Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 212/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga D. W. dalej: ("strona", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. D. W. wystąpiła o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W treści wniosku przedstawiła przebieg służby. Podniosła, że do jej obowiązków w [...] Sekcji "[...]" należało wykonywanie jawnych czynności technicznych - przyjmowanie [...] z poszczególnych jednostek Milicji Obywatelskiej oraz przekazywanie ich służbie dyżurnej. Wskazała również, że z dniem [...] października 1983 r. na własną prośbę została przeniesiona na stanowisko [...] w Komisariacie [...] Milicji Obywatelskiej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych [...]. Jako powód zmiany wskazała chęć rozwoju zawodowego. Podała również, że przez kolejne 17 lat służby wykonywała zadania polegające na zwalczaniu przestępstw kryminalnych, gospodarczych i pospolitych, obowiązki wypełniała rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia.

Następnie organ wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1981 r. do dnia [...] października 1983 r., tj. 2 lata, 6 miesięcy i 1 dzień. Natomiast całkowity okres służby strony wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 15 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] lipca 2020 r., nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., wynika, że strona pełniła służbę rzetelnie, wielokrotnie przyznano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz liczne nagrody pieniężne, ponadto została odznaczona Brązową Odznaką Zasłużony Policjant oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie brak jest dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Dalej organ powołał art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki wymienione w ww. przepisie są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Stwierdził następnie, że "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Natomiast "rzetelność" wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że okres służby strony na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być uznany za krótkotrwały. Dwuipółroczny czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została zatem spełniona.

Dalej organ stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania przez stronę zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Wskazał również, że nadanie stronie wysokiej rangi odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi oznacza, że legitymuje się ona wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem strona spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Powołując się na akta osobowe organ wskazał, że strona utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zaznaczył, że rozpoczęcie przez stronę służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jej inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samą zaineresowaną (pismo z dnia [...] maja 1980 r. skierowane do Komendanta Milicji Obywatelskiej w [...]). Organ podał również, że strona złożyła raport z prośbą o przeniesienie do służby w Komisariacie [...] Milicji Obywatelskiej w [...] (raport z dnia [...] maja 1983 r.), co było spowodowane sprawami osobistymi, a nie panującą ówcześnie sytuacją społeczno-polityczną w kraju bądź charakterem wykonywanych zadań i obowiązków.

Nadto organ wskazał, że strona przynależała do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Odwołując się do opisu zawartego w Encyklopedii PWN podał, że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego, W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".

Zdaniem organu, nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro strona przystąpiła do PZPR to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Konkludując organ uznał, że osiągnięcia odnotowane przez stronę po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie. Biorąc jednak pod uwagę brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, charakter tej służby, postawę strony związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz przynależność do PZPR organ stwierdził, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2021 r. zarzucając, iż postępowanie administracyjne prowadzone było nierzetelnie, a wnioski wywiedzione z analizy dokumentów - nieobiektywne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że od dnia [...] kwietnia 1981 r. do dnia [...] września 1983 r. pełniła służbę w [...] Sekcji [...], usytuowanej w strukturze SB. Pracowała tam jako [...] obsługując [...], za pośrednictwem którego były nadawane i przyjmowane meldunki (wyłącznie jawne) do podległych jednostek KWMO oraz KGMO. Otrzymywane meldunki, dotyczące zdarzeń zaistniałych na terenie województwa, przekazywała oficerowi dyżurnemu KWMO. Podkreśliła, że w ww. okresie nie przechodziła żadnego przeszkolenia, bowiem na zajmowanym przez nią stanowisku potrzebna była jedynie umiejętność pisania na maszynie. Dopiero w późniejszym okresie została skierowana do Szkoły [...] MO w [...].

Skarżąca wskazała również, że od 1983 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej w [...] Komisariacie [...], a po 1989 r. jako funkcjonariusz Policji. Wykonywała wówczas zadania operacyjno-rozpoznawcze zwalczając przestępczość kryminalną oraz gospodarczą. W 2000 r. została przeniesiona do KWP w [...] na stanowisko [...], a następnie [...].

