Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 95/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 88 a ust. 1 a w zw. z art. 35 ust. 6 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r. znak [...] wydane na podstawie art. 123, 124 i art. 141 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 35 ust. 6 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem tym nałożono na Prezydenta Miasta K. karę grzywny w wysokości 27.500 zł za przekroczenie o 55 dni ustawowego terminu przy wydaniu w dniu 12 maja 2004 r. decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu K. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej (przewodów tłocznych) wraz z przepompownią ścieków i zasilaniem elektrycznym na terenie osiedla P. w K.

Sąd uwzględniając skargę, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach.

W dniu 21 listopada 2003 r. inwestor Miasta K. złożył wniosek do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, podziemnych przepompowni ścieków, przewodów tłocznych wraz z zasilaniem elektrycznym na Osiedlu P. w K.

Dnia 2 grudnia 2003 r. Prezydent Miasta K. pismem znak: [...] na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wystąpił do Ministra Infrastruktury o wydanie upoważnienia do wyrażenia zgody na dopuszczenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w określonym zakresie. W tej samej dacie organ postanowieniem znak:

[...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił

z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego pozwolenia

na budowę, z powodu konieczności uzyskania od Ministra Infrastruktury

upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 140 ust. 8 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 z 1999 r., poz.430).

W dniu 31 grudnia 2003 r. Minister Infrastruktury udzielił Prezydentowi Miasta K. upoważnienia do dokonania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

W dniu 23 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W dniu 02 lutego 2004 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem znak: [...], wydanym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlaneoraz art. 123 § 1 k.p.a. udzielił zgody Miastu K. na odstępstwo od przepisu § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jednocześnie organ po rozpatrzeniu kompletności wniosku Miasta K. dotyczącego wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie obejmuje wszystkich nieruchomości na terenie których projektowana jest kanalizacja sanitarna i pasy robocze. W postanowieniu stwierdzono, iż nieusunięcie powyższych braków w terminie do dnia 30 kwietnia 2004 r. spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Prezydent Miasta K. wydał dnia 12 maja 2004 r.

Postanowieniem z dnia 28 października 2004 r. Wojewoda Wielkopolski nałożył na Prezydenta Miasta K. karę grzywny w wysokości dwudziestu siedmiu tysięcy pięciuset złotych za (27 500 zł) za przekroczenie przez Naczelnika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury ustawowego terminu o 55 dni przy wydaniu w dniu 12.05.2004 roku decyzji Nr 237/04 WBUA.7353-693/04 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu K. pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej (przewody tłoczne) wraz z przepompownią ścieków i zasilaniem elektrycznym na terenie osiedla P. w K.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Wielkopolski wskazał, że złożony w dniu 21 listopada 2003 r. wniosek inwestora w sprawie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacji na terenie wymienionego wyżej osiedla w K. został załatwiony po upływie 173 dni, wydaniem w dniu 12 maja 2004 r. decyzji Nr [...], a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu 65 dni, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane.

W opinii organu, wniosek inwestora został rozpatrzony z wyraźnym opóźnieniem poprzez niewłaściwe wydanie przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z dnia 2 lutego 2004 r. w przedmiocie uzupełnienia wniosku o oświadczenia inwestora w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością objęta inwestycją, na podstawie art. 35 ust.3 ustawy – Prawo budowlane, zamiast wymaganego w przedmiotowej sprawie zawezwania inwestora na podstawie art. 64 § 2 i art. 63 § 2 kpa do uzupełnienia braków we wniosku w postaci wyżej wskazanego oświadczenia.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że okres od dnia wydania postanowienia tj. od dnia 2 lutego 2004 r. do dnia wydania decyzji tj. do dnia 12 maja 2004 r. zostaje zaliczony do czasu załatwiania sprawy wydania pozwolenia na budowę. Natomiast okres 53 dni zawieszenia postępowania z urzędu w czasie od dnia 2 grudnia 2003 r. do dnia 23 stycznia 2004 r., z powodu wystąpienia do Ministerstwa Infrastruktury w Warszawie, zostaje uznany za zgodny z art. 35 ust. 8 w związku z art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i podlega odliczeniu od ostatecznego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. [...] wydanym na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2005 r. [...] Wojewoda Wielkopolski wstrzymał wykonanie postanowienia o nałożeniu kary grzywny na Prezydenta Miasta K.

