Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2159/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nagrody rocznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji w przedmiocie nagrody rocznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje:

Wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. M. C. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o wznowienie postępowania w sprawie obniżenia jej nagrody rocznej za rok 2010, zakończonej decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r. We wniosku powołała się na art. 145 § 1 pkt 5 i 8 Kpa oraz na okoliczność, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił opinię służbową o funkcjonariuszce, wydaną za okres od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. przez Komendanta Miejskiego PSP w S. oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2011 r. o utrzymaniu tej opinii w mocy. Przedmiotowa opinia stwierdzała nieprzydatność strażaka na zajmowanym stanowisku i stanowiła przyczynę wydania w dniu [...] marca 2011 r. przez Komendanta Miejskiego PSP w S. decyzji o obniżeniu M. C. nagrody rocznej za 2010 r. do 50 % uposażenia. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. została utrzymana w mocy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP decyzją z dnia [...] maja 2011 r.

[...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił przedmiotowe postępowanie i następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt. 2 Kpa, uchylił decyzję Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obniżenia nagrody rocznej oraz uchylił utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r., a także nakazał wypłacić M. C. kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy wypłaconą nagrodą roczną a należną w pełnej wysokości, którą to czynność powierzył do wykonania Komendantowi Miejskiemu PSP w S.

M. C. w odwołaniu wniosła o uchylenie powyższej decyzji i wydanie nowej decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2010 rok w pełnej wysokości i powiększonej o kwotę należnych odsetek, a także poruszyła inne sprawy, jak postępowanie Komendantów PSP Miejskiego i Wojewódzkiego w niniejszej sprawie oraz kwestię wydania nowej opinii służbowej.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania, uznał je za niezasadne.

Organ uznał, iż uchylenie opinii służbowej, na podstawie której obniżono nagrodę roczną, winno skutkować uzupełnieniem tej nagrody do pełnej wysokości. Podkreślił, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 300/13) opinii służbowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej nie można traktować jako orzeczeń administracyjnych bezpośrednio kształtujących stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia taka stanowi jedynie ocenę stanu wiedzy i umiejętności opiniowanego dokonaną przez przełożonego. W szczególności opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinię można zakwalifikować jako akt wewnętrzny kierowany do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającego w stosunku zależności służbowej i akt wynikający z podległości służbowej pomiędzy przełożonym, a podwładnym. Opinia nie przyjmuje w szczególności formy postanowienia lub decyzji. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Uznanie takiego poglądu powoduje niemożność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa albowiem opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można zastosować tej podstawy wznowieniowej. W tym kontekście uchylenie opinii służbowej (będącej aktem o charakterze wewnętrznym) i wydanie nowej opinii służbowej, odmiennej od niekorzystnej dla strażaka należy traktować w kategoriach ujawnionych, nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Stąd też zasadnym jest przyjęcie tezy o potrzebie zastosowania w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Z tych też przyczyn uchylenie decyzji o obniżeniu nagrody rocznej w obliczu rozstrzygnięcia o uchyleniu opinii służbowej, która była podstawą do takiego obniżenia, jest zasadne z prawnego oraz logicznego punktu widzenia. Powierzenie obowiązku wypłaty nagrody rocznej do pełnej wysokości organowi właściwemu do mianowania strażaka na stanowisko służbowe również ocenić należy jako trafne.

Nie jest zasadne żądanie odwołania - wydania nowej decyzji w sprawie przyznania nagrody rocznej za 2010 rok w pełnej wysokości, powiększonej o kwotę należnych odsetek. Wypłata nagrody rocznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Natomiast w sytuacji, gdy organ odmawia przyznania nagrody lub obniża jej wysokość, powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, w której znajdzie się uzasadnienie takiego stanu rzeczy. Jest to bowiem negatywne rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, co ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki strażaka. Natomiast rozstrzyganie sporu co do odsetek jest sprawą cywilną (tu sąd pracy) i nie powinno być ustalane w formie decyzji administracyjnej.

