Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 480/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 2 pkt 2, art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zbieranie i transport odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. m. d.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - art. 42 ust. 4 i art. 233 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) - powoływanej jako: "u.o." - art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) – zwanej dalej: "u.i.o.ś", po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia dla A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w zakresie zezwolenia A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów i odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w tej części;

2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Kolegium wyjaśniło, że 6 lutego 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], orzekającej o zezwoleniu dla A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów.

Decyzją z [...] r., znak: [...], Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty [...].

Wnioskiem z 9 marca 2020 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swego wystąpienia wnioskodawczyni wskazała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], twierdząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wymagana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. Przepis ten w ust. 1 pkt 21 odnosi się jednak do zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a przedmiotowa decyzja została wydana na zbieranie i transport odpadów. Mimo to Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...]. Zdaniem wnioskodawczyni takie stanowisko jest niesłuszne, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1079/13, w którym stwierdzono, że: "W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. W szczególności takim przepisem nie jest art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, który jako przepis ograniczający konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) nie może być interpretowany rozszerzająco." Ponadto w wyroku tego samego Sądu z 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 182/14, wskazano, że: "Obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku o wydanie zezwolenia dotyczy tylko zezwoleń na przetwarzanie odpadów i na zbieranie i przetwarzanie odpadów, natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów."

Odnosząc się drugiej przesłanki nieważności decyzji, to jest faktu, że przedmiotowa decyzja narusza w sposób rażący art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, gdyż wbrew ustanowionemu zakazowi Starosta [...] zezwolił Spółce na zbieranie odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, wnioskodawczyni uznała ww. stanowisko za niesłuszne, gdyż, jak wskazuje samo Kolegium, z akt sprawy wynika, że A Sp. z o.o. w Z. 21 października 2014 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych (złom). Nie występowała natomiast o zezwolenie na zbieranie odpadów ściekowych. Faktem jest, że wydane zezwolenie z niewiadomych przyczyn obejmuje aż 909 pozycji z niemal 80 grup i podgrup, o które Spółka nie występowała i w zakresie których nigdy działalności nie prowadziła i nigdy nie zamierzała prowadzić. W tym zakresie zapisy decyzji Starosty [...] należało uznać za oczywisty błąd pisarski, a w najgorszym wypadku stwierdzić częściową nieważność zezwolenia w zakresie zbierania odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Wnioskodawczyni zaznaczyła także, że decyzja Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, jest kontynuacją wydanej [...] sierpnia 2004 r. decyzji znak: [...] dla B na zbieranie i transport odpadów. Przedsiębiorstwo B zostało zgodnie z aktem założycielskim spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w całości wniesione do tej spółki. Powstała tym samym tzw. sukcesja uniwersalna. Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1b u.i.o.ś, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany danych wnioskodawcy.

Skarżąca wskazała następnie, że nie sposób odnosić się do stwierdzenia nieważności decyzji bez rozpatrywania unormowań przyjętych w art. 154 i art. 155 k.p.a. Powyższe przepisy wprowadzają pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było, aby kryterium interesu społecznego i słusznego interesu strony było uwzględnianie zawsze w przypadku uchylania decyzji, bez względu na przyczynę uchylenia oraz stanowisko stron. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy odnieść się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., które jednoznacznie stanowią, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są także obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wniosek "A" Sp. z o.o. w Z. z 21 października 2014 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych (złom) złożony został w dobrej wierze i Spółka wypełniła wszystkie nałożone na nią przez Starostę [...] obowiązki w zakresie dostarczenia dokumentów i informacji. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej dawała Spółce prawo wierzyć że prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującym prawem. W przeświadczeniu tym utwierdzał Spółkę także fakt, że przedmiotowa decyzja przekazana została do wiadomości Marszałka Województwa [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Organy te sprawują kontrolę i nadzór nad zezwoleniami wydawanymi w zakresie przedsięwzięć mogących mieć wpływ na ochronę środowiska i oddziaływaniu na środowisko. Okoliczność, że zaskarżona decyzja Kolegium wskazuje na ciężką wadliwość decyzji Starosty [...] od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc sprawia, że wszelkie działania Spółki w systemie odbioru odpadów były dokonywane wadliwie, co z kolei wiąże się z ogromnymi kłopotami dostawców i odbiorców odpadów, nie mówiąc o samej Spółce, której byt jest poważnie zagrożony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że rozstrzygnięcie poprzedniego składu orzekającego Kolegium należy uznać za prawidłowe w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów. Za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] w ww. części przemawia treść art. 42 ust. 4 u.o. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (21 października 2014 r.), jak i wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów ([...] r.). Z art. 42 ust. 4 u.o. wynika bowiem, że do wniosków, o których mowa w ust. 1 (zezwolenie na zbieranie odpadów) i ust. 2 (zezwolenie na przetwarzanie odpadów), dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.i.o.ś, o ile jest wymagana. Natomiast będzie ona wymagana w przypadku planowanej realizacji przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) bądź jego zmiany kwalifikowanej jako przedsięwzięcia zgodne z zasadami określonymi w § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] r., znak: [...], zezwala na zbieranie i transport odpadów, głównie w zakresie metali odpadowych (złomu), dla których zgodnie z 3 ust. 1 pkt 81 ww. rozporządzenia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że A Sp. z o.o. w Z. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych (złom). Oznaczało to konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Spółka takiej decyzji nie uzyskała i w rezultacie nie załączyła jej do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w takiej sytuacji było zatem rażąco sprzeczne z art. 42 ust. 4 u.o.

