Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 430/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...]).


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2010r. Z. R. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie na 2010 r.: płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 3.1 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - PRŚ 3.1), płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.4 (Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania - PRŚ 2.4), płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.10 (Uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania - PRŚ 2.10).

Strona zadeklarowała łącznie 7,35 ha do płatności PRŚ 3.1, 7,35 ha do płatności PRŚ 2.4 i 4,00 do płatności PRŚ 2.10. Postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 grudnia 2010r. nr [...], którą to przyznano wnioskodawcy i wypłacono płatności PRŚ 3.1 w kwocie [...]zł do pow. 7,04 ha, PRŚ 2.4 w kwocie [...]zł do pow. 7,04 ha, płatności PRŚ 2.10 w kwocie [...]zł do pow. 3,99 ha.

Dnia 10 maja 2011r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek strony dot. przyznania na 2011r. płatności PRŚ 3.1.1 (do pow. 7,04 ha), PRŚ 2.4 (7,04 ha), PRŚ 2.10 (3,99 ha).

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony dotyczące ww. płatności zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 lipca 2013r. nr [...], przyznającą stronie płatności, w wys. [...] zł (PRŚ 3.1.1 do pow. 7,04 ha), [...] zł (PRŚ 2.4 do pow. 7,04 ha), [...] zł (PRŚ 2.10 do pow. 3,56 ha), które zostały przekazane na rachunek wskazany przez stronę (pierwotna decyzja Kierownika Biura Powiatowego w O. dot. płatności za 2011r. z dnia 10 lutego 2012r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia 10 lipca 2012 r. zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. ,sygn. akt III SA/Kr 1238/12).

Dnia 15 maja 2012r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek strony dot. przyznania na 2012r. płatności PRŚ 3.1.1 (do pow. 7,14 ha), PRŚ 2.4 (7,14 ha), PRŚ 2.10 (3,79 ha). Postępowanie zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 grudnia 2013r. nr [...] przyznającą płatności w wys. [...] zł (PRŚ 3.1.1 do pow. 6,65 ha), [...] zł (PRŚ 2.4 do pow. 6,65 ha), [...] zł (PRŚ 2.10 do pow. 3,56 ha), które zostały przekazane na rachunek wskazany przez stronę.

Dnia 14 maja 2013r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek strony dot. przyznania na 2013r. płatności PRŚ 3.1.1 (do pow. 7,14 ha), PRŚ 2.4 (7,14 ha), PRŚ 2.10 (3,99 ha). Postępowanie zainicjowane wnioskiem zostało pierwotnie zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 27 stycznia 2014r. nr [...]. Na mocy ww. decyzji stronie przyznano płatności, w wys. [...] zł (PRŚ 3.1.1 do pow. 6,67 ha), [...] zł (PRŚ 2.4 do pow. 6,67 ha), [...] zł (PRŚ 2.10 do pow. 3,67 ha), które zostały przekazane na rachunek wskazany przez stronę. Decyzja powyższa została w wyniku odwołania uchylona decyzją Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia 30 czerwca 2014r. nr [...] Ponowna decyzja w sprawie płatności za 2013r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu 11 maja 2015r. nr [...], którą tą wnioskodawca uzyskał [...] zł w ramach PRŚ 3.1.1 (6,96 ha), [...] zł PRŚ 2.4 (6,96 ha), [...] zł - PRŚ 2.10 (3,44 ha). Decyzja została uchylona przez Dyrektora [...] OR ARiMR dnia 17 września 2015r.

Kolejna decyzja w sprawie płatności dla strony za 2013 r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu 15 grudnia 2015r. nr [...], była ona oparta o wyniki kontroli terenowej wykonanej w dniu 27 sierpnia 2014r. – 13 stycznia 2015r., opisanej w protokole kontroli nr [...]. Na mocy tej decyzji strona uzyskała [...] zł w ramach PRŚ 3.1.1 (6,96 ha), [...] zł - PRŚ 2.4 (6,96 ha) i odmowa płatności PRŚ 2.10 (3,44 ha).

Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia 8 lipca 2016r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016r. sygn. akt l SA/Kr 1066/16 oddalił skargę strony na ww. decyzje z dnia 8 lipca 2016r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 15 maja 2018r. sygn. akt l GSK 611/18 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez stronę od ww. wyroku.

