Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 665/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] znak [...], wydanej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] kV oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] KV, przewidzianej do realizacji na części działek: nr [...], [...] [...], [...] (obręb J. ) – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja ta została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Pełnomocnik E. SA z siedzibą w G. - Oddział w K. (dalej: inwestor) wystąpił wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] kV oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] KV przewidzianej do realizacji na części działek nr [...], [...] [...], [...] (obręb J. ).

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Wójt Gminy P. (dalej: organ I instancji), wydaną na podstawie 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej u.p.z.p.; ustawa planistyczna, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] kV oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] KV przewidzianej do realizacji na części działek: nr [...], [...] [...], [...] (obręb J. ). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania sporządzona została analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, jak również analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto stwierdził, że projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałającymi w wydaniu decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B. (dalej również: zainteresowana; skarżąca), która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez brak szczegółowej analizy celu publicznego, dla którego ma służyć projektowana inwestycja i od istnienia którego uzależnia się wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 5 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy objęta wnioskiem inwestycja nie realizuje celu publicznego.

Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p, dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego. Organ II instancji nie dopatrzył się powodów do stwierdzenia, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności Kolegium uznało, że w sprawie zostało wykazane w stopniu wystarczającym, iż planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż budowa rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] kV oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] KV stanowi inwestycję celu publicznego, odpowiadająca treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną oraz uzyskał stosowne uzgodnienia. Ponadto wskazało na teść art. 56 u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie istnieją przeszkody prawne, które uniemożliwiałyby w tej sprawie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo organ odwoławczy wskazał na to, że brak zgody zainteresowanej na przebieg inwestycji przez jej działki nie ma w niniejszym postępowania znaczenia prawnego i nie może być przesłanką do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji. Organ II instancji zauważył w tym względzie, że przepisy ustawy planistycznej nie uzależniają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać, na planowane usytuowanie. Dodał, że okoliczność ta będzie miała natomiast znaczenie w odrębnym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

M. B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zaskarżyła powyższą decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zainteresowana domagała się również zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 pkt 5, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przedstawiając podobną argumentację jak w odwołaniu na poparcie tezy, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie realizuje celu publicznego, oraz wskazując na całkowite pominięcie rozważenia interesu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Sprawa został skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (k. [...], 34 ), a strony postępowania miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie i zaprezentowania twierdzeń, które mogłyby zostać podniesione na rozprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu, w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., jest w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] kV. Inwestycja ta jest przewidziana do realizacji na terenie działek wskazanych we wniosku i w decyzji, w tym ma przebiegać po działce nr [...], której właścicielem jest skarżąca.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy planistycznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) - dalej: u.g.n.

W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. np. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1648/15 i 25 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2967/12 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej – i odpowiednio jej poszczególnych elementów – stanowi realizację celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przy tak sformułowanym przepisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 697/15 i I OSK 796/16, dostępne jw.). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1244/15, dostępny jw.). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3417/15).

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że niewątpliwie budowa linii elektroenergetycznej (jej elementu) służy do przesyłu energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja tego rodzaju inwestycji, w tym wypadku przesył energii. Jednakże z uwagi na to, że istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym, inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego. Inwestor powinien zatem we wniosku określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, a także wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji. Obowiązkiem organu natomiast jest kontrola prawidłowości tego wniosku i załączonych do niego dokumentów. Organ, rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Jest natomiast związany wnioskiem i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora w nim określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa.

Przenosząc powyższe uwagi prawne na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić zarzuty skargi, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii wyjaśnienia, czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne i jaki jest jej cel. O ile oczywistym jest, że każda budowa sieci elektroenergetycznej, biorąc pod uwagę postęp technologiczny, wiąże się z poprawą warunków dostępności energii, to nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Wbrew temu organ nie wyjaśnił charakteru spornej inwestycji. Ograniczył się jedynie do zacytowania brzmienia przepisu ustawy, nie wyjaśniając, dlaczego uznał przedmiotowe przedsięwzięcie za inwestycję celu publicznego. Stwierdzenie, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż budowa rozgałęźnika kablowego średniego napięcia [...] kV oraz elektroenergetycznej sieci średniego napięcia [...] KV stanowi inwestycję celu publicznego, odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jest przedwczesne. Na razie zostało w sprawie co najwyżej ogólnikowo wskazane, że przedsięwzięcie to stanowi realizację jednego z celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n. Dla uznania go za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. niezbędne jest jednakże jeszcze dowiedzenie, że w tej konkretnej sprawie chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) lub ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), względnie krajowym.

