Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Teza: 1.	Jeżeli Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych).

2.	Derogacja trybunalska jest w tym sensie „silniejsza” niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji. Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem.

3.	Przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy  art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

4.	Oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

5.	W sytuacji przedawnienia roszczeń do publicznoprawnego świadczenia zasadniczego (w przedmiotowej sprawie – świadczenia z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) nie jest dopuszczalne dochodzenie na drodze administracyjnej świadczenia uzupełniającego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli samo świadczenie zasadnicze uległo już przedawnieniu przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można natomiast wykluczyć dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze cywilnoprawnej, jeżeli sądy powszechne lub Sąd Najwyższy uznają dopuszczalność rozpoznawania tego rodzaju spraw.

TEZY

1.	Jeżeli Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych).

2.	Derogacja trybunalska jest w tym sensie „silniejsza” niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji. Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem.

3.	Przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy  art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

4.	Oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

5.	W sytuacji przedawnienia roszczeń do publicznoprawnego świadczenia zasadniczego (w przedmiotowej sprawie – świadczenia z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) nie jest dopuszczalne dochodzenie na drodze administracyjnej świadczenia uzupełniającego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli samo świadczenie zasadnicze uległo już przedawnieniu przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można natomiast wykluczyć dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze cywilnoprawnej, jeżeli sądy powszechne lub Sąd Najwyższy uznają dopuszczalność rozpoznawania tego rodzaju spraw.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. L. (skarżący) jest decyzja nr 41 Komendanta Wojewódzkiego Policji (organ odwoławczy) z dnia

[...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r.) - odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). Skarżący w treści pisma powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał uznał art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Organ odwoławczy pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz określeniu nowego czynnika, oraz że do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania. W dniu 30 października 2020 r. Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał akta sprawy do organu I instancji celem dalszego rozpoznania.