Inne sprawy poruszone w odwołaniu, jak zachowanie przełożonych, sprawa zwolnienia ze służby czy wydanie nowej opinii służbowej nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

M. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowała powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego to jest rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1434) i ustawy Kodeks cywilny;

- naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy to jest:

1) art. 7 Kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) art. 10 oraz art. 73 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji oraz umożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracyjnym II instancji,

3) art. 11 Kpa, poprzez jego obrazę, a to przez brak wyjaśnienia stronie jakiejkolwiek zasadności przesłanki, jaką się kierował organ I i II instancji przy załatwianiu sprawy,

4) art. 77 Kpa, poprzez jego obrazę, a to nie rozpatrzenie wcale materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą i oparcie się wyłącznie na argumentacji podanej przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach,

5) art. 80 i art. 81 Kpa, poprzez ich obrazę, a to przez fakt, iż organy zupełnie zignorowały podstawy prawne oraz argumenty skarżącej,

6) art. 107 § 1 i art. § 3 Kpa, poprzez całkowity brak uzasadnienie zaskarżonego stanowiska, w szczególności nie wyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał za prawidłowy obszar analizowany wyznaczony przez organ I, zaś za nieprawidłowy obszar analizowany zaproponowany przez skarżącą w odwołaniu od decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że jest w otwartym konflikcie z Komendantem Miejskim PSP w S. Sprawa uchylenia negatywnej opinii służbowej i decyzji o zmniejszeniu nagrody rocznej trwała trzy lata, co dowodzi indolencji Komendanta Głównego. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie zajął się zagadnieniem należnych jej odsetek ustawowych. Przyznała jednak, iż w dniu 9 sierpnia 2013 r. na jej konto osobiste została przekazana kwota 1.705,30 złotych z Komendy Miejskiej PSP w S., tytułem wyrównanie nagrody rocznej za 2010 rok. Jednakże w jej ocenie kwota ta jest zaniżona.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż zakres przedmiotowej sprawy dotyczy kontroli przez Sąd Administracyjny prawidłowości postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem zainteresowanej z dnia 29 maja 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...] marca 2011 r. o obniżeniu M. C. nagrody rocznej za 2010 r. do 50 % uposażenia.

Zatem przedmiot rozstrzygania był tu ograniczony do zagadnień wskazanych w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego i organ nie mógł zajmować się w tym postępowaniu zagadnieniami ewentualnej nowej opinii służbowej za 2010 r. czy też w przypadku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zagadnieniem wysokości stosownego wyrównania z tytułu wypłacenia za 2010 r. nagrody rocznej w niepełnej wysokości.

Skarżąca formułując zarzuty w skardze w ogóle nie dostrzega ograniczonego zakresu postępowania wznowieniowego z tych też względów skarga ta w całości (co do wszystkich wymienionych w niej zarzutów) jest chybiona.

Zagadnienie wydania ewentualnej nowej opinii za 2010 rok stanowi zagadnienie nie związane z przedmiotowym postępowaniem i dlatego też nie może stanowić przedmiotu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie w tym postępowaniu. Natomiast zarzuty skarżącej (zarzut naruszenia prawa materialnego) w przedmiocie wypłacenia, w jej ocenie, nieodpowiedniej kwoty z tytułu wyrównania nagrody rocznej z 2010 r. oraz rozliczenia odsetek ustawowych w związku z tą wypłatą to także inne zagadnienia i skarżąca może zakwestionować czynność wypłaty w osobnym postępowaniu. O takiej możliwości została zresztą poinformowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To zagadnienie także wymyka się z przedmiotu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie w tej sprawie.

Skarżąca winna także zrozumieć, iż bez wydania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, w wyniku postępowania wznowieniowego, decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., jakakolwiek wypłata z tytułu wyrównania nagrody rocznej z 2010 r. nie byłaby w ogóle możliwa, albowiem aby móc otworzyć skarżącej prawo do domagania się przedmiotowego wyrównania, najpierw należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obniżenia nagrody rocznej oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r. To właśnie uczyniła wydana przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., która została utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego PSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a to naruszenia przepisów art. 7, art. 10 i art. 73, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i § 3 Kpa w niniejszej sprawie nie miały miejsca, zaś w uzasadnieniu skargi, poza czysto emocjonalnymi sformułowaniami, skarżąca istnienia tych zarzutów nie udowodniła nie wspominając już o wykazaniu, iż miałyby one wpływ na wynik niniejszego postępowania administracyjnego, które, co należy tu stanowczo podkreślić, zakończyło się dla skarżącej korzystnie już w wyniku decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił zasadność wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie zakwalifikowania opinii służbowej (oraz decyzji opinię taką utrzymującą) jako nie decyzje administracyjne. Prawidłowe jest uznanie, iż są to akty wewnętrzne kierowane do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającego w stosunku zależności służbowej i akty wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonym, a podwładnym nie będącymi aktami administracyjnymi, stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Powyższy wywód trafnie pozwolił organowi na zastosowanie konstrukcji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i w rezultacie uwzględnienie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania i wydanie decyzji uchylającej w tym trybie niekorzystne dla niej rozstrzygnięcia w przedmiocie nagrody rocznej za 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, które mogłyby skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem ich nieważność. Dlatego, mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.