Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3574/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 138 PAR 1 PKT 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 60 ust 1 w zw z art 53 ust 4 pkt 8 opizp
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S.N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GDOŚ) z [...] września 2015r., nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia S.N. (dalej: skarżąca) z 4 czerwca 2015 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] maja 2015 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].

W postanowieniu z [...] września 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] maja 2015 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] maja 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].

W postanowieniu z [...] maja 2015 r., znak: [...], RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", jednakże przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie stoi w sprzeczności z przepisami obowiązującymi w odniesieniu do tej formy ochrony przyrody, a wprowadzonymi rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]).

Planowana inwestycja zlokalizowana jest również w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]) będącego jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 (wyznaczonym dla ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt: bezkręgowców, płazów, ssaków i ich siedlisk) oraz obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (wyznaczonym dla ochrony gatunków ptaków). Według organu I instancji, nie istnieje ryzyko wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na siedliska przyrodnicze, ani na gatunki roślin i zwierząt (bezkręgowce, płazy, ssaki) bądź ich siedliska będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...], planowana inwestycja nie powinna również negatywnie oddziaływać na zaobserwowane w sąsiedztwie gąsiorka (Lanius collurio) i jarzębatkę (Sylvia nisoria) również stanowiące przedmioty ochrony Natura 2000.

W ocenie RDOŚ w [...], istnieją natomiast merytoryczne podstawy do podejrzewania wystąpienia znacząco negatywnych oddziaływań planowanej inwestycji na jeden z przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...], jakim jest orlik krzykliwy (Aquila pomarina).

Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie powinno podlegać ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000 w ramach odrębnego postępowania prowadzonego na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), inicjowanego w danym przypadku przez Wójta Gminy [...], czego organ samorządowy nie uczynił.

Na tej podstawie kierując się zasadą przezorności RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła S.N. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa i brak obiektywizmu. Strona twierdzi, że planowana do zainwestowania działka jest gruntem ornym, nie miała (w dniu 1 maja 2004 r.) i me ma obecnie szczególnych walorów przyrodniczych. Skarżąca złożyła wniosek do planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] o wyłączenie jej nieruchomości z tego obszaru, a z uwagi na brak decyzji w tej sprawie i upływ terminów administracyjnych uważa, że nastąpiła milcząca zgoda w tej sprawie i przedmiotowa działka nie powinna być traktowana jako obszar Natura 2000.

Skarżąca uważa również za bezzasadne kwestionowanie miejsca lokalizacji jej inwestycji poza wsią, lecz w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Podniosła, że w ostatnim pięcioleciu wydano zgody na dwie inwestycje położone na południowy wschód od planowanej do zainwestowania nieruchomości, a działki sąsiednie posiadają warunki zabudowy.

W postanowieniu z [...] września 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] maja 2015 r. Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie istotna była analiza, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), wynikającymi z wyznaczenia obszaru Natura 2000 [...] ([...]) oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody. Wskazane obszary charakteryzują się odmiennym reżimem prawnym i odmiennymi celami ochrony. W związku z powyższym organ I instancji słusznie przeanalizował zgodność planowanej inwestycji z przepisami obowiązującymi w odniesieniu do każdego obszaru z osobna.

Organ II instancji dodatkowo wyjaśnia, że zgodność przedsięwzięcia z przepisami odnoszącymi się do jednej formy ochrony przyrody, nie musi oznaczać jego zgodności z obostrzeniami jakie obowiązują na tym samym terenie, ale w odniesieniu do innego obszaru chronionego. Wynika to bowiem z odmiennych celów ochrony tych obszarów.

W ocenie organu II instancji, w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" kluczowe w niniejszej sprawie są przepisy ww. rozporządzenia Wojewody, a w szczególności zakazy o których mowa w § 5 ust. 1, tj. zakazy: zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry; likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych; wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; dokonywania zmian stosunków wodnych; likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Zdaniem organu II instancji, należało rozstrzygnąć, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]).

Według GDOŚ, przytoczona przez skarżącą ocena organu I instancji, że inwestycja nie spowoduje ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na ww. obszar Natura 2000 w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, (ale w odniesieniu do bezkręgowców, płazów i ssaków) stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, nie przesądza o możliwości uzgodnienia planowanej inwestycji.

