Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 565/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 23 marca 2018 r. nr NPII.4131.4.30.2018 w sprawie zmiany nazwy ulicy Wojewoda Śląski (dalej organ nadzoru lub Wojewoda) dokonał zmiany nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego" (00441), położonej na terenie Miasta Bielsko-Biała, na całym jej przebiegu, na "Cichociemnych". Wykonanie zarządzenia powierzono Prezydentowi Miasta Bielsko-Biała. Jednocześnie wskazano, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W uzasadnieniu Wojewoda odwołał się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 6 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.; dalej ustawa lub ustawa dekomunizacyjna). Wskazał, że pismem z dnia 17 października 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej między innymi ulicy "I Armii Wojska Polskiego", położonej na terenie Miasta Bielsko-Biała poprzez podanie, czy ta ulica jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną oraz kto i kiedy nadał nazwę tej ulicy. W przypadku, gdy była to Rada Miasta Bielsko-Biała (Rada Narodowa), poproszono o przesłanie stosownej uchwały wraz z uzasadnieniem.

Wojewoda przybliżył treść odpowiedzi z dnia 19 października 2017 r., w której poinformowano, że nazwa "I Armii Wojska Polskiego" została nadana przedmiotowej ulicy uchwałą Nr XX/60/77 Miejskiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 16 czerwca 1977 r. Ulicy tej w Centralnym Rejestrze Ulic (ULIC) prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny nadano identyfikator 00441. Do odpowiedzi dołączono informację Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej z dnia 19 października 2017 r., że ww. ulica stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Kolejno, organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 25 października 2017 r. Nr NPII.4100.326.2017 zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii dotyczącej zgodności nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego" położonej na terenie Miasta Bielsko-Biała z art. 1 ustawy. W dniu 20 lutego 2018 r. została doręczona opinia nr BUW-940-11(38)/18 (dalej też opinia IPN) wskazująca, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej nazwa ulicy "I Armii Wojska Polskiego" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Następnie przywołano znaczną część tej opinii i odnosząc się do jej treści Wojewoda stwierdził, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski z niej płynące, uznając konieczność zmiany nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego", jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy.

Kolejno, przybliżył działania podjęte w celu umożliwienia Prezydentowi Miasta Bielsko-Biała złożenie propozycji nowej nazwy ulicy. Wskazał, że wobec negatywnej reakcji tego organu postanowił o zmianie nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego" na "Cichociemnych", uzasadniając ten wybór.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta Bielsko-Biała (dalej strona skarżąca) zarzuciła zarządzeniu zastępczemu naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 6 ust.1 i 7 ust.1 pkt 2 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm. dalej u.s.p.) oraz art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej Konstytucja RP), poprzez realizację przez Wojewodę Śląskiego zadania własnego skarżącego, zastrzeżonego wyłącznie do właściwości Rady Miejskiej Bielska-Białej, z naruszeniem wynikającej z Konstytucji RP zasady samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, jako też zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP), oraz naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy przez nieprawidłowe uznanie, że na skarżącym ciążył w stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązek zmiany nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego";

2) art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.p. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz u.s.g. zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą to zasadę narusza arbitralna zmiana nazwy ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta oraz bez zgody właścicieli gruntów zajętych przez ulicę stanowiącą drogę wewnętrzną;

3) art. 3 § 2 pkt 7 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;

4) art. 2, 3 ust. 1, 8, 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie;

5) art.1 ust.1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nazwa ulicy "I Armii Wojska Polskiego" oraz przez faktyczne uznanie, że opinia IPN ma dla organu wydającego zarządzenie zastępcze charakter wiążący;

6) art. 8 ust.1 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) poprzez faktyczne pominięcie okoliczności, że ulica I Armii Wojska Polskiego jest drogą wewnętrzną i nieuzyskanie zgody właściciela gruntów zajętych przez tę drogę na zmianę nazwy;

7) naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez faktyczny brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności: - brak wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które z elementów przesłanej opinii IPN z 22 marca 2017 r., czy też ewentualnie, jakie inne okoliczności niż opinia IPN, a znane organowi nadzoru i jednocześnie nie wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia doprowadziły do oceny, iż niewykonanie obowiązku zmiany przez Radę Miejską Bielska-Białej nazwy "I Armii Wojska Polskiego" jest naruszeniem ustawy i pozostawieniem nazwy propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny (art.1 ust.1).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ nadzoru błędnie uznał, że skarżący nie zastosował się do dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazał, że już w latach 1990-1991 eliminowano nazwy propagujące komunizm, a po wejściu w życie ustawy powołany przez Prezydenta Miasta Zespół Ekspercki stwierdził, że nazwa przedmiotowej ulicy nie stanowi upamiętnienia organizacji (formacji), która symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny. Natomiast przeprowadzono procedurę dekomunizacyjną dotyczącą ulicy Armii Ludowej i ulicy Zmożka. Podał, że zmianie nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego" była przeciwna Rada Osiedla Wojska Polskiego (jednostka pomocnicza) oraz mieszkańcy tego Osiedla podkreślając, że w tej Armii z okupantem niemieckim walczyli mieszkańcy Bielska-Białej i niejednokrotnie była to jedyna droga powrotu do Polski. Członkowie wspólnoty mieszkaniowej, jako właściciele nieruchomości przy tej ulicy (ok. 400 m) opowiedzieli się za utrzymaniem dotychczasowej nazwy – na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Następnie, uprzedzając ewentualny wniosek Wojewody o odrzucenie skargi, strona skarżąca wniosła o odkodowanie art. 6c ustawy w sposób uwzględniający art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przepisy u.s.g. oraz Konstytucji RP zapewniające prawo do sądu w zakresie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący hipotetycznie zakwestionował ewentualne twierdzenie, że miał możliwość wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazał, że jeżeli nie istnieje żaden katalog nazw symbolizujących komunizm, a pierwszym oficjalnym dokumentem, z którego treści wynika że nazwa ulicy "I Armii Wojska Polskiego" jest taką nazwą, jest opinia IPN ( z czym nota bene skarżący całkowicie się nie zgadza), która to opinia została doręczona organowi nadzoru 20 lutego 2018 r. i znana jest skarżącemu li tylko w części zacytowanej w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego z dnia 23 marca 2018 r., to niewątpliwie stwierdzić należy, że skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie miała wcześniej możliwości wykonania obowiązku wynikającego z ustawy, a ten brak możliwości wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Żadne bowiem znane dotychczas skarżącemu źródła encyklopedyczne czy historyczne nie zawierały zapisu traktującego tę formację wojskowa jako symbol komunizmu. Opinia IPN również nie zawiera odwołania się do takich źródeł.

