Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 687/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem gazociągu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124b ust. 1, 2 , 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n.", Starosta zobowiązał I. W. i M. W. do udostępnienia, na okres 40 dni, licząc od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], KW [...], inwestorowi – A., w celu wykonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [...] na istniejącym gazociągu [...], ułożonym w ziemi w południowej części działki nr [...], określając jednocześnie zakres obszaru udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązując inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu remontu gazociągu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. A. wystąpił do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli opisanej wyżej nieruchomości do jej udostępnienia na okres 40 dni od rozpoczęcia robót budowlanych w celu dokonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [...]na gazociągu [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowany remont jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania gazociągu oraz, że jego niewykonanie może doprowadzić do awarii skutkującej nawet przerwaniem przesyłu gazu lub zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi. Do wniosku załączono m.in. kopie pism świadczących o prowadzonych właścicielami nieruchomości negocjacjach w sprawie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości oraz kopię operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania w związku z potencjalnymi szkodami spowodowanymi ww. remontem.

Organ pierwszej instancji przedstawił twierdzenia oraz stanowiska stron, które zostały zajęte w toku postępowania, w tym w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 11 września 2013 r. Wynikało z nich, że inwestor jest właścicielem zespołu zaporowo-upustowego [...] na przedmiotowym gazociągu, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P., będącej własnością I. i M. W. W ocenie właścicieli nieruchomości inwestor nie przedstawił szczegółowego zakresu prac, jakie mają być przeprowadzone, w szczególności w jakim zakresie wystąpi trwałe ograniczenie prawa własności gruntu w związku z pozostawieniem na okres eksploatacji gazociągu fittingów wspawanych z uwagi na konieczność zamontowania na czas wykonywanych robót by-passu umożliwiającego nieprzerwany przepływ gazu w trakcie remontu. Inwestor oświadczył, że zarówno on jak i spółka B. dostarczyli M. W. operat szacunkowy, w którym oszacowano wartość prognozowanych szkód związanych z przeprowadzeniem prac oraz projekt wykonawczy remontu. W ocenie właścicieli charakter prac wskazuje, że nie będzie to remont gazociągu a przebudowa, rozbiórka i budowa (wycięcie dotychczasowego układu i odcinków gazociągów oraz wspawanie w ich miejsce nowych) z inną lokalizacją zaworu zaporowo-upustowego oraz inną lokalizacją kolumny upustowej niż przed rozbiórką. Wobec tego, zdaniem właścicieli nieruchomości, nie powinien znaleźć zastosowania art. 124b u.g.n. Zwrócili także uwagę, że remontowany układ zaporowo-upustowy będzie miał po remoncie elementy w części podziemne, które zastąpią dotychczasowe, naziemne elementy układu. Dodali, że inwestor składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji nie wykazał, że prace, które zamierza wykonać na działce nr [...] są remontem w rozumieniu prawa budowlanego. W ocenie autorów pisma zaprojektowana przebudowa i budowa spowodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych znajdujących się na działce gazociągów DN 400 i DN 200 oraz układu zaporowo-upustowego.

Zdaniem organu pierwszej instancji z uwagi na stan techniczny przedmiotowego zespołu [...] oraz funkcję jaką pełni w interesie inwestora i w interesie społecznym uzasadniony jest jego remont. Autorzy projektu wykonawczego zamierzenia określili zakres projektowanych prac jako remont. Organ wyjaśnił przy tym, że w niniejszej sprawie załączony przez inwestora projekt nie jest wymagany, lecz służy temu, aby określić wykonawcy przedsięwzięcia warunki, zakres i kolejność przewidywanych prac. Brak było podstaw do zobowiązania inwestora do kompletacji projektu z projektem budowy ogrodzenia, wykazaniem głębokości posadowienia gazociągu itd.

