Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1380/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 i 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013r. sprawy ze skargi B. B. - "B." na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego B. B. - "B." kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży tych produktów, którego właścicielem był skarżący.

Wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy.

Powyższe wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali, przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi, po użyciu różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w bardzo znaczącym stopniu, że zachorowania nastąpiły po zażyciu środków (nazywanych potocznie dopalaczami), w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi.

W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów nakazał natychmiastowe zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

W dniu 2 października 2010 r. do punktów sprzedaży produktów kolekcjonerskich należących do skarżącego została dostarczona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Po stwierdzeniu obecności w ww. sklepie produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła decyzja, nakazano unieruchomienie obiektu.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.

Jako uzasadnienie wniosku wskazał:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezebranie całego materiału dowodowego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2) naruszenie art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej;

3) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu;

4) naruszenie art. 77, 80, 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach;

5) naruszenie art. 109 k.p.a. poprzez jej niewłaściwe doręczenie;

6) naruszenie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego jego decyzja z dnia [...] października 2010 r. została wydana w szczególnym stanie prawnym i faktycznym.

Merytoryczną podstawą podjęcia decyzji był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z tym przepisem, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest szczególnym przepisem, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego.

Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy.

Dalej organ wskazał, że jego działanie w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Przesłanką wydania wskazanej decyzji było stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić.

Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen).

Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W przepisie tym mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego.

Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp.

Informację taką przekazał Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, Minister Zdrowia, organ konstytucyjnie odpowiedzialny za zdrowie, pismem z dnia 2 października 2010 r., co uzasadniało użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które miały wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Nadto w decyzji podniesiono, że rozróżnienie pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.). Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi.

W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakaz taki może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", dlatego w treści ww. decyzji w taki sposób sprecyzowano to pojęcie, ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi".

Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja.

Cechy te przypisać należało zarówno wyrobowi o nazwie "T." jak również wyrobom podobnym. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "T." przesądzają właściwości psychoaktywne, zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe.

Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

Przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. odurzenie się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, była wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały znalezione w sklepie, należącym do skarżącego, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski.

Występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością.

Na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest ustawa.

Z tych również powodów organ wywiódł, że nie ma prawnej możliwości uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Produkty sprzedawane przez skarżącego, objęte decyzją z [...] października 2010 r. zakwalifikować należałoby obecnie jako tzw. środki zastępcze.

Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium R.P środków zastępczych.

Dlatego uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. konwalidowaloby prowadzenie przez stronę działalności zakazanej przez ustawę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., organ wskazał, iż jego decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy.

Wprawdzie strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz nie musiała zostać oznaczona w taki sposób. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna (NSA w wyroku z 25.02.2009r. III OSK 1418/07, wyroku z 19.02.2008r. II OSK 1067/07).

Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja była dostarczona również do punktów sprzedaży należących do strony występującej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., I SAB 2/01) "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 Kpa. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie" .

Dodatkowo przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad interesem strony, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w dniu [...] października 2010 r.

B. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "B." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 roku.

Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2010 r. wydanej bez podstawy prawnej, naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., alternatywnie stwierdzenia nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję, mocą której wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu przedmiotowymi wyrobami.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. precyzując podstawę prawną zapadłego ówcześnie rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził postępowania polegającego chociażby na ustaleniu, czy w przypadku skarżącego spełnione zostały przesłanki naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W placówkach skarżącego nie stwierdzono występowania wyrobu o nazwie "T.", ani innych podobnych do tego środka wyrobów. Tym samym nie było podstaw do zamknięcia przedmiotowych placówek.

Poza tym stosownie do art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konieczną przesłanką wycofania z obrotu określonego wyrobu oraz zaprzestania podejmowania innych działań było nie tylko stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, ale także wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.

W rozpatrywanej sprawie nie poczyniono ustaleń w zakresie wymagań higienicznych czy zdrowotnych, jakakolwiek kontrola spełnienia wymagań nie została przeprowadzona. Nadto w dacie wydawania decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie było przepisu, który uprawniałby GIS do wycofania z obrotu wyrobów, które nie zawierały żadnych substancji znajdujących się na liście zakazanych, a także nie były objęte jakimkolwiek zakazem obrotu, organ nie miał żadnej podstawy prawnej do zakazania prowadzenia działalności gospodarczej.

Dlatego skarżący zarzucił naruszenie art. 22 Konstytucji RP, wskazując, iż GIS nie miał uprawnień do zakazania mu prowadzenia działalności przedsiębiorcy. W szczególności nie stanowiła podstawy dla takiego działania treść art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

Nadto dopiero w listopadzie 2010 r. wszedł w życie art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawierający definicję tzw. środków zastępczych umożliwiający organowi sanitarnemu podjęcie działań w przypadku podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Realnego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego nie potwierdzała żadna z podawanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Informacji Ministra Zdrowia czy też Ośrodków Toksykologii Klinicznej. Poza tym organy te nie posiadały uprawnień do dokonania oceny wpływu wyrobów na zdrowie ludzi. Żadne badania w tym kierunku nie zostały przeprowadzone.

Skoro przepisy prawa nie normowały wymagań w zakresie wyrobów, co do których GIS używa nazwy "dopalacze", to wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia wymaganej kontroli i stanowiło nadużycie przez organ sanitarny uprawnień ustawowych.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną kontrolowanej przez sąd decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził aby obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu również decyzja organu wydana w dniu [...] października 2010 r. nie narusza prawa poprzez brak oznaczenia zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania.

Wskazać należy, że indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadził działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wprawdzie na doręczonym egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, jednak nie oznacza to, że organ w ogóle go nie określił, skoro decyzja została mu doręczona. Powyższe uchybienie nie mogło, w ocenie Sądu, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmował grupę produktów, które ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostały wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami, zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów wytwarzanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju.

W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu". W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmujące cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczona wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegająca na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 K.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie działanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "T. oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "T." jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Bezsporne jest, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został doręczony skarżącemu wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03.

W tym kontekście należy jednak stwierdzić, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego.

Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. , wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

Organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31 a upis. zgodnie z którym, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego.

Mimo to Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

Z ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny, wynika że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości wydanej decyzji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów, było przeprowadzenie właściwych badań laboratoryjnych potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w zabezpieczonych produktach.

Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo ich szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek zindywidualizowania decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły realne niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne zabezpieczonych produktów, analizę substancji w nich zawartych ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie.

Zasługuje na podkreślenie fakt, że w placówkach handlowych należących do skarżącego nie znajdował się środek o nazwie "T.". Zabezpieczono natomiast próbki innych produktów.

W aktach sprawy brak jest badań laboratoryjnych "wyrobów kolekcjonerskich" zabezpieczonych w punktach handlowych skarżącego. Nie ulega wątpliwości, iż w zaskarżonej decyzji wszystkie dowody istniejące w sprawie winny być poddane analizie i ocenione przez organ. Tylko wówczas Sąd będzie miał możliwość dokonania prawidłowej oceny rozstrzygnięcia organu. Należy podkreślić, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, dysponując odpowiednim czasem, miał możliwość zgromadzenia i odniesienia się do wszystkich dowodów, oceny ich wartości i rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać także należy, że faktem powszechnie znanym mógł być obrót "wyrobami kolekcjonerskimi", natomiast zadaniem organu sanitarnego było ustalenie rzeczywistego negatywnego wpływu na zdrowie i życie ludzkie, substancji zawartych w tzw. dopalaczach zabezpieczonych w konkretnych placówkach handlowych .

Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu mogło uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcje organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalniało to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zabezpieczone w placówkach należących do skarżącego zawierały substancje szkodliwe czy nie. Nie można bowiem wykluczyć, że niektóre z zabezpieczonych produktów zawierały substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, że organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu i dokona ponownej oceny sprawy w odniesieniu do wyrobów zabezpieczonych w placówkach skarżącego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.