Dnia 15 maja 2014r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek strony dot. przyznania na 2014r. płatności PRŚ 3.1.1 (do pow. 6,90 ha), PRŚ 2.3 (6,90 ha - zmiana z wariantu 2.4), PRŚ 2.9 (3,88 ha - zmiana z wariantu 2.10). Postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem zostało pierwotnie zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 12 maja 2015r. nr [...] którą przyznano płatności, w wysokości [...] zł (PRŚ 3.1.1 do pow. 6,90 ha), [...] zł (PRŚ 2.3 do pow. 6,90 ha), które zostały przekazane na rachunek wskazany przez stronę. Płatności 2.9 zostały stronie odmówione - pow. uprawnioną ustalono tu na poziomie 3,88 ha. Powyższa decyzja została w wyniku odwołania uchylona przez Dyrektora [...] OR ARiMR w dniu 17 września 2015r.

Ponowne postępowanie dot. płatności za 2014r. zakończono w l instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2015r. nr [...]. W oparciu o wyniki kontroli z protokołu [...] stronie przyznano [...] zł w ramach płatności PRŚ 3.1.1 (6,90 ha), [...] zł - PRŚ 2.3 (6,90 zł) i odmówiono płatności w ramach wariantu 2.9 (3,54 ha).

Decyzja ta została utrzymana przez Dyrektora [...] OR ARiMR dnia 8 lipca 2016r. Skarga strony została oddalona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016r. sygn. akt l SA/Kr 1066/16. Skarga kasacyjna złożona przez stronę została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 maja 2018r. sygn. akt l GSK 611/18.

W związku z ww. okolicznościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, wypłaconych stronie na podstawie ww. decyzji dot. płatności PRŚ za lata 2010-2012. W związku z zaskarżeniem decyzji dot. płatności za 2013r. i 2014r. do WSA, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił postępowanie ustaleniowe. Postanowieniem z dnia 19 października 2018r. postępowanie ustaleniowe zostało podjęte z uwagi na uzyskanie prawomocnych wyroków w ww. postępowaniach sądowych.

Postępowanie ustaleniowe zostało zakończone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia 27 listopada 2018r. nr [...], którą ustalono Z. R. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2010r., 2011r., 2012r. w łącznej wysokości [...] zł.

W odwołaniu Z. R. wskazał, że decyzja jest oparta: na nieprawidłowo przeprowadzonej, opisanej i odniesionej do okoliczności sprawy

kontroli terenowej; na nieprawidłowo ustalonych i określonych nieprawidłowościach, nie uwzględnia siły wyższej, która spowodowała ww. nieprawidłowości i nie uwzględnia kontroli działek strony wykonywanych przez inne instytucje zewnętrzne.

Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia 18 stycznia 2019r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W opinii organu II instancji decyzja z dnia 27 listopada 2018r. jest prawidłowa, tj. uwzględnia wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy, którą rozstrzygała. W związku z tym odwołanie nie mogło zostać i nie zostało uwzględnione. Nie stwierdzono także innych powodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia innego od zawartego w decyzji niniejszej.

Weryfikując prawidłowość zakwestionowanego rozstrzygnięcia, organ II instancji stwierdził, że strona nie dotrzymała ciążącego na niej zobowiązania związanego z przyznanymi jej płatnościami PRŚ. Taka ocena była efektem wykrytej w toku kontroli terenowej różnicy między łączną powierzchnia uprawnioną (tzw. powierzchnią stwierdzoną) do ww. płatności, a powierzchnią zadeklarowaną do tych płatności oraz nieprzestrzegania norm związanych z tymi płatnościami. Ta różnica oraz brak zachowania norm oznaczała, że strona nie zachowała minimalnego obszaru, który powinien być użytkowany zgodnie z wymogami ww. płatności. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu ARiMR płatności PRŚ za teren objęty zawyżeniem płatności oraz nieprzestrzeganiem norm za wszystkie lata otrzymywania tych płatności.

Organ odwoławczy podzielił odnośnie ww. kwestii ustalenia organu l instancji i uznał je za własne (dotyczy to także konsekwencji powyższych nieprawidłowości).

Jak wyjaśnił wielkość powierzchni, która powinna być przez stronę użytkowana (tzw. zobowiązanie PRŚ) w ramach wariantu PRŚ PROW .2007-2013 3.1. przez 5 lat od przyznania pierwszej tego rodzaju wynosiła do 2012 r. 7,35 ha oraz w przypadku płatności PRŚ 2.4, PRŚ 2.10 - 4,00 ha. Kwota płatności pobranych nienależnie przez stronę została ustalona w łącznej wys. [...] zł, obejmującej: - płatności PRŚ 2.10 w wysokości po [...] zł (za 2010r., 2011r. i 2012r.) co dotyczyło naruszenia wymogów PRŚ. Kwota do zwrotu dla ARiMR obejmowała: - różnicę między powierzchniami ustalonymi jako uprawnione do płatności PRŚ za 2014r. i wielkością zobowiązania dot. strony za każdy rok od 2010r. do 2012r.; - po 100% kwot wypłaconych za 2010 r., 2011 r. i 2012 r. do. działek na których uchybiono wymogom PRŚ. Strona nie dotrzymała zobowiązań związanych z ww. płatnościami i na dzień wydania decyzji nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające dochodzenie zwrotu powyższej kwoty bądź pozwalające na odstąpienie od takiego zwrotu.

