Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1280/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/16 w sprawie ze skargi I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. (dalej zwanych "skarżącymi") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...]2012 r. Wojewoda [...] (dalej zwany "organem I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. D. (dalej zwanym "inwestorami") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego o pojemności 10 m³, na działce nr [...] (dalej zwanej "decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę"). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczącej sposobu skomunikowania inwestycji z drogą, który w ich ocenie jest niezgodny z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]2008 r. o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (dalej zwaną decyzją o warunkach zabudowy), organ I instancji wskazał, że wprawdzie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Podał, że w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano obsługę tej inwestycji od ul. [...], tymczasem w projekcie budowlanym obsługę komunikacyjną działki przewidziano poprzez działkę nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem. Organ I instancji uznał jednak, że choć ta niezgodność stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak nie powoduje negatywnych skutków. Uchybienie to jest stosunkowo niewielkie i nie wpływa na sferę praw i obowiązków pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...].

Na skutek odwołania skarżących od powyższej decyzji, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "GINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazana decyzja GINB była kolejnym (4) rozstrzygnięciem tego organu wydanym w niniejszej sprawie. Poprzednia decyzja GINB z dnia [...] 2013 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji (z uwagi na brak interesu prawnego skarżących), została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/13, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że "(...) skarżący jako współwłaściciele działki nr [...], stanowiącej wspólny dojazd do należących do nich nieruchomości, jak również do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna), mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wynika on przede wszystkim ze zmian, jakie wiązać się będą z obsługą komunikacyjną nieruchomości należących do skarżących prowadzoną przez działkę nr [...]. Stąd też, żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę oddziaływać będzie na ich sferę prawną".

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2015 r. GINB ocenił natomiast, że decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w tym nie została wydana z rażącym naruszeniem ani wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) ani warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Zdaniem GINB, analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco również ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Za bezzasadne GINB uznał także zarzuty sformułowane przez skarżących w odwołaniu, a wskazujące na naruszenie przez organ I instancji przepisów k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając wydanie tych decyzji z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ zdaje się po raz kolejny pomijać, że w przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt jest sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji (pkt 1.5 tej decyzji "Warunki obsługi w zakresie komunikacji" stanowi, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od ul. [...]; na lokalizację zjazdu z ulicy [...] inwestor winien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi). Podali, że z akt sprawy wynika, iż inwestor dysponuje decyzją wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu do nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] z obrębu w docelowych liniach rozgraniczających ul. [...] stanowiącej drogę, której grunty są we władaniu [...]. Wskazali, że pomimo tego, z projektu budowlanego wynika, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z ulicy [...] poprzez działkę nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem. Zdaniem skarżących, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę prowadzi także w prostej linii do naruszenia zagwarantowanej treścią decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie komunikacji, zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących, organ w sposób oczywisty nie rozważył również treści art. 199 Kodeksu cywilnego, stanowiącego m. in. że do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, zaś w braku takiej zgody można żądać rozstrzygnięcia przez Sąd. Skarżący uznali także, że organ nie zważył, że w sposób oczywisty obsługa komunikacyjna inwestycji przez działkę nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem, prowadziłaby do konieczności trwałych zmian w substancji drogowej (choćby wybudowania nowych wjazdów i zjazdów etc.), co w sposób oczywisty przekracza zakres zwykłego zarządu, niezależnie od sprzeczności z treścią decyzji lokalizującej zjazd od ulicy [...] i także stanowi o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących i wymaga ich zgody. Już z tych powodów, zdaniem skarżących, organ oczywiście błędnie uznał, że naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany Sądem I instancji) za prawidłową uznał ocenę organów obu instancji, że decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym – wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w tym przepisie. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko organu I instancji wskazujące na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to jednak (jak prawidłowo stwierdzono) nie ma charakteru kwalifikowanego. Wskazał, że GINB, choć poczynił błędne w tej kwestii ustalenia, to jednak wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, stąd wada tego organu stanowi jedynie o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. nie mającym istotnego znaczenia w sprawie.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący, jako współwłaściciele działki o nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, dojazdową do ich nieruchomości od ul. [...] w Warszawie, konsekwentnie w sprawie podnosili, iż decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim zatwierdza projekt przewidujący dojazd do inwestycji za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej zamiast bezpośrednio od ul. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo na etapie I instancji w tej kwestii wskazano, że projekt budowlany w tym zakresie jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy o naruszeniu przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkującego wydanie decyzji tego rodzaju od sprawdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego). Sąd I instancji podkreślił jednak, że dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego konieczne jest jeszcze wykazanie, że wskazane uchybienie wywołało lub może wywołać skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności, a tego rodzaju skutki, w ocenie Sądu I instancji, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał bowiem, że działka o nr ew. [...] stanowi współwłasność kilku osób, w tym inwestorów, którzy z tego tytułu mają prawo do dysponowania i korzystania z tej nieruchomości. Podał, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną i służy skomunikowaniu przylegających do niej nieruchomości od strony ul. [...]. Zauważył, że na tej nieruchomości, w ramach spornej inwestycji, nie przewidziano żadnych robót budowlanych, w projekcie budowlanym nie przewidziano zmiany dotychczasowego przeznaczenia ww. działki o nr ew. [...], a charakter tej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny), nie wskazuje na to, aby korzystanie z tej nieruchomości dla potrzeb skomunikowania z drogą działki o nr ew. [...] mogło być zbyt uciążliwe dla pozostałych współwłaścicieli, czy inaczej – aby uniemożliwiało analogiczne korzystanie przez pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, oceny tej nie zmienia argumentacja skargi nawiązująca do art. 199 k.c., gdyż nie sposób przyjąć, aby osoba będąca jednym ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną/dojazdową, dla zwykłego korzystania z tejże działki musiała uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że jak stanowi art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zauważył, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby korzystanie przez inwestorów z ww. działki o nr ew. [...]odbywało się kosztem pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Dodał, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazywali na to, aby doszło do skonkretyzowania sposobu korzystania z ww. nieruchomości w drodze zawarcia stosownej umowy (dot. podziału quoad usum).

