Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4490/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [..] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Op 68/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [..]. z siedzibą w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Op 68/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [..] w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania ww. organu do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie trzecim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie piątym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie Zwykłe [..] z siedzibą w N. zwróciło się do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji, czy podmioty:

"1. [..] Spółka partnerska, zarejestrowany w rejestrze Wojewody Opolskiego pod numerem [..], NIP [..] Regon [..];

2. [..] Spółka partnerska, zarejestrowany w Okręgowej Radzie Lekarskiej w Opolu pod numerem [..]

- wykonujące działalność leczniczą w Opolu na ulicy [..] uzyskały zgodę wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N i III-N lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii?".

Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w dniu [..] lipca 2020 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji.

Pismem z 11 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2020 r., znak: [..] Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w ramach autokontroli uwzględnił w całości odwołanie i uchylił wydaną decyzję w całości, uznając, że zasadne jest ponowne rozpoznanie wniosku, po wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu obejmującego umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia przez wnoszącą skargę K.P.

Pismem z dnia 1 września 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji z dnia [..] sierpnia 2020 r.

W dniu 8 września 2020 r. organ przekazał odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Decyzją z dnia [..] października 2020 r., znak: [..], Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [..] sierpnia 2020 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości, wskazując, że organ przekroczył 7-dniowy termin na wydanie decyzji autokontrolnej, który upłynął w dniu 22 lipca 2020 r.

Pismem z dnia 1 listopada 2020 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a pismem z dnia 2 listopada 2020 r. złożyło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r., domagając się stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Organ przy piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. przekazał odwołanie Stowarzyszenia z dnia 11 lipca 2020 r. Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 27 listopada 2020 r. do Sądu wpłynęła decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] listopada 2020 r., którą uchylono decyzję z dnia [..] lipca 2020 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że przewlekłość postępowania występuje, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy, a także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Sąd podkreślił, że w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określono ramy czasowe, w których organ ma obowiązek udostępnić informację, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdza, że organ naruszył nie tylko obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również uchybił określonemu w art. 132 k.p.a. terminowi 7 dni na wydanie tzw. decyzji autokontrolnej. Decyzja z dnia [..] sierpnia 2020 r. została bowiem podjęta przez organ prawie po miesiącu od daty upływu terminu do wykonania wezwania z dnia 20 lipca 2020 r., a jednocześnie w tym okresie nie były podejmowane żadne inne czynności procesowe służące załatwieniu sprawy. Podobnie organ w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami faktycznymi sprawy po prawie miesiącu od otrzymania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] października 2020 r., którą uchylono w całości decyzję z dnia [..] sierpnia 2020 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości, przekazał przy piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. odwołanie Stowarzyszenia od decyzji z dnia [..] lipca 2020 r.

Zdaniem Sądu, nie może być wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły, a przekroczenie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. Na dzień orzekania przez Sąd nie można jednak było mówić o przewlekłości organu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku, stan ten ustał bowiem po wniesieniu skargi, a przed wydaniem orzeczenia. Na dzień złożenia skargi organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, jednak przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodził bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy. Sąd nie uwzględnił z tego względu wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Zwykłe [..] z siedzibą w N. zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1 i 3 wyroku, zrzekając się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1, 2 3, 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji i uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd powinien był dokonać analizy wniosku pod kątem zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji uznania, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, zobowiązać organ do jej udostępnienia, tymczasem Sąd, nie wiedzieć czemu, uznał, że przedmiotem skargi Stowarzyszenia z dnia 2 listopada 2020 r. jest nieprzesłanie przez organ odwołania Stowarzyszenia od decyzji z dnia [..] lipca 2020 r., podczas gdy przedmiotem skargi była przewlekłość w prowadzeniu postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a nie nieprzesłania odwołania. Ponadto, skoro Sąd wskazał, że przekroczenie terminów było oczywiste i niedopuszczalne, a zwłoka w rozpoznaniu sprawy tym spowodowana nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy, to nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiedź organu na skargę kasacyjną została zwrócona zarządzeniem z dnia 18 marca 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, stwierdzić należy, że nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku. Zaznaczyć należy, że zakresem skargi kasacyjnej objęto rozstrzygnięcie Sądu zawarte wyłącznie w punktach 1 i 3 wyroku, zaś zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. W powiązaniu z przepisem art. 149 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepisy art. 1-4 u.d.i.p. Wszystkie te przepisy składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych – ustępów i punktów. Brak wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w rozstrzygnięciu Sądu, powodował, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrzeć wadliwie sformułowanego zarzutu.

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Nie mógł być także uwzględniony, samodzielnie rozpatrywany i to w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Także ten przepis – składający się z mniejszych jednostek redakcyjnych ujętych w punkty - został powołany nieprecyzyjnie, zaś uzasadnienie zarzutu – "poprzez brak zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji oraz uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości (...) ale przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa" , może jedynie wskazywać, że jego istotą – w części - jest brak rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w części zarzut dotyczy naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwestia oceny naruszenia prawa w wyniku zaistniałej bezczynności, a więc orzeczenia o charakterze naruszenia prawa nie mogła być objęta zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., skoro podstawą stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest norma kompetencyjna zawarta w art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie jednak argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że przedmiotem zarzutu są przyjęte przez Sąd granice rozpoznania sprawy, a więc art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie był w świetle tak skonstruowanego zarzutu władny dokonać rekonstrukcji zarzutu zgodnie z rzeczywistą wolą skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia.

Dodatkowo wskazać należy, że nawet w przypadku precyzyjnie wskazanego naruszenia normy określonej w którymś z punktów art. 149 § 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia wyłącznie tak wskazanej normy prawnej nie mógłby być skuteczny. Naruszenie przepisu kompetencyjnego jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia normy kompetencyjnej. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia zbyt ogólnie wskazanego art. 149 § 1 p.p.s.a. został powiązany z nieskutecznie postawionym zarzutem naruszenia nieprecyzyjnie wskazanych przepisów u.d.i.p.

Z powołanych wyżej względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były skuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną oddalił.