Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 677/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87  ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Sieci [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia oświadczeń majątkowych – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. którą odmówił Sieci [...] ujawnienia oświadczeń majątkowych złożonych przez prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych w latach 2011-2012.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. wysłanym za pomocą poczty elektronicznej Stowarzyszenie Sieć [...] zwróciła się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej wniosek dotyczył udostępnienia wszystkich oświadczeń majątkowych złożonych przez prezesów sądów wojewódzkich sądów administracyjnych w latach 2011 i 2012.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Stowarzyszenie uzupełniło braki formalne wniosku poprzez jego podpisanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. działająca z upoważnienia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – sędzia M. J., odmówiła udostępnienia żądanych oświadczeń majątkowych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stosuje się odpowiednio art. 87 § 6 u.s.p.

Zgodnie z art. 87 § 6 u.s.p. informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych sędziów, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że sędzia, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach podmiot uprawniony (...) może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Wobec powyższego żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogły, zgodnie z art. 5 ust. 1 udip zostać udostępnione.

Żaden sędzia nie zdecydował się na upublicznienie swojego oświadczenia, zaś Prezes NSA nie dopatrzył się powodów uzasadniających skorzystanie z prawa udostępnienia tego rodzaju danych bez zgody sędziów, którzy złożyli oświadczenia.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie Sieć [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że nie ma przeszkód do ujawnienia oświadczeń majątkowych prezesów sądów z uwagi na jawność oświadczeń majątkowych części pracowników oraz "zwierzchników" administracji samorządowej, posłów, senatorów, radnych samorządów gminnych. Wnioskodawca powołał się także na fakt, że członkowie Rady Ministrów, sekretarze i podsekretarze stanu ujawniają swoje oświadczenia pomimo braku zobowiązania prawnego. Jako kolejny argument na rzecz ujawnienia oświadczeń prezesów sądów wnioskodawcy wskazał ar. 10 Konstytucji RP stanowiący o podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

Wnioskodawca stanął także na stanowisku, że prawo do informacji jest prawem człowieka i jego ograniczenie w tym wypadku nie znajduje usprawiedliwienia. W tym kontekście wnioskodawca powołał się na art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, a także cytuje art. 30 Konstytucji RP, według którego przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Zdaniem wnioskodawcy, wynikająca z ustawy zasad niejawności i oświadczeń majątkowych sędziów narusza art. 2, art. 5, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Podkreślił, że żadna władza w Polsce nie może pod względem pewnych obowiązków i standardów postawiona ponad inne władze. Istniejący stan prawny w sposób jaskrawy narusza zasadę równości władz publicznych.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, podnoszone przez Stowarzyszenie uchybienie polegające na naruszeniu prawa materialnego są w istocie polemiką z obowiązującymi przepisami prawa.

Artykuł 87 § 6 usp w sposób wyraźny ustanawia klauzulę ochronną na informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym sędziego. Poza dwoma sytuacjami rodzajowymi tj. zgody uprawnionego oraz szczególnie uzasadnionym przypadku klauzuli tej nie można złamać i niejako wbrew niej udostępnić informacji zainteresowanym. Z mocy samego prawa jawność oświadczeń majątkowych sędziów sądów administracyjnych została wyłączona, a zatem na podstawie art. 5 ust. 1 udip nie mogą one zostać udostępnione. Regulacje w tym zakresie stanowią wyraz koniecznego kompromisu pomiędzy funkcją jaką pełni sędzia i w związku z tym potrzebę zapewnienia mu bezpieczeństwa przy wykonywaniu władzy sądowej a koniecznością zagwarantowania transparentności działań władzy publicznej która jest realizowana zarówno poprzez kontrolę oświadczeń majątkowych przez kolegium właściwego sądu, jak również przez właściwy urząd skarbowy. Dalej wskazano, że Stowarzyszenie nie precyzuje z czego wywodzi obowiązek Prezesa NSA zwrócenia się do sędziów o wyrażenie zgody na ujawnienie ich oświadczeń majątkowych. Z art. 87 § 6 zd. 1 in fine usp wynika, iż ujawnić dane zawarte w oświadczeniach majątkowych można wówczas gdy sędzia który je złożył, wyraził na to pisemną zgodę. Inicjatywa zrzeczenia się ochrony przysługującej informacjom zawartym w oświadczeniu przysługuje osobie, której oświadczenie dotyczy.

Odnośnie braku uzasadnienia przyczyn niewykorzystania przez Prezesa NSA z uprawnienia wynikającego z art. 87 § 6 usp tj. prawa ujawnienia oświadczeń majątkowych pomimo braku zgody osób je składających, to organ wyjaśnił, że uprawnienia zawarte w tym przepisie są przykładem jego nadzwyczajnej prerogatywy, ściśle powiązanej z organizacją sądów administracyjnych oraz podległością służbową sędziów. Jest to narzędzie służące prowadzeniu nadzoru nad działalnością sądów tak w sferze wewnętrznej jak i zewnętrznej. To uprawnienie nie może być w konsekwencji rozważane jako kreujące prawo podmiotowe innych osób do uzyskania w ten sposób dostępu do informacji publicznej Stowarzyszenie nie może skutecznie żądać a tym bardziej zmusić Prezesa NSA by w okolicznościach niniejszej sprawy – skorzystał ze swojej prerogatywy i oświadczenia majątkowe ujawnił.

