Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1985/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.32 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 53, art.56 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 61/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od E. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 280 ( dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił zaskarżoną przez EKOPAL Spółki z o.o. w Puławach decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 listopada 2009 r. nr SKO.41/2981/SD/2009 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 22 września 2008 r. skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Puławy z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa stacji obsługi pojazdów wraz z zapleczem" na działce nr ewid. 1350, przy ul. Włostowickiej w Puławach.

Decyzją z dnia 1 września 2009 r. Prezydenta Miasta Puławy określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, co jednoznacznie wynika z przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ podkreślił, że emisja zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu nie przekroczy obowiązujących norm, oddziaływanie inwestycji będzie się ograniczać do granic działki, na której będzie położona oraz nie będzie ona naruszać interesu osób trzecich.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania B.D., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium wydając decyzję organ I instancji naruszył art. 53 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm. – zwanej dalej p.o.ś.), ponieważ Starosta Puławski uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia przed upływem 21-dniowego terminu na składanie uwag i wniosków. Prezydent Miasta Puławy pominął również fakt, że uzupełnienie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zostało złożone po dacie opublikowania obwieszczenia o możliwości zapoznania się z raportem i składania do niego uwag i wniosków. Organ I instancji naruszył również art. 56 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w związku z § 4 pkt 3 litera e/ uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. Nr VII/65/2003 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Osiedle Włostowie sektor E w Puławach (Dz.Urz. Woj. Lubl. Nr 77, poz. 2143), gdyż nie zobowiązał inwestora do dokonania nasadzeń wskazanych w planie gatunków drzew i krzewów w taki sposób, żeby zapewnić minimum 20% łącznej powierzchni działek nr ewid. 1350 i 1351/2.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Puławy nie zebrał całości materiału dowodowego w sprawie, bowiem nie przeanalizował akt sprawy zakończonej decyzją Starosty Puławskiego z dnia 12 października 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uciążliwości powstających w związku z eksploatacją stacji paliw i myjni samochodowej należących do skarżącej Spółki.

Organ I instancji nie ocenił również należycie przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie można bowiem było, zdaniem Kolegium, uwzględniać budynku gospodarczego na działce 1349 jako ekranu akustycznego. Dopuszczalny poziom hałasu powinien zaś zostać ustalony na granicy działki nr 1350 z działką nr 1349, niezależnie od budynków, instalacji czy nasadzeń znajdujących się na działce nr 1349. Wadliwie przyjęto również w pkt 2 decyzji z dnia 1 września 2009 r., że projektowana stacja obsługi stanowić będzie ekran akustyczny, gdyż stacja ta sama w sobie stanowić będzie źródło emisji hałasu. Dodatkowo, hałas emitowany nie będzie na stałym poziomie (inwestycja będzie za to generować w krótkie dźwięki o dużym poziomie ciśnienia akustycznego), co oznacza, że w pomiarach poziomu hałasu norma nie zostanie przekroczona, bowiem nastąpi rozłożenie tych dźwięków na okres całego dnia lub nocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że niezasadne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, zgodnie z którym organ I instancji nie zebrał całości materiału dowodowego w sprawie i nie ocenił należycie przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wskazał, że raport taki musi być sporządzony przez osobę posiadającą wyspecjalizowaną wiedzę. Kwestionowanie jego zawartości dopuszczalne jest więc jedynie w sytuacji przedstawienia odmiennej opinii innej osoby posiadającej stosowną wiedzę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie działające jako organ administracji publicznej nie posiada specjalistycznej wiedzy wymaganej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli Kolegium powzięło wątpliwości co do treści części raportu mogło te zapisy zakwestionować tylko na podstawie wiedzy osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i kwalifikacje. Sformułowania odnoszące się do kwestii wymogów ekranów akustycznych Sąd I instancji uznał za dowolne. Kolegium nie było bowiem w stanie ocenić dźwiękochłonności materiałów budowlanych. Nie oceniło także kąta przebiegu fal akustycznych, podnosząc wpływ ukształtowania terenu na emisję hałasu. Zdaniem Sądu I instancji, treść i wnioski zawarte w raporcie są spójne i logiczne, zaś zastosowane obliczenia nie nasuwają zastrzeżeń co do ich poprawności.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, jeżeli Kolegium uznało, że do sprawy powinny zostać dołączone akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Puławskiego z dnia 12 października 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uciążliwości powstających w związku z eksploatacją stacji paliw i myjni samochodowej należących do skarżącej spółki, to organ powinien był to uczynić w toku postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że z akt spawy zakończonej powołaną decyzją Starosty Puławskiego (dołączonych na żądanie Sądu do akt sądowych) wynika, że pomiary hałasu w związku z funkcjonowaniem istniejącej stacji paliw i myjni samochodowej na działkach nr ewid. 1350 i 1351/2 dokonane w toku tego postępowania wykazały, że wartość równoważnego poziomu hałasu A przenikającego z tych obiektów do środowiska dla normatywnego czasu pracy T [dB] jest niższa od dopuszczalnego poziomu hałasu i wynosi dla pory dnia w punktach pomiarowych 47,8 dB i 51,5 dB.