Organ II instancji podkreślił, że z analizy akt sprawy wynika, iż ww. okoliczności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni objętych zobowiązaniami dotyczącymi płatności PRŚ oraz stanu spełniania wymogów związanych z tymi płatnościami z wynikami kontroli terenowej/ych sprawdzającej/ych sposób użytkowania gruntów strony dot. wsparcia za 2013r. i 2014r. Czynności kontrolne zostały wykonane w dniach 27 sierpnia 2014r. - 15 stycznia 2015r. (kontrola opisana w protokole nr [...] (dotycząca wymogów PRŚ). Protokół z ww. kontroli został odebrany osobiście przez stronę w dniu 26 lutego 2015r.

W toku kontroli ustalono iż: - do płatności PRŚ 2.10 za lata 2010-2012 stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów ww. wariantu (2.10. - Uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności), - uchybienia objęły: materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Okoliczności te oznaczały: brak możliwości przyznania stronie płatności PRŚ 2.10 za 2013r. i 2014r. w żądanej wysokości; brak dotrzymania przez stronę zobowiązań związanych z tymi płatnościami w odpowiadającym im wariancie 2.10, ciążących na stronie z uwagi na otrzymywanie ww. płatności za lata 2010-2012; konieczność wszczęcia postępowania nakierowanego na odzyskanie płatności.

Zakwestionowany w wyniku kontroli obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności 2.10. W przypadku działek rolnych zadeklarowanych do wariantu PRŚ tj. A, C, E, R o łącznej powierzchni 3,88 ha wykluczono 0,34 ha, stwierdzono nieprzestrzeganie norm w przypadku wyżej wspomnianych, działek rolnych. Po analizie zdjęć dołączonych do raportu z kontroli (nr raportuj [...]) stwierdzono, że wyraźnie widać drzewa w stanie ulistnionym oraz, że część drzew jest umartwiona. W raporcie tym stwierdzono niespełnienie norm odnośnie prowadzenia sadu metodami ekologicznymi określonymi w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. Reasumując produkcja rolna w zakresie sadownictwa nie była prowadzona w sposób zgodny z najlepszą wiedzą i kulturą rolną. Sad wskutek niewłaściwego doboru materiału szkółkarskiego, nieprawidłowego wyboru miejsca założenia sadu, a co najmniej nienależnego zabezpieczenia działek rolnych przed szkodami powodowanymi przez dzikie zwierzęta, nie przynosiły realnych plonów.

Stwierdzone występowanie całego szeregu nieprawidłowości i ich narastanie, a także rezultatu w postaci usunięcia sadu, wskazują, że nałożone sankcje w wysokości 100% i odmowa płatności do działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości są zasadne i zgodne z przepisami, co w konsekwencji dyskwalifikuje je z płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3, 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, realizacja zobowiązania jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującym rolnika, zarówno w pierwszym jak i w kolejnych latach ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. W związku z powyższym strona nie realizuje swojego zobowiązania, do którego dobrowolnie przystąpiła podejmując deklarację wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w 2010r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieprawidłowości stwierdzone w sprawach strony wskazują na brak dochowania zobowiązania odnośnie powierzchni oraz wymogów związanych z płatnościami PRŚ. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu przez stronę płatności przysługujących do zakwestionowanej powierzchni objętej wariantem 2.10 od początku jego realizowania, tj. od roku 2010r. do 2012r.

Wysokość kwoty do zwrotu wynika w tym wypadku z wielkości powierzchni, na której stwierdzono zaniechanie realizacji programu PRŚ i średniej stawki w ramach tego wariantu. Stosowanie średniej stawki wynika z § 16 ust. 2 rozporządzenia dot. PRŚ. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia PRŚ z 2013r. i zał. nr 5 z rozporządzenia PRŚ z 2009r. stawka płatności w ramach wariantu PRŚ 2.10 wynosiła [...] zł (stawka średnia wynosiła, więc tyle samo). Zaniechanie realizacji tego wariantu wykryte w 2014r. dotyczyło pow. działki rolnej A, C, F, R. Tym samym za każdy rok, za który wypłacono wsparcie tego rodzaju kwota nienależnie pobrana przez stronę wynosiła [...] zł (3,56 ha x [...] zł). Łączna kwota do zwrotu do ARiMR wyniosła zatem [...] zł (3 lata x [...] zł).

