Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1040/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz Skarżącego kwotę 200,- zł (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski jh


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1040/09

UZASADNIENIE

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] na podstawie art. 31 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...], ul. [...], [...] K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnych w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., gm. K., powiat p. Stowarzyszenie [...] uzasadnia żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji na dz. Nr [...] w m. Z. następującymi celami statutowymi Stowarzyszenia:

1) działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regionu (§ 7 pkt 1 statutu Stowarzyszenia),

2) dążenie o dbałość o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych (§ 7 pkt 2 statutu Stowarzyszenia),

3) ograniczenie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego (§ 7 pkt 3 statutu Stowarzyszenia).

Ponadto we wniosku podano, że opłaty eksploatacyjne za wydobywanie kopaliny zasilają w 60% gminny fundusz ochrony środowiska oraz, że mieszkańcy miejscowości K. niebędący członkami stowarzyszenia oraz członkowie Koła terenowego SEPZN w K. złożyli do Zarządu SEPZN pisemne wnioski o włączenie Stowarzyszenia, w ich imieniu, do prowadzonego postępwania.

W niniejszym postępowaniu sprawa dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...], Ś., ul. [...], [...] K. była już rozpatrywana na podstawie wniosku z [..] maja 2005 r. W uzasadnieniu wniosku jako postawę żądania wskazano przepisy art. 28, 29 i 31 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz podano, że celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska i jego zasobów naturalnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr: [...] Starosta P.odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [..], Ś., ul. [...], [...] K., do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wobec niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Stowarzyszenia wniosło zażalenie na postanowienie Starosty P., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia od udziału na prawach strony w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr: [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. w sprawie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym uznając, iż Starosta P. słusznie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, uzasadniając swoje postanowienie brakiem merytorycznego powiązania celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania.

W ocenie organu od prawomocnego rozstrzygnięcia do dnia ponowienia żądania nie zmienił się stan prawny ani faktyczny w tej sprawie (nie zmieniono celów statutowych Stowarzyszenia).

Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli stron tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny.

Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu, musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania organizacji społecznej.

Sprawa, o przystąpienie do której wnioskuje Stowarzyszenie, dotyczy wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Zgodnie z przepisem art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), w razie wydobywania kopaliny bez koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają w drodze decyzji prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

W ocenie organu między celami statutowymi organizacji społecznej a materialno prawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek. Postępowanie w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji nie dotyczy szeroko rozumianej ochrony środowiska lecz nałożenia sankcji administracyjnej, jest postępowaniem szczególnym. Wobec powyższego cele statutowe Stowarzyszenia powinny wiązać się z prawem górniczym i geologicznym, bowiem jedynie powiązanie faktyczne i prawne celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Również z faktu, że podwyższona opłata stanowi dochód gminy nie wynika interes prawny Stowarzyszenia działającego na terenie tej gminy (per analogum wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV SA 1243/91, opubl. w ONSA 1993, nr 2, poz. 41; Wspólnota 1994, nr 2, s. 18).

Kwestia ochrony interesu społecznego jest realizowania w ramach postępowania administracyjnego przez sam organ administracji poprzez wszczęcie postępowania i przeprowadzenie wszelkich niezbędnych ustaleń dowodowych.

Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że zmienił się stan faktyczny, który odbiega od wcześniej ustalonego.

Mianowicie we wniosku złożonym przez Stowarzyszenie [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. powołano się na pisemne wnioski: Koła Terenowego Stowarzyszenia [...]j w K. oraz mieszkańców K. nie będących członkami Stowarzyszenia o włączenie się w ich imieniu do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej na wydobywanie kopaliny bez koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., gm. K., powiat p., a więc w interesie mieszkańców K., którzy podpisali ten wniosek – czyli w interesie społecznym. Przedmiotowe pisma nie zostały załączone do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z uwagi na możliwość zastosowania szykan ze strony A. i S.S. w stosunku do osób, które podpisały się pod tymi wnioskami.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanka zawarta w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie interesu społecznego została spełniona. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1998 r. sygn. V SA 686/97 przez pojęcie "interesu społecznego należy najogólniej rozumieć to wszystko, co jest zgodne z prawem i dla społeczeństwa korzystne". Czynnik "interesu społecznego" nie może być lekceważony przez organ administracji publicznej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. S.A. 820/81 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujący uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić w sposób zgodny z interesem obywatela, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznawanych mu uprawnień i środków.

