Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, art 6 ust 1, art 15 ust 3m art 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art 16, art 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2010 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z [...] października 1963 r., dalej również "decyzja wywłaszczeniowa", orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] i [...], wpisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. K.W. Nr [...], [...],[...], oznaczonych katastralnie jako parcele nr [...] o pow. 69 m2, 1018/322 o pow. 61 m2 i [...] o pow. 46m2, dalej zwana również "nieruchomość", stanowiących własność A. P. Obecnie wywłaszczone nieruchomości położone są przy ul. [...] i ul. [...] w G., wpisane w księgę wieczystą Sądu Powiatowego w G. pod numerami [...],[...],[...], oznaczone katastralnie jako parcele nr [...] o pow. 69 m2, [...] o pow. 61 m2 i [...] o pow. 46 m2, stanowiące własność A. P. wchodzą w skład nieruchomości położonej w G. nr działki [...] obręb ewidencyjny Nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] stanowiącej współwłasność [...] Infrastruktury Społecznej Sp. z o.o, Gminy Miasta G. oraz 42 osób fizycznych oraz działki nr [...] i [...] stanowiącej własność Gminy Miasta G., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].

A. P. jako spadkobierca właściciela wywłaszczonej nieruchomości A. P., wnioskiem z 18 września 2009 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r.

We wniosku skarżący podniósł, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez naruszenie:

- art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), dalej również "ustawa wywłaszczeniowa", w związku z art. 39 § 1 k.p.a., bowiem wszelkie pisma kierowane do właściciela powinny być wysyłane bezpośrednio do aresztu, jako miejsca jego ówczesnego zamieszkania,

- art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż nie powołano biegłych, których obecność na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej była obowiązkowa,

- a także, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie nieważnego zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] lutego 1953 r.

Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r.

Na skutek wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2010 r. Minister infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie.

Wyrokiem z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 870/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. i wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju jest organem nadzoru właściwym do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku z 19 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 870/11.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. oraz całości akt sprawy, decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia była [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G., która była podmiotem uprawnionym zgodnie z art. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Wywłaszczenia dokonano pod budowę budynku mieszkalno-usługowego. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel potwierdzało zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa z [...] lutego 1953 r. znak: [...], wydane na podstawie ustalonej lokalizacji ogólnej. Przedmiotowa inwestycja ujęta była w ramach planu inwestycyjnego z 1963 r.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności wywłaszczenia, stosownie do treści art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a mianowicie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieobowiązującego zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] lutego 1953 r. organ stwierdził, że A. P. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o nieważności tego zaświadczenia. Nie potwierdza tego zgromadzony przez organ materiał dowodowy. Organ podkreślił, że dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony.

Dalej organ wskazał, że [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpiła pismem z 24 stycznia 1962 r. do A. P. właściciela wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na ofertę – K. P., żona A. P., poinformowała wnioskodawcę, że mąż przebywa w areszcie tymczasowym, nie wskazując jednak jego adresu. W związku z tym, [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. pismem z 20 lutego 1962 r. zwróciła się do Sądu Wojewódzkiego IV Wydział Karny w G. z prośbą o podanie miejsca pobytu A. P. oraz wyrażenie zgody na doręczenie pisma z ofertą dobrowolnego odstąpienia wywłaszczonej nieruchomości. Oferta stanowiła załącznik do pisma, co w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju świadczy o dołożeniu należytej staranności w doręczeniu korespondencji bezpośrednio właścicielowi. Organ wywiódł, że dotychczas nie zostało potwierdzone, że w czasie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego A. P. był pozbawiony wolności, a tym samym był pozbawiony udziału w ww. postępowaniu.

Ponadto organ podkreślił, że w postępowaniu wywłaszczeniowym zasadnie przyjęto, że żona A. P. była osobą uprawnioną do odbioru korespondencji i kwitując jej odbiór podjęła się jej doręczenia, zgodnie z art. 40 ówcześnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym brak było podstaw do twierdzenia, że A. P. nie otrzymał oferty, albo że nie miał o niej wiedzy. Z akt sprawy wynika również, że A. P. nie odpowiedział na oferty. Zdaniem organu należy także przyjąć, że rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostały przeprowadzone, i nie został naruszony art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał również, że zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej zawiadomieniem z 16 maja 1963 r. – wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniach od 23 maja 1963 r. do 12 czerwca 1963 r. - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 5 czerwca 1963 r.

