Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2447/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2003 rok oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") Minister Finansów postanowił zobowiązać Powiat G. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2003 r. w wysokości [...] zł.

Jak wynikało z pisma Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2003 r. należnej Skarżącemu zawyżona została o [...] zł. Przyjęto bowiem, że w Domu Rehabilitacyjno-Opiekuńczym "C. " w G. prowadzone są zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze obejmujące 44 dzieci, zamiast 4 dzieci. W piśmie z dnia 7 lutego 2005 r. Minister ten stwierdził, że wysokość powyższej subwencji skalkulowano w oparciu o nieprawidłowo sporządzone sprawozdanie statystyczne GUS S-14, obrazujące nieprawdziwy zakres działalności rewalidacyjno-wychowawczej na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim oraz dzieci z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Ustosunkowując się do rozbieżności pomiędzy podaną we wniosku o zmniejszenie Skarżącemu części oświatowej subwencji ogólnej, liczbą dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim objętych zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi przez Dom Rehabilitacyjno-Opiekuńczy "C. " (czworo dzieci) a liczbą dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim wykazaną przez tę placówkę w sprawozdaniu statystycznym GUS S-14 według stanu na dzień 31 października 2002 r. (jedno dziecko), Minister Edukacji Narodowej i Sportu poinformował, iż do udziału w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych placówka ta zakwalifikowała jedno dziecko z upośledzeniem w stopniu głębokim oraz troje dzieci z upośledzeniem umysłowym niższego stopnia, ale ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dotacja z budżetu powiatu przysługuje dziennym ośrodkom rehabilitacyjno-wychowawczym na wychowanków z obiema tymi kategoriami upośledzenia (pismo z 17 marca 2005 r.).

Minister Finansów nie podzielił stanowiska Skarżącego o braku odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za skutki nieprawidłowego naliczenia subwencji na zadania realizowane przez podmioty, których nie jest ona organem prowadzącym, opartego na braku przepisów umożliwiających weryfikacje sprawozdań tych podmiotów. Jego zdaniem fakt, iż zawyżenie kwoty subwencji jest skutkiem nieprawidłowego sporządzenia sprawozdania statystycznego przez placówkę niepubliczną nie może mieć wpływu na zwrot nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Subwencja ta przekazywana jest z budżetu państwa bezpośrednio danej jednostce samorządu terytorialnego, a nie szkołom czy placówkom publicznym

i niepublicznym. Dlatego też do zwrotu nienależnie uzyskanej części subwencji zobowiązane są jednostki samorządu terytorialnego.

Jego zdaniem nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że Skarżący wykorzystał przyznane środki w całości na cele oświatowe i dofinansował realizację zadań oświatowych. Minister Finansów wyjaśnił przy tym, że część oświatowa subwencji ogólnej dzielona jest między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez nie zadań. Naliczenie kwot tej części subwencji dokonywane jest na podstawie sprawozdawczości Głównego Urzędu Statystycznego. Rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji ukształtuje wielkość tej subwencji zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 grudnia 2002 r.

w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2003 (Dz.U. Nr 234, poz. 1966). Podniósł też, że w świetle obowiązujących przepisów część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, ani jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych.

Minister Finansów wyjaśnił, iż w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania poinformował Skarżącego, że zgłoszony przez niego wniosek o umorzenie nadpłaconej kwoty oświatowej subwencji ogólnej za 2003 r. zostanie rozpatrzony po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Zdaniem Ministra Finansów część oświatowa subwencji ogólnej na 2003 r. została skalkulowana nieprawidłowo, z uwzględnieniem 40 wychowanków Domu rehabilitacyjnego "C." i wyniosła [...] zł. Po ponownym przeliczeniu

tj. bez uwzględnienia tych wychowanków, przy wadze P-29 dla wychowanków dziennych ośrodków rehabilitacyjno-wychowawczych oraz przy wadze P-9, zależnej od nauczycieli, kwota subwencji wyniosła [...] zł. Kwotę [...] zł należało zatem uznać za kwotę uzyskaną nienależnie, podlegającą zwrotowi do budżetu państwa.