Skarżący podkreślił, że nie niedopuszczalna jest akceptacja sytuacji, w której brak jakiejkolwiek możliwości prawnej zakwestionowania zarządzenia zastępczego oraz opinii IPN i poddania tych aktów kontroli sądowej. Na poparcie tej tezy odwołał się do poglądów prezentowanych w judykaturze. Nadto przytoczył fragmenty protokołu z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 134) z dnia 13 grudnia 2017 r. w celu wykazania, że wolą ustawodawcy było objęcie zakazem jedynie symboli całkowicie rozpoznawalnych dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste.

Skarżący wskazał na wadliwość praktyki organu nadzoru, który bezkrytycznie i bezrefleksyjnie oparł się na opinii IPN; wbrew ciążącym na nim obowiązkom dokonania oceny dowodowej niezaskarżalnej opinii. Nadto odstąpił od obligatoryjnej ścisłej interpretacji przepisów ustawy i nie wykazał należycie uprawnienia do ingerencji w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, z uchybieniem również zasadzie proporcjonalności.

Podniesiono niedostatki uzasadnienia faktycznego zarządzenia zastępczego akcentując, że nie wiadomo który z elementów opinii IPN czy też może które sformułowanie lub sformułowania w niej zawarte, zostały przez organ nadzoru uznane za wypełniające dyspozycję art.1 ust.1 ustawy i przesądzające o tym, że I Armię Wojska Polskiego można uznawać za symbol komunizmu, a tym samym utrzymanie nazwy ulicy, która taką formację by upamiętniała jest propagowaniem komunizmu lub innego ustroju totalitarnego.

Skarżący zarzucił naruszenie zasady decentralizacji, akcentując arbitralność działania organu nadzoru w sytuacji, gdy istnieje – wynikający z prawa miejscowego - obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych w kwestii między innymi usunięcia dotychczasowej nazwy ulicy i nadania nowej nazwy. Nadto zarzucił naruszenie uprawnień właścicieli nieruchomości wynikających z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Do skargi dołączono materiał dowodowy na okoliczność sposobu wypełniania przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Motywując w zakresie pierwszego z tych żądań wskazał, że w skarżonym akcie pouczono o treści art. 6c ustawy, a przesłanka dopuszczalności skargi nie zachodzi, gdyż Miasto Bielsko-Biała dysponowało odpowiednią wiedzą i przestrzenią czasową do sprostania wymogom ustawy. Nieuzasadnione są twierdzenia o braku możliwości wykonania obowiązku z przyczyn od Miasta niezależnych. Opinie innych podmiotów, na które powołał się skarżący nie miały charakteru wiążącego. Wskazano, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, gdyż art. 6c ustawy zapewnia drogę sądową, tyle że obarczoną pewnymi warunkami, których skarżący nie spełnił. Wojewoda wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej złożenia art. 6c ustawy obowiązywał, a skarżący nie wykazał niezależnych od niego przyczyn uniemożliwiających wykonanie ustawowego obowiązku. W szczególności dysponował wiedzą o toczącym się postępowaniu w stosunku do przedmiotowej ulicy, gdyż organ nadzoru występował o udzielenie informacji, a z informacji zamieszczonej w witrynie internetowej IPN wynikało, że w ocenie tej instytucji nazwa winna zostać zmieniona. Skarżący mógł też samodzielnie wystąpić do IPN – jak to uczynił w odniesieniu do innych ulic, co do których eksperci mieli wątpliwości. Mógł też zwrócić się do Wojewody o udostępnienie opinii IPN. Zarzucił wadliwość rozumowania opartego na przeświadczeniu, że dopóki jednostka samorządu terytorialnego nie zostanie powiadomiona przez organ państwowy, że w jego opinii istniejąca nazwa narusza przepisy ustawy, tak długo jednostka ta nie pozostaje w zwłoce. Wskazał na brak obowiązku prawnego takiego uprzedzenia oraz założoną przez prawodawcę sekwencję zdarzeń, z której wynika, iż organ nadzoru ma podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku bezczynności jednostki samorządu terytorialnego.

