Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1681/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. C. i G. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez L. C. i G. C. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek L. C. i G. C. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z 11 października 2010 r. G. C.i L. C. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...], podnosząc, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowaną decyzją Prezydent [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1117 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (3 segmenty) oraz trzech szamb szczelnych o pojemności 8,0 m³ każde, na terenie dz. ewid. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. ewid. nr [...] z obr. 3[...]) oraz na części dz. ewid. nr [...] i [...]w obrębie [...] położonej przy drodze dojazdowej do ul. P. w W.

Wojewoda [...], po zapoznaniu się z treścią wniosku G. C.i L. C., w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten wskazał na to, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], złożyły osoby nie posiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania G. C.i L. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w tej sprawie przez organ wojewódzki.

Podał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Wyjaśnił dalej, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się zatem w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jednocześnie Główny Inspektor zauważył, że -jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt. II OSK 598/06- sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy podał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożyli G. C. i L. C., którzy -jak wynika z akt- nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. I dalej, organ podał, że G. C. i L. C. przymiot strony niniejszego postępowania wywodzą z faktu, że są właścicielami działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, który stanowi działka nr [...]oraz część działek nr [...] i [...]. Jakkolwiek działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...]- co podnoszą skarżący - to jednak z uwagi na jej kształt i rozmiar, zatwierdzony pozwoleniem na budowę zakres robót został przewidziany w części działki nie przylegającej bezpośrednio do nieruchomości skarżących. Nadto organ wyjaśnił, że nawet fakt posiadania działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie przesądza o posiadaniu przez jej właściciela, użytkownika wieczystego czy też zarządcę statusu strony postępowania. Jak bowiem wskazano wyżej, istotne znaczenie dla ustalenia przymiotu strony jest fakt posiadania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W konsekwencji GINB stwierdził, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż inwestycja ta nie wprowadza żadnych ograniczeń zarówno w sposobie korzystania, jak i zagospodarowania działki nr [...]. Innymi słowy nowoprojektowana inwestycja nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania działki skarżących. Na ocenę powyższej kwestii nie ma wpływu również fakt, że jak wynika z przedłożonego przez skarżących odpisu z księgi wieczystej - działka nr [...] jest obciążona służebnością gruntową (nieodpłatną i na czas nieokreślony) polegającą na prawie przejścia i przejazdu w pasie szerokości 5 m od strony południowej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki o nr [...]. Obciążenie nieruchomości skarżących ww. służebnością nie daje podstaw do przyznania - w świetle obowiązujących przepisów - legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. GINB przyjął więc, że z faktu, iż dojazd do działki inwestycyjnej ma odbywać się przez działkę skarżących, nie można wywieść interesu prawnego skarżących w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił w końcu, że z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia, zamierzonego rezultatu nie mogą odnieść merytoryczne zarzuty podniesione przez skarżących w toku postępowania odwoławczego, dotyczące nie posiadania przez nieruchomość inwestycyjną zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej. Ocena powyższej kwestii może bowiem (jak wskazał organ) nastąpić dopiero w kolejnej fazie postępowania - po jego skutecznym wszczęciu. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania oznacza brak czynności procesowych regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, lecz orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. skarżący - G. C. i L. C. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 107 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 76 k.p.a. oraz art. 7 i 77, a także art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w sprawie błędnie zastosowano przepisy, przez co wadliwie odmówiono im przymiotu strony. Zarzucili bagatelizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na znikomej ilości materiału dowodowego, do zebrania którego organy były obowiązane przed wydaniem w sprawie decyzji oraz działania powodujące zmniejszenie zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący zarzucili, iż organy autorytatywnie stwierdziły w niniejszej sprawie, że nie mają przymiotu strony. Nie określiły bowiem zakresu przepisów, które inwestycja na działce o nr [...] mogłaby naruszać i nie stwierdziły -w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości- że przepisy te w przedmiotowym przypadku nie zostały naruszone. Skarżący wskazali, że już sam fakt zaniechania przez organy poszukiwania norm prawnych, które przez wydanie pozwolenia na budowę mogłyby zostać naruszone, stanowić winien podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zawiera ani uzasadnienia prawnego, ani faktycznego. Nadto, skarżący nie zgodzili się z tym, że na ustalenie ich interesu prawnego nie ma zupełnie wpływ obciążenie ich nieruchomości służebnością przechodu i przejazdu. Wskazali, że ustanowiona służebność nie jest nieograniczona i nie może być wykorzystywana w sposób sprzeczny z założeniami, które legły u podstaw jej ustanowienia. Podnieśli, że nie uwzględniono w sprawie, że działka [...] nie posiada odrębnego dostępu do drogi publicznej oraz, że realizacja inwestycji na tej działce spowoduje konieczność rozszerzenia sposobu korzystania z ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których należałoby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenie. W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które na tym etapie sprawy mogłyby mieć znaczenie prawne. Nadto, orzeczenie to spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., a zaprezentowana w nim wykładnia przepisów prawa jest prawidłowa.

