Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 350/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: NSA: Ewa Markiewicz, Asesor: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi B. R. i L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz B. R. i L. R. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z łącznikiem, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego, wjazdów na posesję zlokalizowaną w miejscowości M., Gm. S., nr działki 446/1, 447/1, 447/2. Termin ważności decyzji określono na dzień [...].

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na wniosek Z. C., L. R. i B. R., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, iż wnioskodawcom w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje przymiot strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] stwierdził, iż decyzja datowana na dzień [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 12 grudnia 1994 r., Nr 20/94 (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 18 – 19, poz. 178), nieruchomość objęta planem inwestycji położona jest na terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług, rzemiosła produkcyjnego o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własności. Projektowane przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490). Na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), organ I instancji zwrócił się pismami z dnia 17 czerwca 2003 r. do organu sanitarnego i ochrony środowiska (Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Starostwa Powiatowego w S.) o wydanie opinii, czy dla planowanego przedsięwzięcia istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Organy te stwierdziły, iż inwestycja nie figuruje w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r.) - w związku z tym nie ma podstaw do wszczęcia procedury wynikającej z art. 51 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając wniosek zgromadził materiał dowodowy, poddał go ocenie i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ wywodził, iż w myśl przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu. Z uwagi na fakt, że plan nie zawiera zbioru definicji, na podstawie których można byłoby zdefiniować słowo "usługi" i "rzemiosło produkcyjne", interpretacji wymagają użyte w tekście określenia. Pojęcia te zdefiniowano na podstawie powszechnego ich rozumienia zawartego w wydawnictwie encyklopedycznym (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1997, "Nowa encyklopedia powszechna PWN", Tom V, str. 666 i Tom VI, str. 582). Pojęcie "usługi" obejmują działy: transport, łączność, handel, gospodarka komunalna, ochrona zdrowia, oświata, administracja, wymiar sprawiedliwości, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe oraz pozostałe np. fryzjerstwo. Usługi obejmują działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób. Pojęcie "rzemiosło" oznacza natomiast produkcję drobnotowarową, wytwórczość dóbr i świadczenie usług prowadzone w małych warsztatach zatrudniających od jednego do kilku pracowników, oparte w zasadzie na pracy rocznej, przy użyciu prostych narządzi, bez podziału pracy i zmarnowania (lub w niewielkim stopniu) mechanizacji i maszyn złożonych; produkcja warsztatu rzemieślniczego najczęściej obejmuje cały cykl wytwarzania, od surowca do produktu końcowego, choć też niekiedy jest ona dzielona na kilka etapów między wyspecjalizowane zakłady lub branże. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż teren inwestycji obejmuje istniejący obiekt, gdzie prowadzona jest już działalność w zakresie produkcji i usług polegających na wytwarzaniu wyrobów pasmanteryjnych (taśmy, gumy i sznurki). Po wybudowaniu nowej hali, byłyby do niej przeniesione maszyny tkackie i dziewiarskie. W dotychczasowej części zachowane byłyby funkcje socjalne i biurowe, zaś pomieszczenia produkcyjne przeznaczone miały być na funkcje magazynowe i uszlachetnianie wyrobów. Zatrudnienie w zakładzie wynosiło, przed realizacją inwestycji, 11 osób i w wyniku budowy hali miało nie wzrosnąć.

Na kolejnym etapie rozważań, organ zwrócił uwagę na okoliczność, że Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...], [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-produkcyjnego zlokalizowanego w M. Stąd, w ocenie organu wyłoniła się wątpliwość, iż skoro legalizacja istniejącej już części zakładu nastąpiła na podstawie planu i przepisów obowiązujących także w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należy dopuścić do rozbudowy, skoro ona nic nie zmieni w stosunku do już istniejącego i funkcjonującego zakładu, a tylko poprawi warunki pracy dla zatrudnionych osób oraz ograniczy przenikanie hałasu do środowiska. Te argumenty, w ocenie organu pozwoliły na stwierdzenie, że funkcja i rodzaj inwestycji pozostaje w zgodności z ustaleniami planu, jest tożsamy z zapisami tego planu. Przytoczone ogólne reguły interpretacyjne wskazują, iż w oparciu o wszystkie dane o inwestycji i jej charakterze należy uznać, iż planowana inwestycja mieści się w pojęciu "rzemiosło produkcyjne".

