Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1665/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 28 października 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie odmowy zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [ ] na rzecz skarżącej M.L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 136 ust. 3 zdanie 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] o powierzchni 14506 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach części o pow. 59 m2 parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M. L., c. F. i Z..

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 31 stycznia 1961 r. znak [...] pod budowę budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K., zaś przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe wykazało, że została ona wykorzystana na ten cel i wobec tego nie można było uznać jej za zbędną na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. L., podnosząc m.in., że przedmiotowa nieruchomość "była i jest zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", bowiem "została wywłaszczona ponad potrzeby (...) znajduje się w dużej odległości od budynku głównego na skraju terenu inwestycji, a także od dobudowanego pod koniec lat 80-tych dodatkowego skrzydła budynku przylegającego i połączonego korytarzykiem z budynkiem głównym. Tego dodatkowego skrzydła decyzja Sądu nie obejmowała. Zaznaczam, że wniosek o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości złożyłam do ówczesnego Wojewody [...] już 25.11.1998 r. Postępowanie sprawdzające i wyjaśniające toczyło się latami, by w rezultacie doprowadzić do decyzji odmownej. (...) Nadmieniam, że w wyniku tak przewlekłego działania wystąpiły dla sprawy pewne niekorzystne zmiany jak np. to, że nieruchomość ta stanowiąca dotąd własność Skarbu Państwa decyzją ówczesnego Wojewody [...] z dnia 8.01.2001 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Instytutowi MiGW. (...) Podkreślam też, że tato mój F. P. nigdy nie wyraził zgody na wywłaszczenie i odmówił przyjęcia należnego z tego tytułu odszkodowania, które do tej pory nie zostało przez Instytut MiGW wypłacone a należność z tego tytułu nie została też wpłacona do Depozytu Sądowego. (...) Nie wydaje mi się też, że powołany przez Urząd Prezydenta Miasta w Decyzji z dnia 31.08.2012 r. przepis art. 137 ustawy z sierpnia 1997 r. może być przeszkodą w odzyskaniu tak niewielkiego skrawka mojej nieruchomości. (...) Reasumując powyższe, oczekuję od Pana Marszałka sprawiedliwego i korzystnego dla mnie rozstrzygnięcia, tj. zwrotu tej niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości lub wypłatę należnego mi z tego tytułu, stosownego odszkodowania pieniężnego.''

Decyzją z dnia 28 października 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

Organ ustalił, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] w zakresie obejmującej powierzchnię 59 m2 na rzecz M. L..

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, oznaczona aktualnie jako część działki nr [...] stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność F. P., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1963 r. znak [...], wydanym na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot której wystąpiła jedyna spadkobierczyni jej poprzedniego właściciela, tj. M. L., w związku z czym należało stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Z kolei legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.

Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, że cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

W świetle powyższego wskazano, że w toku postępowania przed organem I instancji pozyskano do akt sprawy uwierzytelnione kserokopie: orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1963 r. znak USW Wł.120/1/62, decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 18 sierpnia 1961 r. określającej obszar inwestycji pn. budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego na terenie położonym w K. w dzielnicy [...], jak również wniosku inwestora, tj. Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K. z 10 lipca 1962 r.

Analiza ww. dokumentów pozwala na stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K.. Z uwagi na fakt, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się organowi I instancji odnaleźć dokumentacji planistycznej związanej z ww. inwestycją, to przydatne w zakresie ustalenia zakresu planowanej budowy stało się uwzględnienie pozyskanego z akt wywłaszczeniowych planu sytuacyjnego podziału parcel z 28 listopada 1961 r., zawierającego informację o zatwierdzeniu w dniu 1 grudnia 1961 r. projektu podziału Nr [...]. Na opracowaniu tym zaznaczono kolorem czerwonym obszar inwestycji objętej ww. decyzją lokalizacyjną, który obejmował również nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem o zwrot, a która to nieruchomość (stanowiąca wówczas część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]) znajdowała się na granicy wschodniej całego terenu inwestycji.

