Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2841/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. O. i G. O. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2841/18

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] września 2018r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 i 67 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017r., poz. 1318 ze zm., dalej zwanej ustawą), umorzył postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez G. O. oraz M. O., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "Przychodnia Medycyny Rodzinnej M. i G. O. s.c." w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z informacjami uprawdopodabniającymi naruszenie zbiorowych praw pacjentów, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., wszczął postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez ww. przychodnię.

Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r., na podstawie art. 62 ustawy, zwrócił się z prośbą do przychodni o zajęcie stanowiska w sprawie realizacji uprawnienia pacjentów do uzyskiwania oryginałów dokumentacji medycznej w trybie art. 27 pkt 3 ustawy (w ówczesnym brzmieniu przepisu), w tym przesłanie pisemnych informacji i wyjaśnień dotyczących:

1) liczby złożonych wniosków w przychodni o udostępnienie oryginałów dokumentacji medycznej w trybie art. 27 pkt 3 ustawy, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia udzielenia odpowiedzi;

2) liczby odmów udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, z podaniem ich przyczyn oraz podmiotów, którym nie udostępniono dokumentacji medycznej;

3) liczby zniszczonych kart dokumentacji medycznej wraz z podaniem okresów w jakich została ona wytworzona.

Dodatkowo, organ wniósł o przesłanie:

1) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu ustanawiającego procedurę wewnętrzną obowiązującą w przychodni w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej, wraz ze wszystkimi dokonanymi zmianami w treści tego dokumentu w okresie od 1 stycznia 2015 r.;

2) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii Regulaminu Organizacyjnego Przychodni wraz ze wszystkimi dokonanymi zmianami w treści tego dokumentu w okresie od 1 stycznia 2015 r.;

3) kopii wszystkich wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej złożonych w przychodni w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia udzielenia odpowiedni oraz kopii wszystkich odmów udostępnienia dokumentacji medycznej w tym okresie.

Z uwagi na brak odpowiedzi, Rzecznik Praw Pacjenta ponownie zwrócił się do przychodni o przekazanie żądanych wyjaśnień oraz dokumentów. Jednocześnie poinformował, że w przypadku nieprzekazania ww. dokumentów oraz informacji, Rzecznik nakłada, w drodze decyzji, na podmiot, do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50 000 złotych.

W związku z nieprzekazaniem na żądanie Rzecznika Praw Pacjenta wskazanych dokumentów oraz informacji, Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia 7 lutego 2017 r. poinformował przychodnię o wszczęciu wobec niej postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W dalszym toku postępowania przychodnia wyjaśniła, że nie było przypadku żądania udostępnienia oryginału dokumentacji. Nie było odmów udostępnienia dokumentacji. Regulamin organizacyjny był przedstawiony przy sprawie [...] i od tamtego czasu nie uległ zmianie. Nie jest możliwe przedstawienie kopii wszystkich wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej, ponieważ są one załatwiane na bieżąco i archiwizowane w dokumentacji indywidualnej wewnętrznej, nie ma spisu takich wniosków.

Dodatkowo skarżący wskazał, że "(...) moje wystąpienie w mailu z 13 grudnia 2016 roku miało m.in. na celu sprowokować do przemyśleń intelektualnych na temat abstrakcyjny: czy dokument medyczny to papier z zapisaną informacją czy jest nią może sama informacja, w oderwaniu od nośnika na którym się znajduje. Z otrzymanego pisma z dnia 16 grudnia 2016 roku nie wynika, czy odbiór mojego pisma i działania Szanownej Pani poszły w tym kierunku. Ale wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przeze mnie i moją żonę ma moim zdaniem charakter bezpodstawnego pomówienia, lub zniesławienia. Nie ma Pani żadnych podstaw, aby zakładać iż w mojej przychodni doszło do naruszenia prawa jakiegokolwiek pacjenta, a w szczególności zbiorowych praw pacjentów. W piśmie z 13 grudnia 2016 roku chciałem zwrócić uwagę Szanownej Pani, że traktowanie dokumentacji medycznej w jej konkretnej papierowej formie oryginałów, jako swoistego fetyszu, jest stawianiem sprawy na głowie. Wynika z niezrozumienia celu do jakiego służy dokumentacja. Dla takiego toku rozumowania udało się uzyskać aprobatę niektórych składów WSA i NSA, które w niektórych sprawach oddalały skargi i kasacje na decyzje w sprawie nałożenia kar za odmowę wydania oryginałów w formie papierowej. Do postępowań tych, a potem do nałożenia kar dochodziło po tym jak Pani osobiściew dzienniku telewizyjnym pacjentów na składanie skarg do biura RPP wtedy gdy trwał strajk lekarzy POZ i niektóre praktyki były zamknięte po 1 stycznia w związku z brakiem umów z NFZ. Pani stanęła wtedy po prostu po stronie aktualnej władzy, żeby wobec opinii publicznej zdyskredytować lekarzy Porozumienia Z., a samej przypodobać się aktualnemu ministrowi. Podobnie, gdy MOW NFZ wydał stanowisko, że recepty na choroby przewlekłe nie mogą być pisanelecz powinny być wystawiane w czasie wizyty w praktyce lub na wizycie domowej i wybuchła duża afera medialna, to wtedy w wystąpieniu telewizyjnym poparła Pani stanowisko NFZ. To wiceminister zdrowia odszczekał stanowisko NFZ z trybuny sejmowej i przywrócił normalność. Pani nie podjęła ryzyka by polemizować z absurdami utrudniającymi życie pacjentów. To wiązałoby się z zajęciem stanowiska krytycznego wobec instytucji państwowej, a to byłoby zagrożeniem dla Pani osobiście (...)".

Dalej podniósł, że: "(...) wszczęcie postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów uważam nie tylko za bezpodstawne, ale również za naruszenie moich dóbr osobistych. W postanowieniu wmieszana jest również druga osoba fizyczna, moja żona. Rzecznik nie zbadał, czy oprócz tego, że jest wspólnikiem spółki cywilnej prowadzącej przychodnię posiada wykształcenie medyczne i czy w przychodni wykonuje jakiekolwiek czynności. Przecież nie pisałbym sam donosu na samego siebie, gdybym faktycznie naruszał prawa pacjenta. Prawa pacjenta byłyby naruszone, gdybym odmówił pacjentowi lub osobie uprawnionej wydania kopii dokumentacji indywidualnej wewnętrznej mojego zakładu. Nigdy nie zdarzyła się taka sytuacja. Natomiast gdyby ktoś nalegał na wydanie oryginałów to bym odmówił. Zawsze bowiem istnieje możliwość sporządzenia kopii. (...) Jest obecnie rok 2017. W przepisach o dokumentacji medycznej jest zapisane, że jest ona prowadzona w formie elektronicznej. Wyznaczono również termin, do którego dokumentacja może być prowadzona w formie papierowej i/lub elektronicznej, a potem tylko elektronicznej. W tej sytuacji powstały warunki prawne, a oprócz tego również warunki techniczne do tego, aby zlikwidować całą papierową dokumentację i zamienić ją na odwzorowanie cyfrowe. Program, który obsługuje pracę całej mojej przychodni umożliwił przed kilkoma laty takie przyporządkowania dokumentacji pacjenta w formie zeskanowanej, aby dostęp do niej był logiczny i natychmiastowy, z zachowaniem wszelkich obowiązujących zabezpieczeń przed dostępem osób niepowołanych i właściwą ochroną danych osobowych. Dokumentacja papierowa nigdy nie zapewniała swobodnego dostępu dla lekarza, jej przechowywanie wiązało się zawsze z ryzykiem wejścia w posiadanie przez osoby niepowołane, nie był możliwy natychmiastowy do niej dostęp. Dlatego też dokumentacja ta została zeskanowana, umieszczona w bazie przez przyporządkowanie jej odpowiednim pacjentom, a nośnik papierowy w postaci zawartości kilkudziesięciu szuflad szaf kartotekowych zniszczony. Proces cyfryzacji był prowadzony sukcesywnie przez kilka lat. Natomiast od około 8 lat cała nowa dokumentacja powstaje wyłącznie w formie zapisu cyfrowego. Nie są robione wydruki. Jestem przekonany, że moje postępowanie jest zgodne z obowiązującym prawem i jest legalnym i właściwym zastosowaniem współczesnych technik. O ile wiem biuro Rzecznika Praw Pacjenta akta prowadzonych spraw posiada również wyłącznie w formie elektronicznej".

Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., z uwagi na brak przekazania żądanych informacji oraz dokumentów wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy, tj. do dnia 31 sierpnia 2017 r. i ponownie wystąpił do podmiotu leczniczego o przekazanie:

1) wykazu pacjentów, którym przychodnia udzieliła świadczeń zdrowotnych od 1 lipca 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi wraz ze wskazaniem danych adresowych tych osób. Wykaz tych osób na elektronicznym nośniku danych (tj. płyta CD/DVD).

2) pełnej dokumentacji medycznej wszystkich ww. pacjentów przychodni od 1 lipca 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na elektronicznym nośniku danych (tj. płyta CD/DVD).

Ponadto organ poprosił o przekazanie elektronicznej wersji dokumentacji medycznej wytworzonej przed rokiem 2009. Jednocześnie zwrócił się o potwierdzenie czy treść Regulaminu Porządkowego Podmiotu Leczniczego Przychodnia Medycyny Rodzinnej w Warszawie M. i G. O. s.c. z dnia 8 maja 2017 r. nie uległa zmianie od dnia jego przekazania.

Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił przychodnię, iż w dniu 24 października 2017 r. w siedzibie Przychodni zostanie przeprowadzony dowód z oględzin:

1) dokumentacji medycznej prowadzonej przez Przychodnię w formie elektronicznej z wykorzystaniem systemu elektronicznego "D." z okresu od 1 lipca 2013 r. do dnia oględzin;

2) dokumentacji medycznej wytworzonej przed 2009 r. w formie zapisu elektronicznego (skanu tej dokumentacji);

3) wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej oraz odmów udostępnienia tej dokumentacji z okresu od 1 lipca 2013 r. do dnia przeprowadzenia oględzin;

4) listy pacjentów korzystających ze świadczeń zdrowotnych prowadzonej przez przychodnię z okresu od 1 lipca 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

W dniu 24 października 2017 r. przeprowadzono dowód z oględzin ww. dokumentów.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ ustalił, że G.O. oraz M. O. prowadzą działalność gospodarczą pod firmą "Przychodnia Medycyny Rodzinnej M. i G. O. s.c." (numer księgi [...]).

Stronami postępowania są G. O. oraz M. O., jako osoby fizyczne. Od początku działalności pod tą firmą prowadzili dokumentację medyczną w postaci elektronicznej, przy użyciu programu komputerowego pod nazwą: "d.".

Dokumentacja medyczna pacjentów korzystających ze świadczeń zdrowotnych udzielanych do 2008 r. była prowadzona w formie papierowej. Od 2008 r. dokumentacja medyczna prowadzona była w formie elektronicznej z wykorzystaniem programu "d.".

G. O. zniszczył dokumentację medyczną pacjentów prowadzoną w formie papierowej, uzasadniając to faktem jej "zdigitalizowania", tj. przeniesieniem jej skanów do systemu informatycznego "d.". Proces "cyfryzacji" był prowadzony sukcesywnie przez kilka lat.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych.

Dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Tym samym ochronie podlegają wszelkie dane zawarte w dokumentacji medycznej, nie tylko dane osobowe bądź dane związane ze stanem zdrowia.

Po zmianach ustawy jakie weszły w życie w dniu 11 maja 2017 r. dokumentacja medyczna jest udostępniana, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy:

1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, z wyłączeniem medycznych czynności ratunkowych, albo w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem pacjentowi lub innym uprawnionym organom lub podmiotom możliwości sporządzenia notatek lub zdjęć;

2) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku;

3) przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta;

4) za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej;

5) na informatycznym nośniku danych.