Organ wskazał, że planowane prace wpisują się w definicję remontu znajdującą się w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Rozważając kwalifikację planowanych prac organ pierwszej instancji wyjaśnił, że istota definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, zamyka się w rodzaju robót budowlanych, które jednak musza być wykonywane w istniejącym obiekcie. Aby więc móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Istotą remontu jest przywrócenie pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego. W przedmiotowej sprawie remontowi i związaną z tym wymianą zużytych składników podlega tzw. zespół zaporowo-upustowy, który jako całość stanowi element składowy rurociągu przesyłowego gazu wysokiego ciśnienia przebiegającego m.in. przez działkę nr [...] w P. W ocenie organu pierwszej instancji zakres i charakter prac związanych z planowanym przedsięwzięciem został szczegółowo omówiony w trakcie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych i opisany w załączonym projekcie wykonawczym. W wyniku przeprowadzenia zaplanowanych robót nie nastąpi zmiana dotychczasowych parametrów takich jak: ciśnienie robocze gazociągu, średnice rur przesyłowych, ilość przesyłanego gazu oraz dotychczasowe funkcje zespołu zaporowo-upustowego. Nie ulegnie również zmianie przebieg rurociągu przesyłowego, który jest podziemny i takim pozostanie. Zdaniem organu pierwszej instancji nie nastąpi zmiana lokalizacji rurociągu, natomiast planowana wymiana elementów wyeksploatowanego zespołu zaporowo-upustowego, obecnie z armaturą podziemną i w części naziemną, na nowe elementy w lokalizacji podziemnej (tylko jeden zawór i kolumna upustowa pozostaną naziemne) jest wymuszona postępem technicznym i dostępnym asortymentem urządzeń wynikających z upływu czasu. W konsekwencji organ przyjął, że opisywane prace mieszczą się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 124b u.g.n.

Organ pierwszej instancji dodał, że nie doszło do porozumienia pomiędzy właścicielami działki nr [...] w P. a inwestorem, który nie uzyskał zgody na wejście na ww. nieruchomość celem wykonania planowanego remontu na istniejącym gazociągu.

W odwołaniu od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 90 i 107 k.p.a., poprzez przyjęcie że planowane przez inwestora prace polegają na remoncie, gdy w istocie są to prace polegające na przebudowie gazociągu, naruszenie

art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo Budowlane poprzez przyjęcie że planowana inwestycja jest remontem, chociaż zastosowano inna zasuwę DN oraz płytę fundamentową oraz naruszenie art. 124b u.g.n. przez błędne zastosowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również oraz I. W. stwierdzając, że organ wydał decyzję pomimo braku podstaw prawnych do jej wydania w oparciu o art. 124b u.g.n.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu I. i M. W., współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie P., gmina P., oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy Gdańsk - Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], do udostępnienia inwestorowi, A. części ww. nieruchomości w celu wykonania remontu zespołu zaporowo-upustowego [...] na istniejącym gazociągu wysokiego ciśnienia [...], ułożonym w ziemi w południowej części działki nr [...], polegającego na wymianie armatury i elementów rurowych zespołu zaporowo-upustowego [...], na nowe, przy zastosowaniu technologii hermetycznej T.D. Williamsona, związanej z trójstronnym wstrzymaniem przepływu gazu w gazociągu wysokiego ciśnienia z zachowaniem ciągłości przepływu gazu przy wykorzystaniu tymczasowego obejścia technologicznego (by-passu), w pozostałym zakresie (pkt 2-4) utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego uzyskał stanowisko projektanta odnośnie twierdzeń sformułowanych w opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę P. K. na zlecenie M.W. Dodał, że postanowieniami z dnia 30 lipca 2014 r. odmówił przeprowadzenia rozprawy jak i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Wojewoda wyjaśnił, że art. 124b można zastosować, co do zasady w przypadku, gdy kumulatywnie spełnione zostaną poniższe przesłanki:

1. wystąpi konieczność wykonania czynności które będą stanowiły konserwację, remont lub usuwanie awarii wymienionych we wskazanej normie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń,

2. właściciel nie wyraża na takie udostępnienie zgody.

Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia wniosku inwestora wynika, iż zamierzony remont zespołu zaporowo-upustowego jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia [...], a niewykonanie go może doprowadzić do zagrożenia niewłaściwego funkcjonowania sieci i awarii skutkującej nawet przerwaniem przesyłu gazu. Zaznaczył, że obowiązek i konieczność utrzymywania urządzeń i obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym wynika wprost z przepisów prawa.