Podsumowując skarżąca wskazała, że spełnia przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale (2 lata i 6 miesięcy co stanowi 10% całego okresu służby), a zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. wykonywała rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana wyżej ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W wyroku tym NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, którą podziela Sąd w składzie orzekającym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że skarżąca nie spełniła kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Odnośnie tego kryterium NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 wskazał, że budzi ono największe trudności interpretacyjne ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. O ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] kwietnia 1981r. do dnia [...] października 1983 r., tj. 2 lata, 6 miesięcy i 1 dzień. Stwierdzając, że ww. okres nie jest krótkotrwały, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący swego stanowiska. W szczególności nie wziął pod uwagę, że w ujęciu proporcjonalnym (w stosunku do całego okresu służby) okres służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990r. wynosi ok. 10% całego okresu służby, co winno przemawiać za uznaniem, iż kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej zostało spełnione. Organ akcentował natomiast, że w trakcie ww. okresu skarżąca zapoznała się dokładnie ze specyfiką realizowanych zadań, czego nie poparł zresztą żadną konkretną i argumentacją.

Warto w związku z tym powołać wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA), w którym podkreślano, że pojęcie "krótkotrwałej" służby na rzecz totalitarnego państwa odnosić należy do całości okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. Co istotne, odwołano się w tym względzie do prac legislacyjnych nad art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podczas których wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Stanowisko to przemawia dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co wymaga dokonania przez organ ponownej oceny tego kryterium z uwzględnieniem ww. procentowego wymiaru służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r.

Organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącą kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stwierdzając, że zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. wykonywała rzetelnie. Nadto, wobec nadania jej wysokiej rangi odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, wskazał, że skarżąca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Jednocześnie jednak organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem skarżąca "utożsamiała się" z ustrojem totalitarnym, a jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Stanowiska tego organ jednak w żaden sposób nie uzasadnił. Poza pismem skarżącej z dnia [...] maja 1980 r. skierowanym do Komendanta Milicji Obywatelskiej w [...], raportem skarżącej z dnia [...] maja 1983 r. w sprawie przeniesienia do służby w Komisariacie [...] Milicji Obywatelskiej w [...] oraz faktem przynależności do PZPR, organ nie powołał żadnych przekonujących w tym względzie dowodów. Natomiast z ww. pism oraz członkostwa w PZPR nie sposób wywodzić, że skarżąca "identyfikowała się" z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego, a tym bardziej, że takie zadania i funkcje wykonywała bądź pełniła.

W świetle powołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny, czy w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", czy też nie, organ powinien zbadać i ocenić, czy były funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, czy też nie. Takiej oceny organ w niniejszej sprawie nie dokonał. Poza rozważaniami pozostawił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (akta osobowe IPN) z którego wynika, że w okresie służby uznanej jako służba na rzecz totalitarnego Państwa (Informacja IPN o przebiegu służby nr [...]) skarżąca (będąc w służbie przygotowawczej) wykonywała obowiązki na stanowisku [...]. Do jej zadań należała obsługa [...], tj. terminowe przekazywanie korespondencji, prowadzenie ewidencji [...], dbałość o sprawne działanie środków łączności i pomoc w pracach kancelaryjnych kierownika Sekcji (załączona do wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. kopia informacji o przebiegu służby sporządzona w dniu [...] stycznia 2004 r. przez Komendę Wojewódzką Policji w [...]). Skarżąca, jak podnosiła, w ww. okresie nie była poddawana jakimkolwiek szkoleniom właściwym dla SB, dopiero w późniejszym okresie ukończyła Szkołę [...] w [...] i podjęła służbę w Komisariacie [...] MO RUSW [...]. Okoliczności tych organ nie wziął w ogóle pod uwagę.

Powyższe uchybienia organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz ich oceny w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowią o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Zważy, że kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącej na rzecz totalitarnego państwa należy ocenić zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym odnosząc ww. okres 2 lat i 6 miesięcy służby do całego okresu służby skarżącej. Dokona w związku z tym ponownej oceny ww. kryterium. Ponadto organ ponownie zbada, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" biorąc pod uwagę przebieg całej służby skarżącej. Uwzględni przy tym wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach, tj. rozważy, czy służba skarżącej uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Podda analizie służbę skarżącej po dniu 12 września 1989 r., weźmie pod uwagę jej zaangażowanie, przyznane nagrody i odznaczenia.

Uwzględni również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, iż "Trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale, rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP" (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20; publ. CBOSA).

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.