Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 3 i 4b, art. 56 ust. 9
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 585/08 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie: wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 358/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta Kościański, działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę wieży antenowej z antenami sektorowymi i mikrofalowymi, kontenera technicznego kat. XXIX i wjazdu kat. IV, na nieruchomości położonej w Kościanie przy ul. Składowej, na działce nr 3356/11.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta Kościański, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a., działając na wniosek S. G. i S. S., wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Kościański, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.

Ww. decyzja Starosty utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r.

Na skutek skargi S. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 70/07, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Kościańskiego z dnia [...] października 2006 r. Sąd wskazał, że zaistnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza możliwość wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast ewentualne zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. i w konsekwencji wydanie decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a., może nastąpić tylko w przypadku, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy okaże się, że są podstawy do jej rozstrzygnięcia tak, jak została ona rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. Dalej Sąd wywiódł, że ponieważ zarówno decyzja o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to organ winien wypowiedzieć się, czy projekty budowlane spełniają wymogi obu decyzji, w tym określony w decyzji lokalizacyjnej wymóg uzgodnienia projektu budowlanego z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Kościański, decyzją z dnia 14 lutego 2008 r., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Starosty Kościańskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa oraz odstąpił od jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że inwestor uzyskał decyzję ostateczną o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 29 kwietnia 2005 r. oraz decyzję środowiskową z dnia 28 listopada 2005 r., które nie zostały wzruszone. Sprawdzenie prawidłowości sporządzenia raportu o oddziaływaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko odbywa się na etapie wydawania decyzji środowiskowej, zaś na etapie wydawania pozwolenia na budowę sprawdza się jedynie zgodność dokumentacji z zapisami decyzji środowiskowej.

Organ stwierdził, że dla sprawdzenia rzeczywistego ograniczenia możliwości użytkowania działki nr [...], której właścicielem jest S. S., przeanalizowano zapisy planu miejscowego, w którym dla terenu zabudowy mieszkaniowej ustalono wysokość budynków mieszkalnych do III kondygnacji (w tym poddasze użytkowe), nie więcej niż 12 metrów od poziomu terenu. Oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej, które określono w dokumentacji oraz raporcie oddziaływania na środowisko, wystąpi na znacznej wysokości (powyżej 50,3 m n.p.t.). Nie będzie więc ograniczało możliwości korzystania z działki. Z raportu wynika też, że spełnione są warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 182 poz. 1883). Inwestycja zatem nie spowoduje wzrostu uciążliwości dla terenów sąsiednich, gdyż zachowane są dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych.

Ponadto dla przedmiotowej inwestycji nie wprowadzono obszarów ograniczonego użytkowania, a strona nie wykazała, by sama budowa wieży wprowadzała jakieś ograniczenia na jego działce.

W sprawie sprawdzono dokumentację, która spełnia przesłanki z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organ podał także, że nie dokonano uzgodnienia inwestycji z inspektorem sanitarnym ze względu na zmianę przepisów dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Inwestor, na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej, przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzgodniony z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym.

