Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2036/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1,  art. 6  ust. 4,  art. 15  ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 16,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M., A. S., J. S. i K. H. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku M. M., K. H., A. S. i J. S., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1967 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w [...], gm. kat [...], oznaczonej jako I. kat [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność T. M. (pkt 4).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z [...] września 1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło m.in. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], gm. kat [...], oznaczonej jako I. kat [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność T. M. (pkt 4).

Pismem z [...] listopada 2018 r. M. M., K. H., A. S. i J. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1967 r. nr [...] w zakresie, w jakim decyzja dotyczy części nieruchomości położonej w [...], gm. kat [...], oznaczonej jako I. kat [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność T. M. (pkt 4).

Przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] przekazał według właściwości ww. wniosek o stwierdzenie nieważności Ministrowi Inwestycji i Rozwoju.

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1967 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w [...], gm. kat [...], oznaczonej jako I. kat [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność T. M. (pkt 4). W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a zatem podmiot, który mógł się ubiegać o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], w gm. kat. [...] objętej Iwh [...] i księgą wieczystą nr [...], obejmującej działkę nr [...] była przebudowa drogi - Al. [...], etap I i II, co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej bowiem przebudowa drogi publicznej służyła ogółowi społeczeństwa.

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1963 r. nr [...], której egzemplarz (zachowany w aktach archiwalnych) został załączony do wniosku o wywłaszczenie z [...] maja 1967 r.

Zatem organ wywłaszczeniowy, dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1963 r. nr [...], miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego Minister wskazał, że realizacja tak dużej inwestycji jak przebudowa drogi - Al. [...] miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zajęto i zabudowano niektóre z terenów przeznaczonych pod przebudowę drogi - Al. [...]. Niemniej jednak przedmiotowa inwestycja była inwestycją rozłożoną w czasie, o charakterze etapowym, a zakończenie postępowania wywłaszczeniowego było warunkiem koniecznym do kompleksowego i ostatecznego zakończenia realizacji inwestycji oraz oddania jej do użytkowania.

W sprawie nie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości.

Minister wskazał, że w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14, w polskim systemie prawa istnieje założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne.

Ponadto organ nadzoru zauważył, że art. 41 ustawy zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to doszłoby do naruszenia art. 41 ustawy, które to naruszenie nie mogło być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności.

Inwestor dysponował bowiem decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1963 r. nr [...], z której wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone pod przebudowę Al. [...] I i II etap, a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby przebudowy Al. [...] I i II etap.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Jak wynika z zaświadczenia Sądu Powiatowego dla Miasta [...] Wydział Ksiąg Publicznych z [...] listopada 1963 r. nr [...] prawo własności nieruchomości objętej Iwh [...] c.d. księgi wieczystej nr [...] gm. kat. [...] wpisane było na rzecz T. M..

Bezsporne jest, że właściciel ujawniony w ww. księdze wieczystej zmarł [...] sierpnia 1963 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] lipca 1965 r. sygn. akt [...] Ns [...] dziedziczyli po nim żona A. M.(1) oraz córka S. S. i syn A. M.(2).

Zatem przedmiotowa nieruchomość miała w dacie orzekania nieaktualny stan prawny bowiem spadkobiercy T. M. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa.

Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości.

Minister wskazał na art. 6 ust. 4 ustawy, który zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania. Przewidziane odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań, jak również na możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 16 ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Skoro bowiem stan prawny nieruchomości pozostawał nieuregulowany, to rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości było bezprzedmiotowe, gdyż ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań, ze względu na brak podstaw skierowania ofert do osób nieujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele.