-Przed rozwinięciem powyższego przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania -na wniosek- w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem, wskazać trzeba, iż Sąd w niniejszej sprawie badał legalność (tj. zgodność z przepisami prawa), orzeczenia o charakterze formalnym, bo dotyczącym wyłącznie kwestii wszczęcia postępowania nieważnościowego i tylko w tej kwestii mógł się wypowiedzieć w sprawie.

Z żądaniem przeprowadzenia postępowania we wskazanym powyżej trybie nadzwyczajnym wystąpili skarżący domagając się unieważnienia decyzji ostatecznej Prezydenta [...]z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (3 segmenty) oraz trzech szamb szczelnych o pojemności 8,0 m³ każde, na terenie dz. ewid. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. ewid. nr [...]z obr. [...]) oraz na części dz. ewid. nr [...] i [...]w obrębie [...]położonej przy drodze dojazdowej do ul. P. w W. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym spornym orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r. Tym samym, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], organ właściwy do jego załatwienia (w I instancji – Wojewoda [...]), obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawcy mają interes prawny w sprawie i, czy wobec tego z ich wniosku można uruchomić postępowanie uregulowane w art. 156 i nast. k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest (w stanie prawnym, który znajdował zastosowanie w sprawie, i obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r.) zareagować decyzją o odmowie wszczęcia postepowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

-Skoro kwestionowana przez skarżących decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawców w sprawie decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. (na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie).

Wskazany przepis Prawa budowlanego zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując orzeczenie Głównego Inspektora pogląd ten w całości podziela.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

-GINB orzekając w niniejszej sprawie uwzględnił przywołane powyżej przepisy stosując przy tym prawidłową ich wykładnię.

Organ ten słusznie przyjął, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Wskazał wyraźnie, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenie go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Słusznie też zauważył, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomości nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

-W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził również właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia z [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy (za organem I instancji) uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności, które (w kontekście odrębnych przepisów) dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie i były przy tym podnoszone przez samych zainteresowanych.

