Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 358/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi G. A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Szkoły Policji w [...] (dalej: "KSP", "organ I instancji") rozkazem personalnym z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") w zw. z art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), zwolnił G. A. (dalej: "funkcjonariusz", "policjant" lub "skarżący") ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2017 r. Rozkazowi personalnemu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Funkcjonariusz posiada ponad 31 lat wysługi emerytalnej. W związku ze spełnieniem wymogu formalnego określonego w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, KSP zgodnie z treścią art. 45 ust. 3 ustawy o Policji podjął decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji na ww. podstawie.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego z [...] października 2017 r., wnosząc o jego uchylenie, a także wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do okoliczności faktycznych związanych ze zdarzeniem mającym miejsce w dniu [...] października 2017 r. w gabinecie Zastępcy Komendanta Szkoły Policji w [...], dotyczącym odczytania mu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz wyrażeniu przez niego odmowy jego podpisu. Wskazał, że w jego ocenie decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji nie znajduje uzasadnienia. Jest ona decyzją krzywdzącą i dyskryminuje skarżącego wśród innych policjantów z uwagi na osiągnięty przez niego wiek. Podniósł, że pełni służbę w Szkole Policji w [...] od [...]stycznia 2000 r. i nie stwierdził dotychczas przypadku zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, organ podejmując decyzję w tym zakresie powinien kierować się zasadami wynikającymi z treści art. 8 § 1 k.p.a., w tym zasadą równego traktowania. Zaznaczył ponadto, że decyzja podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest fakultatywna, a nie obligatoryjna. Decyzję taką powinna cechować uznaniowość, co nie może oznaczać arbitralności i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wymaga uzasadnienia przyczyny zwolnienia ze służby w Policji.

Uzasadnienie takie powinno mieć na celu wskazanie prawidłowości procesu, który doprowadził do faktycznego zwolnienia ze służby w Policji. W ocenie skarżącego, przesłanka zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji może jedynie uruchamiać sam proces wypracowywania decyzji o ewentualnym zwolnieniu, nie może jednak stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej taką decyzję. Zdaniem skarżącego uzasadnienie nie spełnia tych wymogów, bo jest sformułowane w sposób lakoniczny, bez szczegółowego odniesienia się do przyczyn uzasadniających zwolnienie na tej właśnie podstawie. Tego rodzaju braki uzasadnienia faktycznego wydanego rozkazu personalnego stwarzają podstawę do stwierdzenia, że mogło w tym przypadku zaistnieć naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", "KGP"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z [...] października 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Użycie w ww. przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy zauważył, że decyzja w tym zakresie należy do organu kadrowego, a jedyną przesłanką, od której zależy zwolnienie ze służby w powyższym przypadku jest osiągnięcie 30 lat wysługi emerytalnej. Wynika z tego, że przesłanka stanowiąca podstawę do zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji została w sposób wyczerpujący zdefiniowana w treści powołanego przepisu. Nie można tworzyć dodatkowych kryteriów, od zaistnienia których możliwie jest podjęcie takiej decyzji przez organ administracyjny, bowiem świadczyłoby to o arbitralnym podejściu do przedmiotowego przepisu, a ponadto prowadziłoby do rzeczywistego zwolnienia nie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, ale w oparciu o inną podstawę zwolnieniową zawierającą przesłankę wskazaną w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz inną przesłankę nie objętą przedmiotowym przepisem. W konsekwencji spowodowałoby to wydanie decyzji albo w oparciu o inną podstawę zwolnieniową (jeśli przesłanki zwolnienia zamieszczone byłyby w innym punkcie art. 41 ust. 1 lub 2 ustawy o Policji), albo na podstawie nieznanej pragmatyce służbowej.

KGP wskazał, że właściwy organ, tj. właściwy przełożony w sprawach osobowych skarżącego (w rozumieniu art. 32 ustawy o Policji) dokonał wyboru podstawy zwolnienia wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Ustalone granice sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., określiły precyzyjnie przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego, a także zdeterminowały czynności, do których zobowiązany był organ prowadząc to postępowanie. Poza sporem jest również i to, że przesłanka, na której oparto zwolnienie została w sposób niebudzący wątpliwości dowiedziona w tym postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył, że sam skarżący nie kwestionuje faktu nabycia prawa do emerytury z osiągnięciem przez niego 30 lat wysługi emerytalnej.

