Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 6/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 2 i par. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 i 2, art. 119 pkt 4, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonaniem dozoru nad pojazdem [...] nr rej. [...] 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej również skarżącym) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem [...] nr rej. [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 sierpnia 2017 r. (data wpływu) Starosta Oleski przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], którym przyznano A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem, w tym wynagrodzenia za dozór w wysokości 4.940,96 zł brutto.

Pismem z dnia 20 września 2017 r. Kolegium, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., zawiadomiło skarżącego, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Jednocześnie Kolegium przedłużyło termin rozpatrzenia sprawy do 30 listopada 2017 r.

Zarządzeniem z dnia 30 października 2017 r. Prezes Kolegium wyznaczył skład orzekający w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 30 października 2017 r. (data wpływu do Kolegium 8 listopada 2017 r.), stanowiącym ponaglenie, skarżący - działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 37 § 8 K.p.a. - wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie wniesionego zażalenia. Stwierdził, że trudności organizacyjne, na które powołało się Kolegium w piśmie z dnia 20 września 2017 r. nie uzasadniają niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy, określonych w K.p.a.

W dniu 15 listopada 2017 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i orzekając co do istoty sprawy:

1) przyznać skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem w kwocie 127,50 zł brutto oraz wynagrodzenie za dozór tego pojazdu za okres od 3 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r. w kwocie 4.813,46 zł brutto,

2) w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 7 listopada 2011 r. do 3 kwietnia 2012 r. - umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do Kolegium w dniu 6 grudnia 2017 r., skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w sprawie rozpatrzenia jego zażalenia. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniósł o: 1) zobowiązanie Kolegium do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 P.p.s.a., 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W motywach skargi A. W. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał rozstrzygnięcia Kolegium. Podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się jednolicie, iż problemy organizacyjne organu nie uzasadniają niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy, wskazanych w K.p.a. Ponadto ustawa ta nie przewiduje dodatkowych terminów na sporządzenie uzasadnienia do rozstrzygnięcia. Natomiast regulamin Kolegium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może modyfikować terminów z K.p.a. Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu kwoty pieniężnej, skarżący podniósł, że czynności, za jakie ma być ustalone wynagrodzenie zostały wykonane przed 2012 r., a od przyznanego za nie wynagrodzenia upłynął już znaczny okres czasu, za który nie będzie możliwości dochodzenia odsetek ustawowych. Nadto nic nie wskazuje, aby organ uwzględnił straty poniesione z tego tytułu w przyznanym wynagrodzeniu.

W dniu 15 grudnia 2017 r. Kolegium przesłało do skarżącego postanowienie z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...], którym uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło co do istoty sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści opisanej wyżej. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 grudnia 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 19 akt sąd.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, sporządzenie pisemnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ma nastąpić w terminie 21 dni roboczych, licząc od daty jego podjęcia. W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia 15 listopada 2017 r. zostało ekspediowane do skarżącego w dniu 15 grudnia 2017 r., czyli w terminie przewidzianym w § 7 ust. 3 Regulaminu. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, skarga wydaje się być w całości nieuzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 K.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści wskazanych regulacji wynika zatem, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu, składając do Kolegium pismo z dnia 30 października 2017 r., stanowiące ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny domagał się niezwłocznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r. Stosownie do tego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając jego treść zgodzić należy się z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd zyskał akceptację również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Według tego przepisu, przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Oceniając czynności Kolegium w kontekście zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania, zasadnym jest zatem uwzględnienie założenia ustawodawcy wynikającego z art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także z regulacji art. 12 § 2 K.p.a. stanowiącego, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie wyprowadzić można dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Realizacji powyższej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować trzeba, że zażalenie skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2017 r. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącego pisma datowanego na dzień 20 września 2017 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2017 r. Od razu dostrzec przyjdzie, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę - na który powołało się Kolegium - nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 284/15; 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1681/15). Analizując dalej przebieg postępowania odwoławczego, zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, iż rozpatrzenie zażalenia przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu w dniu 15 listopada 2017 r., z którego został sporządzony jedynie protokół podpisany przez członków składu orzekającego. Natomiast postanowienie opatrzone datą "15 listopada 2017 r." oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego zostało wyekspediowane do strony w dniu 15 grudnia 2017 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu postanowienia znajdującym się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ postanowienia przed wniesieniem skargi przez skarżącego, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem postanowienia w rozumieniu art. 124 K.p.a. Skład Sądu orzekający w kontrolowanej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji (także postanowienia, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) przez organ kolegialny, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06). Po myśli art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.), kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać postanowienie, w tym dotyczące warunku zawarcia w postanowieniu rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania postanowienia organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jego wydania, zostały określone w art. 124 § 1 K.p.a. Nadto w związku z treścią art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 K.p.a. Z powyższych względów nie można przyjąć, że warunek podjęcia postanowienia przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu postanowienia, zawierającego rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W takim przypadku nie sposób uznać, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w postanowieniu. Zauważenia wymaga, że decyzja administracyjna (odpowiednio postanowienie) jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się dwukrotnie w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne) ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Z kolei w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ postanowienia jest wprowadzeniem go do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Przedstawiony pogląd zyskał akceptację również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16). W rozpatrywanej sprawie uznać zatem należało, że postanowienie Kolegium nie zostało formalnie wydane w dniu 15 listopada 2017 r. Natomiast z całą pewnością jego wydanie nastąpiło w dacie wyekspediowania postanowienia do skarżącego, tj. w dniu 15 grudnia 2017 r., a więc po wniesieniu skargi do Sądu, co miało miejsce w dniu 2 grudnia 2017 r.