Podmiot leczniczy ma obowiązek przechowywać sporządzoną dokumentację medyczną - stosownie do art. 29 ustawy. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych przechowuje dokumentację medyczną przez okres 20 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu, z wyjątkiem:

1) dokumentacji medycznej w przypadku zgonu pacjenta na skutek uszkodzenia ciała lub zatrucia, która jest przechowywana przez okres 30 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił zgon;

2) dokumentacji medycznej zawierającej dane niezbędne do monitorowania losów krwi i jej składników, która jest przechowywana przez okres 30 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu;

3) zdjęć rentgenowskich przechowywanych poza dokumentacją medyczną pacjenta, które są przechowywane przez okres 10 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wykonano zdjęcie;

4) skierowań na badania lub zleceń lekarza, które są przechowywane przez okres 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym udzielono świadczenia będącego przedmiotem skierowania lub zlecenia;

5) dokumentacji medycznej dotyczącej dzieci do ukończenia 2 roku życia, która jest przechowywana przez okres 22 lat.

Po upływie powyższych okresów podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych niszczy dokumentację medyczną w sposób uniemożliwiający identyfikację pacjenta, którego dotyczyła.

W okresie od 28 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2010 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania. Zgodnie z § 55 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. w przypadku gdy do dokumentacji konieczne jest załączenie innych dokumentów, w tym wyników badań, zdjęć radiologicznych oraz dokumentów podpisanych odręcznie, osoba wskazana przez kierownika zakładu przenosi te dokumenty na informatyczny nośnik danych, potwierdza zgodność z oryginałem materiałów przetworzonych do postaci elektronicznej, opatrując je własnym podpisem elektronicznym, a następnie umieszcza w elektronicznych zbiorach danych w sposób zapewniający dostęp i powiązanie pomiędzy dokumentami.

Prawodawca nie uregulował w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2006 r. możliwości zniszczenia dokumentów podpisanych odręcznie, które wcześniej zostały przeniesione na informatyczny nośnik danych. Jeżeli zatem dokumentacja medyczna prowadzona w papierze została odwzorowana cyfrowo i umieszczona na informatycznym nośniku danych, nie pozwalało to na zniszczenie jej papierowego nośnika. Zgodnie z § 45 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r., kierownik zakładu był odpowiedzialny za stworzenie warunków organizacyjnych i technicznych przechowywania dokumentacji zapewniających jej poufność, zabezpieczających przed dostępem osób nieupoważnionych, zniszczeniem lub zgubieniem oraz umożliwiających jej wykorzystanie bez zbędnej zwłoki.

Stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Zgodnie z § 81 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji.

W przypadku wykonania odwzorowania cyfrowego, o którym mowa w ust. 1, dokumentacja jest wydawana na życzenie pacjenta albo niszczona w sposób uniemożliwiający identyfikację pacjenta.

Zatem z dniem 1 stycznia 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., możliwe jest zniszczenie dokumentacji medycznej prowadzonej w papierze po uprzednim wykonaniu odwzorowania cyfrowego i umieszczeniu tej dokumentacji w systemie w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, pozostawiło § 81 ust. 1 i 2 w ww. brzmieniu.

Z pisma G. O. wynikało, że zniszczył on dokumentację medyczną pacjentów prowadzoną w papierze, uzasadniając to faktem "zdigitalizowania", tj. przeniesienia jej skanów do systemu informatycznego "d.".

Od roku 2008 nastąpiło przejście (stopniowe) na prowadzenie dokumentacji w formie elektronicznej w przeznaczonym do tego programie "d.". Od tej daty rozpoczęto niszczenie dokumentacji medycznej prowadzonej w papierze.

W okresie od 2008 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. G. O. realizując proces "digitalizacji" powinien zachować dokumentację medyczną prowadzoną w papierze. Nie mógł zniszczyć tej dokumentacji, gdyż zgodnie z § 45 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. spoczywał na nim jako kierownika zakładu opieki zdrowotnej obowiązek zabezpieczenia dokumentacji przez zniszczeniem. Powyższą praktykę organ uznał za bezprawną, naruszającą zbiorowe prawa pacjentów.