W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, iż w myśl przepisu art. 146 § 2 kpa, mimo istnienia przesłanek do wznowienia postępowania, przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. W ocenie organu orzekającego mimo, iż istniały podstawy do wznowienia postępowania z uwagi, iż strony postępowania nie brały w nim udziału, to uchylenie decyzji z dnia [...] nie mogło nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wznowione postępowanie ustaliło, że postępowanie w spawie ustalenia warunków zabudowy było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak wadliwość postępowania nie miała wpływu na byt prawny powyższej decyzji. Wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Decyzja z dnia [...] posiada jedynie wadliwości formalne, pozbawiona jest wadliwości materialnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. R. i B. R. zarzucili jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, 146 § 2 kpa) oraz prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błędnie przyjęto, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Naruszenia prawa materialnego odwołujący się upatrują w nieuwzględnieniu przez Wójta Gminy S. postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko w kontekście już istniejącego obiektu, w którym prowadzona jest działalność produkcyjna. W sprawie powstała sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu a treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, że budowa hali produkcyjnej mieści się w pojęciu "rzemiosło produkcyjne o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własności" podczas gdy w istocie projektowany obiekt jest typowo przemysłowy. Organ orzekający naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w szczególności § 3 pkt 1 lit. "a", gdyż nie zastosował tego przepisu do stanu faktycznego sprawy mimo, iż powinien. Zdaniem odwołujących doszło również do naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nakazuje zawiesić postępowanie, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (w zakresie dotyczącym konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko). Podczas orzekania złamane zostały zasady dobrego sąsiedztwa gdyż wydano decyzję dla budowy o charakterze odmiennym w zakresie funkcji gabarytów, form architektonicznych linii zabudowy. Można, zdaniem odwołujących się, budować tylko takie obiekty, które są zbliżone charakterem do obiektów już istniejących w sąsiedztwie. Wskazując na powyższe okoliczności odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, bądź zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej (czy w sprawie niniejszej istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, mocą decyzji z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż kwestionowana decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 151 § 2 kpa z przyczyn wymienionych w treści art. 146 § 2 kpa. Po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania, którym zgodnie z art.10 kpa zapewniono czynny udział w każdym jego stadium, organ I instancji doszedł do przekonania, iż nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej, a brak udziału stron w postępowaniu nie miał wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, nie podzielając przy tym zarzutu odwołania o rażącym naruszeniu art. 146 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom odwołania, orzecznictwo sądu administracyjnego w zakresie warunków zastosowania art. 146 § 2 kpa nie wydaje się tak jednoznaczne, jak mogłoby to wynikać z tezy przywołanego w odwołaniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88 (ONSA 1988/2/90). Już w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż koniecznym jest przekonujące wykazanie, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie okoliczność ta została wykazana, a decyzja z dnia [...] oprócz wady proceduralnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa), nie zawierała wad materialnych.

Decyzja z dnia [...] została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w czasie, gdy na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr 20/94 z dnia 12 grudnia 1994 r. Zarówno teren inwestycji, jak i działki odwołujących położone były na obszarze oznaczonym symbolem [...], określonym jako: "Tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług, rzemiosła produkcyjnego o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własności". Był to zatem teren wielofunkcyjny i nie był przeznaczony pod rekreację i wypoczynek. Zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i obiekty rzemiosła produkcyjnego o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własności były na nim według ustaleń planu dopuszczone na równi.