Organ I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej. Wymieniony przepis utracił moc prawną w tym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Należy mieć na uwadze, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę. Na mocy art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o Policji) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o Policji z dniem 1 października 2020 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.) usunęła wymienioną lukę prawną powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ I instancji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] października 2003 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji w dniu zwolnienia wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). Zdaniem organu należy uznać, że wypłacenie ekwiwalentu w dniu [...] października 2003 r. należy traktować jako zakończenie sprawy przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z brzmieniem art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję powołał się na błędne przesłanki, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe przepisy działają wstecz, a jeżeli tak to od jakiej daty. Organ I instancji przyjął, że takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlopy. Ponadto zdaniem skarżącego organ I instancji przyjął błędnie w swojej ocenie, że wyrok Trybunału, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy przepisu art. 115a ustawy o Policji, nie przyznaje uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości. Skarżący stwierdził, że przepis, który z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), stał się nieobowiązujący od dnia jego wydania, a więc także w czasie gdy skarżący został zwolniony ze służby i powoduje, iż otrzymał ekwiwalent w zaniżonej kwocie. Prawo skarżącego do ekwiwalentu wynikało z art. 114 ustawy o Policji, a tylko sposób przeliczenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego musi ulec zmianie zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i wskazaniami w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Skarżący zauważył, że Trybunał uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, zaś przyjęty w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymywali około 73% należnego świadczenia, co w ocenie Trybunału, nie jest rekompensatą ekwiwalentną. Efektem takiego rozumowania było stwierdzenie, że zakwestionowany przepis art. 115a ustawy o Policji naruszył gwarancje wynikające z Konstytucji. Sam wyrok ma moc normy zasadniczej i dlatego w tym zakresie nie jest dla wniosku skarżącego niezbędna nowelizacja ustawy o Policji, a z jego uzasadnienia wynika sposób, w jaki organ powinien postąpić i jaki przelicznik przyjąć, tj. 1/21 (jako korzystniejszy dla strony postępowania). Trybunał w sposób czytelny wskazał w wyroku, że za prawidłowe należy uznać rozliczenia oparte na zasadzie dni roboczych, a skoro tak nie rozliczono, to nie rozliczono zgodnie z ustawą zasadniczą. Skoro więc wyrok Trybunału ma moc równą ustawie zasadniczej, to do spraw wcześniej rozstrzygniętych zastosowanie posiada wprost, a do spraw nowych dopiero mogą mieć zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, wydane na skutek wyroku Trybunału, bowiem przepis ustawy wydany po takim wyroku niejako go zastępuje. Skarżący wskazał na konstruktywność obliczenia ekwiwalentu w dniach roboczych. Jeśli nie istnieją żadne normy prawne, możliwe do zastosowania wynikające z ustawy o Policji, to obowiązują normy prawa pozwalające na takie obliczenia, np. Kodeks pracy posiadający odpowiednie zastosowanie, w razie nieuregulowania tego w przywołanej ustawie o Policji, w związku z tym, iż prawo do urlopu w każdym stosunku zatrudnienia i ekwiwalent muszą być identycznie rozliczane dla wszystkich uprawnionych do urlopu. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji uchybia art. 107 k.p.a. w zakresie wad i niespójności uzasadnienia. Ponadto wskazał na wydanie decyzji bez podstawy prawnej, skoro bowiem organ I instancji uznał prawo do wyrównania ekwiwalentu, to brak przepisu prawa i oczekiwanie na jego wydanie winno skutkować zawieszeniem postępowania, nie da się bowiem wywieść podstawy do wydania decyzji merytorycznej odmowy, a równocześnie określenia, że strona będzie mogła po wydaniu przepisów wnieść tą samą sprawę. Dalej skarżący zarzucił rażące uchybienie art. 190 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie się do przywołanej normy ustawy i próbę dokonywania interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, posiadającego moc powszechnie obowiązującego zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i wykładni przepisów prawa, a także wskazań co do norm prawa i prawnych form działania, a w tym zakresie jasnego i oczywistego stwierdzenia niekonstytucyjności normy z ustawą zasadniczą od daty jej wydania, oraz wskazania, że za zgodne z ustawą zasadniczą możliwe jest uznanie przyznanego ekwiwalentu za prawidłowy co do kwoty, w razie rozliczenia dni roboczych. Wyrok stwierdza niezgodność przepisu z ustawą zasadniczą, od daty jego wydania, zatem wywołuje skutek wsteczny, stanowiąc wprost, że wszystkie akty i czynności administracyjne na jego podstawie podjęte, stały się także niezgodnymi z ustawą zasadniczą, wskazując również, iż wcześniej wypłacone policjantom ekwiwalenty są nie do zaakceptowania w świetle Konstytucji RP, wraz ze wskazaniem nie wprost, lecz podniesieniem okoliczności uchybień w zakresie zakazu dyskryminacji. Skarżący zarzucił również uchybienie zakresowi art. 19 k.p.a., tj. wydanie decyzji z uchybieniem właściwości, albowiem Komendant Powiatowy Policji nie będąc dysponentem środków budżetowych, nie jest władny dokonać odmowy wypłaty świadczeń finansowych, a w tym zakresie przyznanego/należnego z mocy prawa wyrównania, gdyż w tym zakresie ewentualną odmowę może wydać wyłącznie płatnik, tj. właściwa komórka finansowa w strukturach administracyjnych Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako organu o strukturze złożonej. W ocenie skarżącego wydanie decyzji odmownej było prawnie niedopuszczalne, a organ I instancji w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć wniosek z dnia 21 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości należnego ekwiwalentu na mocy art. 190 Konstytucji RP i wiążącego powszechnie wyroku Trybunału, na podstawie obowiązujących w tym zakresie norm prawa, ustalić jaką kwotę skutecznie wypłacono stronie, ustalić należną obecnie kwotę wyrównania i zarządzić ją do wypłacenia przez właściwą komórkę finansową organu o strukturze złożonej, jaką jest struktura administracyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 218/19.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją nr 41 z dnia