W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że przed upływem 21-dniowego terminu do składania uwag i wniosków Starosta Puławski uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia nie świadczy o tym, że uchybiono art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 p.o.ś. Można wprawdzie podzielić stanowisko Kolegium, że uzupełnienie przedmiotowego raportu przez skarżącą Spółkę w dniu 17 lipca 2009 r. kolidowało ze wskazanym wyżej 21-dniowym terminem, Kolegium nie wykazało jednak, by uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co dawałoby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji nie można również stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Puławy narusza art. 56 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w związku z § 4 pkt 3 litera "e" uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. W świetle powołanego przepisu uchwały, dla obszaru na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja ustala się warunki realizacyjne: minimum 20% powierzchni terenu przeznaczyć na urządzenie zieleni w tym izolacyjnej, szczególnie od strony sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji podkreślił, że z art. 56 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. nie wynika, żeby zapis decyzji I instancji zobowiązujący inwestora "do wykonania nasadzeń drzew i krzewów w celu ograniczenia uciążliwości obiektu na etapie jego eksploatacji na sąsiednie tereny" (pkt 2 decyzji) naruszał cytowany zapis uchwały. Ponadto zapis ten będzie musiał być uwzględniony przez inwestora w kolejnych etapach prowadzonego procesu budowlanego, a więc przede wszystkim w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a – w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53, art. 47 pkt 1 lit. a/, art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. i w związku z § 4 pkt 3 lit. e/ uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania, wyrażające się w niewskazaniu przez Sąd I instancji wpływu na wynik sprawy "rzekomych naruszeń prawa materialnego".

Po drugie, art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w rezultacie przyjęcia przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Puławy prawidłowo ocenił raport jako uwzględniający skumulowane oddziaływanie wszystkich istniejących i planowanych źródeł hałasu w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że w raporcie nie dokonano obliczenia skumulowanych równoważnych poziomów hałasu pochodzących z budynków i instalacji z hałasem pochodzącym z ruchu pojazdów.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że sformułowania decyzji Kolegium są dowolne, ponieważ nie zostały oparte na dowodzie z opinii biegłego. Natomiast ocena przedmiotowego raportu dokonana przez organ I instancji nie nosi znamion dowolności w sytuacji, gdy Sąd I instancji pominął, że organ I instancji nie dokonał analizy przesłanek (założeń) raportu, a całość raportu zaakceptował bez dokonania samodzielnej analizy, jak i bez powołania dowodu z opinii biegłego. Ponadto Sąd I instancji zrównał raport sporządzony na zamówienie strony z opinią bezstronnego biegłego powoływanego przez organ i przypisał raportowi domniemanie prawdziwości do czasu przeprowadzenia kontrdowodu z opinii biegłego

Po czwarte, art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że treść i wnioski zawarte w raporcie są spójne i logiczne, zaś zastosowane obliczenia nie nasuwają zastrzeżeń co do ich poprawności, a organ I instancji nie naruszył przepisów k.p.a. Dotyczy to także stwierdzenia, że w celu zbadania wątpliwości co do treści części raportu, Kolegium powinno powołać dowód z opinii biegłego w sytuacji, gdy powyższe wskazania Sądu I instancji są wzajemnie sprzeczne i w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku uniemożliwią organowi odwoławczemu ponownie rozpoznanie sprawy bez naruszenia jednego z powyższych wskazań Sądu I instancji.

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego dokonania analizy żadnej części treści raportu oraz poprzez uznanie, że ocena każdego elementu raportu wymaga wiedzy specjalistycznej (czyli powołania dowodu z opinii biegłego), w sytuacji, gdy Kolegium dokonało wnikliwej analizy przesłanek (założeń) raportu, dostrzegając wątpliwości, co do rzetelności tego opracowania, które to wątpliwości są zauważalne prima facie, bez konieczności posługiwania się wiedzą specjalistyczną, i tym samym powinny być zauważone przez organ administracji I instancji oraz zweryfikowane.

Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że Kolegium niezasadnie uznało, że organ I instancji nie zebrał całości materiału dowodowego w sprawie i nie ocenił należycie raportu w sytuacji, gdy Sąd I instancji pominął, że Prezydent Miasta Puławy zaakceptował i przyjął ustalenia raportu za własne bez dokładnej analizy przesłanek (założeń), obliczeń, ustaleń i wniosków końcowych raportu. Jednak Kolegium, dokonując wnikliwej analizy raportu w zakresie przesłanek nie wymagających wiedzy specjalistycznej, dostrzegło konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i po jego przeprowadzeniu powołania dowodu z opinii biegłego.

Po siódme, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie została spełniona przesłanka zastosowania powyższego przepisu w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi konieczność:

– przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie nieprawidłowo przyjętych przesłanek (założeń) raportu poprzez uzupełnienie raportu przy wyeliminowaniu nieprawidłowo przyjętych przesłanek,

– przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie obliczenia skumulowanych równoważnych poziomów hałasu pochodzących z budynków i instalacji z hałasem pochodzącym z ruchu pojazdów,

– zweryfikowanie raportu przez powołanie dowodu z opinii biegłego z zakresu akustyki,

– przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadanie wpływu inwestycji na dostępność oświetlenia naturalnego do działki nr 1349 (którą okoliczność Sąd I instancji pominął całkowicie w zaskarżonym wyroku),

– przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wniosku złożonego przez J.Z. w dniu 23 września 2009 r. o wznowienie postępowania w sprawie, jak również wniosku o uchylenie uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. ze względu na pominięcie jej jako strony, (którą to okoliczność Sąd I instancji pominął całkowicie w zaskarżonym wyroku),

– wypełnienia dyspozycji przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53, art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53, art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w związku z § 4 pkt 3 lit. e/ uchwały Nr VII/65/2003 Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. oraz art. 56 ust. 2 p.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż to decyzja I instancji naruszała przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53, art. 47 pkt 1 lit. a/, art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., a kasacyjna decyzja Kolegium miała na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego przez organ I instancji i prawidłowe wypełnienie dyspozycji zawartych w powyższych przepisach.

Po drugie, art. 47 pkt. 1 lit. a/ p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko analizuje się oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Oznacza to, że nie jest wystarczające ustalenie, że emisja hałasu nie przekracza wyznaczonych prawem norm, lecz konieczne jest zbadanie bezpośredniego i pośredniego wpływu oraz konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii zmniejszenia dostępności oświetlenia naturalnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr 1349 po zrealizowaniu przedsięwzięcia na działce nr 1351/2 oraz nr 1350, która to kwestia została podniesiona przez właściciela nieruchomości nr 1349, a Kolegium dostrzegło zasadność jej zbadania.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w tej sprawie nie występują. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w tym przepisie, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone i przedstawiona na ich poparcie argumentacja mogły odnieść zamierzony skutek.

Po pierwsze, Sąd I instancji prawidłowo w przedmiotowej sprawie wskazał, że Starosta Puławski nie naruszył art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 i art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., z którego wynika dla organów administracji publiczny obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie wykazało, aby okoliczność, iż przed upływem terminu do składania uwag i wniosków organ uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia, miała istotny wpływ na wynik sprawy i obligowała organ do wydania decyzji kasacyjnej. Należy podnieść – że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – to na organie spoczywa obowiązek wskazania "rzekomych naruszeń prawa materialnego" (jak określił to skarżący), które jego zdaniem mogą mieć znaczenie w sprawie. Zakres kontroli sądu administracyjnego określa art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sprawuje on kontrolę zaskarżonego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) w zakresie jego zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie przedstawił żadnych zarzutów uzasadniających, że w postępowaniu uniemożliwiono społeczeństwu udziału w sprawie. Sąd I instancji mając na względzie art. 32 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. także z urzędu nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył powyższą zasadę w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W związku z tym nie uwzględnił omawianego zarzutu organu odwoławczego.