Skalę obecnie prowadzonej działalności oraz działalności, którą zamierzali prowadzić inwestorzy w obiekcie określają jako rzemieślniczą, odwołując się do definicji rzemiosła określonej w ustawie z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 i 2 definiuje rzemiosło jako działalność osób fizycznych lub wspólników spółki cywilnej przy zatrudnieniu do 50 pracowników, wynikającą z art. 54 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Łącząc definicje z obu ustaw inwestorzy podkreślili, że o kwalifikacji obiektu do "rzemiosła produkcyjnego", a nie "przemysłu" decyduje forma własności i wielkość zatrudnienia. Obie cechy działalności usługowej i produkcyjnej polegającej na snuciu nici pasmanteryjnych, tkaniu i kalandrowaniu pasmanterii, prowadzonej przez Spółkę Cywilną A w miejscowości M. 92 decydują, zdaniem inwestorów, o tym, że mieści się ona w pojęciu "rzemiosła produkcyjnego".

W ocenie organu orzekającego informacje o planowanej inwestycji wskazują, iż odpowiada ona definicji rzemiosła wynikającej z ustawy o rzemiośle, w powiązaniu z definicją zawartą w ustawie o działalności gospodarczej. Powołane akty nie wprowadzają do pojęcia rzemiosła ograniczeń w zakresie rodzaju prowadzonej działalności, dlatego należy przyjąć, iż może to być zarówno działalność usługowa, jak i wytwórcza.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących uciążliwości ze strony inwestycji organ II instancji wyjaśnił, iż w kwestii uciążliwości hałasowej należy zwrócić uwagę na znajdującą się w aktach sprawy ocenę techniczną pod względem emisji hałasu do środowiska, sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Z opracowania tego wynika, iż w budynku zostaną zastosowane odpowiednie rozwiązania techniczne, które mają ograniczyć hałas w taki sposób, iż jego wskaźniki będą odpowiadały normom zawartym w przepisach prawa. W takiej sytuacji zarzuty w tym względzie nie wydają się, w ocenie organu, uzasadnione, skoro nie sposób wskazać przepisu prawa który zostałby w omawianym zakresie naruszony. W zakresie emisji spalin z racji planowanego przeniesienia obecnie prowadzonej produkcji w istniejących budynkach do nowego obiektu, przy ustaleniu, że zakład nie zwiększy skali, to wskazana, uciążliwość nie powinna się nasilać. Ponadto, jeśli produkcja zostanie przeniesiona do nowego obiektu, a w istniejących budynkach pozostaną tylko funkcje socjalne, biurowe, magazynowe oraz uszlachetnianie wyrobów, polegające na ich kalandrowaniu, przy nie zwiększonej skali produkcji, to należy wnioskować, że oddziaływanie inwestycji nie zmieni się, w stosunku do dotychczasowego rozmiaru. W kwestii poruszonych właściwości polioctanu winylu, stosowanego m.in. podczas prasowania tkackich i dziewiarskich wyrobów pasmanteryjnych, to z powołanych przez organ materiałów źródłowych wynika, iż związek ten nie jest toksyczny. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wymienionego przedsięwzięcia.

Organ II instancji w sposób szczególny podkreślił, iż zakres przedmiotowy postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z określenia przez wnioskodawcę charakteru planowanej inwestycji. Zmiany funkcji i charakteru inwestycji dokonywane w trakcie budowy i funkcjonowania obiektu, a także przekroczenie dopuszczalnych norm w zakresie oddziaływania inwestycji, mogą stanowić podstawę do podjęcia stosownych działań przez upoważnione do tego organy. Kwestie techniczno - budowlane, w tym również ochrona interesów osób trzecich mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podlegają bowiem ochronie te interesy osób trzecich, które nie wynikają z przepisów budowlanych. W sytuacji, gdyby w niniejszym wznowionym postępowaniu sprawa miała być rozpatrywana merytorycznie, to rozstrzygnięcie takie powinno zostać wydane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Jednakże w niniejszej sprawie nie są nimi przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 85 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...] i do dnia wejścia w życie ustawy nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Zatem w sprawie miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według treści art. 67 ust. 1a tej ustawy – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] obowiązywał do końca 2003 r. W związku z powyższym, jeżeli aktualnie orzekano by co do istoty wznowionej sprawy, postawę prawną takiej decyzji stanowiłby art. 44 i art. 43 ustawy z 1994 r. Według wskazanych przepisów odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogłaby nastąpić wyłącznie z powodu niezgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa. A ponieważ nie można wskazać przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który zostałby naruszony planowanym zamierzeniem, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] obciążona jest tylko wadą proceduralną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. R. i B. R. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S.. W ocenie skarżących, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie w decyzji II instancji, iż obowiązujący w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachował moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r., co spowodowało. że plan ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji) oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 6 kpa - poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, art. 7 i 8 kpa - poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również art. 107 § 3 kpa - poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez jej uzasadnienia w sposób wymagany przepisami prawa).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