Od postanowienia Wojewody Wielkopolskiego nakładającego karę grzywny zażalenie wniósł dnia 8 listopada 2004 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydent Miasta K. W zażaleniu zarzucił Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie przepisu art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia i o umorzenie postępowania w sprawie naliczenia kary grzywny.

W zażaleniu Prezydent Miasta K. podniósł, że organ kwestionując podstawę prawną jego postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, nie usunął z obrotu prawnego tego aktu, a zatem pominięcie terminów w nim określonych (jako okresów niezaliczanych do ustawowego terminu 65 dni) jest naruszeniem przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 77 kpa, skoro postanowienie dalej funkcjonuje. Prezydent Miasta K. zaznaczył ponadto, że argumentacja organu, że w postanowieniu należało określić 7 - dniowy termin do usunięcia braków świadczy o niekonsekwencji w ocenie materiału zebranego w sprawie, ponieważ przynajmniej ten 7 dniowy okres powinien być uwzględniony przy naliczaniu kary.

Prezydent Miasta K. podniósł również, że sytuacja w której Miasto K. składa wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wymaga szczegółowej a zarazem niestandardowej analizy materiałów dowodowych w sytuacji, gdy modernizacji oraz rozbudowie podlegają sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie obejmującym blisko 50% całego obszaru miasta, a ilość stron biorących udział w postępowaniach administracyjnych o wydanie pozwolenia liczona jest w setkach osób.

W odpowiedzi na wniesione zażalenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, w pełni podzielając stanowisko organu. Organ II instancji wskazał, że stwierdzony postanowieniem Prezydenta Miasta K. brak we wniosku inwestora oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych inwestycją, nie jest okolicznością skutkującą wyłączeniem biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane upoważnia co prawda organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wniosku inwestora, ale w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, a ten zdaniem organu, nie obejmuje swym zakresem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem postanowienie Prezydenta Miasta K. wydane w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa nie może wywoływać skutku prawnego w odniesieniu do przepisu art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wymienia dokumenty, które powinny być przez inwestora dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Za organem I instancji GINB stwierdził, że braki we wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane winny być niezwłocznie usunięte poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r.[...] , wydanym na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie postanowienia o nałożeniu kary grzywny na Prezydenta Miasta K.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K., zarzucając organowi naruszenie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zażaleniu oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. [...] wydanym na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie postanowienia o nałożeniu kary grzywny na Prezydenta Miasta K.

W odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA w Warszawie, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 7 października 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 233/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzając że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że zarówno zaskarżonemu postanowieniu, jak i poprzedzającemu rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji można postawić zarzut naruszenia prawa. Zdaniem WSA, zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą przepisów art. 7 i 77 i 107 kpa, gdyż organ nie dokonał pełnej oceny sprawy i niedostatecznie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy.

Ponadto, zdaniem WSA postanowienie zapadło z naruszeniem przepisu art. 80 kpa, ponieważ organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu, kara grzywny przewidziana w ust. 6 art. 35 ustawy – Prawo budowlane powinna być wymierzana wówczas, gdy organ pozostaje w zawinionej zwłoce. Grzywna ta nie może być zastosowana automatycznie po upływie określonego w tym przepisie terminu, do którego nie można wliczać terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 35 § 5 k.p.a., który znajdował zastosowanie do czasu wejścia w życie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

W ocenie Sądu I instancji z zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, czy organy oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznały, że przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane jest spowodowane z winy organu, a nie strony. Gdyby taka sytuacja zaistniała, bezprzedmiotowe byłoby nałożenie kary na organ, który działa w niestandardowej sytuacji, gdy inwestorem jest Miasto K., a wnioskodawcą jest jeden z Wydziałów Urzędu Miasta K., a ponadto inwestycja dotyczy modernizacji oraz rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na znacznym terenie miasta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 6 i ust. 8 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 35 ust. 6 i 8 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dla usunięcia braków we wniosku o wydanie decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę należy wydać postanowienie zawierające obowiązek usunięcia nieprawidłowości (przedłożenia brakujących dokumentów), określające termin ich usunięcia, zamiast wezwać inwestora do usunięcia braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący zarzucił wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem prawa materialnego – art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 82 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie.

Postawiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisu 64 § 2 k.p.a. został przez skarżącego wskazany jako konkretyzacja podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc jako uzasadnienie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 ust. 1 ppsa. Tymczasem, brzmienie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje na jego procesowy charakter. Przepis ten stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W tym miejscu trzeba wskazać, iż bez względu na kwalifikację prawnomaterialną lub procesową instytucji wezwania do usunięcia braków podania o jakiej stanowi art. 64 § 2 k.p.a. nie w pełni stanowi wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej.

Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej".

Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej we wskazanej wyżej podstawie kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty sprowadzają się w głównej mierze do błędnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie prawidłowo wezwano stronę do usunięcia braków formalnych podania. Zarzut ten o tyle nie ma znaczenia, że skoro postanowienie w tym zakresie nie zostało usunięte z obrotu prawnego to nadal obowiązuje. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę dotyczącą nałożenia kary grzywny nie jest władny do eliminacji takiego postanowienia wydanego w innej sprawie.

Trzeba jednak wskazać, że WSA nie rozważył stosunku, jaki zachodzi między art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane a powoływanym przez organy art. 64 § 2 k.p.a. i określonym tam terminem. Regulacja zawarta w ustawie Prawo budowlane jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów kpa i stanowi w tym wypadku samodzielną podstawę dla organu – Prezydenta Miasta K. do wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 3 odsyła do przepisu ust. 1 tego artykułu, w którym to określono okoliczności, jakie właściwy organ musi sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Mimo, że w przepisie tym nie wymienia się expressis verbis "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", to jest to jeden z dokumentów, jaki w świetle art. 33 ust. 2 pkt 2 musi zostać dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę – niespełnienie tego wymogu wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji pozwalającej na budowę (por. orzeczenia NSA z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. II OSK 179/05).

Względy celowościowe przesądzają, aby również tego rodzaju oświadczenia było objęte pojęciem "kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń...", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Jeśli chodzi o powołany w petitum skargi zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 82 ustawy – Prawo budowlane, to trzeba stwierdzić, iż Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił podstawy kasacyjnej w tym zakresie, w szczególności nie wskazał, na czym polegało naruszenia tego kompetencyjnego przepisu przez sąd. Sąd kasacyjny nie może w istocie domyślać się jakie są granice skargi kasacyjnej. Przepis art. 82 był jedna z podstaw wydanych przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz Skarżącego postanowień nakładających karę grzywny na Prezydenta Miasta K.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy – Prawo budowlane, należy stwierdzić, co następuje.

Sprawa o pozwolenie na budowę załatwiana jest w postępowaniu, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Prawo budowlane zawiera unormowania dotyczące postępowania w sprawach regulowanych przepisami tego Prawa, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych przepisów szczególnych Prawa budowlanego dotyczących postępowania jest regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6. Istota tej regulacji ma niewątpliwie charakter procesowy, a jej celem jest przyśpieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Takiemu celowi służy też przepis art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiany przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem, w formie postanowienia, kwestii wynikającej w toku postępowania (wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 989/05).

W niniejszej sprawie została wydana decyzja, która łącznie zatwierdzała projekt oraz udzielała pozwolenia na budowę. Wskutek wydania postanowienia na mocy art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została wydana terminie określonym w art. 35 ust. 6 ustawy.

Na mocy jednak ust. 8 art. 35 do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie zarzucił organom, iż nie zbadały one wszystkich okoliczności, które w świetle brzmienia tego przepisu mogły chodzić w rachubę, pomimo okoliczności niniejszej sprawy, w której gmina jest jednocześnie organem udzielającym pozwolenia na budowę, zatwierdzającym projekt, ale i inwestorem, a więc adresatem decyzji administracyjnej. W szczególności brak wyraźnego wskazania, czy doszło do uchybienia terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z winy Prezydenta Miasta K., jak organu wydającego decyzję, czy też uchybienie terminu jest następstwem działań Prezydenta Miasta K. jako podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie.

W świetle powyższego NSA, uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.