Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 839/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust.1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. E. SA w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia [...] września 2022r., nr [...] (1) uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2022r., znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i (2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie F., gm. D, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym J. C., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową oraz stanowiskiem muf CB wraz ze studnią kablową, w celu zasilenia podstacji trakcyjnej PT F.. Decyzja ta wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 kwietnia 2022r., P. S.A. z siedzibą w W. (dalej powoływana też jako: "skarżąca Spółka"), zwróciła się do Starosty Powiatu B. z wnioskiem o wydanie decyzji m.in. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie F., gm. D, dla której w Sądzie Rejonowym w B. Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...[, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym J. C., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową oraz stanowiskiem muf CB wraz ze studnią kablową, w celu zasilenia podstacji trakcyjnej PT F. Do wniosku dołączono m.in. dokumenty z przeprowadzenia rokowań, a także załącznik graficzny obrazujący teren ograniczenia ww. nieruchomości.

Starosta Powiatu B. powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2022r. nr[...]: (I) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie F., gm. D., dla której w Sądzie Rejonowym w B. IX Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym J. C., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową oraz stanowiskiem muf CB wraz ze studnią kablową, w celu zasilenia podstacji trakcyjnej PT F.; (II) określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości na czas budowy ww. urządzeń w wielkości 2 047,06 m2 - zaznaczony kolorem żółtym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji; (III) określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości celem dalszej eksploatacji urządzeń przesyłowych, w wielkości 553,5 m2 - zaznaczony czerwoną linią przerywaną na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji; (IV) zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac określonych w pkt 1 niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. C. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące określeniem obszaru zajęcia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym F., gm. D., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,7187 ha, celem dalszej eksploatacji urządzeń przesyłowych, tj. elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową na obszarze 553,5 m2 (pkt III decyzji) na czas nieokreślony, w sytuacji gdy przywołany przepis uprawnia jedynie do czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, nie zaś na ich dalszą eksploatację na czas nieokreślony,

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ograniczenie określone przedmiotową decyzją pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą Nr {...] Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2003 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. (tereny przemysłowo-usługowe we wsi F.), bowiem przedmiotowa nieruchomość została określona w miejscowym planie jako droga przeznaczona do ruchu samochodowego, a nie kolejowego, a ponadto nie została oznaczona symbolem (ii), na którym możliwa jest realizacja inwestycji infrastruktury technicznej, co powoduje, że możliwość realizacji infrastruktury technicznej czy towarzyszącej odnosi się do drogi, a nie torów kolejowych.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2022 r.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2022 r., w całości; oraz 2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie F., gm. D., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową oraz stanowiskiem muf CB wraz ze studnią kablową, w celu zasilenia podstacji trakcyjnej PT F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię, podkreślając, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n., zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny, a w sprawie udzielenia zgody na wykonanie prac na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie F., gm. D., zostały przeprowadzone rokowania z J. C., będącą użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości.

Wojewoda P. nie zgodził natomiast z organem I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z uregulowaniami planistycznymi. Jak podkreślił na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy D. Nr [...[ z dnia [...] kwietnia 2003 r. Stosownie do treści § 11 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, nieruchomość oznaczona jako działka nr[...], położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 03KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi lub ewentualnie do odtworzenia. Natomiast, zgodnie z § 12 niniejszej uchwały, w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Na załączniku graficznym ww. miejscowego planu wyraźnie zaznaczono granicę obszaru objętego planem, którą stanowi linia ciągła koloru czarnego.

Dokonując analizy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda P. doszedł do wniosku, że na terenie oznaczonym 03KK nie przewiduje się linii energetycznej na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr[...]. Wynika to jednoznacznie z rysunku planu. W części tekstowej omawianego miejscowego planu wyraźnie bowiem wskazano (§ 15 ust. 1), że dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi krajowej B., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii). Natomiast, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 na wyżej opisanym terenie mogą być lokalizowane sieci infrastruktury technicznej podziemne i napowietrznie, jak również dojazdy i parkingi z dojazdem z dróg obsługujących teren, zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy tych obiektów.

Jak dalej podkreślił Wojewoda koniecznym jest, aby w planie miejscowym ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego gminy D., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na terenie dawnej bocznicy kolejowej do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Przewidziana powyższym zapisem możliwość prowadzenia infrastruktury ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza ona ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych. Taki plan, w ocenie organu II instancji, nie może zatem stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jak zaakcentowano, plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania powyższego przepisu prawa, musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg.