Nieprzestrzeganie norm w zakresie wymagań określonych dla materiału szkółkarskiego, w zakresie minimalnej obsady drzew, w zakresie prowadzenia produkcji rolnej oraz w zakresie zachowania należytej dbałości o stan fotosanitarny roślin i gleby i nałożenia sankcji 100% do działek, na których był deklarowany wariant [...] - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oznacza konieczność zwrotu przez stronę płatności przysługującą do zakwestionowanej powierzchni objętej tym wariantem od początku jego realizowania, tj. od 2010r. (zwrot płatności za lata 2010-2012).

Według Dyrektora [...] OR ARiMR, organ l instancji prawidłowo przyjął także, iż w sprawie strony nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające ustalenie wysokości kwot, które powinny zostać przez stronę zwrócone do ARiMR bądź pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu.

Organ II instancji podkreślił, że nie wykryto ponadto żadnych okoliczności wskazujących na to, iż nienależne stronie płatności zostały jej przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki organów ARiMR. W czasie rozstrzygania spraw PRŚ strony za lata 2010-2012 organy te nie miały wiedzy o rzeczywistych lub możliwych uchybieniach w realizacji przez stronę zobowiązania związanego z ww. płatnościami. Organy te nie mogły posiadać takiej wiedzy, ponieważ ich wykrycie nastąpiło dopiero w wyniku kontroli terenowych wykonanych na gruntach strony w 2014r. Konsekwencją wykrycia tych nieprawidłowości było odpowiednie zmniejszenie płatności PRŚ dla strony za 2013r. oraz wszczęcie postępowania ustalającego kwoty do zwrotu w ramach płatności PRŚ dla strony za lata 2010-2012. Skoro organy ARiMR wiedzy o ww. nieprawidłowościach posiadać nie mogły, to nie można mówić o ich pomyłce odnośnie przyznania wsparcia za lata sprzed wykrycia tej nieprawidłowości.

Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest definiowane w znacznym stopniu przez samego rolnika. Deklaruje on, bowiem we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach jakiego pakietu lub wariantu to zobowiązanie będzie realizowane oraz na jakim obszarze (lub w odniesieniu do jakich zwierząt). Elementy te określają zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego danego rolnika. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po raz pierwszy tj. w 2010r. w ramach PROW 2007-2013 wydano decyzję nr [...], w której została zawarta klauzula mówiąca o rozpoczęciu 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego od marca 2010r.

Organ II instancji podkreślił, że na dzień wydania niniejszej decyzji nie stwierdzono również żadnych okoliczności wskazujących na ewentualną niewypłacalność strony, tj. brak możliwości uregulowania kwot nienależnie pobranych.

Zdaniem organu odwoławczego, w decyzji organu I instancji prawidłowo wskazano również, że nienależna płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami.

Organ II instancji odnosząc się do treści odwołania wskazał, że wszystkie kwestie w nim wymienione zasadniczo nie są przedmiotem postępowania ustaleniowego, a postępowania w sprawie samych płatności. Tymczasem prawidłowość tych postępowań (odnośnie 2013r. i 2014r.) była weryfikowana i przez organ II instancji i przez WSA w Krakowie i przez NSA. Powyższe weryfikacje przyniosły efekt negatywny dla strony i ich wyniki wiążą organy ARiMR. Dotyczy to także np. ewentualnie celowego dopuszczenia się nieprawidłowości, których konsekwencją było m.in. postępowanie ustaleniowe. W takiej sytuacji wątpliwe są twierdzenia wskazujące o braku podstaw do ustalania płatności do zwrotu z uwagi np. na ewentualny zupełny brak zawinienia strony w stwierdzonych nieprawidłowościach.

W postępowaniu ustaleniowym istotna jest możliwość braku wykrycia tych nieprawidłowości w tzw. "zwykłych okolicznościach", ale w niniejszej sprawie niczego takiego nie stwierdzono. Zmniejszenia płatności zastosowane odnośnie spraw płatności za 2013r. i 2014r. wynikały ze stwierdzenia ww. nieprawidłowości i uznania, że obciążają one stronę. Zastrzeżenia zawarte w załączonym do odwołania piśmie sporządzonym w listopadzie 2017r. zostały przekazane już po ostatecznych rozstrzygnięciach dotyczących płatności PRŚ za 2013r. i 2014r. l to pomimo tego, że obowiązek wykazywania przez stronę okoliczności istotnych dla niej ciąży na samej stronie z uwagi na zapisy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r., Nr 64, poz. 427 ze zm.).

Odnosząc się do kwestii siły wyższej - od 2010r. do 2015r. odnośnie ww. płatności organ II instancji wskazał, że mógł być stosowany art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. (Dz. Urz. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.), w związku z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8 z późn. zm.). Powyższy przepis umożliwiał zwolnienie od zmniejszeń płatności (a przynajmniej ustalenia płatności nienależnych) w przypadku niezawinionych nieprawidłowości (niebędących siłą wyższą - ten przypadek regulowały inne przepisy), ale tylko pod pewnymi warunkami. Chodziło tu przede wszystkim o zawiadomienie ARiMR przez starającego się o płatności o nieprawidłowościach i to przed wykonaniem ewentualnej kontroli terenowej bądź poinformowaniem o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W sprawie dotyczącej płatności PRŚ za 2013r. dla strony taką informacją był protokół z kontroli terenowej i decyzja dotyczącej tych płatności, przyznająca je w pomniejszeniu. Akta tej sprawy nie wskazują na to, aby strona kiedykolwiek odpowiednio wcześnie poinformowała ARiMR o ew. nieprawidłowościach w jej wniosku za 2013r. lub 2014r. W takiej sytuacji przyznanie tych płatności bez sankcji, tj. tylko do powierzchni stwierdzonych i bez żadnych dalszych zmniejszeń było niemożliwe.

Organ II instancji podkreślił, że ww. przepisy są stosowane odnośnie płatności, a nie odnośnie ustalania kwot do zwrotu. W sprawie PRŚ żadnych ulg tego rodzaju nie zastosowano. Samą siłę wyższą (okoliczności nadzwyczajne) regulowały przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 z późn. zm.), tj. art. 124 ust. 2, art. 31 i art. 35 ust. 2 oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.) tj. art. 75. Te przepisy pozwalały na uniknięcie zmniejszeń płatności (a przynajmniej uniknięcie postępowania ustaleniowego), ale okoliczności tego rodzaju (siła wyższa) powinny być zgłoszone pisemnie do ARiMR w ciągu 10 dni od chwili gdy rolnik uzyska taką możliwość. W sprawie za 2013r. i 2014r. zgłoszenia nie stwierdzono. Ww. uwagi pomijają już samą analizę czy zdarzenia wskazane przez stronę (niszczenie uprawy przez zwierzynę leśną) w ogóle mogłyby zostać uznane za zdarzenia o charakterze siły wyższej. Aby tak było strona musiałaby wykazać, że były to sytuacje całkowicie niezależne od strony, nagłe, niemożliwe do przewidzenia, zapobieżenia i przeciwdziałania i o poważnych skutkach - wstępna ocena wskazuje, że zachowania zwierzyny leśnej polegające na żerowaniu w uprawach w pobliżu lasów takim wyjątkowym i nie dającym się przeciwdziałać zdarzeniem nie są.

Organ odwoławczy podkreślił, że podniesiony pośrednio w odwołaniu brak podstaw do prowadzenia postępowania ustaleniowego, uzasadniony brakiem stwierdzenia nieprawidłowości przed 2013r. również nie został uznany za zasadny. Wydanie decyzji ustaleniowej odnośnie danego roku nie musi zostać poprzedzone ponownym rozstrzygnięciem sprawy dot. płatności, o których zwrocie (w części lub całości) stanowi decyzja ustaleniowa. To odrębne postępowania, o innym przedmiocie i zakresie, przy czym postępowanie ustaleniowe z oczywistych względów powinno być konsekwencją nieprawidłowości wykrytych odnośnie płatności, których dotyczy. Dla ustalenia płatności nienależnie pobranych przez stronę w latach 2010-2012 nie było jednak konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc za te lata - dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane części płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy wciąż obowiązują decyzje przyznające płatności za w/w lata. Brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013r. nieprawidłowości występowały wcześniej.

Zdaniem organu II instancji, w przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązania PRŚ na mniejszych powierzchniach działek, niż te objęte takim zobowiązaniem, albo niezgodnie z wymogami związanymi z tymi płatnościami (jak w przypadku wariantu [...] odnośnie strony), zasadne jest przyjęcie, że rolnik taki nie realizuje wieloletniego zobowiązania PRŚ na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości oraz odnośnie naruszonych wymogów. Taka ocena jest związana z tym, że rolnik, który podjął się w zamian za płatności realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązał się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponad podstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z tych obowiązków jest oceniane w całym czasie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie ewentualnych uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Organ odwoławczy poniósł, że stwierdzenie przez organy ARiMR, że w 2013r. doszło do naruszenia wymogów związanych z realizowanym przez stronę zobowiązaniem PRŚ uprawniało do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. decyzji określającej wysokość zwrotu części płatności PRŚ otrzymanych za lata 2010-2012. Wykrycie nieprawidłowości w realizacji projektu PRŚ w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Konieczność takiego zwrotu wynika z wieloletniego i kompleksowego charakteru programu PRŚ a sankcja w postaci zwrotu płatności od początku realizowania tego programu ma stanowić gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego.

W przypadku przywołanych przez stronę przepisów dotyczących kontroli terenowych, organ wskazał, że art. 53 rozporządzenia nr 1122/2009 był stosowany odnośnie płatności PRŚ 2011-2014 na mocy art. 19 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, przy czym w tym ostatnim przepisie zaznaczono, iż chodzi o wymogi wzajemnej zgodności, a nie wymogi ściśle związane z realizacją zobowiązania PRŚ. Ponadto organy ARiMR rozstrzygając sprawy strony zastosowały się do ww. przepisów. Kontrola dotycząca płatności za 2014r. została wykonana, a przynajmniej rozpoczęta właśnie w tym roku. Tyle, że wyniki tej kontroli oznaczały brak dotrzymania zobowiązania, jakiego podjęła się strona wraz z uzyskaniem pierwszej płatności PRŚ 2.10 za 2010r. To zaś było bezpośrednim powodem wszczęcia postępowania ustalającego kwoty, które strona powinna zwrócić do ARiMR w związku z ww. brakiem. Podstawy faktyczne i prawne zmniejszenia płatności PRŚ za 2014r. i 2013r. wskazują wprost zapisy decyzji dotyczących tych płatności.

Organ II instancji odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, że kontrola w jej gospodarstwie została wykonana bez powiadomienia i bez jej obecności, co mogło doprowadzić do ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, podkreślił, że nie podziela tego stanowiska mimo, iż również jest to kwestia nie związana z postępowaniem ustaleniowym, a dotyczącym płatności. Żaden z zapisów regulacji dotyczących płatności, o jakie wnioskowano w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na to, by kontrola dokonana podczas nieobecności producenta rolnego była kontrolą nieważną. Dotyczący powiadomień o kontrolach na miejscu art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009r., s t r. 65 z późn. zm.) i art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. (Dz. U. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8 z późn. zm.), wprost stwierdzają, iż "kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli". Brzmienie ww. regulacji wskazuje na to, że ewentualne zawiadomienia są wyjątkami uzasadnianymi jedynie brakiem zagrożenia celu kontroli. O tym, czy dana kontrola jest zagrożona lub nie, decyduje organ, który daną kontrolę ma przeprowadzić. W takim wypadku waży się między gwarancją skutecznej weryfikacji spełniania warunków danego programu pomocowego, a zapewnieniem stronie udziału w czynnościach kontrolnych. Ww. przepis jest tym samym jednym z wyjątków od wynikającej z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady zawiadamiania strony o przeprowadzeniu czynności dowodowej przynajmniej na siedem dni przed jej przeprowadzeniem. Złożenie wniosku o płatności wiąże się bowiem m.in. z koniecznością udostępniania kontrolującym wstępu na teren gospodarstwa i możliwością przeprowadzenia przez ARiMR niezapowiedzianej kontroli. W przedmiotowej sprawie uznano, że najważniejszym będzie wykonanie pomiarów w warunkach jak najbardziej zbliżonych do normalnej gospodarki prowadzonej na działkach strony, stąd też nie powiadomiono strony o kontroli. W przypadku, kiedy rolnika nie powiadomiono o ewentualnej kontroli, możliwą jest sytuacja, w której nie będzie on obecny podczas samego jej procesu. Protokół z ww. kontroli z 2014-2015 r. został stronie przekazany 26 lutego 2015 r.

Organ II instancji podkreślił, że zadanie (zobowiązanie) strony nie polegało na zapewnianiu dobrostanu zwierzyny leśnej, a na realizowaniu wskazanego przez samą stronę m.in. wariantu 2.9 płatności PRŚ. To właśnie za realizację tego wariantu wypłacane były stronie pieniądze, a obecnie z uwagi na nieprawidłowości w tej mierze organy ARiMR żądają zwrotu ich części. Ponadto przywoływane w odwołaniu przepisy odnoszące się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od 2015r. nie odnoszą się wprost do płatności PRŚ realizowanych w ramach PROW 2007-2013.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o wydanie stosownego postanowienia o kosztach sądowych według przepisanych norm, zarzucając naruszenie:

- art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do zastosowania normy zawartej w ww. przepisach w sposób wyraźnie niezgodny z wykładnią dominującą w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 26 lutego 2009 r.), poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia jawnie sprzecznego z wyraźnie sformułowaną przez prawodawcę dyspozycją ww. normy;

- § 39 w związku z § 46 a contrario rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu płatności pomimo braku wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek zwrotu wskazanych w hipotezie ww. normy prawnej (podobnie jak brak jest wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek zawartych w analogicznym co do treści, przepisie § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009r).;

- art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie przez organ, prowadzący w sprawie niniejszej postępowanie, którego przedmiotem było nałożenie na stronę określonego obowiązku (obowiązek zwrotu uprzednio pozyskanych kwot wsparcia), niekorzystnej dla strony wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. ww. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. pomimo tego, iż sens i treść tychże przepisów, w świetle istniejącego orzecznictwa, budzi co najmniej daleko posunięte wątpliwości, (jeśli nie podlega jednoznacznie wykładni innej od zastosowanej przez organ), o czym świadczy liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym liczne wyroki NSA.