Tym samym w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do podniesionej przez wnioskodawców okoliczności, jakoby A. M.(1) poinformowała o śmierci T. M. w piśmie z [...] maja 1964 r. skierowanym do [...] Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej w [...] Minister zaznaczył, że ww. podmiot nie był wnioskodawcą wywłaszczenia, ani organem wywłaszczeniowym dlatego też nie mógł być adresatem pisma kierowanego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto pismo, którego kopię załączono do wniosku z [...] listopada 2018 r., nie znajduje się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych, a do załączonej kopii nie dołączono potwierdzenia nadania ani odbioru, w związku z czym niemożliwe jest ustalenie, czy pismo o ww. treści zostało faktycznie wysłane.

W związku z powyższym wniosek Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości - złożony w trybie art. 15 ustawy - był uzasadniony.

Minister wskazał, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu oraz cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: plan sytuacyjny podziału parcel, zaświadczenia hipoteczne, poświadczenia adresowe właścicieli nieruchomości, wezwania właścicieli do wyrażenia zgody na odstąpienie zajmowanych parcel, decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] wraz z mapą i elaboraty szacunkowe.

Zgodnie z art. 16 ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej,osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na [...] sierpnia 1967 r.

Ponadto egzemplarz zawiadomienia przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń.

W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia [...] czerwca 1967 r., w którym w polu przeznaczonym na podpis odbiorcy widnieje jedynie nazwisko [...], wobec czego ww. zawiadomienie zostało najprawdopodobniej odebrane przez członka najbliższej rodziny zmarłego [...][...], który nie poinformował o jego zgonie.

Prawidłowe doręczenie ww. zawiadomienia członkowi najbliższej rodziny T. M. z pewnością umożliwiło jego spadkobiercom zapoznanie się z jego treścią. Nie są więc zasadne zarzuty wnioskodawców, że organ wywłaszczeniowy naruszył art. 16 ustawy nakazujący poinformowanie właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co uniemożliwiło tym osobom obronę swoich interesów poprzez uniemożliwienie osobom będącym faktyczną stroną postępowania wywłaszczeniowego korzystania z ich uprawnień do przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz składania własnych wniosków, a także poprzez niepoinformowanie ww. osób o terminie rozprawy.

Zdaniem Ministra spadkobiercy T. M. mieli możliwość zapoznania się z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Powinni byli niezwłocznie poinformować organ wywłaszczeniowy o śmierci T. M.. Informacja taka nie została jednak przekazana organowi wywłaszczeniowo-odszkodowawczemu.

Minister wyjaśnił, że ówczesne standardy poszukiwania i ustalania informacji o zmarłych stronach postępowania znacznie odbiegały od dzisiejszych. Nie można bowiem w prosty sposób porównać aktualnych możliwości poszukiwania (w świetle informatyzacji sądów i urzędów) z kwerendą rejestrów, repertoriów, które były prowadzone papierowo. W związku z powyższym, wobec niepoinformowania organu wywłaszczeniowo-odszkodowawczego o śmierci T. M. przez spadkobierców, którzy posiadali wiedzę o ww. postępowaniu, organ ten nie był w stanie samodzielnie ustalić powyższej okoliczności.

Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy, w tym wskazanie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni nieruchomości, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Zatem spełnione zostały wymogi przywołanego przepisu.

Zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok NSA z 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07).

Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, ponieważ organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją [...] sierpnia 1967 r. W trakcie rozprawy potwierdzona została zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel.

Z zachowanego w aktach sprawy protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że w rozprawie uczestniczył biegły, który sporządził operaty szacunkowe dotyczące wywłaszczanych nieruchomości.

W związku z powyższym wymogi przewidziane w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione.

Dalej organ nadzoru wskazał, że z uzasadnienia badanej w trybie nadzoru decyzji wywłaszczeniowej wynika, że za wywłaszczoną część nieruchomości nie przyznano T. M. odszkodowania, z uwagi na dyspozycję art. 8 ust. 7 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w art. 8 ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że T. M. był właścicielem działki nr [...] o pow. [...] m2. W związku z planowaną przebudową ulicy powyższa nieruchomość została podzielona na podlegającą wywłaszczeniu działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2. Podlegająca wywłaszczeniu działka nr [...] stanowiła 20% całości nieruchomości będącej własnością T. M..