We wniesionym odwołaniu strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3, 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 k.p.a. oraz art. 5 ust. 9 i art. 32 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W motywach odwołania wywiedziono, że postępowanie wznowieniowe winno być przeprowadzone na podstawie aktualnie obowiązującego prawa, co oznacza, że organ miał obowiązek sprawdzić, czy inwestor posiada decyzję środowiskową wydaną na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie obowiązkiem inwestora było przedstawienie nowej decyzji lokalizacyjnej. Decyzje środowiskowa i lokalizacyjna, o których mowa w zaskarżonej decyzji, dotyczą innej kwalifikacji przedsięwzięcia, gdyż zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji znacznie się rozszerzył. Fakt zwiększenia oddziaływania inwestycji wymagał też nowego ustalenia stron postępowania. Niedopuszczalne było też powoływanie się na raport o oddziaływaniu na środowisko, który po 31 lipca 2007 r. stracił ważność. Ponadto organ nie uwzględnił wymogów art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, ze w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego organ wydający pozwolenie na budowę winien wypowiedzieć się, czy projekty budowlane spełniają wymogi obu tych decyzji. Wojewoda podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia 29 kwietnia 2005 r. została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113 poz. 954), która zaczęła obowiązywać od dnia 28 lipca 2005 r. W świetle obowiązującego do tego dnia art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) w przypadku ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagającego raportu, inwestor obowiązany był do przeprowadzenia uzgodnienia z właściwymi organami ochrony środowiska oraz inspekcji sanitarnej jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o ww. pozwolenie. Ponieważ wskazane powyżej uzgodnienie jest jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczęcie takiego postępowania następowało już w momencie złożenia wniosku o przeprowadzenie uzgodnienia. Skoro jednak inwestor nie wystąpił o powyższe uzgodnienia przed nowelizacją ustawy, a wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 17 listopada 2005 r. uzupełnił o decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, to oznacza, że uzgodnienie z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym nastąpiło. Zatem wymóg zawarty w decyzji o lokalizacji celu publicznego związany z ww. uzgodnieniem został spełniony poprzez wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Organ II instancji uznał również za nietrafny zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 47 i nast. ustawy - Prawo ochrony środowiska zagadnienia dotyczące bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi, a także kwestie związane z wymogami, jakie winien spełniać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, są oceniane i analizowane w odrębnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończonym ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. W zaskarżonej decyzji i w decyzji środowiskowej nie ustalono szczególnych wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Ponadto wskazano, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ oddziaływanie ponadnormatywne promieniowania elektromagnetycznego występuje wyłącznie na obszarach niedostępnych dla ludzi.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. S., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3, 145 § 1 pkt 4 i 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podał, że we wznowionym postępowaniu organ miał obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące aktualnie, ze szczególnym naciskiem na dostosowanie dokumentacji do prawa obowiązującego po nowelizacji przepisów dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dokonanej w dniu 31 lipca 2007 r.

Skarżący dodał, że w toku realizacji kwestionowanego przedsięwzięcia zmieniła się ilość anten i ich moc, wykonano nowe konstrukcje oraz nowy projekt. Zmiana przepisów oraz parametrów technicznych stacji spowodowała, że inwestor powinien przedłożyć nową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz nową decyzję środowiskową.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że rozpoznające sprawę organy obu instancji, stosownie do wymogów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 70/07. Wbrew zarzutom skargi, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a decyzje organów obu instancji nie naruszają wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że skarżącemu, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przysługiwał przymiot strony. Z raportu oddziaływania na środowisko wynikało bowiem, że część jego działki nr [...] znalazła się w obszarze występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m². Istniały zatem podstawy do wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania może być tylko sprawa, która rozstrzygnięta została decyzją dotychczasową. Dlatego za nietrafne uznał zarzuty skargi, że obowiązkiem organu było ustalenie, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. było pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Etap realizacji tej inwestycji wykracza poza tak oznaczony przedmiot (granice) sprawy.

Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w trybie wznowienia postępowania, co do zasady, następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania nowej decyzji. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę organy oceniały w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu zawartym w Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. Przedmiotem oceny organów był wniosek inwestora z 18 listopada 2005 r. i dołączona do niego dokumentacja. Wniosek złożony został w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak wymaga tego art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto analizowana inwestycja była przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Spełniony więc został wymóg art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie przy tym do art. 46 ust. 3 i ust. 4b ustawy - Prawo ochrony środowiska, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie, a wniosek o pozwolenie na budowę wraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być złożony nie później niż przed upływem 4 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Powołane wyżej warunki zostały przez inwestora spełnione.

Ponadto, stosownie do art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 56 ust. 9 ustawy - Prawo ochrony środowiska, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organy wykazały, że projekt budowlany spełniał warunki obu decyzji.

