Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 244/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/18 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od L.Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 329/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy J. decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] odmówił przyznania L. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ z orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...]października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

L. Z. w piśmie z [...] lutego 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2018 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy J. z [...] października 2015 r. nr [...]. Wnioskodawczyni zarzuciła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", rażące naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przy wydaniu powyższych decyzji. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim odwołuje się do daty powstania niepełnosprawności. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien był zatem pominąć tę część przepisu, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 282/17 uchylił obie decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane w wyniku rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r., właśnie z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2015 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że decyzja z [...] października 2015 r. nie została obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazało, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dalej Kolegium argumentowało, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 8 uzasadnienia wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 o tytule "Skutki wyroku" podkreślił, że "wykonanie (...) wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych". Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolicie wypowiedziano się na temat skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Według jednej linii orzeczniczej (SKO powołało 3 wyroki NSA), wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a według drugiej linii orzeczniczej wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem SKO decyzja Kolegium nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozbieżności w wykładni przepisu prawa nie mogą być traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa.

L. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżąca zaznaczyła, że z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dalsze jego stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Strona przyznała, że początkowo po wejściu w życie wyroku TK, NSA stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność powstała w życiu dorosłym. Niemniej jednak linia orzecznicza bardzo szybko została ukształtowana odmiennie i ujednolicona uznając, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W ocenie skarżącej takie stanowisko było aktualne już w dacie wydania decyzji z [...]października 2015 r. i zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (strona powołała 33 orzeczenia sądów administracyjnych). Organy zastosowały art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że według art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd stwierdził, że w świetle ww. wyroku w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje utrwalony pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Utrwalonej linii orzeczniczej nie niweczą trzy odosobnione orzeczenia NSA prezentujące pogląd odmienny. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzja SKO z [...] października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Decyzja SKO wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, pozbawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę uznaną przez TK za niezgodną z Konstytucją. Sąd zwrócił uwagę także na to, że często się zdarza, iż w okresie po wydaniu ostatecznej decyzji ukształtowało się jednolite rozumienie przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62, w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji.

Sąd uznał, że nie można zatem zaakceptować sytuacji, że bezprawnie odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a wadliwej decyzji nie można by było wyeliminować z obrotu prawnego, pomimo aktualnie jednoznacznie rozumianej tej normy prawnej. Niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę uznaną przez TK za niezgodną z Konstytucją oznacza naruszenie przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tej regulacji w przedmiotowej sprawie, na skutek przyjęcia, że w przypadku, gdy przepis prawa jest w orzecznictwie interpretowany w różny sposób, wybór przez organ administracji jednej z tych interpretacji może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 stwierdził, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku "nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. [...]" Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, podczas gdy rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy decyzja narusza prawo w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi L. Z., choć decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2018 r. ([...]) nie narusza prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2018 r. (nr decyzji [...]) została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. i w konsekwencji wskazanie, że zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2015 r. (nr decyzji [...]) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które to uchybienie wywarło istotny wpływ na wynik sprawy i narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2018 r. (nr decyzji [...]);

4) art. 151 P.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

L. Z. w piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przepis art. 156 § 2 K.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), a w żadnym zaś razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. Uwagę te należało poczynić wobec tego, że autor skargi kasacyjnej jednocześnie zakwalifikował przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. powiązany z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako przepis postępowania (pkt II skargi kasacyjnej) oraz jako przepis prawa materialnego (pkt I skargi kasacyjnej).

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] października 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania L. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., a więc czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, opub. W ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (tak NSA w wyroku z 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 57/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W świetle powyższego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez uznanie, że wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2015 r. nr [...] została dokonana z rażącym naruszeniem prawa.

Powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powyższej decyzji było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).

Trybunał Konstytucyjny ocenił zgodność art. 17 ust. 1 b u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP w wyroku z 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443, Dz. U. z 2014 r., poz. 1459). TK stwierdził: "Art. 17 ust. 1b ustawy (...) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." (teza 2-ga). Kryterium wieku zastosowane w tym przepisie ma bowiem charakter dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów podobnych – opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Tak jak zauważył to skarżący kasacyjnie organ linia orzecznicza sądów administracyjnych po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego ewoluowała. Początkowo sądy administracyjne uznawały, że wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej osób, którym odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że niepełnosprawność ich podopiecznych powstała po ukończeniu przez nich 25 lat życia. Sądy wskazywały, że wynika to wprost z końcowych uwag zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. TK stwierdził: "Skutkiem wejścia niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. (...) Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Trybunał stwierdził wyraźnie: "Wykonanie niniejszego wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" (por. wyroki przykładowo powołane przez obie strony, tj. wyroki NSA z: 10 lutego 2015 r., I OSK 2926/14, 1 października 2015 r., I OSK 519/14 i 13 października 2016 r., I OSK 448/15). Dopiero po pewnym czasie sądy administracyjne uznały, że wprawdzie ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów u.ś.r., aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. przykładowe wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16, 7 września 2016 r., I OSK 755/16 i 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16).

Powyższe wskazuje, że rozumienie art. 17 ust.1b u.ś.r. przyjęte przez organ w decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] i pozostające w zgodzie z pierwszym z prezentowanych stanowisk sądów administracyjnych, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem uznać, że w sprawie chodziło o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Nie można uznać, że to rozumienie organu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., odmienne od później przyjętego, było naruszeniem prawa tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistym, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przypomnieć trzeba, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dlatego nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu.

Jak jednak podkreślono w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1155/10 "sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu. [...] o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić wówczas, gdy po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX).

Wskazać jeszcze trzeba i na ten aspekt sprawy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W tym znaczeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako postępowanie nadzwyczajne stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną wyeliminowane przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym, który w przypadku postępowania nieważnościowego – został naruszony w wyniku ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu, a nie w wyniku odmiennej interpretacji danej normy.

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo przyjęło w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], że decyzja z [...] października 2015 r. nie została obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2015 r. nr [...].

W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Norma wywiedziona z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest normą wynikową, podobnie jak art. 151 P.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt (wyrok NSA z 26 września 2019 r., II OSK 2639/17).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą częściowo usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu trudną sytuację życiową skarżącej.