Zatem w kwestionowanej decyzji z [...] września 1967 r. prawidłowo wskazano, że wywłaszczeniem została objęta część nieruchomości, tj. działka nr [...], której powierzchnia nie przekraczała 25% całkowitej powierzchni nieruchomości stanowiącej własność T. M..

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Kwestionowane orzeczenie z [...] września 1967 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i informację, że za przedmiotową nieruchomość nie przysługiwało odszkodowanie z powołaniem się na zapis art. 8 ust. 7 ustawy. Wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1967 r. bowiem organ wywłaszczając przedmiotową nieruchomość bez odszkodowania nie dopuścił się naruszenia prawa.

W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. orzeczenia [...] września 1967 r., w którym w polu przeznaczonym na podpis odbiorcy widnieje jedynie nazwisko M., wobec czego ww. orzeczenie zostało najprawdopodobniej odebrane przez członka najbliższej rodziny zmarłego T. M., który ponownie nie poinformował o jego zgonie. Powyższa informacja nie została również przekazana organowi wywłaszczeniowemu w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że kwestionowana decyzja została skierowana do zmarłego T. M., należy wskazać, że wskazanie w osnowie decyzji właściciela hipotecznego, tj. T. M. stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość bowiem w dniu wywłaszczenia figurował on nadal w księdze wieczystej nr [...] obejmującej przedmiotową nieruchomość.

A zatem wskazanie w kwestionowanej decyzji, że wywłaszcza się osobę zapisaną w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy. Mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis widniejący w księdze wieczystej.

Jednocześnie art. 6 ust. 4 ustawy przewidywał procedurę wszczęcia postępowania, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane.

Minister zwrócił szczególną uwagę na charakter orzeczenia wywłaszczeniowego, które nie nakładało na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków ani nie przyznawało im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie z [...] września 1967 r. naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierało wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kwestionowana decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w jej zaskarżonej części.

Zgodnie z określoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, Minister uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 19 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 90/89.

Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki polegające na nabyciu prawa, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. M. M., K. H., A. S. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, a to przyjęcie że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji niezastosowanie art 156§ 2 kpa w zw. z art 158 § 2 kpa; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz błędne ustalenia, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie nieruchomości odpowiadało wszystkim warunkom przewidzianych prawem obowiązującym w dacie orzekania; 2) art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie, a więc przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; 3) art. 8 kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie nie można było dopatrzeć się w kwestionowanym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] września 1967 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 orzeczenia, naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Trafnie wskazał Minister, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, skoro przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie organowi administracji państwowej, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy (Prezydium Rady Narodowej m. [...]), niezbędna na cele użyteczności publicznej (przebudowę drogi ogólnodostępnej - Al. [...] w dzielnicy "[...]"), a "niezbędność" wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1963 r.

Trafnie wskazał Minister, że okoliczności dotyczące czasu i sposobu wejścia inwestora na teren nieruchomości prywatnej, czy stanu prac i robót drogowych w relacji do stanu postępowania wywłaszczeniowego nie mogły być rozpatrywane w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odpowiedź na zarzut dotyczący wykonania inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wymaga wykładni różnych przepisów ustawy (np. art. 3, art. 20, art. 34, art. 41). W ustawie brak zaś wyraźnego przepisu zakazującego wydania decyzji wywłaszczeniowej po wykonaniu celu wywłaszczenia. Brak też w ustawie przepisu, który definiowałby, co należy rozumieć przez "wykonanie celu wywłaszczenia". A zatem także ta kwestia wymagałaby dokonania wykładni przepisów normujących szeroko rozumiany proces inwestycyjny w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Zatem nawet uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana po wykonaniu celu wywłaszczenia (nie wynika to w sposób bezsporny z akt sprawy) nie mogłoby doprowadzić do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa, z uwagi na brak podstawowego warunku "oczywistości" tego rodzaju naruszenia prawa.