Nie ulega także wątpliwości, że art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. nie dotyczy zezwoleń na zbieranie odpadów, a takim legitymuje się Spółka. Ustawodawca przewidział w nim wyłącznie zezwolenie na przetwarzanie odpadów i zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wobec tego wszelkie wyłączenia, o których mowa w art. 72 ust. 2 i 2a u.o.ś. nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą decyzji wymienionych w ust. 1 ww. artykułu, czyli m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, których Spółka nie posiada. Na marginesie należy wskazać, że dopiero z dniem 24 grudnia 2015 r. został wprowadzony przepis art. 72 ust. 2a pkt 2 u.i.o.ś wskazujący, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

W ocenie Kolegium kwestia istnienia sukcesji uniwersalnej przewidzianej w art. 494 k.s.h. pozostaje bez wpływu na powyższe. Zezwolenie na zbieranie odpadów jest ograniczone czasowo, wydaje się je na nie dłużej niż 10 lat (art. 44 u.o.) i w sytuacji, kiedy upływa okres na jaki zostało ono wydane istnieje konieczność uzyskania nowego zezwolenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro upływał termin obowiązywania zezwolenia dla B wydanego w 2004 r., to A Sp. z o.o. w Z. była zobowiązana wystąpić o zezwolenie i wniosek Spółki powinien był zawierać wszelkie informacje i załączniki wymagane w obowiązującym wówczas art. 42 u.o.

Ponadto Kolegium w poprzednim składzie trafnie wskazało, że przedmiotowa decyzja narusza w sposób rażący również art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Z powyższego przepisu wynika, że zakazanym jest zbieranie poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych. Wbrew ustanowionemu zakazowi Starosta [...] zezwolił Spółce na zbieranie odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe.

Zdaniem Kolegium na zaprezentowane wyżej stanowisko bez wpływu pozostają powołane we wniosku wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt: IV SA/Po 1079/13 i IV SA/Po 182/14. Według Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że w świetle art. 42 ust. 4 u.o. wymóg uzyskania decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 71 u.i.o.ś. dotyczył zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy rażące naruszenie ww. przepisu ma charakter oczywisty.

Kolegium także podkreśliło, że omówione wyżej naruszenie prawa dotyczy przepisu prawa materialnego, które z uwagi na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej organy administracji publicznej w ich działalności. Skutkiem decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], było bowiem umożliwienie A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. prowadzenie działalności, która może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez uzyskania przez ten podmiot decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określa zaś warunki realizacji konkretnego przedsięwzięcia i jest wydawana po uprzedniej ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z jego realizacji. Tego rodzaju naruszenie, z punktu widzenia interesu społecznego, w państwie prawa, jest bez wątpienia rażącym naruszenie prawa.

Za wadliwe natomiast Kolegium uznało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w części dotyczącej zezwolenia na transport odpadów. Na dzień wydania ww. decyzji podstawę prawną wydania zezwolenia na transport odpadów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 233 obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie do treści art. 233 ustawy o odpadach, zezwolenia na transport odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do czasu upływu terminu do złożenia wniosku o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 11 (rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami) lub z dniem uzyskania wpisu do tego rejestru, w przypadku gdy wpis nastąpił w terminie wcześniejszym. Do czasu utworzenia ww. rejestru, transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252, na podstawie przepisów dotychczasowych (ust. 2). Do wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 252 (ust. 3). Rejestr, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach, tj. rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, został utworzony 24 stycznia 2018 r. (komunikat Ministra Środowiska z 24 stycznia 2018 r. w sprawie daty utworzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (M.P. poz. 118), co oznacza, że do wydania zezwolenia na transport odpadów w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach (t.j. Dz. U. Z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). W powołanym wyżej przepisie nie przewidziano wymogu załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na transport odpadów decyzji środowiskowej. W związku z tym Kolegium uznało, że części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów decyzja Starosty [...] z [...] r., znak: [...], jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła "A" sp. z o.o. w Z., zarzucając naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. poprzez nieodpowiednie jego zastosowanie; art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do jego naruszenia; art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki jego niestosowania; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak przesłanek do jego zastosowania; art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niestosowanie.

