Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 682/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15, ust. 7, ust. 10 i 8, art. 9c ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 2 i 9, § 4 ust. 12, § 5, § 6 ust. 1, 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 lit. b); II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2011 r. Rada Gminy w Sobkowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr V/38/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sobków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W § 3 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w części zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa to jest:

- art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały stanowiącego, że "Gminny Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Sobków, a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną w skład Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 i 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy te nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco wskazany w ustawie;

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały dotyczącym możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. oraz odesłanie w tym zakresie do zapisów ustawowych;

- art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RO poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały dotyczącego składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 7 załącznika do uchwały wskazującym, że "członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 8 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 9 załącznika do uchwały dotyczącym obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 12 załącznika do uchwały wskazującym możliwość tworzenia w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego grup roboczych w celu pracy nad konkretnymi indywidualnymi przypadkami, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 5 i 6 załącznika do uchwały celów i zadań Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w sytuacji, gdy delegacja ustawowa z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przewiduje dla Rady Gminy jedynie możliwość określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały), art. 9d ust. 1 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 9 ust. 2 lit. b załącznika do uchwały oraz w załączniku nr 2 do "trybu i sposobu powoływania..." obowiązku gromadzenia w dokumentacji pisemnej zgody osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy, na: podjęcie działań na jej rzecz przez Gminny Zespół Interdyscyplinarny funkcjonujący przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Sobkowie oraz przetwarzanie danych osobowych w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały), członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą, zaś zgodnie z treścią art. 9d ust. 1 u.p.p.r. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że uchwała organu stanowiącego gminy, podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., określa prawa i obowiązki podmiotów delegujących swoich członków do zespołu interdyscyplinarnego związane z ich powoływaniem i odwoływaniem, a także prawa i obowiązki samych członków zespołu oraz osób objętych działaniem zespołu wynikające ze szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto cytując pogląd zawarty w wyroku WSA w Gdańsku, III SA/Gd 780/19 z 20 lutego 2020 r., gdzie Sąd ten wskazał, jakie cechy musi mieć akt prawa miejscowego, organ uznał, że zaskarżona uchwała nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a u.p.p.r., a co więcej gwarantuje przejrzystość w wykonaniu delegacji ustawowej.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy Sobków). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,

w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19).

Błędny jest więc pogląd Prokuratora, że uchwała bezwzględnie nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie.

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, lektura poszczególnych postanowień uchwały pozwala stwierdzić, że powtarzane zapisy ustawowe czynią tekst uchwały czytelnym i spójnym, a przy tym regulującym kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia uchwały nie były przy tym modyfikacją zapisów ustawowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że § 2 ust. 3 pkt 1-7 załącznika do uchwały, którym postanowiono, że w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Sobków: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sobkowie, Gminnej Komisji ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Posterunku Policji w Sobkowie Komendy Powiatowej Policji w Jędrzejowie, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowej, kurator sądowy Sądu Rejonowego w Jędrzejowie, jako wskazanie przedstawicieli określonych i zindywidualizowanych podmiotów, w ocenie Sądu, było dopuszczalne, ponieważ konkretyzowało, w warunkach danej gminy, skład zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto powyższa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego, co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach Zespołu prokuratorów oraz innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co Rada uchwaliła w § 2 ust. 5 uchwały. Podkreślić należy, że Gminny Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Sobków w drodze zarządzenia, o czym stanowi § 2 ust. 1 załącznika do uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu delegacji i powtórzenia w § 4 ust. 11, w § 2 ust. 4, 6, 7 i ust. 8 załącznika do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 13, ust. 10, art. 9c ust. 3, ust. 1.

Zgodnie z § 2 ust. 8 uchwały członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia. nałogów, skazań, orzeczeń o ukaranie, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Przepis ten nie stanowi modyfikacji art. 9c ust. 1 pkt 1 lit. a. do k. u.p.p.r., stanowiącego, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b, przetwarzają dane:

1) osób, co do których istnieje podejrzenie, że są dotknięte przemocą w rodzinie, oraz osób dotkniętych przemocą w rodzinie:

a) imię i nazwisko,

b) imiona rodziców,

c) wiek,

d) adres miejsca zamieszkania lub pobytu,

e) numer telefonu lub adres poczty elektronicznej lub inny sposób kontaktu, jeżeli posiada,

f) informacje o stanie zdrowia,

g) informacje o nałogach,

h) informacje o skazaniach, orzeczeniach o ukaraniu, innych orzeczeniach wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym,

i) informacje o sytuacji rodzinnej,

j) informacje o sytuacji zawodowej i źródłach utrzymania,

k) informacje o sytuacji mieszkaniowej.