W jego ocenie, ponieważ sprawa dotyczy zwrotu subwencji za 2003 r., zwrot ten powinien być rozpatrzony w świetle przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.

o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 26 listopada 1998 r.". Podstawę prawną dokonania zwrotu stanowi natomiast art. 42a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2003 r., zgodnie z którym kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opierając się na ogólnej zasadzie, że podstawę prawną decyzji stanowią przepisy obowiązujące w dacie jej wydania (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej) Skarżący wyraził pogląd, że w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 obowiązującej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), określanej dalej jako "ustawa z 13 listopada 2003 r.". Z przepisu tego wynika, iż Minister Finansów w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnie otrzymanych kwot w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 107 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej. Przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia powinien być powołany w części decyzji przewidzianej dla podstawy prawnej, uzasadnienie prawne natomiast powinno wyjaśniać zastosowaną podstawę prawną.

Za niezrozumiałe Skarżący uznał stanowisko o rozpatrzeniu jego wniosku

o umorzenie nienależnej kwoty subwencji po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie jej zwrotu, czyli po ostatecznym ustaleniu kwoty przypadającej do zwrotu.

Zastosowanie takiego trybu wydaje się być uzasadnione tylko w postępowaniu o zwrot nienależnych kwot części wyrównawczej, równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., do tych części subwencji stosuje się przepisu działu III Ordynacji podatkowej.

Skarżący podkreślił, że zarówno w trakcie postępowania, jak i po wydaniu decyzji nie kwestionował i nie kwestionuje wysokości kwoty nieprawidłowo naliczonej. Wyjaśniał natomiast i podnosił jedynie argumenty przemawiające za umorzeniem przypisanej do zwrotu kwoty oraz zwracał się o skorzystanie

z kompetencji wynikającej z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r.,

a dotyczącej ulg w spłacie należności.

Skarżący powołał się na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, który za zasadne, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznał umorzenie nadpłaconej kwoty subwencji (pismo tego Ministerstwa z dnia 7 lutego 2005 r.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Finansów zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Podtrzymał stanowisko o zastosowaniu w sprawie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. wyjaśniając, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego wiąże się

z podaniem w sprawozdaniu statystycznym GUS nieprawdziwych danych, co pociąga za sobą powstanie obowiązku zwrotu nadmiernie otrzymanej kwoty subwencji, wyliczonej na podstawie tych danych. Także w myśl ustawy z dnia 13 listopada

2003 r. kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister Finansów podniósł, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W związku z tym art. 42a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. powołany został w uzasadnieniu decyzji.

Wskazywane przez Skarżącego okoliczności zaistnienia nieprawidłowości przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej oraz złożone wyjaśnienia, zdaniem Ministra Finansów w świetle art. 42a ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. nie mogą mieć wpływu na zwrot nienależnej kwoty subwencji.

Ponadto Minister Finansów wyjaśnił, że postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranej kwoty subwencji jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o zwrot tej kwoty i toczyć się może dopiero po ostatecznym określeniu kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu.

Na decyzję tę Powiat G. złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie.

Powtórzył stanowisko o błędnym zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy

z dnia 26 listopada 1998 r., a także argumentację o niezasadności stanowiska Ministra Finansów co do możliwości rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej części subwencji. Ponownie podkreślił też, że nie kwestionował i nie kwestionuje wysokości kwoty nieprawidłowo naliczonej.

Zdaniem Skarżącego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Organem kompetentnym do zobowiązania do zwrotu kwoty nienależnie przekazanej, jak i do umorzenia tej kwoty jest Minister Finansów. W tych dwóch sprawach występuje też ta sama strona -Powiat G. Ten sam jest także stan faktyczny i prawny. Za załatwieniem wniosku o umorzenie w ramach jednego postępowania przemawiają również względy tzw. ekonomii procesowej oraz zasady wyrażone w art. 12 k.p.a.