Podsumowując Wojewoda P. doszedł do wniosku, że skoro planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. jest niemożliwe.

Końcowo organ przypomniał jednocześnie, iż decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać wydana tylko po uprzednim wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości, albowiem obie decyzje są integralnie ze sobą związane. Oznacza to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Wojewoda P. stwierdził, iż wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...[, w sprawie zezwolenia P. S.A. z siedzibą w W. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7187 ha, traci podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...[, wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Za niezasadny organ uznał natomiast zarzut pełnomocnika Skarżącej dotyczący określenia obszaru zajęcia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr[...], celem dalszej eksploatacji urządzeń przesyłowych, tj. elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową na obszarze 553,5 m2 na czas nieokreślony.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Spółka, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogólne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie infrastruktury technicznej uniemożliwiają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązkowym elementem planu jest określenie ogólnych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie jest jednak konieczne określenie dokładnej lokalizacji sieci na rysunku planu miejscowego;

2. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie aktualnej linii orzeczniczej dotyczącej interpretacji ogólnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody ma inwestor w jej realizacji oraz tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n.,

3. art. 80 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie zapisów §11 ust. 1 pkt 3 i § 12 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy te wprost zezwalają na lokalizację infrastruktury technicznej na terenie oznaczonym symbolem 03 KK, na którym zlokalizowana jest nieruchomość położona w obrębie F., gm. D., oznaczona nr geod. [...] o pow. 0,7187 ha.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody P.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka stwierdziła, że na terenie nieruchomości położonej w obrębie F., gm. D., oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,7187 ha obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...[ z dnia [...] kwietnia 2003 r. Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie oznaczonym symbolem 03 KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. W części tekstowej miejscowego planu w Rozdziale 4 znajdują się ustalenia z zakresu infrastruktury technicznej. Stosownie do § 15 ust. 1 dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi krajowej B. – E., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem ii. W ust. 2 powołanego wyżej paragrafu, ustalono zasady budowy infrastruktury liniowej i zagospodarowania pasa terenu na terenie oznaczonym symbolem ii. Rozdział ten nie dotyczy zatem terenów oznaczonych symbolem 03 KK, a jego przepisy nie mają w tym przypadku zastosowania. Jak dalej podkreślił pełnomocnik Spółki Rozdział 3 planu zawiera ustalenia z zakresu komunikacji. W § 11 ust. 1 pkt 3 ustalono parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolem 03 KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Według § 12 w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Teren 03 KK został więc zakwalifikowany w planie jako teren dróg. Natomiast §12 dopuszcza wprost realizację na tych terenach infrastruktury technicznej. Ponadto, przy samym symbolu 03 KK wskazano, że na tym terenie istnieje możliwość prowadzenia infrastruktury.

W tym kontekście pełnomocnik Spółki stwierdził, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy D. Nr [...[z dnia [...] kwietnia 2003 zezwalają wprost na realizację infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych symbolem 03 KK. Ocena zaś organu II instancji polegająca na uznaniu, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. absolutnie przeczy aktualnemu stanowisku sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania J. C. w piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r. wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2003 r. w ogóle nie przewiduje na nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym możliwości przeprowadzenia infrastruktury elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową w celu zasilania podstacji trakcyjnej PT F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,

a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym,

a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej

i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z instalacji obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10, CBOSA). Przepisy art. 124 u.g.n. muszą być zatem interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 85/09, CBOSA).

Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, za bezsporne uznać należy, że inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV wraz z kanalizacja światłowodową oraz stanowiskiem muf CB wraz ze studnią kablową, w celu zasilania podstacji trakcyjnej PT F., o której wykonanie zawnioskowała Spółka, jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie jest też kwestionowana przez strony postępowania.