Taki wniosek wynika stąd, że w istocie zawartość treściowa zaskarżonego przepisu § 2 ust. 8 uchwały jest taka sama, jak w przytoczonym przepisie u.p.p.r., co należy uwzględnić przy dokonaniu oceny, czy naruszenie prawa ma w tym przypadku charakter istotny. W ocenie Sądu, regulacja ta nie narusza prawa w sposób istotny, nie jest bowiem modyfikacją przepisu ustawy, natomiast można uznać ją za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego. Nie stanowi także modyfikacji artykułu 9a ust. 10 u.p.p.r., który stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, przepis § 2 ust. 4 załącznika do uchwały o treści: "Zespół interdyscyplinarny może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie".

Podobnie ocenić należy postanowienia zawarte w § 2 ust. 7 załącznika do uchwały, w którym uchwalono, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Przyjęta w akcie prawa miejscowego regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowiącej, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.", nastąpiło także w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały. To samo dotyczy § 2 ust. 6, w którym ustanowiono wymóg złożenia przez każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, oświadczenia o poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole – co stanowi powtórzenie treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."

Sąd uznał powyższe powtórzenia przepisów ustawy zawarte w zaskarżonej uchwale za dopuszczalne, gdyż w każdym przypadku stanowią one powtórzenia dosłowne przepisów ustawy i nie modyfikują ich treści. Innymi słowy, zarzucane naruszenia prawa nie noszą cech istotnych naruszeń, uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

Odnośnie regulacji zawartej § 3 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którą odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne wskazać należy, że regulacja ta - zdaniem składu orzekającego - wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. W świetle treści powołanego przepisu ustawy rada gminy może uregulować tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W ocenie Sądu, Rada Gminy miała prawo - wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania jej członków z naruszeniem przepisów prawa (skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo) - na wprowadzenie regulacji mającej na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu.

Zdaniem Sądu, organy samorządu terytorialnego, powinny mieć możliwość zapewnienia sprawnego funkcjonowania zespołu, skoro ustawodawca nie przewidział szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. W ocenie Sądu, zaskarżony przepis uchwały w sposób czytelny i jasny określał przesłanki odwołania. Milczenie ustawodawcy w zakresie określenia przesłanek odwołania członków zespołu nie może powodować sytuacji, w której organy gminy byłyby de facto "zmuszone" do tolerowania uczestnictwa w pracach Zespołu osób, które w sposób oczywisty naruszają prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/19).

Podobnie Sąd uznał za wypełniającą delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., regulację § 6 ust. 4 uchwały, zgodnie z którą członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialni za realizację poszczególnych zadań (ustalonych podczas posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego) są zobowiązani do ich rzetelnego wykonywania i monitorowania w ustalonym terminie, stałej współpracy ze sprawcą i ofiarą przemocy, analizowania zadań, które wymagają wprowadzenia zmian terminu i sposobu realizacji. Termin realizacji poszczególnych zadań ustala przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego w porozumieniu z członkami tegoż zespołu. Zadanie musi być realizowane w sposób ciągły z zachowaniem procesu wspierania osoby pokrzywdzonej, jak również sprawcy przemocy w odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w środowisku lokalnym. Cytowana regulacja zawiera więc konkretne rozwiązania dotyczące trybu i sposobu realizacji przez członków Zespołu powierzonych im zadań, a w konsekwencji określa warunki funkcjonowania Zespołu.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty w przedstawionym wyżej zakresie, okazały się niezasadne, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3, 4, 5, 6, 7, 8, § 3 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 11, § 6 ust. 4. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Natomiast w opisanej niżej części Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne.

Należy zgodzić się ze skarżącym prokuratorem, że § 2 ust. 2 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, że Gminny Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Sobków, a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną w skład Zespołu.

W myśl bowiem zapisu zamieszczonego w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego (a więc podmiotów z którymi Wójt może zawierać porozumienia), należą m.in. kuratorzy. Tymczasem z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w związku z ust. 3 i 5 wynika, że kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt może zawierać przedmiotowe porozumienia. Należy więc stwierdzić, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Za trafny należy ocenić zarzut skargi w zakresie § 2 ust. 9, zgodnie z którym członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym lub w grupach roboczych.