Nietrafny w ocenie Sądu I instancji był także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, określającego wymogi, jakim winien odpowiadać projekt budowlany, do których między innymi należy charakterystyka ekologiczna obiektu budowlanego. Taka charakterystyka zamieszczona została w raporcie oddziaływania na środowisko, a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Raport oddziaływania na środowisko stanowił jeden z załączników udzielonego pozwolenia na budowę, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wprowadzała dodatkowych warunków związanych z realizacją inwestycji. Dlatego brak w projekcie architektoniczno-budowlanym szerszej charakterystyki ekologicznej obiektu nie mógł stanowić podstawy do zakwestionowania tej dokumentacji.

Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. organy prawidłowo ustaliły, że wymóg decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, związany z potrzebą uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z właściwym organem inspekcji sanitarnej, został spełniony. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z 3 listopada 2005 r., pozytywnie uzgadniające - na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - przedmiotową inwestycję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2008 r. skargę kasacyjną złożył S. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

1/ art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.,

2/ art. 151 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 146 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 174 ust 2 p.p.s.a.,

3/ art. 32 ust 1 pkt 1 oraz 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 174 ust. 1 p.p.s.a.,

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził w jej uzasadnieniu, że nowa decyzja rozstrzygająca we wznowionym postępowaniu o istocie sprawy jest wydawana, jakby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. Organ administracji publicznej, który wydaje nową decyzję, winien zatem stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania.

W ocenie kasatora wydane w sprawie decyzje administracyjne, jak i zaskarżony wyrok, nie wskazują, dla jakich anten, jakiej mocy, jakich azymutów zostało wydane pierwotne pozwolenie na budowę, dla jakich urządzeń łączności publicznej, w myśl art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w końcu, dla jakich urządzeń została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można również wywnioskować, dla jakich parametrów prowadzono ponowne postępowanie, po jego wznowieniu oraz jaki był stan faktyczny w dniu orzekania.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, kiedy sporna inwestycja została już wybudowana. Wobec powyższego Sąd miał obowiązek wskazać, w jaki sposób wykonanie decyzji było możliwe. W świetle obowiązującego prawa nie można bowiem wydać pozwolenia na budowę dla wybudowanego obiektu i tym samym postępowanie winien przejąć organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. kasator stwierdził, że wyrok nie spełnia wymogów formalnych i z powodu lakonicznego uzasadnienia faktycznego odniesienie się do całokształtu sprawy jest niemożliwe. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania inwestor zwiększył zakres robót, co winno zostać ujęte w decyzji, jak i również winno skutkować koniecznością ponownego ustalenia stron postępowania. Również odniesienie się w wyroku do nieważnego już raportu o oddziaływaniu na środowisko i niesporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy, było niedopuszczalne.

Za błędne uznał skarżący także stanowisko Sądu, iż nietrafny był zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, określającego wymogi, jakim winien odpowiadać projekt budowlany, do których między innymi należy charakterystyka ekologiczna obiektu budowlanego. Charakterystyka taka zamieszczona została w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym w listopadzie 2005 r., a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd winien podać dowody na poparcie swojego stanowiska tym bardziej, iż raport i projekt budowlany to zupełnie odmienne dokumenty. Ponadto raport nie jest i nie mógł być załącznikiem do wniosku tym bardziej, iż nie został on sporządzony na podstawie przepisów prawa obowiązujących w trakcie prowadzonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jej autor, wskazując w zarzutach na rzekomo naruszone przepisy k.p.a., p.p.s.a. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazywał na wadliwe, w jego ocenie, stanowisko Sądu I instancji, aprobujące decyzje organów orzekających, które wydały swoje rozstrzygnięcia stosując nieaktualne przepisy prawa materialnego. W ocenie kasatora organy, po wznowieniu postępowania administracyjnego, powinny stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, a nie w dniu wydawania decyzji ostatecznej, kończącej wznowione następnie postępowanie.

Zasada ta, w szczególności w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym, nie jest kwestionowana, zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego. Jednakże w rozpoznawanej przez Sąd sprawie zarzut taki tylko wówczas przyniósłby oczekiwany przez kasatora rezultat, gdyby w okresie pomiędzy wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Kościańskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę wieży antenowej, a wydaniem w dniu [...] maja 2008 r. w przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji na podstawie art. 151 k.p.a., doszło do nowelizacji przepisów prawa materialnego.