Dokonując natomiast oceny wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i wyczerpujące.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, że nieruchomości tej nie można uznać za zbędną na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda podniósł, że planowana inwestycja w postaci budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K. została zrealizowana w terminach wskazanych w powołanym przepisie. Okoliczność tę potwierdzają pozyskane przez organ I instancji dowody w postaci kopii zdjęcia lotniczego całego terenu przeznaczonego pod realizację obiektów ww. jednostki pochodzącego z 1965 r. Na powołanym zdjęciu, przedstawiającym stan zagospodarowania terenu przeznaczonego pod ww. inwestycję w okresie dwóch lat od daty wywłaszczenia, widoczny jest teren obejmujący zasadniczą część planowanej inwestycji oraz jego otoczenie, w tym nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Zdjęcie to wskazuje, że już we wskazanym okresie zasadniczy obiekt Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego został już zrealizowany, zaś teren przedmiotowej nieruchomości stanowił część obszaru otaczającego ww. budynek. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości (4 lutego 2010 r.) na terenie części dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] nie posadowiono żadnego trwałego obiektu budowlanego, lecz stanowił on zarówno w przeszłości jak i obecnie teren otaczający obiekt Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego w K. (aktualnie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w K.). Zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz sztuki budowlanej lokalizowanie obiektów budowlanych o potencjalnie znacznych wymiarach (powierzchni, kubaturze) nie następuje (i nie mogło również nastąpić w dacie wywłaszczenia na obrzeżach terenu przeznaczonego pod taki obiekt, lecz w miejscu z najkorzystniejszym dostępem do drogi, co jak wynika z dokumentacji kartograficzno-geodezyjnej nastąpiło w omawianej sytuacji. Wniosek taki uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość od początku stanowić miała część otoczenia (zaplecza) planowanego budynku dla [...] Oddziału Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Z uwagi więc na zrealizowanie zasadniczej części inwestycji, tj. wybudowanie planowanego obiektu na terenie objętym lokalizacją szczegółową nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 18 sierpnia 1961 r. w terminach ustawowych uprawnionym stało się stwierdzenie, że inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia m.in. nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot została zrealizowana również na tej nieruchomości.

W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, dokonane przez Prezydenta Miasta ustalenia w zakresie spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 14506 m2 (w granicach części o powierzchni 59 m2 parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]), należy uznać za prawidłowe, wobec czego organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie celem na jaki została wywłaszczona i w związku z tym należało orzec o odmowie jej zwrotu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznano je za niezasadne. Wskazano, że organ I instancji w sposób prawidłowy i logiczny uznał, iż realizacja celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego ogólnie jako budowa budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K., nie mogła polegać tylko na wzniesieniu samego obiektu budowlanego, zwłaszcza że zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej oraz obowiązującymi zarówno wówczas, jak i obecnie warunkami techniczno-budowlanymi, budynki (szczególnie tak znacznych wymiarów) nie mogły być lokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie granic z innymi nieruchomościami. Podkreślono, że realizacja inwestycji ogólnie określonej jako budowa budynku dla ww. instytutu z natury rzeczy musiała zakładać istnienie otoczenia takiego obiektu umożliwiającego w pierwszej kolejności jego realizację (zaplecze związane z procesem budowy) oraz służącego następnie jego prawidłowemu funkcjonowaniu.

Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma na celu oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, w tym w szczególności oceny niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dlatego też nie mogła zostać wzięta pod rozwagę okoliczność wskazana w rozpatrywanym odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość została "wywłaszczona ponad potrzeby" i "znajduje się w dużej odległości od budynku głównego na skraju terenu inwestycji". Skoro bowiem nieruchomość ta znalazła się na obszarze przeznaczonym pod lokalizację inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o jej zwrot było jedynie ustalenie czy inwestycję taką zrealizowano w terminach ustawowych, a nie zaś ocena zasadności (istnienia faktycznej potrzeby) wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Zaznaczono, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (jak również jego przyjęcia przez uprawnioną osobę lub wypłaty odszkodowania ustalonego w przeszłości) pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i z oczywistych powodów pozostaje bez wpływu na jej wynik.