Zwarty charakter zabudowy wsi [...] umożliwia w optymalny sposób pogodzenie mieszkaniowych potrzeb ludności z pozostawieniem terenów otwartych, na których możliwe jest żerowanie gatunków antropofobnych. Dalsza ekspansja zabudowy na południe mogłaby zachwiać tą równowagę, w szczególności w odniesieniu do orlika krzykliwego.

W związku z powyższym w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego lokalizację na terenie dotychczas niezabudowanym, nawet niewielka skala pojedynczych inwestycji może mieć pośredni znaczący zasięg oddziaływania, który może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Powyższe, z uwagi na wykazane duże zainteresowanie zabudową w analizowanym rejonie, należy również rozpatrywać w kontekście skumulowanym.

Według GDOŚ, na podstawie podanych wyżej informacji merytorycznych w zakresie wiedzy ogólnej dotyczącej biologii orlika krzykliwego będącego jednym z przedmiotów ochrony analizowanego obszaru Natura 2000, opisu stanu środowiska na planowanym do zainwestowania terenie i jego okolicy oraz danych inwentaryzacyjnych dotyczących wskazanego gatunku na analizowanym terenie, stwierdzić należy, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji istnieje uzasadnione ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, a tym samym naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 u.o.p.

W ocenie organu II instancji, istnieją racjonalne przesłanki do stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Takie stwierdzenie uzasadniałoby nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jednakże w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...], wypełniając dyspozycję art. 96 u.u.i.ś., arbitralnie stwierdził, że przedsięwzięcie nie spowoduje ryzyka znaczącego, negatywnego oddziaływania na ww. obszar Natura 2000, czym zamknął możliwość przeprowadzenia ww. oceny i naruszył art. 33 ust. 3 u.o.p.

W skardze skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie GDOŚ z [...] września 2015 r. zarzucają naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej: p.o.ś.) poprzez błędne zastosowanie zasady przezorności, gdzie zgodnie z jej brzmieniem ma ona zastosowanie do działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, a zatem nie znajduje ona zastosowania do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, która nie stanowi innowacyjnego i nieznanego przedsięwzięcia, a miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem w ten sposób motywowano odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu, a następnie utrzymania postanowienia w mocy, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej.

Skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie nie wykazano, aby inwestycja mogła znacząco negatywnie oddziaływać na żerowisko Orlika krzykliwego, które objęte jest przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedstawione argumenty wskazują jedynie na to, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą może negatywnie wpływać na obszar chroniony, gdyż błędnie dokonano tej oceny, co jednak nie podlega ochronie, o której mowa w przywołanym przepisie.

Skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienie GDOŚ i utrzymanego w mocy postanowienia RDOŚ w [...]; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienie GDOŚ oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zdaniem skarżącej, wydane postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie i w takim kształcie nie może się ostać. Zarówno postanowienie RDOŚ w [...], jak i postanowienie GDOŚ wydane zostało z naruszeniem prawa, a to art. 6 ust. 2 p.o.ś. i art. 33 ust. 1 u.o.p. Według skarżącej, wbrew twierdzeniom organu II instancji, organ I instancji nieprawidłowo zastosował zasadę przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Błędnie organ II instancji potwierdził stanowisko organu I instancji stosując zasadę przezorności, gdyż doprowadziło to do bezpodstawnego zwolnienia się przez te organy z obowiązku wykazania, że inwestycja planowana na podstawie warunków zabudowy przedstawionych do uzgodnienia może znacząco negatywnie oddziaływać na chroniony obszar, a nie jedynie negatywnie oddziaływać w jakiś sposób, co w gruncie rzeczy jest oczywiste.

W ocenie skarżącej, argumentacja organu II instancji, choć obszerna to jednak pozostaje pozbawiona logicznej analizy. Organ II instancji pominął, bowiem że liczebność populacji orlika krzykliwego zmniejsza się przynajmniej od 2010 r., jak wykazują to przeprowadzone badania. Wymaga więc wskazania, co pominął organ II instancji, że we wsi [...] w obszarze otwartej przestrzeni polnej na południe od zwartej zabudowy nie prowadzono żadnych inwestycji w ramach, których doszło do zabudowy tego terenu jakimikolwiek budynkami, a jedynie ustalono warunki zabudowy, których samo wydanie nie wpływa na środowisko, lecz dopiero ich realizacja. Mimo to tendencja spadkowa populacji orlika krzykliwego utrzymuje się, a w 2014 r. w rejonie wsi [...] zasiedlone został jedno z trzech gniazd w ich rewirze, choć pejzaż polany nie uległ zmianie.

