Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 291/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a i art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 21 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w stanie epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 2.217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej spółka, strona) jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej także: DPWIS, organ drugiej instancji) z dnia 21 marca 2022 r. (nr [...]), wydana w przedmiocie wymierzenia spółce kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii do ograniczeń, objętych regulacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, z późn. zm.).

Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, w dniu 21 maja 2021 r., upoważnieni pracownicy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, w asyście funkcjonariuszy Policji, przeprowadzili kontrolę sanitarną w pubie "[...]" przy ul. [...][...] we W. W wyniku tej kontroli stwierdzono m.in. naruszenie § 9 ust. 14 i ust. 16, § 25 ust. 2. lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861) oraz art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.). W protokole kontroli sanitarnej odnotowano, że w części sali konsumenckiej o powierzchni 110 m2 ustawione były stoliki z krzesłami dla około 60 osób, zaś około 40 osób siedziało przy stolikach, spożywało posiłki (pizzę) oraz piło napoje alkoholowe w naczyniach stołowych wielokrotnego użytku. W czasie kontroli stwierdzono obecność 4 pracowników (trzy osoby za barem, jedna kelnerka). Odnotowano również brak zachowania dystansu społecznego oraz brak maseczek ochronnych zabezpieczających usta i nos.

Nadto stwierdzono również, że w ustawionym od strony zaplecza ogródku gastronomicznym o powierzchni 30 m2, przy stolikach siedziało około 30 klientów, którzy w naczyniach wielokrotnego użytku spożywali napoje alkoholowe, bez zachowanego dystansu społecznego i środków do dezynfekcji rąk dla klientów. Odnotowano, że większość klientów wchodzących do lokalu nie posiadała osłon w postaci maseczek zasłaniających usta i nos oraz że nie stwierdzono nieprawidłowości w ocenie bieżącego stanu sanitarnego.

Opierając się na tych ustaleniach, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne, które w pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: PPIS, organ pierwszej instancji) decyzji z dnia 16 listopada 2021 r., na podstawie której wymierzono spółce karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii, tj. w dniu 21 maja 2021 r. do wynikającego z § 9 ust. 14 i 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) w ogródku gastronomicznym (rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, obowiązującego w przypadku nie spełnienia warunku, że klienci będą zajmowali co drugi stolik i odległość między stolikami będzie wynosiła co najmniej 1,5 m, chyba że między stolikami znajduje się przegroda o wysokości co najmniej 1 m, licząc od powierzchni stolika).

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn.zm., dalej: k.p.a.) poprzez nałożenie na stronę obowiązku zapłacenia kary, pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści prawnej;

2. art. 7b k.p.a. poprzez pominięcie w trakcie postępowania istotnych kwestii dotyczących sytuacji finansowej skarżącej,

3. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez forsowanie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej pomimo braku podstaw prawnych,

4. art. 77 k.p.a. polegające na dowolnej i niewyczerpującej ocenie materiału dowodowego, w tym braku przesłuchania reprezentanta skarżącej oraz świadków,

5. art. 75 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na podstawie informacji uzyskanej do Policji, mimo braku podstawy do przekazania tych danych pomiędzy instytucjami.

Ponadto stwierdziła, że przy wejściu do pubu klienci byli informowani o konieczności zachowania dystansu. Dodała, że po prawej stronie od wejścia znajdowało się stanowisko z płynem do dezynfekcji. Drugie takie stanowisko znajdowało się natomiast przy toaletach w połowie lokalu. Podkreśliła również, że większość klientów deklarowała, że chorobę ma już za sobą co w świetle faktów naukowych daje wieloletnią odporność.

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji, DPWIS podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia, że dniu 21 maja 2021 r. w lokalu "[...]" doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych polegających na prowadzeniu działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stolikach w sali konsumpcyjnej, spożywanych na miejscu. Strona utrzymywała bowiem warunki umożliwiające klientom spożywanie posiłków i je im wydawała (w protokole kontroli odnotowano, że w dniu kontroli pizza była dostarczana do stolików przez obsługę zakładu). Organ drugiej instancji stwierdził natomiast, że zebrany w sprawie materiał dowody nie daje podstaw do stwierdzenia, że w ogródku gastronomicznym pubu doszło do serwowania napojów z naruszeniem § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. DPWIS zwrócił uwagę, że zapisy poczynione przez przedstawicieli PPIS w protokole kontroli są bowiem w tym obszarze niekonkretne, nie pozwalają na przyjęcie wniosków do jakich doszedł organ pierwszej instancji, zaś zeznania strony także nie stanowią podstawy do przyjęcia, że naruszono w dniu 21 maja 2021 r. wymogi z tego przepisu. Jak zwrócił uwagę, z zeznań D. L. (członka zarządu spółki) wynika bowiem, że zajętych było około połowy stolików, a odległość między nimi wynosiła około 2 metrów, co świadczyć może o tym, że warunek wynikający z ww. przepisu był zachowany, zaś upływ czasu wyłączył uzyskanie dokładniejszych wyjaśnień w tym obszarze. Na tej podstawie oraz przy uwzględnieniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, organ drugiej instancji uznał, że nie sposób przypisać spółce naruszenia w dniu 21 maja 2021 r. wymogów wynikających z § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jak podniósł DPWIS, nie ulega natomiast wątpliwości, że spółka naruszyła przepis § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez niezastosowanie się w dniu w dniu 21 do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) w innym miejscu niż ogródek gastronomiczny.