Argumentując w zakresie żądania alternatywnego organ nadzoru ocenił skargę jako bezzasadną, gdyż nie wykazano żadnej wady prawnej zarządzenia zastępczego. Odnosząc się do treści skargi organ nadzoru wskazał, że ustawodawca nie doprecyzował w art. 6 ust. 1 ustawy, że za wadliwe należy uznać wyłącznie takie nazewnictwo ulic, które nawiązywałoby do "symboli komunizmu powszechnie rozpoznawalnych", a o niezgodności nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy nie może decydować społeczny odbiór mieszkańców, gdyż jest to kryterium niemierzalne. Stopień powszechnej świadomości historycznej nie powinien rzutować na sposób postrzegania i interpretowania faktów ustalanych w oparciu o materiały źródłowe będące w dyspozycji IPN.

Wojewoda wskazał, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, gdyż po nowelizacji ustawa wyłącza jego zastosowanie.

Organ nadzoru akcentował tezę, że jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy dana nazwa mieści się w katalogu wymienionym w art. 1 ustawy, chociaż opinia IPN jako podmiotu wyspecjalizowanego ma kluczowe znaczenie. Odnosząc się do fragmentów opinii, w której podsumowaniu wskazano, że "W kontekście powyższego nie ulega kwestii, iż nazwa ulicy I Armii Wojska Polskiego upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm" Wojewoda w pełni podzielił to stanowisko. Podkreślił, że "ustalenia co do charakteru ww. formacji dokonane przez wyspecjalizowany podmiot, jaki jest IPN, w oparciu o miarodajne źródła historyczne, nie powinny stanowić przedmiotu polemiki w niniejszej sprawie. Ani bowiem Skarżący, ani też Sąd, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, jaką dysponuje IPN".

Wojewoda wskazał, że nie wkroczył w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla Rady Miejskiej Bielska-Białej, gdyż wykonał obowiązek ustawowy w okolicznościach nie wypełnienia obowiązku ustawowego przez ten podmiot, który ponosi za to winę. Czynienie zarzutu organowi nadzoru ocenił jako co najmniej dziwne.

Jako niezrozumiały ocenił zarzut opisany w punkcie 5 petitum skargi wskazując, że wbrew opinii skarżącego opinia IPN nie ma dla Wojewody charakteru wiążącego, a organ nadzoru jedynie podzielił jej wnioski. Nie był obowiązany do przeprowadzenia żadnych innych czynności, niż zasięgnięcie opinii IPN i dokonanie oceny, czy przedmiotowa nazwa narusza art. 1 ustawy.

Stanowczo zaprzeczono zarzutom sformułowanym w stosunku do uzasadnienia skarżonego aktu akcentując wnikliwe i rzeczowe przeprowadzenie w tej sprawie postępowania wyjaśniającego oraz świadome dokonanie przez skarżącego wadliwej interpretacji historycznej, dla uzasadnienia dalszego celowego utrzymania nazwy omawianej ulicy w obiegu prawnym; a nawet największy opór społeczny czy dezaprobata mieszkańców dla zmiany nazwy, nie powinny przesądzać o odstąpieniu od wykonania przez Wojewodę obowiązku ustawowego.

Organ nadzoru wskazał, że ustawa w art. 1 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, co sprawia, że dyspozycja normy obejmuje również nazwę I Armii Wojska Polskiego – za czym przemawia argumentacja zawarta w opinii IPN.

Wojewoda przybliżył wynikające z ustawy obowiązki jednostek samorządu terytorialnego i wskazał na istniejące możliwości posiłkowania się w procedurach kwalifikacji nazw materiałami dostępnymi na stronie IPN, gdzie nazwa przedmiotowej ulicy była podawana jako niezgodna z art. 1 ustawy. W ocenie organu nadzoru stronie skarżącej można przypisać świadome i celowe zaniechanie czynności naprawczych, a nie brak świadomości istnienia obowiązku działania.

Wojewoda wskazał, że nie naruszył art. 3 § 2 pkt 7 i § 3 ustawy p.p.s.a, gdyż nie posiada kompetencji do stosowania tego przepisu.

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. pełnomocnik organu nadzoru oświadczył, że w piśmie skierowanym do IPN z dnia 25 października 2017 r., w którym wnoszono o wydanie opinii organ błędnie wskazał, że ul. I Armii Wojska Polskiego jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Sąd wyjaśnił powody odstąpienia od rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia zastępczego, a pełnomocnik strony skarżącej podzielił te poglądy.

Na wezwanie Sądu pełnomocnicy stron przedłożyli dodatkowe dokumenty. Pełnomocnik Wojewody przesłał kopię uchwały nr XX/60/77 Miejskiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 16 czerwca 1977 r. Natomiast pełnomocnik strony skarżącej dokumentował status własnościowy nieruchomości składających się na ul. I Armii Wojska Polskiego poprzez przedłożenie między innymi wypisu z wykazu działek ewidencyjnych, wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych, uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla poszczególnych działek, kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej oraz wydruku z portalu gogle.pl/maps przedstawiającego aktualny przebieg drogi wewnętrznej oraz archiwalny graficzny przebieg tej drogi.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. Sąd przeprowadził dowód z tych dokumentów. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że Gmina nie jest w stanie ustalić dokładnego przebiegu tej drogi wewnętrznej ponieważ nie została ona geodezyjnie wytyczona i nie można jednoznacznie stwierdzić jakie działki wchodzą w jej skład.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego" (00441), położonej na terenie Miasta Bielsko-Biała, na całym jej przebiegu, na "Cichociemnych".

Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru, zgodnie art. 98 u.s.g., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zarządzenia zastępczego (art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej), co do zasady podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Natomiast ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r., o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. (dalej ustawa zmieniająca) ograniczyła możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. W ustawie dekomunizacyjnej zamieszczono bowiem art. 6c zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnemu albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ustawy dekomunizacyjnej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W analizowanej sprawie zarządzenie zastępcze zostało wydane po wejściu w życie ustawy zmieniającej. W dniu 7 stycznia 2018 r. sprawa przed organem nadzoru nie była jeszcze zakończona i art. 6c ustawy znajduje do niej zastosowanie. Wobec tego Sąd, w pierwszej kolejności winien był rozważyć dopuszczalność skargi w kontekście wskazanych uregulowań prawnych.

Sąd stwierdza, że skarga jest dopuszczalna. Sąd nie podzielił poglądu organu nadzoru, że w świetle art. 6c ustawy istnieją podstawy o odrzucenia skargi – o czym jeszcze poniżej. Nadto w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a. i dopełniono obowiązku podjęcia uchwały o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego.

Przechodząc do uzasadnienia tezy, że w świetle art. 6c ustawy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi Sąd przedstawi kolejno kilka grup argumentów za nią przemawiających.

Sąd stwierdza, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego zaistniały niezależne od niej przeszkody, które uniemożliwiały wykonanie obowiązku dekomunizacyjnego nawet w przypadku, gdyby jego istnienie (o czym w dalszej części wywodu) nie było w żaden sposób kwestionowane. Zauważyć bowiem trzeba, że ul. I Armii Wojska Polskiego jest drogą wewnętrzną.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (ust. 1). Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (ust. 1a).

Ust. 1a tego przepisu obowiązuje od dnia 10 października 2005 r., nigdy nie został uchylony, a ustawa dekomunizacyjna nie zawiera żadnych postanowień tamujących jego stosowanie w sprawach dekomunizacyjnych.

Jednocześnie ustawa dekomunizacyjna w swoim pierwotnym brzmieniu formułowała analogiczny obowiązek w przypadku nadania nazwy drodze wewnętrznej przez organ nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostanie nadana nowa nazwa, a jej nadanie jest konieczne do oznaczania adresów, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Nadto w dacie wejścia w życie ustawy art. 6 ust. 1, 2 i 4 obowiązywał w brzmieniu: "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Przepisy art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Zamieszczona w ustawie dekomunizacyjnej regulacja formułująca wymóg uzyskania pisemnej zgody właścicieli na nadanie zarządzeniem zastępczym nazwy drodze wewnętrznej dotyczyła wyłącznie organu nadzoru. Wniosek ten wypływa z literalnego brzmienia wyżej przytoczonych przepisów prawnych, jak również z przyjmowanego powszechnie założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W sytuacji, gdy w systemie prawnym istniał już obowiązek uzyskiwania przez jednostkę samorządu terytorialnego pisemnej zgody właścicieli na nadanie nazwy drodze wewnętrznej (wynikający z ustawy o drogach publicznych) nieracjonalne byłoby jego powtarzanie i dublowanie w ustawie dekomunizacyjnej. Tym samym w dacie wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej obowiązek ten ciążył na organie nadzoru na mocy przytoczonych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, a na jednostce samorządu terytorialnego – na mocy art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

W dniu 21 października 2017 r. – mocą ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1389) - doszło do zmiany ustawy dekomunizacyjnej w ten sposób, że art. 3 ust. 2 został uchylony, a art. 6 ust. 4 otrzymał brzmienie: "Przepis art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio". Od tej daty organ nadzoru nie jest obowiązany uzyskiwać pisemnej zgody właścicieli nieruchomości składających się na drogę wewnętrzną, na zmianę jej nazwy w trybie ustawy dekomunizacyjnej.

Uchylenie tego obowiązku w stosunku do organu nadzoru nie wpłynęło jednak na zakres obowiązków w tym względzie ciążących na jednostce samorządu terytorialnego. W dalszym ciągu obowiązuje art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i Gmina nie posiada uprawnień do nadania czy zmiany nazwy drogi wewnętrznej bez pisemnej zgody właścicieli nieruchomości stanowiących te drogę wewnętrzną. Jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, co oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości gruntowych składających się na drogę wewnętrzną.

W świetle przedłożonych dokumentów dotyczących stanu własnościowego drogi wewnętrznej funkcjonującej pod nazwą I Armii Wojska Polskiego oraz oświadczenia pełnomocnika Gminy Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie miała możliwości uzyskania pisemnych zgód wszystkich właścicieli. W sytuacji, gdy droga wewnętrzna nie została nigdy geodezyjnie wytyczona nie sposób jednoznacznie ustalić wszystkich działek tworzących tę drogę i ich właścicieli. Tym samym nie można było również uzyskać pisemnej zgody 100% własności nieruchomości. Z przedłożonych dowodów wynika, że na obszarze Osiedla, przez które przebiega droga wewnętrzna funkcjonuje znaczna ilość wspólnot mieszkaniowych, a sprzedaże lokali nie następowały po obrysie budynków. Powyższe oznacza, że również działki stanowiące niektóre z nieruchomości wspólnych mogą częściowo wchodzić w skład tej drogi. Nie jest możliwe przeprowadzenie procedury geodezyjnej oraz porządkującej sprawy własnościowe – w tym nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej i osób prywatnych, w terminie jednego roku; w szczególności w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości lokalowych stanowczo protestowali przeciw zmianie nazwy – co udokumentowano. Brak możliwości uzyskania zgody 100% własności nieruchomości gruntowych składających się na drogę wewnętrzną ma charakter obiektywnej przeszkody, której wystąpienie uniemożliwiłoby Gminie wykonanie obowiązku dekomunizacyjnego nawet w przypadku, gdyby jego istnienie było bezsporne.