W zażaleniu podkreślono, że istnieje szczególna doniosłość dla "interesu społecznego", który polega na głosie społeczeństwa wyrażonym poprzez pismo sporządzone i podpisane przez społeczność lokalną do Stowarzyszenia o włączenie się do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty eksploatacyjnej na wydobywanie kopaliny bez koncesji na terenie przedmiotowej działki w ich imieniu. Stąd też zasadne jest dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze względu na uzasadniony interes społeczny.

W uzasadnieniu organu I instancji podniesiono także, że w ocenie organu między celami statutowymi organizacji społecznej a materialno-prawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek, albowiem postępowanie w sprawie wydobywania kopali bez wymaganej prawej koncesji nie dotyczy szeroko rozumianej ochrony środowiska, lecz nałożenia sankcji administracyjnej i jest postępowaniem szczególnym.

Stowarzyszenie nie godzi się z takim twierdzeniem, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 08 Nr 25 poz. 150 ze zm.) przez pojęcie środowisko – rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ponadto art. 323 ust. 1 i 2 omawianej ustawy stanowi, że – każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenie stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem; w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, może on żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie. Jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna, co też że uczynili w 2005 roku.

W Statucie Stowarzyszenia są takie cele jak:

1) działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regionu;

2) dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych;

3) ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego;

4) działania na rzecz zachowania różnorodności biologicznej środowiska oraz inne.

Przez pojęcie środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.

Ustawodawca precyzyjnie określił co należy rozumieć przez pojęcie środowisko. uczynił to właśnie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i należy wskazać, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 05 Nr 228 poz. 1947 ze zm.) nie funkcjonuje w obrocie prawnym w oderwaniu od innych przepisów pomimo, że jest przepisem szczególnym. Pewne pojęcia ustawowe są zastrzeżone i organ I instancji nie może ich inaczej "interpretować". Należy zauważyć, że kopaliny określone w ustawie – Prawo ochrony środowiska są zaliczone do pojęcia "środowiska". Natomiast w ustawie Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "kopaliny" zostały ponadto podzielone przez ustawodawcę na różne kategorie.

Dlatego też mając na uwadze powyższe bezzasadne jest twierdzenie organu I instancji o braku powiązania celów statutowych Stowarzyszenia z meritum postępowania administracyjnego, albowiem ustawodawca postawił znak równości pomiędzy środowiskiem a kopalinami.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 31 §2, art. 105 §1, art. 110 i art. 126 §1 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 31 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jest do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie) jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110, w zw. z art. 126 §1 Kpa). Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe to, na podstawie art. 105 §1 Kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Badając sprawę w niniejszym postępowaniu zażaleniowym w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie zaistniała możliwość wydania merytorycznego orzeczenia przez organ I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez organ pierwszej instancji, wniosek Stowarzyszenia [...] w zakresie dopuszczenia tej organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., był już przedmiotem postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta P odmówił bowiem dopuszczenia w/w Stowarzyszenia do postępowania w tym przedmiocie, a Wojewoda Wielkopolski, rozpoznając zażalenie na rozstrzygnięcie, utrzymał je w mocy. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku w danej sprawie, która jest sprawą tożsamą tzn. występują w niej te same podmioty, ta sama podstawa prawna i faktyczna i taka sama treść żądania, jest okolicznością powodującą, że przedmiotowa sprawa przestała istnieć, w związku z czym nie ma podstaw do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. pochodzi od tego samego podmiotu co wniosek z [...] maja 2005 r. i zawiera żądanie takiej samej treści, nie ulega też wątpliwości, iż nie zmienił się stan prawny, a wstępne postępowanie Starosty P. potwierdziło, że także stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie – zostało to wyraźnie wskazane w uzasadnieniu wydanego postanowienia: cyt. " W ocenie organu od prawomocnego rozstrzygnięcia do dnia ponowienie żądania nie zmienił się stan prawny ani faktyczny tej sprawy (nie zmieniono celów statutowych Stowarzyszenia". Ustalenia te potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Należy zatem stwierdzić, iż mamy do czynienia ze sprawą tożsamą, w której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie merytoryczne i póki takowe funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowania dotyczące tej samej materii tj. dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału we wskazanym postępowaniu jest bezprzedmiotowe. Wniosek taki jest następstwem regulacji zawartej w art. 110 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, które to przepisy określają zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie z nią organ jest związany własnym orzeczeniem (tj. zarówno decyzją, jak i postanowieniem) od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanego orzeczenia.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że zakwestionowane w zażaleniu postanowienie należy wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ dotknięte jest nieważnością z przyczyn wymienionych w art. 156 §1 pkt. 3 Kpa, tj. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostatecznie. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż toczące się postępowanie ma charakter postępowania zwykłego prowadzonego w toku instancji, nie stwierdza się nieważności postanowienia wydanego z naruszeniem w/w przepisu lecz należy je uchylić, zaś postępowanie przed organem I instancji prowadzone w tej sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1997 r. I SA/Gd 12/96).

