Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. B. z dnia [...] r. oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej współwłasność A.B. i Z.B., położonej w obrębie 001 miasta, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], skutkujący wywłaszczeniem wydzielonych działek pod drogi.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. Z. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w kwocie 3.000.000,00 zł lub o przyznanie, w ramach odszkodowania, nieruchomości zamiennej w postaci działki numer [...] o pow. 46892 m2 .

Z uwagi na wyłączenie się Prezydenta Miasta od rozpatrywania wniosku, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Z. B.

Starosta postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

1.1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik Z. B. zwrócił się do Starosty o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na możliwość ugodowego rozstrzygnięcia sprawy oraz podpisania porozumienia między stronami.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uwzględniającym wniosek Z. B., Starosta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), zawiesił postępowanie w sprawie.

1.2. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik Z. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie, uzasadniając swój wniosek odstąpieniem od porozumienia zmierzającego do ugodowego załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, Starosta postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie Starosta pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustosunkowanie się do propozycji przejęcia nieruchomości zamiennej przez Z.B.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący zmodyfikował wniosek o wypłatę odszkodowania ograniczając go do ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział w prawie własności działek. Dnia 16 sierpnia 2012 r. do Starosty wpłynął operat szacunkowy dostarczony przez pełnomocnika Z. B. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami prowadzonego postępowania.

1.3. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania, z uwagi na wystąpienie Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2002 r. [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie 1.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie.

1.4. W dniu 13 maja 2013 r. pełnomocnik Z. B. wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, wobec prawomocnego zakończenia postępowań nadzwyczajnych prowadzonych przed SKO.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie.

Prezydent Miasta wniósł w dniu 22 maja 2013 r. zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, które postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2013 r. zostało utrzymane w mocy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postępowania z wniosku Z.B. i z wniosku A.B. o wypłatę odszkodowania (wnioskiem o wypłatę odszkodowania opartym na podobnym stanie faktycznym wystąpił w dniu 19 maja 2009 r. również A. B.).

1.5. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Starosta zawiesił ponownie postępowanie administracyjne uzasadniając zawieszenie zależnością rozstrzygnięcia sprawy od uprzedniego prawomocnego zakończenia kolejnych postępowań administracyjnych toczących się przed SKO.

Pismami z dnia [...] września 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta wystąpił do Prezydenta Miasta o dokładną informację, na jakim etapie znajdują się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, których dotyczył wniosek o odszkodowanie.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi, że postępowanie nadal nie jest zakończone, toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym.

1.6. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik Z. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że ustała przyczyna zawieszenia, gdyż SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta poinformował Starostwo, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. nadal się toczy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta odmówił podjęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania z dnia [...] czerwca 2018 r. i orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania toczącego się przed Starostą (k. 66 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wskazał, że toczące się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie jest prejudykatem dla niniejszej sprawy z wniosku Z.B. o ustalenie odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma żadnych przeszkód by prowadzić i zakończyć postępowanie odszkodowawcze.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., która postanowieniem Sądu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 778/18, została odrzucona wobec niezaskarżalności postanowienia Wojewody.

1.7. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. Starosta poinformował o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, wyznaczając nowy termin do dnia 16 października 2018 r.

W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta dopuścił jako dowód w przedmiotowym postępowaniu sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] października 2018 r. określający wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej w wysokości 5 752 950,00 zł.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 16 grudnia 2018 r. z uwagi na konieczność zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta przesłał do stron informację o złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnieniach oraz o skorygowaniu operatu szacunkowego, jednocześnie informując o odstąpieniu od zawiadomienia stron na podstawie art. 10 k.p.a.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Starosta wydał w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, od której w dniu 21 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta wniósł odwołanie.

1.8. W dniu 4 grudnia 2018 r. wpłynęło ponaglenie skierowane przez pełnomocnika Z.B. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] wskazał, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Z.B., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wypłaty odszkodowania. W skardze wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.