Zdaniem Wojewody, Starosta zasadnie przyjął, że planowane przez inwestora prace stanowią remont gazociągu. W ocenie organu odwoławczego, aby określone prace można było zakwalifikować jako remont, istotnym jest ustalenie czy ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego danego obiektu budowlanego. Remontowany obiekt powinien zatem, jak w niniejszej sprawie, znajdować się z reguły w nieodpowiednim stanie technicznym. Stwierdził, że prace polegające na wymianie zespołu zaporowo-upustowego, stanowiącego integralną część obiektu budowlanego, jakim jest gazociąg, oraz poszczególnych fragmentów orurowania gazociągu nie przysporzą mu nowych, dotąd nieistniejących funkcji ani nie zmienią jego parametrów technicznych i użytkowych. Zastosowana zaś technologia hermetyczna (która wiąże się ze wspawaniem na gazociągu króćców i fittingów) jest niezbędna w celu zapewnienia w czasie remontu nieprzerwanego przepływu gazu do wszystkich miejscowości, do których jest on doprowadzany przedmiotowym gazociągiem. Inwestor nie zamierza wykonywać nowej infrastruktury, przebudowywać jej, czy dokonywać jej odbudowy. Prace ograniczają się do wymiany poszczególnych, zużytych elementów obiektu, która to wymiana doprowadzi do odtworzenia stanu pierwotnego gazociągu. W wyniku wykonania ww. prac nie ulegną zmianie ani parametry techniczne ani użytkowe obiektu, nie zostanie on bowiem dostosowany do nowych funkcji ani nie zmieni przeznaczenia. Ciśnienie gazu i średnice rur pozostaną niezmienione, a sam zespół zaporowo - upustowy, co kilkakrotnie podkreślał inwestor w toku postępowania, pełnił będzie tę samą rolę, co uprzednio.

Organ odwoławczy uznał ze niezasadny zarzut stron, że planowane prace stanowią przebudowę w rozumieniu prawa budowlanego. Przebudowa, jak sama nazwa wskazuje, wiąże się z ingerencją w substancję obiektu budowlanego powodującą jego zmianę jakościową. Przy remoncie obiekt pozostaje niezmieniony, w tym przypadku następuje bowiem odtworzenie stanu pierwotnego, który należy rozumieć jako założenia techniczne danego obiektu istniejące w chwili oddania go do użytku. Przykładem zmiany parametrów technicznych lub użytkowych gazociągu byłoby np. zwiększenie ciśnienia gazociągu lub zamontowanie zespołu zaporowo-upustowego w miejscu gdzie go dotąd nie było.

Zdaniem Wojewody, zarzuty podniesione przez rzeczoznawcę P.K., w opinii technicznej sporządzonej na zlecenie M. W., również nie znajdują poparcia w ustalonych faktach. W szczególności niezrozumiałym jest zarzut zmiany przebiegu rurociągu. Zmiana lokalizacji armatury z nadziemnej na podziemną wiąże się ściśle z wymianą zespołu zaporowo-upustowego, jako całości oraz wymuszona jest postępem technologicznym w dziedzinie budownictwa gazociągów. Sama zaś zmiana lokalizacji z nadziemnej na podziemną nie wpływa w żaden sposób na użytkowanie obiektu i na jego dotychczasowe funkcje i właściwości. Organ wskazał, że do wszystkich twierdzeń sformułowanych przez rzeczoznawcę P. K. odniósł się projektant planowanego przedsięwzięcia M. P., który podkreślił, że przedmiotowy zespół zaporowo-upustowy stanowi integralną część całości, jaką jest obiekt budowlany stanowiący gazociąg [...], znajdujący się na działce skarżących. Wskazał też, że położenie przedmiotowego zespołu zaporowo-upustowego nie ulegnie zmianie, a zastąpienie armatury naziemnej podziemną podyktowane jest obowiązującymi przepisami oraz koniecznością podniesienia bezpieczeństwa.

W ocenie Wojewody powyższe świadczy o tym, że pierwszy z warunków, o którym mowa w art. 124b u.g.n. został spełniony.

