Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2598/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 189, art. 203, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 198/17 w sprawie ze skargi [..] spółka z o. o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić [..] spółce z o.o. sp. k. z siedzibą w J. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 198/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] spółki z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. M.K. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej wystąpiła o udostępnienie decyzji Starosty Powiatu Kłodzkiego z dnia [..] maja 2016 r., nr [..] wraz z załącznikami do decyzji, w szczególności projektem budowlanym oraz decyzji Starosty Powiatu Kłodzkiego zmienionej w/w decyzją wraz z załącznikami do decyzji, w szczególności projektem budowlanym.

Starosta Kłodzki decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..] po rozpoznaniu powyższego wniosku powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa [..] spółki z o.o. sp.k. z siedzibą w J. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej oraz załączników do wniosków o pozwolenie na budowę złożonych w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Kłodzkiego nr [..] z dnia [..] października 2015 r. oraz decyzji Starosty Kłodzkiego nr [..] z dnia [..] maja 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpoznaniu odwołania M.K., decyzją z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że orzeczenie nie jest zgodne z wnioskiem, w którym wnioskodawczyni domagała się udostępnienia kopii decyzji. Kolegium stwierdziło, że decyzje o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacją projektową stanowią informację publiczną, zaś w zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że w toku postępowań przed Starostą Kłodzkim inwestor składał dokumenty z zastrzeżeniami dotyczącymi nieujawniania informacji stanowiących tajemnicę firmy, w szczególności projektów i dokumentacji obiektu.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi [..] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której Spółka podniosła naruszenie art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie jej udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się pomimo tego, że spółka [..] była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Spółki o wszczęciu postępowania odwoławczego, naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedoręczenie Spółce zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że dokumentacja projektowa nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że Spółka nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję, która jej nie dotyczy.

Odpowiedź na skargę wniosła także wnioskodawczyni M.K. wspierając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o braku podstaw do rozpoznania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 28 k.p.a. ponieważ postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z pominięciem skarżącej Spółki, a więc z istotnym naruszeniem zagwarantowanych praw stronie postępowania. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca Spółka, jako zainteresowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winna była w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć jako jego strona, ma ona bowiem interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, a to z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co więcej, przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określa ograniczony krąg osób mających przymiot strony w procesie inwestycyjnym. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, skoro przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, to w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pomijać regulacji art. 28 k.p.a. Pominięcie w postępowaniu odwoławczym skarżącej Spółki, będącej adresatem (inwestorem) projektowanej inwestycji, ujętej w decyzji Starosty Kłodzkiego Nr [..] z dnia [..] października 2015 r. oraz decyzji Starosty Kłodzkiego Nr [..] z dnia [..] maja 2016 r. stanowi poważne - istotne uchybienie proceduralne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 a także art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż zaskarżona do niego decyzja jest wadliwa w wyniku niewłaściwej wykładni i przyjęcia, że strona postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek jest nie tylko wnioskodawca, ale również podmiot, który w toku innego postępowania administracyjnego był wnioskodawcą;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie i uchylił zaskarżoną decyzję, mimo iż decyzja wydana była bez naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, a w szczególności bez naruszenia przepisu art. 28 k.p.a.,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 i art. 58 § pkt 6 tej ustawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie odrzucił skargi, mimo iż skargę na decyzję wniósł podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oczywiste jest, że powyższe unormowanie znajduje zastosowanie w sytuacji, w której z przyczyn formalnych skarga nie powinna była być w ogóle rozpoznana merytorycznie przez wojewódzki sąd administracyjny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Niemniej jednak, gdy brak interesu prawnego we wniesieniu skargi jest oczywisty, a więc nie ma potrzeby badania jego ewentualnego istnienia, zachodzi podstawa do odrzucenia skargi.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało więc rozważyć kwestię dopuszczalności skargi [..] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem M.K. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., brak interesu prawnego Spółki we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] lutego 2017 r. nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, 846 i 996) (...)". Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)", przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne". Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca w regulacji określającej podmioty uprawnione do wniesienia skargi nie wiąże legitymacji procesowej z pojęciem strony postępowania administracyjnego. Innymi słowy legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest determinowana kwalifikacją danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego.

Skoro zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma ten interes we wniesieniu skargi, to dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a zaskarżoną decyzją związku polegającego na tym, że decyzja ta wiąże się w z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj. uzasadniający uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej skierowanej ze swej istoty na ochronę praw podmiotowych i interesów prawnych podmiotów administrowanych. Do wniesienia skargi nie legitymuje jakikolwiek związek decyzji administracyjnej z interesem prawnym skarżącego, skoro skarżący ma mieć interes prawny "w tym", czyli we wniesieniu skargi. Nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi podmiot, który nie wymaga ochrony sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja objęta skargą nie jest zdolna w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na jego interes prawny. Dla przyjęcia legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest zatem spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze należy ustalić istnienie interesu prawnego skarżącego. Po drugie konieczne jest stwierdzenie związku tego interesu z decyzją objętą skargą uzasadniającego objęcie skarżącego ochroną wynikającą z kontroli sądowoadministracyjnej. Na konieczność związku między interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jako podstawy uznania legitymacji procesowej wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Lex 2018, Komentarz do art. 50, teza 3) i orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, LEX nr 1665729; postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11, LEX nr 1069034).

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Nie może to być interes jedynie potencjalny.