Organ odwoławczy zauważył, że przełożony właściwy w sprawach osobowych ma prawo do swobodnego kształtowania struktury zatrudnienia w podległej mu jednostce organizacyjnej Policji. Wskazał, że w stanowisku KSP z [...] listopada 2017 r. zostało zawarte stwierdzenie, że przy zwolnieniu ze służby w Policji skarżącego przełożony w sprawach osobowych wziął pod uwagę wyniki ankiet ewaluacyjnych, w których niejednokrotnie wyrażane były opinie słuchaczy szkoły na temat postawy i zachowania skarżącego, w szczególności niepożądane reakcje, wyrażanie przez odwołującego się swoich odczuć czy opinii oraz poglądów prywatnych oraz przenoszenie ich na grunt zawodowy, a także niewłaściwe relacje służbowe ze słuchaczami. Innym przykładem potwierdzającym zasadność podjętej decyzji przez przełożonego było zdarzenie z [...] marca 2017 r., gdzie funkcjonariusz miał dopuścić się przewinienia dyscyplinarnego w postaci nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej, w ten sposób, że nie będąc do tego upoważnionym udzielił z prywatnego konta pocztowego, odpowiedzi osobie prywatnej na pytania zawarte w treści pisma kierowanego do Szkoły Policji w [...], używając przy tym języka nielicującego z powagą służby, tj. o czyn z art. 132 ustawy o Policji w zw. z § 7 i § 32 zasad etyki zawodowej policjanta - zawartych w załączniku do zarządzenia nr [...] KGP z [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. KGP z 2004 r., Nr 1, poz. 3). Jak wyjaśnił organ odwoławczy zdarzenia te nie stanowią o przesłance wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, bo jest nią wyłącznie nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zdarzenia te stanowią natomiast uzasadnienie, dla którego przełożony w sprawach osobowych podjął decyzję o fakultatywnym zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.

Zdaniem KGP uzasadnienie przyznania prymatu "interesu społecznego", tj. "interesu służby" nad "interesem prywatnym", zostało w tym przypadku dowiedzione w sposób niebudzący wątpliwości. Nie bez znaczenia miała dla tej oceny także postawa skarżącego podczas wręczenia mu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji. Jako policjant, a przede wszystkim jako wykładowca, zobowiązany jest do znajomości przepisów dotyczących praw i obowiązków funkcjonariusza Policji, a w szczególności § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów - Dz. U. z 2013 r., poz. 644, ze zm).

W ocenie organu odwoławczego słusznie zatem organ I instancji przedłożył wartość taką jak jakość wzorca osobowego członka kadry dydaktycznej, nad ewentualnym brakiem w składzie osobowym zespołu tworzącego personel dydaktyczny tej szkoły Policji. Interes służby uzasadnia pozostawienie w służbie tylko takich funkcjonariuszy, którzy będą mogli realizować zadania tej jednostki Policji. Muszą to być funkcjonariusze stanowiący dla słuchaczy przykład zachowania praworządnego, prowadzącego do pogłębienia zaufania do Policji nie tylko przez społeczeństwo, ale również przez innych członków tej formacji, tj. nowoprzyjętych funkcjonariuszy Policji. W ocenie przełożonego funkcjonariusz nie spełnia tych kryteriów, dlatego w interesie służby było zwolnienie go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ze służby w Policji.