W kwestii oceny wystąpienia przesłanki drugiej, to jest braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor kilkakrotnie próbował uzyskać od właścicieli nieruchomości zgodę na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Właściciele działki nr [...] zgody, o której mowa

w art. 124b ust. 1 u.g.n. nie wyrazili. Suma odszkodowania zaproponowana przez jednego z właścicieli przedmiotowej nieruchomości okazała się dla inwestora kwotą nie do zaakceptowania, a ponowiona propozycja wypłaty odszkodowania pozostała ze strony właścicieli działki bez odpowiedzi. Brak zgody można również utożsamiać ze stawianiem takich warunków, których przedsiębiorca nie będzie chciał spełnić, np. wyrażenie zgody pod warunkiem zapłaty określonej kwoty. Zatem również druga z przesłanek wskazanych w art. 124b u.g.n. została spełniona.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo określił w sentencji przedmiotowego rozstrzygnięcia jaki teren działki nr [...] podlega obowiązkowi udostępnienia i załączył do niniejszej decyzji mapę w skali 1:5000, z zaznaczonymi granicami przedmiotowej nieruchomości i granicami udostępnienia, tj. zaznaczonym miejscem na dojazd do zespołu zaporowo-upustowego szerokości 4 metrów oraz placem budowy o wymiarach 35 m x 35 m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo prawidłowego zastosowania przez organ pierwszej instancji, art. 124b u.g.n., właściwego określenia charakteru robót, a także poprawnego przeprowadzenia postępowania, organ wydający decyzję w oparciu o ww. przepis nie może ograniczyć się w sentencji rozstrzygnięcia jedynie do stwierdzenia, że nieruchomość udostępnia się "w celu wykonania remontu". Wydając przedmiotową decyzję organ ogranicza prawo własności, musi zatem ściśle określić zakres tego ograniczenia. Oznacza to, że organ w decyzji winien opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Organ pierwszej instancji właściwie zakreślił czas oraz teren udostępnienia, w kwestii zaś wskazania celu powyższego ograniczenia zabrakło uściślenia, co inwestor ma zamiar w ramach prac remontowych wykonać. Dlatego koniecznym stało się zastosowanie przez Wojewodę

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie punktu 1 zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji zebrał bowiem wystarczający materiał dowodowy, dokonał poprawnej jego oceny i wykładni przepisu art. 124b u.g.n., jak również prawidłowo zakwalifikował charakter robót w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Prawidłowo też, zdaniem Wojewody, przeprowadzone zostały w toku postępowania obie rozprawy administracyjne. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia art. 107 k.p.a. organ wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób wyczerpujący opisuje stan faktyczny oraz zawiera właściwe uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem przesłanek art. 124b u.g.n. oraz pojęcia "remontu" w nim wskazanego. Organ pierwszej instancji odniósł się także do wszystkich najważniejszych kwestii wynikłych w toku przedmiotowego postępowania jak i podniesionych przez właścicieli nieruchomości. Wojewoda nie stwierdził także naruszeń w kwestii załączonej do decyzji organu pierwszej instancji mapy. Mapa ta jest sporządzona w odpowiedniej skali i naniesiony jest na niej zakres zajęcia nieruchomości na czas remontu. Żółty obrys pokrywa się zaś z granicami działki i nie wymaga dodatkowego opisu. W odniesieniu zaś do zarzutu skarżącego, jakoby na rurociągu występowała zasuwa DN 300 Wojewoda wskazał, że M. P. - projektant planowanego przedsięwzięcia, w powoływanym już piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wyjaśnił, iż okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej.

W skardze na powyższa decyzję M. W. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych strony zgłoszonych w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organy obu instancji do treści pisma skarżącego z dnia 21 listopada 2013 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakres prac, które mają być wykonane, przekracza pojęcie remontu, a stanowi przebudowę istniejącej instalacji gazowej. Wynika to, w ocenie skarżącego, z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę P. K. W ocenie skarżącego przebudowa zmienia średnicę gazociągu , gdyż nie występują w nim zwężki oraz zawór DN-300 zostaje zastąpiony zaworem DN-400. Organ powinien okoliczność zbadać, przeprowadzając w tym celu dowód z opinii biegłego niezależnego od stron. Ponadto w projekcie wykonawczym zaprojektowano wykonanie płyt fundamentowych 600x600x100 i 500x500x100. Skarżący wskazał, że organ powinien zbadać, czy zakres prac obejmuje choćby częściową rozbiórkę istniejących elementów, a więc czy inwestycja nie stanowi odbudowy obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego w istocie tak będzie, bowiem część elementów istniejącego obiektu ma zostać zastąpiona innymi – aktualnie wykorzystywanymi materiałami budowlanymi. Świadczy o tym również fakt, że nowa inwestycja ma być w całości pod ziemią, natomiast aktualnie częściowo obiekt budowlany jest posadowiony nad powierzchnią ziemi. Część obiektu zostanie zatem rozebrana, natomiast nie sposób remontować czegoś co w zasadzie nie istnieje.

