Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 865/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156 par. 1  pkt 2 , art. 157  par. 1 i par. 2 , art. 158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie usunięcia obiektu z pasa drogowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez H. M. (dalej skarżąca), decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i § 2, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 36 w zw. z art.40 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] nakazującej skarżącej – właścicielce kiosku handlowego w pasie drogowym Rynku [...] w K natychmiastowe usunięcie kiosku handlowego celem umożliwienia wykonania przebudowy rynku [...], w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r, na mocy której nakazano skarżącej, właścicielowi kiosku handlowego – [...], zlokalizowanej w pasie drogowym Rynku [...] w K, natychmiastowe usunięcie kiosku celem umożliwienia wykonania przebudowy Rynku [...], w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca w skardze zarzuciła organom: naruszenie art. 36 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, naruszenie art. 38 w zw. z 39 ust. 5 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że wykonanie nawierzchni na płycie Rynku [...] wymaga zlikwidowania [...], mimo istnienia decyzji Konserwatora Zabytków, że [...] istnieje w tym samym miejscu, naruszenie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że pozostawienie kiosku zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 999/15 skargę oddalił.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4250/16, oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 21 lutego 2018 r. skarżącą złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...], jako wydanej, w jej ocenie, z rażącym naruszeniem prawa - art. 36 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co wyczerpuje podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, opisaną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto zarzucono również naruszenie przepisów o właściwości przez organ pierwszej instancji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając swój wniosek skarżąca stwierdziła, że przy wydaniu decyzji przez Kolegium doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisów: art. 36 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie bowiem art. 36 ustawy o drogach publicznych nie powinien być stosowany, gdyż budynek kiosku skarżącej nie był usytuowany w pasie drogowym, a na terenie placu miejskiego o ozn. [...]. Ten sam zarzut dotyczy naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy. Dalej skarżąca przedstawiła pogląd, co do wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. W kontekście tego stwierdziła, że przepis art. 36 o drogach publicznych z racji, że dotyczy zajęcia pasa drogowego, nie może dotyczyć zajęcia innych powierzchni w mieście, jak np. placów itp., co miało miejsce, jak twierdzi, w niniejszej sprawie. Z przeprowadzonej korespondencji przez skarżącą wynika, że działka nr [...] obr. [...] - P ( Rynek [...] ) znajduje się na terenach placu o podstawowym przeznaczeniu "pod plac miejski" oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Oznacza, to, że budynek skarżącej - kiosk handlowy, nie został wybudowany w pasie drogowym. Na powyższe, jako dowód skarżąca przytoczyła zapis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego od 2013 r., gdzie działka nr [...] posiada oznaczenie [...], czyli plac miejski. Tenże plan, oddziela obszar Placu – [...] od obszarów terenów komunikacyjnych [...], [...], które to obszary graniczą z obszarem [...]. Tymczasem organy pierwszej jak i drugiej instancji stały cały czas na stanowisku, że przedmiotowy kiosk handlowy zlokalizowany był w pasie drogowym, który to fakt w pełni umożliwiał wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 36 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 oraz 39 ust. 3 ustawy o dogach publicznych. Jednakże zdaniem skarżącej, było to błędne stanowisko, gdyż teren na którym posadowiony był jej kiosk, to plac, a więc zachodzi niedopuszczalność zastosowania przedmiotowych przepisów, które w sposób jednoznaczny i wyraźny stanowią o zajęciu pasa drogowego. Teren placu [...] na którym stał kiosk handlowy, to nie pas drogowy, z uwagi choćby na przeznaczenie tego terenu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren oznaczony symbolem [...]. Organ pierwszej instancji informował skarżącą, "że kategoria drogi publicznej została nadana Rynkowi [...] na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta nr [...] z 28.05.1986r," ( poz.426 w załączniku do ww. uchwały) co powoduje, że pozbawienie Rynku [...] kategorii drogi publicznej musiałaby poprzedzać zmiana ww. uchwały nr 103. Taka sytuacja zdaniem skarżącej, zaistniała i przedmiotowa uchwała utraciła moc prawną, co skarżąca podkreśliła. Powyższe stało się konsekwencją artykułu 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowił, że Rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie tejże ustawy i nadal obowiązujących na obszarze gmin. Natomiast akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach o których mowa w ust. 1, traciły moc z dniem ogłoszenia wykazów. Rada Miasta w wykonaniu zaleceń zawartych w art., 31 ww. ustawy w dniu 21 grudnia 1990 r. wydała uchwałę, która jednak nie objęła uchwały nr 103 z 28 maja 1996 r. Z tego więc wywodzi skarżąca, że przedmiotowa uchwała straciła moc prawną. Wobec powyższego Zarząd Dróg Miasta w sposób bezprawny wskazał jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć uchwałę, która nie obowiązuje już od lat, a Rynek [...] nie stanowi, zdaniem skarżącej, pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji SKO dokonało na wstępie szerokiej analizy przepisów prawa, w szczególności ustawy o drogach publicznych, ustaw regulujących samorząd terytorialny, ustawy o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym, oraz uchwał Rady Narodowej Miasta.

