Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 431/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 52
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 331/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 331/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1) zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z dnia 19 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3) zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) opublikował w dniu 14 lutego 2013 r. wyniki testu zawężenia marży (Testu MS) oraz testu zawężenia ceny (Testu PS) dla ofert detalicznych [..]S.A skierowanych do klientów biznesowych, dotyczących usługi dostępu do Internetu zapewnionej w klasie ruchu UBR (usługa [..]) w następujących wariantach:

a) Promocja "[..]", obejmująca usługę [..], w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: 512 kbit/s;

b) Promocja "[..]", obejmująca usługę [..], w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s;

c) Promocja "[..]", obejmująca usługę [..]wiązaną z usługą telefonii VoIP, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s;

d) Promocja "[..]", obejmująca usługę Neostrady związaną z usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s;

e) Promocja "[..]", obejmująca usługę [..]wiązaną z usługą telefonii VoIP oraz usługą telewizji, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące, dla opcji usługi: "do 10 Mbit/s", 40 Mbit/s oraz 80 Mbit/s.

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT), odwołując się do opublikowanych wyników testów, wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. zwróciła się Prezesa UKE w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji w zakresie 30 interesujących ją zagadnień wskazanych we wniosku.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. nr DHRT-WORK-064-6/13 (2), wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Prezes UKE poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpatrzony do dnia 22 kwietnia 2012 r. Jednocześnie pismem z tej samej daty nr DHRT-WORK-064-6/13(3), organ zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim zawiera ona tajemnicę przedsiębiorstwa [..]S.A.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr DHRT-WORK-064-6/13 (7), organ udzielił KIGEiT informacji publicznej w zakresie, w jakim w jego ocenie, nie stanowiła ona tajemnicy przedsiębiorstwa [..]S.A.

Jednocześnie w piśmie tym zawarta został informacja, że w zakresie w jakim wniosek dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa [..]S.A tj. w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1, 2, 4, 14, 19, 25 oraz 28 wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr DHRT-WORK-064-6/13 (8), wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezes UKE poinformował wnioskodawcę, że postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zostanie zakończone do dnia 20 maja 2013 r.

Kolejnym postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r. nr DHRT-WORK-064-6/13 (11), wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ poinformował wnioskodawcę, że postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zostanie rozpatrzone do dnia 20 czerwca 2013 r.

W dniu 6 czerwca 2013 r. KIGEiT skierowała za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze wniosła:

1. o stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 19 lutego 2013 r. i udostępnienia KIGEiT informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania 1, 2, 4, 14, 19, 25 oraz 28 które, zdaniem Prezesa UKE, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Telekomunikacji Polskiej S.A .;

2. stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 - 3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia.

Następnie Sąd I instancji wskazał,, iż w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy. Prezes UKE jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również żądane przez KIGEiT we wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. informacje odpowiadają zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje te odnoszą się bowiem do sfery działania Prezesa UKE jako organu regulacyjnego w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż rozpoznając wniosek skarżącego organ powinien zatem udostępnić żądane informacje, jeżeli był w ich posiadaniu. Jeżeli zaś nie był w posiadaniu żądanych informacji, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. Jeżeli natomiast organ był w posiadaniu żądanych informacji, lecz zachodziły przeszkody do ich udostępnienia, to kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymczasem organ w niniejszej sprawie, udostępnił stronie skarżącej wyłącznie informacje w zakresie, w jakim w jego ocenie, nie stanowiły one tajemnicy przedsiębiorstwa [..]S.A. Organ nie udostępnił natomiast stronie skarżącej informacji wymienionych w pkt 1, 2, 4, 14, 19, 25 oraz 28 informując ją, iż wszczął postępowanie w sprawie odmowy ich udostępnienia. Postępowania tego organ do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie zakończył i nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie organ pozostaje zatem w bezczynności.

Sąd I instancji zauważył, iż działanie organu w ramach wszczętego postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ograniczało się wyłącznie do wielokrotnego informowania strony skarżącej o przedłużeniu prowadzonego postępowania. Łącznie organ wydał w tej sprawie 6 lakonicznych postanowień o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania (z dnia 25 lutego 2013 r., 23 kwietnia 2013 r., 21 maja 2013 r., 19 czerwca 2013 r., 22 lipca 2013 r. oraz 23 sierpnia 2013 r.), nie podając w nich żadnych powodów przedłużania kolejnych wyznaczonych terminów. W postanowieniach tych organ powoływał się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu wskazujące, iż powyższy przepis nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, jest całkowicie błędne.