Nadto Sąd stwierdza, że do okoliczności niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwiających wykonanie obowiązku dekomunizacyjnego zaliczyć należy również ocenę braku istnienia takiego obowiązku wynikającą z prac Zespołu Eksperckiego ds. Nazewnictwa Ulic, Placów, części Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych. W skład tego Zespołu wchodzili fachowcy - historycy, osoby z tytułami naukowymi. Zespół przeanalizował nazwy ulic i w przypadkach, gdy ocenił możliwość istnienia obowiązku dekomunizacyjnego zdecydował o wystąpieniu do IPN w celu potwierdzenia swoich ocen. Tak się stało w stosunku do ul. Armii Ludowej, Majakowskiego, Gorkiego, Zmożka i Zegadłowicza. IPN (pismo z dnia 31 października 2016 r.) podzielił opinię Zespołu co do obowiązku dekomunizacji ul. Armii Ludowej i ul. Zmożka. Nie był w stanie zająć stanowiska co do ulic Majakowskiego i Gorkiego, gdyż "trwają przeciągające się konsultacje na poziomie centrali Instytutu Pamięci Narodowej". Nie znalazł przesłanek, aby nazwę ul. Zegadłowicza rozpatrywać w kontekście ustawy dekomunizacyjnej. Zespół nie zgodził się z tą ostatnią oceną i zdecydował o ponownym wystąpieniu do IPN z prośbą o ustosunkowanie się do pełnej noty biograficznej pisarza.

Jak z powyższego wynika Zespół rzetelnie wywiązywał się z nałożonych obowiązków; nie miały one charakteru działań pozornych. Stanowiły ekspercką ocenę istnienia bądź nieistnienia obowiązku dekomunizacyjnego w przypadku ulic znajdujących się w Bielsku-Białej. Ustawodawca nie nałożył na gminy obowiązku konsultowania swoich ocen z IPN, pozostawiając jednostkom samorządu terytorialnego swobodę w zakresie procedur ocennych. Dokonanie ocen przez profesjonalny i rzetelnie funkcjonujący Zespół wskazuje, że Gminie nie sposób postawić zarzutu bezczynności w tym zakresie, a charakter wypowiedzi określanych mianem ocen wyklucza ich kwalifikację w kategoriach logicznych prawdy czy fałszu. Powyższe oznacza, że oceny dokonywane przez różne podmioty fachowe mogą się różnić. Okoliczność, iż jednostka samorządu terytorialnego oparła się na ocenach powołanego w tym celu Zespołu, który nie stwierdził istnienia obowiązku dekomunizacyjnego w stosunku do nazwy ulicy I Armii Wojska Polskiego oznacza, że po jej stronie wystąpiła niezależna przyczyna uniemożliwiająca wypełnienie obowiązku dekomunizacji w przypadku, gdy istnienie tego obowiązku nie zostało ustalone, pomimo podjętych procedur weryfikacyjnych.

Z opisanych powodów Sąd ocenił, że po stronie skarżącej Gminy brak było możliwości wykonania obowiązku dekomunizacyjnego w zakresie nazwy ulicy I Armii Wojska Polskiego z przyczyn od tej Gminy niezależnych.

Nadto Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób rozstrzygający kolizję pomiędzy przepisami zamieszczonymi w aktach hierarchicznie różnych na rzecz przepisu aktu niższego rzędu. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje gminom ochronę sądową samodzielności samorządu terytorialnego i żaden przepis rangi konstytucyjnej nie daje podstaw do eliminowania możliwości korzystania z tej ochrony mocą ustaw zwykłych.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z powodów podniesionych przez organ nadzoru, ani z żadnych innych powodów; co skutkowało przejściem do merytorycznego zbadania zasadności skargi.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz przypomnieć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej. W analizowanej sprawie kontrola ta dotyczy działalności organu nadzoru uwieńczonej wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Kontrola odbywa się wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do stosowania innych kryteriów, takich jak zasada słuszności czy zasady współżycia społecznego.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest uprawnienie (i obowiązek) organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego zmieniającego nazwę ul. I Armii Wojska Polskiego jako niezgodną z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, a nie kwestia czy I Armia Wojska Polskiego winna być upamiętniona w przestrzeni publicznej Miasta Bielsko-Biała. Druga z tych kwestii jest przedmiotem innego typu postępowań i Sąd nie jest uprawniony do formułowania rozstrzygnięć w tym zakresie w granicach sprawy, a w okolicznościach sprawy istotne było jedynie bezsporne funkcjonowanie faktyczne i prawne takiego upamiętnienia.

Zarządzenie zastępcze jest jednym ze środków nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym gmin. Funkcją nadzoru jest zapewnienie zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych przez organy gminy. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zatem zarówno w odniesieniu do działalności organów gminy w zakresie ich zadań własnych jak i zadań zleconych, organ nadzoru dokonuje oceny tej działalności tylko i wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem i wkracza władczo w tę działalność tylko w przypadkach i za pomocą środków określonych w ustawie. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ nadzoru wszczyna postępowanie w sprawie, w której do takiego naruszenia prawa doszło, w wyniku czego podejmuje akty nadzorcze, jak m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze (art. 98 u.s.g.) czy zarządzenia zastępcze (art. 98a u.s.g., czy art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej).

Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

Celem zarządzenia zastępczego, w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego, jest nie tylko eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego (temu celowi służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego), lecz również jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Istotą zarządzenia zastępczego jest więc zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo. W takim przypadku organ nadzoru odpowiada za merytoryczną stronę sprawy, którą rozstrzyga w przedmiotowym akcie.

Zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej stanowi zatem rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jaką jest zmiana nazwy ulic, w związku z niewykonaniem tego obowiązku przez gminę, w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru wystąpienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1).

Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2).

Z treścią tych przepisów koresponduje art. 6 ustawy dekomunizacyjnej, który w ust. 1 stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W myśl ust. 2 tego przepisu w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Natomiast zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu prawnego wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że opinia IPN jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody; oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego.

Dokonując wykładni tych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy dostrzec przyjdzie, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: 1) istnienia obowiązku zmienienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy, która upamiętnia organizację symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, 2) nie wykonania tego obowiązku w terminie ustawowym.

Ponieważ bezsporne jest, iż strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy ul. I Armii Wojska Polskiego, kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego ponieważ nie wykazał, że obowiązek dekomunizacyjny ciążył w tej sprawie na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Bezkrytycznie bowiem oparł się na opinii IPN z dnia 12 lutego 2018 r., która co prawda zawiera konkluzję, iż nazwa ulicy I Armii Wojska Polskiego upamiętnia formację wojskową symbolizująca komunizm, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje.

Sąd wskazuje, że obowiązek wykazania uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia ciąży na organie nadzoru ponieważ ingerencja nadzorcza w trybie ustawy dekomunizacyjnej stanowi wyjątek od zasady samodzielności gminy, wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego – o czym jeszcze poniżej - i musi być odkodowywana w sposób ścisły. Wyjątków nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Jednocześnie ustalenie istnienia obowiązku jednostki samorządu terytorialnego oparte nie na obiektywnym mierniku lecz na ocenie sprawia, że ingerencja nadzorcza Wojewody winna być poprzedzona wykazaniem uprawnienia do jej dokonania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w ustawie dekomunizacyjnej wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika generalna klauzula właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W skład zadań własnych gminy, służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty zostały zaliczone sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Powołane przepisy potwierdzają, że nadawanie i zmiana nazw ulic, placów, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi wyłączną kompetencję gminy. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności faktyczne i prawne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażaną w formie przewidzianej w ustawach przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w referendum.

Z powyższego wynika, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma jednak wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady.

Zdaniem Sądu zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie i uprawnione było wykreowanie na jego bazie obowiązku dekomunizacji, połączonego z uprawnieniem do władczego wkroczenia przez organ nadzoru w przypadku, gdy obowiązek nie został wykonany. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 z późn. zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Mając jednak na uwadze wyjątkowy charakter dopuszczalnej ingerencji trzeba mieć na względzie nakaz ścisłego interpretowania wyjątków od zasady samodzielności gmin. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy i analizowanej regulacji szczególnej Sąd stwierdza, że ustawodawca działał z poszanowaniem dla zasady samodzielności gmin i ustawowej wyłączności uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w zakresie nadawania i zmian nazw ulic i placów. Nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby, organizacje, wydarzenia lub daty będące symbolami komunizmu lub innego systemu totalitarnego. Ustawodawca wprowadził w ten sposób bardzo istotne ograniczenie, nakazując ingerencję nadzorczą wyłącznie w sytuacjach jednoznacznych. Określenie to z woli prawodawcy winno być nadto odkodowywane przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego.

Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.) Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka. Ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym osoby te wymieniono jedynie przykładowo; nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Ponownie wskazać należy, że celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się czy to mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej), czy też innym osobom przebywającym w tej przestrzeni publicznej, jednoznacznie z tym systemem.

Dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego dopóty nie może być mowy o tym by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Gdyby wolą ustawodawcy było wyrugowanie z przestrzeni publicznej szerszego grona osób czy organizacji, to inaczej sformułowałby treść przepisów wyznaczających zakres obowiązku dekomunizacyjnego i nie definiowałby go za pomocą pojęcia symbolu komunizmu, propagującego ten ustrój.

Mając na względzie wyjątkowy charakter regulacji i zakres samoograniczenia, który wprowadził ustawodawca przyjąć trzeba, że organ nadzoru był obowiązany wykazać istnienie po swojej stronie uprawnienia do dokonania ingerencji nadzorczej, której przejawem jest zaskarżone zarządzenie zastępcze poprzez wykazanie, że upamiętnienie w przestrzeni publicznej I Armii Wojska Polskiego jest upamiętnieniem organizacji symbolizującej komunizm i jako symbol komunizmu rozpoznawalnej publicznie. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w przestrzeni publicznej nazwy tej formacji wojskowej.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie wykazał, że po stronie skarżącej istniał obowiązek zmiany nazwy przedmiotowej drogi wewnętrznej, gdyż nie wykazał, że upamiętnienie I Armii Wojska Polskiego jest upamiętnieniem organizacji symbolizującej komunizm – celem którego to upamiętnienia było propagowanie komunizmu. Tym samym nie wykazał istnienia uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru – poza opisem przebiegu postępowania, przybliżeniem regulacji prawnej oraz uzasadnieniem nadania nowej nazwy ulicy – ograniczył się do przytoczenia znacznej części opinii IPN i wyartykułowania stwierdzenia, że "Wojewoda Śląski w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy ulicy "I Armii Wojska Polskiego", jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do charakteru prawnego opinii IPN. Z treści przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że jest to element obligatoryjny postępowania nadzorczego zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego. Ustawodawca przewidział obowiązkowe współdziałanie wojewody z organem dysponującym wiedzą specjalistyczną. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art. 1. W stosunku do tej opinii nie przewidziano środka odwoławczego. Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego bez uzyskania opinii IPN stwierdzającej, że nazwa ulicy czy placu upamiętnia osobę symbolizująca komunizm lub propagującą ten ustrój w inny sposób. Nie oznacza natomiast, że nie wolno mu dokonać oceny dowodowej tej opinii. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ze skutkiem obowiązku wydania zarządzenia zastępczego powielającego tę konkluzję. Wprost przeciwnie, jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych.

Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu opinią IPN, a przyjęcie takich wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Tak się nie stało. Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności – w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego – w tym kluczowej opinii IPN – pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W takiej bowiem sytuacji rola wojewody byłaby w sprawie zbędna. Na gruncie obowiązującego prawa takie twierdzenie nie jest uprawnione.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie dokonał należytej oceny dowodowej opinii IPN, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opinia ta zawiera twierdzenia wewnętrznie sprzeczne.

W przywołanej przez organ nadzoru znacznej części opinii IPN stwierdzono, że I Armia Wojska Polskiego była związkiem operacyjnym zorganizowanym przez władze Związku Sowieckiego wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej w 1944 roku. Najpierw powstał pod nazwą "I Armia Polska w ZSRS", następnie - po utworzeniu przez Stalina Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego - przemianowano go formalnie na "I Armię Wojska Polskiego". Władze Rzeczypospolitej Polskiej nazywały te jednostki formacjami powołanymi do życia przez Rząd Sowiecki pod polską nazwą, oddzielając polityczny wymiar ich wykorzystania przez Stalina od deklarowanego zrozumienia dla losu szeregowych żołnierzy, którzy w tych szeregach się znaleźli. Pierwsze polskie jednostki, złożone z obywateli RP i podległe dowództwu Armii Czerwonej, Związek Sowiecki zaczął tworzyć w maju 1943 r. - wkrótce po zerwaniu stosunków międzypaństwowych z Rzeczpospolitą Polską. Według oświadczenia rządu RP z 13 maja 1943 r. na temat samowolnego organizowania w ZSRS tych jednostek decyzja Rządu Sowieckiego musi być uważana przez Rząd Polski jako cios w suwerenne prawa państwa polskiego, które wyłącznie ma prawo dysponowania życiem swoich obywateli w szeregach Armii Narodowej. I AWP powstała 19 marca 1944 roku na mocy decyzji władz Związku Sowieckiego z 13 marca 1944 r. Utworzono ją jako związek operacyjny pod nazwą I Armia Polska w ZSRS. Za akceptacją J. Stalina na czele I AWP postawiono dotychczasowego dowódcę 1 Dywizji Piechoty Zygmunta Berlinga - zdegradowanego dezertera z Wojska Polskiego, który w ramach wewnętrznych decyzji władz ZSRS został mianowany w sowieckich siłach zbrojnych na stopień generalski. W skład I Armii weszły trzy dotychczas powołane przy Armii Czerwonej dywizje piechoty (1 DP, 2 DP, 3 DP) oraz nowe jednostki armijne, złożone w większości z obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Zostali oni bezprawnie wykorzystani w ten sposób przez sowieckie dowództwo z pominięciem Naczelnego Wodza i władz państwowych Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia 29 kwietnia 1944 r. jednostki I Armii zostały przez ZSRS włączone w skład sowieckiego 1 Frontu Białoruskiego. Według stanu na dzień 1 czerwca 1944 roku armia liczyła 76 932 ludzi. Od wiosny 1944 roku była poszerzana o nowe jednostki, w tym o 4 DP, formowaną niemal w całości z obywateli Rzeczypospolitej Polskiej - pochodzących z polskich ziem wschodnich siłą anektowanych do Związku Sowieckiego. Jednostki tej armii były skierowane do walki z Niemcami w centralnej Polsce (Studzianki, Przyczółek Warecko-Magnuszewski, Warszawa, Jabłonna). Wykorzystane były także w desancie na lewy brzeg Wisły w czasie Powstania Warszawskiego, przy czym większość szeregowych żołnierzy była przekonana, że uczestniczą w wielkiej operacji mającej na celu ratowanie Powstania. W rzeczywistości były to jedynie ograniczone działania sowieckie, ukierunkowane na efekt polityczny, a w sensie militarnym - co najwyżej na uchwycenie przyczółków po drugiej stronie Wisły. W październiku 1944 r. na czele I Armii Wojska Polskiego Stalin postawił generała Armii Czerwonej Władysława Korczyca. W grudniu 1944 r. zmienił go na generała Armii Czerwonej Stanisława Popławskiego. W 1945 r. I Armię skierowało do zajmowania ruin Warszawy, a następnie do walk o przełamanie Wału Pomorskiego, forsowania Odry i Kanału Hohenzollernów oraz do prowadzonych przez Armię Czerwoną walk o Berlin. Po powrocie do Polski I Armia została rozformowana. Jej jednostki w większości wcielono do okręgów wojskowych. Natomiast na bazie 4 DP rozbudowano Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego, skierowany do zbrojnej likwidacji oddziałów podziemia niepodległościowego, przeciwstawiających się sowieckiej dominacji w Polsce.

