Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1632/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 156 par. 1pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

•r* *-.» [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. G. i E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę w sprawie zakłócenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. G. i E. C. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 118 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – o Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca k.p.a.),

po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. G. oraz E. C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C., zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2017 r., (znak: [...]), odmawiającego stwierdzenia nieważności ww. postanowienia,

utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) Prezydent Miasta K. w trybie art. 119 k.p.a. zatwierdził ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na przebieg postępowania wszczętego w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne i zawarcie w jego toku ugody.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu – 24 kwietnia 2017 r.) B. G. oraz E. C., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]), zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C.. W treści wniosku podano, iż aktualny status strony posiada E. C. – następczyni prawna M. C.. W uzasadnieniu wniosku wskazano na dotychczasowy przebieg sprawy oraz podniesiono rażące prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów postępowania przez organ I instancji po kolejnych uchyleniach decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto zarzucono bezrefleksyjne nakłanianie przez organ I instancji stron do ugody, które w istocie nie miały świadomości, jak ta ugoda zmieni ich sytuację. Zwrócono również uwagę na przesłanki z art. 114 k.p.a. (sporność sprawy, kolizja interesów, obowiązek wyjaśnienia przesłanek przez organ). Zdaniem wnioskodawczyń, ugoda zawarta w sprawie była wyłącznie ugodą w ujęciu nominalnym. Dodatkowo wskazano na jednostronność zobowiązania i podkreślono, że nie odpowiadało ono naturze i konstrukcji prawnej ugody administracyjnej. Tym samym w ocenie B. G. i E. C., czynność taka nie mogła otrzymać aprobaty urzędowej z art. 118 k.p.a. ze względu na brak obopólnych korzyści. Nadto zaznaczono, że treść zatwierdzonej ugody wskazywała na jej niewykonalność o charakterze trwałym i istniejącym od samego początku, gdyż nie wiadomo jakie parametry miałby spełnić projekt techniczny odprowadzenia wód opadowych, jak również niewiadomy był aspekt technologiczny/materiałowy wykonania prac.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 18 maja 2017 r. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek B. G. i E. C. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia oraz wezwało strony do złożenia ewentualnych wyjaśnień, pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 9 czerwca 2017 r. z aktami sprawy zapoznał się K. S., który następnie pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wniósł o oddalenie wniosku. Na uzasadnienie powyższego wskazał, że żadna ze stron nie złożyła zażalenia na postanowienie zatwierdzające ugodę, nadto zakwestionowano argumenty wniosku, jako niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Podniesiono również, że organ nie nakłaniał w sposób niezgodny z procedurą stron do zawarcia ugody. Ponadto zdaniem K. S., organ zadośćuczynił przepisom art. 9 k.p.a., w sposób prawidłowy ustalono także wszystkie fakty, zaś ugoda odpowiadała wymogom z art. 114 k.p.a., natomiast objęte ugodą czynności były wykonalne.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku B. G. oraz E. C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C., działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 118 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C..

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosły B. G. i E. C., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło braków co do istoty zawartej ugody, wynikającej z treści art. 917 kodeksu cywilnego, a mianowicie braku wzajemnego ustępstwa – obustronnej rezygnacji choćby z części pierwotnie zgłaszanych żądań przez jedną ze stron. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z trybem nadzwyczajnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy do przewidzianych przez k.p.a. trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Dodano, że procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a., którego treść następnie przytoczono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w orzecznictwie sądowym, podkreśla się, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, a tym samym do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Zwrócono uwagę, że w trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Dodano przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło także, że ocenie podlega zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Mając na uwadze powyższe, Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie dopatrzyło się żadnej z wad opisanych w treści art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wady opisanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Po raz kolejny podniesiono, iż postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. wydane zostało w następstwie zawarcia przez zainteresowane strony ugody, przy czym, co istotne, podstawą prawną decyzji organ uczynił art. 119 § 1 w zw. z art. 114 k.p.a. Zdaniem Kolegium, nie sposób było oceniać takiego działania organu, jako pozbawionego podstawy prawnej. Zwrócono bowiem uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o treść art. 29 ustawy Prawo wodne, a w związku z tym, w takiej sytuacji możliwe było zawarcie ugody, której podstawą powinien być art. 114 i n. k.p.a. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Wyjaśniono jednak, że ugoda administracyjna wymagała dla swojej ważności zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta, albowiem do organu należała ocena, czy ugoda nie narusza prawa. Podkreślono, że art. 118 § 3 k.p.a., którego treść przytoczono, określa kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, a następnie wskazano, że przepis ten przewiduje, iż nie można zatwierdzić ugody, jeżeli nastąpiło to z naruszeniem prawa. Podano przy tym, że naruszenie przepisów prawa może polegać zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się może w wadliwym ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z tymi przepisami, zaś naruszenie przepisów prawa procesowego w naruszeniu trybu, formy oraz elementów ugody. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytoczyło treść art. 117 k.p.a., który określa formę i elementy składowe ugody, podnosząc, że powinna ona zawierać oznaczenie organu, przed którym została zawarta i w ocenie Kolegium, takie stwierdzenie zawierała przedmiotowa ugoda wskazując, iż zawarta została przed Prezydentem Miasta K., za którego działał upoważniony pracownik, zawierała ona też datę sporządzenia – [...] kwietnia 2015 r., oznaczenie stron (M. C., B. G., K. S.), przedmiot i treść ugody – przedmiot: w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie w wyniku niwelacji terenu przy ul. D. [...] i [...] w K., treść ugody: określona w 3 pkt dotyczącym wykonania projektu technicznego odprowadzenia wód do kanalizacji opadowej, po wykonaniu projektu; przed zatwierdzeniem wgląd do projektu przez strony: określenie terminu wykonania i odbioru urządzeń. W ocenie Kolegium, ugoda zawierała także wymaganą prawem wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody. Dodano, że organ administracji utrwalił fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody, a każda ze stron otrzymała egzemplarz tej ugody. Dlatego też Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu, po raz kolejny nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa procesowego przejawiającego się w naruszeniu trybu, formy czy elementów ugody. Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się sprzeczności z przepisami prawa materialnego, polegającej na wadliwym ukształtowaniu treści ugody. Dodano przy tym, że takiej wadliwości nie wykazał również wnioskodawca. Podkreślono, że żaden z przepisów nie zakazuje także zawarcia ugody w sprawie, jak też nie określa specyficznych kryteriów treści ugody, które ta zawarta w sprawie by naruszała. Jednocześnie według Kolegium, nie znalazły żadnego uzasadnienia argumenty wniosków, iż zawarta w sprawie ugoda nie odpowiadała swym charakterem przesłankom dopuszczalności zawarcia ugody wynikającym z art. 114 k.p.a., czy też art. 917 kodeksu cywilnego. Podniesiono bowiem, że w przedmiotowej sprawie, w której zawarto ugodę, niewątpliwie toczyło się postępowanie i jednocześnie sprawa naruszenia stosunków wodnych na gruncie stanowiła sprawę, której charakter pozwalał na zawarcie ugody, gdyż przyczyniała się ona do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, które prowadzone było już od 2004 r., zaś pierwsze podanie złożono nawet w 1981 r. Dodano natomiast, że ugoda pozwalała bez przymusu administracyjnego ukształtować stosunki między stronami.

Ponadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie doszło również do naruszenia interesu społecznego lub słusznego interesu stron. W tym zakresie wskazano, że niewątpliwie nie został naruszony interes społeczny, albowiem z punktu widzenia tego interesu pożądane było właśnie rozwiązywanie spraw na drodze ugodowej i co więcej, żadne dobro istotne z punktu widzenia społecznego nie zostało również naruszone. Zaznaczono też, że w sprawie nie doszło także do naruszenia słusznego interesu strony przy zawieraniu ugody. Wyjaśniono bowiem, że słuszny interes strony nie przejawiał się w późniejszej niechęci w realizacji treści ugody. Dodatkowo podano, że jak wynikało z treści ugody, została ona odczytana i przyjęta bez zastrzeżeń przez wszystkie strony, które miały zagwarantowany także środek zaskarżenia (zażalenie) na postanowienie zatwierdzające ugodę, o czym je pouczono i z którego to prawa nie skorzystały. Zwrócono również uwagę, że także po zawarciu ugody, w terminie otwartym dla zażalenia, kiedy można było kalkulować swój interes, strony ugody nie formułowały tego typu zastrzeżeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło też, że pozostawiono stronom przed zawarciem ugody czas na zastanowienie, czy chcą rozwiązać konflikt w sposób ugodowy, a nadto, że wnioskodawczynie przed zawarciem ugody same deklarowały chęć ugodowego załatwienia sprawy (protokół z rozprawy administracyjnej ze stycznia 2015 r. – k. 535, pismo B. G. z dnia 19 lutego 2015 r. – k. 541). Dodatkowo w ocenie Kolegium, podnoszony przez pełnomocnika skarżących fakt pewnego rodzaju przymusu ze strony organu w nakłanianiu do ugody, nie znajdował żadnego potwierdzenia w aktach sprawy w świetle przytoczonych okoliczności i faktów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaistniała w sprawie także trwała niewykonalność ugody, gdyż niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodziłaby wówczas, gdyby czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w danym rozstrzygnięciu były niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto dodano, że istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Wyjaśniono przy tym, że niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności, zaś decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat został trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Tym samym, w ocenie Kolegium, o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast wskazano, że jak podnosi się też w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji. Dlatego też, po ponownej analizie akt sprawy, Kolegium ponownie uznało, że ugoda, którą zatwierdzono badanym postanowieniem mogła zostać zatwierdzona, jako nienaruszająca prawa i interesu społecznego, czy też słusznego interesu stron, co skutkowało z kolei stwierdzeniem braku podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Skargę na ww. postanowienie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżące B. G. i E. C., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2017 r. (znak: [...]), jak również uchylenia – na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r. (znak: [...]). Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Skarżące zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 917 kodeksu cywilnego w zw. z art. 29 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) – obydwa w zw. z art. 118 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie głównej zaistniały przesłanki do zawarcia ugody administracyjnej, podczas gdy okoliczności warunkujące taki sposób załatwienia sprawy nie wystąpiły. Zdaniem skarżących, wbrew przepisom prawa stanowiącym podstawę do zawarcia ugody i jej zatwierdzenia, strony nie poczyniły sobie wzajemnych ustępstw w ramach istniejącego między nimi stosunku prawnego. Podniesiono bowiem, że ustępstwa uczyniły jedynie skarżące, a w konsekwencji korzyści z ugody uzyskał jedynie K. S.. Tym samym, w ocenie skarżących, nie było zatem podstaw, aby porozumienie stron kwalifikować jako obopólnie korzystne, a błąd ten pociągnął za sobą uchybienie w zakresie prawa procesowego, gdyż doszło do naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie – według skarżących – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo zaistnienia przesłanki nakazującej stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) o zatwierdzeniu ugody – po raz kolejny załatwiło negatywnie wniosek skarżących uruchamiający tryb nadzwyczajny, jako że organ orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia 21 czerwca 2017 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu skargi, skarżące szczegółowo rozwinęły podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. skarżące uzupełniły treść skargi przytaczając dodatkowe argumenty na poparcie podnoszonych przez nie zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r. (znak: [...]), utrzymujące w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. G. oraz E. C. - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2017 r., (znak: [...]), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: [...]; [...]) zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. M. w K. w wyniku niwelacji terenu, pomiędzy K. S. oraz B. G. i M. C..

Skarga jest uzasadniona z przyczyn, o których jest mowa poniżej.

Kontrolowane obecnie postanowienie SKO w [...] zostało wydane w trybie nadzwyczajnym skierowanym wobec ww. ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. zatwierdzającego przedmiotową ugodę z zakresu Prawa wodnego. W czasie wydania kwestionowanego postanowienia, wobec którego jest prowadzone postępowanie nadzwyczajne, w myśl art. 114 k.p.a. w brzmieniu obowiązującymi na dzień wydania ww. postanowienia: "W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa".

Zgodnie z treścią art. 115 k.p.a. na dzień wydania przedmiotowego postanowienia zatwierdzającego ugodę: "Ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie".

Artykuł 117 k.p.a. stanowi, że: " § 1. Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody. § 2. Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody".

Dalej w art. 118 k.p.a. ustawodawca stanowi, że: "§ 1. Ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta.

§ 2. Jeżeli ugoda dotyczy kwestii, których rozstrzygnięcie wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ, stosuje się odpowiednio przepis art. 106. § 3. Organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa, nieuwzględniającej stanowiska organu, o którym mowa w § 2, albo naruszającej interes społeczny bądź słuszny interes stron".

Zgodnie z art. 119 k.p.a.: "§ 1. Zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia ugody następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie; postanowienie w tej sprawie powinno być wydane w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody.§ 2. W przypadku gdy ugoda zawarta została w toku postępowania odwoławczego, z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie zatwierdzające ugodę, traci moc decyzja organu pierwszej instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w tym postanowieniu.

§ 3. Łącznie z postanowieniem zatwierdzającym ugodę doręcza się stronom odpis ugody".

Dla kontrolowanej sprawy szczególnie istotna jest treść art. 120 k.p.a. odnoszącego się do wykonalności ugody: " § 1. Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne. § 2. Organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, potwierdza jej wykonalność na egzemplarzu ugody".

Trzeba przy tym wyjaśnić skutki prawne zawarcia ugody, które polegają na tym, że w myśl art. 121 k.p.a. zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 122 k.p.a. - na dzień wydania postanowienia, wobec którego prowadzone jest postepowanie nadzwyczajne: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do ugody i postanowienia w sprawie jej zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji".

Z kolei dla kontrolowanego obecnie postanowienia SKO w [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności ww. postanowienia zatwierdzającego ugodę wzorcem kontroli jest treść art. 156 k.p.a., który stanowi, że:

"§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2. 15 Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".

Sąd nie podziela stanowiska SKO w [...] w przedmiocie wykonalności postanowienia zatwierdzającego ugodę. W ocenie Sądu, organ ten nie dostrzegł, że kontrolowane przez SKO w trybie nadzwyczajnym postanowienie zatwierdziło ugodę posiadającą od samego początku - z uwagi na swoją treść - atrybuty niewykonalności. W związku z tym postanowienie o zatwierdzeniu takiej ugody – z uwagi na to, że zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego – wprowadza do obiegu prawnego niewykonalną treść, w postaci niewykonalnych obowiązków, przez co to postanowienie o zatwierdzeniu ugody kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności w trybie nadzwyczajnym jako spełniające przesłanki art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z treścią § 1 ugody sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2015 r.: "Strony oświadczają, iż w sprawie wyżej określonej zawierają ugodę następującej treści:

1. P. M. C. i P. B. G. wspólnie wykonają projekt techniczny odprowadzenia wód opadowych uwzględniający odprowadzenie wód opadowych z powierzchni szczelnych oraz powierzchni infiltracyjnych z działek przy ul. D. [...] i [...] do kanalizacji opadowej w ul. M. na warunkach określonych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...].

2. Po wykonaniu projektu technicznego j.w. przed jego zatwierdzeniem strony postępowania będą miały wgląd do ww. projektu.

3. Zgodnie z przedstawionym do wglądu projektem, termin wykonania i odbioru urządzeń odwadniających na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K. strony ustalają do 31 lipca 2016 r.".

Jak wynika z treści ugody, ugoda ta pomija tę szczególną właściwość prawa administracyjnego, podlegającą na tym, że prawo to posiada treść bezwzględnie obowiązującą, a nadto także tę właściwość, która polega na tym, że w przypadku zatwierdzania projektu technicznego "ostatnie słowo" należy do organu zatwierdzającego/podmiotu administrującego, a nie do podmiotów mających prawo wglądu do przygotowanej dokumentacji. Zatem ugoda nie powinna uzależniać terminu wykonania i odbioru urządzeń odwadniających od okoliczności polegającej w zasadzie na tym, że zatwierdzony projekt będzie tożsamy z projektem, który był okazany do "pierwotnego" wglądu stronom postępowania przed zatwierdzeniem projektu przez ZIKIT. Na to bowiem wskazuje bezpośrednio zwrot użyty w ugodzie: "Zgodnie z przedstawionym do wglądu projektem, termin wykonania i odbioru urządzeń odwadniających na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K. strony ustalają do 31 lipca 2016 r".

Z powyższego wynika, że wypowiedź ugody w przedmiocie terminu wykonania o odbioru urządzeń, została uzależniona od tego, że projekt zatwierdzony będzie tożsamy z projektem danym do wglądu przed jego zatwierdzeniem. Ugoda pomija zatem tryb zachowania podmiotów zobowiązanych w przypadku kiedy projekt będzie wymagał zmian.

Te nieścisłości i sprzeczności powodują w konsekwencji niewykonalność postanowienia o zatwierdzeniu ugody, gdyż ugoda zawiera nieostre, nieprecyzyjne i w sumie niewykonalne wypowiedzi w przedmiocie warunków wykonania obowiązków wynikających z zawartej ugody. A zatem kontrolowane organy (SKO w [...]) pominęły w odniesieniu do postanowienia zatwierdzającego ugodę, wskutek naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., że posiada atrybuty, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem, że było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały z przyczyn wskazanych i wyjaśnionych powyżej. W tej sytuacji, z uwagi na wymóg praworządności działania organów władzy publicznej, w porządku prawnym nie powinno pozostawać w ocenie Sądu postanowienie administracyjne posiadające wady kwalifikujące go jako trwale niewykonalne w dniu jego wydania.

Na marginesie Sąd zauważa, że brak jest także w zatwierdzonej ugodzie opisu/diagnozy stanu faktycznego uzasadniającego nałożenie w ramach ugody na strony ugody przedmiotowych obowiązków, a ugoda ma być zgodna z prawem powszechnie obowiązującym. W myśl zasad prawa administracyjnego organ nie może przyjmować oświadczenia jednostki/podmiotu spoza administracji publicznej nakładającej na siebie obowiązki, które nie wynikają z obiektywnie obowiązującego prawa administracyjnego. Zatem w tak specyficznej sytuacji, w której obowiązki wynikają z faktu zatwierdzenia ugody przez postanowienie, organ powinien rozważyć i wykazać, czy obowiązki z danej ugody kwalifikują się do obciążenia się nimi przez podmioty w trybie ugody, tym bardziej, że w skardze trafnie podniesiono brak pewnej wzajemności/symetrii praw i obowiązków pomiędzy podmiotami przygotowującymi projekt ugody. W kontrolowanym postanowieniu pewne "blankietowe", ogólnikowe wypowiedzi w tym przedmiocie istnieją zatem wskazane na marginesie przez Sąd I instancji wady postanowienia zatwierdzającego ugodę, nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wykorzystać odpowiednio swoje kompetencje reformacyjnie zawarte w k.p.a. kierując się oceną prawną Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 914 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 400 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz kwota 34 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).