Skarżący podniósł, że wydanie decyzji o zwrocie kwoty bez orzekania o jej umorzeniu skutkować będzie obowiązkiem wykonania decyzji, a prowadzone odrębne postępowanie o umorzenie (o ile zostanie wszczęte) nie będzie mogło stanowić przeszkody w wyegzekwowaniu obowiązku zwrotu. Podkreślił, że Minister Finansów nie wskazał przepisów prawa, z których wynikałby obowiązek prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Odnosząc się do jego stanowiska o rozpatrzeniu wniosku

o umorzenie po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie zwrotu Skarżący stwierdził, że przepisy k.p.a. nie przewidują takiego trybu załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu (art. 61 k.p.a.), a zatem jeżeli wniosek został przyjęty, to sprawa powinna być załatwiona. Niedopuszczalne jest natomiast pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacjach innych niż przewidziane w art. 64 k.p.a.

Skarżący ponowił również zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Podniósł, że fakt niekwestionowania wysokości kwoty nieprawidłowo naliczonej i przyznanej nie może być utożsamiany z akceptacją przez niego obowiązku zwrotu tej kwoty. W sytuacji, kiedy nie ponosi on żadnej odpowiedzialności za nieprawidłowe naliczenie i przekazanie kwoty subwencji, przy równoczesnym wykorzystaniu jej na cele oświatowe, nałożenie obowiązku zwrotu wydatkowanych już w dobrej wierze środków nie znajduje podstaw. Państwo tworząc system subwencji winno zapewnić sprawny mechanizm naliczania tych środków. Wobec braku takiego mechanizmu odpowiedzialność przenoszona jest na jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Podniósł, że zgodnie z zasadą lex retro non agit fakt prawny rodzi skutki prawne określone w przepisach obowiązujących w chwili jego zajścia. Ponieważ przedmiotem sprawy jest zwrot nadpłaconej części subwencji za 2003 r., sprawa powinna być rozpatrywana w świetle przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.

Przedmiot postępowania o zwrot subwencji jest inny niż postępowania w sprawie umorzenia. W związku z tym podnoszone przez Skarżącego okoliczności i argumenty przemawiające za umorzeniem należności nie mogły mieć znaczenia przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Minister Finansów wyjaśnił też, że prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji finansowej Skarżącego.

Jego zdaniem brak wskazania w osnowie decyzji przepisu prawa materialnego nie oznacza, iż wydana ona została bez podstawy prawnej. Przytoczył tu orzecznictwo, z którego wynika, że brak lub niewłaściwa podstawa prawna decyzji nie mogą skutkować jej uchyleniem.

W świetle art. 42a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. okoliczność, że Skarżący nie mógł wyeliminować nieprawidłowości przed naliczeniem subwencji nie może wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto Minister wyjaśnił, że decyzje o zwrocie subwencji nie mają charakteru uznaniowego. Rozstrzygając w tym przedmiocie sprawuje on również kontrolę nad prawidłowym przekazywaniem środków uprawnionym podmiotom z budżetu państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładających na Skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2003 r.

Jak wynika z akt sprawy, nieprawidłowe naliczenie należnej Skarżącemu części oświatowej subwencji ogólnej za 2003 r. nastąpiło na skutek uwzględnienia przy tym danych, błędnie wykazanych w sprawozdaniu statystycznym jednej z jednostek,

z których działalnością wiąże się uzyskanie subwencji.

Placówka ta będąca niepublicznym, dziennym ośrodkiem rehabilitacyjno-wychowawczym, na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., uprawniona była do otrzymania na każdego wychowanka dotacji z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków publicznych w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia

30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dotyczy to dzieci

i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Tryb udzielania i rozliczania tych dotacji, w tym podstawę ich obliczania i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji, określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2003 (Dz.U. Nr 234, poz. 1966).