Dane osoby załatwiającej w imieniu Prezesa NSA złożony wniosek, są Stowarzyszeniu znane, bowiem znajdują się na drugiej stronie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Sieć [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że oświadczenie majątkowe prezesów sądów apelacyjnych powinny podlegać wyłączeniu z jawności, co zdaniem strony skarżącej prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Nadto strona skarżąca w uzasadnieniu do skargi stwierdziła, że zaskarżone decyzje naruszają zasady wyrażone w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ, w opinii strony skarżącej, zostały w nich pominięte argumenty na rzecz jawności wnioskowanych oświadczeń majątkowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zez m.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności i instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, pracodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samych granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę w wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W przedmiotowej nie budzi wątpliwości, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu a żądane przez Stowarzyszenie Sieć [...] informacji w postaci oświadczeń majątkowych prezesów Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stanowi informację publiczną w myśl wskazań art. 87 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427) sędziowie są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia sędziowie składają właściwemu terytorialnie prezesowi wojewódzkiego sądu administracyjnego Natomiast prezesi sądów wojewódzkich sądów administracyjnych składają oświadczenia o których mowa w § 1 art. 87 Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego który dokonuje analizy zawartych w nich danych zatem Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniony jest do analizy danych zawartych w oświadczeniach prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych a także jako "współgospodarz" owych danych do ujawnienia w szczególnych wypadkach treści oświadczeń także tych, co do których ujawnienia składający oświadczenie nie wyraził zgody.

Tym samym należy wskazać, iż został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy.

Spór dotyczy natomiast zasadności ochrony udostępnienia żądanej informacji publicznej decyzją podjętą na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja o której udostępnienie zwrócił się skarżący objęta jest ochroną na podstawie art. 87 § 6 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427), gdyż w myśl tego przepisu informacja zawarta w oświadczeniu majątkowym sędziów (o których mowa w § 1) stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że sędzia, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie. Ujawnienie informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych bez zgody sędziów nie jest możliwe w sytuacji, gdy nie zostaną wskazane szczególne przypadki uzasadniające takie ujawnienie. Natomiast zdaniem strony skarżącej uznanie, że oświadczenia majątkowe prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych powinny podlegać wyłączeniu jawności prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.

W związku z przedstawionymi stanowiskami stron wskazać należy, że przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ustanawiają bezwzględnego prawa do informacji publicznej. Przepisy te należy interpretować biorąc pod uwagę treść ust. 3, który dopuszcza ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zdaniem Sądu wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz prawa o ustroju sądów powszechnych ograniczenia w dostępie do oświadczeń majątkowych sędziów dają się uzasadnić zarówno na gruncie cytowanego wyżej ust. 3 art. 61 Konstytucji RP, jak i przywoływanego przez skarżącego, komplementarnego przepisu zawartego w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawstwo ograniczające dostęp do informacji publicznej jest zatem dopuszczalne, jeśli służy ochronie interesu publicznego. Ochronie tego interesu służy wyłączenie jawności niektórych informacji ustawowo chronionych, w tym treści oświadczeń majątkowych składanych przez sędziów. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej tu sprawy jest też kwestia ochrony prawa do prywatności sędziów i ich rodzin w kontekście specyfiki wykonywanej przez sędziów funkcji. Ustawodawca ma prawo zatem tak ukształtować zakres dostępności oświadczeń majątkowych piastunów organów władzy sądowniczej aby, z jednej strony brać pod uwagę wynikające z pracy orzeczniczej zagrożenia (np. związane z orzekaniem w sprawach przestępczości zorganizowanej), a z drugiej zasadę jawności życia publicznego i wynikającego orzecznictwa strasburskiego i TK ograniczonego zakresu ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne.

Takie funkcje spełnia zdaniem Sądu art. 87 § 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z przepisu tego nie wynika bowiem absolutny zakaz udostępniania treści oświadczeń majątkowych sędziów. Ustawa określa warunki takiego ujawnienia. Może mieć to miejsce, gdy wyrażą na to zgodę osoby składające oświadczenie, albo gdy zajdą szczególnie uzasadnione przypadki – wówczas podmiot do tego uprawniony może ujawnić oświadczenie pomimo braku zgody oświadczającego.

W ocenie Sądu te szczególnie uzasadnione przypadki powinny mieć bezpośredni związek z zadaniem ujawnienia oświadczeń konkretnych osób. Nie jest w tym przypadku wystarczające powołanie się na ogólną zasadę dostępu do informacji publicznej. Tym samym prawidłowo, zdaniem Sądu, organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie oświadczeń majątkowych prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych w latach 2011 i 2012. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyprowadzane z tego przepisu prawo do otrzymywania informacji również nie ma charakteru nieograniczonego. Ograniczenie tego prawa może nastąpić w drodze ustawy i, jak stanowi ust. 2 art. 10, podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, lub bezpieczeństwa publicznego z uwagi m.in. na ochronę dobrego imienia praw i innych osób, oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. W ramach tego zespołu dopuszczalnych ograniczeń, podobnie jak i tych przewidzianych w Konstytucji RP, mieści się zasada niejawności oświadczeń majątkowych prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych.

Warto również zaznaczyć, że w obszernie cytowanym przez skarżącego raporcie dotyczącym zapobiegania korupcji GRECO Evaluation Team, GET dostrzegając potrzebę zapewniania właściwego poszanowania prywatności sędziów oraz ich rodzin nie wskazuje bynajmniej na potrzebę całkowitej jawności oświadczeń majątkowych, lecz postulują przede wszystkim szerszą ich analizę przez odpowiednie organy oraz rozważenie możliwości "wybiórczego ujawnienia danych" z tych oświadczeń.

Tym samym uznać należy, że decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie narusza podniesionych w skardze przepisów prawa. W pełni respektuje wymagania zawarte w art. 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, przedstawione motywy są zrozumiałe i odnoszące się do istoty sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.