W ustalonym stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie ma także znaczenia fakt oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z tych samych powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty związane z terminowością załatwienia niniejszej sprawy przez organ I instancji, zaś z uwagi na zakończenie postępowania przed tym organem dokonywanie obecnie

kontroli w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 31 sierpnia 2012 r. znak [...], orzekającą o odmowie zwrotu części działki nr [...] o powierzchni 14506 m2, w granicach części powierzchni 59 m2 parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M. L., c. F. i Z..

Skargę na powyższą decyzję wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L., podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Po sprecyzowaniu przez skarżącą, że jej skarga dotyczy wydanych w sprawie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności, na które częściowo trafnie zwrócono uwagę w skardze.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca domaga się zwrotu części działki nr [...] o całkowitej powierzchni 14506 m2, w granicach ww. działki o powierzchni 59 m2.

Skarżąca, co wynika z akt sprawy, jest następcą prawnym właściciela ww. części działki.

Przedmiotowa część działki została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 1961 r. nr USWWł. 12o/1/62 pod budowę budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K..

Istota sporu w tej sprawie dotyczy ustalenia, czy ww. część działki została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że pozyskano kserokopie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1963 r. znak USW Wł.12o/1/62, decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 18 sierpnia 1961 r. określającą obszar inwestycji pod nazwą budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego na terenie położonym w K. w dzielnicy [...], jak również wniosek inwestora, tj. Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w K. z 10 lipca 1962 r. Organy nie odnalazły dokumentacji planistycznej ww. budowy.

Z analizy tak zgromadzonych dokumentów organy uznały, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę budynku dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Z planu sytuacyjnego podziału parcel z 28 listopada 1961 r., zawierającego informację o zatwierdzeniu w dniu 1 grudnia 1961 r. projektu podziału Nr [...] wynika, że na tym opracowaniu zaznaczono kolorem czerwonym obszar inwestycji objętej ww. decyzją lokalizacyjną, który obejmował również nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem o zwrot. Tym samym organy zgodnie uznały, że skoro powstała inwestycja, na realizację której nastąpiło wywłaszczenie, to tym samym niedopuszczalny jest zwrot części działki nr [...] w granicach byłej parceli l. kat. [...].

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Sąd, dokonując oceny legalności prowadzenia tej sprawy i wydanych decyzji nabrał poważnych wątpliwości co do uznania, że w tej sprawie cel wywłaszczenia co do przedmiotem części działki nr [...] został zrealizowany.

Jak bowiem ustalają to organy administracji, na przedmiotowym fragmencie działki nr [...] nie był realizowany żaden obiekt budowlany. Tym niemniej organy w tej sprawie wskazują na niezbędność wywłaszczenia także i tego fragmentu działki (byłej parceli l.kat. [...])

Definiowanie wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia winno mieć charakter zawężający. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 wskazał, że cel wywłaszczenia nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Sąd w tej sprawie taki kierunek wykładni aprobuje.

Niewątpliwie w tej sprawie wywłaszczenie zostało dokonane na cele Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Tak wprost wynika z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie z dnia 31 stycznia 1963 r. nr USW Wł.12o/1/62 (akta administracyjne, karta nr 18). Pojęcie "cele Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego" a "cel budowy budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego" nie są identyczne. Organy ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego w K., ponieważ wynika to z postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta Krakowa z dnia 30 listopada 1962 r. sygn. [...], z treści którego wynika, że wpisano w dziale III księgi wieczystej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na cele budowy budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego (akta administracyjne, karta nr 13).