Tymczasem zgodnie z art. 9c ust. 2 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych.

Jak widać zatem, art. 9c ust. 2 u.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie niekonkretnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań". Zauważyć także należy, że komentowany zapis uchwały posłużył się alternatywą łączną ("po ustaniu członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym lub w grupach roboczych"), podczas gdy ustawodawca posłużył się tu koniunkcją ("po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych").

Powyższe stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu ustawy.

Słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość § 4 ust. 12 załącznika do uchwały, w którym zapisano, że w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego mogą być tworzone grupy robocze w celu pracy nad konkretnymi indywidualnymi przypadkami. Przepis ten stanowi bowiem powtórzenie, i to niedosłowne, art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Należy zauważyć, że zagadnienie tworzenia przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych zostało w zaskarżonej uchwale uregulowane dwukrotnie, tj. w omówionym już wyżej § 2 ust. 4 i w § 4 ust. 12. Już ta okoliczność jest wystarczająca do zakwestionowania jednej z tych regulacji. O tym, że wadliwość dotyczy drugiej z powołanych regulacji przekonuje wspomniana na wstępie tej części rozważań niedosłowność powtórzenia regulacji ustawowej w § 4 ust. 12 uchwały. O ile bowiem w § 2 ust. 4 uchwalono, że możliwość powoływania grup roboczych odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, to wbrew tej regulacji w § 4 ust. 12 wskazano, że tworzenie grup roboczych może następować "w celu pracy nad konkretnymi indywidualnymi przypadkami". Mimo więc odesłania do ustawy, zaskarżony przepis jednak sam wskazuje jedną z zasad powoływania grup roboczych.

Jeśli chodzi o § 5 załącznika do uchwały, to stanowi on o celach gminnego zespołu interdyscyplinarnego, a § 6 stanowi o jego zadaniach. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że regulacje te nie mieszczą się w zakresie "trybu" i "sposobu" powoływania członków zespołu czy "warunków jego funkcjonowania" (poza § 6 ust. 4), o których mowa w ustawie, co oznacza przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Należy podkreślić, że w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast Rada określiła, co w szczególności należy do zadań Zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 9b ust. 1 u.p.p.r., w związku z art. 9a ust. 15, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Przy czym program ten przyjmuje postać odrębnych uchwał lub załączników do uchwał, a jego opracowywanie i realizacja należy do zadań własnych gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15. Ponadto należy zauważyć, że § 6 ust. 2 modyfikuje zapis ustawowy z art. 9b ust. 2 u.p.p.r., ponieważ przewiduje, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań członków Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy zgodnie z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. integrowanie i koordynowanie działań dotyczy podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu.

W § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały znalazł się zapis, który nie pozwala na odkodowanie zawartej w nim normy i nie zawiera pełnej treści zadania wskazanego w art. 9b ust. 3 pkt 1 u.p.p.r. Rada Gminy nie wskazała bowiem, opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach czego, ma stanowić jedno z zadań grup roboczych. W § 6 ust. 3 pkt 2 do 5 znalazły się natomiast zadania nie wymienione w ustawie i nie mieszczące się w delegacji ustawowej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zadania grup roboczych wskazanego w art. 9b ust. 3 pkt 1 u.p.p.r. powoduje natomiast, że określenie zadań grup roboczych w § 6 ust. 3 uchwały jest niekompletne, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również § 6 ust. 3 pkt 6 i 7 uchwały.

W § 9 ust. 2 lit. b załącznika Rada uchwaliła, że w ramach pracy z osobą, rodziną gromadzona jest następująca dokumentacja:

b) pisemna zgoda osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy, załącznik Nr 2, zastrzega się, że w sytuacjach wyjątkowych (np. zagrożenia dobra dziecka) grupę roboczą zwołuje się w trybie natychmiastowym, bez wymaganej zgody.

Przede wszystkim nie określono w powyższym zapisie na co ma być wyrażona ta "pisemna zgoda" i kto ma jej udzielać. Ponadto rację ma Prokurator, że zgodnie z treścią art. 9d ust. 1 u.p.p.r. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Niewątpliwie więc doszło w sposób istotny do naruszenia tego przepisu, a także do naruszenia obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały art. 9c ust. 1 u.p.p.r., który stanowił, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Końcowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.