21 stycznia 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytaczając orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do działania w myśl zasady legalizmu zawartego w art. 7 Konstytucji RP czyli na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Organ II instancji jest w szczególności zobligowany, podobnie jak organ I instancji, do dążenia z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Jednocześnie organ II instancji obowiązany jest do merytorycznego rozparzenia sprawy i dokonania kontroli postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną. Organ II instancji nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o wsparciu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził więc, że od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym wówczas współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 października 2003 r. W związku z tym faktem ustalono, że skarżącemu przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 66 dni i wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, stosując obowiązujący wówczas współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wynika z analizy akt, sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wysokości wskazanej w art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., bowiem w jego sytuacji, wynikłej z regulacji wskazanej w art. 9 ust. 1 tej ustawy, nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że obecny stan prawny, wynikający ze znowelizowanych przepisów nie daje podstawy do wyliczenia i wypłaty wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nowelizacja ustawy konkretyzuje wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu oraz ściśle określa ramy czasowe wypłaty wyrównania rzeczowego ekwiwalentu pieniężnego. W odniesieniu do powołanych w odwołaniu fragmentów zapadłych wyroków, organ odwoławczy zauważył, że są to orzeczenia wydane w indywidualnych sprawach. W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieusprawiedliwiony. Organ I instancji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. prawidłowo zastosował i podał stronie podstawy prawne swego działania. Odnosząc się do zarzutu w zakresie uchybienia zakresowi art. 19 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, przełożonym właściwym w sprawach osobowych policjanta jest m. in. komendant powiatowy Policji, natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, sprawy osobowe policjantów dotyczą m. in. przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby oraz udzielania urlopów. Z uwagi na powyższe Komendant Powiatowy Policji, jako przełożony do spraw osobowych w momencie odejścia ze służby skarżącego władny był rozpatrzyć wniosek o wypłatę ewentualnego ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, natomiast komórka finansowa Komendy Wojewódzkiej Policji, na podstawie wydanego rozstrzygnięcia właściwego przełożonego do spraw osobowych policjanta, dokonuje jedynie czynności technicznej, jaką jest wypłata ewentualnego świadczenia.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności naliczenia i wypłaty. Skarżący zarzucił   naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także zarzucił działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15. Skarżący stwierdził, że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Trybunał powyższym wyrokiem wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji, określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania tej kwestii, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. a 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny. Skarżący wskazał na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku Trybunału ustawą zwykłą. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 641/19 oraz z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca jednocześnie stanowisko, że wyrok Trybunału wywołuje skutki jedynie na przyszłość. A zatem pozbawienie przez Trybunał danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Nie można więc przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał. Skarżący przytoczył przy tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1261/07, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1349/05, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09. W ocenie skarżącego nie jest należytą realizacją prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. W okolicznościach sprawy nie można także przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż dopiero wejście w życie wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zrodziło uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom, a więc było usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, a za taką sądy administracyjne uznają właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia ekwiwalentu. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. Skarżący stwierdził, że odmowa wypłacenia należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie można pozbawić skarżącego należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona, albowiem kontrolowane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji opierają się na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisów art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz w zw. z art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w ww. i jednomyślnym wyroku z dnia 30 października 2018 r. orzekł, że przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Trybunał, pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczenia (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.). Dopuszczalność tego rodzaju ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczeń trybunalskich potwierdza praktyka orzecznicza Trybunału (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5).

W teorii prawa konstytucyjnego i administracyjnego oraz orzecznictwie trybunalskim jednolicie przyjmuje się nie tylko, że orzeczenia derogacyjne Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i powszechnie obowiązujące (co wynika bezpośrednio z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także, że skutki derogacyjne niekonstytucyjnej treści normatywnej są definitywne i pełne zakresowo, chyba że sam Trybunał na podstawie art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP ograniczy zakres (np. podmiotowy lub temporalny) tego rodzaju skutków. Zasadą konstytucyjną jest zatem pełna formalna i materialna derogacja z systemu prawnego niekonstytucyjnej normy lub jej części (zob. np. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 488-489 i n.). Jeżeli zatem Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych). Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji. Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem (por. szersze rozważania: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Warszawa 2016, s. 470 i n., 534 i n., 555 i n., 612 i n.).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Ustawodawca nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W ocenie Sądu skierowane przez WSA w Białystoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego RP o treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", jest zbędne, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP (TK) z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), oraz przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą udzielić na nie samodzielnie odpowiedzi bez angażowania najwyższego organu władzy sądowniczej.

Powyższy wyrok TK z chwilą wejścia w życie (6 listopada 2018 r.) wywołał w polskim porządku prawnym skutek negatywny (derogacyjny) w postaci usunięcia niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz skutek pozytywny w postaci nałożenia na wszystkie pozostałe organy władzy publicznej (w tym na organy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej) powszechnego i ostatecznego obowiązku (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) stanowienia nowej i stosowania pozostawionej w mocy treści normatywnej w zgodzie z wzorcem interpretacyjnym ustalonym przez wyrok trybunalski. Rozważany wyrok o charakterze zakresowo-interpretacyjnym w razie zaniechania ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego prawidłowej (zgodnej z orzeczeniem trybunalskim) regulacji uzupełniającej częściowo derogowaną regulację musi zostać wykonany ostatecznie przez sądy (przede wszystkim sądy administracyjne) w takim stopniu i w takim zakresie, jakie są możliwe w świetle wykładni dokonanej przez TK.