Po drugie, nie można uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 4 pkt 3 lit. e/ Uchwały Nr VII/65/2003 Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2004 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Osiedla Włostowice sektor E w Puławach (Dz.Urz. Woj. Lub Nr 77, poz. 2143), w którym określone zostały dla terenu, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, warunki realizacyjne w zakresie urządzenia zieleni, w tym zieleni izolacyjnej, wskazując jedynie zalecane gatunki drzew tłumiące hałas. Ponadto nie można także uwzględnić naruszenia art. 47 pkt 1 p.o.ś., na podstawie którego skarżący wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zmniejszenia dostępności oświetlenia naturalnego do nieruchomości o nr 1349 po zrealizowaniu spornej inwestycji na działkach sąsiednich. Obie te kwestie będą bowiem musiały być uwzględnione przez inwestora na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Dotyczy to w szczególności etapu postępowania o pozwolenie na budowę, w którym właściwy organ zbada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Po trzecie, są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli ustaleń w zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i doprowadził do uchylenia kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, jako organ administracji nie posiadający specjalistycznej wiedzy wymaganej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie może kwestionować ustaleń raportu, bez odpowiedniej opinii biegłego. Natomiast prawidłowo zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w omawianej sprawie powziął wątpliwość co do prawidłowości sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko stacji paliw płynnych i autogazu z myjnią samochodową, stacji obsługi pojazdów wraz z zapleczem zlokalizowanych w obrębie działek nr 1350 i 1351/2, położonych w Puławach z 2009 r. sporządzonego przez F.S. Należy bowiem podkreślić, że raport może sporządzić każdy, brak jest bowiem ustawowego obowiązku, że musi to być biegły pod warunkiem tylko, że raport opracowany przez dany podmiot spełnia ustawowe wymagania określone w szczególności w art. 52 p.o.ś. Sąd nie kwestionuje przy tym, że raport opiera się na analizie danych, często bardzo szczegółowych określających wpływ realizacji przedsięwzięcia na środowisko oraz, że informacje te mają charakter multidyscyplinarny i obejmują zagadnienia techniczne, przyrodnicze i prawne. Jednak w omawianej sprawie nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, na co częściowo wskazuje autor skargi kasacyjnej, że ustalenia raportu dotyczące oceny oddziaływania, w zakresie ochrony środowiska przed hałasem budzą wątpliwości zarówno co do przyjętej metody obliczenia mocy akustycznej planowanej inwestycji, sposobu, jak i zakresu przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu. Poza tym streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie w odniesieniu do hałasu – zdaniem Sądu – jest niewyczerpujące oraz niespójne z uzupełnieniem raportu i z jego częścią graficzną.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał, że raport przedstawiony przez inwestora jest niepełny w zakresie ochrony środowiska przed hałasem i wezwał go pismem z dnia 26 czerwca 2009 r., znak OŚ.76270-3-36/08 do jego uzupełnienia. W odpowiedzi na powyższe pismo organu inwestor przedstawił uzupełnienie raportu w lipcu 2009 r. sporządzone przez ten sam podmiot, co raport przedłożony wcześniej i organ I instancji uwzględnił jego ustalenia. Zdaniem Sądu przedstawione uzupełnienie raportu w znacznej części stanowi jedynie powtórzenie danych i informacji z raportu przedstawionego wcześniej. Ponadto na mapce załączonej do uzupełniania raportu nie ma zaznaczonych punktów pomiarów poziomu hałasu, na które w uzasadnieniu uzupełnienia raportu powołuje się jego autor. Streszczenie uzupełnienia raportu – o którym była mowa wyżej – również budzi wątpliwości, co do jego wiarygodności. W uzupełnieniu raportu autor wskazuje, że teren działek jednorodzinnych podlega ochronie przed hałasem równoważnym 50 dB(A) dla godzin dnia i 40 dB (A) dla godzin nocy (k. 8 uzupełnienia raportu). Natomiast w raporcie wskazał na inne wielkości dla tego samego terenu, tj. 55 dB (A) dla godzin dnia i 45 dB (A) dla godzin nocy, bez wyjaśnienia powyższej różnicy (k. 52 raportu).

