Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 829/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a. art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 17/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji [..] z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 17/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Fundację do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 listopada 2016 r. w zakresie danych nieudostępnionych wnioskodawcy przy piśmie z dnia 26 maja 2017 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Fundacji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Fundacji grzywnę, w punkcie czwartym zasądził na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zwróciło się pismem z dnia 3 listopada 2016 r. do Fundacji [..] z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji:

- jakie przedsięwzięcia od 2008 r., w których korzystano ze środków publicznych prowadziła Fundacja – a mianowicie o przekazanie informacji o nazwie poszczególnych przedsięwzięć (projektów), wskazanie podmiotu przekazującego Fundacji środki publiczne oraz podanie roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa),

- o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku - od 1 stycznia 2016 r.

W dniu 20 grudnia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Fundacji [..] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 listopada 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Fundacji [..] do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność podmiotu zobowiązanego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny, wskazując, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymano wnioskowanej informacji publicznej, ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ani powiadomienia o konieczności poniesienia i wysokości opłaty.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, w obu przypadkach domagając się zasądzenia kosztów postępowania i podnosząc w uzasadnieniu, że Fundacja nie była zobowiązana do udzielenia informacji, a ponadto zakres informacji, o które wnioskowało Stowarzyszenie jest dalece nieostry i nie pozwalał na odczytanie zakresu żądania, co oznacza, że nie pozostawała w bezczynności.

Przy piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. Fundacja przesłała wystosowane do Stowarzyszenia pismo z dnia 26 maja 2017 r. wraz z załącznikiem stanowiącym zestawienie dotyczące przedsięwzięć, w których fundacja korzystała ze środków publicznych w latach 2008-2017.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. Fundacja wyjaśniła, że w przedłożonym zestawieniu fundacja przedstawiła informacje o nazwach poszczególnych przedsięwzięć, podmiocie przekazującym środki publiczne, kwocie przekazanych środków i dacie podpisania poszczególnych umów, jak również podała w tym piśmie powody, dla których nie może udostępnić wszystkich informacji o jakie wniosła strona skarżąca. W tym zakresie Fundacja wyjaśniła wnioskodawcy, iż udostępnienie danych o wszystkich wydatkach związanych z przedsięwzięciami, w których fundacja korzystała ze środków publicznych (w tym podanie kwoty wydatku, daty, strony i przedmiotu wydatku za wnioskowany okres), wykracza poza ustawowy obowiązek, gdyż wydatki te były związane wyłącznie ze sferą realizowanych zadań statutowych, a ponadto mogłoby łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź o ochronie danych osobowych. Wyjaśniając długość okresu rozpoznawania wniosku Fundacja zwróciła uwagę na znaczny zakres przedmiotowy żądania i na pracochłonność jego realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając brak podstaw do odrzucenia skargi poddał ją rozpoznaniu, w wyniku którego skargę uwzględnił. Wyjaśniając pojęcie i zasady dostępu do informacji publicznej, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Fundacja pozostawała w bezczynności w udostępnieniu informacji będącej w jej (jako podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia) posiadaniu, skoro informacja ta związana była z rozdysponowywanymi przez Fundację środkami publicznymi.

Zdaniem Sądu, skoro Fundacja w dniu 26 maja 2017 r. udzieliła ostatecznie częściowo odpowiedzi na wniosek, nie sposób zgodzić się z jej uprzednim twierdzeniem o braku podstaw do uznania za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, czy o niejasnej konstrukcji wniosku, który dotyczył działań podejmowanych przez adresata wniosku, przy okazji których korzystano ze środków publicznych.