Podkreślić należy, że nie jest sporny między stronami ani fakt, iż w związku

z obowiązkiem udzielenia tej dotacji Skarżącemu przysługiwała stosowna subwencja, ani też okoliczność, że część oświatowa subwencji ogólnej naliczona została Skarżącemu w zawyżonej kwocie. Strony zgadzają się co do okoliczności faktycznych, które spowodowały niewłaściwe naliczenie subwencji, a także co do wysokości kwoty, jaka została naliczona błędnie.

Skarżący nie kwestionuje również samego istnienia obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji. Uważa natomiast, że okoliczności w jakich doszło do naliczenia subwencji w niewłaściwej wysokości powinny skutkować odstąpieniem od orzeczenia o zwrocie kwoty nienależnej, a należy to uczynić poprzez jej umorzenie w postępowaniu, którego przedmiotem jest orzeczenie o zwrocie tej kwoty.

Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł zarzuty dotyczące zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że rację ma Minister Finansów podnosząc, iż w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Regulowała ona bowiem dochody jednostek samorządu terytorialnego w latach

1999-2003, a zatem obejmowała swoim zakresem dochody, w tym z tytułu subwencji, uzyskiwane przez te jednostki w 2003 r. Skoro zatem subwencja przyznawana była

w oparciu o przepisy tejże ustawy oraz wydanego na jej podstawie

ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a przy tym pod jej rządami nastąpiły zdarzenia skutkujące obowiązkiem zwrotu nienależnej kwoty subwencji, to do oceny zasadności orzeczenia o jej zwrocie musiały mieć zastosowanie przepisy właściwe dla subwencji za 2003 r. Całkowicie nieuprawnione byłoby w tej sytuacji oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., czego domagał się Skarżący. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. nie straciła mocy obowiązującej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. Przepis art. 99 ustawy późniejszej stanowi jedynie o utracie mocy obowiązującej art. 40 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 1a oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Pierwszy z tych przepisów określał terminy, w jakich Minister Finansów informował jednostki samorządu terytorialnego o wskazanych w nim kwotach. Drugi zaś - termin przekazania tym jednostkom miesięcznych rat części oświatowej subwencji ogólnej. Żaden z tych przepisów nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn.akt

III SA/Wa 1785/04 w odniesieniu do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 r. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. nie obowiązywała

w momencie konkretyzacji stosunku administracyjnego, czyli powstania obowiązku zwrotu.

Natomiast wskazany przez Skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

13 listopada 2003 r. będzie miał zastosowanie do nienależnie pobranych kwot subwencji, stanowiących część dochodów jednostek samorządu terytorialnego

w latach, które objęte są zakresem przedmiotowym tej ustawy, nie dotyczącej dochodów na 2003 r.

Zgodnie z art. 42a ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. w przypadku stwierdzenia, że w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzania wynika

z odrębnych przepisów, zostały podane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej, o której mowa w art. 35, w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych zmniejsza kwotę należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, zmniejszając lub wstrzymując kolejne raty tej części subwencji

o odpowiednie kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokona wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Kwoty te, w odniesieniu do kwot ustalonych na rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa i zwiększają kwotę rezerwy, o której mowa w art. 34 ust. 2, natomiast kwoty za lata poprzedzające rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa (art. 42a ust.2 ww. ustawy).

Przepisy te, jak wyjaśnił Minister Finansów, stanowiły podstawę orzeczenia wobec Skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2003 r., przy czym ponieważ subwencja dotyczyła lat wcześniejszych niż bieżący rok podatkowy, zastosowanie miał tu art. 42a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Minister Finansów zastosował go prawidłowo, w sytuacji, gdy Skarżący nie wpłacił przedmiotowej kwoty do budżetu państwa.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że również w świetle wskazanego przez Skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., byłby on zobowiązany do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty.

Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów, iż art. 42a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. nakłada na niego obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działanie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może", charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji.