Jak wskazał TK w cyt. wyroku: "(...) Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154)".

W ocenie Trybunału świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. "Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W konsekwencji TK uznał, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta "oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

W związku z powyższym należy uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Negujące powyższą ocenę prawną decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, rozpatrywane przez Sąd w świetle stanu prawnego obowiązującego w momentach ich wydania, są oczywiście wadliwe, co skutkuje ich uchyleniem. Oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Powyższe ustalenia i wnioski nie kończą jednak rozważań Sądu. W przedmiotowej sprawie istotne jest również to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2003 r., co oznacza, że od momentów ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2002-2003 upłynął okres ponad 17 lat. Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w wersji obowiązującej od dnia 10 maja 1990 r.) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Upływ ustawowego terminu przedawnienia świadczenia z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest więc niewątpliwy.

Powstaje jednak pytanie, czy pomimo przedawnienia roszczeń do danego świadczenia (zasadniczego) funkcjonariusz lub były funkcjonariusz Policji może skutecznie podnosić roszczenia dodatkowe (uzupełniające) związane z przedawnionym roszczeniem do świadczenia zasadniczego w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zanegował legalność podstawy ustawowej w zakresie sposobu ustalania wysokości tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie chodzi oczywiście o wynikające z wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że na postawione wyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zarówno bowiem z samego wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jak i z przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie wynika, aby zupełna derogacja niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz zasada wzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji lub innych rozstrzygnięć (art. 190 ust. 4) usuwały ustawowe przeszkody do skutecznego dochodzenia określonych roszczeń prywatnoprawnych lub publicznoprawnych, w tym wynikające z instytucji przedawnienia ich dochodzenia. Trybunał Konstytucyjny lub sam ustawodawca mogą oczywiście wyłączyć powyższe przeszkody przez odpowiednie orzeczenie trybunalskie lub regulację zmierzającą do przywrócenia stanu konstytucyjności także w zakresie przedawnionych roszczeń (np. na podstawie przepisów szczególnych o charakterze intertemporalnym lub przez uregulowanie właściwego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych – np. art. 145a k.p.a.). Jeżeli jednak tego rodzaju wyłączenie nie wynika z orzeczenia Trybunału lub nowej regulacji ustawowej, to brak jest podstaw do twierdzenia, że sam przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zapewnia dysponentom przedawnionych przed dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego roszczeń możliwość ich skutecznego dochodzenia lub żądania uzupełnienia świadczeń wynikających z przedawnionych już roszczeń na drodze administracyjnej. W sytuacji przedawnienia roszczeń do publicznoprawnego świadczenia zasadniczego (w przedmiotowej sprawie – świadczenia z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) nie jest zatem dopuszczalne dochodzenie na drodze administracyjnej świadczenia uzupełniającego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli samo świadczenie zasadnicze uległo już przedawnieniu przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można natomiast wykluczyć dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze cywilnoprawnej, jeżeli sądy powszechne lub Sąd Najwyższy uznają dopuszczalność rozpoznawania tego rodzaju spraw.

Na tle powyższej analizy trzeba jednak stwierdzić, że właściwe organy policyjne zachowały jednak możliwość oceny roszczeń uzupełniających skarżącego w świetle przepisu art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z pewnością w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że "opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami", związanymi z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny dopiero w dniu 30 października 2018 r. orzeczenia o zakresowej wadliwości art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz wejściem w życie tego orzeczenia w dniu 6 listopada 2018 r. Z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji wynika jednak typowo uznaniowa norma kompetencyjna, a zatem ostateczna ocena, czy możliwe jest nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia skarżącego do świadczenia uzupełniającego ustalone w 2003 r. świadczenie z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, należy do właściwych organów Policji, które dysponują w tym zakresie znaczną swobodą.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji.

Wykonanie powyższego wyroku należy do właściwych organów policyjnych, które rozpoznają ponownie sprawę w zgodzie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd.