Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 471/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz K. P. kwotę 500,00 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta S. - po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w J. (zwanej dalej inwestorem lub Spółką) z dnia 31 marca 2021 r., uzupełnionego w dniu 15 kwietnia 2021 r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę zakładu produkcji wibroprasowanych elementów betonowych wraz z infrastrukturą w S. na działkach ewidencyjnych o numerach: a, b, c, d, obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] - obszar wiejski. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym. W zakresie inwestycji przewidziano realizację następujących obiektów budowlanych: hala produkcyjna, budynek stacji transformatorowej, podziemny zbiornik wody do celów ppoż., silosy na cement i popiół - 6 szt. oraz towarowa waga samochodowa. W decyzji określono również trzy warunki, które powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji: 1) uwzględnienie w trakcie wykonywania robót budowlanych warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Burmistrza U. w dniu [...], nr [...], 2) ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, 3) prowadzenie przez kierownika budowy dziennika budowy oraz umieszczenie na budowie w widocznym miejscu tablicy informacyjnej oraz - jeśli jest to wymagane - ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 4 oraz art. 45a ustawy. W ustaleniach stanu faktycznego organ odnotował m.in., że w ramach postępowania w sprawie wydania ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu dołączony do wniosku z dnia 31 marca 2021 r. projekt budowlany został uzupełniony na wezwanie organu z dnia 14 kwietnia 2021 r. Z projektu tego wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji ograniczony został do granic działek nr: a, b, c i d w obrębie ewid. [...], na których zlokalizowano przedsięwzięcie i do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej organ wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy i podał, że z decyzji środowiskowej wynika, iż będą emitowane zanieczyszczenia pyłowe i gazowe oraz hałas, jednak ich emisje nie przekroczą wartości dopuszczalnych. Niemniej jednak uznał, że inwestycja będzie źródłem potencjalnych uciążliwości i przyjął, że w obszarze oddziaływania planowanej budowy znajdują się również działki nr: e, f, g, h, i - obręb ewid. [...], stąd właściciele tych działek zostali uznani za strony, w tym K. P., która sprzeciwiła się realizacji inwestycji i poinformowała o zakwestionowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez mieszkańców G. Organ wskazał też, że inwestor w toku postępowania podważył uznanie K. P. za stronę niniejszego postępowania. W związku z tym poinformowano inwestora o przyczynach uznania m.in. K. P. za stronę postępowania, wyjaśniając, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a tak właśnie jest w realiach sprawy, bo inwestycja będzie źródłem uciążliwości, czyli emisji zanieczyszczeń pyłowych, gazowych oraz hałasu. Ponadto organ wyjaśnił, że odrębnie wyznacza się krąg stron w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie stwierdził, że nie mógł uwzględnić argumentów o zaskarżeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. Z kolei ze względu na zaprojektowanie obiektów poza stanowiskiem archeologicznym w znacznej od niego odległości decyzja konserwatora na roboty przy zabytku nie jest wymagana. Biorąc pod uwagę mapę korytarzy ekologicznych w Polsce oraz projekt zagospodarowania terenu, przyjął organ, że projektowane obiekty znajdują się poza tym korytarzem. W dalszej kolejności uznał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w U. z dnia [...], Nr [...], zwaną dalej planem miejscowym. Przyjął również, że zostały spełnione przez inwestora wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy. Końcowo podał powody nałożenia na inwestora obowiązku ustanowienia przy budowie inspektora nadzoru inwestorskiego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. (dalej zwana również skarżącą) zarzuciła, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez inwestora nie uwzględnia żadnych silosów żelbetowych, w których - jak twierdzi Spółka - mają być składowane materiały sypkie, oraz nie zawiera informacji, w jaki sposób będzie odbywał się transport materiałów do silosów i składowanego materiału do hali produkcyjnej. Inwestor nie wskazał także ewentualnego ich umiejscowienia oraz nie podał danych konstrukcyjnych (brak wymiarów, wysokości). Skarżąca zgłosiła też zastrzeżenia co do nieuznania jej za stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej, poza tym podniosła zarzuty co do prawidłowości tej decyzji. Ponadto stwierdziła, że organy działają stronniczo na rzecz inwestora i nie biorą pod uwagę interesu "zwykłych ludzi". Zdaniem skarżącej w innym przypadku budowa zakładu z wibroprasami, dużą ilością ciężarówek, pracą na trzy zmiany, z budowlami o bardzo dużej wysokości byłaby nie do pomyślenia w tym miejscu. Plan miejscowy ogranicza wysokość obiektów przemysłowych na tym terenie do 12 m, ponieważ znajduje się tam korytarz ekologiczny i tak wysokie obiekty mogłyby zagrażać przelotom ptactwa, a hałas, wibracje oraz światło mogą zagrażać migracji zwierzyny leśnej przez ten korytarz. Nadto skarżąca dostrzegła, że obiekty składowe na cement i popiół będą przekraczały dopuszczalną w planie wysokość zabudowy o niemal 100%.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie podzielił pogląd Starosty w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznania właścicieli oraz użytkowników wieczystych działek o numerach: e, f, g, h, i za strony postępowania. Odnotował Wojewoda, że Starosta S. wysłał do skarżącej zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzję. W związku z tym nie można uznać, aby odwołująca została pominięta jako strona w prowadzonym postępowaniu. Następnie organ przytoczył art. 4, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 10 i pkt 11, art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że dokonał ponownego rozpoznania wniosku z dnia 31 marca 2021 r. o pozwolenie na budowę, uwzględniając dokonane przez inwestora uzupełnienia co do jego treści oraz co do jego załączników. W tym zakresie wskazał na § 35 ust. 3 pkt 2b planu miejscowego i przyjął, że ustalenia planu dotyczące wysokości na przedmiotowym terenie odnoszą się jedynie do wysokości budynków. Natomiast planowane do realizacji silosy należy zakwalifikować nie do budynków, a do budowli, dla których plan nie określa wysokości. Dlatego uznano, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem. Za niezrozumiały organ uznał zarzut odwołania, że wniosek o zezwolenie na budowę złożony przez inwestora nie uwzględnia żadnych silosów żelbetowych, skoro sama skarżąca podniosła niezgodność ich wysokości z zapisami miejscowego planu. W kwestii zarzutów skarżącej dotyczących wydanej przez Burmistrza U. decyzji z dnia [...] organ odwoławczy wskazał, że nie posiada kompetencji do jej oceny, co więcej, jest nią związany. W podsumowaniu stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem inwestor złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia, jest kompletny oraz zgodny z zapisami miejscowego planu, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to Starosta S. nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestycja ta jest również zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Końcowo Wojewoda wskazał, że inwestor, po nałożeniu na niego obowiązku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uzupełnił dokumentację w sposób wyczerpujący.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że planowana inwestycja została "wielokrotnie oprotestowana" przez nią, jak i innych mieszkańców G. Zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się jedynie do argumentów dotyczących silosów na popiół i cement oraz do silosów na materiały sypkie, których jednakże pozwolenie na budowę wydane przez Starostwo w ogóle nie uwzględnia. Pozostałe zaś argumenty, które wielokrotnie uwypuklała w licznych pismach do różnych instytucji były świadomie lub nieświadomie pomijane, a to – w ocenie skarżącej - ułatwiło poszczególnym organom wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora. Dowodziła skarżąca, że plan miejscowy przewiduje składowanie materiałów sypkich wyłącznie w zamkniętych magazynach lub zbiornikach. Silosy, które uwzględniono w wydanym pozwoleniu, są według dokumentacji przeznaczone do składowania tylko popiołu oraz cementu. W decyzji Starosty nr [...] podano, że kruszywa będą składowane w żelbetowych silosach, które jednakże nie są uwzględnione ani na planach inwestycyjnych, ani w wydanym pozwoleniu na budowę tego zakładu. Brak również parametrów technicznych tych obiektów. Zdaniem skarżącej planowany do realizacji silos to w istocie nie magazyn i jego wysokość nie powinna przekraczać dopuszczonych przepisami norm. W przekonaniu skarżącej, skoro inwestycja powstaje przy, a nawet częściowo w korytarzu ekologicznym [...], to nie powinno się "żonglować" pojęciami typu: budynek, budowla, skład, magazyn - tylko bezwzględnie przyjąć możliwość budowy obiektów do wysokości zapisanej w planie, tj. 12 m. Według skarżącej inwestycja na tak dużą skalę powinna zostać umiejscowiona w strefie ekonomicznej gminy U., która znajduje się niespełna 1,5 km od terenu przeznaczonego pod budowę i w większości nie jest zagospodarowana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż w obrębie hali znajdują się silosy żelbetowe kruszyw (s. 27 projektu) oraz że materiały sypkie magazynowane będą w zamkniętych urządzeniach i obiektach (s. 33).