Organ nadzoru pominął natomiast część opinii IPN, która czyni ją wewnętrznie sprzeczną i w żaden sposób ani do tego fragmentu opinii, ani do tej wewnętrznej sprzeczności się nie odniósł. Końcowo bowiem w opinii wskazano, że: "Jednocześnie podnieść trzeba, iż niniejsza opinia odnosi się tylko i wyłącznie do nazwy samej formacji wojskowej i w żaden sposób nie przekłada się na zbiorczą negatywną ocenę służących w tej formacji żołnierzy - obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy walczyli przeciwko Niemcom dla odzyskania przez Polskę pełnej suwerenności. Niezależnie bowiem od sposobu wykorzystania ich krwi i żołnierskiego trudu przez czynniki polityczne, którym podporządkowana była I Armia Wojska Polskiego, większość z nich - podobnie jak dominująca część polskiego społeczeństwa - zachowywała wówczas nadzieję na odbudowę po wojnie niepodległej Polski. Ewentualne ich uhonorowanie poprzez nadanie w miejsce wskazanej ulicy nazwy Żołnierzy I Armii Wojska Polskiego pozostaje w kompetencjach wojewody".

Z przedstawionej opinii można wyinterpretować, że okolicznością przemawiającą za dekomunizacją jest między innymi fakt, iż I Armia Wojska Polskiego była dowodzona przez personalnie wskazanych sowieckich generałów. Jednocześnie w końcowym fragmencie opinii zamieszczono sugestię nadania ulicy I Armii Wojska Polskiego nazwy Żołnierzy I Armii Wojska Polskiego. Z powyższego wynika, że w ocenie IPN nazwa ul. Żołnierzy I Armii Wojska Polskiego nie stanowi symbolu komunizmu i takie upamiętnienie nie miałoby charakteru propagowania komunizmu. Wręcz zasugerowano uhonorowanie żołnierzy I Armii Wojska Polskiego w ten sposób. Powyższe doprowadziło do sprzeczności, której organ nadzoru nie usunął i w żaden sposób się do niej nie ustosunkował w ramach oceny dowodowej. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż stopień generalski jest stopniem wojskowym, a generał jest żołnierzem. Podział na żołnierzy i ludność cywilną jest podziałem o charakterze klasyfikacyjnym. Powyższe oznacza, że dana osoba w danym czasie może zostać zaliczona albo do zbioru żołnierzy, albo do zbioru osób cywilnych. Generał podlega kwalifikacji do kategorii "żołnierz". Tym samym – niezależnie od intencji - nadanie nazwy Żołnierzy I Armii Wojska Polskiego oznaczałoby upamiętnienie również sowieckich generałów dowodzących tą armią. Jeżeli w ocenie IPN nie stanowiłoby to propagowania komunizmu i upamiętniania w przestrzeni publicznej symboli komunizmu, to jednoznacznie wskazać należało co powoduje, że I Armia Wojska Polskiego – przy pełnym wyłączeniu jej elementu ludzkiego – jest symbolem komunizmu i nazwa ta komunizm propaguje. Takiej pogłębionej refleksji w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym zabrakło. Nadto nie dokonano w nim uporządkowania argumentacji zamieszczonej w opinii IPN w kontekście kwalifikacji przedmiotowej formacji wojskowej (lub jej elementów składowych) do kategorii symbolu komunizmu. W świetle wykazanej sprzeczności wewnętrznej opinii ten niedostatek oceny dowodowej kwalifikować trzeba jako naruszenie mające istotny wpływ na wynik.

Nie bez znaczenia jest również odbiór tej formacji wojskowej w opinii publicznej, która w sposób udokumentowany w aktach stanowczo protestowała przeciwko usunięciu nazwy I Armii Wojska Polskiego z przestrzeni publicznej. Nie chodziło przy tym o kwestionowanie konieczności przeprowadzenia dekomunizacji tej przestrzeni, lecz o bezprzedmiotowość takich działań dotyczących nazwy I Armii Wojska Polskiego. Celem ustawy jest bowiem zakaz propagowania komunizmu, a wskazana formacja wojskowa postrzegana była nie jako symbol komunizmu, lecz polskie wojsko przynoszące wolność. Powyższe stawia pod znakiem zapytania realność uzyskania efektu propagandowego, którego możliwość wystąpienia stanowi przesłankę powstania obowiązku dekomunizacyjnego. Organ nadzoru nie przedstawił argumentacji na poparcie tezy, iż nazwa ulicy - I Armia Wojska Polskiego stanowi instrument propagowania komunizmu.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej, iż wadliwość zaskarżonego zarządzenia jest wynikiem zaniechania przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Bielska-Białej. Przepisy takiego wymogu nie formułują w zakresie podejmowania przedmiotowej ingerencji nadzorczej o wyjątkowym charakterze.

W niniejszym wyroku Sąd nie oceniał zasadności upamiętnienia w przestrzeni publicznej nazwy I Armii Wojska Polskiego, gdyż nie było przedmiotem postępowania. Nie kwestionuje przy tym podstaw do upamiętnienia nazwy "Cichociemnych". Powyższe nie mogło mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia sądowego, gdyż uprawnienie do nadania nazwy ustawodawca przydał organowi nadzoru wyłącznie w sytuacji, gdy organ ten posiadał uprawnienie do wyrugowania z przestrzeni publicznej symbolu komunizmu. Jak wyżej wywiedziono, organ nadzoru w tej sprawie nie wykazał istnienia uprawnienia do usunięcia z przestrzeni publicznej miasta Bielsko-Biała nazwy przedmiotowej drogi wewnętrznej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.