Dalej organy uznały, że także z wniosku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego z dnia 10 lipca 1962 r. o wywłaszczenie nieruchomości wynika, że celem tego wywłaszczenia ma być budowa. Dodatkowo powołały się organy na decyzję o lokalizacji szczegółowej z daty 18 sierpnia 1961 r. budowy budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego na terenie obejmującym także przedmiotową działkę. Wprawdzie z mapy stanowiącej załącznik do ww. decyzji z 18 sierpnia 1961 r. nie wynika, gdzie miałyby być lokalizowany budynek, tym niemniej wyraźnie zaznaczono teren przyszłej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze organy uznały, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości miało być wybudowanie budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego, a nie ogólnie określone cele Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Tak dokonaną wykładnię należy zaakceptować. Tym samym należy przyznać rację organom administracji, że celem wywłaszczenia dawnej parceli l.kat. [...] była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego i to mimo tego, że orzeczenie o wywłaszczeniu ogólnie wskazywało, że celem wywłaszczenia są "cele Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Oddział w K.".

Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, które następnie są wykonywane. Nie ma wątpliwości w przypadku, gdy materiał dowodowy pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru celu wywłaszczenia. Wówczas bowiem wystarczy porównanie faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości z np. decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, będąca konsekwencją uprzedniego wywłaszczenia.

W tej jednak sprawie takiej możliwości nie miały organy administracji i wyjaśnienia organów oraz informacje udzielone przez Archiwum Państwowe o braku posiadania dokumentacji technicznej związanej z budową na terenie wywłaszczonych działek, należy uznać za uzasadnione. Niewątpliwie także i upływ 50-ciu lat od chwili budowy czyni uzasadnionym ustalenie, że nie wszystkie dokumenty zachowały się.

Tym niemniej ta okoliczność, polegająca na obiektywnej niemożliwości zgromadzenia całości materiału dowodowego nie oznacza, że organy administracji nie mogą poprzez inne dowody ustalić zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Budynek Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego, a w istocie kilka budynków zostało wybudowanych na terenie działki nr [...]. Skoro tak, to należało dokonać oceny, czy część działki nr [...] w obszarze dawnej parceli l.kat. [...] która została zajęta pod budowę była niezbędna na cele budowy. Skoro nie ma dokumentacji projektowej dotyczącej budowy budynku, na cele której wywłaszczono nieruchomości należy uznać, że cel wywłaszczenia i faktyczny sposób użycia wywłaszczonej nieruchomości powinny się pokrywać.

O ile żadna ze stron nie kwestionuje, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, o tyle strony pozostają w sporze co do tego, czy było niezbędnym wywłaszczenie (na cel wywłaszczenia) także parceli l.kat. [...].

Ustalenia w tym zakresie organów są przedwczesne i niepełne. Sąd nie podziela stanowiska, że dawna parcela l.kat. [...] była niezbędna dla celu otoczenia budynku i prawidłowego z niego korzystania lub – jak to ujął organ II instancji – stanowiła i stanowi zaplecze budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego o dużych rozmiarach. Takie bowiem stanowisko, mające zasadnicze znaczenie w tej sprawie, nie jest niczym poparte. Z żadnych dowodów nie wynika, a tym bardziej ze sztuki budowlanej nie wynika, że otoczenie budynku musi mieć szerokość taką, jaka ma miejsce w tej sprawie i jaka ma być to szerokość. Od najdalej wysuniętej ściany budynku Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w K. (następcy Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Oddział w K.) w kierunku działki nr [...] odległość wynosi ponad 50 metrów. Nawet od innych budynków zlokalizowanych na działce nr [...] odległość ta wynosi ok. 40 metrów. Nie wiadomo więc, co miały na myśli organy wskazując, że fragment działki nr [...] odpowiadający byłej parceli l.kat. [...] o powierzchni 59 m2 (którego szerokość nie przekracza zasadniczo 5 metrów) stanowi zaplecze budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego i bez tego zaplecza nie byłaby możliwa ani budowa tego budynku, ani prawidłowe z niego korzystanie.