KGP zauważył, że inną przyczyną uzasadniającą podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, był brak dyspozycyjności spowodowany absencją skarżącego w służbie, która destabilizowała proces szkolenia zawodowego policjantów. Policjant w 2016 r. przebywał bowiem na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] czerwca do [...] lipca oraz od [...] listopada do [...] grudnia. Ponadto [...] października 2017 r., po zakończeniu zajęć służbowych udał się do lekarza specjalisty - psychiatry, po czym przedłożył zaświadczenie lekarskie na okres od ww. dnia do [...] października 2017 r. Organ odwoławczy zauważył także, że policjant deklarował także chęć odejścia na emeryturę (informacja z [...] listopada 2016 r. sporządzona na potrzeby planu finansowo-kadrowego Szkoły Policji w [...]). Wobec tego przełożony skierował skarżącego na komisję lekarską, w celu określenia jego stanu zdrowia i przydatności do dalszego pełnienia służby w Policji (raport funkcjonariusza z [...] grudnia 2016 r. - informujący, że w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia, zwraca się o skierowanie na komisję lekarską, celem określenia dalszej przydatności do służby skierowanie nr [...]) Z nieustalonych powodów skarżący cofnął swoją prośbę o skierowanie go na taką komisję (raport z [...] stycznia 2017 r., w którym cofnięcie uzasadnił względami osobistymi podyktowanymi zmianami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym policjantów i innych służb mundurowych).

Zdaniem KGP okoliczności przedstawionych zdarzeń również stanowią podbudowanie instrumentalne uzasadniające podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ miał uzasadnione, bo potwierdzone wskazanymi wyżej zdarzeniami, wątpliwości co do możliwości rzeczywistego dalszego pełnienia służby przez skarżącego. W interesie służby jest zapewnienie zatrudnienia tym funkcjonariuszom, którzy rzeczywiście będą realizować zadania wyznaczone dla tej formacji, a w szczególności dla tej szczególnej jednostki jaką jest szkoła Policji. Postawa skarżącego nie dawała takiej gwarancji. Stąd też zasadne jest twierdzenie, że organ prawidłowo skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Decyzję tę podjął w granicach uznania administracyjnego, przy czym uznanie to podbudowane było argumentacją wskazującą wprost na to, że dalsze zatrudnienie tego funkcjonariusza nie gwarantuje prawidłowej realizacji zadań wyznaczonych dla tej jednostki Policji. Zatem niezbędnym było, przy rozważeniu interesu społecznego (tożsamego z interesem służby) oraz interesu indywidualnego funkcjonariusza, dać prymat wartości wskazanej jako pierwszej. Zakres tego uznania wytycza treść art. 7 k.p.a.. Uznanie nie może przekroczyć tych granic. Wówczas bowiem decyzja taka ma charakter dowolny. Szczegółowa analiza przyczyn uzasadniających skorzystanie z konstrukcji fakultatywnego zwolnienia skarżącego potwierdza, że nie miała ona charakteru arbitralnego, ale zmierzała do ochrony interesu służby.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że nie przeprowadzono postępowania w pełnym zakresie. Zauważył, że gromadzenie dowodów powinno w praktyce zostać ograniczone do uzyskania tych informacji, które są relewantne z punktu widzenia jego przedmiotu. Organ pomimo tego, że ma swobodę w zbieraniu materiału w sprawie, jak również pełną swobodę w ich ocenie, musi jednak ograniczyć się do gromadzenia tylko takich dowodów i wykonania takich czynności, które będą przydatne do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Za zasadne uznał stwierdzenie, że organ I instancji w sposób dostateczny wykazał zaistnienie przesłanki wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i zgodnie z przyznaną mu kompetencją wydał decyzję merytoryczną. Dalej KGP nie zgodził się z zarzutami skarżącego o braku podstaw do zwolnienia ze służby w Policji uszczupleniem stanu etatowego jednostki Policji, w której funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Zdaniem organu odwoławczego teza ta nie ma podbudowania instrumentalnego. Taką wiedzę posiada wyłącznie kierownik danej jednostki organizacyjnej Policji, w tym przypadku KSP. Nie można w sposób bezkrytyczny, tak jak to czyni strona, oceniać możliwości realizacji poszczególnych zadań przez jednostki czy komórki organizacyjne jednostek Policji, oceniając tę okoliczność wyłącznie przez pryzmat porównania stanów etatowych tych jednostek czy komórek oraz ilości wakatów w tych jednostkach czy komórkach. Taka ocena, dokonana przez skarżącego, nie jest miarodajna.