Zważyć przy tym należało, że decyzja nakładająca na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek zwrotu nienależnej kwoty subwencji przede wszystkim określa wysokość tej kwoty, która to kwota obciąży tę jednostkę. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji stwarza zatem jednostce samorządu terytorialnego możliwość kwestionowania nie tylko wysokości tej kwoty, ale także polemiki z organem co do zasadności jego stanowiska o nienależnym uzyskaniu tej kwoty, czyli spełnienia przesłanek uzyskania subwencji.

Zakres postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji jest przy tym zawsze taki sam, bez względu na to, czy strona tego postępowania kwestionuje, czy też nie poczynione w jego toku ustalenia. Organ orzekający nie może przekroczyć zakresu tego postępowania. W szczególności zaś nie może, czego domagał się Skarżący w niniejszej sprawie, objąć swoim rozstrzygnięciem kwestii umorzenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Umorzenie dotyczyć może kwoty, która jest bezsporna. W postępowaniu

w sprawie umorzenia nie jest bowiem dopuszczalne kwestionowanie zasadności naliczenia tej kwoty i jej wysokości. Rację ma zatem Minister Finansów podnosząc, iż umorzenie przedmiotowej kwoty możliwe jest dopiero po ostatecznym określeniu jej wysokości, co nastąpiło w momencie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący w toku postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie uzyskanej części subwencji złożył wniosek o umorzenie tej kwoty. Wniosek ten wszczął odrębne postępowanie w sprawie objętej tym wnioskiem tj. umorzeniem. Rzecz jednak w tym, że w dacie złożenia wniosku nie istniało jeszcze w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, które nakładałoby na Skarżącego obowiązek zwrotu tej konkretnej kwoty do budżetu.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu kwoty nienależnej do budżetu państwa i postępowanie co do umorzenia tej kwoty są całkowicie odrębnymi postępowaniami.

Wprawdzie oba toczą się przed tym samym organem, a stroną ich jest ten sam podmiot, jednakże różny jest ich przedmiot. Nie są one przy tym oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej.

Rozstrzygnięcie co do każdego z tych przedmiotów oparte jest na różnych przepisach prawa, nawet jeżeli okazałoby się, że znajdują się one w tym samym akcie prawnym. Inne byłyby też przesłanki rozstrzygnięcia. W postępowaniu dotyczącym zwrotu kwoty nienależnej ustalane jest, czy jednostka samorządu terytorialnego rzeczywiście uzyskała taką kwotę, a zatem obowiązana jest ją zwrócić do budżetu.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie tej kwoty bada się natomiast spełnienie przesłanek, warunkujących zastosowanie tego rodzaju ulgi w świetle przepisów ją ustanawiających. Wskazanie w oparciu o jakie przepisy możliwość

i zasadność zastosowanie tej ulgi wobec Skarżącego ma być dokonana przekracza granice tej sprawy i stanowiłoby niedopuszczalną w związku z tym ocenę prawną.

Skarżący zarzucił Ministrowi Finansów, iż ten nie wskazał ani okoliczności, ani przepisów prawa, z których miałby wynikać obowiązek prowadzenia

"w przedmiotowej sprawie" dwóch odrębnych postępowań. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zwrot kwoty nienależnej i jej umorzenie, aczkolwiek związane

z uzyskaniem nienależnej kwoty subwencji, to odrębne sprawy, które Skarżący błędnie utożsamia. Rozstrzygnięcia, jakie w nich zapadają dotyczą w związku z tym odrębnych kwestii. Postępowanie administracyjne toczy się "w sprawie" i co do niej zapada decyzja. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty subwencji wszczęte przy tym zostało przez Ministra Finansów z urzędu, natomiast postępowanie w przedmiocie umorzenia tej kwoty wszczęte zostało wnioskiem strony. Niezasadne są zatem obawy Skarżącego, co do tego, czy postępowanie o umorzenie zostanie wszczęte. Jak wyjaśnił Minister Finansów w odpowiedzi na skargę postępowanie to toczy się, a aktualnie ustalana jest sytuacja finansowa Skarżącego, w szczególności co do możliwości dokonania przez niego zwrotu kwoty [...] zł.