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. Podniosła, że skarżąca nie zapoznała się z dokumentacją projektową, w tym projektem zagospodarowania terenu, gdzie przewidziano sposoby składowania materiałów sypkich. Ponadto dostrzegła, że plan miejscowy nie zawiera postanowień dotyczących maksymalnej wysokości projektowanych silosów, które zgodnie z przepisami winny być zakwalifikowane do budowli, a nie do budynków. Są to pojęcia normatywnie wyodrębnione i nie można ich stosować zamiennie, także przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego, którymi to przepisami organ jest związany.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 471/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, akcentując, że skarżąca formułuje zarzuty sprowadzające się do wykazania naruszenia jej interesu faktycznego. Tymczasem przedmiotowa inwestycja przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę została poddana kontroli przez dwie instancje organów budowlanych. Dodatkowo podniósł, że zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do niezadowolenia z zamierzenia inwestycyjnego. Zwrócił przy tym uwagę na art. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika zasada prawa właściciela do zabudowy nieruchomości. Z kolei przedstawiciel Spółki podtrzymał stanowisko wyrażone przez pełnomocnika inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek wyznacza zatem granice prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć:

- trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych (...). Jednocześnie w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego określone zostały wymogi dotyczące treści projektu budowlanego, natomiast na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Rozwoju rozporządzeniem z dnia 11 września 2020 r. określił szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609).