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na postanowienie SKO w P. W uzasadnieniu podniesiono, że doszło do naruszenia i złamania przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 3 ust. 10 oraz art. 30. Zdaniem Skarżącej spełnia on wszelkie wymogi formalne aby być dopuszczonym do przedmiotowego postępowania, gdyż:

1) jest Stowarzyszeniem, którego głównym zadaniem statutowym jest ochrona środowiska i aktywnego udziału społeczeństwa w procedowaniu tego zagadnienia,

2) wydobywanie kopalin jest bez wątpienia przedsięwzięciem mającym ogromny wpływ na stan środowiska Gminy Kaczory, na terenie której znajduje się siedziba Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych w wymienione w skardze.

1. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).

2. Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 p. 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 199/08/1227 ze zm.- dalej uiś). Celem Stowarzyszenia jest w szczególności: dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych; ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów; żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska (§ 7 ust. 1 pkt 2 i 9 Statutu), zatem statutowym celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska - mogło ono uczestniczyć w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony i wywieść skargę do sądu administracyjnego (art. 44 ust. 1 i 3 uiś). Stowarzyszenie to jest osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz. U. 79/01/855 ze zm.- dalej Prawo o stowarzyszeniach). Ustawodawca w Prawie o stowarzyszeniach (w przeciwieństwie np. do ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych- Dz.U. 94/00/1037 ze zm.- regulującej sposoby reprezentacji spółek), nie uregulował sposobu reprezentowania stowarzyszeń. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 Prawa o stowarzyszeniach, statut stowarzyszenia określa w szczególności: [...] 5) władze stowarzyszenia, [...] ich kompetencje, 6) sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności jego uchwał [...]. Z treści art. 10 ust. 1 p. 6 Prawa o stowarzyszeniach wynika, że kwestię sposobu reprezentowania stowarzyszenia określa jedynie jego statut. W ustawie tej brak przepisów normujących to zagadnienie. W myśl art. 67 § 1 kpc osoba prawna dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu. Zgodnie z art. 38 kc, sposób działania takiej osoby przez swe organy określa ustawa i oparty na niej statut (postanowienie Sądu Najwyższego z 08 lutego 2008 r. I CZ 143/07, LEX 457855).

3. Jeśli zarząd stowarzyszenia jest wieloosobowy, to jedynie statut stowarzyszenia może regulować sposób wykonywania reprezentacji. Dla określenia rodzaju reprezentacji rzeczywiście zasadnicze znaczenie ma wykładnia statutu (art. 65 kc). Przy ustalaniu jego znaczenia należy mieć także na uwadze wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym (postanowienie Sądu Najwyższego z 30.1.2002 r. – III CZ 135/01; wyrok Sądu Najwyższego z 11 czerwca 2008 r. - V CSK 6/08, LEX 453127). Jeśli statut nie wskazuje konkretnego sposobu reprezentacji stowarzyszenia w innych sprawach niż majątkowe, powstaje domniemanie, że do składania oświadczeń woli wymagane jest działanie wszystkich członków zarządu (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.12.2006 r. – IV SA/Wa 1955/06).

4. Dokonując wykładni Statutu Stowarzyszenia, uchwalonego dnia 24 lutego 2007 r. i ujawnionego w KRS (rubryka 4 pkt 3), Zarząd kieruje całokształtem działalności Stowarzyszenia, reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz [...] (§ 20 ust. 1 Statutu). Zarząd składa się z 7 członków, w tym: prezesa, wiceprezesa, sekretarza, skarbnika oraz 3 członków. (§ 20 ust. 2 Statutu). Jedynie dla ważności oświadczeń woli, pism i dokumentów w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków zarządu Stowarzyszenia w tym prezesa (§ 32 Statutu, znajdujący się w rozdziale pt MAJĄTEK I FUNDUSZE; k. 66, 68-84 akt IV SA/Po 355/09). Statut stowarzyszenia jest swoistego rodzaju czynnością prawną, nie mającą charakteru powszechnie obowiązującego prawa (Z. Radwański w: "Prawo cywilne- część ogólna" t. 2 CH Beck 2008 s. 229 nb 14). Statuty prywatnych osób prawnych (w tym spółek akcyjnych, spółdzielni, fundacji, stowarzyszeń), mają charakter czynności prawnych, podlegających obiektywnej metodzie wykładni oświadczeń woli. Wymaga tego wzgląd na interesy osób trzecich. Przedmiotem wykładni jest tekst statutu odpowiednio zarejestrowanego i z tego względu powszechnie dostępnego. Mają tu zastosowanie ogólne reguły odnoszące się do wykładni dokumentów, wśród nich postulat, by opierać się nie tyle na dosłownym brzmieniu (regułach językowych), ale mieć również na względzie cel i zasady współżycia społecznego (art. 65 kc). Chodzi tu o cel autonomicznie ustalony w tekście statutu lub rekonstruowany przy uwzględnieniu ogólnych postanowień ustawy dotyczący określonego typu osób prawnych lub tam wyrażonych wartości (Z. Radwański- op. cit. s. 92 nb 148-150, s. 229 nb 14).

