Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 465/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 marca 2021 r., M. R. (dalej: skarżąca), złożyła skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak [...] w zakresie powierzchni wywłaszczonych działek oraz o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za 367 m2.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Prezydent Miasta C. wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako działki 1 i 2 o łącznej powierzchni 2039 m2, objętą księgą wieczystą [...] , stanowiącą własność S. R. oraz ustalił na jego rzecz odszkodowanie z tego tytułu w wysokości 62.448,00 zł. Decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U z 1974, nr 10, poz. 64) na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. pod budowę ul. [...] w C.

Wnioskiem z dnia 4 października 2020 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o zmianę decyzji z [...] r., poprzez wskazanie że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 2406 m2, a nie 2039 m2 oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za 367 m2. Skarżąca jako podstawę swojego żądania wskazała art. 155 k.p.a.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ I instancji odmówił zmiany tej decyzji oraz umorzył postępowania w sprawie ustalenie odszkodowania za 367 m2. W uzasadnieniu wskazano, że o zmianę decyzji może wystąpić osoba, do której skierowano decyzję, a nie jej spadkobierca. Wskazano że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] r., więc nie może żądać jej zmiany. Wskazano również, że przeszkodą jest fakt, że nie obowiązują przepisy, na podstawie których wydana decyzja z [...] r. Równocześnie wskazano, że decyzja z [...] r., nie jest decyzją uznaniową (lecz związaną), a tylko do takich istnieje możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Uznano że w związku z brakiem podstaw do zmiany decyzji wniosek o odszkodowanie stał się bezprzedmiotowy, co do dało podstawę do umorzenie postępowania w tym zakresie.

W wyniku odwołania skarżącej, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ II instancji zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez Prezydenta Miasta C., a zatem wskazał, że o zmianę decyzji może wystąpić tylko osoba, do której skierowano decyzję, a nie jej spadkobierca, jak również przyjęto że przeszkodą zmiany decyzji jest brak przepisów na podstawie których wydana została zawnioskowana do zmiany decyzja. Wskazano że decyzja z [...] r. wydana została w trybie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przestała obowiązywać 1 sierpnia 1985 r.

Jednocześnie organ podzielił pogląd organu I instancji, że tryb z art. 155 k.p.a. dotyczy tylko decyzji uznaniowych, w ramach których organ na możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu. Wojewoda uznał umorzenie postępowania za prawidłowe, w związku z brakiem podstaw do zmiany decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za 367 m2.

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.

2. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Skarżąca nie może być stroną podstępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w trybie art. 155 k.p.a.

3. art. 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie wyjaśnień i dokumentów złożonych przez Skarżącą,

4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za 367m2,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji

6. art. 155 k.p.a. poprzez brak weryfikacji przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, przyjęcie, że zmiana decyzji może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, odmowę zmiany decyzji, podczas gdy decyzja może być zmieniona w każdym czasie, a także przyjęcie, że nieobowiązywanie przepisów, na podstawie których wydana została decyzja uniemożliwia jej zmianę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżącej nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji ostatecznej tj. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działki 1 i 2 o łącznej powierzchni 2039 m2, stanowiącą własność S. R. oraz ustalającą na jego rzecz odszkodowanie z tego tytułu w wysokości 62.448,00 zł. Skarżąca domagała się zmiany tej decyzji poprzez wskazanie, że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 2406 m2, a nie 2039 m2 oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za 367 m2.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Kwestią zasadniczą jest to, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym

Istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest tożsamość podmiotowa. Tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Bk 820/19, LEX nr 2782060). Orzecznictwo sądowe jest jednomyślne co do tego, że podmiot żądający zmiany decyzji musi być tym samym, do którego decyzja została skierowana. Nie mogą w jego miejsce wchodzić następcy prawni lub spadkobiercy. (...) Natomiast uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania jest warunkiem niezbędnym do zmiany decyzji ostatecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r. - IV SA/Po 126/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. - I OSK 833/18.

W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na okoliczność bycia spadkobiercą S. R., do którego skierowano decyzję z [...] r. Wskazać jednak należy, że w takim przypadku nie zachodzi tożsamość stron postępowania. Zaznaczyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna. "Stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 26.11.2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078)".

Kolejną kwestią jest fakt, że decyzja, której zmiany domaga się skarżąca została wydana na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U z 1974, nr 10, poz. 64). Wskazana ustawa została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r., na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99). Oznacza to, że nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej. Konsekwencją tego jest niemożność uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3160/14: "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron."). Oznacza to, że zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany się domaga stanowi element uniemożliwiający tą zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA w Warszawie z 27.09.2002 r.). Skoro zatem zmienił się stan prawny, jest to kolejna przeszkoda do zastosowania art. 155 k.p.a.

Na marginesie wskazać należy, że Sąd podziela poglądy wyrażone przez organy w niniejszej sprawie, które powołały się na możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. co do decyzji uznaniowych. "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. II OSK 3043/17, LEX nr 2569306, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., VIII SA/Wa 210/19, LEX nr 270096).

Brak było również podstaw do zmiany decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za 367 m2. Należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem brak było sprawy administracyjnej, którą można by w tym przypadku załatwić decyzją. Skoro nie doszło do zmiany decyzji z [...] r., to brak było materialnoprawnych podstaw do orzekania w tym zakresie.

Z powyższych przyczyn prawidłowe jest stanowisko organów w kwestii odmowy uchylenia i zmiany decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., [...].

Nie zachodzą zatem naruszenia przepisów procesowych wskazane w skardze. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.