Sąd I instancji nie podzielił także poglądu skarżących, jakoby decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił bowiem, że skoro inwestycja została przewidziana tylko na działce o nr ew. [...], co tym samym oznacza, iż żadne roboty budowlane nie zostały przewidziane na działce o nr ew. [...] (i tak też w projekcie), to brak jest podstaw do przyjęcia, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno dotyczyć także tej drugiej nieruchomości – o nr ew. [...] (i zawierać wskazanie na zgodę pozostałych jej współwłaścicieli). Za chybiony Sąd I instancji uznał także zarzut skargi wskazujący na rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i pominięcie skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę. Przyjął bowiem, że pominięcie strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej podniesienia zarzutów należy oceniać nie tyle w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w kontekście wystąpienia przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenił więc, że w postępowaniu nieważnościowym zarzut ten nie może wywołać oczekiwanego skutku. Z tych też przyczyn, Sąd I instancji, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuznanie, że skoro samowolnie, wbrew decyzji o warunkach zabudowy, zmieniono warunki komunikacji, to nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie temu, kto złożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przy wykorzystaniu działki nr [...] na cele budowlane (a tak należy ocenić zapewnienie komunikacji w ramach inwestycji) było konieczne i nieuwzględnienie w tym zakresie uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3073/13, w którym wskazano, że działka nr [...] należała "do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna)"; w szczególności wobec stwierdzenia przez WSA, że "skoro inwestycja została przewidziana tylko na działce o nr ew. [...], co tym samym oznacza, iż żadne roboty budowlane nie zostały przewidziane na działce o nr ew. [...] (i tak też w projekcie), to brak jest podstaw do przyjęcia, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno dotyczyć także tej drugiej nieruchomości – o nr ew. [...] (i zawierać wskazanie na zgodę pozostałych jej współwłaścicieli)" oraz nieprzyjęcie, że naruszenie w tym zakresie ma charakter rażący;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że uchybienie temu przepisowi (pomimo stwierdzenia jego zaistnienia) w niniejszej sprawie nie ma charakteru kwalifikowanego (w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.), w tym wady rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W piśmie z dnia 10 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył natomiast, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem pełnomocnika skarżących o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Skarżący zarzucili bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocenili przy tym, że decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności odmówiły organy w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, to jest: art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, uzasadniającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z takim poglądem skarżących nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podzielił także Sąd I instancji i podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że przy ocenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa ale także charakter naruszonego przepisu i skutki tego naruszenia, które muszą być skutkami nieakceptowanymi z punktu widzenia zasady praworządności. Akcentuje się przy tym wzgląd na stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1642/14 oraz wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2445/14, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem argumenty skarżących, formułowane w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wiążą rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko z oczywistością naruszenia prawa i już chociażby tylko z tej przyczyny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący upatrują bowiem wady rażącego naruszenia prawa przede wszystkim w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę pomimo sprzeczności zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim projekt ten przewiduje dojazd do inwestycji za pośrednictwem drogi wewnętrznej (stanowiącej działkę o nr ewid. [...]) zamiast bezpośrednio od ul. [...]. Zgodzić należy się przy tym ze skarżącymi, że uchybienie to pozostaje w niezgodzie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak już podano, takie naruszenie przepisu w tej konkretnej sprawie nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest bowiem także uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu oraz skutków tego naruszenia w kontekście użytego sformułowania "organ sprawdza". Te elementy zostały zaś prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji wskazał, że działka o nr ew. [...] stanowi współwłasność kilku osób, w tym inwestorów, którzy z tego tytułu mają prawo do dysponowania i korzystania z tej nieruchomości na takich samych zasadach jak pozostali współwłaściciele. Podał, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną i służy skomunikowaniu przylegających do niej nieruchomości od strony ul. [...]. Zauważył, że na tej nieruchomości, w ramach spornej inwestycji, nie przewidziano żadnych robót budowlanych, w projekcie budowlanym nie przewidziano zmiany dotychczasowego przeznaczenia ww. działki o nr ew. [...], a charakter tej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny), nie wskazuje na to, aby korzystanie z tej nieruchomości dla potrzeb skomunikowania z drogą działki o nr ew. [...] mogło być zbyt uciążliwe dla pozostałych współwłaścicieli, czy inaczej – aby uniemożliwiało analogiczne korzystanie przez pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...]. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że jak stanowi art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zauważył, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby korzystanie przez inwestorów z ww. działki o nr ew. [...] odbywało się kosztem pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości.

W tych okolicznościach uznać należy, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia interesów prawnych innych podmiotów w stopniu, który nie byłby do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W świetle bowiem art. 206 Kodeksu cywilnego, co jeszcze raz należy podkreślić, inwestorzy na równi ze skarżącymi, niezależnie od wielkości udziałów we współwłasności i bez zgody pozostałych współwłaścicieli mogą korzystać z rzeczy wspólnej. W konsekwencji, inwestorzy będący współwłaścicielami mogą korzystać z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem jako droga wewnętrzna, przez wjazd i przejazd przez jej teren, tak jak skarżący, będący również współwłaścicielami tej działki. Gdyby przyjąć takie stanowisko jak wyrażają skarżący, to również na użytkowanie drogi wewnętrznej dz. nr. [...] musieliby uzyskać zgodę inwestorów.

Podzielić należy także pogląd Sądu I instancji, że skoro inwestycja została przewidziana do realizacji tylko na działce o nr ew. [...], co tym samym oznacza, że żadne roboty budowlane nie zostały przewidziane na działce o nr ew. [...] (i tak też w projekcie), to brak podstaw do przyjęcia, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, winno dotyczyć także tej drugiej nieruchomości – o nr ew. [...] (i zawierać wskazanie na zgodę pozostałych jej współwłaścicieli). Pogląd Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących nie stoi w sprzeczności z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3073/13. Wymaga bowiem podkreślenia, że wyrok ten został wydany na skutek skargi wniesionej od decyzji GINB z dnia [...] 2013 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji (z uwagi na brak interesu prawnego skarżących). Decyzja GINB z dnia [...]2013 r. została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/13, a Naczelny Sąd Administracyjny, powołanym przez skarżących wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13 Naczelny Sąd Administracyjny formułował zatem ocenę prawną dotyczącą legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a nie zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę. Przyjął m.in., że działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania określonym w decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę. Stwierdził także, że "skarżący jako współwłaściciele działki nr [...], stanowiącej wspólny dojazd do należących do nich nieruchomości, jak również do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna), mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wynika on przede wszystkim ze zmian, jakie wiązać się będą z obsługą komunikacyjną nieruchomości należących do skarżących prowadzoną przez działkę nr [...]. Stąd też żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę oddziaływać będzie na ich sferę prawną".

Położenie działki nr [...] w obszarze oddziaływania określonym w decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie oznacza jednak, że działka ta jest dysponowana przez inwestorów na cele budowlane. Jak już bowiem podano, całe zamierzenie inwestycyjne, na którego realizację Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę, planowane było na działce nr [...], a co do tej działki inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Przy czym do działki nr. [...] również posiadają tytuł prawny i prawo użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem na drogę wewnętrzną.

Zatem w tej konkretnej sprawie mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.