Obiektywna metoda wykładni oświadczeń woli, zorientowana jest na ochronę zaufania i ochronę pewności obrotu. Miernikiem wykładni winno być jedynie znaczenie obiektywne słów lub określonych zachowań, znaczenie ustalone zwyczajem społecznym, aczkolwiek uwzględniające zindywidualizowany układ sytuacyjny stron. Dla ustalenia właściwego sensu oświadczenia woli należy zapytać, jak rozumiałby go rozsądny i prawy człowiek (wzorzec normatywny) znajdujący się w sytuacji danej strony (Z. Radwański- op. cit. s. 52 nb 36; s. 59-61 nb 47- 50, s. 66 nb 63). Stosując obiektywną metodę wykładni oświadczeń woli do Statutu z dnia 24 lutego 2007 r. należy wskazać, że Stowarzyszenie w § 32 Statutu dopuściło wyjątek od zasady składania oświadczeń woli przez siedmioosobowy zarząd wyłącznie w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych - jedynie w tej materii oświadczenia woli, pisma i dokumenty mogą być w sposób ważny podpisane przez dwóch członków zarządu- w tym prezesa. A contrario- we wszystkich innych kwestiach – w tym w szczególności w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych i sądowych, oświadczenia woli (w tym zawarte w pismach procesowych) mogą być składane jedynie przez siedmioosobowy zarząd, reprezentujący Stowarzyszenie na zewnątrz (§ 20 ust. 1 i 2 Statutu). Postanowienie ustępu 6 § 20 nie precyzuje, co Stowarzyszenie rozumie pod pojęciem wykonywania czynności wynikających z osobowości prawnej Stowarzyszenia. Statut nie zawiera definicji tego pojęcia, a zatem wykładni obiektywnej tego pojęcia należy poszukiwać na tle polskiej kultury prawnej, bowiem tak rozumiałby go rozsądny i prawy człowiek. Istota osoby prawnej polega na tym, że jest ona jednostką organizacyjną, która z mocy przepisu ustawy została wyposażona w zdolność prawną i w związku z tym może być podmiotem stosunków cywilnoprawnych. W szczególności składa się nań zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych, odpowiedzialność za zobowiązania, ochrona dóbr osobistych osoby prawnej (art. 33 kc; S. Dmowski w: "Komentarz do kc. Część ogólna" LexisNexis 2009 s. 141-142 uw. 1-4; s. 146 uw. 12, s. 165- 166). Nie ulega wątpliwości, że przy obiektywnej metodzie wykładni Statutu, postanowienie ustępu 6 § 20 jest semantycznie puste, bowiem prezes Stowarzyszenia nie może wykonywać samodzielnie czynności wynikających z osobowości prawnej Stowarzyszenia, mieszczącej się w materii uregulowanej w § 32 Statutu (składanie oświadczeń woli w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz zaciąganie zobowiązań należy do źrenicy praw i obowiązków związanych z osobowością prawną osób prawnych), ani w sferze uregulowanej § 20 ust. 1 i 2 Statutu. Nie sposób ustalić zakresu, w którym prezes Stowarzyszenia mógłby udzielić pełnomocnictwa innemu członkowi Zarządu lub przewodniczącemu Koła Terenowego, w sprawach wynikających z osobowości Stowarzyszenia, a nie regulowanych w § 20 ust. 1 i 2 (zasada) bądź § 32 Statutu (wyjątek od tej zasady). Osobowość prawna przysługuje Stowarzyszeniu (art. 17 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach), bowiem Statut, choć przewiduje powołanie jednostek terenowych, zwanych Kołami Terenowymi, nie przewiduje uzyskania osobowości prawnej przez Koła Terenowe.

5. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem nie są prawa i obowiązki majątkowe (jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu), wszystkie oświadczenia woli (w tym zawarte w pismach procesowych składanych w postępowaniach administracyjnych bądź sądowoadministracyjnych – jako składanych na zewnątrz), winny być składane przez siedmioosobowy zarząd (§ 20 ust. 1 i 2 Statutu), bądź osobę, która jest tak podjętą uchwałą zarządu upoważniona jako pełnomocnik.

