Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 338/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 66 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
article: art 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Barbara Adamiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1283/09 w sprawie ze skargi H. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez F. K. "P-E" w Ł. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Łodzi przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 1481 m² oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.

Po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], uchylił poprzednie swoje ww. decyzje z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z dnia [...] maja 2006 r. oraz stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 595/07 oddalił skargę F. K. "P. E." S.A. w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1498/07 oddalił skargę kasacyjną F. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

H. O. wystąpił do Ministra Infrastruktury o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania podnosząc, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. O. o ponowne rozpoznanie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister wskazał, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy odszkodowania były regulowane przez art. 160 k.p.a. Przepis ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 powołanej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowy przepis art. 160 k.p.a.

W tej sprawie łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po dniu 1 września 2004 r. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana po dniu wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., a o odszkodowanie należy wystąpić do sądu powszechnego. Takie stanowisko prezentowane jest też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/08.

Fakt, że decyzja Wojewody Łódzkiego w sprawie uwłaszczenia F. K. "P. – E." w Łodzi wydana została przed 1 września 2004 r. nie ma znaczenia, bowiem stwierdzenie wadliwości tej decyzji, umożliwiające dopiero staranie się o odszkodowanie, nastąpiło po dniu 1 września 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. O. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając jemu nieważność z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 153 w związku z art. 145 § 1, art. 151 § 1, art. 160 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz przepisu art. 66 § 3 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1283/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotą sprawy jest w jakim trybie podlega rozpoznanie wniosku skarżącego o odszkodowanie, w związku z wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. dotycząca uwłaszczenia F. K. "P. – E." została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

Roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności z tego tytułu stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i 417² normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej.

Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, że zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 7 marca 1995 r. Jednak do czasu stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. Decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Z tych względów prawidłowe było zwrócenie skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. podania o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa, co zostało ostatecznie stwierdzone po dniu 1 września 2004 r.

W uchwale z 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 Sąd Najwyższy wskazując na rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie w podobnych sprawach, uznał że dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym "zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie decyzji wadliwej wyrządzającej szkodę, a drugim ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. Tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. W konsekwencji w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją po tej dacie, nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08 również potwierdził ww. stanowisko podnosząc, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można tego odszkodowania dochodzić.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2009 r., Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC z 2007, Nr 6, poz. 79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wykładnią art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych.

Sąd przedstawione wyżej stanowisko w pełni podzielił i jako prawidłowe ocenił wydane w sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. W konsekwencji słuszne było zastosowane w sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócenie wniosku o odszkodowanie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

H. O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu załatwienia sprawy w trybie art. 160 § 4 zdanie 1 Kpa w związku z art. 158 § 2 Kpa oraz art. 160 § 1 Kpa.

Skargę kasacyjną oparł na:

1. zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i w konsekwencji rażące naruszenie przepisów art. 160 § 4 Kpa w związku z art. 158 § 2 Kpa oraz art. 160 § 1 Kpa w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. znajdującym zastosowanie w sprawie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

2. zarzucie naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 66 § 3 Kpa i uznanie, że wniosek został złożony do organu niewłaściwego do jego załatwienia, a także naruszenie przepisów art. 160 § 4 Kpa w związku z art. 158 § 2 Kpa oraz art. 160 § 1 Kpa – według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 września 2004 r. znajdującego zastosowanie w sprawie, przez odmowę ich zastosowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o braku jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Skarżący wywodził, że przepis art. 5 ustawy nowelizującej Kodeks cywilny stanowi, że "do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed dniem 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy". Z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się do zdarzeń, które powstały, a więc zaistniały, zafunkcjonowały w obrocie prawnym przed dniem 1 września 2004 r. – tym samym przypisane jest do stanu prawnego obowiązującego w dacie w jakiej zdarzenie zaczęło wywoływać skutki powstałe również przed dniem 1 września 2004 r. Zdarzenie z którego powstaniem związana jest szkoda, która rodzi odpowiedzialność i konieczność jej naprawienia jest w sprawie decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r., a nie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. usuwająca stan bezprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni przepisów prawa nie jest dopuszczalny proces wykładni w oderwaniu od całości przepisów prawnych przyjętych w danej ustawie, jak i w oderwaniu od rozwiązań prawnych przyjętych w obowiązującym systemie prawa, w tym w oderwaniu od przyjętych reguł w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wykładni art. 5 powołanej ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw należy uwzględnić reguły prawne przyjęte w art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Art. 77 ust. 1 ustanawia regułę prawa do roszczenia odszkodowawczego – "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Art. 77 ust. 2 Konstytucji ustanawia regułę prawną drogi dochodzenia roszczeń stanowiąc, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 podkreślono, że wykładnia art. 5 opierająca się na stwierdzeniu, że choć niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna, to jednak dopiero ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Dopiero zatem uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym zdarzeniem prawnym z punktu widzenia art. 5 tej ustawy: jeżeli nastąpiło to przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Sąd Najwyższy podkreślił, że przyjęta złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 powołanej ustawy. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiającym dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne wystąpi dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W konsekwencji zatem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, nie zachodzi przejściowa niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. Sąd Najwyższy podkreślił, że "taka wykładnia omawianego przepisu pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizującej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym art. 77 ust. 1, oraz przekazaniu orzekania o odpowiedzialności także za te szkody i odszkodowaniu sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych. Przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowo stosowania dawnych i nowych przepisów, niekorzystna z każdego punktu widzenia, trwała jak najkrócej". Sąd w pełni podzielił ten, oparty na Konstytucji, kierunek wykładni art. 5 powołanej ustawy o zmianie – Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw. Taka też wykładnia art. 5 przyjęta została w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 684/08).

W zaskarżonym wyroku została przeprowadzona prawidłowa wykładnia art. 5 powołanej ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji Sąd nie naruszył przepisów art. 160 § 1, § 4 i art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona prawidłowa wykładnia art. 5 powołanej ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw powoduje, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyprowadzona właściwość sądu powszechnego do rozpoznania roszczenia o odszkodowanie za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności była podstawą do oceny zastosowania art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.