Według skarżącej, w sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie okoliczności faktycznych dotyczących wpływu zabudowy działki na zachowania orlików krzykliwych przy dostępnej wiedzy przyrodniczej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie GDOŚ z [...] września 2015 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.u.i.ś. u.o.p. i p.o.ś.

Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach działki oznaczonej nr ew. gr. [...] położonej w obrębie [...], w gminie [...]. Zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, uzasadnienia kontrolowanych postanowień stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne.

W przedmiotowej sprawie GDOŚ ustosunkował się do twierdzeń skarżącej zawartych w zażaleniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął RDOŚ w [...]. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu GDOŚ z [...] września 2015 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. GDOŚ uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia skarżącej, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych zarzutów i twierdzeń zawartych w tym zażaleniu. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem wydanym przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że przedmiot zadań organów ochrony środowiska (RDOŚ i GDOŚ) w procesie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowany w dużej mierze zadaniami ww. organów i celami przepisów u.o.p.

Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19).

Zakres merytoryczny procesu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkich z zabezpieczeniem form ochrony przyrody uregulowanych w u.o.p. przed wystąpieniem znaczącego negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony prawnej. W procesie tym kluczowe znaczenie ma w szczególności zasada przezorności. Zdaniem M. Cieślaka, "Jeśli przez proces rozumiemy jakiś typowy przebieg, a więc powiązany przyczynowo zespół zdarzeń podporządkowany rzeczywistemu czy zamierzonemu tylko rezultatowi, który ujmujemy jako cel tego przebiegu, to procesem prawnym nazywać będziemy przewidziany przez prawo zespół działań zmierzający do osiągnięcia określonego skutku prawnego (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 43).

Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakie wymagają przepisy u.p.z.p. i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem RDOŚ w [...] było zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Uzgodnienie musi dotyczyć projektu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. W ramach procesu uzgadniania mamy do czynienia z wyodrębnionym zespołem czynności podejmowanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które podporządkowane są realizacji celów ustawowych ochrony przyrody. Organ uzgadniający realizuje w ten sposób normę celowościową. Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. Normy te mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony, lub też niezupełną, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako rozumiany sam przez się. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa regulującymi ochronę obszarów i obiektów objętych formami ochrony przyrody.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy do regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska i celami ochrony przyrody wynikającymi z u.o.p.

Uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się przede wszystkim bez powiązania z charakterystyką zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest zatem upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niego dokumentów.

Jeżeli istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska w tym również ochrony przyrody i jeżeli prawo tworzy po temu warunki, to zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska powinniśmy traktować jako element składowy zapewnienia realizacji funkcji prawa ochrony środowiska poprzez stosowanie jego zasad prawa.

Ogólna podstawa prawna współdziałania organów administracji w tego rodzaju sprawach znajduje się w art. 106 k.p.a. J. Borkowski badając cele i funkcje poszczególnych form współdziałania podnosi, że do wspólnego mianownika dają się sprowadzić trzy formy współdziałania, a mianowicie: «w porozumieniu», « po uzgodnieniu» i «za zgodą». Wspólną ich cechą będzie to, że aby decyzja mogła być wydana, musi być zbieżność woli organów współdziałającego i wydającego decyzję. Choć przepis zawsze głosi, że organ X wydaje decyzję w porozumieniu (w uzgodnieniu, za zgodą) z organem Y, jednak nie stwarza to jakiegoś priorytetu dla stanowiska organu wydającego decyzje. Poglądy obu organów mają jednakową wagę choćby z tego względu, że są to zwykle organy równorzędne w hierarchii i organy fachowe" (J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczne, seria I, z. 31, Łódź 1963, s. 78.).

W przedmiotowej sprawie zarówno organ wydający decyzję jak i organ współdziałający zajmowały się tą częścią sprawy, której przedmiot odpowiada ich kwalifikacjom fachowym. Oba organy miały zatem możliwość zajęcia się zarówno stroną prawną i faktyczną z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej w niniejszej sprawie i przedstawienia własnego stanowiska w wydanych postanowieniach.