6. Z akt administracyjnych wynika, że od postanowienia z dnia 29 czerwca 2009 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie pismem z dnia 25 lipca 2009 r. Zostało zatem uruchomione postępowanie odwoławcze, opisane w rozdziale 10 kpa (art. 127-140). Ta czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne podania (w tym odwołania - art. 63 § 1 kpa), określone zostały w art. 63 § 2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis strony wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika z treści art. 128 w zw. z art. 63 § 3 kpa, gdyż regulacja ta wyłącza przypadki, w których możliwy byłby brak podpisu pod podaniem (odwołaniem). Podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony - świadczy o tym, że strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę (stronę) wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17.9.1990- III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21.12.1987 r.- IV SA 907/87- Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 103; wyrok NSA z 18.5.1994- SA/Gd 2365/93- POP 3/97/62- Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 662 uw. 6).

7. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zażalenie zostało podpisane w następujący sposób: u dołu pisma jest odciśnięta pieczątka: "Prezes mgr I.S." oraz odręczny podpis: podpis "I.S.". W nadesłanym na odpisie aktualnym z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej według stanu z dnia 06 lipca 2009 r. w rubryce 4 znajduje się informacja, że dnia 24 lutego 2007 r. uchwalono nowy tekst statutu. Z tekstu obowiązującego statutu z dnia 24 lutego 2007 r. (dalej Statut) zapisano, że zarząd Stowarzyszenia [...] kieruje całokształtem działalności Stowarzyszenia, reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność przed walnym zebraniem członków/delegatów. Zarząd składa się z 7 członków. Z odpisu KRS wynika, że jako sposób reprezentacji podmiotu wskazano, że dla ważności oświadczeń woli, pism i dokumentów w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków zarządu w tym prezesa.

8. W tej sytuacji organ administracji publicznej winien był stwierdzić, że pismo z dnia 25 lipca 2009 r. zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu (art. 64 § 2 kpa). W aktach sprawy brak zarówno wezwania strony do usunięcia braku w odwołaniu przez jego prawidłowe podpisanie (np. poprzez doręczenie Zarządowi Stowarzyszenia kserokopii pisma z dnia [...] lipca 2009 r. z precyzyjnym pouczeniem i z żądaniem jego odesłania w terminie 7 dni na adres organu – po prawidłowym podpisaniu przez pozostałych 5 [jeśli osoba podpisana obok I.S. była wówczas członkiem Zarządu Stowarzyszenia - ze wskazaniem kim była ta osoba] bądź 6 członków Zarządu) jak i - w efekcie - prawidłowo podpisanego zażalenia. Nieprawidłowo podpisane pismo z dnia 25 lipca 2009 r. zostało bezpodstawnie potraktowane jako zażalenie, bowiem nie spełniało warunków zażalenia. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu - staje się instancyjnie właściwym w wyniku prawidłowo złożonego zażalenia i nie skorzystania przez organ I instancji z art. 132 § 1 kpa. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego zażalenia strony.

9. Skoro w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego zażalenia od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego prawidłowo przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia powoduje, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

10. Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. Po ewentualnym uzupełnieniu braku odwołania- w trybie i terminie przewidzianym w kpa - i po ponownym zastosowaniu przez organ I instancji trybu opisanego w art. 132 § 1 kpa, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji. Zatem uprawomocnienie się niniejszego wyroku skutkować będzie tym, że organ odwoławczy wezwie Stowarzyszenie do prawidłowego podpisania pisma, po czym będzie procedował w zależności od działań Stowarzyszenia.

11. Na marginesie Sąd wskazuje, że w sprawie, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, nie mógł odnieść się do zagadnień merytorycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (odpowiednio- wyrok NSA z 10.2.1998 r.- I SA 1342/97, akceptowany przez J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2006 s. 312 uw. 12). Prowadząc postępowanie organy nie muszą podejmować czynności procesowych (np. zawiadamiać o czynnościach procesowych bądź doręczać odpisów decyzji) wobec Stowarzyszenia (reprezentowanego przez Zarząd) bądź danego Koła Terenowego jednocześnie. Jeśli ze Statutu nie wynika, który z tych podmiotów reprezentuje Stowarzyszenie w danym postępowaniu, należy wezwać Zarząd do wskazania, któremu z tych podmiotów doręczać odpisy decyzji i podejmować czynności procesowe. Rzeczą wewnętrzną Stowarzyszenia będzie wówczas przekazywanie między tymi podmiotami informacji i dokumentów, które mogą interesować każdy z tych podmiotów.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.

MZ