Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 536/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 940/11 w sprawie ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1. Wyrokiem z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Rz 940/11 Wojewódzki Sąd

Administracyjny w R. uwzględnił skargę T. N. P.P.H.U.

"K." S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w R. z [...] r., nr [...] w przedmiocie

negatywnej opinii dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości

alkoholu oraz piwa stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia i zasądził

od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego

T.N. P.P.H.U. "K." S. R. kwotę [...] zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.2.Sąd I instancji podał, że postanowieniem z [...] r. nr

[...] wydanym na podstawie art. 106§1 i §5 ustawy z 14 s3eca

1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98

poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.), art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982r. o

wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z

2007r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) oraz uchwały [...] R. M. R.

z [...] w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów

alkoholowych na terenie Miasta R. oraz uchwały Nr [...] Rady

Miasta R. z [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na

terenie Miasta R. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych

do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży-Miejska Komisja Rozwiązywania

Problemów Alkoholowych w R. w związku z wystąpieniem Prezydenta M.

R. w sprawie zaopiniowania sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie

handlowym zlokalizowanym przy Al. A. K. [...] w R. prowadzonym

przez T. N. P. "K." S. R., wydała negatywną

opinię odnośnie sprzedaży w tym punkcie napojów alkoholowych do 4,5 %

zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem

sprzedaży.

Negatywna opinia wynikała z niespełnienia przez wnioskodawcę warunku

zachowania 100-metrowej odległości (licząc w ciągu komunikacyjnym) od obiektu

chronionego, tj. Niepublicznego Przedszkola "Cz. P.", usytuowanego

przy Al. A. K. [...]. Komisja wskazała, że aktualnie przedsiębiorca

przygotował projekt organizacji ruchu wraz z wydzieleniem ciągu dla pieszych w

pasie drogi wewnętrznej poprzez wykonanie oznakowania pionowego i poziomego,

wg którego odległość ta wynosi [...] m. Przedstawiciele Komisji dokonując oględzin

na miejscu i obserwacji przemieszczania się osób po wyjściu z przedszkola

stwierdzili jednak, że korzystają oni wyłącznie z najkrótszego ciągu pieszego ([...]

m). W tej sytuacji Komisja uznała, że nie można dzielić ciągów pieszych, gdyż każdy

z nich winien spełniać warunki uchwały, gdyż istotą i celem przepisów prawa jest

ochrona wymienionych w niej obiektów oraz osób tam przebywających przed

skutkami prowadzenia w ich pobliżu sprzedaży napojów alkoholowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpatrując zażalenie

T.N. PPHU "K." S. R., postanowieniem z [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138§2 k.p.a. utrzymało w

mocy postanowienie Komisji z [...] r. uznając, że zostało ono wydane

zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. §1 ust. 1 uchwały Rady M. R.

[...] określa na 100 m minimalną odległość miejsc sprzedaży napojów

alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży,

licząc w ciągu komunikacyjnym od wejścia do placówki do wejścia na teren działki

wydzielonej trwałym ogrodzeniem, gdzie znajdują się szkoły, placówki oświatowo-

wychowawcze i opiekuńcze, budynku służące wykonywaniu kultu religijnego,

jednostki wojskowe, kluby abstynenckie, grupy AA, Al-Anon, A-Aten. W przypadku

braku ogrodzenia odległość jest mierzona bezpośrednio do wejścia do wymienionych

placówek. Pomiar przeprowadzony w ten sposób między punktem handlowym

ubiegającym się o pozwolenie a Niepublicznym Przedszkolem "C. P."

wykazał, że odległość między w/w obiektami wynosi w najkrótszej linii [...]

wyłącznie z niego korzystają osoby odbierające dzieci z tego przedszkola. W ocenie

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Miejska K. R.

P. A. wydając swoje postanowienie prawidłowo przeprowadziła

postępowanie dowodowe w sprawie, a zaproponowana przez inwestora koncepcja

ciągu komunikacyjnego stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w powyższej

uchwale Rady M. R. oraz z ustalonym stanem faktycznym w terenie.

Zaproponowany sposób przebiegu ruchu pieszego jest błędny logicznie, bowiem

oczywistym jest, że pieszy będzie zmierzał najkrótszą drogą do celu.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.2. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skardze

T. N. zwrócił się o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w R. z [...] r. jako niezgodnego z

prawem, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków celem ustalenia

prawdy obiektywnej, przez co nastąpiło naruszenie słusznego interesu obywatela,

- naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego

zgromadzonego w sprawie, w szczególności Projektu organizacji ruchu

sporządzonego przez osobę uprawnioną,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 uchwały [...] Rady M.

R. z [...] . oraz uchwały [...] z [...].

2.2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

wniosło o jej oddalenie.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że po rozpoznaniu

zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

zaskarżonym postanowieniem działając na podstawie art. 138§2 k.p.a. "utrzymało w

mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne". Art. 138§2 k.p.a. brzmi "organ

odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do

ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja została wydana z

naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oczywista sprzeczność pomiędzy powołaną

podstawą prawną a rozstrzygnięciem organu stanowi rażące naruszenie prawa o

którym mowa w art. 156§1 pkt 2 in fine k.p.a. (komentarz A. Wróbel s. 356). Istnienie

przesłanki stwierdzenia nieważności musi być "oczywiste, widoczne gołym okiem" a

nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych.

Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie

któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z

orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego

wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko

naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i

procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego

rozumienia przepisów art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności

eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie

dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku

czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy

wydaniem decyzji. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 145§1 pkt 2 ustawy z

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a., art. 127§1 i

129§2 k.p.a.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając przez

pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyło wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w R. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w

sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w postaci:

-art. 133 p.p.s.a. poprzez nie zapoznanie się z aktami sprawy,

-art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku innej podstawy

prawnej niż ta, która hipotetycznie mogła być naruszona przez Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w R.,

-art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie nieważności

zaskarżonej decyzji,

-art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i wskazań co do

dalszego postępowania wiążących organ, którego działanie było przedmiotem

zaskarżenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz zasądzenie

kosztów postępowania wg norm przepisanych

4.2.Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przedstawił przebieg postępowania

przed organami administracji oraz treść kwestionowanego wyroku. Zdaniem kasatora

ocena dokonana przez Sąd I instancji została niejasno wyłożona w uzasadnieniu

wyroku i wynika z niej, że Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 138§2

k.p.a., który w konkretnym przypadku nie miał zastosowania.

4.3.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma

usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) a wyrok Sądu I instancji mimo

częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie

występują.

5.3.Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy Sąd I instancji

zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w R. dopatrując się rażącego naruszenie prawa,

które stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo

stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem

prawa jednakże pisemne motywy wyroku częściowo są błędne.

Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo stwierdził-odwołując się do poglądów

doktryny-że w kontrolowane postanowienie zawiera podstawą prawną, która w

oczywisty sposób jest sprzeczna z rozstrzygnięciem organu ale w dalszej części

pisemnego uzasadnienia wyroku, WSA w R. , zawarł stwierdzenia, które są

zupełnie nieadekwatne do sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że "rażącego

naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z

elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa

zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wynika, że

jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa

materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych.

Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów

art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu

prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze

gatunkowym".

Przytoczony in extenso fragment uzasadnienia wyroku w ogóle nie koresponduje

z problemem, który uwidocznił się w sprawie. Nie zachodził w sprawie żaden związek

pomiędzy dostrzeżoną nieważnością zaskarżonego postanowienia a kasacyjną

koncepcją nieważności postępowania. Wskazany fragment uzasadnienia był zbędny

w sprawie.

5.4.Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania

sformułowanych w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że są one nietrafne.

Chybiony był zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art.

133§1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę

kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu

skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3)

przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek

wskazanych w art. 106§3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach

sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy,

o ile nie znajduje to umocowania w art. 106§3 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia

skargi kasacyjnej, argumenty wskazywane jako uzasadnienie faktyczne zarzutu nie

odnoszą się do zakresu regulacji prawnych objętych tym przepisem. Nie dotyczą

wydania wyroku bez zamknięcia rozprawy, wydania wyroku nie na podstawie akt

sprawy, czy bez przeprowadzenia rozprawy, czy w końcu, że sąd, oceniając

zgodność z prawem postanowienia organu administracji, nie uwzględnił stanu

faktycznego i prawnego z momentu wydania tych rozstrzygnięć, do czego był

zobowiązany w myśl ww. przepisu w powiązaniu z podstawowym obowiązkiem sądu

administracyjnego sprawowania kontroli zgodności z prawem m.in. postanowień

administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten wiąże zarówno z brakiem

analizy akt sprawy jak i treści uzasadnienia postanowienia przez Sąd I instancji co

jednak nie może być zakwalifikowane jako naruszenie cyt. powyżej art. 133 p.p.s.a.

Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., który zdaniem

kasatora polegał na wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku innej podstawy prawnej niż

ta, która hipotetycznie mogły być naruszona przez Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w R. Autor skargi kasacyjnej traci z pola widzenia, wynikający

z art. 134§1 p.p.s.a. brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego

granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić

przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść

zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza natomiast, że Sąd ten ma prawo, a także

obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu

administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w

skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi

argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta

zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu niezależnie od

czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jego zgodności z prawem w jego

całokształcie mając na uwadze podjęte rozstrzygnięcie, (zob. uchwała NSA z 26

października 2009r. sygn. akt: I OPS 10/09 - ONSAiWSA Nr 1, poz. 1). Sąd ma

prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu

administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze

podniesiony. Zgodnie z art. 134§2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na

niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące

stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Tak też się stało w tej

sprawie. Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził takie naruszenia prawa, które

skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

Dodatkowo należy przypomnieć, że art. 141 §4 p.p.s.a. określa niezbędne

elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe

przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk

pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w

wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ

administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego

postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot

skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 §4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy

uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola

instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie korespondujący z powyższymi zarzutami,

zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej polegał na

dokonaniu błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania

wiążących organ. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia

przepisów prawa a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny

prawnej.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji

wskazał konkretne powody dla których stwierdził nieważność zaskarżonego aktu

administracyjnego skutkującą uwzględnieniem skargi. Oznacza to tym samym, że

organ winien ponownie wydać rozstrzygnięcie w sprawie tym razem wolne od

stwierdzonej wady.

Również zarzut naruszenia 145§1 pkt 2 p.p.s.a. był niezasadny. Sąd I instancji

w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej

pod względem zgodności z prawem, w pełni zasadne dostrzegł, że zaskarżone

postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i prawidłowo

zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stwierdza nieważność

decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny

określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Proste zestawienie treści

postanowienia z treścią przepisu prowadziło do wniosku, że pozostają one ze sobą w

jawnej sprzeczności. Istniał zatem oczywisty dysonans pomiędzy treścią przepisu a

rozstrzygnięciem objętym postanowieniem.

5. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd

Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.