W ocenie Sądu, dopiero w dniu 15 grudnia 2017 r. ustała przewlekłość organu, dlatego oczywiste jest, że organ nie wydał postanowienia w wymaganym prawem terminie. Nie zaistniały też żadne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w terminowym załatwieniu sprawy.

Jak nadmieniono wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy stan ten trwa nadal w dacie wyrokowania. Tak więc, skoro sprawa związana z zażaleniem skarżącego została załatwiona przez wydanie postanowienia opatrzonego datą 15 listopada 2017 r., nr [...], to - pomimo iż postanowienie to zostało podjęte dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu - nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie umorzono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Natomiast w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania powtórzyć przyjdzie, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, iż Kolegium działało opieszale i w ustawowym terminie nie podejmowało żadnych czynności procesowych, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest bowiem dowodów wskazujących na prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, które miałaby na celu dążenie do zakończenia postępowania. Zażalenie skarżącego wpłynęło do organu 29 sierpnia 2017 r., czyli w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia zażalenia, określony w art. 35 § 3 K.p.a. W tych okolicznościach, złożona w dniu 2 grudnia 2017 r. skarga jest w pełni uzasadniona. Nadmienić trzeba, że w momencie jej wniesienia skarżący nie miał żadnej wiedzy co do faktu wydania postanowienia, które zostało mu doręczone dopiero w dniu 19 grudnia 2017 r. Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 8, art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Niewątpliwie bowiem działania organu odwoławczego pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada szybkości postępowania, jak też z przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Tak więc powstrzymywanie się z podjęciem postanowienia nie może być ocenione inaczej, jak niczym nieuzasadniona zwłoka organu, która doprowadziła do rozpoznania sprawy po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania zażalenia, czyli z przekroczeniem podstawowego terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze skarżącym, że ustanowiony w § 7 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu termin do sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia przez członka - sprawozdawcę, nie może przedłużać ustawowo określonych terminów załatwienia sprawy. Pamiętać bowiem należy, że Regulamin jest aktem wewnętrznym organu, określającym reguły dotyczące zasad organizacji i funkcjonowania Kolegium, który treściwo nie może być sprzeczny z przepisami obowiązujących ustaw.

Opisane działania organu świadczą zatem nie tylko o naruszeniu miesięcznego terminu załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Powyższe uzasadniało stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W przekonaniu Sądu, stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Słusznie akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu odwoławczego, ponieważ nie zlekceważył on strony postępowania, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Ponadto informował skarżącego, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., o przyczynach zwłoki, wskazując nowy termin rozpatrzenia sprawy. Zachowanie organu nie świadczy zatem o braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Dodatkowo wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie (pkt 5 wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakt wydania postanowienia przez organ odwoławczy oraz charakter zaistniałej przewlekłości nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do argumentacji mającej przemawiać - w ocenie skarżącego - za przyznaniem sumy pieniężnej, podkreślić należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wprowadza warunku w postaci powstania strat. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do zajmowania merytorycznego stanowiska w kwestii odsetek.