s.a.przez błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dokonał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć naruszenia w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia tych przepisów przez niewłaściwe zastosowanie.

Jak stanowi art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają jedynie ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte w prawomocnym wyroku skazującym, przy czym zaznaczyć należy, iż sąd administracyjny jest związany sentencją skazującego wyroku karnego, natomiast nie jest związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu tegoż wyroku.

Tak więc ani wyrok uniewinniający, ani warunkowo umarzający postępowanie nie wiążą sądu administracyjnego i nie wiążą także organów w postępowaniu administracyjnym. Skoro wiążące znaczenie dla sądu administracyjnego ma tylko wyrok skazujący sądu karnego to tym samym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie na podstawie art. 67 § 1 k.k. - co do popełnienia przestępstwa - nie wiążą z mocy art. 11 p.p.s.a. sądów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 484/10, z dnia 13 marca 2009r. sygn. akt II OSK 355/08 - podobnie jak nie wiążą z mocy art. 11 k.p.c. sądów w postępowaniu cywilnym - por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 22 października 1974 r., III PZP 20/74, LexPolonica nr 313461, OSNCP 1975/2/17 ). Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie ma waloru jaki przepis art. 11 p.p.s.a. przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Wyrok taki organ administracji może natomiast dopuścić jako dowód, jeżeli może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010r. , sygn. akt II K 759/09 Sąd Rejonowy w Grajewie, II Wydział Karny po rozpoznaniu sprawy A. T. B. oskarżonej o czyn z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uznając, że społeczna szkodliwość czynu nie jest znaczna, na podstawie art. 66 § 1i 2 k.k. i art. 67 § 1 k.k. warunkowo umorzył postępowanie wobec oskarżonej na okres jednego roku tytułem próby.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej powyższy wyrok karny nie wiąże sądów administracyjnych, ani organów administracji publicznej przy ocenie i kwalifikacji na gruncie Prawa budowlanego wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Okoliczność, iż sąd karny przywołał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie ma wiążącego znaczenia w niniejszej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że jednocześnie Sąd Rejonowy w Grajewie w opisie czynu wskazał, że oskarżona nie posiadając pozwolenia na rozbudowę dokonała jako inwestor samowoli budowlanej w budynku mieszkalnym polegającej na rozbudowie poddasza użytkowego poprzez nadbudowę oraz zwiększenie jego powierzchni użytkowej, jak i wykonanie konstrukcji drewnianej tarasu o wymiarach 3,00m x 4,70m w szczycie budynku.

W tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji dokonał ostrzejszej kwalifikacji samowoli budowlanej.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie za wyjaśniony stan faktyczny zakresu samowoli budowlanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Rozstrzygnięcie organu I instancji ściśle precyzuje nakaz rozbiórki – nakaz ten dotyczy tarasu i balkonu z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej dobudowanych w szczycie budynku mieszkalnego od strony jeziora rajgrodzkiego oraz rozbiórkę dwóch lucarn wykonanych podczas przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. - decyzja organu II instancji potwierdza zakres rozbiórki. Jednocześnie organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i podkreśliły, iż skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, a nadto prowadziła roboty budowlane mimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. i nie przedłożyła dokumentów wskazanych w tym postanowieniu umożliwiających legalizację.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż roboty jakie wykonała, należy zakwalifikować jako remont.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Nie można podzielić poglądu skarżącej, aby za remont można byłoby uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010- LexPolonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - LexPolonica nr 2476127 ).

Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie czy też rozbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego z wykonaniem lukarn oraz dobudowy balkonu z zadaszeniem i wykonania tarasu – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie można zakwalifikować jako remontu. Dokonanie rozbudowy, nadbudowy budynku, wykonanie elementów konstrukcyjnych, nie stanowi remontu i wymaga pozwolenia na budowę. W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, które jest zgodne ze stanowiskiem organów administracji publicznej, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. W szczególności organ odwoławczy odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania i żądania skarżącej zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu i wyjaśnił kwestie dotyczące zastosowania procedury z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na definicje robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane ), budowy ( art. 3 pkt 6 ustawy ) i remontu ( art. 3 pkt 8 ustawy ). Zarzut naruszenia prawa materialnego - oparty na twierdzeniu, iż roboty budowlane stanowią w istocie remont budynku - nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dokonanie dobudowy do istniejącego obiektu nowej jego części, wykonując elementy konstrukcyjne, nie stanowi remontu dlatego wymaga pozwolenia na budowę. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek, a zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się z mocy art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Wskazany przez skarżącą przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tejże ustawy. A zatem, przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, Wokanda 1998/1/31).

W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż organy nadzoru budowlanego zasadnie badały sprawę w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Nie można też skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 § 2 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 83 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) i art. 6 k.p.a. przez wadliwe ustalenie formalnych podstaw reprezentacji organu wojewódzkiego nadzoru budowlanego przez pracownika Inspektoratu (na podstawie regulaminu organizacyjnego wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego).

Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] została podpisana przez zastępcę Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym świadczy pieczęć widniejąca na decyzji organu II instancji. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, iż decyzja została wydana przez nieuprawniony podmiot.

W myśl art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Z brzmienia tego przepisu nie można wywodzić, iż decyzje w imieniu organu II instancji winien zawsze podpisywać wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jak bowiem stanowi art. 87 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swoje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego. Organizację zaś wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego określa regulamin ustalony przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i zatwierdzony przez wojewodę – art. 87 ust. 4 tejże ustawy. Tym samym powołanie przez Sąd pierwszej instancji regulaminu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r., zatwierdzonego przez Wojewodę Podlaskiego zarządzeniem nr [...], jest prawidłowe i uzasadnione przepisami Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.