Zdaniem sądu, na etapie postępowania administracyjnego dowiedziony także został przez wnioskodawcę brak zgody uczestniczki postępowania na przeprowadzenie na nieruchomości stanowiącej jej przedmiot użytkowania wieczystego, inwestycji celu publicznego, zmuszający Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Omawiany przepis nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 201/21 i z dnia 25 października 2018 r. II SA/Bk 436/18).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja (notatka sporządzona w dniu 30 września 2022 r. z bezpośredniej rozmowy z uczestniczką postępowania, z której wynika, że nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie inwestycji, a także pism z dnia: 4 stycznia 2022 r. i 22 lutego 2022 r. zawierających odpowiednio prośbę o wyrażenie zgody na usytuowanie służebności przesyła na ww. nieruchomości oraz propozycję zawarcia umowy służebności przesyłu na ww. działce. Powyższe wskazuje, że użytkownik wieczysty nieruchomości o numerze [...] położonej w obrębie F., gm. D. został zaproszony przez wnioskodawcę do rokowań, jednakże wobec nie udzielenia odpowiedzi na powyższe pisma nie skorzystał z tego zaproszenia. W ocenie Sądu, w sytuacji milczenia użytkownika wieczystego nieruchomości, inwestor był uprawniony do uznania, że nie wyraża on zgody na umowne korzystano z nieruchomości oraz stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone. Treść powyższych dokumentów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia spełnienia kolejnej przesłanki, o której mowa w art. 124 u.g.n., a mianowicie zgodności inwestycji z uregulowaniami planu miejscowego.

Zdaniem Wojewody P., obowiązujące na nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego uczestniczki postępowania zapisy planu miejscowego, nie stwarzają możliwości realizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Na terenie oznaczonym w planie symbolem 03 KK obejmującym działkę nr[...] , prawodawca lokalny nie przewidział bowiem lokalizacji (przebiegu) linii energetycznej, co jednoznacznie potwierdza rysunek planu. Natomiast zapisy ogólne planu, dopuszczające co do zasady na obszarze objętym planem realizacje tego typu inwestycji celu publicznego, nie mogą być podstawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się natomiast skarżąca Spółka podnosząc, że dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne zaznaczenie szczegółowego przebiegu sieci w części graficznej planu. Dopuszczalność wydawania decyzji wskazywanych w art. 124 ust. 1 u.g.n na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę w określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu została potwierdzona zarówno przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę.

Rozstrzygając powyższy spór, Sąd opowiada się za poglądem prezentowanym na tle tej sprawy przez Wojewodę P. Sąd podobnie jak organ stoi bowiem na stanowisku, że aby można było ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., konieczne jest aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Wbrew natomiast twierdzeniom skargi z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Jak już to wyżej wskazano, decyzja wydawana na podstawie art. 124 § 1 u.g.n. stanowi rodzaj wywłaszczeniowej. A zatem skoro to plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, to nie budzi wątpliwości, że upoważnia on jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego ustaleń. W konsekwencji powoduje to, że przesłanki ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości należy interpretować ściśle. Wszelka zatem rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego, to jest na niekorzyść właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o ograniczenie, byłaby bowiem sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób: jasny, precyzyjny i konkretny określać lokalizację takiej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1208/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części gminy D., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 2003 r., nr 51, poz. 1088).

Stosownie do treści § 11 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, nieruchomość oznaczona jako działka nr[...] , położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 03KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Natomiast, zgodnie z § 12 niniejszej uchwały, w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Powyższe postanowienia znajdują się w Rozdziale 3 planu zatytułowanym "Ustalenia z zakresu komunikacji".

Zgodnie natomiast z treścią § 15 ust. 1 planu znajdującym się w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ustalenia z zakresu infrastruktury technicznej", dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi krajowej B. – E., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii). Natomiast, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 na wyżej opisanym terenie mogą być lokalizowane sieci infrastruktury technicznej podziemne i napowietrznie, jak również dojazdy i parkingi z dojazdem z dróg obsługujących teren, zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy tych obiektów.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony ww. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2003 r., na terenie oznaczonym 03KK obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...[, nie przewiduje usytuowania infrastruktury technicznej w postaci elektroenergetycznej linii kablowej WN 110 kV w celu zasilania trakcji PT F. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem określona w miejscowym planie jako droga przeznaczona do ruchu samochodowego, a nie kolejowego, a ponadto nie została oznaczona symbolem (ii), na którym możliwa jest realizacja inwestycji infrastruktury technicznej. A zatem możliwość realizacji infrastruktury technicznej czy towarzyszącej odnosi się do drogi, a nie torów kolejowych. Powyższe wynika jednoznacznie zarówno z treści zaprezentowanych postanowień planu, jak i rysunku planu, który nie przewiduje lokalizacji (przebiegu) wspomnianej linii energetycznej na nieruchomości nr [...] lecz w pasie terenu wzdłuż drogi krajowej B. – E., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii), tak załącznik do planu - k. 84 akt organu I instancji.