KGP zauważył, że organ administracyjny podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zobowiązany jest wyłącznie do "uwzględnienia" tej regulacji. Kluczowym jest art. 2 ust. 5 dyrektywy Rady 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r., który wskazuje, że niniejsza dyrektywa nie narusza środków przewidzianych przepisami krajowymi, które w społeczeństwie demokratycznym są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, utrzymania porządku i zapobiegania działaniom podlegającym sankcjom karnym, ochrony zdrowia i ochrony praw i wolności innych osób. W tym kontekście KGP odwołał się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że nie może być mowy o dyskryminacji w sytuacji, gdy u podstaw decyzji o zwolnieniu stoi "dobro służby" czy "interes służby". Przyjęcie, że doszło w tymi przypadku do dyskryminacji z uwagi na wiek uniemożliwiłoby kierownikowi danej jednostki Policji, w tym przypadku KSP, swobodne kształtowanie polityki kadrowej oraz realizacji, w założony przez niego sposób, celów dydaktycznych, do których zobowiązana jest ta jednostka. Zauważył także, że skoro nawet mianowanie na stanowisko dożywotnio, a następnie zwolnienie z pracy z osiągnięciem określonego wieku nie stanowi przykładu dyskryminacji ze względu na wiek, to tym bardziej zwolnienie funkcjonariusza w związku z osiągnięciem wysługi emerytalnej również nie może stanowić takiego przypadku, w szczególności, z uwagi na fakt, że decyzja taka jest uzasadniona "interesem służby".

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że słuszny interes skarżącego nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Decyzja ta mieści się także w granicach nadanego KSP upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należy uznać ją za uzasadnioną. Nadto KGP podniósł, że organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy zasób kadrowy jednostki Policji lub komórki organizacyjnej tej jednostki utrudnia lub uniemożliwia realizację ustawowo nałożonych na Policję zadań. W kontekście powyższego wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania kreślone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Pismem z 30 stycznia 2018 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozkaz personalny KGP, utrzymujący w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o zwolnieniu ze służby. Zaskarżonym rozstrzygnięciom organów zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego z naruszeniem zasady "uznania administracyjnego", gdy tymczasem stan zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy świadczy o tym, że organy dopuściły się dowolności przy podejmowaniu decyzji oraz zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 61 § 4 w zw. z art. 6-9 oraz art. 10 § 1 i nast. k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ I instancji pisemnego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zamiaru zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, które to naruszenie w sposób oczywisty spowodowało pozbawienie strony postępowania realnych możliwości do podejmowania czynności mających, co do zasady prowadzić do oceny materiału dowodowego, jego gromadzenia oraz składania wniosków dowodowych, a które to naruszenie należy uznać jako kwalifikowaną wadę postępowania;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez podjęcie przez organy obu instancji rozstrzygnięcia z uchybieniem wskazanych norm przepisów o postępowaniu, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i niewszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy;

4) art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez rażące naruszenie przez organ odwoławczy prawa odwołującego do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności zaniechania pisemnego zawiadomienia go o miejscu i terminie, w którym będzie on mógł zapoznać się ze zgromadzonym i ostatecznie przez organ odwoławczy ocenionym materiałem dowodowym;

5) art. 15 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., poprzez rozszerzenie argumentacji uzasadnienia prawnego i faktycznego w przedmiocie zwolnienia podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w sytuacji, gdy organ odwoławczy zaniedbał pisemnego zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie w którym będzie on mógł zapoznać się ze zgromadzonym i ostatecznie przez organ odwoławczy ocenionym materiałem dowodowym, aby ten mógł odnieść się do tegoż materiału oraz jak wynika z treści uzasadnienia wydanego rozkazu rozszerzonej argumentacji organu odwoławczego;

