Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 709/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie del. Sędzia WSA Maria Bohdanowicz(spr.) as. sąd. Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant: referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi N. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego dodatku mieszkaniowego i dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego dodatku mieszkaniowego, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej N. R. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/M.Bohdanowicz /-/P.Miładowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

4/II SA/Po 709/03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzjami z dnia [...] r. o numerach

1. [...]

2. [...]

Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącej N.R. –

- 1. przyznania dodatku mieszkaniowego i

- 2. przyznania specjalnego dodatku mieszkaniowego

Ad.1

Uzasadniająć pierwszą decyzję powołano się na przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734), a w szczególności art. 5, który to określa normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego oraz procent udziału powierzchni pokoi i kuchni do powierzchni użytkowej tego lokalu – naruszające prawo do dodatku mieszkaniowego, przy spełnieniu przesłanki średniego dochodu miesięcznego.

W przypadku N. R. organ stwierdził, że jej lokal ma 47,83 m2 a więc o więcej niż 30 % przekracza powierzchnię normatywną (35 m2 ) a także udział powierzchni pokoi i kuchni (47,79 m 2) przekracza 60 % powierzchni użytkowej lokalu (47,83 m2). Nie spełnienie więc wymogu normatywnego powierzchni lokalu stanowiło podstawę oddalenia wniosku o dodatek mieszkaniowy.

Zarówno w odwołaniu od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jak i w skardze do Sądu skarżąca podniosła zarzut, iż czasami zamieszkuje z nią niepełnosprawna córka co by wskazywało na przysługujące jej prawo do większej powierzchni, a nadto że zaledwie o 2 m2 jej powierzchnia użytkowa lokalu jest większa od ustalonej przez wnioskodawcę.

Badając okoliczności odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego przez SKO [...] ([...] Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu.

Przepis art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy o większej normatywnej powierzchni mieszkaniowej przewidziany jest dla osób niepełnosprawnych stale zamieszkujących w tym lokalu. Nie może dotyczyć to okoliczności, gdy córka skarżącej (jak podała na rozprawie) stale zamieszkuje w D., a tylko sporadycznie u skarżącej przypadku odwiedzin.

Stąd wobec braku naruszenia przepisów ustawy Sąd w tym zakresie skargę N. R. oddalił.

Ad. 2

Uzasadniając decyzję w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego dodatku mieszkaniowego organ powołał się na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych.

Zgodnie z tą uchwałą specjalny dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom mieszkającym w lokalach objętych czynszem regulowanym do, do których mają tytuł prawny. Natomiast postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wnioskodawca nie spełnia powyższego warunku.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż posiada tytuł do lokalu który zajmuje, jest nim umowa najmu, określająca regulowaną wysokość czynszu. Spełnia zatem przesłanki określone w uchwale Rady Miasta Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skupił się na zagadnieniu, czy uchwała Rady Miasta w P. o specjalnych dodatkach mieszkaniowych może stanowić podstawę prawną do ustalenia prawa do tego dodatku.

Instytucja "specjalnego dodatku mieszkaniowego" jest bowiem pojęciem które nie jest znane ustawie z 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.) ani ustawie z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm.). Zatem brak wyraźnego upoważnienia ustawowego do regulowania przez gminę sposobu przyznawania oraz finansowania dodatków mieszkaniowych specjalnych, stanowi przeszkodę dla wydania indywidualnej decyzji na podstawie uchwały prawa miejscowego opartej na przepisie o charakterze ogólnym.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przedstawione w uzasadnieniu stanowisko nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta P., ale ustaleniem czy uchwała ta może stanowić podstawę materialno – prawną do ustalenia prawa skarżącej do specjalnego dodatku mieszkaniowego.

W skardze do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej.

Żądanie swoje motywowała spełnieniem przesłanek dla przyznania jej specjalnego dodatku mieszkaniowego. Bowiem oprócz trudnej sytuacji materialnej, wbrew stanowisku organu I instancji posiada tytuł do lokalu. Jest nią umowa najmu z [...] r. w której w § 3 określono, iż wynajmujący otrzymywać będzie od najemcy miesięczny czynsz w/g stawki określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 14.XII.1987 r. i wysokość zmieniać się będzie w zależności od zmiany ustawowych stawek czynszowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec uchybienia terminu do jej wniesienia.

Postanowieniem z 3.IV.2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu przywrócił skarżącej termin do wniesienia skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje:

Uczynione przez organ zastrzeżenie, wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta P., ale jedynie ustaleniem czy ta uchwała może stanowić podstawę materialno – prawną do ustalenia prawa skarżącej do specjalnego dodatku mieszkaniowego, to w istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dokonało oceny legalności uchwały z [...] r. Tymczasem stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z 12.X.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122 poz. 393 ze zm.) przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującymi.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie przez właściwe organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej i obowiązują na obszarze działania tych organów (art. 87 ust. 2 i art. 94 konstytucji RP.

Uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie.

Jest także częścią systemu prawnego i stanowi materialno – prawną podstawę wydania decyzji w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono nieważności uchwały w trybie nadzoru i kontroli sądowej.

Uchwały organów gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem (wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności) wiążą samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane takimi uchwałami rady gminy. Kolegium nie może ich pominąć, tak jak sąd administracyjny który jest związany tylko ustawami.

Dopóki uchwały gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według systemu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów.

(uchwała NSA z 28.X.2002 r. sygn. akt FPK 7/02

uchwała NSA z 18.XII.1997 r. sygn. akt FPK 23/97

uchwała NSA z 30.X.2000 r. sygn. akt OPK 13/00

uchwała NSA z 18.XII.2000 r. sygn. akt OPK 22/00).

Kiedy podczas rozpoznawania sprawy kolegium powzięło wątpliwość co do legalności uchwały rady gminy, będącej podstawą decyzji organu I instancji, winno było zwrócić się, do organu nadzoru o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności uchwały, przewidzianej w ustawie o samorządzie gminnym, a do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności uchwały postępowanie odwoławcze zawiesić.

Na gruncie polskiego systemu prawnego obowiązuje sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, która sprawowana jest w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Podobne zagadnienie było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, według ustalonego w orzecznictwie poglądu "organy te (administracji publicznej) nie są uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem.

W każdym razie zarówno judykatura, jak i doktryna nie formułuje pod adresem organów administracji takich wymagań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji ... (wyrok SN z 7.III.2002 r. sygn. III RN 50/01).

Ustosunkowując się wprost do powołanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego, należy stwierdzić, że w stosunku do organów administracji nie kieruje się wymagań dokonywania kontroli i oceny zgodności przepisu prawa miejscowego z przepisami ustawowymi, nie mogą one oceniać, czy przepisy te zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego.

Z tej przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, nie mogło odmówić zastosowania uchwały Rady Miasta P. z [...] r. [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "e" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.).

Jednocześnie Sąd uchylił decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] wobec wykazania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu w formie umowy najmu lokalu z czynszem regulowanym, a zatem przesłanki dla wydania decyzji organu I instancji w orzeczonej treści okazały się fałszywe.

Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu.

/-/M.Bohdanowicz /-/P.Miładowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak

KB

-