Sąd I instancji wskazał, iż termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy znajduje praktyczne zastosowanie właśnie w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej. Podmiot dysponujący informacją publiczną musi bowiem posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003).

W przypadku konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie otwiera się natomiast, niezależnie od terminów do udostępnienia informacji publicznej, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, termin do wydania decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a. Takie rozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby bowiem prowadzić w skrajnych przypadkach do sumowania obu wyżej wskazanych terminów i w rezultacie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w znacznym odstępstwie czasowym od daty złożenia wniosku, niezgodnie z treścią art. 13 omawianej ustawy. Stąd też stosownie od treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja o odmowie udostępnienia informacji winna zostać wydana najpóźniej w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i to pod warunkiem, iż wcześniej, w terminie nieprzekraczającym dwóch tygodni od złożenia wniosku, organ posiadający daną informację wyda postanowienie przewidziane w art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, w którym w sposób wiarygodny uzasadni przyczyny, dla których informacja nie może być udostępniona w zwykłym trybie. Konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej nie może jednak stanowić usprawiedliwienia do wielokrotnego przedłużania tego terminu.

W tej sytuacji Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględnił skargę na bezczynność Prezesa UKE i zakreśli organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku strony skarżącej, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek strony skarżącej, mimo upływu 8 miesięcy od jego złożenia nie został bowiem rozpatrzony i organ nie przedstawił żadnej uzasadnionej przyczyny tak znacznego opóźnienia w jego załatwieniu. Takie postępowanie organu świadczy o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej określających terminy załatwienia wniosku.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie odrzucenia skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, pomimo to, iż skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezesa UKE nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa;

2) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku KIGEiT o udostępnienie informacji

publicznej oraz uwzględnienie skargi KIGEiT;

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że czym innym jest sprawa udostępnienia informacji publicznej, co do której nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę jej udostępnienia, a czym innym sprawa udostępnienia informacji publicznej, w przypadku której organ konstatuje, że zachodzą tego rodzaju okoliczności. O ile bowiem do tej pierwszej sprawy nie stosuje się przepisów k.p.a., o tyle w przypadku drugiej - z uwagi na to, że organ wydaje decyzję administracyjną - przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu jej wydawania. W istocie więc w tym drugim przypadku (od momentu stwierdzenia, że zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej) mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie z postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe oznacza, że do prowadzonego przez Organ postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa [..]S.A., stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem regulacji szczególnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu znajduje zastosowanie m. in. art. 37 § 1 k.p.a. Skarga KIGEiT dotyczyła bezczynności Prezesa UKE w zakresie udostępnienia informacji publicznej stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [..] S.A., a więc w istocie dotyczyła bezczynności organu w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca powinna wezwać na piśmie Prezesa UKE - w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. - do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 P.p.s.a. organ podkreślił, iż Prezes UKE wielokrotnie informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że organ był bezczynny w sprawie wniosku KIGEiT o udostępnienie informacji publicznej.

Organ dodał również, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może znaleźć zastosowania w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej. W takim bowiem przypadku nie jest możliwe poinformowanie wnioskodawcy o nowym terminie, w którym nastąpi udostępnienie żądanych przez niego informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. Organ nie wydał bowiem decyzji (która byłaby przedmiotem zaskarżenia) o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Dlatego też, Sąd I instancji, prawidłowo uznał, że skarga wniesiona przez Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej była formalnie dopuszczalna.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz naruszenia prawa procesowego tj. art. 149 P.p.s.a., należy zauważyć, iż przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), którego błędna interpretacja, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doprowadziła Sąd I instancji do nieprawidłowej oceny i uznania, iż organ pozostawał w bezczynności. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami u.d.i.p.

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej art. 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: l OSK 642/13; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r.., sygn. akt: l OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: l OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: l OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2965/12; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11). W rozpoznawanej sprawie terminy te nie zostały zachowane, co czyni także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 nieuzasadnionym.

Fakt, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że organ ten był zobowiązany do załatwienia wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nie udostępniając żądanej informacji, ani też nie wydając decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na podstawie art. 149 P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu, jak również zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.