Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. C. ("skarżąca", "strona") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") z [...] października 2018 r., znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2018 r., znak [...], odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku A. S., A. S., H. S., A. S., R. S., I. C., W. K., P. K. z [...] kwietnia 2018 r., uzupełnionego pismem z 25 maja 2018 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], w km [...] + [...] (strona prawa) w O., do działki nr [...] i dalej do działki nr [...], wydzielonych jako droga dojazdowa do działek prywatnych pod zabudowę mieszkaniową - działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] ", GDDKiA decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Po rozpatrzeniu wniosku stron postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy, zmodyfikowanego jako wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości O. do działek nr [...] i nr [...] wydzielonych jako droga dojazdowa do przyległych nieruchomości stanowiących działki o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, GDDKiA decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] października 2018 r., GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku O. – K. zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] GDDKiA z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). GDDKiA wyjaśnił, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki technicznoużytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu od dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również,- gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji w rozpoznawanej sprawie. Organ ustalił, że droga krajowa nr [...] skomunikowana jest z publiczną drogą gminną tj. ul. K. poprzez drogę wojewódzką nr [...], tj. ul. K. oraz ul. P., lub alternatywnie w km [...] + [...] (strona prawa) poprzez drogę wewnętrzną (własność miasta O.). Zdaniem organu istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej wnioskowanych działek z ul. K., pośrednio przez działki nr [...] i nr [...] położone w O. W związku z powyższym w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] oraz nr [...] (wydzielonych pod drogę dojazdową), należy z działek nr [...] oraz nr [...], zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), w porozumieniu z właścicielami tych działek, wydzielić drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności albo ustanowić na rzecz powyżej wymienionych działek, wydzielonych pod zabudowę mieszkaniową, służebność drogową, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Organ zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynika, że właścicielem działki [...] jest jedna ze stron postępowania, a właścicielem działki nr [...] jest syn strony postępowania. Organ pouczył, że w przypadku braku porozumienia, strony postępowania mogą żądać ustanowienia na rzecz działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 Kodeksu cywilnego). Zdaniem GDDKiA w rozpoznawanej sprawie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego, jak również zjazdu indywidualnego, byłaby sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej "rozporządzenie"), co w konsekwencji oznacza, że działki nr [...] oraz nr [...], wraz z przyległymi działkami, powinny mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi publicznej gminnej, ul. K. Dzięki realizacji dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej gminnej, nie ma konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...], a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Organ podkreślił, iż droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Organ wskazał, że nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Organ stwierdził, że we wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego podano, że działki nr [...] oraz nr [...] wydzielono jako drogę dojazdową do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, tj. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiono o wydanie zezwolenia na zjazd indywidualny do wymienionych działek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia, zjazdy dzieli się na indywidualne i publiczne, gdzie zjazd publiczny określony został jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, a zjazd indywidualny zdefiniowano jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Z uwagi na przeznaczenie wskazanych we wniosku działek na cele mieszkalne, nieruchomości te powinny mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd indywidualny o właściwych parametrach technicznych. W ocenie organu charakter wnioskowanego zjazdu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż regulacja § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia odnosi się zarówno do zjazdów indywidualnych jak i publicznych. Organ ustalił, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "O. – K." występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosiło [...] poj./dobę (w tym [...] pojazdów ciężarowych). Według organu tak duże natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP (a zwłaszcza pojazdów ciężarowych) wraz z usytuowaniem zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Organ zwrócił uwagę, że z załączonego do akt sprawy raportu wypadków, sporządzonego przez Wydział Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GDDKiA, wynika, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], tj. w km około [...] w okresie od 3 kwietnia 2015 r. do 15 lipca 2017 r. wydarzyło się pięć wypadków drogowych, w których jedna osoba poniosła śmierć, a cztery osoby były ciężko ranne. Organ podkreślił, iż z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. 