6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 22 pkt 6) i nast. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.), poprzez brak zawarcia w treści rozkazu personalnego KSP nr [...] z [...] października 2017 r. - uzasadnienia faktycznego, a który to brak nie mógł być konwalidowany przez organ odwoławczy w zakresie w jakim to uczyniono w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że argumenty organów w sprawie zwolnienia ze służby są niespójne i często wzajemnie ze sobą sprzeczne. Można odnieść wrażenie, że krążą wokół niesprawdzonych informacji na temat donosów w sprawie skarżącego, a organ odwoławczy swoją argumentację nie opiera już na dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, lecz wchodzi w sferę zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - ze względu na tzw. "dobro służby". W ocenie skarżącego w sprawie zaistniała wzajemna sprzeczność stanowiska skoro KGP uważa, że uzasadnienie podstawy zwolnienia było błędne (błąd subsumpcji dowodowej). Skarżący zaważył, że kolejna strona decyzji (12) odnosi się do rzekomej wielkiej absencji chorobowej skarżącego. W jego ocenie skoro przesłanek do zwolnienia nie wolno mieszać to pojawia się uzasadnione pytanie, dlaczego stara się to czynić KGP, który wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu nie tylko na bliżej nieokreślone "dobro służby", lecz wspomina na rzekomym naruszeniu przez skarżącego "norm etyczno- moralnych".

Skarżący wskazał, że pojęcie "interesu służby" nie można mieszać z pojęciem "nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej", czy też innymi pozakodeksowymi podstawami do zwolnienia funkcjonariusza ze służb. W jego ocenie próba naprawienia przez organ odwoławczy rażących wręcz niedostatków w uzasadnieniu faktycznym prezentowanym w rozkazie personalnym organu I instancji okazała się nieskuteczna. Skarżący zwrócił również uwagę na dowód w postaci pisemnej opinii na temat złej sytuacji obsady szkoleniowej w Szkole Policji w [...] z [...] października 2017 r., która potwierdza, że zwolnienie ze służby skarżącego dokonane zostało nie tylko z naruszeniem zasady uznania administracyjnego, lecz również dowodzi niezrozumiałej wręcz decyzji przełożonych w przedmiocie zwolnienia ze szkoły wykładowcy, który wydawałoby się jest wręcz niezbędny do zapewnienia jej prawidłowego działania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z 29 marca 2018 r. oraz z 6 sierpnia 2018 r. skarżący podtrzymał argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności jest rozkaz personalny organu odwoławczego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujący w mocy rozkaz personalny KSP z [...] października 2017 r. nr [...]o zwolnieniu skarżącego z dniem [...] listopada 2017 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "można" świadczy, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji ma charakter decyzji uznaniowej.

W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Wyjaśnić należy, że możliwość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę, pozostawić funkcjonariusza w służbie.

Sąd badając zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcia te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanego powyżej przepisu prawnego oraz właściwie go zastosowały, zaś uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który stał się podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, stanowi samodzielną podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wskazany przepis, nie narusza dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zwolnienie policjanta na podstawie art. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba, że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby z powodu choroby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu.

W kontrolowanej sprawie przesłanki te nie zaistniały. Skarżący nie korzystał z ochrony przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż zwolnienie lekarskie przedłożył po zakończeniu zajęć służbowych w dniu [...] października 2017 r. i doręczeniu w tymże dniu, w trybie art. 47 § 1 i § 2 k.p.a., rozkazu personalnego KSP nr [...] z [...] października 2017 r. Sąd zauważa, że w postanowieniu NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 151/12, przyjęto wskazówkę interpretacyjną przydatną dla właściwej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zawierającego regulację ochronną zbliżoną do art. 41 K.p., którą winna stanowić uchwała Sądu Najwyższego z 11 marca 1993 r., sygn. akt I PZP 68/92 (OSNC 1993/9/140), w której stwierdzono, że wypowiedzenie stosunku pracy pracownikowi, który świadczył pracę a następnie wykazał, że w dniu wypowiedzenia był niezdolny do pracy z powodu choroby, nie narusza art. 41 K.p., zgodnie z którym pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu lub innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy. Słusznie więc organy orzekające przyjęły, że dopuszczalne było wydanie obu rozkazów w sytuacji zaprzestania przez skarżącego służby z powodu choroby.

Bezspornym jest, że w kontrolowanej sprawie skarżący nabył uprawnienia do nabycia emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Również sam skarżący nie kwestionuje faktu nabycia prawa do emerytury z ww. tytułu. Nie bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy były również okoliczności związane z deklaracją skarżącego w zakresie chęci przejścia na zaopatrzenie emerytalne oraz cofnięciem prośby o skierowanie na komisję lekarską celem określenia dalszej przydatności do służby w Policji.