Ponadto skarżący zakwestionował zasadność odmowy przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego oraz rozprawy administracyjnej. Brak rozprawy oraz powołania dowodu z opinii biegłego oraz oparcie decyzji w całości na twierdzeniach projektanta inwestora stanowi naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej, czy też prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. skarżący wyjaśnił, że w projekcie zostały uwzględnione nowe płyty fundamentowe, których wcześniej nie było. Płyty mają być zrealizowane pod powierzchnią gruntów. Prace zostały rozpoczęte w październiku lub listopadzie, skarżący wskazał, że nie wie czy zostały one zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2 u.g.n.). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3 u.g.n.).

Z unormowania tego wynika, że organ wydając na jej podstawie decyzję nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej udostępnienia, co oznacza tzw. administracyjne ograniczenie prawa własności, będące formą czasowego i ograniczonego wywłaszczenia. Ochrona prawa własności gwarantowana jest normą konstytucyjną zawartą w art. 64 ust.3 Konstytucji RP, z której wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego względu istotne jest, aby podstawy uzasadniające wydanie takiej decyzji zostały właściwie ustalone w sprawie. Wiąże się ona bowiem z istotnym (choć czasowym) ograniczeniem prawa własności. Dlatego wszelkie tego rodzaju ograniczenia prawa własności muszą być bezwzględnie interpretowane zwężająco. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. jest właśnie ograniczenie praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w razie spełnienia enumeratywnie określonych w tych przepisach przesłanek.

Wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n. udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Powyższy przepis określa ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. W zakresie czynności objętych powyższym przepisem nie przewidziano prac innych niż związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii instalacji lub urządzeń.

Jak wynika z treści powołanego wyżej art. 124b ust. 1 u.g.n., możliwość zastosowania tego przepisu uwarunkowana jest spełnieniem kumulatywnie dwóch przesłanek: 1) wystąpienia konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń ( w tym energetycznych), 2) niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na jej udostępnienie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w oparciu o ww. przepis, zobowiązał skarżącego oraz uczestniczkę postępowania I. W. do udostępnienia inwestorowi na czas 40 dni nieruchomości stanowiącej ich własność, tj. działki nr [...] w P., części ww. nieruchomości w celu wykonania remontu zespołu zaporowo-upustowego ZZU49 na istniejącym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 [...], ułożonym w ziemi w południowej części działki nr [...], polegającego na wymianie armatury i elementów rurowych zespołu zaporowo-upustowego [...] PN 6,3 Mpa, na nowe, przy zastosowaniu technologii hermetycznej T.D. Williamsona, związanej z trójstronnym wstrzymaniem przepływu gazu w gazociągu wysokiego ciśnienia z zachowaniem ciągłości przepływu gazu przy wykorzystaniu tymczasowego obejścia technologicznego (by-passu).

W ocenie Sądu zakres prac określony przez inwestora we wniosku nie został przez organ odwoławczy prawidłowo przeanalizowany. Materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy rzeczywiście, tak jak to przyjął inwestor, a za nim organy obu instancji, zakres planowanych prac świadczy o robotach, które są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności że polegają one na remoncie gazociągu.

Elementy objęte hipotezą omawianego przepisu, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1488/13, Lex nr 1471349).

Jak to prawidłowo wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez remont, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie innych materiałów niż użyto w stanie pierwotnym. Istotą remontu jest wykonywanie prac w istniejącym obiekcie, mających na celu przywrócenie pierwotnego stanu technicznego i użytkowego obiektu, najczęściej polegające na wymianie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi (dopuszcza się przy tym wykorzystanie innego materiału).

Nadto w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie budowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i nadbudowę, a w art. 3 pkt 7a, pojęcie przebudowy – stanowiącej wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy zakres wykonanych robót z uwagi na wymianę elementów rurociągu i wykonanie nowych elementów, jakimi są m.in. płyty fundamentowe stanowi jego remont czy też odbudowę, przebudowę lub rozbudowę.

W przypadku remontu i odbudowy inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą.