W toku postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 23 czerwca 2004 r. oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych w jej podstawie prawnej przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 i 151 § 2 oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami).

Przepis art. 16 § 1 Kpa ustanowił ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, których uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Na tym też polega tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, przy czym domniemanie to może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi w trybie wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 – 153 ) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w wypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kpa podstaw niezbędnych do wznowienia postępowania.

Z powyższego wynika, że nawet decyzja obarczona wadami wymienionymi w art. 145 § 1 Kpa jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z obrotu prawnego następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trwałość takiej decyzji – jak już powyżej wskazano – wynika bowiem z zasady ogólnej ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa, czyli jej ramy zakreślają przepisy art. 145 § 1 oraz art. 146 i 151 Kpa, ustanawiające przesłanki niezbędne do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy oraz określające ograniczenia co do uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z samego zatem faktu występowania ustawowych przesłanek, niezbędnych do uchylenia decyzji dotychczasowej nie wynika jeszcze konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bowiem mogą to wyłączać ustawowo przewidziane ograniczenia w tym zakresie. Wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 145 Kpa nie oznacza przeto, że decyzja dotychczasowa traci walor decyzji ostatecznej. Pozostaje ona bowiem nadal w obrocie prawnym, do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego decyzją wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] obowiązywał do końca 2003 r., a zatem nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji uznał jednak, powołując się na przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), że w omawianym przypadku mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. ), w tym art. 43 i 44, jako że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak już powyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia [...] i decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie wznowione stanowi natomiast inny rodzaj postępowania i organ winien zastosować te przepisy, które obowiązywały już w dniu orzekania, a zatem przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( vide; wyrok NSA z dnia 28.08.1984 r. – ONSA 1984, Nr 1, poz. 59; wyrok NSA z dnia 3. 08.1995 r. SA/Gd 435/95 OSS 1996/2/39 w Gdańsku ).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielono stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony przepisem art. 146 § 2 Kpa.

Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mogłoby to zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy organ administracji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, do czego jest zobligowany przepisem art. 149 § 2 Kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnąłby sprawę w taki sam sposób, jak zostało to rozstrzygnięte dotychczasową decyzją ostateczną, przy czym treść rozstrzygnięcia musiałaby pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w dotychczasowej decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie ( poprzez wadę procesową powodującą wznowienie ), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 Kpa.

Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmiany, to można zignorować jej wady materialne ( wyrok NSA z dnia 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92 z glosą J. Borkowskiego – PS 1994, Nr 7 – 8, s. 155).

Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] dotknięta była takimi wadami, skoro jej wydanie nie zostało poprzedzone trybem postępowania określonym przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. ), na co już SKO w S. wskazało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ( SKO. [...] ).

Nie można również podzielić stanowiska organu, iż nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja z dnia [...] w swojej treści nawiązywała bowiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wypis jako załącznik nr 2 stanowił jej integralną część. Plan ten zaś nie obowiązywał już w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Poza tym, wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał określony tryb postępowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że treść nowej decyzji pokrywałaby się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w dotychczasowej decyzji ostatecznej, co organ II instancji całkowicie pominął.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż wydana ona została z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa.

W oparciu o art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.

Organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżących winien uwzględnić wszystkie wskazane powyżej uwagi i ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, czy też decyzji przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa.

O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).