Skarżąca podniosła, że § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa jedynie, że punkty do zbierania lub przeładunku złomu należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko natomiast w art. 63 u.i.o.ś., do której wydano ww. rozporządzenie stwierdza się jedynie, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając wskazane w przepisie uwarunkowania. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, była wymagana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, przepis ten w ust. 1 pkt 21 odnosi się jednak do zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a przedmiotowa decyzja została wydana na zbieranie i transport odpadów. Zdaniem skarżącej taki stan faktyczny sprawia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżącej potwierdzają to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 stycznia 2014 r sygn. akt IV SA/Po 1079/13 oraz z 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 182/14. Twierdzenie, że art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. nie dotyczy zezwoleń na zbieranie odpadów jakim miałaby legitymować się Spółka, gdyż ustawodawca przewidział jedynie wyłącznie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jest nielogiczne wobec twierdzenia, że wydane zezwolenie na zbieranie odpadów jest rażąco sprzeczne z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Skarżąca posiada zezwolenie na zbieranie i transport odpadów i jest to jedno zezwolenie w ramach jednej działalności. Próby dopasowania zakresu tej działalności do podawanych wyżej to jest: przetwarzania odpadów oraz zbierania i przetwarzania odpadów, czy punktu do zbierania lub przeładunku złomu, jest rozszerzającą interpretacją przepisów, która nie jest możliwa ze szkodą dla podmiotu, który uzyskał zezwolenie jako prawomocną decyzję administracyjną.

W ocenie skarżącej Kolegium nie uwzględniło złożonych przez nią wyjaśnień w przedmiocie naruszenia w sposób rażący art. 23 ust. 2 pkt 2 u.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, a mianowicie zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych. Skarżąca uważa, że złożone wyjaśnienie jest wiarygodne i odpowiada rzeczywistości. Z akt sprawy wynika, że A Sp. z o.o. w Z. 21 października 2014 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych (złom) absolutnie nie występowała o zezwolenie na zbieranie odpadów ściekowych. Faktem jest, że wydane zezwolenie z niewiadomych przyczyn obejmuje aż 909 pozycji z niemal 80 grup i podgrup, o które spółka nie występowała i w zakresie których nigdy działalności nie prowadziła i nigdy nie zamierzała prowadzić. W tym zakresie zapisy decyzji Starosty [...] były oczywistym błędem pisarskim. Należało stwierdzić częściową nieważność zezwolenia w zakresie zbieranie odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe zamiast tego stwierdzono nieważność decyzji w zakresie transportu odpadów. Skarżąca nie kwestionuje poprawności decyzji w zakresie uznania, że spełnia kryteria dla transportu odpadów, ale tak rozumianej działalności nigdy nie prowadziła.

Skarżąca wyjaśniła, że tak określony transport oddzielony od uzyskanego zakresu zezwolenia w zakresie zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych wskazywał, że podmiot dokonuje transportu odpadów przez siebie zebranych, nigdy nie wykonywał w tym zakresie usługi transportu dla innych podmiotów. Transport opisany i przywrócony spółce poprzez uchylenie decyzji SKO w tym zakresie mógłby być wykonywany pod kodem PKD 49.41.Z, lecz takie jego określenie wyłącza ich zbieranie i usuwanie co jest równorzędnym zakresem działalności spółki - dokonywała transportu do odbiorców tylko i wyłącznie odpadów przez siebie skupionych. Pozostawienie w unieważnionej decyzji zezwolenia jedynie na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych powoduje, że taki jej zakres faktycznie spełnia ustawowe warunki konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach .

Następnie skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu pierwotnej decyzji SKO wskazuje na okoliczność, że k.p.a. w art. 16 § 1 zd. 1 ustanowił ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, wprowadzając jednocześnie w zdaniu drugim powołanego przepisu warunki odstępstwa od tej zasady a mianowicie, że stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepisami k.p.a., których zastosowanie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji są np. art. 154 , art. 155 i powołany przez SKO art. 156. W ocenie skarżącej nie sposób odnosić się do stwierdzenia nieważności decyzji bez rozpatrywania unormowań przyjętych we wszystkich tych artykułach. Artykuły 154 oraz 155 w odniesieniu do uchylenia decyzji wprowadzają pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było aby kryterium interesu społecznego i słusznego interesu strony było uwzględnianie zawsze w przypadku uchylania decyzji bez względu na przyczynę uchylenia oraz stanowisko stron. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy odnieść się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Wniosek A Sp. z o.o. w Z. z 21 października 2014 r. do Starosty [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, m.in. metali odpadowych (złom) złożony był w dobrej wierze i spółka wypełniła wszystkie nałożone na nią przez Starostwo obowiązki w zakresie dostarczenia dokumentów i informacji. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada dawała spółce prawo wierzyć, że prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującym prawem. W przeświadczeniu tym utwierdzał spółkę także fakt, że przedmiotowa decyzja przekazana została do wiadomości Marszałka Województwa [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Organy te sprawują kontrolę i nadzór nad zezwoleniami wydawanymi w zakresie zezwoleń mogących mieć wpływ na ochronę środowiska i oddziaływaniu na środowisko.