W szczególności organy w tej sprawie nie wskazały na żadne przepisy techniczne które wymagałyby dla takich inwestycji "zajęcia" otaczającego dany budynek terenu o takiej szerokości, że obszar dawnej parceli l.kat. [...] byłby niezbędny. Sąd także nie jest w stanie skontrolować, jakie to zasady sztuki budowlanej wymagają takiego zasięgu otoczenia budynku.

O ile stanowisko organów, zgodnie z którym wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia uniemożliwia jej późniejszy zwrot jest jak najbardziej zasadne, to jednak nie oznacza to, że w każdej sytuacji niedopuszczalny jest zwrot części nieruchomości i to nawet wówczas, gdy zakładany cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy bowiem wyraźnie odróżnić dwie sytuacje: po pierwsze dopuszczalność zwrotu nieruchomości na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, po drugie dopuszczalność zwrotu części nieruchomości w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany a na danej części wywłaszczonej nieruchomości ani ten cel nie był realizowany, ani ta część nie była potrzebna do jego realizacji lub "wykonywania" celu wywłaszczenia.

Stan faktyczny w tej sprawie odpowiada drugiej z ww. możliwości. Skoro wywłaszczona parcela l.kat. [...] ani nie była – co oczywiste - niezbędna na budowę budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego, ani też ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że była niezbędna do korzystania z tego budynku lub jego prawidłowego funkcjonowania – to tym samym należało rozważyć, czy cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego także został zrealizowany na działce odpowiadającej dawnej parceli l.kat. [...].

Sąd nie aprobuje stanowiska, że niezależnie od wielkości wywłaszczonego obszaru, skoro tylko na jego nawet niewielkiej części cel wywłaszczenia został zrealizowany, to tym samym niemożliwym jest zwrot pozostałej części. Takie bowiem stanowisko sankcjonowałoby niedopuszczalność zwrotu jakiejkolwiek części nieruchomości nawet wówczas, gdyby pod budowę budynku o powierzchni 100 m2 organy wywłaszczyłyby obszar kilkunastu hektarów.

Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że w tej sprawie przedwczesność wydanych decyzji wynika z braku analizy niezbędności wywłaszczonej parceli l.kat. [...] na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Nie jest w tym zakresie przekonywujące ogólne powołanie się na otoczenie budynku lub zaplecze budynku.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, że musi istnieć nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zbędność na cel wywłaszczenia oceniać należy przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt VI SA 914/91; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że kwestia przewlekłości postępowania w tej sprawie nie może być przedmiotem odrębnej oceny. Skarżąca mogła wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania i wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zająłby się tym zagadnieniem. Stąd także żądanie zasądzenia odszkodowania za przewlekłe prowadzenie postępowania pozbawione jest podstaw.

Nie ma także w tej sprawie znaczenia okoliczność braku odebrania przez F. P. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji w tej sprawie nie wyjaśniły istotnych okoliczności i w związku z tym decyzje obu organów podlegają uchyleniu.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien uzupełnić materiał dowodowy w szczególności w zakresie akt o znaku [...] na które powołano się w decyzji organu I instancji, a które wówczas były przekazane do Ministerstwa Infrastruktury. Należy dokonać oceny, czy fragment działki nr [...] odpowiadający dawnej parceli l.kat. [...] był wykorzystany na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego lub był niezbędny do korzystania z tego budynku. Po dokonaniu tych ustaleń należy sprawę rozstrzygnąć, kierując się stanowiskiem zajętym przez sąd administracyjny.

Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, ponieważ naruszają one art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i to naruszenie polegało na nieuzasadnionym przyjęciu spełnienia przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz naruszenie art. 137 i art. 136 u.g.n. (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.