Ponadto skarżący podniósł:

- zarzut pozostawania w bezpośredniej sprzeczności z treścią obowiązujących prawomocnych decyzji administracyjnych przyznających skarżącemu kwoty płatności, obecnie określane jako nienależne, co stanowi zdaniem strony działanie będące faktycznym obejściem norm postępowania regulujących dopuszczalne tryby wzruszenia prawomocnych decyzji;

- zarzut przedawnienia, wynikający z faktu, że dochodzone obecnie kwoty przyznane zostały i wypłacone w okresie 2010-2012.

W załączniku do skargi, skarżący wskazał na szereg zarzutów dotyczących przeprowadzonej na miejscu w dniu 13 stycznia 2015r. kontroli terenowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności ustalenie w postępowaniach zakończonym ostatecznymi decyzjami że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej (uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności) za 2013r. w wariancie 2.10 i za 2014r. w wariancie 2.9, dalej PRŚ 2.10/2.9 (decyzje Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia 8 lipca 2016r., na które WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt l SA/Kr 1066/16 oddalił skargi skarżącego, a następnie NSA wyrokiem z dnia 15 maja 2018r., sygn. akt l GSK 611/18 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącego).

Nieprawidłowości, które legły u podstaw odmowy przyznania płatności polegały na nieprzestrzeganiu przez skarżącego – beneficjenta wymogów wariantowych (PRŚ-2.10/2.9) tj. materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów, prowadzono produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachowano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Okoliczności te oznaczały brak możliwości przyznania stronie płatności PRŚ-2.10 za 2013r. i PRŚ-2.9 2014r. w żądanej wysokości, brak dotrzymania przez stronę zobowiązań związanych z tymi płatnościami w odpowiadającym im wariancie, ciążących na stronie z uwagi na otrzymywanie ww. płatności za lata 2010-2012.

Według organów orzekających w sprawie te okoliczności oznaczały również konieczność wszczęcia postępowania nakierowanego na odzyskanie płatności i wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012., objętej niniejszym postępowaniem sądowym w zakresie kontroli jej zgodności z prawem.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowane przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy.

Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 568/15). W tym kontekście należy uznać za niezasadny zarzut skargi o pozostawaniu zaskarżonej decyzji w bezpośredniej sprzeczności z treścią obowiązujących prawomocnie decyzji administracyjnych przyznających skarżącemu kwoty płatności i Wbrew zarzutom skargi w takim przypadku nie można mówić o faktycznym obejściu norm postępowania regulujących dopuszczalne tryby wzruszenia prawomocności decyzji.

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str. 8 z 28.01.2011 z zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności (także art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 1122/2009).

Przytoczone tutaj przepisy nie stanowią jednak samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Tak więc to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolno środowiskowych, ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. oraz § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. na które powoływał się skarżący), dotyczą wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (§ 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.) odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 1281/17).

Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata (2010-2012) - jak chodzi o stan prawny obowiązujący w niniejszej sprawie - może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (podobnie § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności skonstatować, że w decyzji organu I instancji w ogóle nie wskazano prawidłowej podstawy materialnoprawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Godzi się więc podkreślić, że podstawę prawną instytucji zwrotu płatności w prawie krajowym stanowi ogólnie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017r. poz. 1856), a szczegółowo precyzowały go przepisy § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. i § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1-2 rozporządzenia nr 65/2011. Natomiast jeżeli chodzi o przepisy krajowe podany został art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2017r. W podstawie prawnej, a także w uzasadnieniu nie podano ani § 28 rozporządzenia rolno środowiskowego z 2009r., ani § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który uzasadniałby ustalenie zwrotu nienależnych płatności rolnośrodowiskowych z powodu tzw. nieprawidłowości pakietowych.

Jak przykładowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2457/15, który to pogląd afirmuje Sąd w niniejszej sprawie, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się wyłącznie na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Dla jasności, Sąd w niniejszej sprawie bynajmniej nie neguje obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, lecz jedynie akcentuje konieczność przywołania obok tej podstawy prawnej, odpowiedniej regulacji prawa krajowego. Wskazany przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji 65/2011, jako zbyt ogólny i blankietowy, takiej samodzielnej podstawy stanowić nie może. Znajduje on doprecyzowanie w krajowym porządku prawnym, w tym wypadku w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, które przewiduje szczegółowe przypadki zmniejszenia pomocy w związku z konkretnymi uchybieniami uwzględniając takie ich cechy jak rozmiar, zasięg i trwałość, jak też możliwość określania jej zwrotu w całości lub części. Wskazana regulacja prawa unijnego wespół z przepisami prawa krajowego, to jest wzmiankowanego rozporządzenia może dopiero stanowić prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt I SA/Rz 1019/18, wyrok NSA z dnia 29 marca 2019r., sygn. akt I GSK 3456/18).

Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję, należy podnieść, że organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięciu jakkolwiek stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były aktualne regulacje rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. i przytoczył treści § 39 tego rozporządzenia, to jednakże nie skonfrontował treści tego przepisu ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w latach 2013-2014.

W ocenie Sądu, organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się skarżący w 2013r. i 2014r. mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest zatem tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania (por. wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 106/19).

Jakkolwiek organ odwoławczy podkreślił, że nieprawidłowości stwierdzone w ostatecznych decyzjach wskazują na brak dochowania zobowiązania odnośnie powierzchni, oraz wymogów związanych z płatnościami, to nie dokonał analizy tychże nieprawidłowości w kontekście § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. pod kątem możliwości ustalenia wypłaconych płatności do zwrotu.

Organ odwoławczy nie sformułował prawidłowej, czy raczej jednoznacznej podstawy prawnej, co do żądania zwrotu części płatności przyznanej za lata 2010-2012 np. do tej zawyżonej części powierzchni, na której skarżący miał realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Niewątpliwie podstawą prawną możliwości zastosowania ww. sankcji może stanowić § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem. Jednakże w tym zakresie brak jest jednoznacznej wypowiedzi organu II instancji.

Natomiast w przypadku niespełnienia przez skarżącego wymogów związanych z realizacją określonego pakietu i wariantu w ramach przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego, oczywistym jest, że podstawę żądania zwrotu za lata poprzednie nie może stanowić § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W powołanym przepisie ustawodawca przewidział sankcje administracyjne możliwe do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu, czy też zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym.

Z kolei przepisy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.), nie przewidują możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich wskutek naruszenia wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku.

W wyroku z dnia 29 marca 2019r., sygn. akt I GSK 3456/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 2 i ust. 1 z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby uchybienia, które zostały stwierdzone w 2013r. i 2014r., miały miejsce także w latach poprzednich realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, ani też organ II instancji nie wykazał, że charakter stwierdzonych w 2013r. i 2014r. nieprawidłowości stanowi o niewywiązaniu się przez skarżącego z całości zobowiązania.

Wykazane przez organy w niniejszej sprawie naruszenia w 2013r. i 2014r. wymogów pakietowych (materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby), jest naruszeniem odnoszącym się do 2013r. i 2014r. i do płatności za te lata.

Organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały, aby skarżący dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich, albo, że te uchybienia stanowią o niewywiązaniu się w całości ze zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu, na poparcie powyższego stanowiska, przywołać można pogląd NSA, który przykładowo w wyroku z 11 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2457/15 stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Z treści zaskarżonej decyzji nie można wywieść jednoznacznych konkluzji, że nieprawidłowości pakietowe stwierdzone za 2013r. i 2014r. przesądzają o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest ono niezbędne, to stanowisko organu było wadliwe. W konsekwencji stwierdzone w latach 2013-2014 nieprawidłowości pakietowe, nie mogą automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Sankcja administracyjna ma bowiem zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości.

Odnosząc się z kolei do sformułowanych w załączniku do skargi zarzutów, podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości w realizowaniu przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego ujawnione zostały w odniesieniu do 2013r. i 2014r. tj. ostatnich lat realizacji przez skarżącego przyjętego na siebie zobowiązania, co skutkowało odmową przyznania płatności w wariancie [...] za te lata.

Ostateczne i prawomocne decyzje ustalające wysokość płatności rolnośrodowiskowej należnej skarżącemu w 2013r. i 2014r. są wiążące dla organu w niniejszym postępowaniu ustaleniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Zatem argumentacja przedstawiona w załączniku do skargi, w tym dotycząca przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu 13 stycznia 2015r. jak również zarzuty sformułowane w tym zakresie osobiście przez skarżącego na rozprawie, a więc nakierowana na podważenie prawidłowości ustaleń poczynionych w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi i prawomocnymi za 2013r. i 2014r. , nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do sposobu wykładni i zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013r. Przeanalizuje stwierdzone nieprawidłowości w latach 2013-2014 i wskaże prawidłową i konkretną podstawę prawną do ewentualnego zwrotu płatności przyznanych skarżącemu za lata 2010-2012.

Biorąc powyższe po uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w/w ustawy.