Trafnie też wskazał Minister, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy, skoro przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny (stan własnościowy wynikający z lwh [...] Kw nr [...] dotyczącej parceli l. kat [...] był nieaktualny).

A. M., S. S., A. M. (spadkobiercy po zmarłym w 1963 r. T. M. – prawomocne postanowienie spadkowe z [...] lipca 1965 r. sygn. akt [...].Ns. [...]), w okresie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie ujawnili swych praw spadkowych i nie ujawnili zmiany stanu prawnego w księdze wieczystej, a także byli nieznani organowi wywłaszczeniowemu.

Trafnie wskazał Minister, że w takiej sytuacji znajdował zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy. Niewątpliwie w sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości i braku wiedzy o spadkobiercach T. M. i ich miejscach pobytu ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, ponieważ prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiało na przeszkody trudne do pokonania.

Trafne jest też stanowisko Ministra, że wniosek o wywłaszczenie spełniał wymogi formalne zawarte w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W treści wniosku wskazano: ubiegającego się o wywłaszczenie, cel wywłaszczenia, osobę właściciela nieruchomości widniejącego w księdze wieczystej i znane organowi miejsce jego zamieszkania, nieruchomość wywłaszczaną poprzez podanie numeru działki i jej powierzchni całkowitej oraz części przeznaczonej do wywłaszczenia, księgi wieczystej, wynik rokowań. Do wniosku załączono: decyzję lokalizacyjną, plan sytuacyjny, zaświadczenie z księgi wieczystej.

Rację miał Minister, że tryb zastosowanego w niniejszej sprawie sposobu zawiadamiania właścicieli nieruchomości o poszczególnych etapach toczącego się postępowania wywłaszczeniowego był zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 18 ust. 2 ustawy. Organ wywłaszczeniowy zawiadomieniem z [...] czerwca 1967 r. zawiadomił osoby zainteresowane - spadkobierców po T. M. (którzy dysponowali już postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, lecz nie ujawnili swych praw i nie byli znani organowi) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie poprzez obwieszczenie wywieszone we właściwej radzie narodowej – Dzielnicowej Radzie Narodowej [...] w [...]. Zawiadomienie zawierało informacje wynikające z art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy.

Trafnie wskazał Minister, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej odbyła się [...] sierpnia 1967 r. rozprawa, w której brał udział biegły. Wobec tego, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, była podstawa do wydania decyzji kończącej postępowanie wywłaszczeniowe (art. 20 ust. 1 ustawy).

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa (jak tego wymagał art. 2 ust. 1 ustawy), a treść decyzji wywłaszczeniowej zawiera składniki, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, tj. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Ostateczna decyzja wywłaszczeniowa została doręczona osobom zainteresowanym (nieujawnionym i nieznanym spadkobiercom T. M.) w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy, tj. w drodze publicznego obwieszczenia poprzez wywieszenie we właściwej radzie narodowej – Dzielnicowej Radzie Narodowej [...] w [...] (pismo Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] września 1967 r.).

Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię skierowania decyzji do osoby zmarłej Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązywał szczególny tryb postępowania. Wnioskodawca ubiegający się o wywłaszczenie we wniosku wskazywał właściciela nieruchomości według treści księgi wieczystej i jego miejsce pobytu. Wynika to z art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 3, art. 16 ust. 2 ustawy. Osoba nieujawniona jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej mogła natomiast wziąć udział w postępowaniu jako strona, jeżeli zgłosiła organowi swe prawa (art. 19 ustawy). Z kolei osoba nieujawniona jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej i nieznana organowi (ale obiektywnie rzecz biorąc dysponująca dowodem mogącym wykazać prawa właścicielskie) miała status osoby zainteresowanej i była zawiadamiana o toku postępowania wywłaszczeniowego za pomocą obwieszczenia (art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 2, art. 28 ust .1 ustawy).