W ocenie Kolegium, analiza tych regulacji pozwoliła na stwierdzenie, że wniosek skarżącej nie można było uznać za zasadny.

Zdaniem Kolegium literatura jak i orzecznictwo sądowo administracyjne wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a. ). Stronami postępowania nieważnościowego są poza wnioskodawcą, nie tylko osoby uznane za strony w postępowaniu zwykłym albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. spadkobiercy osób fizycznych ), ale również inne podmioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, określających odmiennie krąg stron. Należy bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w wewnętrznym trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej jego przedmiotowy związek z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które brały udział w takim charakterze w postępowaniu rozpoznawczym zwykłym. Brak jednak podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji osób, które nie brały udziału w takim charakterze, w postępowaniu zwykłym, chociaż przysługiwał im przymiot strony, o ile po jego zakończeniu nie doszło do następstwa prawnego). W tym ostatnim przypadku stronami winni być następcy prawni podmiotów, którym należało przyznać status stron.

Kolegium wyjaśniło wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", wskazując na występujące w doktrynie i orzecznictwie kontrowersje dotyczące rozumienia tego pojęcia. "

Pierwsze stanowisko akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie, zaś druga wagę skutków związanych z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swym wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/09, wskazał na te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy "rażącym naruszeniu prawa " chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa ), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219 ;.Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995,• nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt. V SA 86/92 i 436-466/92 ( ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ), wskazano trafnie, że : "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące". W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę "rażącego naruszenia prawa" należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych.

W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje decyzję Kolegium z dnia [...] 2015 r. i zarzuca naruszenie przepisu art. 36 ( w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 3) ustawy o drogach publicznych, i to w sposób rażący, czym wyczerpuje podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże Kolegium orzekające obecnie stwierdza, mając na uwadze podane wyżej wywody, dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, oraz odpowiadające im stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/09, że nie podziela żadną miarą stanowiska skarżącej, by decyzja Kolegium z dnia 23 czerwca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 oraz 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej artykuł 36 ustawy o drogach publicznych stanowi: "W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego (...)".

Warunki zastosowania tego przepisu to zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub zawarcie odpłatnej umowy cywilnoprawnej .

Kolegium podniosło, że skarżąca otrzymała zezwolenie na czasowe zajmowanie pasa drogowego - część Rynku [...] - poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku handlowego – [...]. Stanowiła to ostateczna decyzja z dnia [...] 2014 r. wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta i zezwalająca na czasowe zajęcie pasa drogowego - Rynku [...] w okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 10 września 2014 r. Kolejnego zezwolenia skarżąca nie otrzymała. Powoduje to, że w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej Instancji, następnie utrzymanej w mocy przez Kolegium, nakazującej natychmiastowe usunięcie kiosku handlowego celem umożliwienia wykonania robót w postaci położenia nawierzchni wraz z podbudową w miejscu posadowienia kiosku, skarżąca nie posiadała wymaganego pozwolenia na jego zajmowanie pasa drogowego. Nadto jest też bezspornym, że zajmowanie bez tytułu prawnego dotyczyło pasa drogowego, gdyż nie można podzielić zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska o utracie przez Rynek [...] statusu drogi.

W tym zakresie Kolegium przedstawiło swoją argumentację.