Użycie natomiast zwrotu "infrastruktura techniczna" zarówno § 11 jak i § 15 planu nie oznacza wbrew twierdzeniom i wywodom skarżącej, że w obu przypadkach zapis ten umożliwia na całym terenie objętym planem - sytuowania linii energetycznych wysokiego napięcia, celem zasilania podstacji trakcyjnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że § 11 ust. 1 stanowi, że "ustala się następujące parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami" — przywołany przepis mówi wprost o drodze w znaczeniu drodze do poruszania się pojazdami samochodowymi. W konsekwencji wszelka infrastruktura techniczna czy towarzysząca również powinna odnosić się do drogi przeznaczonej pod samochody (§ 12 planu). Do przedmiotowej nieruchomości nie ma zastosowania § 16 ust. 4 pkt 3 planu dotyczący zaopatrzenia w energię, bowiem jego zastosowanie należy rozpatrywać w kontekście § 15 planu, który ogranicza się do terenów oznaczonych na rysunku mapy symbolem (ii). Treść planu należy odczytywać łącznie z jego rysunkiem.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, po pierwsze że możliwość realizacji infrastruktury technicznej nie została przewidziana na działce[...], bowiem nie jest ona oznaczona symbolem (ii) (takim oznaczeniem dysponuje działka sąsiadująca od strony drogi publicznej oznaczona jako 3 UH), a po drugie możliwość budowy infrastruktury technicznej została powiązana z drogami, a nie linią kolejową. Dokonując powyższych rozważeń nie może także pominąć, że jak wskazała sama skarżąca w uzasadnieniu wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – działka nr[...], realizacja inwestycji celu publicznego jest niezbędna ze względu na konieczność bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania sieci trakcyjnej (w celu zasilania podstacji trakcyjnej PT F.). Powyższy charakter inwestycji i wskazywany przez skarżącą cel realizacji z pewnością nie stanowi infrastruktury technicznej związanej z obsługą drogi. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z samą inwestycją, bowiem uniemożliwia on budowę urządzeń technicznych związanych z infrastrukturą kolejową na działce nr 297/3. Możliwa jest natomiast budowa takich urządzeń, ale związanych z drogami, na których poruszają się pojazdy samochodowe.

Sąd podziela przy tym pogląd organu, że usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego gminy D., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na terenie dawnej bocznicy kolejowej do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Przewidziana powyższym zapisem możliwość prowadzenia infrastruktury ma jak trafnie podnosi organ wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza on ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych.

Powyższe twierdzenie pozostaje w zgodności z orzecznictwem sądowym. W wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r. I OSK 1036/15, Sąd ten stwierdził, że: "plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art- 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajecie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych" (por. też wyroki NSA z 21.03.2017 r.: I OSK 2033/15 oraz I OSK 1704/15, a także I OSK 1493/15).

Sąd w składzie obecnym nie neguje orzeczeń wskazywanych przez skarżącą na okoliczność dopuszczenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z brakiem na danym terenie konkretnego przebiegu danej inwestycji celu publicznego. Pogląd ten uznać bowiem należy za zasadny, pod warunkiem jednak, że plan na danym terenie w ogóle dopuszcza realizacje tego typu inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe wyroki nie mogą mieć zastosowania, albowiem plan, co wykazano już powyżej na wnioskowanym przez skarżącą terenie nie tylko nie przewiduje jej przebiegu, ale w ogóle lokalizacji wnioskowanej inwestycji, tj. linii energetycznej wysokiego napięcia związanej z obsługa podstacji trakcyjnej. Plan wskazuje natomiast inny obszar na realizację omawianej inwestycji i na tym obszarze wyznaczony został jej przebieg.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jak już to wyżej wyjaśniono, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 124 tej u.g.n. wskazuje okoliczności, w jakich można ograniczyć właścicielowi prawo własności nieruchomości. Przewidziana w tym przepisie przesłanka zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym w konkretnym przypadku nie została zachowana, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawy nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Trafnie także wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, że ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji którejkolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Sąd stanowisko to w pełni podziela.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę Sąd rozstrzygnął na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym kierując się treścią art. 119 pkt 2 ww. ustawy.