Zasadnicza różnica między odbudową a remontem sprowadza się do kwestii, iż remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym. Remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, przy czym mogą być one dokonane przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 608/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Pojęcie odbudowy obejmuje odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Przyjmuje się na gruncie orzecznictwa sądowo-administracyjnego z zakresu prawa budowlanego, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. Przykładowo dobudowanie nowych pomieszczeń do istniejącego obiektu budowlanego nigdy nie będzie mogło być zakwalifikowane jako odtworzenie stanu pierwotnego, gdyż prowadzi do powstania nowej substancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, w przypadku gazociągu, który jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość, co do zasady, remont może polegać na wymianie pewnych jego elementów. W szczególności w sytuacji istnienia, tak jak w niniejszej sprawie i funkcjonowania tych elementów, zastąpienie ich nowymi może mieścić się w definicji remontu. Ocena w tym zakresie jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy wymianie takiej nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.

W kontekście przytoczonych poglądów z zakresu wykładni definicji ustawowej pojęcia remontu Sąd stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowych prac związanych z zespołem zaporowo-upustowego [...], organ odwoławczy nie wyjaśnił szeregu istotnych okoliczności dotyczących zakresu planowanych przez inwestora czynności, a w konsekwencji przedwcześnie zakwalifikował je jako remont gazociągu.

W sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez organ odwoławczy, że w wyniku planowanych prac nie dojdzie do dostosowania gazociągu do nowych funkcji oraz że nie zmieni się przeznaczenie tego obiektu budowlanego, jak również to, że nie dojdzie do zmiany ciśnienia przesyłanego gazu.

Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego – gazociągu (na przedmiotowym odcinku), czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Tego rodzaju ustalenie winno w zasadzie uniemożliwiać zakwalifikowanie prac jako remont i prowadzić do zaliczenia ich do kategorii przebudowy i wyłączenia ich spod zakresu prac objętych regulacja art. 124b ust. 1 u.g.n.

Inwestor w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wyjaśnił, że obecnie istniejący zespół zaporowo-upustowy ze względu na wieloletnie użytkowanie i wyeksploatowaną armaturę podlega demontażowi, a w jego miejsce należy zbudować zamiennie projektowany zespół zaporowo-upustowy.

Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sposobu wykonania planowanych prac, które mają prowadzić, jak to wynika z pisma inwestora

z dnia 18 czerwca 2014 r., do zmiany połączeń kołnierzowych na naziemnej armaturze i wstawienia w ich miejsce armatury podziemnej. Inwestor wyjaśniając tę kwestię na etapie postępowania pierwszej instancji wskazywał, że wymianie ulegną wszystkie zasuwy i kurki, lecz zachowają te same funkcje, przy czym w dotychczasowym układzie część z nich była naziemna i część podziemna, zaś w nowym układzie tylko jeden zawór będzie nad ziemią. Ponadto wyjaśniał inwestor, że aktualnie jest jedna kolumna upustowa i pozostanie jedna, lecz w innym miejscu niż pierwotnie.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla prawidłowej kwalifikacji prac okoliczność, czy ich zakres, a w tym przemieszczenie poszczególnych elementów z nad powierzchni ziemi pod ziemię, wynika z osiągniętego poziomu technologii, a także obowiązujących przepisów, konieczności podniesienia bezpieczeństwa oraz czy wpływa to, czy też nie na użytkowanie, funkcje i właściwości gazociągu.

Istotne jest, czy obiekt częściowo podlega rozebraniu i wykonaniu w innym miejscu, na co wskazuje dotychczas zebrany materiał dowodowy.

Podkreślić należy, że ww. okoliczności, które w ocenie inwestora, a także organu odwoławczego, wymuszają określony sposób realizacji przedsięwzięcia, nie mogą uzasadniać kwalifikowania prac w oderwaniu od ustawowych definicji remontu, czy przebudowy. Jeżeli powyższe względy – niewątpliwie istotne – nie pozwalają na wykonanie planowanych prac w ramach remontu, inwestor powinien realizować je w ramach procedur przewidzianych dla robót budowlanych stanowiących przebudowę. Wskazać należy organowi, że w niniejszej sprawie przyjęcie – jak chciałby tego inwestor – że wykonanie prac objętych wnioskiem jest remontem, w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania nowej substancji w obrębie gazociągu w jego odcinku położonym na działce skarżącego oraz uczestniczki postępowania I. W., byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w obszarze obejmującym przebieg gazociągu. Wskazać także należy, że inwestor nie pozostaje bez środków prawnych umożliwiających realizację swojego zamierzenia, nawet w sytuacji, gdy jego zakres wykraczałby poza zakres ustawowego pojęcia remontu, choćby w trybie art. 124 u.g.n.

Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób należy traktować czynności polegające na zamontowania (wspawania w rurociąg) fittingów i króćców. Z wyjaśnień inwestora wynikało, że co prawda są to elementy niezbędne dla przeprowadzenia planowanych prac, jednak ostatecznie pozostaną one częścią gazociągu po wykonaniu remontu. Oznaczałoby to powstanie w obrębie istniejącego gazociągu nowej substancji, która nie istniała w dotychczasowym stanie, a tym samym wykluczałoby zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do kategorii remontu.

Nadto w odniesieniu do kwestii zastosowania w miejscu zespołu zaporowo-upustowego zasuwy DN 400 w miejsce istniejącej zasuwy DN 300 (to jest o większej średnicy), organ odwoławczy nie poczynił własnych, stanowczych ustaleń. Rzeczą organu było bowiem dokładne wyjaśnienie, czy istotnie, tak jak to wywodził skarżący w toku postępowania oraz w skardze, nastąpi zmiana średnicy zasuwy. Odnieść się winien organ w tym zakresie do dostępnej dokumentacji projektowej. Nie jest natomiast wystarczające przytoczenie stanowiska inwestora, z więc strony przeciwnej (w sposób oczywisty zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem) i uznanie go za decydującego. Ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, nie zaś strony tego postępowania.

Organ odwoławczy analizując zaliczenie inwestycji do remontu albo przebudowy nie wyjaśnił także kwestii projektowanych do wykonania w ramach planowanych prac płyt fundamentowych pod armaturę o wymiarach 600x600x100 i 500x500x100, które jak wskazywał na rozprawie skarżący obecnie nie są na nieruchomości posadowione.

Zmiana gabarytów elementy gazociągu, zastąpienie części nadziemnych, częściami podziemnymi, wprowadzenie nowych elementów jak m.in. płyty fundamentowe, w ocenie Sądu świadczyć będzie o braku możliwości kwalifikacji wykonanych robót jako remontu. Ostateczna ocena w tym zakresie winna być dokonana, po uzupełnieniu przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie.

W tym kontekście opisanych wyżej uchybień jako zasadne jawią się zarzuty skargi, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organ II instancji dokonał dowolnych ustaleń niepopartych wyczerpująco zgromadzonym materiałem dowodowym i co najmniej przedwcześnie przyjął, że inwestor będzie dokonywał wyłącznie odtworzenia stanu pierwotnego przedmiotowego odcinka gazociągu, bezpodstawnie odstępując od dokładnego wyjaśnienia opisanych wyżej podnoszonych przez stronę przeciwną kwestii dotyczących powstania nowych elementów gazociągu w części objętej wnioskiem inwestora.

W ocenie Sądu brak rozważenia powyższych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom z art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów i uzasadnia zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienia się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Uchybienia opisane powyżej uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji prac planowanych przez inwestora.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące zaniechania przeprowadzenia wyznaczenia rozprawy oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, nadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wyznaczenie rozprawy niniejszej sprawie nie było obowiązkowe. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada sygn. II SA/Gd 540/09 wyrok dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Dokonanie analizy zakresu planowanych przez inwestora prac pod kątem zaliczenia ich lub wyłączenia spod dyspozycji przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. nie wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Za niezasadny uznać należało także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest remontem czy przebudową. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ dopuszcza dowód z opinii biegłego w sytuacji, gdy sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Rozstrzygnięcie kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii nie wymaga wiadomości specjalnych, lecz związane jest bezpośrednio z dokonaniem prawidłowej oceny prawnej dokładnie ustalonego stanu faktycznego w drodze wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Dokonanie oceny prawnej zakresu planowanych przez inwestora prac należy do stosującego prawo organu administracji.

Ocena merytoryczna, czy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 124b u.g.n., to jest przepisy prawa materialnego, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna, albowiem organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie adekwatnej do ww. przepisów prawa materialnego kwalifikacji planowanych przez inwestora prac. Dopiero wyczerpująca ocena dokładnie ustalonego stanu faktycznego i jego subsumpcja pod przepisy prawa materialnego umożliwiać będzie dokonanie właściwej oceny zgodności wydanej w ten sposób decyzji z prawem.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.