Podniosło, że w dniu 21 marca 1985 r. weszła w życie nowa ustawa o drogach publicznych, która w swym art. 7 ust. 2 stanowiła, że zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Należy też przywołać w tym miejscu ustawę z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1988 r., Nr 26 poz. 183, dalej zwanej ustawą o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym), która zawierała przepis art. 26 mówiący: w ust. 1, że w województwach Stołecznym Warszawskim, Krakowskim i Łódzkim dzielnicowe rady narodowe są właściwe w sprawach należących do kompetencji rad narodowych stopnia podstawowego, za wyjątkiem spraw o których mowa w art. 25 ust. 1, w ust. 2, wskazano - że sprawy o których mowa w art. 25 ust. 1 należą do właściwości Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy, Rady Narodowej Miasta Krakowa, Rady Narodowej Miasta Łodzi.

Wymieniony wyżej art. 25 ustawy o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym podaje, że miejskie rady narodowe są właściwe w sprawach m. in. stanowienia prawa miejscowego, w sprawach innych niż określone w pkt 1 i 2. ( gdyż te należą do właściwości Rad Narodowych Miast Warszawy, Krakowa , Łodzi, (przypis tut. Kolegium).

Dnia 28 maja 1986 r. Rada Narodowa Miasta Krakowa wydała uchwałę nr 103, która stanowi w pkt 1, że do kategorii dróg gminnych na terenie województwa krakowskiego zalicza, się drogi określone w załączniku nr 1, zaś w pkt 2 podaje że do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa krakowskiego zalicza się drogi określone załączniku nr 2 i 3.(podstawę prawną tej uchwały stanowi art. 7 ustawy o drogach publicznych.)

W załączniku nr 1 ww. uchwały, pod pozycją 426 widnieje: "Rynek [...]", co powoduje, że teren ten został zaliczony do dróg publicznych . Dnia 21 grudnia 1990 r. Rada Miasta Krakowa na podstawie art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990.r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), wydaje uchwałę nr XIV/104/90 w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Radę Narodową Miasta Krakowa i jej prezydium (...) i nadal obowiązujących, która nie zawiera w swym wykazie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa. Ten fakt stał się podstawą wniosku skarżącej do stwierdzenia, że Rynek [...] i przestał być drogą publiczną, z racji na brak wymienienia cyt. wyżej uchwały. Jednakże takie rozumowanie jest wadliwe. Po pierwsze, zdaniem Kolegium uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa miała moc uchwały stopnia wojewódzkiego, co było koniecznością wynikającą z art. 7 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 1985 r., tak więc nie podlegała reżimowi uchwały nr XIV/104/90 z dnia 21 grudnia 1990 r., co oznacza, że nie straciła bytu prawnego i w dalszym ciągu jej ustalenia obowiązują. Wykazy sporządzone przez rady miejskie Miasta Stołecznego Warszawy, Miasta Krakowa i Łodzi obejmują akty prawa miejscowego wydane przez rady stopnia wojewódzkiego tych miast w zakresie art. 26 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Tak więc uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 28 maja 1986 r., wydana przez organ stopnia wojewódzkiego, w aspekcie powyższego stanu prawnego, nie utraciła mocy prawnej i znajdujący się tam wykaz dróg jest aktualny. W tym miejscu należy także przywołać ustawę z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872), bowiem jej art. 103 ust. 2 stwierdza, iż "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 01.01.1999 r. drogami gminnymi". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że zawarte we wniosku skarżącej argumenty dotyczące obarczenia decyzji Kolegium z dnia 23 czerwca 2015 r. wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności tej decyzji z racji rażącego naruszenia prawa, a w szczególności rażącego naruszenia art. 36 ustawy o drogach publicznych - nie są zasadne, a zastosowany w przywołanej decyzji przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia, jest prawidłowy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 40 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 3, art. 36, art. 7 ust. 2 i art. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że decyzja z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) § 27 i § 28 uchwały nr XC/1323/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" poprzez nieuwzględnienie przebiegu naniesionego Rysunku Planu pasa drogowego przy Rynku [...];

3) § 1 ust. 2 uchwały 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utożsamieniu drogi Rynek [...] z placem miejskim Rynku [...];

4) art. 107 § 3, art. 6, art. 7, oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. nieustalenie przebiegu i parametrów pasa drogowego, a w związku z tym nieustalenie czy budynek kiosku skarżącej H. M., który uległ rozbiórce na mocy decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...] mógł zostać usunięty na podstawie przepisów o drogach publicznych;

5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne, sprzeczne z informacjami kierowanymi do strony wydanie decyzji, co uniemożliwiło stronie zgłoszenia wniosku dowodowego;

6) z ostrożności - art. 31 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. dotyczy placu miejskiego Rynku [...].

Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) i art. 145a § 1 P.p.s.a. skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w stosownym terminie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...], względnie (co najmniej) do ustalenia przebiegu i parametrów pasa drogowego na którym rzekomo posadowiony był budynek kiosku H. M. oraz do ustalenia legitymacji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta decyzji na podstawie art. 36 ustawie o drogach publicznych;

- zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, według przepisanych norm.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca po raz drugi kwestionuje prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...], którą to utrzymano decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą skarżącej – właścicielce kiosku handlowego w pasie drogowym Rynku [...] w K - natychmiastowe usunięcie kiosku handlowego celem umożliwienia wykonania przebudowy Rynku [...], w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego.

Powyższa decyzja nie tylko, że nosi miano ostatecznej, to również i sprawa sądowoadministracyjna, uruchomiona w wyniku skargi skarżącej wniesionej na powyższą decyzję SKO została prawomocnie zakończona.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 999/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie podzielając argumentacji skarżącej, skargę bowiem na decyzję SKO z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 4250/16, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że przedmiotem sprawy administracyjnej był nakaz usunięcia kiosku handlowego wydany na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że to zaskarżona do WSA decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta zakreślają granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej w tym postępowaniu. Sąd administracyjny nie mógł więc w tym postępowaniu uczynić przedmiotem kontroli innych spraw administracyjnych, w szczególności - wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej oczekiwaniu strony - nie mógł dokonać kontroli legalności całego procesu rewitalizacji Rynku [...]. Uznał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dodatkowe okoliczności nie objęte treścią art. 36 ustawy o drogach publicznych nie mają w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a odnosząc się do podnoszonych przez stronę okoliczności braku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu Rynku [...], zasadnie uznał, iż pozostają poza granicami sprawy wytyczonymi przez art. 36 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ strona została zobowiązana do usunięcia kiosku zlokalizowanego w pasie drogowym ustalanie stanu faktycznego sprzed posadowienia tego kiosku było w sprawie bezprzedmiotowe.

W granicach rozpoznanej sprawy nie ma również znaczenia, w ocenie NSA podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż [...] była obiektem budowlanym, a nie kioskiem. Wobec jednak powołania się na tę okoliczność w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę stanowi o rozbudowie kiosku handlowego ([...]), a legalność zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Również złożony przez stronę wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego dotyczy lokalizacji "kiosków - obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem". Z przedstawionych przyczyn za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. NSA podkreśliło, że zamierzenie budowlane polegające na rozbudowie kiosku handlowego ([...]) zostało zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, a legalność i prawidłowość zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Przy czym istotna jest legalność realizacji inwestycji - rozbudowy kiosku, a nie jak podnosi skarżąca kasacyjnie, legalność rewitalizacji Rynku [...]. W związku z powyższym NSA za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, w której orzekać powinien organ nadzoru budowlanego. Wobec spełnienia przesłanek wydania przez zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu NSA uznał za nieuzasadniony. NSA zauważył, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych nie może być uzasadniany ewentualnymi naruszeniami przepisów prawa przy wykonywaniu decyzji, ponieważ zarzuty takie wykraczają poza granice rozpoznanej sprawy administracyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli 1 października 1985 r. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym lub w wyniku zgodnego z prawem działania obiekt został tym pasem objęty. Żadna z wymienionych sytuacji w sprawie nie miała miejsca. W kontekście braku podstaw zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych. WSA trafnie wskazał, że sama strona podkreślała w skardze, iż dysponuje stosownymi zezwoleniami i prowadzi działalność we wskazanym miejscu od 27 lat.