Do zmiany takiej jednakże nie doszło. Zakwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zarówno w dacie wydania przez organ pozwolenia na budowę, jak też w dacie wydawania rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu I instancji, miały identyczne brzmienie.

W myśl pierwszego z tych przepisów pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska.

Stosownie zaś do art. 34 ust. 3 pkt 2 projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by organy architektoniczno-budowlane, orzekające we wznowionym postępowaniu, naruszyły w jakikolwiek sposób cytowane przepisy. Jedynym uzasadnieniem zaś dla zarzutu ich naruszenia był fakt, że między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończeniem wznowionego postępowania w tym przedmiocie, zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a zmian tych organy nie zastosowały w sprawie.

Należy jednak stwierdzić, że dokonana w sierpniu 2008 r. nowelizacja ustawy – Prawo ochrony środowiska, na którą powołuje się kasator, nie ma w rozpatrywanej sprawie żadnego znaczenia. Zgodnie bowiem z niezmienionym brzmieniem art. 59 ust. 9 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji rolą organu architektoniczno-budowlanego było jedynie dokonanie oceny, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełniał wymogi w zakresie jego zgodności z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie można również nie podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie nie zaszła potrzeba wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl bowiem art. 46 ust. 4b ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu z dnia [...] maja 2008 r., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a ów wniosek powinien zostać złożony nie później niż przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Termin ten nie został przekroczony. Skoro zatem decyzja o środowiskowych była ważna w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (a również i w dacie wydania decyzji ostatecznej zaskarżonej do Sądu I instancji), nie do obrony są argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż w sprawie powinno zostać przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w tym dokonana zostać powinna nowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym bardziej, że stosownie do art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska postępowanie w tej sprawie przeprowadza się jednokrotnie.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać należy, że zmiana przepisów prawa materialnego w przedziale pomiędzy wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym a wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. tylko wtedy uzasadnia zastosowanie nowych przepisów, gdy nie doprowadzi to do modyfikacji przedmiotu postępowania i powstania nowej okoliczności branej pod uwagę oprócz tych, które z mocy ustawy mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. W skrajnych przypadkach bowiem zmiany przepisów prawa materialnego mogą spowodować, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części rozstrzygającej o istocie sprawy, nie będzie pod względem przedmiotu sprawy tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Tego typu niebezpieczeństwom powinny zapobiegać przepisy przejściowe, zamieszczone w nowych regulacjach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., II OSK 503/05).

Wprawdzie istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego studium postępowania zwykłego i organ rozpoznaje sprawę na nowo, to przecież w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (tzn. organ nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę i nie wydał nowego rozstrzygnięcia w sprawie). Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. - czyli organ odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ograniczając się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa i wyjaśnił przyczyny odmowy uchylenia. Stan faktyczny sprawy pozwalał na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Organy uznały, a Sąd I instancji prawidłowo te ustalenia zaakceptował, że doszło wprawdzie do naruszenia przepisów przy wydaniu pozwolenia na budowę, jednakże naruszenie dotyczyło jedynie przepisu procesowego - strona nie brała bez swojej winy udziału w sprawie. Przepisy materialne zastosowane zostały jednak prawidłowo. Pozwalało to organom na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasługujący na aprobatę pogląd, że zastosowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., może nastąpić tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, uczyniły zadość tym wymaganiom.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie został on praktycznie w ogóle uzasadniony. Nie sposób zatem się do tego zarzutu merytorycznie odnieść. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji spełnił wymogi stawiane przez ten przepis - uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Twierdzenie zaś, że inwestor zwiększył zakres robót określony w pozwoleniu na budowę pozostaje poza granicami sprawy, a co za tym idzie poza sferą zainteresowania Sądu. Odstąpienie bowiem przez inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, którego granice wyznacza decyzja o pozwoleniu na budowę. Po wznowieniu postępowania organy nie mogą wyjść poza te granice. Ponadto sprawa odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę nie leży we właściwości organów architektoniczno-budowlanych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.