Staroście zarzucił naruszenie:

1) art. 35 § 1-3 i art. 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i prowadzenie postępowania, do czasu wydania decyzji w pierwszej instancji, przez okres ponad 10 lat, a zatem w sposób rażąco przewlekły,

2) art. 35 § 1-3 i art. 36 k.p.a. przez niewydawanie decyzji pomimo prowadzenia postępowania (w czasie kiedy nie było ono zawieszone) przez okres ponad 1 roku 9 miesięcy, pomimo, że jedyna czasochłonna czynność w tym postępowaniu (uzyskanie opinii biegłego) zajęła mniej niż dwa miesiące,

3) art. 35 § 1-3 i § 5 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, podczas gdy brak było ku temu podstaw, a w konsekwencji niezasadne zawieszenie i kontynuowanie zawieszenia postępowania przez okres 5 lat 10 miesięcy 15 dni, co doprowadziło do przewlekłości postępowania,

4) art. 12 k.p.a. przez bezzasadne przedłużanie postępowania odszkodowawczego podczas gdy od początku postępowania organ dysponował wiedzą w zakresie wszystkich przesłanek do wydania decyzji, a jedyny element wymagający podjęcia czynności w postaci ustalenia wartości nieruchomości (opinii biegłego) trwał w rzeczywistości mniej niż dwa miesiące i mimo to postępowanie do czasu wydania decyzji w I instancji trwało łącznie ponad 10 lat, a w okresie kiedy nie było zawieszone ponad 1 rok 9 miesięcy, a zatem rażąco dłużej niż to było potrzebne do ustalenia jedynej ewentualnie sporne okoliczności.

3. W odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg sprawy podnosząc, że nie doszło w niej do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 14 marca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wyjaśniło, że w dniu [...] września 2018 r. Kolegium decyzją nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. Wskazano również, że w dniu 8 lutego 2019 r. Prezydent Miasta złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

5. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Jak wynika z akt sprawy został ona poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Kwestią, która wymaga jednak szerszego rozważenia jest dopuszczalność objęcia kontrolą bezczynności i przewlekłości całego prowadzonego postępowania to jest jego przebiegu od momentu wszczęcia go z wniosku strony ([...] marca 2008 r.)

Konieczność rozważenia tej kwestii uzasadniona jest tym, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wprowadzona została do systemu prawnego z dniem [...] kwietnia 2011 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18), a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie zaś sąd administracyjny, co do zasady dokonuje kontroli bezczynność i przewlekłości postępowania administracyjnego na dzień orzekania.

W tej mierze w orzecznictwie przyjmowany jest jednolity pogląd, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena zasadności podstaw skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powinna obejmować nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. wprowadzającej instytucję przewlekłości, tj. po [...] kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2483/14, CBOSA).

Pogląd ten odpowiada generalnemu stanowisku uznającemu, że takich sytuacjach, w których ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie o zastosowaniu prawa procesowego w przepisach przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71; por. również M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym w: Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256).

Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed [...] kwietnia 2011 r. należy uznać trafny pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562).

6. Jeśli chodzi o przedmiot postępowania i stosowane przez sąd administracyjny środki prawne zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a wskazanego artykułu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 wskazanego artykułu).

6.1. Jak wynika z treści skargi została ona wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji (przynajmniej na dotychczasowym etapie) i z tych względów skarżący nie domagał się orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu. Jak już wskazano znowelizowana instytucja bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. Kolejnych nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a. dokonano ustawami z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). W myśl wprowadzonych zmian sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.).

6.2. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ratio legis dokonanych zmian polegało bowiem na wprowadzeniu środków prawnych przeciwdziałających bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

6.3. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące także wtedy, gdy akt kończący postępowanie administracyjne został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, a nawet przed jej wniesieniem. Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por: postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., I OSK 2443/12 i 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12 oraz wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13 i 8 maja 2013 r., II OSK 2873/130, CBOSA).

Wydanie przez organ administracyjny decyzji kończącej postępowanie w danej instancji nie zwalnia zatem wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki bezczynności lub przewlekłości oraz czy stany te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący może bowiem w takiej jak w niniejszej sprawie sytuacji poddać kontroli samą efektywność postepowania nie wnosząc już skargi w zakresie zobowiązania do wydania aktu wobec jego wydania.

7. Jeśli chodzi o bezczynność i przewlekłość są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, CBOSA). Przewlekłość występuje zaś w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).

Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Białymstoku, z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 84/2018, CBOSA).

8. Oba stany czyli bezczynność i przewlekłość wystąpiły w niniejszej sprawie, czego dowodzi analiza opisanej w punkcie 1 niniejszego uzasadnienia chronologia sprawy. Postępowanie trwało bardzo długo bo zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. czyli w odniesieniu do daty wydania decyzji ponad 10 i pół roku. Jednak jego początkowy okres związany był z rokowaniami stron zmierzającymi do zawarcia ugody i w dniu [...] czerwca 2009 r. postępowanie zostało zawieszone na wniosek pełnomocnika skarżącego właśnie z tej przyczyny. Do daty podjęcia zawieszonego z tej przyczyny postępowania czyli [...] lipca 2012 r. o bezczynności i przewlekłości w sprawie nie może być zatem mowy. Stan, w którym można dopatrywać się symptomów bezczynności lub przewlekłości rozpoczyna się, w ocenie sądu, z momentem upływu terminów do załatwienia niniejszej sprawy, liczonych od dnia podjęcia postępowania na wniosek strony to jest [...] lipca 2012 r. O tego bowiem momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia podjęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Po tym czasie organ nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji, choć miał już zgromadzony materiał faktyczny i zmierzał do zakończenia postępowania. Poza kwestią wysokości odszkodowania w sprawie nie występowały jakiekolwiek inne okoliczności sporne lub tamujące postępowanie (jak wynika z akt został przygotowany projekt decyzji datowanej na dzień [...] września 2012 r. przyznającej stronie odszkodowanie). Jednak zamiast wydać decyzję organ dwukrotnie bezpodstawnie zawieszał postępowanie.

Pierwsze zawieszenie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2012 r. W postanowieniu organ powołał się na prejudykat w postaci toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego przez Prezydenta Miasta, a dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż organu w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania działek. Następnie, po podjęciu postępowania w dniu [...] maja 2013 r. na wniosek strony, organ ponownie w dniu [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie powołując się tym razem na trwające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji działowych. To drugie zawieszenie zostało zakwestionowane przez organ drugiej instancji czyli Wojewodę w następstwie zażalenia złożonego przez stronę na postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Uchylając wskazane postanowienie Wojewoda orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania. Skarga wniesiona na ten akt przez Prezydenta Miasta została postanowieniem tutejszego sądu odrzucona jako niedopuszczalna (sprawa II SA/Go 778/18).

9. Rozpatrując przesłanki, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że decyzja mogła zostać wydana już przed pierwszym zawieszeniem postępowania czyli przed dniem [...] sierpnia 2012 r., co już kwalifikuje postępowanie jako prowadzone z przekroczeniem ustawowego terminu. Po drugie między podjęciem postępowania w dniu [...] maja 2013 r. a ponownym zawieszeniem, które nastąpiło [...] października 2013 r. upłynęło ponad 4 i pól miesiąca, w którym sprawa mogła być również załatwiona. W tym okresie organ nie wykazywał jednak żadnej aktywności, nawet formalnie nie przedłużając postępowania (art. 36 k.p.a.).

Po trzecie oba zawieszenia nie były zasadne. Mianowicie decyzja działowa, której skutkiem było wywłaszczenie, objęta jest wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie głównej nie był upoważniony do badania prawidłowości decyzji rozstrzygającej zagadnienie prejudycjalne, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury sam fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarzał bowiem stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07; 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, CBOSA).

Jak podkreśla się w orzecznictwie zawieszenie postępowania w oparciu o niewłaściwie rozumiany pojmowany prejudykat może sprzyjać patogennej sytuacji, w której zobowiązany do wypłaty odszkodowania będzie inicjował kolejne postępowania nadzorcze lub nadzwyczajne wobec decyzji warunkujących przyznanie odszkodowania "blokując" postępowanie odszkodowawcze na długie lata. Z perspektywy chronionych konstytucyjnie praw majątkowych byłych właścicieli do odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji), jak i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), takie rozumienie zagadnienia wstępnego, które nie ma bezpośredniego związku ze sprawą główną, jest nie do pogodzenia z powołanymi zasadami konstytucyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 1699/14, CBOSA).

Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której specyfika aktywności procesowej Prezydenta Miasta polegała na inicjowaniu postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego własnych aktów administracyjnych i jednocześnie wnioskowaniu o zawieszenie z tej przyczyny niniejszego postępowania. Dodać należy, że wszystkie postępowania nadzwyczajne nie doprowadziły do wzruszenia decyzji skutkujących prawem strony do odszkodowania.

10. Na tle rysującego się problemu, czy kontrola bezczynności lub przewlekłości może obejmować ocenę zasadności przesłanki zawieszenia postępowania wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu jest to dopuszczalne. Po pierwsze z tej przyczyny, że zawieszenia dokonywane w dniach [...] sierpnia 2012 r. oraz [...] października 2013 r. z powołaniem się na postępowania prejudycjalne były oczywiście bezzasadne i zmierzały do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

W tym zakresie sąd zgadza się również poglądem wyrażonym w wyrokach NSA z dnia 5 września 2018r., II OSK 634/18 oraz 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2630/16 (CBOSA), że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy. Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli w ramach podstawowego terminu rozpoznania sprawy sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy.

Jak stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1495/13 (CBOSA) przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

To, że oba postanowienia mogły być zwalczane przez stronę środkami prawnymi (zażaleniem) nie uchylił, w ocenie sądu, ich bezprawności. Stan ten bowiem nie zależy od woli strony, gdyż organ zawiesił postępowanie "z urzędu" błędnie uznając za prejudykat wdrożone postępowania nadzwyczajne. Nadto o bezprawności drugiego zawieszenia wypowiedział się bezpośrednio organ II instancji, a wskazane w uzasadnieniu postanowienia Wojewody argumenty znajdują pełne zastosowanie również w przypadku pierwszego zawieszenia powołującego się na prejudykat.

Wskazać również należy, o czym już wyżej była mowa, że końcowe załatwienie sprawy przez wydanie decyzji było możliwe i powinno nastąpić przed dniem 30 sierpnia 2012 r., co ostatecznie przesądza kwestię bezczynności organu. Przewlekłością w tym aspekcie jest zatem dwukrotne zawieszanie postępowania w oparciu o niezasadne przesłanki prejudycjalne, które to akty należy kwalifikować jako działania organu zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i odroczenia momentu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

11. Kolejnym zadaniem sądu było poddanie stwierdzonych naruszeń efektywności prowadzonego postępowania ocenie w kontekście ich kwalifikowanego charakteru określanego przez ustawę jako "rażące naruszenie prawa". Jak to wynika z doktryny i judykatury standardowymi przesłankami, które mają wpływ na kwalifikację znamion niedziałania organu są czas trwania postępowania w odniesieniu do stopnia skomplikowania sprawy, rodzaju czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania oraz podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności, w istocie postępowanie merytoryczne sprowadzało się w zasadzie do zlecenia lub oceny operatu, który służył wycenie wywłaszczonej nieruchomości, zapoznaniu stron postępowania i odniesienia się do ewentualnych uwag. Jak wynika ze stanu sprawy organ związany postanowieniem Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania [...] sierpnia powołał biegłego rzeczoznawcę, w listopadzie 2018 r. dysponował już operatem, a [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję w sprawie. Zatem czas merytorycznego postępowania po tej dacie wynosił 4 miesiące.

Mając na względzie to, że decyzja została wydana po okresie ponad 6 lat od momentu, w którym powinna zostać wydana (uwzględniając opisany i rozważony wyżej stan sprawy oraz ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej) sąd nie ma wątpliwości, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący, bowiem postępowanie trwało co najmniej 6 lat za długo. Tak znaczący okres wydłużenia sprawy godzi nie tylko w zasadę szybkości wynikającą z art. 12 k.p.a., ale również w konstytucyjne prawo strony do słusznego odszkodowania.

12. Z opisanych wyżej względów sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził w punkcie I wyroku, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. B. z dnia [...] marca 2008 r. oraz przewlekłego prowadzenia postępowania oraz na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie II wyroku uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, mimo takiej możliwości, nie orzekł o środkach sankcjonujących i probacyjnych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że nie ma w sprawie takiej potrzeby.

O należnych stronie kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.