Oceniając udzieloną w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. odpowiedź, Sąd uznał, że w zakresie informacji, której Fundacja nie udostępniła, jej działania były nieprawidłowe. Skoro bowiem Fundacja w piśmie tym poinformowała wnioskodawcę, że żądane dane o wszystkich wydatkach związanych z przedsięwzięciami, w których korzystała ze środków publicznych, dotyczą zadań statutowych a ich ujawnienie mogłoby łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy lub ochronie danych osobowych, to powinna była wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wskazanie jedynie w piśmie na wyłączenie dostępu do żądanej informacji z powołaniem się na ochronę tajemnic ustawowo chronionych sprawia, że z formalnego punktu widzenia pytany podmiot pozostaje w bezczynności. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd uznał, że okres jej trwania wskazuje na rażące naruszenie prawa, szczególnie, że Fundacja nadal pozostaje w bezczynności w zakresie, w jakim nieprawidłowo, pod względem formalnym, odmówiła udostępnienia informacji. Zdaniem Sądu nie sposób także zgodzić się z organem, że przygotowanie stanowiska w sprawie musiało trwać aż tak długi okres, zwłaszcza, że o konieczności wydłużenia czasu rozpatrzenia wniosku organ w ogóle wnioskodawcy nie poinformował. Powyższe okoliczności przemawiały zatem za wymierzeniem organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja [..] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości poprzez uchylenie punktu I wyroku i umorzenie postępowania w tym zakresie, uchylenie punktów II-IV wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) przepisu art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie na skutek wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, polegające na uznaniu, że Fundacja nie rozpatrzyła wniosku w zakresie danych nieudostępnionych wnioskodawcy przy piśmie z dnia 26 maja 2017 r., w sytuacji, gdy w/w pismem zawierającym wszystkie konstytutywne cechy decyzji administracyjnej odmówiła w formie decyzji udostępnienia części wnioskowanej informacji, powołując się na możliwość naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych oraz o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zamiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, w zakresie w jakim Fundacja rozpatrzyła wniosek, Sąd wadliwie ocenił stan prawny sprawy i uznał, że Fundacja nie wykonała swojego obowiązku i pozostaje w bezczynności, przez co zobowiązał Fundację do rozpatrzenia wniosku, który został już uprzednio rozpatrzony w całości,

2) przepisu art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie charakteru bezczynności Fundacji i nieprawidłowe uznanie, że bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zaistniałe w sprawie okoliczności wskazują, że opóźnienie Fundacji w odpowiedzi na wniosek nie było działaniem celowym i umyślnym oraz, że Fundacja nie zmierzała do zaniechania wykonania obowiązków nałożonych na nią ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zważyć bowiem należy, że Fundacja, jako podmiot niepubliczny będący organizacją non profit, znalazła się w nowej sytuacji faktycznej i prawnej, która wymagała dokładnej analizy kilkudziesięciu zrealizowanych w minionych latach projektów, a w konsekwencji sporządzenia zbiorczych zestawień z okresu siedmiu lat, zgodnie z wnioskiem strony przeciwnej. Fundacja musiała ponadto dokonać oceny w/w danych pod kątem zagrożenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych oraz przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy. Fundacja nie jest organem władzy publicznej i nie posiada pracowników wyznaczonych specjalnie do rozpatrywania wniosków podmiotów trzecich o udzielenie informacji publicznej, przez co całą czasochłonną pracę związaną ze sporządzaniem w/w analiz i zestawień przygotowali pracownicy, którzy oprócz wspomnianych zadań, wykonywali w tym czasie swoje codzienne obowiązki, związane z realizacją celów statutowych Fundacji. A zatem fakt niepodjęcia przez Fundację określonych czynności sam w sobie nie stanowi o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Fundacji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie można bez żadnych wątpliwości i wahań stwierdzić, że Fundacja naruszyła prawo w sposób oczywisty,

3) przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie Fundacji grzywny, w sytuacji, gdy Fundacja wypełniła swój ustawowy obowiązek i w pełnym zakresie rozpatrzyła wniosek, a jej bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa,

4) przepisu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy Fundacja pismem z dnia 26 maja 2017 r. rozpatrzyła wniosek w całości, a zatem postępowanie wywołane skargą stało się bezprzedmiotowe,