Jednocześnie Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 4 ustawy, tj. decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającej zaniechanie jej stosowania.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2016 r., natomiast niszczenie dokumentacji medycznej uprzednio odwzorowanej cyfrowo przestało być bezprawne z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., tj. z dniem 1 stycznia 2011 r.

Należało więc zastosować instytucję przedawnienia uregulowaną w art. 67 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, upłynął rok.

Przepis § 81 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. wskazywał, że umieszczenie odwzorowania cyfrowego dokumentacji medycznej w systemie informatycznym powinno nastąpić w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w trakcie czynności oględzin dokonanych w dniu 24 października 2017 r. wykazała dostępność odwzorowania cyfrowego dokumentacji medycznej.

Umieszczenie tej dokumentacji w systemie "d." nastąpiło w sposób spójny (w plikach pdf). Niemniej w wielu fragmentach dokumentacja medyczna jest nieczytelna. Nie wiadomo jednak czy nieczytelność dokumentacji powstała w wyniku odwzorowania cyfrowego czy też wynikała z nieczytelnego wpisu dokonanego przez lekarza.

Stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Z powołanego przepisu wynika, że postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź też przedmiot ten nie istniał już przed wszczęciem tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma miejsce, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty.

W związku z powyższym ustalenie przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje, do umorzenia postępowania. Nie ma bowiem wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy .

M. O. oraz G. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania - w części obejmującej:

1) podstawę prawną wszczęcia postępowania, to jest z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy,

2) podstawę prawną umorzenia postępowania, to jest z art. 67 powołanej ustawy,

3) w części obejmującej uzasadnienie odnoszące się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 81 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania poprzez bezzasadne przyjęcie w dniu wszczęcia postępowania, że skarżący dopuszczają się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów

- bezprawne wszczęcie postępowania, którego wszcząć nie było wolno z braku przesłanek z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy;

- art. 67 ustawy w zw. z § 81 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, poprzez bezzasadne przyjęcie przedawnienia jako podstawy umorzenia, gdy w dacie wszczęcia postępowania i w okresie niemal 6 lat poprzedzających, niszczenie papierowej dokumentacji medycznej po jej zdigitalizowaniu było legalnym sposobem postępowania;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa w zw. z art. 65 ustawy, poprzez naruszenie obowiązku działania w zgodzie ze wskazanymi w tych przepisach zasadami.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części obejmującej:

1) podstawę prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania,

2) podstawę prawną umorzenia postępowania, art. 67 ustawy,

3) uzasadnienie decyzji odnoszące się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że choć zaskarżona decyzja umarza postępowanie, to narusza rażąco interes prawny skarżących, albowiem zakłada i stwierdza, że dopuścili się oni praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta.

Potwierdzeniem tego jest przyjęcie przez organ, jako podstawy umorzenia art. 67 powołanej ustawy, to jest przedawnienia. Organ prowadził postępowanie przez niemal 2 lata - aby w końcu przyznać, że było bezprzedmiotowe.

Bezprawność prowadzenia postępowania wobec skarżących pod zarzutem, że dopuszczają się bezprawnych praktyk wobec pacjentów ujawnia się w uzasadnianiu decyzji, w którym organ cytuje obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania przepisy, które uniemożliwiały mu wszczęcie postępowania. Jednak, za podstawę prawną przyjmuje przedawnienie, które w tej sprawie nie może mieć miejsca.

Stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2011 r., zezwalał podmiotom prowadzącym działalność leczniczą na niszczenie papierowej dokumentacji medycznej, jeśli została ona uprzednio utrwalona cyfrowo i przeniesiona do systemu informatycznego w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność.

Oznacza to, że w dniu 16 grudnia 2016 r. nie można było wszcząć ani prowadzić postępowania wobec skarżących pod zarzutem niszczenia dokumentacji medycznej w formie papierowej, gdyż było to dozwolone.

Skarżący traktują postępowanie jako szykanę, gdyż w sensie faktycznym nie było podstaw do prowadzenia postępowania i "żądania absurdalnych dowodów", jak np. całości dokumentacji prowadzonej elektronicznie dla 13 tys. pacjentów na cyfrowym nośniku, z zagrożeniem karą za niewykonanie tego polecenia.

Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzję, a nie na podstawę prawną wszczęcia postępowania.

Postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez podmiot leczniczy zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 62 i 65 ustawy.

Postępowanie zainicjowała wiadomość elektroniczna nadesłana przez skarżącego G. O. w dniu 14 grudnia 2016 r., w której wskazał m. in.: "(...) Otóż w mojej przychodni pacjenci nie otrzymają dokumentacji wewnętrznej indywidualnej w oryginale, ponieważ ja się na to nie zgadzam. Nawet powiem więcej: w większości przypadków ta dokumentacja już nie istnieje w oryginale, ponieważ została sukcesywnie zniszczona (tj. spalona, np. w kominku). Twierdzenie, że zakład ma obowiązek wydać pacjentowi dokumentację w oryginale wiąże się z założeniem, że skoro tak, to pacjent nie jest zobowiązany do poniesienia opłaty za sporządzenie kopii, bo przecież kopii nie dostaje. A jeśli zakład zrobi kopię dla siebie (co jest zupełnie oczywiste), to powinien zrobić to bezkosztowo, w czynie społecznym. Taki myk, zrobienie w konia wroga pacjentów (lekarza, zakład opieki zdrowotnej). Tak więc zgłaszam sam, dobrowolnie, że w mojej przychodni żaden pacjent nie otrzyma swojej dokumentacji w oryginale papierowym. - I co mi Pani zrobi ???? (...) Nadmieniam, że bardzo długo się zbierałem aby napisać, ale chciałem dołączyć jako dowód, że nie mówię nieprawdy, zdjęcia z załadowanego kominka palącymi się kartami pacjentów. Niestety gdzieś te zdjęcia zapodziałem (...)".

Z pisma tego wynikało, że podmiot leczniczy nie udostępnia dokumentacji medycznej pacjentom poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu (a zatem narusza prawo pacjenta o którym mowa w wówczas obowiązującym art. 27 pkt 3 ustawy), a dokumentacja medyczna pacjentów jest palona.

W piśmie nie było informacji w jakiej postaci podmiot leczniczy prowadzi dokumentację medyczną (papierowej czy elektronicznej) oraz, że przed zniszczeniem przedmiotowej dokumentacji wykonano odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji zapewniając dostępność i spójność dokumentacji.

Zdaniem organu przekazane informacje były niepokojące i istniało uzasadnione podejrzenie, iż stosowane są praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Rzecznik Praw Pacjenta z urzędu wszczął postępowanie mające na celu ustalenie czy w zgłoszonej sprawie doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjenta do dokumentacji medycznej, o której mowa w art. 23 ust. 1 i nast. ustawy. W chwili wszczęcia postępowania organ nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ustawy w zw. z § 81 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2016 r., natomiast niszczenie dokumentacji medycznej uprzednio odwzorowanej cyfrowo przestało być bezprawne z chwilą wejścia wżycie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., tj. z dniem 1 stycznia 2011 r.

Niemniej w dacie wszczęcia postępowania organ nie dysponował informacją, iż dokumentacja medyczna od 2008 r. była prowadzona przez podmiot leczniczy w postaci elektronicznej oraz nie miał wiedzy, iż przed zniszczeniem dokumentacji wykonano odwzorowanie cyfrowe. Takie informacje - uzasadniające umorzenie postępowania - organ powziął w jego toku.

Rzecznik Praw Pacjenta podkreślił, że o sposobie prowadzenia postępowania (w trybie przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta), w tym o rodzaju i charakterze przeprowadzanych czynności dowodowych, decyduje organ administracji publicznej, a nie strona postępowania.

Podmiot leczniczy utrudniał prowadzenie postępowania, nie dostarczając żądanych informacji i dokumentów, co wydłużyło czas jego trwania (kara pieniężna nałożona przez Rzecznika na Skarżących została utrzymana w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak również Naczelny Sąd Administracyjny).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga jest niezasadna.