Zdaniem organu nie sposób również uznać, że ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia nastąpiło bez przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. W oparciu o protokół rozprawy organ ustalił, że na rozprawie nie byli obecni biegli, ani A. P. czy osoba przez niego upoważniona. Niemniej jednak biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa z 21 stycznia 1962 r. sporządzona przez rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. A. S. Jak wynika z opinii szacunkowej działkę normatywną, na terenie sfery śródmiejskiej miasta G. określono w granicach od 200-400 m2 pod budownictwo zwarte wielokondygnacyjne, co ma zastosowanie przy ulicach [...] i [...]. Jako parcelę normatywną w przedmiotowej sprawie biegły przyjął 300 m2. Natomiast dla ustalenia wartości działki normatywnej biegły przyjął jak podstawę 10 procent wartości domu jednorodzinnego przy powierzchni użytkowej 110 m2, z ogrzewaniem piecowym, przy kategorii miast powyżej 200 tyś. mieszkańców w dzielnicy śródmiejskiej, w której 1 m2, pow. użytkowej wynosi 2630 zł. Zdaniem organu wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznana A. P. została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie opinii biegłego zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, tj. art. 8 ust. 6 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej.

W konsekwencji organ nadzorczy nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. wniósł A. P.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 39 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PWRN w G.) poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z [...] października 1969 r. w zakresie wywłaszczenia mimo, że wnioskodawca wywłaszczenia nie skierował do właściciela nieruchomości (A. P.) oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w świetle informacji, że właściciel nieruchomości przebywa w tymczasowym areszcie zaniechał skierowania takiej oferty powołując się na trudne do przezwyciężenia okoliczności;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nie stwierdzenie przez Ministra nieważności decyzji PWRN w G. z [...] października 1969 r., pomimo oparcia tego rozstrzygnięcia na zaświadczeniu o lokalizacji, które do ważności wymagało bezwzględnie dołączenia do niego planu sytuacyjnego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nie stwierdzeniu nieważności decyzji PWRN w G. z [...] października 1969 r. w części dot. odszkodowania, mimo że odszkodowanie przyznane w tej decyzji ustalono z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na niepowołaniu w ogóle biegłych do spraw szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na opiniach prywatnych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż wnioskodawca wywłaszczenia dochował wszelkich formalności kierując do właściciela nieruchomości ofertę dobrowolnego odstąpienia. W związku z tym, iż A. P. przebywał w areszcie tymczasowym, wnioskodawca ten winien był zwrócić się do niego bezpośrednio. Celem ustalenia adresu jego pobytu, [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych powinna była zwrócić się o stosowną informację do właściwego rejestru karnego osób skazanych lub tymczasowo aresztowanych albo chociażby winna zwrócić się do małżonki właściciela nieruchomości o wskazanie dokładnego miejsca przebywania A. P., tj. wskazanie, w którym areszcie ów przebywał. Wnioskodawca wywłaszczenia co prawda zwrócił się do Sądu Okręgowego Wydziału Karnego jednak nie otrzymał na to zapytanie odpowiedzi i zaniechał dalszych działań. Nie zasadne zdaniem skarżącego było korzystanie z dobrodziejstwa art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w tym przepisie. Osoba właściciela była doskonale znana, a miejsce jego przebywania (czyli właściwy areszt) można było ustalić w prosty sposób.

W związku z tym, iż Minister nie dał wiary temu, iż A. P. przebywał w czasie gdy toczyło się postępowanie wywłaszczeniowej w areszcie, skarżący wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego z wnioskiem o wskazanie okresu, w którym to poprzedni właściciel przebywał w areszcie i następnie w zakładzie karnym na skutek skazania w głośnym w latach 60-tych procesie. Według wiedzy Skarżącego były to lata 1961-1966.