Skarżąca stwierdziła, że okoliczność, że przedmiotowa decyzja SKO stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] wskazuje na jej ciężką wadliwość od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc sprawia, że wszelkie działania spółki w systemie odbioru odpadów były dokonywane wadliwie, co z kolei wiąże się z ogromnymi kłopotami dostawców i odbiorców odpadów nie mówiąc o samej spółce, której byt jest poważnie zagrożony.

Biorąc pod uwagę wskazane zastrzeżenia oraz narażenie na ogromną szkodę interes społeczny i słuszny niezawiniony interes strony, w sytuacji gdy spółka przez cały czas prowadziła działalność dbając o przestrzeganie wszelkich przepisów związanych z ochroną środowiska, a także w sytuacji gdy nigdy ze strony potencjalnych podmiotów na które oddziaływanie prowadzonej działalności mogłoby zaistnieć nie było skarg i uwag, w ocenie skarżącej unieważnianie przedmiotowej decyzji Starosty [...] jest błędne i powinno zostać uchylone, a całe postępowanie w niniejszej sprawie umorzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy obie strony zgłosiły wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa, którego miał dopuścić się Starosta [...], a polegającego na naruszeniu przepisu art. 42 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zezwalającej A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na zbieranie i transport odpadów, tj. na dzień [...] r. Starosta wydał decyzję, mimo że skarżąca nie przedstawiła decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a warunek taki zawierają wskazane wyżej przepisy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej.

Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12; orzeczenia dostępne w CBOSA). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (tak m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu, odwoływała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym w świetle art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku o wydanie zezwolenia dotyczy tylko zezwoleń na przetwarzanie odpadów i na zbieranie i przetwarzanie odpadów, natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów.

Wskazać również należy, że powyższy przepis jest bardzo ogólny, nie precyzuje on bowiem jakiego rodzaju odpadów dotyczy. Z przepisu tego nie wynika zatem wprost, że zwolnienie z uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej nie dotyczy również zezwoleń na zbieranie złomu.

Nie można także pomijać okoliczności, że co do zasady decyzję środowiskową należy uzyskać dla przedsięwzięcia planowanego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. nie wynika zatem w sposób oczywisty, że należy uzyskać decyzję środowiskową, gdy przedsięwzięcie już istnieje. Powyższe powoduje, że nie można mówić o oczywistym, rażącym w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. naruszeniu prawa. Jak słusznie podkreśliło Kolegium przepis art. 72 ust. 2a pkt 2 u.i.o.ś. został dodany do ustawy dopiero z dniem 24 grudnia 2015 r. na mocy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936 r.). W projekcie do tej ustawy (druk nr 3677), odnośnie do przepisów art. 72. ust. 1 pkt 21, ust. 2a u.i.o.ś. oraz art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wyjaśniono, że: "Wprowadzone zmiany mają na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zezwoleniami wydawanymi na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach".

Jak wiadomo poprzednik skarżącej – B – legitymował się zezwoleniem na zbieranie i transport odpadów z [...] sierpnia 2004 r., [...]. Na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 2004 r. została utworzona "A" Sp. z o.o. w Z., a dotychczasowe jednoosobowe przedsiębiorstwo B zostało w całości wniesione do nowo powstałej spółki. Z pewnością zatem mamy do czynienia z kontynuacją działalności gospodarczej w zakresie zbierania i transportu odpadów.

Skoro zatem odtworzenie normy prawnej opartej o przepisy art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. nie jest oczywiste (zwłaszcza w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z 9 października 2015 r.), to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu stwierdzające nieważność decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], w części obejmującej zbieranie wszystkich rodzajów odpadów nie może zostać uznane za prawidłowe.

Nie można mieć jednak wątpliwości, że decyzja Starosty rażąco narusza przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zakresie, w jakim zezwala na zbieranie i transport komunalnych osadów ściekowych. Dlatego rację należy przyznać skarżącej, że organ miał podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie zbierania odpadów o kodzie 19 08 05. Z uwagi jednak na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należało uchylić obie te decyzje w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, natomiast w pkt 2, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a w szczególności rozważy stwierdzenie nieważności tej części decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], która wprost narusza przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

dc