Podkreślenia wymaga, że decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2018r., została zaskarżana w części dotyczącej podstawy prawnej wszczęcia postępowania, to jest art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, podstawy prawnej umorzenia postępowania, przez wskazanie art. 67 ww. ustawy oraz w części uzasadnienia odnoszącego się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania.

Adekwatnie do tego, we wnioskach skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej:

1) podstawę prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania,

2) podstawę prawną umorzenia postępowania - art. 67 ustawy,

3) uzasadnienie decyzji odnoszące się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania.

Zauważyć jednak należy, że zaskarżona decyzja w swojej osnowie nie zawiera formalnie wyodrębnionych części, które nadawałyby się do oddzielnego zaskarżenia.

Powyższe przypomnienie było konieczne dla zobrazowania nietypowości zarówno zakresu zaskarżenia kwestionowanej decyzji jak i żądania związanego z oczekiwanym rozstrzygnięciem Sądu.

Zgodnie z zasadą niezwiązania zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie będąc ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Sąd miał więc obowiązek zbadania zgodności z prawem decyzji w całości (skoro nie jest możliwe wyodrębnienie zaskarżonej części oraz pozostałej części tej decyzji).

Jak już wskazano kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć przez pojęcie naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Po pierwsze, może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretowano treść lub znaczenie tego przepisu. Po drugie, naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Ma to miejsce w przypadku, gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala sądowi na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny.

Nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy.

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Aby uchylić zaskarżoną decyzję z tych przyczyn należałoby wykazać, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Organ wskazał jako podstawę prawną decyzji - przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 i 67 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Podkreślić zatem trzeba, że kwestionowane przez skarżących przepisy art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 i 67 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r., wymienione zostały jako pozostające w związku z art. 105 § 1 k.p.a., który decydował o umorzeniu postępowania. Przy czym stwierdzenie, że przepisy te nie pozostawały w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (nie miały w sprawie zastosowania) nie powoduje (także zgodnie z wywodami skargi), że umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stanowiącej swoistą reasumpcję - organ wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź gdy przedmiot nie istniał już przed wszczęciem postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma miejsce, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Ustalenie przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje do umorzenia postępowania. Nie ma bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy.

Takie twierdzenia organu są niewątpliwie adekwatne do stanu sprawy i stanowią w ocenie Sądu jego istotę, polegającą na tym, iż wszczęte z urzędu na podstawie art. 62 i 65 ww. ustawy postępowanie, należało umorzyć, gdyż nie miało ono swojego przedmiotu, co ustalono w jego toku.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2016 r. Niszczenie dokumentacji medycznej uprzednio odwzorowanej cyfrowo i wprowadzonej do systemu informatycznego podmiotu, przestało być bezprawne z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., tj. z dniem 1 stycznia 2011 r.

Rację mają zatem skarżący, że uzasadnienie decyzji jest w znacznych fragmentach nieprawidłowe, koncentruje się bowiem na ustaleniach faktycznych odnoszących się do działań, potencjalnie mogących być stosowaniem praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów - w okresie, który z przyczyn wynikających z brzmienia art. 67 ustawy, nie powinien być poddawany analizie.

Po dokonaniu tych ustaleń, Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 4 ustawy, tj. decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, stwierdzającej zaniechanie jej stosowania, z uwagi na instytucję przedawnienia uregulowaną w art. 67 ustawy. Nie jest w tych okolicznościach, jedynie procesową retoryką twierdzenie skargi, iż prowadzenie postępowania mogło być w odczuciu skarżących odebrane jako szykana.

Tym niemniej rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest ze wszech miar prawidłowe (w skardze niekwestionowane), natomiast wskazane wyżej wadliwości uzasadnienia i podstawy prawnej nie są tymi, które można zakwalifikować jako naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani jako naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również długi czas trwania postępowania (zdaniem organu zawiniony przez kontrolowany podmiot, a zdaniem skarżących będący przejawem złej woli organu) nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia o umorzeniu, także dlatego, że stronie przysługiwały środki prawne do zwalczania przewlekle prowadzonego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę nie było podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.