Sąd zauważa, że uzasadniając zwolnienie skarżącego ze służby w Policji obok powołania się na ww. ustawową przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, KGP szczegółowo wskazał powody uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, m.in. powołał się na wyniki ankiet ewaluacyjnych, w których opinie słuchaczy wskazywały na niewłaściwą postawę oraz zachowanie skarżącego, polegające na wyrażaniu swoich własnych opinii czy odczuć oraz poglądów prywatnych i ich przenoszeniu na grunt zawodowy, a także niewłaściwe relacje służbowe ze słuchaczami, które zadecydowały za podjęciem decyzji w oparciu o wskazaną powyżej normę prawną i danie prymatu interesowi służby, po uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 7 k.p.a. Nadto organ odwoławczy odwołał się do zdarzenia mającego miejsce [...] marca 2017 r. kiedy to skarżący miał dopuścić się przewinienia dyscyplinarnego w postaci nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej w ten sposób, że nie będąc do tego upoważnionym udzielił z prywatnego konta pocztowego, odpowiedzi osobie prywatnej na pytania zawarte w treści pisma kierowanego do Szkoły Policji w [...], używając przy tym języka nielicującego z powagą służby, tj. czynu z art. 132 ustawy o Policji w związku z § 7 i § 32 Zasad etyki zawodowej Policjanta - załącznika do zarządzenia nr [...] KGP (Dz. Urz. KGP z 20104 r., Nr 1, poz. 3), jak również wskazał na brak dyspozycyjności skarżącego.

Zdaniem Sądu, przełożony policjanta wykazał okoliczności, jakie brał pod uwagę, podejmując decyzję o niepozostawieniu funkcjonariusza w dalszej służbie. Przełożeni mają obowiązek tak kształtować obsadę kadrową aby Policja sprawnie realizowała zadania na nią nałożone mocą ustawy. Powyższe oznacza, że KGP może stosować regulacje prawne (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji), które zapewniają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, po osiągnięciu pewnego stażu pracy, co nie pozostaje też z oczywistych względów bez związku z jego wiekiem, gdy jest to podyktowane zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania danej formacji. Wymaga tego, co już zostało wyżej podkreślone, specyfika służb mundurowych, czyli szczególne warunki pracy w tego rodzaju jednostkach.

Rozważając, czy organ, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Sąd uznał, że w sprawie został w sposób należyty wyważony zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. Interes strony rozumiany jako dalsze pozostawanie w służbie pomimo osiągnięcia pełnej wysługi lat (ponad 30) nie może konkurować z ważnym interesem społecznym utożsamianym z zagwarantowaniem prawidłowego i sprawnego funkcjonowania poszczególnych komórek Policji, w tym Szkoły Policji w [...].

Sąd zauważa również, że rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy (w tym przypadku stosunku służby) na podstawie przepisu prawa krajowego uprawniającego pracodawcę do takiej czynności w przypadku nabycia przez pracownika prawa do emerytury nie narusza zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, jeżeli regulacja przewidziana w tym przepisie jest obiektywnie i racjonalnie uzasadniona słusznym celem związanym z polityką zatrudnienia i rynkiem pracy oraz jest właściwa i konieczna do jego osiągnięcia (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II PK 197/14 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I PK 120/14 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 lipca 2011 r. sygn. akt C-159, Fuchs), co na gruncie kontrolowanej sprawy miało miejsce.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to należy wskazać, że analiza sprawy nie wykazała, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zawiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania i wezwania do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego nie miało istotnego wpływu na jego końcowy wynik. W wyroku z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł akceptowaną przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie tezę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś skarżący nie wykazał.

Sąd stwierdza, zaskarżone rozstrzygnięcia organów Policji z [...] grudnia 2017 r. i [...] października 2017 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś stwierdzenie przez Sąd takiego naruszenia prawa może skutkować uchyleniem tych rozstrzygnięć. Wbrew stanowisku skarżącego organy Policji orzekające w sprawie nie tylko powołały się na nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, ale również wskazały obiektywne okoliczności zwolnienia ze służby, co zostało przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.