Zaskarżona decyzja została podjęta w związku z wnioskiem M.K. z dnia 20 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie, czy decyzja ta dotyka interesu prawnego podmiotu innego niż wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym legitymację procesową tego podmiotu, wymaga analizy specyfiki sprawy, w której decyzja ta zapadła.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że udostępnienie informacji publicznej w związku z wnioskiem określonej osoby ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał na formę decyzji, jednakże przewidział tę formę wyłącznie w przypadkach, w których nie dochodzi do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stanowi wynik ustalenia przez właściwy organ, że w określonych realiach prawnych publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy do uzyskania określonej informacji publicznej nie może być zrealizowane ze względu na inne chronione prawem wartości, w tym również ze względu na prawa innych podmiotów. Odmowa taka będąca wynikiem wyważenia pomiędzy publicznym prawem podmiotowym wnioskodawcy do informacji publicznej a innymi chronionymi prawem wartościami, stanowi zatem wyraz ochrony tych innych wartości, w tym również praw innych podmiotów, a w konsekwencji jest przejawem ochrony tych innych wartości, w tym również praw innych podmiotów. Nie znajduje tym samym żadnych racjonalnych podstaw stanowisko o potrzebie zapewniania środków ochrony podmiotom, których praw lub interesów prawnych nie jest zdolna naruszyć decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej kwestionuje dopuszczalność zrealizowania prawa podmiotowego wnioskodawcy i w żaden sposób nie kształtuje sfery prawnej innych podmiotów.

Specyfika dostępu do informacji publicznej jako przedmiotu postępowania prowadzonego przez właściwy organ nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa określonego wnioskodawcy zainicjowana jego konkretnym wnioskiem - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Jest to ciągle sprawa udzielenia informacji, tj. wyrażenia oświadczenia wiedzy i nie zmienia tej kwalifikacji okoliczność, że poprzez to oświadczenie lub jego odmowę realizowane jest lub nie publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy. Roszczenia wynikające z publicznych praw podmiotowych mogą być realizowane w różnych formach i na różne sposoby, a zwłaszcza nie ma podstaw do twierdzenia, że w każdym przypadku odmowa realizacji tych praw jest jednoznaczna z zakwalifikowaniem spraw inicjowanych przez podmioty tych praw jako spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O ile istnienie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. obliguje właściwy organ do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, co może nastąpić poprzez wydanie decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to z samego faktu zastrzeżenia przez ustawodawcę formy decyzji negatywnej nie wynika automatyczna konkluzja, że poprzez wydanie takiej decyzji dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Analiza przepisów u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowiąca odmowę uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej, jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i nie ma charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Przyjęcie, że wynikiem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest powstanie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. obligowałoby do udostępniania informacji publicznej również w formie decyzji administracyjnej, czego nie dopuszczają przepisy u.d.i.p.

Należy zatem przyjąć, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania wprowadzoną przez ustawodawcę w celu zapewnienia gwarancji procesowych podmiotowi, którego prawo dostępu do informacji publicznej jest przez organ kwestionowane. Gwarancyjna rola wprowadzenia formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej przejawia się w umożliwieniu adresatowi takiej decyzji składania środków prawnych od decyzji i skargi do sądu administracyjnego. Do formy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego.

Decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji również decyzja wydana w drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest zdolna wpłynąć w jakikolwiek sposób na sferę praw i obowiązków podmiotów innych niż wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej. Podmioty te zatem, nawet jeśli istnieją normy materialnoprawne, z których wynika ich interes prawny, nie są legitymowane do zaskarżenia tego rodzaju decyzji, bowiem – jak wyżej wskazano – dla przyjęcia legitymacji procesowej nie wystarcza samo stwierdzenie istnienia interesu prawnego, lecz konieczne jest również, aby interes ten uzasadniał wniesienie skargi i uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej. Podmioty powołujące się na ich prawa i interesy prawne wynikające ze statusu przedsiębiorcy nie są legitymowane do zaskarżenia decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji również decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ponieważ interesy te i prawa nie mogą być w żaden sposób ukształtowane przez wskazane decyzje. Decyzja odmowna i postępowanie poprzedzające jej wydanie w żaden sposób nie naruszają praw i interesów prawnych podmiotów innych niż wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz unormowania materialnoprawne, do których przepis ten odsyła. Zgodnie z powyższą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie, tj. obok innych unormowań tej ustawy, materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona bądź przedsiębiorcom mogącym korzystać z tajemnicy przedsiębiorcy, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie jedynie interes faktyczny zarówno w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu w konsekwencji odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stanowisko sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii braku podstaw do poszerzania kręgu stron postępowania w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ugruntowane. Podkreśla się w nim brak podstaw prawnych do przyznania legitymacji procesowej komukolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Po 133/12; postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r., IV SA/Po 1117/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1517/14; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2015 r., I OSK 1038/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Kr 41/15; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1372/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 931/16).

Ze względu na przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów uznających legitymację procesową podmiotów nie będących wnioskodawcami w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, prezentowanych przez część judykatury (np. w wyrokach NSA: z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 2560/12; z dnia 10 czerwca 2014 r., I OSK 2810/13 oraz postanowieniu NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2932/15).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że [...] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w J. nie miała legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] wydanej w związku z wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. M.K. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga spółki podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. W zaistniałej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej nie może wyjść ponad stwierdzenie, że odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Przypomnieć bowiem należy, że podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do rozstrzygnięcia wniosków stron o zwrot kosztów postępowania, wskazana w art. 209 cytowanej ustawy.

Natomiast o zwrocie wpisu od skargi na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.