Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2231/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta i Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 351/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia dotyczącego odwołania dyrektora oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Miasto i Gminę C., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 351/15, którym oddalono jej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora C. Centrum Kultury w C.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Świętokrzyski opisanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami), dalej w skrócie: "u.s.g.", stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odwołania W. M. ze stanowiska Dyrektora C. Centrum Kultury w C. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012, poz. 406 ze zmianami), dalej zwanej ustawą, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Odwołany Dyrektor został powołany na stanowisko dyrektora C. Centrum Kultury w C. w listopadzie 2014 r., bez przeprowadzenia konkursu. Stosownie więc do art. 15 ust. 1 ustawy organ przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu powinien zwrócić się do związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, a także do właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wydanie opinii. Wprawdzie w C. Centrum Kultury nie działały związki zawodowe, a zatem nie zachodziła konieczność zasięgnięcia ich opinii, jednak obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze, właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez C. Centrum Kultury, działają na terenie Gminy C. W dalszej kolejności Burmistrz powinien zasięgnąć ich opinii przed odwołaniem dyrektora tej instytucji kultury. Zdaniem organu nadzoru z akt sprawy nie wynikało, aby Burmistrz przed wydaniem zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia w kwestii działania na terenie Gminy takich stowarzyszeń, co oznacza, że naruszył wymaganą przepisami prawa procedurę odwołania dyrektora instytucji kultury.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż odwołanie na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy jest odwołaniem, o którym mowa w art. 70 Kodeksu pracy, czyli jest czynnością pracodawcy zwalniającego pracownika, a nie zarządzeniem organu podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu i spory z tego tytułu objęte są wyłączną kognicją sądu pracy. Powołano się na postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2251/11 oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z 19 lutego 2013 r. (sygn. akt I PK 200/12). Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski nie odniósł się do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie powołania Dyrektora C. Centrum Kultury w C., które też zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 5 ustawy, czyli bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz braku pisemnej odrębnej umowy, w której strony określają warunki organizacyjno - finansowe działania instytucji kultury oraz program jej działania. Dodatkowo zwrócono uwagę na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po 30 - dniowym terminie z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie podzielił zarzutu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem 30 - dniowego terminu. Jak wynika z akt sprawy, o wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy C. zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, organ nadzoru powziął wiadomość ze skierowanej do niego skargi W. M. i dołączonej do niego odbitki kserograficznej zarządzenia z dnia [...] stycznia 2015 r. W ocenie Sądu dostarczenie organowi nadzoru zarządzenia przez osobę fizyczną, a nie przez organ, nie czyni zadość wymogom art. 90 ust. 1 u.s.g., a ponadto W. M. do swojej skargi skierowanej do Wojewody dołączył nie poświadczoną za zgodność z oryginałem odbitkę kserograficzną. Dlatego też nie można uznać, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zaczął biec już 19 stycznia 2015 r. (data wpływu skargi W. M. do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego). Termin ten nie rozpoczął także biegu w dacie wpłynięcia do organu nadzoru pisma skarżącej z dnia 28 stycznia 2015 r., bowiem wśród załączonych do tego pisma dokumentów nie było zarządzenia z [...] stycznia 2015 r. Zarządzenie to, w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem odbitki kserograficznej, zostało przez Burmistrza Miasta i Gminy C. doręczone organowi nadzoru dopiero w dniu 4 lutego 2015 r. i w związku z tym, termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 6 marca 2015 r.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd przyjął, że uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego, podkreślając, że organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) art. 15 ust. 7 ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68 - 72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Tym samym zarzut, jakoby zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy C. o odwołaniu dyrektora C. Centrum Kultury nie stanowiło aktu z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlegało kognicji Wojewody, Sąd uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy C. wydając sporne zarządzenie, w sposób istotny naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy, skoro przed odwołaniem Dyrektora C. Centrum Kultury nawet nie ustalał, czy istnieją stowarzyszenia, o których mowa w tym przepisie i nie dokonał odpowiednich konsultacji. O tym, że takie istnieją można domniemywać z dołączonego przez W. M. do skierowanej do Wojewody skargi, listy stowarzyszeń działających na terenie Miasta i Gminy C. Odnosząc się do zarzutu, że organ nadzoru nie zajął się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zgodnością z prawem zarządzenia o powołaniu W. M. na stanowisko dyrektora, Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było tylko zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2015 r., to Wojewoda nie miał obowiązku w tym akcie nadzoru dokonywania oceny innego zarządzenia.

W skardze kasacyjnej, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., zarzucono:

- naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy przez przyjęcie, że zarządzenie w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli organu nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., podczas, gdy stanowi ono odwołanie w rozumieniu art. 70 Kodeksu pracy, podlegające wyłącznie kognicji sądu pracy;

- naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że termin 30 dniowy na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie od dnia doręczenia zarządzenia przez organ gminy, a nie od chwili, gdy organ nadzoru dowiedział się o treści zarządzenia z innych źródeł.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 148, art. 3 § 1 i 2 pkt 7 P.p.s.a. i art. 15 ust. 1 i 7 ustawy przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo, że stanowiło ono czynność prawną z zakresu prawa pracy a nie z zakresu administracji publicznej.

W oparciu o powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy dyrektorem instytucji kultury (pracownikiem) a organizatorem (pracodawcą) spełnia przesłanki z art. 2 i art. 68 K.p., a wobec tego czynność odwołania dyrektora stanowi czynność pracodawcy, nie wykazuje natomiast cechy władczego aktu administracyjnego, nawet jeśli została wydana w formie prawnej zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie takie nie może być przedmiotem kontroli przez organ nadzoru i jest objęte właściwością sądu pracy. Powołał się na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2251/11 oraz inne wyroki uzasadniające pośrednio to stanowisko. Z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 7 ustawy, odsyłającego w zakresie nieuregulowanym ustawą do przepisów Kodeksu pracy, wynika, że skoro ustawa nie reguluje trybu odwołania się od zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora placówki kultury, to problematyka ta w całej rozciągłości musi znaleźć rozwiązanie w przepisach prawa pracy. Przesądza to o tym, że jest to wyłącznie czynność z zakresu prawa pracy, a przyjęcie koncepcji odwrotnej powodowałoby powstanie swego rodzaju dualizmu i możliwość wystąpienia rozbieżności w ocenie tego samego aktu przez sąd pracy i organ nadzoru. Sąd pracy rozpatrując odwołanie bada, czy rozwiązanie stosunku pracy zostało dokonane zgodnie z prawem, w tym z przepisem art. 15 ustawy, który jest przepisem prawa pracy, skoro dotyka wprost sfery stosunku pracy. Poza tym żaden przepis prawa nie wyłącza kognicji sądu powszechnego w zakresie możliwości oceny zgodności z prawem czynności, która uregulowana została aktem prawnym należącym do gałęzi prawa administracyjnego. Dalej autor skargi kasacyjnej wywodził, że art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie uprawniają wojewody do obejmowania nadzorem także zarządzeń wójta, burmistrza lub prezydenta, o ile nie dotyczą one przepisów porządkowych. Nie ma przepisu nakazującego doręczanie organowi nadzoru wydawanych przez te organy tego typu zarządzeń, a w związku z tym termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie w stosunku do takich zarządzeń od dnia dowiedzenia się o zarządzeniu a nie od dnia doręczenia zarządzenia.

Przyjęcie przez Sąd I instancji kognicji wojewody w powyższym zakresie narusza przepis art. 148 P.p.s.a., gdyż Sąd ten nie dostrzegł, że Wojewoda Świętokrzyski orzekał w przedmiocie nie należącym do jego kompetencji. Dodatkowo wskazał, że sprawą odwołania W. M. zajmuje się już Sąd Rejonowy w J. w sprawie o sygn. akt IV P [...].

Wojewoda Świętokrzyski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przychylił się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sporne zarządzenie jest aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto, podniósł, że art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazuje wprost liczenie 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru skorzystał przy tym z uprawnienia z art. 88 u.s.g. i zażądał doręczenia właściwej kopii spornego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Podstawowy zarzut kasacyjny dotyczył braku kognicji organu nadzoru w stosunku do zarządzenia organu jednostki samorządu gminnego o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, dla której ten organ jest organizatorem. Zgodnie z art. 9 ust.1 i 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Z kolei art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, z kolei art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16" (przez organizatora, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, należy rozumieć podmioty wymienione m. in. w art. 9 ustawy). W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 (System Informacji Prawnej LEX nr 1628906), zwrócono wprawdzie uwagę na to, że zgodność z prawem odwołania z tego stanowiska, jako przesłanka roszczeń pracowniczych związanych z wadliwym rozwiązaniem stosunku pracy, może być oceniana na drodze sądowej przed sądem powszechnym - sądem pracy (przywołano m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS 1998, nr 1, poz. 6; uchwałę Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt I PZP 11/04, OSNP 2005 Nr 9, poz. 123 z aprobującymi glosami A. Dubowik i J. Steliny), ale zauważono też, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym, odwołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego - sądu pracy, dlatego uprawniony do kontroli takiego aktu odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, LEX nr 597502; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11, LEX nr 1145093). Zgodnie z drugim zapatrywaniem, akty powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych jednostek organizacyjnych mają podwójny charakter, jako akty publicznoprawne i jednocześnie akty wywołujące skutki w sferze prawa pracy. Dlatego podwójny charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora (odwołania ze stanowiska) instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych - sądów pracy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, LEX nr 1113783; 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Sąd Najwyższy ograniczył przy tym swoją kognicję wyłącznie do roszczeń wynikających z przepisów prawa pracy, a wobec tego poza tą sferą pozostają uwarunkowania wynikające z podjęcia aktu powodującego określone skutki w sferze publicznej. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wystąpienie przez odwołanego dyrektora do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do kontroli legalności tego aktu. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu administracyjnym – nadzorczym badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. To, że w pewnym zakresie te same wady prawne aktu odwołania mogą stanowić podstawę uwzględnienia powództwa przed sądem pracy oraz do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie oznacza, że są to postępowania konkurencyjne oraz że wniesienie powództwa do sądu pracy wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08 (zam. w CBOIS) trafnie wywiedziono, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43). Powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Co do zarzutu uchybienia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należało stwierdzić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. W piśmiennictwie podkreśla się, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Istotą i celem ustanowienia uprawnienia organu nadzoru, o którym mowa w art. 88 u.s.g. jest właśnie umożliwienie organowi nadzoru powzięcia wiadomości, wobec których aktów lub czynności organów gminy zachodzi podejrzenie naruszenia prawa. Powzięcie takiego podejrzenia bez uprzedniego rozeznania co do treści tych aktów i czynności, w ogóle nie jest możliwe, jeżeli organ nadzoru nie uzyska potrzebnych informacji z ogólnie dostępnego źródła informacji. Art. 88 odgrywa w tym ważną rolę jako źródło wiedzy czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Ustawa o samorządzie Gminnym. Komentarz" wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 725-726). Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pismami z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz z dnia 3 lutego 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski wniósł o przesłanie przedmiotowego zarządzenia, które zostało nadesłane dopiero przy piśmie Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 4 lutego 2015 r. i wpłynęło do urzędu wojewody w tej samej dacie. W takiej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy zaczął swój bieg od dnia wpływu zarządzenia do organu nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu [...] marca 2015 r., a więc we wskazanym wyżej terminie. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. powiązany z naruszeniem przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g.

Podniesiony zarzut procesowy dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 148 P.p.s.a. i nie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie ma samoistnego bytu procesowego. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 publ. w CBOIS). Takie zaś, co już wyżej wykazano, nie wystąpiły.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.