Nie można zgodzić się z zarzutem błędnego zastosowania zasady przezorności. Według tej zasady, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana.

Zasada przezorności oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki z uwzględnieniem również zasady proporcjonalności (zob. J. Sommer, Zasada przezorności w prawie wspólnotowym, OŚPiP 2001, nr 2, s. 52–53.). W stosowaniu zasady przezorności w uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma zatem odsunięcie wszelkich potencjalnych znaczących oddziaływań dla form ochrony przyrody, które pojawiają się poniżej poziomu, od którego występuje prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia dla realizacji celów ich ochrony. Zasada przezorności przewiduje także zobowiązanie do takiego skonstruowania odpowiednich obowiązków ochronnych, które uwzględniałoby właśnie działania przezornościowe, czyli w szczególności do odpowiedniego ukształtowania procesu stosowania prawa przez organy ochrony środowiska. Działania oparte na zasadzie przezorności powinny mieć zastosowanie w sytuacji prawdopodobieństwa wystąpienia poważnych zagrożeń dla form ochrony przyrody oraz konieczności zachowania równowagi pomiędzy kosztami działań, a uzyskanymi dzięki temu rezultatami ochronnymi. Zasada ta nie może oznaczać i nie powinna być interpretowana jako zasada unikania wszelkiego ryzyka. Potrzeba stosowania zasady przezorności powinna wynikać z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego danej sprawy będącej przedmiotem uzgodnienia przez organ ochrony środowiska w okolicznościach, w których informacje naukowe są niewystarczające, nieprzekonujące oraz trudne do rozstrzygnięcia bądź niepewne i wiążą się z ryzykiem wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony. Podstawa prawna zasady przezorności znajduje się w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Według tego przepisu podejmujący działalność, "której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze".

Stosując treść zasady przezorności w postępowaniu uzgodnieniowym należy zwrócić uwagę, że podejmowanie każdej działalności, której skutki mogą dotyczyć przyrody lub szerzej – środowiska, związane są z pewnym ryzykiem spowodowania negatywnego oddziaływania. Treść zasady przezorności określają zasadniczo dwa pojęcia: ryzyko i niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Powszechność występowania ryzyka w działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane oznacza konieczność stosowania zasady przezorności. Pojęcie "niepewność" jest używane najczęściej dla określenia warunków, w których dla przewidywania określonych wyników nie daje się zastosować rozumowania probabilistycznego, gdy zaś taka możliwość istnieje używa się pojęcia "ryzyko" (zob. O. Lange, Optymalne decyzje, Warszawa 1964, s. 197.).

Działalność inwestycyjno budowlana realizowana zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w powiązaniu ze zwiększaniem efektywności w gospodarowaniu zasobami środowiska nie jest możliwa z całkowitym wykluczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Uzasadnione ryzyko przy podejmowaniu działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane jest właśnie przesłanką stosowania zasady przezorności w warunkach zrównoważonego rozwoju wypełniającej funkcję procesu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Warto więc tu podkreślić również, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia negatywnym oddziaływaniem w przyszłości.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ II instancji powołał się na opracowania naukowe w celu uzasadnienia zastosowania zasady przezorności. W ocenie Sądu, zebrany i opisany materiał dowodowy wskazuje na duże prawdopodobieństwo możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, a zatem zastosowanie zasady przezorności w niniejszej sprawie było uzasadnione.

Organ II instancji wyjaśnił, że na etapie uzgadniania przez RDOŚ w [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości wykluczenia wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 jeżeli występują przesłanki świadczące o możliwości takiego oddziaływania. Zasadę przezorności odzwierciedla także treść art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia np. wójt, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przepis ten jasno określa kompetencje wójta w tym zakresie jako organu ochrony środowiska. Jest on organem prowadzącym postępowanie główne, który zobligowany jest do rozważenia możliwości takiego oddziaływania na obszary Natura 2000.