Analizując zarzuty przemawiające zdaniem skarżącej za stwierdzeniem przez Kolegium nieważności przedmiotowej decyzji stwierdzić należało, że są zbliżone do tych podnoszonych we wskazanym postępowaniu administracyjnym zwykłym, a następnie sądowoadministracyjnym.

Do rozważenia pozostawała zatem kwestia, czy możliwe było uruchomienie przed organami administracji postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zwykłe i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone oddaleniem skargi.

Jak podnosi T. Woś w Komentarzu do art. 56 P.p.s.a. "Przyjęte obecnie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w kodeksie postępowania administracyjnego uregulowanie tych kwestii jest wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne. Artykuł 189 k.p.a. przyjmuje bowiem zasadę wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, a art. 56 p.s.a. zasadę, iż toczące się nadzwyczajne postępowanie wewnątrzadministracyjne stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. Ponadto uregulowania zawarte w obu przepisach nie są pełne."

Dalej autor ten wywodzi, że art. 56 P.p.s.a. nie formułuje expressis verbis zakazu uruchamiania – ani z urzędu, ani na wniosek uprawnionych podmiotów – wewnątrzadministracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie. Oznacza to, gdyby kierować się wyłącznie literalną wykładnią postanowień art. 56, że prokurator, organ państwowy powołany do kontroli przestrzegania prawa, dysponowałby mniejszymi możliwościami kontrolnymi niż np. organizacja społeczna. Takie rozwiązanie nie wydaje się możliwe do przyjęcia. Uruchomieniu sprzeciwiają się postanowienia art. 171 P.p.s.a.

Wobec tego przyjąć należy, za stanowiskiem Komentatora ukształtowany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, ale wciąż aktualny, pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Zasadne są bowiem argumenty, że zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 P.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe. "Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej także z urzędu. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania)."( por. T. Woś. Komentarz do art. 56 P.p.s.a. w Lex).

Kolegium nie było, więc w ocenie Sądu, zwolnione z weryfikacji dopuszczalności uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności swojej własnej decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...] z wniosku skarżącej, zwłaszcza pod kątem istnienia przeszkody przedmiotowej.

Wynik negatywny tych czynności procesowych powinien doprowadzić do wydania postanowienia z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W kontekście powyższego można się więc zastanawiać, czy w sytuacji, gdy skarżąca, posiadająca przecież interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podała we wniosku podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, właściwą reakcją Kolegium była odmowa stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 23 czerwca 2015 r. i to wówczas, gdy samo Kolegium stwierdza w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że sąd administracyjny uprzednio co do meritum 19 kwietnia 2016 r. skargę oddalił. Sądowi doskonale znane jest stanowisko, zaprezentowane np. w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, nie zaaprobowane przez doktrynę bezkrytycznie, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania (wydanym na podstawie obowiązującego wówczas art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, a więc rozważenia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a., wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekający w tej sprawie uważa, że niedopuszczalne było wszczęcie przez właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, w sytuacji powtórzenia w zasadzie zarzutów wobec organów we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na względzie tezę wskazanej uchwały, dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu o niedopuszczalności uruchomienia w takiej sytuacji postępowania nadzwyczajnego, a przede wszystkim fakt, że wydanie w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – a więc również negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, podobnie jak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bo tamującego doprowadzenie do skutecznego rozpoznania wniosku skarżącej – doprowadziło w rezultacie do nieuwzględnienia żądania skarżącej zawartego w jej wniosku, Sąd uznał, iż niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zamiast tego odmówienie stwierdzenia nieważności mocą kontrolowanej decyzji, nie stanowiło takiego naruszenia prawa, które pociągałoby konieczność uchylenia kwestionowanej skargą decyzji.

Wobec powyższych okoliczności Sąd zdecydował o oddaleniu skargi. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego z procesowych zatem względów, nie mogły więc w żadnej mierze wywrzeć zamierzonego skutku – uznania istnienia w zaskarżonej decyzji kwalifikowanej wady prawnej rażącego naruszenia prawa, skoro sąd administracyjny rozpoznając uprzednio skargę na tę decyzję kwestie te zobowiązany był w procesie kontroli w pierwszej kolejności uwzględniać.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.