Należy wyjaśnić, że w obowiązującym systemie prawa brak regulacji prawnej, która wprost określałaby metody i zakres pomiaru poziomu hałasu, które powinien uwzględniać podmiot sporządzający raport. W związku z tym – zdaniem Sądu – istotne ma tutaj znaczenie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291), w którym są określone sposoby przeprowadzania pomiarów poziomu hałasu przy uwzględnieniu tła akustycznego, jak i kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. Przepisy tego rozporządzenia odnoszą się do okresowych pomiarów hałasu w środowisku dla zakładu, na którego terenie eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a także dla instalacji, dla której zostało wydane pozwolenie zintegrowane (§ 10 pkt 1 i 2). Jednak biorąc pod uwagę fakt, iż inwestor ma zamiar prowadzić inwestycję, która będzie podlegała okresowym pomiarom hałasu w środowisku co dwa lata, należy już na etapie sporządzania raportu (z uwagi na brak innych regulacji) uwzględnić odpowiednie wymagania wynikające z powyższego rozporządzenia. Prawidłowe zastosowanie odpowiedniej metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku i wyliczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na etapie sporządzania raportu, pozwolą inwestorowi w przyszłości zachować wymagany prawem poziom hałasu w środowisku. Jak wynika z raportu i jego uzupełnienia powyższy akt nie został uwzględniony przez jego autora. Zdaniem Sądu przyjęte przez opracowującego raport wzory obliczeń zawarte w pracy T. Nowaka Emisja hałasu z manewrujących pojazdów samochodowych (k. 52 raportu), inne niż określone w rozporządzeniu, są dowolne. Należy bowiem wskazać, że wskazane przez F.S. metody obliczania nie funkcjonują w obrocie prawnym oraz nie są wiążące dla organów administracyjnych i sądu administracyjnego. Natomiast powyższe rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa i powinno być uwzględnianie w pierwszej kolejności już na etapie sporządzania raportu, z uwagi na brak innej regulacji w omawianym zakresie.

Po czwarte, należy uwzględnić kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że w sposób niewystarczający ustalono stan faktyczny w sprawie w zakresie stanu akustycznego planowanej inwestycji. W aktach sprawy brak jest bowiem wyjaśnień odnoszących się do tła akustycznego, które tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, a które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych (rozporządzenie – Załącznik Nr 6, E. Wykonywanie pomiarów, 2d Pomiary tła akustycznego). W szczególności należy zwrócić uwagę na usytuowanie obok inwestycji drogi wojewódzkiej nr 824 Żyrzyn-Puławy-Opole Lubelskie-Józefów-Annopol, która może mieć wpływ na poziom hałasu. Dlatego też chociaż w uzupełnieniu raportu (k. 6 uzupełnienia raportu) F.S. podnosi, że "warunki akustyczne kształtowane są zasadniczo przez hałas komunikacyjny emitowany z drogi komunikacyjnej", to jednak poza tym twierdzeniem brak w raporcie konkretnych obliczeń i wyjaśnień, czy to źródło hałasu ma wpływ na emitowany hałas dla planowanego obiektu. Ponadto z uzupełnienia raportu (k.7-8) wynika, że stacja obsługi ma być czynna tylko w dzień przy drzwiach zamkniętych. Brak jest przy tym w raporcie ustaleń pomiarów poziomu hałasu przy drzwiach otwartych stacji, co również może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że maszyny, urządzenia i narzędzia, będą wykorzystane na stacji serwisowej (k. 7 uzupełnienie raportu), kiedy samochody będą wjeżdżać i wyjeżdżać do obiektu przy drzwiach otwartych, stąd będą emitowały większy hałas niż przy drzwiach zamkniętych.

Po piąte, Sąd w niniejszej sprawie – z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych sprawy – nie może odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej kwestii czy budynek gospodarczy usytuowany na działce nr 1349 stanowi ekran akustyczny tłumiący fale akustyczne pochodzące z działki nr 1350. W celu ustalenia znaczenia przedmiotowego budynku niezbędne jest, o czym była mowa wyżej, przeprowadzenie dokładnych pomiarów poziomu hałasu, uwzględniających w przypadku budynku – jego usytuowanie i materiały, z których jest zbudowany. Nie ma on natomiast znaczenia w sytuacji, kiedy dopuszczalny pozom hałasu projektowanej inwestycji będzie zachowany już na granicy z działką nr 1349.

Po szóste, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności trzeba podnieść, że konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ponieważ ustalenia raportu zawierają istotne braki i nieprawidłowości w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed hałasem. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł sam dokonać uzupełnienia materiału dowodowego w omawianym zakresie i prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 1 września 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny (wskazany powyższej) do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie należy od nowa przeprowadzić analizę oceny akustycznej inwestycji z ewentualnym udziałem rzeczoznawcy w postępowaniu przed organem administracji oraz ewentualnie zarządzić rozprawę administracyjną w świetle dyspozycji art. 89 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Należy także podkreślić, że w tym postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa stacji obsługi pojazdów wraz z zapleczem" nie ma znaczenia na wynik sprawy fakt złożenia przez J.Z. w dniu 23 września 2009 r. "wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, jak i wniosku o uchylenie uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 24 kwietnia 2003 r. ze względu na pominięcie jej jako strony." Powyższe wnioski dotyczą odrębnych postępowań stąd są rozpatrywane w odrębnych postępowaniach i nie dotyczą przedmiotowego postępowania.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.