Z kolei art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Cytowany przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji, po uzupełnieniu przez Spółkę projektu budowlanego z dnia 31 marca 2021 r., wydały decyzje, w których uznały za zgodną z prawem inwestycję polegającą na budowie zakładu produkcji wibroprasowanych elementów betonowych wraz z infrastrukturą w S. na działkach ewidencyjnych o numerach: a, b, c, d, obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] - obszar wiejski. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały wskazanym obowiązkom, naruszając wymienione przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek podania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja Starosty S. praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ w ogóle nie wskazał zapisów planu, które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo, jakie warunki przewidziane w planie powinna spełniać planowana inwestycja, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy. W przekonaniu Sądu stanowisko Starosty w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten analizował przedłożone rozwiązania projektowe pod jakimkolwiek kątem, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w projekcie budowlanym, nakazując inwestorowi ich usunięcie w wydanym postanowieniu z dnia [...], nr [...]. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego w dniu 31 marca 2021 r. projektu budowlanego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez inwestora uzupełnienia tegoż projektu, przede wszystkim w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji ogólnie jedynie stwierdził, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który pomimo wyraźnego stwierdzenia, że dokonał ponownego rozpoznania wniosku z dnia 31 marca 2021 r., swoją ocenę ograniczył tylko do przedstawienia końcowych wniosków w kontekście spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz ogólnego podsumowania, że wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny, projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu, zaś projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do stwierdzonej przez organ zgodności inwestycji z planem miejscowym. W tej kwestii organ odwoławczy odniósł się tylko do zapisów § 35 ust. 3 pkt 2b planu dotyczących wysokości budynków i to w kontekście planowanych przez inwestora silosów. Tymczasem z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że realizowana inwestycja obejmuje również realizację innych obiektów budowlanych, w tym hali produkcyjnej, budynku stacji transformatorowej, podziemnego zbiornika wody do celów ppoż., co do których organ w ogóle nie wyraził stanowiska w kontekście postanowień miejscowego planu i warunków, jakie te obiekty powinny spełniać, przykładowo dotyczących konkretnych wskaźników zabudowy. Natomiast skarżąca w odwołaniu wyraźnie akcentowała niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie wysokości dopuszczalnej wysokości zabudowy. W ocenie Sądu brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w omawianym zakresie nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami Wojewody, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące silosów żelbetowych kruszyw oraz kwestii magazynowania materiałów sypkich. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Wobec niedostatecznej argumentacji Wojewody w omówionym powyżej zakresie nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy analizował wszystkie konieczne przepisy planu miejscowego.

Z kolei w pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy praktycznie nie przedstawił w decyzji żadnej analizy, a jednocześnie stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym organ ten nie wskazał ani jednego przepisu techniczno-budowlanego, który wziął pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planowanej inwestycji. Nie wiadomo zatem, w świetle jakich przepisów dokonano oceny planowanej inwestycji, i co tak naprawdę było przedmiotem oceny Wojewody. Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, co w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. Podkreślić dodatkowo trzeba, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji poglądy odnośnie do prawidłowości projektu budowlanego wymagały przedstawienia szczegółowego ich uzasadnienia już choćby z uwagi na zakres oddziaływania planowanej inwestycji, która może powodować hałas oraz emisję zanieczyszczeń pyłowych oraz gazowych, a także w sytuacji, gdy - jak stwierdził sam Wojewoda - realizacja inwestycji budzi duże obawy stron postępowania. W takim bowiem przypadku niezmierne istotne jest zachowanie przy poszczególnych rozwiązaniach projektowych odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych. Dlatego w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w wydanych decyzjach. Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika również, że Wojewoda przede wszystkim zajął się odpowiedzią na zarzuty odwołania i to tylko w wybranym przez siebie zakresie, a mianowicie dotyczącym wysokości silosów oraz zarzutów odnoszących się do wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Według Sądu przeprowadzona przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym wcześniej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Dodatkowo Sąd uznał, że Wojewoda naruszył wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania przez sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wojewoda nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia ogólnego stanowiska, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie.

W opinii Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnień - głównie wobec niewyjaśnienia przez organy stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek inwestora. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł. W tym miejscu wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że w świetle przywołanego art. 200 P.p.s.a. brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania Spółki i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.