Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 535/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 121,  art. 122
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. Zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Organ pierwszej instancji – [...] Wojewódzki konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak:[...], na podstawie art. 1a pkt 12 lit. b, art. 20 § 1 pkt 3, art. 119 § 1, art. 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm.) – nałożył na W. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku polegającego na: · przeprowadzeniu prac zabezpieczających w budynku dworu zlokalizowanego w [...]., w zakresie wskazanym w sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r.: znak [...], w oparciu o ekspertyzę techniczną, projekt budowlany i pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków,·...przeprowadzeniu prac zabezpieczających w budynku oficyny zlokalizowanej w [...], w zakresie wskazanym w sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r.: znak [...], w oparciu o ekspertyzę techniczną, projekt budowlany i pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków,· przeprowadzeniu prac zabezpieczających na terenie parku, położonego w [...] na działkach geodezyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], w zakresie wskazanym w sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r.: znak [...], w oparciu o projekt zagospodarowania parku wraz z gospodarką drzewostanem i pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ wskazał także w postanowieniu, ż z chwilą jego doręczenia po stronie zobowiązanego powstaje obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł (art. 64 a § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy). Jednocześnie wezwał do: 1. Wpłacenia powyższej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na konto: Nr konta NBP O/[...] [...] W razie nieuiszczenia grzywna i opłata zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 2. Wykonanie określonego w tytule wykonawczym, nr [...] z [...] lutego 2016 r. wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, w przeciwnym razie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie ,albo zostanie zastosowany inny środek egzekucyjny.

Określił też, że wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, [...] grudnia 2016 r., wydał postanowienie oznaczone znakiem [...] w którym zawarte zostało co następuje – cyt. "w związku z zażaleniem W. R., z dnia 3.03.2016 r. (data wpływu: 23.03.2016 r.) na postanowienie, działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], z dnia [...].02.2016 r., znak: [...], nakładające na Pana W. R., grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer [...] z [...] września 2015 r. wystawionym przez Prezydenta [...], w wysokości 9000 (dziewięć tysięcy) złotych - działając na podstawie, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz.1446) art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanawiam:- utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków - Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nałożył na W. R., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku tam szczegółowo opisanego.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego są ostateczne decyzje jak opisane zostało to w postanowieniu organu pierwszej instancji. Decyzje nie zostały wykonane.

Upomnieniem z [...] listopada 2015 r. (doręczonym 23 listopada 2015 r.) W. R. został wezwany do dobrowolnego wykonania ww. obowiązków z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Na podstawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Zdaniem Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z rozwiązania prawnego przyjętego w ww. przepisu nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych i prac zabezpieczających przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie organu drugiej instancji, środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, iż zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości.

Minister ocenił, że grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego.

Organ stwierdził - konieczność zastosowania wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest zaś niewykonanie obowiązku, mimo upomnienia i grzywny. Grzywna nałożona badanym postanowieniem mieści się w ustalonym w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przedziale, który, zgodnie z wskazanym przepisem, w stosunku do osób fizycznych może wynosić jednorazowo do kwoty 10 000 zł. Wskazać należy, iż kwota grzywny mieści się w dopuszczalnej wysokości grzywny. Nie przekroczona została także kwota określona w art. 121 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Składniki jakie powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny wymienione są w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie zawiera wymagane w/w przepisem: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie (w badanym postanowieniu w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia) z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu (w badanym postanowieniu 30 dni od daty doręczenia badanego postanowienia), z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego.

Kończąc uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził cyt. " Tym samym postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], jest słuszne i zgodne prawem, w związku czym należało je utrzymać w mocy stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa.".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł W. R. reprezentowany przez adw. A. M.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:· naruszenie art. 124, art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 oraz art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez niejednoznaczne sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia oraz sprzeczność uzasadnienia postanowienia z jego sentencją, naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia znalazł odrębne rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 124, art. 107 § 2-5 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niejednoznaczne sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia oraz sprzeczność uzasadnienia postanowienia z jego sentencją.

I tak w sentencji postanowienia organ drugiej instancji opisał nie przystający do okoliczności sprawy tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta [...], wskazano wysokość grzywny w odmiennej od nałożonej przez organ pierwszej instancji wysokości, uzasadnienie postanowienia nawiązuje zaś do przedmiotowych w sprawie okoliczności by jednak w posumowaniu znów w oderwaniu od nich wskazać na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków.

Sad stwierdza - przedstawione powyżej uchybienia nie pozwalają na inną niż podjęta w wyroku sądową ocenę zaskarżonego postanowienia.

Sąd odstępując od jego merytorycznej oceny uchylił postanowienie stwierdzając, że nie może być przedmiotem sądowej weryfikacji w stanie w jakim zostało wydane.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołuje się na postanowienie Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r., by następnie w kolejnym zdaniu przywołać tytuł wykonawczy nr [...] z [...] września 2015 r. wystawiony przez Prezydenta [...] celem wykonania grzywny w wysokości 9.000 zł. Następnie, w pierwszym akapicie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdza, że postanowieniem z [...] lutego 2016 roku Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nałożył na W. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się przez niego od wykonania obowiązków polegających na przeprowadzeniu prac zabezpieczających w budynku dworu, oficyny oraz na terenie parku położonych w [...] gm. [...], w zakresie wskazanym w trzech decyzjach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków datowanych na dzień [...] października 2014 roku o numerach [...], [...], [...]. Do postanowienia organu I instancji dołączono, jak głosi uzasadnienie postanowienia Ministra, tytuł wykonawczy z [...] lutego 2016 r. - a nie jak stwierdzono w sentencji - z [...] września 2015 . W końcowej zaś części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r. nr [...] jest słuszne i zgodne z prawem, w związku z czym należało utrzymać je w mocy.

Zestawiając treść sentencji postanowienia z jego uzasadnieniem należy podzielić zarzut skarżącego – nie można jednoznacznie wywnioskować jaka jest w istocie wysokość grzywny, którą ma zapłacić ani też jaki organ ostatecznie grzywnę tę nałożył oraz w oparciu o jaki tytuł wykonawczy

Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa jaki i powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane czy to w formie decyzji, czy jak w niniejszej sprawie w formie postanowienia, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Z kolei konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowanie sentencji i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przeczy takim zasadom działania organów administracji publicznej jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.).

Na podstawie powyższych wskazań Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotknięte jest istotną wadliwością wymuszającą wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Od organu centralnej administracji wymagać należy szczególnie wysokiego poziomu orzecznictwa, zaś zaskarżone postanowienie w oczywisty sposób wyklucz możliwość jego merytorycznej oceny w niniejszym postępowaniu sądowym.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). O kosztach postępowania na podstawie m.in. art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.