Organ ten może jednak stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje ryzyka znaczącego, negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.p. Stanowiska tego nie musi podzielić regionalny dyrektor ochrony środowiska uznając, że takie oddziaływanie może mieć miejsce. Stwierdzenie takie nie daje jednak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na dany obszar Natura 2000. W takiej sytuacji wykluczona jest możliwość stwierdzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązku przeprowadzenia oceny, z której wynikałoby, czy planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, czy też takiego oddziaływania nie będzie. Oznacza to, że regionalny dyrektor ochrony środowiska nie może nakazać organowi prowadzącemu postępowanie główne przeprowadzenia takiej oceny. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest bowiem związany przepisami prawa i nie może uzgodnić przedsięwzięcia, które naruszałoby art. 33 lub inny u.o.p. Organ ten może natomiast odmówić uzgodnienia, jeżeli stwierdzi, że istnieją racjonalne przesłanki do uznania, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000, mimo stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie główne na podstawie art. 96 u.u.i.ś., że realizacja tego przedsięwzięcia nie spowoduje ryzyka negatywnego oddziaływania na dany obszar Natura 2000.

Taki sposób działania organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy wynika właśnie z przedstawionej wyżej wykładni zasady przezorności. Stwierdzenie oddziaływania uzasadniałoby zatem nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] uznał, że takiego oddziaływania nie będzie. Wykluczona została w niniejszej sprawie możliwość stwierdzenia przez RDOŚ w [...] obowiązku przeprowadzenia oceny, z której wynikałoby, czy planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, czy też nie. Organ I instancji wykonując swoje obowiązki zgodnie z art. 53 u.p.z.p. był związany przepisami prawa i nie mógł uzgodnić przedsięwzięcia, które naruszałoby art. 33 lub inny przepis u.o.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust 1 u.o.p. wskazać należy, że przepis ten zabrania, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Oznacza to, że zabronione są działania, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Organ I jaki i II instancji wyjaśnił na czym polega możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...]. W literaturze wyrażono pogląd według którego "Realizacja zasady przezorności wydaje się o tyle trudnym zadaniem, iż organ administracji, kierując się zasadą prawdy obiektywnej musi rozważyć przed wydaniem decyzji wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Od poczynionych przez niego ustaleń zależy rozstrzygnięcie sprawy. Zasad przezorności wymuszać będzie na organie administracyjnym ustalenie kryteriów decydujących o mocy konkretnego dowodu lub jego wiarygodności" (M. Kropiewnicka, Realizacja zasady przezorności na obszarach Natura 2000, [w:] A. Kaźmierska-Patrzyczna, M.A. Król (red.), Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin-Łódź-Poznań 2013, s. 60.).

Sąd podziela stanowisko organów ochrony środowiska zaprezentowane w niniejszej sprawie, według którego ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wymogiem art. 33 ust 1 u.o.p., należy rozpatrywać w kontekście oddziaływania skumulowanego. Oddziaływania skumulowane obejmują zarówno działania przeszłe (przedsięwzięcia już zrealizowane), obecne (na przykład przedsięwzięcia w toku, a także przedsięwzięcia posiadające zezwolenie, ale których realizacja jeszcze się nie rozpoczęła) oraz przyszłe działania planowane.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że podczas analizy nie należy brać pod uwagę przedsięwzięć, dla których jedynie ustalono warunki zabudowy. Według skarżącej, skoro spadek liczebności populacji orlika krzykliwego następuje już od 2010 r., a na obszarze otwartej przestrzeni polnej na południe od zwartej zabudowy nie prowadzono żadnych inwestycji, a jedynie ustalono warunki zabudowy to nie można sądzić że to zabudowa przyczynia się do tego spadku.

Organ II instancji wskazuje, że w ostatnich kilku latach powstały pojedyncze zabudowania: na południowo-wschodnim skraju polany oraz w odległości ok. 130 m na południe od południowo wschodniego skraju wsi [...], co mogło mieć wpływ na wspomniany spadek liczebności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zgodnie z art. art. 33 ust. 1 u.o.p. z uwagi na zakaz podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, i art. 33 ust. 3 u.o.p., tj. wymóg przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w u.u.i.ś. dla przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, oraz wobec analizy wykazującej możliwość takiego znaczącego negatywnego oddziaływania, organy ochrony środowiska w przedmiotowej sprawie nie mogły uzgodnić przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy obu instancji wykazały możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 [...], jakie stanowi realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną, również w kontekście oddziaływania skumulowanego. Według Sądu, RDOŚ w [...] uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zgodnie z zasadą przezorności, miał obowiązek odmówić zgody na jego realizację.

Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego". W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.