Dalej skarżący wywiódł, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności zaświadczenia lokalizacyjnego. Z treści tego zaświadczenia wynika, że było ono ważne tylko z planem sytuacyjnym obejmującym teren objęty lokalizacją. Tymczasem w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych brak jest tego planu sytuacyjnego, a do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości załączono jedynie zaświadczenie lokalizacyjne z [...] lutego 1953 r. W ocenie skarżącego, brak było zatem podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż nie został przedłożony dokument, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto skarżący wskazał, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym biegli nie zostali w sprawie w ogóle powołani, a organ oparł rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania na opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Skarżący zaakcentował, że ówczesny ustawodawca rozróżniał pojęcie biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby postępowania zasadniczego. Nie można zatem postawić znaku równości pomiędzy biegłym powołanym na tych różnych etapach postępowania wywłaszczeniowego. Dlatego też opinię szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia należy uznać za opinię prywatną, która to w myśl art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Co więcej opinia ta została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (opinia jest z [...] stycznia 1962r., a wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek z 7 maja 1963 r.), a co za tym idzie nie powinno było na niej zostać oparte rozstrzygnięcie administracyjne w zakresie odszkodowania, szczególnie w sytuacji gdy określenie odszkodowania nie było oparte na "sztywnych" stawkach, a wręcz przeciwnie opinia zawierała wiele elementów ocennych. Zdaniem skarżącego na zasadzie dowolności biegły m.in. przyjął, iż domy w strefie śródmiejskiej posiadały wyłącznie ogrzewanie piecowe, podczas gdy nie wynika aby dokonał on oględzin nieruchomości, czy też dowolnie przyjął powierzchnię działki normatywnej (w niniejszej sprawie uznając, iż ma ona 300 m2). Tymczasem, jak podkreślił skarżący, opinia biegłego ma bezpośredni wpływ na wysokość ostatecznie przyznanego odszkodowania.

Na to nakłada się fakt, iż w niniejszej sprawie poprzedni właściciel nieruchomości został pozbawiony możliwości kwestionowania wysokości odszkodowania, jak i przyjętych do jego obliczenia wartości, gdyż organ wywłaszczeniowy zaniechał kierowania do niego korespondencji w sprawie, w tym decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, czy też zawiadomienia o rozprawie. A przebywający w areszcie A. P. mógłby ustanowić pełnomocnika w sprawie, który broniłby jego praw, właśnie m.in. poprzez zweryfikowanie opinii szacunkowej. Właściciel nieruchomości został pozbawiony nieruchomości niejako zaocznie w sposób, który nie dawał mu żadnych szans na to by bronić swych praw w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym.

Z akt sprawy, w szczególności z protokołu rozprawy przeprowadzonej 5 czerwca 1963 r. nie wynika by organ wywłaszczeniowy w jakikolwiek sposób weryfikował wartości przyjęte w opinii szacunkowej z [...] stycznia 1962 r., szczególnie w sytuacji, gdy biegli nie byli obecni na tej rozprawie. A nieobecność biegłych na rozprawie była wynikiem tego, że nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, zaś sporządzenie opinii szacunkowej zlecił im wnioskodawca wywłaszczenia (w związku z tym PWRN w G. nie mogło ich wezwać na rozprawę).