Powstaje także wątpliwość, czy w okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka niezbędności lokalizacji tej konkretnej inwestycji oraz jej poszczególnych elementów co do zaproponowanego przez inwestora przebiegu inwestycji liniowej, w tym przez działkę skarżącej. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, aby organ pochylił się nad zbadaniem wystąpienia tej przesłanki w niniejszym wypadku. Tymczasem ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 272/16, dostępnym jw.). O ile też organ nie ocenia ogólnej racjonalności czy niezbędności realizacji danego rodzaju przedsięwzięcia na danym terenie, to powinien rozstrzygnąć co do konieczności realizacji celu publicznego na cudzym gruncie. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnośnie alternatywnego przebiegu linii energetycznej - wzdłuż granicy ulic, tak aby uwzględnić w jak najpełniejszym stopniu interes właścicieli i przysługujące im prawo własności nieruchomości, które zostanie w znaczny sposób obciążone. Organ II instancji nie odniósł się w tym względzie do treści wniosku inwestora ani nie żądał przedstawienia uzupełnień. Tymczasem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ odwoławczy, jeżeli uzna to za konieczne, powinien również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., na warunkach (i przy ograniczeniach) określonych w tym przepisie.

Nie podlega przy tym zakwestionowaniu, że w sprawie o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego organ jest związany wnioskiem – w tym wypadku o ustalenie lokalizacji (części, elementu) sieci elektroenergetycznej – w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej niż domaga się wnioskodawca. Nie zwalnia to jednak organów administracji od oceny, czy inwestycja lub jej poszczególne elementy są niezbędne na danym terenie zwłaszcza wówczas, gdy ich realizacja wiąże się w konsekwencji z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. Organ nie rozważył proporcji między interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji na organie ciąży obowiązek zbadania interesów inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy. W konsekwencji przedstawienie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie - w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest odniesienia się do wszystkich istotnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium w istocie nie poczyniło żadnych własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i analizy podstaw prawnych decyzji wydanej przez organ I instancji. Uzasadnienie decyzji odwoławczej jest zbyt skrótowe i fragmentaryczne w zakresie ustalenia i oceny doniosłych prawnie okoliczności sprawy. Wymogi proceduralne nie zostały zatem dochowane w odniesieniu do dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 80; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Warszawa - LEX 2010, art. 80). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na podstawie art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych świadczy również wynikowo o naruszeniu zasad praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz wzbudzania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać w danej sprawie ustaleń za organy administracji, gdyż jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sprawowanie kontroli, o której mowa w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 898/16, dostępny jw.). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z niedostatecznym poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Zachodzą zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni sprostało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., skoro nie odniosło się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do zarzutów odwołania. Uchybienia w tym względzie należało uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją ich wystąpienia było bowiem niezasadne, bo co najmniej przedwczesne, zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę w drugiej instancji, organ odwoławczy przeanalizuje dokładnie stan faktyczny i stan prawny sprawy, a proces ten wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu decyzji, z poszanowaniem wyżej opisanych zasad ogólnych i innych przepisów postępowania (m.in. art. 6-8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji odniesie się kompleksowo, jak i z osobna do każdego z zarzutów odwołania, wraz ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych zajętego stanowiska powiązanych z określonym elementem stanu faktycznego. W szczególności organ powinien zwrócić uwagę na wyjaśnienie przesłanek uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, odnoszących się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czy też orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej łączną kwotę 997 zł. Sąd uwzględnił wynik sprawy i wniosek pełnomocnika strony. Na koszty te oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.