5) przepisu art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zasądzenie od Fundacji zwrotu kosztów postępowania w sytuacji, gdy nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację wspierającą powołane zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., a zarzut ten został uzasadniony błędnym uznaniem przez Sąd podstaw do zobowiązania Fundacji do rozpatrzenia wniosku w zakresie nieudostępnionych danych, podczas gdy w ocenie Fundacji zachodziły przyczyny do umorzenia postępowania, skoro pismem z dnia 26 maja 2017 r. Fundacja informując Stowarzyszenie o niemożliwości udostępnienia żądanych danych we wskazanym zakresie z uwagi na możliwość naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych oraz o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy, w istocie spełniła przesłanki wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w niniejszej sprawie. Oceniając pismo z dnia 26 maja 2017 r., w którym Fundacja informuje, że "udostępnienie szczegółowych danych o wszystkich wydatkach związanych z przedsięwzięciami, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, w tym podanie kwoty wydatku, daty strony i przedmiotu wydatku za wnioskowany okres, tj. od dnia 1 stycznia 2016 r., wykracza poza obowiązek udostępnienia informacji publicznej, ponieważ związane były one wyłącznie ze sferą realizowanych przez Fundację zadań statutowych, a ponadto mogłoby to łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych" stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie doszedł do przekonania, że udzielona w ten sposób odpowiedź nie wyczerpuje znamion decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie pismo to nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, a powoływany w argumentacji na poparcie tego stanowiska wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2860/15, co należy wyraźnie podkreślić, dotyczył istotnie odmiennej sytuacji faktycznej, w której podmiot zobowiązany informował wnioskodawcę odrębnym pismem o odmowie udzielenia informacji publicznej, a jedynym brakiem było nienadanie formalnej nazwy decyzji temu pismu. Pismo to zawierało także inne elementy decyzji administracyjnych, a wnioskodawca nie pozostawał w przeświadczeniu, że decyzji nie wydano, domagając się jej uchylenia już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas wyraźnie, że w przypadku podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, odpowiednie stosowanie art. 16 oznacza, że chociaż podmioty te zobowiązane są do wydania decyzji, to należy rozumieć to w ten sposób, że chodzi o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku adresata i ochrony sądowoadministracyjnej. W sprawie będącej wówczas przedmiotem postępowania, pismo informujące o odmowie udostępnienia informacji publicznej było pismem dotyczącym wyłącznie tej odmowy, wyjaśniającym szczegółowo podstawy odmowy, zawierającym wskazanie podstawy prawnej oraz prawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w owym przypadku uznał, że brak literalnego określenia pisma decyzją nie był uchybieniem istotnym. Sytuacja faktyczna w niniejszej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia odnoszenia do niej stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2860/15.

Przede wszystkim pismo Fundacji z dnia 26 maja 2017 r. jedynie fragmentarycznie dotyczy braku podstaw do udzielenia żądanej informacji, zawierając krótkie i sprzeczne wewnętrznie wyjaśnienie, że żądanie "wykracza poza ustawowy obowiązek udostępnienia informacji", a udzielenie informacji "mogłoby łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych", nadto pismo to stanowi pismo dotyczące "załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 listopada 2016 r. (data wpływu do organu wniosku w niniejszej sprawie – przyp. NSA) i dnia 18 kwietnia 2017 r. Co więcej, podpisane zostało przez L.K.-M., członka zarządu Fundacji, a jak wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę odpisu z KRS do reprezentacji podmiotu uprawniony jest "prezes zarządu jednoosobowo lub dwaj członkowie zarządu łącznie lub pełnomocnicy ustanowieni przez prezesa zarządu w sposób ustalony w pełnomocnictwie". Brak było zatem podstaw do uznania zarzutu faktycznego wydania przez Fundację decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za skuteczny w niniejszej sprawie i z tej przyczyny błędnego stanowiska Sądu, który nie umorzył postępowania w sprawie zobowiązania Fundacji do rozpoznania wniosku w zakresie nieudostępnionych danych. Tym samym powyższe okoliczności podnoszone na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie mogły przemawiać za zasadnością naruszenia tych przepisów.

Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłową ocenę charakteru bezczynności Fundacji jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W realiach niniejszej sprawy zarzucając błędne stwierdzenie bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty zarówno materialnoprawne, jak i proceduralne. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia tego przepisu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem koncentruje się na procesowych aspektach tej regulacji. Przepis powyższy niewątpliwie dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej, nie reguluje natomiast kwestii związanych ze sposobem rozpoznawania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że zarzut dotyczący prawidłowości oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, nie mógł opierać się jedynie na przepisie wskazującym na ustawowy termin załatwiania spraw, którego przekroczenie w niniejszej sprawie nie jest zresztą kwestionowane. Konieczne było wskazanie przepisów, które regulują kwestie oceny faktów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wywodzone z ogólnych standardów demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a także – w przypadku wymagającym wydania decyzji administracyjnej – art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a.), oraz podniesienie zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., który jako przepis ogólny, określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Skoro w ramach zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (bo samo przekroczenie tego terminu nie oznacza automatycznie bezczynności o rażącym charakterze), a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe rozważania odnieść zatem należy w całości także do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, że zarówno kwalifikacji bezczynności Fundacji jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i wymierzenia organowi grzywny Sąd nie uzasadniał przekroczeniem 14 dniowego terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lecz długim okresem bezczynności po upływie powyższego terminu, wewnętrznie sprzecznymi stanowiskami Fundacji prezentowanymi w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. świadczącymi o lekceważącym stosunku do wnioskodawcy, jak i obowiązków nałożonych na Fundację mocą Konstytucji RP i u.d.i.p., a także brakiem informowania wnioskodawcy o konieczności wydłużenia terminu na rozpatrzenie wniosku.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej oceny bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej okazały się niezasadne, to nie mógł być również skuteczny zarzut nieumorzenia postępowania wszczętego skargą na bezczynność organu. Podkreślenia wymaga, w ramach generalnych rozważań, że załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru (rażąca lub nie), jak też możliwości wymierzenia grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7). Nawet zatem usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niemniej jednak w niniejszej sprawie podkreślić należy, że konstrukcja zarzutu nieumorzenia postępowania wszczętego skargą na bezczynność organu jest wadliwa. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem w tym zakresie na niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc generalnego przepisu kompetencyjnego umożliwiającego Sądowi umorzenie postępowania, jeżeli okazało się ono bezprzedmiotowe. Brak powiązania tego przepisu z innymi przepisami, których zastosowanie w niniejszej sprawie miało lub powinno mieć miejsce (przepisami u.d.i.p.) przesądza o nieskuteczności tego zarzutu. Dodatkowo wskazać należy, że Sądowi I instancji zarzucono "niezastosowanie" wskazanego przepisu, a więc w rzeczywistości podważano stanowisko Sądu o podstawach do rozpoznania skargi na bezczynność organu z uwagi na rozpoznanie wniosku w całości, domagając się jednocześnie umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Przepisów odnoszących się do podstaw uznania, że wniosek w istocie został rozpatrzony w powołanym zarzucie nie wskazano. Tymczasem zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna w ramach omawianego zarzutu jednak nie spełnia.

Ubocznie jedynie wskazać należy, że wyjaśnienia Fundacji o konieczności przeprowadzenia analizy kilkudziesięciu zrealizowanych projektów celem sporządzenia zestawień zgodnie z wnioskiem strony przez pracowników, którzy jednocześnie zobowiązani są do wykonywania innych obowiązków związanych z realizacją celów statutowych Fundacji, mogłyby przemawiać za uznaniem, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyby Fundacja podjęła jakiekolwiek czynności od momentu złożenia wniosku z dnia 3 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej i poinformowała wnioskodawcę o wydłużonym czasie jego załatwienia, zgodnie z regulacją wskazaną w u.d.i.p. nakazującą, co do zasady, rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji wniosek Stowarzyszenia pozostawał bez jakiejkolwiek reakcji, a dopiero po ponad 6 miesiącach spotkał się z częściową odpowiedzią. Wobec wniesienia odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia na bezczynność Fundacji w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 grudnia 2016 r. przez profesjonalnego pełnomocnika, w której stanowisko Fundacji zostało oparte na twierdzeniu, że Fundacja nie była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, ponieważ żądanie wniosku nie dotyczyło informacji o charakterze publicznym, trudno bezczynność Fundacji, która w takim przypadku powinna była poinformować wnioskodawcę pisemnie o swoim stanowisku co do braku podstaw do spełnienia żądania, ocenić jako bezczynność nie mającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że wielomiesięczne milczenie podmiotu, którego reakcja na wniosek w istocie została wymuszona skargą na bezczynność przemawia za stwierdzeniem, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, za takie naruszenie należy uznać lekceważenie przepisów u.d.i.p. i nieuzasadnione pozostawanie w bezczynności, a więc brak podjęcia jakichkolwiek czynności prowadzących do załatwienia wniosku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Oceniając czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie.

Nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a. stanowiącego, że w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu Sąd I instancji uwzględniając wniesioną skargę na bezczynność organu, zawarł w wyroku rozstrzygnięcie o kosztach, prawidłowo zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

13