Jak dalej podniósł DPWIS, naruszenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców wprowadzonych w związku ze stanem epidemii na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, z późn. zm.) stanowi natomiast delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Mając na uwadze, że zdaniem organu drugiej instancji w spawie należało przypisać spółce zarzut popełnienia deliktu administracyjnego w węższym zakresie aniżeli to przyjął organ pierwszej instancji, DPWIS uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii, tj. w dniu 21 maja 2021 r. jedynie do ograniczenia wynikającego z § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W pozostałym zakresie (tj. odnośnie do zarzutu naruszenia § 9 ust. 16 rozporządzenia przeciwepidemicznego) postępowanie administracyjne zostało umorzone.

Uzasadniając wysokość wymierzonej spółce kary pieniężnej DPWIS wskazał, że korekta stanowiska organu pierwszej instancji nie miała wpływu na wysokość wymierzonej kary pieniężnej, albowiem PPIS wymierzył spółce karę pieniężną w najniższym możliwym wymiarze przewidzianym w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W ocenie organu drugiej instancji, waga naruszenia prawa przez stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. DPWIS uznał także, że wysokość wymierzonej stronie kary pieniężnej nie jest w danych okolicznościach sprawy karą nadmierną w świetle zasad, jakimi powinien się kierować organ przy jej wymierzaniu, a wynikającymi z art. 189d k.p.a.

Dodatkowo organ nadmienił, że zasadności wymierzenia spółce kary pieniężnej nie uchyla fakt, że w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej nie obowiązywały już ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej. Rozwijając ten wątek DPWIS stanął na stanowisku, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., jako że w dacie wszczęcia postępowania ograniczenie to miało charakter czasowy – obowiązując zgodnie z treścią § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 06 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii od dnia 15 maja 2021 r. do dnia 27 maja 2021 r. (taka treść tego przepisu obowiązywała w dacie popełnienia przypisanego spółce naruszenia).

Decyzja ostateczna DPWIS została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ramach zarzutów skargi spółka podniosła:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie decyzją w przedmiocie sprawy uprzednio niewszczętej przez organ pierwszej instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa;

2) art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności i bezpodstawne rozszerzenie zakresu rozpoznania już w toku postępowania odwoławczego;

3) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez wszczęcie postępowania na podstawie notatki policyjnej, która nie stanowi dokumentu urzędowego.

Skarżąca zarzuciła nadto niekonstytucyjność przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę obciążenia spółki karą pieniężną i w ramach argumentacji popierającej ten zarzut odwołała się do m.in. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20 wskazując na wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, że ograniczenie działalności gospodarczej dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz że niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Na tle wymienionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Wniosła także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął zarzut sformułowany w punkcie drugim skargi, tj. zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. i podtrzymał zarzuty skargi w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Spór między stronami dotyczy zasadności nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.

Rozpoznając sprawę na wstępie należy odnotować, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433).

Skutkiem tych wydarzeń podjęto działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, mi.in. poprzez dodanie art. 46a i art. 46b. Na mocy zaś wskazanych przepisów wydane zostało powołane w decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego § 9 ust. 14 w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli wprowadzał zakaz zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) w innym miejscu niż ogródek gastronomiczny.

Dla przejrzystości prowadzonego wywodu zasadne wydaje się przywołanie brzmienia art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. I tak zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 - czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił, poza wskazanym już unormowaniem rozporządzenia przeciwepidemicznego, także przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy, w myśl którego, za niezastosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii do m.in. ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy zakazu prowadzenia określonej działalności przedsiębiorców, grozi kara pieniężna w wysokości od 10.000 do 30.000 zł.

W kontekście stawianego w skardze zarzutu niekonstytucyjności przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę obciążenia spółki karą pieniężną nie sposób pominąć, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Nie jest w żadnej mierze sporne czy wątpliwie, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej jest prawem konstytucyjnym, zaś jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nadto, co także oczywiste w świetle zasad konstytucyjnych, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Godzi się również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Pogląd ten, wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych norm Konstytucji RP, ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sformułowane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - tak jak i pozostałe, niżej cytowane).

Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach wskazał, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tę w sposób szczegółowy omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21.

Zgodnie z przedstawionym tamże poglądem, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W przywołanym już wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Dla oceny zgodności formuły określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W zaprezentowanym świetle Sąd aprobuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w przepisie art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ww. ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21).

Na tym tle należy wyprowadzić wniosek, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja Sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Uznanie zaś, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji.

Charakter naruszenia prawa i jego konsekwencje czynią zbędnym odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi, a także stanowiska organu w zakresie braku podstaw do zastosowania w realiach sprawy normy z art. 189c k.p.a.

Na marginesie należy jedynie dodać, że organ drugiej instancji w sposób nieprawidłowy zredagował treść rozstrzygnięcia swojej decyzji, albowiem zmiana kwalifikacji prawnej, tj. zawężenie zarzucanych spółce naruszeń z rozporządzenia przeciwepidemicznego powinna znaleźć swój wyraz jedynie w uzasadnieniu tej decyzji, skoro organ drugiej instancji i tak uznał zasadność wymierzenia spółce kary pieniężnej, dodatkowo, w wymiarze odpowiadającym wysokości tej kary, jaką wymierzył spółce organ pierwszej instancji.

W opisanych okolicznościach Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (punkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi, wynagrodzenie dla jej pełnomocnika, ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.