23-26; raport ten dostępny jest m.in. na http://www.statystyka.policja.pl). Zgodnie z tym raportem ponad 70% wypadków drogowych w 2016 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Powyższe determinuje organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie zdarzeń drogowych do minimum. Działania są zgodne z przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r., Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, który stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. GDDKiA stwierdził, że z załączonego do materiałów sprawy "Wypisu i wyrysu z planu miejscowego" z [...] maja 2018 r., znak [...] wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] wraz z działkami przyległymi oznaczone są w planie symbolem "U2" określającym tereny usług komercyjnych, przez co rozumie się grunty, na których mogą być wznoszone obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła i inne utrzymujące się z dochodów własnych. Natomiast w § 23 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego określono przeznaczenie uzupełniające terenu oznaczonego symbolem "U2" tj. a) pod zabudowę usługową służącą realizacji celów publicznych, b) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto w § 11 ust. 2 planu miejscowego ustalono następujące zasady obsługi w zakresie komunikacji: "Poprzez drogi klasy S, KG, KZ realizuje się powiązania zewnętrzne, międzyobszarowe, natomiast poprzez drogi klasy KL, KD, KDx - powiązania wewnętrzne, zapewniające spójność z układem podstawowym miasta". Organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] oznaczona jest na wyrysie załącznika graficznego do ww. planu symbolem "KG" - określonym w planie jako "tereny dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych" . Dodatkowo § 11 ust. 9 planu miejscowego wskazuje, że "Układ komunikacyjny dopełniają istniejące dojazdy do poszczególnych obiektów. Na nowych terenach przeznaczonych pod zabudowę układ ustalony w planie może być uzupełniony o dojazdy (drogi wewnętrzne) zapewniające prawidłową obsługę terenu". Zatem akt prawa miejscowego, zawierający wskazanie obsługi komunikacyjnej m.in. dla terenu oznaczonego symbolem "U2" (w tym wnioskowanych działek) z sieci dróg lokalnych z możliwością uzupełnienia ich o drogi wewnętrzne, nie stanowi podstawy do zmiany decyzji organu. Organ wskazał, że obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy, zwłaszcza że sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), który stanowi, że "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Organ wyjaśnił, że ustalenia prawa miejscowego obowiązują także zarządcę drogi. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA wyjaśnił, że podniesiony argument braku możliwości wykonania drogi dojazdowej z włączeniem do ul. K. został wyjaśniony w zaskarżonej decyzji i nie może stanowić podstawy do jej zmiany. Organ przedstawił możliwy do wykonania sposób komunikacji wnioskowanych działek z ul. K. trasą rozpoczynającą się w rejonie jej gruntowego połączenia z działką nr [...] i dalej poprzez działkę nr [...] w jej kierunku podłużnym do działek nr [...] oraz nr [...]. Organ zgodził się ze stanowiskiem stron, że nie jest realny dojazd z ul. K. do wnioskowanych działek przez 16 różnych nieruchomości (tj. w kierunku poprzecznym sąsiednich działek). Organ zwrócił uwagę, że dojazd w kierunku podłużnym działki nr [...] mógłby funkcjonować do momentu realizacji planu miejscowego w zakresie lokalnych dróg dojazdowych lub do realizacji planowanej budowy drogi S[...] i związanej z nią zmianą kategorii drogi krajowej nr [...] na niższą. Organ wskazał, że inwestycja na odcinku O. W. – K., obecnie jest w trakcie opracowania dokumentacji projektowej "Studium korytarzowe", a planowana realizacja tego odcinka drogi S[...] możliwa jest do 2025 r. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych takich jak: szczegółowa dokumentacja fotograficzna, mapa zasadnicza, wydruk internetowy mapy ewidencyjnej oraz ksiąg wieczystych, wypisy z rejestru gruntów, plan liniowy oznakowania drogi krajowej nr [...], ma pełen obraz sytuacji panującej w terenie. Organ wyjaśnił, że przedstawiony w decyzji sposób komunikacji działek dotyczy rozwiązania prawnego możliwego do realizacji, w związku z czym nie jest konieczne przeprowadzenie oględzin terenu, aby potwierdzić, że obecnie nie istnieje dojazd do wnioskowanych działek od ul. K., a teren trasy dojazdu jest użytkowany rolniczo. Decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, nie mogą zdaniem GDDKiA stanowić podstawy do zgody lokalizację zjazdu gdyż dotyczą one geodezyjnego podziału nieruchomości, a nie zobowiązują zarządcy drogi do udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej.

W złożonej do WSA w Warszawie skardze na decyzję GDDKiA z [...] października 2018 r. skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ jednostronnej analizy i oceny materiału dowodowego i nieprawidłowe wyważanie interesu strony oraz interesu społecznego, przyjmując całkowity prymat interesu społecznego rozumianego jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy zezwolenie na lokalizację zjazdu nie stoi w sprzeczności z powyższymi wartościami, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj.

- § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie gdyż wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L wiąże się z koniecznością ustanowienia bardzo uciążliwych służebności i wielokrotnie wydłuża drogę mającą służyć jako dostęp do drogi publicznej oraz oznacza bardzo istotne utrudnienia w korzystaniu z działki zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że nieudzielenie zezwolenia na zjazd oznacza konieczność poczynienia przez właściciela działki wielokrotnie wyższych nakładów na zorganizowanie służebności dróg koniecznych poprzez działki prowadzące okrężną drogą do innych dróg publicznych niż trasa nr [...]. Na działkach przez które organ zaleca wytyczenie służebności biegnie duży gazociąg, który przecina w poprzek te działki. Skarżąca zarzuciła, że organ proponuje aby poniosła duże koszty związane z wytyczaniem służebności, utwardzaniem drogi wewnętrznej na bardzo długim odcinku, przy założeniu, że ma to być rozwiązanie tymczasowe, skoro po wybudowaniu obwodnicy znaczenie drogi nr [...] zmaleje. Jeżeli inwestycja na odcinku O. W. – K. obecnie jest w trakcie opracowania dokumentacji projektowej "Studium korytarzowe", a planowana realizacja tego odcinka drogi możliwa jest do 2025 r., to w pełni racjonalne jest już na obecnym etapie zaplanowanie zjazdów z posesji na drogę nr [...], nie zaś zmuszanie właścicieli działek do organizowania dojazdów przez pola, od zupełnie innej strony. Skarżąca podniosła, że wnioskowane działki znajdują się w granicach miasta, w terenie w którym co do zasady obowiązują ograniczenia prędkości i zachodzi konieczność zachowania szczególnej ostrożności. Sama chęć włączenia się do ruchu z własnej nieruchomości wydaje się nie być niczym nadzwyczajnym i nie stanowi utrudnienia w ruchu, którego zarządca drogi nie może zaakceptować. Zdaniem skarżącej organ nie wyciąga prawidłowych wniosków z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działki strony i ich okolica przeznaczone są nie tylko pod zabudowę mieszkaniową lecz także dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, która jest już szeroko w okolicy rozwinięta. Odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu oznacza faktycznie przekreślenie szansy na wykorzystywanie działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W najbliższej okolicy zlokalizowane jest kilka autokomisów, skup złomu oraz punkt wymiany opon, z których każdy korzysta ze zjazdu na drogę nr [...]. Generalizacja, iż zlokalizowanie zjazdu automatycznie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo na drodze jest nieuprawniona i nie wynika ze statystyk, na które powołuje się organ. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił okoliczności, że strony w toku postępowania I instancji wnosiły o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmieniły żądanie na zjazdy prywatne, wobec czego wątpliwości budzi zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W opinii skarżącej, całkowicie podważa zaufanie obywatela do władzy publicznej zaistniała sytuacja, w której z jednej strony Burmistrz Miasta i Gminy wydaje decyzję podziału nieruchomości, w efekcie której wydzielona została działka służąca jako droga wewnętrzna mająca ulec połączeniu zjazdem z drogą nr [...], zaś z drugiej strony odmawia się skarżącej lokalizacji takiego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] lutego 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124), dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W świetle powołanych przepisów podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określono m. in., iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższe uregulowania prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi zatem zbadać czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić swoje stanowisko.

Ostatecznie skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...], która została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi dojazdowej lub lokalnej. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Dlatego też należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącej z drogą niższej kategorii, drogą gminną. Organ wskazał sposób skomunikowania nieruchomości skarżącej z drogą publiczną poprzez działkę sąsiadującą z działkami wydzielonymi jako droga wewnętrzna dla kilku działek budowlanych i następnie poprzez działkę przylegającą bezpośrednio do drogi gminnej, a więc bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową z działek wydzielonych jako droga wewnętrzna. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Wskazane przez organ działki o nr [...] i [...], jako te na których możliwe jest ustanowienie służebności drogowej, są niezabudowane i użytkowane rolniczo, wobec czego racjonalna jest konstatacja organu, że możliwe jest przeprowadzenie przez nie drogi dojazdowej do drogi gminnej. Sąd podziela stanowisko organu, że urządzenia drogi na tych działkach nie uniemożliwia przebiegający przez nie gazociąg, skoro przechodzi on również pod wskazaną jako dostęp do drogi publicznej droga gminną oraz drogą krajową nr [...]. Podnoszony przez skarżącą argument braku ekonomicznej zasadności wybudowania drogi dojazdowej do nieruchomości w sposób wskazany przez organ nie podważa prawidłowości przyjęcia przez organ prymatu bezpieczeństwa ruchu drogowego nad interesem ekonomicznym właściciela nieruchomości. Wskazywany przez organ sposób skomunikowania nieruchomości wymaga wytyczenia i utwardzenia drogi na odcinku 700 m, co nie stanowi niewspółmiernych kosztów, mając na uwadze, że droga ta zapewniałaby dostęp do drogi publicznej dla kilku działek budowlanych. Nadto z map i fotografii znajdujących się w aktach administracyjnych, jak również z samego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu wynika, że wydzielone jako droga wewnętrzna działki nr [...] i [...] sąsiadują z działką o nr [...], która ma bezpośredni zjazd do drogi krajowej nr [...], zatem również poprzez ustanowienie służebności drogowej także na działce nr [...] możliwe jest skomunikowanie działki skarżącej z drogą publiczną, na mniejszej odległości niż przewiduje to sposób wskazany przez organ. W świetle brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy można zapewnić działce skarżącej dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie poprzez ustanowienie służebności na sąsiednich działkach, które są skomunikowane bezpośrednio z drogą publiczną, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, mógł rozważać zastosowanie bezpośredniego dostęp dla nieruchomości z drogi krajowej klasy GP. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także wynikające z warunków technicznych kategoryczne ograniczenie dopuszczalności sytuowania zjazdów na drodze klasy GP do sytuacji wyjątkowych. Dopiero w przypadku braku realnej możliwości skomunikowania działki z drogą niższej kategorii strona może domagać się od GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Wynikająca z tego unormowania naczelna zasada obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego – tj. zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Nadto, oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m. in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów.

Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącej innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.