Wziął pod uwagę w szczególności to, iż skarżący przymiot strony w sprawie wywodzą z faktu, że są właścicielami działki nr ewid. [...] z obrębu [...], która to jest obciążona służebnością gruntową (nieodpłatną, na czas nieoznaczony) polegającą na prawie przejścia i przejazdu w pasie szerokości 5 m od strony południowej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki o nr ewid. [...] (a więc działki przeznaczonej pod sporną inwestycję). Dostrzegając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestycja objęta sporną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy została zlokalizowana na działce nr ewid. [...], [...] i na części działki nr ewid. [...]. Organ odwoławczy zauważył też (za organem I instancji), iż działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...] i [...], natomiast graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], ale nie z tą częścią działki, na której zaprojektowano inwestycję. Wskazał jednocześnie na rozmiar i kształt działki nr ewid. [...] podnosząc, iż nie pozostaje to bez znaczenia w sprawie, albowiem inwestycja została zlokalizowana w części, która nie przylega do działki skarżących. GINB wskazał także na to, iż nawet fakt posiadania działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie przesądza o interesie prawnym jej właściciela, użytkownika wieczystego czy zarządcy. Powyższa ocena, zdaniem Sądu jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy zakończonych sporą decyzją o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć przy tym wyraźnie trzeba, iż dla ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, fakt bezpośredniego sąsiedztwa jego nieruchomości z planowaną inwestycją nie jest przesądzający. Interes prawny mogą bowiem mieć zarówno właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości bezpośrednio graniczących z inwestycją, jak również ci, których nieruchomość znajduje się w pewnym oddaleniu. W kontekście ww. przepisów Prawa budowlanego nie ma bowiem znaczenia, czy zachodzi sąsiedztwo, ani czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować również tereny dalej położone. Istotne jest natomiast to, aby oddziaływanie, o którym mowa w ww. przepisach było powiązane z przepisami odrębnymi, na przykład zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 ze zm.). W niniejszej sprawie, wobec charakteru zabudowy, jej parametrów (w tym wysokości – 10,11 m) i położenia (decyzja sporna dotyczy budynku mieszkalnego – dokładnie 3 segmentów), planowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób nieruchomości skarżących oddalonych od planowanej inwestycji (o działkę zabudowaną o nr ewid. [...] i [...]). Planowana inwestycja (z uwagi na charakter tej zabudowy i odległość od granicy działki skarżących) nie wpływa na dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości skarżących. Stąd też interesu prawnego skarżących trudno doszukać się nawet w kontekście tylko ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Nadto, wskazać należy, iż o interesie prawnym skarżących w sprawie nie może świadczyć fakt obciążenia ich działki służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...]. Obie działki, tj. należąca do skarżących o nr ewid. [...] i działka inwestycyjna nr ewid. [...], powstały z podziału działki nr ewid. [...] z obrębu [...], na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2007 r. Z decyzji tej wynika, iż działka [...]miała zapewniony dostęp do drogi poprzez służebność drogową przejścia i przejazdu w graniach działki nr [...], a na mocy art. 290 k.c. ww. służebność pozostaje w mocy na rzecz nowoutworzonych przez podział działek nr ewid. [...] – [...]. Zatem, obciążenie działki skarżących służebnością gruntową nie jest wynikiem spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, a konsekwencją tzw. decyzji podziałowej z [...] maja 2007 r. Sam zaś fakt zapewnienia dojazdu do działki inwestycyjnej przez działkę skarżących obciążoną służebnością gruntową nie może świadczyć o ich interesie prawnym w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę. Okoliczność ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na dotychczasowy sposób użytkowania, zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Dostrzec jednocześnie trzeba, że z uwagi na charakter mieszkaniowy kwestionowanej inwestycji, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że inwestycja ta spowoduje konieczność rozszerzenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Twierdzenia skarżących w tym zakresie nie znajdują żadnego oparcia w okolicznościach sprawy, przede wszystkim na zaistnienie sytuacji powyżej opisanej -a przedstawionej przez skarżących- nie wskazuje kwestionowane przez nich pozwolenie na budowę. Zauważyć w tym miejscu dodatkowo należy, że służebność obciążająca działkę skarżących ustanowiona została na pasie gruntu o szerokości 5 m, a zgodnie z § 14 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (z daty pozwolenia na budowę i w brzmieniu obowiązującym obecnie), dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Zatem, nie znajdują oparcia w przepisach twierdzenia skarżących podnoszone przed organem II instancji, iż inwestor musi mieć zapewniony dostęp do drogi o szerokości 7 m, co mogłoby wpłynąć (w ich ocenie) na "rozszerzenie" służebności obciążającej nieruchomość skarżących. I uzasadniać ich interes prawny w sprawie.