Sąd podziela stanowisko Ministra, że wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowej T. M. (wieczystoksięgowego właściciela nieruchomości) miało charakter informacyjny i stanowiło element opisu nieruchomości. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, aby w tzw. rozdzielniku egzemplarzy wskazano jako adresata tych pism T. M.. Z treści decyzji wynika, że doręczenie zawiadomienia i decyzji uczestnikom postępowania (nieujawnionym w księgach wieczystych i nieznanym organowi) nastąpiło w trybie obwieszczenia. A zatem w takim trybie organ doręczał skutecznie swe pisma spadkobiercom T. M..

Wobec tego nie można przyjąć, że Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych prowadziło postępowanie wywłaszczeniowe i orzekało o prawach osoby zmarłej.

Minister trafnie zwrócił uwagę na to, że decyzja wywłaszczeniowa jest indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze rzeczowym (dotyczy rzeczy, a nie osoby). Akt ten (ostateczny) reguluje sytuację prawną rzeczy, skoro potwierdza przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa do rzeczy (art. 30 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy).

Z akt sprawy wywłaszczeniowej (oryginalnych) nie wynika, aby A. M.(1) przekazała informację o śmierci męża T. M. ubiegającemu się o wywłaszczenie lub organowi orzekającemu o wywłaszczeniu. Wskazany w kserokopii pisma z [...] maja 1964 r. jego adresat, to inny podmiot - [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej w [...], który nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma Archiwum Narodowego w [...] z [...] lutego 2019 r. wynika, że postanowienie spadkowe było złożone organowi administracji państwowej na potrzeby wymiaru podatku od nieodpłatnego nabycia praw majątkowych

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że organ wywłaszczeniowy w decyzji prawidłowo orzekł, że odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Wywłaszczeniem objęto część parceli nr [...] o pow. [...] m2 z pow. ogólnej [...] m2. Zatem wywłaszczona część nieruchomości nie przekraczała 25% ([...] m2) jej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe trzeba za Ministrem wskazać, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z zachowaniem reguł postępowania wywłaszczeniowego. Decyzja ta nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta stała się ostateczna i została wykonana. Obecnie sporny grunt pow. [...] m2 (zawierający się w działce drogowej nr [...] z obrębu [...]) stanowi własność Gminy [...] (Kw nr [...], opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2019 r.).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że Minister orzekł w niniejszej sprawie z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 8 kpa w zakresie odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny. Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie wykazali, aby w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak sprawa niniejsza, Minister Rozwoju wydawał odmienne decyzje. Powołane w skardze wyroki (o sygn. akt: II SA 261/83, I SA 428/01, I OSK 1931/06, I OSK 1587/10, I OSK 1637/18) zapadły w sprawach o innym stanie prawnym. Żadna z tych spraw nie dotyczyła kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie szczególnych przepisów o wywłaszczeniu zawartych w ustawie (wywłaszczeniowej z 1958 r.). Wobec tego zarzut tego rodzaju nie mógł być w niniejszej sprawie skuteczny.

Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia).

Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny, a tak się nie stało w niniejszej sprawie. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji, w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Trzeba też wskazać, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Jeżeli zatem skarżący uważali, że bezpośredni spadkobiercy T. zostali pominięci w postępowaniu wywłaszczeniowym jako strony bez własnej winy, to mogli wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Wobec tego Sąd uznał, że Minister Rozwoju przeprowadził w sposób wszechstronny i dokładny postępowanie nadzorcze i wydał decyzję, którą w sposób wystarczający uzasadnił, przez co zachował reguły wynikające z art. 156 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. W rozstrzygnięciu Minister dokonał prawidłowej wykładni podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) i wyciągnął prawidłowy wniosek o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1967 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w [...], gm. kat [...], oznaczonej jako I. kat [...] o pow. [...] m2.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.