Wskazać przy tym należy, że art. 62 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach, jednakże odnosi się to do spraw opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczących różnych stron. Przepis ten nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

Należało również mieć na względzie i to, że brak rozstrzygnięcia przez organ wniosku strony, w tym przypadku wniosku o umorzenie należności, stanowi przesłankę do uruchomienia trybu, którego efektem może być złożenie skargi na bezczynność organu. Nie jest to natomiast okoliczność, która podważa zasadność orzeczenia o zwrocie nienależnej kwoty subwencji.

W niniejszej sprawie Skarżący złożył skargę na konkretną decyzję Ministra Finansów, a niezależnie od wskazywania na okoliczności związane z umorzeniem przedmiotowej kwoty, tak samo jak w postępowaniu instancyjnym, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania skierowane przeciwko obu decyzjom wydanym przez Ministra Finansów. Z tego też względu prawidłowo organ ten ponownie rozpatrzył sprawę zwrotu nienależnej kwoty subwencji. Sąd natomiast orzeka w granicach sprawy, określonej przez Skarżącego poprzez wskazanie konkretnego aktu (decyzji, postanowienia), którego skarga dotyczy.

Zasadność podjęcia w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty subwencji także rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia tej kwoty, Skarżący uzasadniał również tym, że decyzja o zwrocie nadebranej kwoty subwencji podlega wykonaniu. Jednakże zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie zaś odwołania

w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Wyjątki przewidziane w § 3 tego przepisu nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący nie wnosił też

o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu sądowym. Możliwość wystąpienia z takim wnioskiem stwarza art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Skarżący podkreślał, że fakt, iż nie kwestionuje on wysokości kwoty nieprawidłowo naliczonej i przyznanej nie może być utożsamiany z akceptacją przez niego obowiązku zwrotu tej kwoty. Jednakże obowiązek ten podważał podnosząc argumenty, w jego ocenie przemawiające za umorzeniem kwoty nienależnej i w tym celu złożył stosowny wniosek.

Argumenty, te związane z brakiem winy w nieprawidłowym naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej nie mogły być uwzględnione w sprawie, której przedmiotem było orzeczenie o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji. Możliwości takiej nie stwarzają bowiem przepisy regulujące obowiązek tego zwrotu, w szczególności zaś art. 42a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Stanowisko Ministra Finansów w tym zakresie jest również prawidłowe.

Rację ma natomiast Skarżący wskazując, iż przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia jest odrębnym elementem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). Powinien być zatem wskazany w jej części określanej jako sentencja. Pogląd Ministra Finansów, wyrażony w zaskarżonej decyzji, a oparty na treści art. 107 § 3 k.p.a. jest całkowicie chybiony.

W ocenie Sądu brak wskazania podstawy materialnoprawnej decyzji w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Jednakże naruszenie przepisów postępowania, jakie w związku z tym przypisać należy Ministrowi Finansów, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie innych niż dające podstawę do wznowienia, przepisów postępowania stanowi przesłankę uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływ istotny to taki, że gdyby naruszenia tego nie było, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Sąd zważył przy tym, że właściwy przepis prawa materialnego wskazany został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, także w wyrokach przytoczonych przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę, że brak lub niewłaściwa podstawa prawna decyzji, nie mogą skutkować jej uchyleniem, jeżeli rzeczywista podstawa do wydania takiej decyzji istnieje.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby Minister Finansów w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywiązał się z obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Nie umożliwił bowiem Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przepis ten miał zastosowanie w tym postępowaniu z mocy art. 127 § 3 k.p.a., odsyłającego do przepisów o postępowaniu odwoławczym. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym.

Jednakże naruszenie to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. W ponownym postępowaniu Minister Finansów nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a wydanie przezeń decyzji z dnia 12 maja 2005 r. poprzedzone było zawiadomieniem Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego

w sprawie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.