-Reasumując, w sprawie niewątpliwie należało wyjaśnić, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od stron i należało uczynić to w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez samych wnioskodawców. W ocenie Sądu, takie też ustalenia zostały w sprawie poczynione i nie dały one podstawy do uruchomienia postępowania nieważnościowego na wniosek zainteresowanych. Okoliczności, jakie zadecydowały o odmowie przyznania skarżącym interesu prawnego w sprawie były na tyle jasne, wyraźne i nie wymagające dokonania złożonego procesu wykładni, że nie wymuszały na organie wszczęcia postępowania, a następnie w jego toku dokonania rozważań w tym zakresie. Zaznaczyć dodatkowo należy, iż sami zainteresowani nie wskazali w sprawie, na żadnym jej etapie, przepisu prawa materialnego mającego świadczyć o ich interesie prawnym w sprawie, a to do wnioskodawców (a nie organu) przede wszystkim należy wykazanie, iż są stroną w sprawie poprzez powołanie konkretnej normy prawnej, z którą wiążą swój interes prawny.

Z tych też względów, rozstrzygnięcie GINB utrzymujące w mocy orzeczenie Wojewody [...] wydane w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) Sąd uznał za zgodne z prawem.

-Takiej oceny nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się bowiem, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, z przyczyn powyżej przedstawionych. Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., albowiem wszelkie okoliczności, które na tym wstępnym etapie sprawy mogłyby mieć znaczenie zostały uwzględnione i ocenione. Brak zaś powołania się przez organ na przepisy prawa materialnego, z którymi można byłoby łączyć interes prawny skarżących, nie stanowi (w okolicznościach sprawy i wbrew wywodom skargi) o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie przywołał żadnych przepis, ale spowodowane było to (jak należy przyjąć) okolicznościami sprawy, z których w sposób ewidentny wynikało, że inwestycja (z uwagi na jej charakter, parametry i lokalizację) nie oddziałuje na nieruchomość skarżących. Dodać w tym miejscu należy, iż sprawa zakończona zaskarżoną do Sądu decyzją dotyczyła jedynie interesu prawnego skarżących, a tym samym ich legitymacji do uruchomienia postępowania nieważnościowego. Oceny w tym zakresie organ mógł dokonać po zapoznaniu się z treścią wniosku i zakresem decyzji, która w tym wniosku została zakwestionowana. Nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego do wyjaśnienia powyższej kwestii.

-Na koniec Sąd wyjaśnia, iż obowiązany był dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia na datę jego wydania, a więc wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania przez GINB, tj. w dniu [...] maja 2011 r. Tym samym Sąd oceniając wskazaną decyzję GINB nie mógł w sprawie uwzględnić okoliczności zaistniałych po wydaniu tej decyzji. Niemniej warto w tym miejscu zauważyć, iż z akt administracyjnych sprawy oraz z pisma Urzędu Miasta [...] z 5 września 2011 r., które to wpłynęło do Sądu w dniu 12 września 2011 r. wynika, że w stosunku do inwestycji objętej sporną decyzją zostało wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego i doprowadziło ono do wydania w dniu [...] maja 2011 r. decyzji nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W efekcie tego postępowania, w dniu [...] września 2011 r. Prezydent [...]decyzją nr [...]na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję własną z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W tym kontekście trzeba zaznaczyć, iż za niedopuszczalne należy uznać wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji nie pozostającej już w obrocie prawnym (tj. wyeliminowanej z obrotu prawnego). Z tego wynika, iż w obecnym stanie sprawy postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r. nie mogłoby być uruchomione już tylko z tego względu, że ww. decyzja została uchylona (o ile uchylenie to stało się ostateczne).

-Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia przepisów procesowych, m.in. art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania -sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony- mogłyby mieć znaczenie.

Dodatkowo, wskazać raz jeszcze trzeba, iż zaskarżone orzeczenie spowodowane było brakiem przymiotu strony osób żądających stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Tym samym w uzasadnieniu takiego orzeczenia organ zobligowany był, na podstawie art. 107 § 3 k.p.a, wyjaśnić motywy jakimi się kierował, ale tylko w kontekście interesu prawnego wnoszących ww. żądanie. Nie mógł zaś w takiej sytuacji (tj. stwierdzając brak przymiotu strony u żądających stwierdzenia nieważności), dokonać merytorycznej oceny sprawy, tj. zbadać kwestionowane orzeczenie w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.