Brak biegłych na rozprawie w ocenie skarżącego należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania nie polegało na prostym matematycznym pomnożeniu powierzchni działki i określonej stawki, a właściciel nieruchomości kwestionował proponowaną kwotę odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego pismem z 20 marca 2015 r. poinformował, że A. P., właściciel wywłaszczonej nieruchomości przez cały okres trwania postępowania wywłaszczeniowego przebywał w Zakładzie Karnym w S. Do pisma dołączył pismo z 2 stycznia 2015 r. Centralnego Zarządu Służby Więziennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r. nr [...], nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, ze zm.) ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda właściwego ministra, któremu podlega przedsiębiorstwo, a w stosunku do przedsiębiorstwa podległego prezydium wojewódzkiej rady narodowej - zgoda tego prezydium. Minister wyraża zgodę po porozumieniu z prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju, w oparciu o akta administracyjne postępowania wywłaszczeniowego ustalił, że [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. pismem z dnia 24 stycznia 1962 r. zwróciła się do A. P. właściciela wywłaszczanej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Uzyskawszy od K. P., żony A. P. informację, że mąż przebywa w areszcie tymczasowym, [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. pismem z dnia 20 lutego1962 r. zwróciła się do Sądu Wojewódzkiego IV Wydział Karny w G. o podanie miejsca pobyty A. P. oraz wyrażenie zgody na doręczenie pisma z ofertą dobrowolnego odstąpienia wywłaszczonej nieruchomości. Oferta stanowiła załącznik do tego pisma. W tych okolicznościach sprawy, wnioskodawca wywłaszczenia postąpił prawidłowo zwracając się do Sądu Wojewódzkiego IV Wydział Karny w G., w którego dyspozycji do sprawy sygn. akt [...] był wówczas A. P. i za zgodą którego mogła być doręczona jemu jakakolwiek korespondencja, z prośbą o doręczenie mu pisma z dnia 20 lutego 1962 r. z załączoną ofertą dobrowolnego odstąpienia. Jeżeli Sąd zezwolił na doręczenie A. P. tej korespondencji, a on na ofertę nie odpowiedział, to rokowania okazały się nieskuteczne i w sprawie nie został naruszony art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Jeżeli natomiast Sąd nie zezwolił na doręczenie aresztowanemu tej korespondencji, to w sprawie zaistniała okoliczność przewidziana normą art. 6 ust. 4 ww. ustawy o natrafieniu na przeszkody trudne do pokonania.

Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutu skargi o rażącym naruszeniu art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponieważ wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, to zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy do wniosku należało dołączyć m.in. zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Do wniosku dołączone zostało zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] lutego 1953 r. Z uzasadnienia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z [...] października 1963 r. nr [...] wynika, że wniosek spełnia wymogi zawarte w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z załączonej do wniosku lokalizacji szczegółowej nr [...] wynika, że budowa zatwierdzona jest w planie inwestycyjnym.

Wprawdzie w samym zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] zawarta jest informacja, że zaświadczenie ważne jest przy dołączeniu kopii planu sytuacyjnego z wykazaniem terenu objętego lokalizacją. Skarżący podniósł, że skoro plan sytuacyjny nie znajduje się w aktach wywłaszczeniowych, to zaświadczenie to jest nieważne. Z argumentem tym nie można się zgodzić. Ustawa wymaga jedynie dołączenia do wniosku zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, które zostało dołączone. Organ w toku postępowania wywłaszczeniowego nie kwestionował tego zaświadczenia, a zatem nie miał wątpliwości, że wywłaszczane nieruchomości położone są na terenie opisanym w tym zaświadczeniu. W ocenie Sądu, skarżący mógłby skutecznie podnieść zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, gdyby wykazał, że wywłaszczone nieruchomości nie znajdowały się na terenie położonym w G.– [...] między ulicami: [...],[...],[...],[...],[...] i rzeką [...], a tego w postępowaniu nieważnościowym nie uczynił.

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w ocenianym w postępowaniu nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym biegły, który w sprawie wywłaszczeniowej wydał opinię, nie był obecny na rozprawie a ponadto był osobą wprawdzie wpisaną na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, ale - w tym przypadku - działającym na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opracowana przez niego opinia była sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W ostatnich latach w sądownictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Również przyjmuje się, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11).

Z tych zatem względów przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był wpisany na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że biegły ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i nie miał możliwości ustalenia jego wysokości w sposób inny niż to wynika z opinii. Wbrew zarzutom skargi biegły prawidłowo przyjął w sprawie uśrednioną powierzchnię parceli normatywnej jako 300 m², skoro działka normatywna na terenie strefy śródmiejskiej w G. nie była określona konkretnym normatywem a zawierała się w granicach od 200 m² do 400 m². Sąd nie podziela również zarzutu, że biegły niezasadnie przyjął jako cechę domu jednorodzinnego ogrzewanie piecowe. Biorąc pod uwagę, że opinia jest z [...] stycznia 1962 r., to cecha ta w ówczesnych warunkach była regułą.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wykazał, że A. P., właściciel wywłaszczonej nieruchomości przez cały okres trwania postępowania wywłaszczeniowego przebywał w Zakładzie Karnym w S. Organ w toku postępowania wywłaszczeniowego korespondencję do A. P. kierował na jego adres domowy G.– [...] ul. [...]. Ewentualne pozbawienia A. P. udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym mogło być oceniane jako przesłanka wznowieniowa postępowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.