Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3443/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 21/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] części obrębu geodezyjnego [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 7


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 21/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] części obrębu geodezyjnego [...] - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...]. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", przez sporządzenie planu miejscowego z pominięciem skonkretyzowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazując na powyższe naruszenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 15 uchwały sformułowano szereg ustaleń planistycznych w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, które nie zawierają wymaganych rozwiązań planistycznych, mają natomiast charakter wytycznych dla etapu sporządzania projektu planu miejscowego. W odniesieniu do wszystkich elementów infrastruktury technicznej o charakterze liniowym sformułowano w niniejszej uchwale przepis: "dopuszcza się budowę, przebudowę i rozbudowę sieci (...)", natomiast dyspozycja ta nie została odwzorowana na rysunku planu miejscowego. W ocenie organu nadzoru zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej opisane w § 15 uchwały, mają charakter jedynie uogólnionych wytycznych, a nie skonkretyzowanych rozwiązań lokalizacyjnych, które przyporządkowują konkretne sieci infrastruktury do konkretnych obszarów planistycznych. Co więcej, z wytycznych tych nie wynika jednoznacznie gdzie są sieci istniejące a gdzie projektowane i jakiego są rodzaju. Postanowienia planu nie zawierają konkretnych rozwiązań lokalizacyjnych przyporządkowujących sieci do poszczególnych dróg.

Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że kwestionowana uchwała zawiera odpowiednio szczegółowe ustalenia odnośnie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej - wskazuje istniejące przebiegi sieci wraz z ustaleniami dla obszarów generowanej przez nie uciążliwości oraz konkretyzuje dopuszczalną lokalizację budowy i rozbudowy sieci infrastruktury technicznej wyłącznie na określonych terenach, umożliwiając jednocześnie bezpośredni do nich dostęp.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu nieprawidłowości dotyczące zasad sporządzenia planu należało zakwalifikować jako przesłanki stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze treść § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały Sąd meriti stwierdził, że postanowienia tam zawarte w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p.

W § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, poza dopuszczeniem możliwości realizacji na objętych planem terenach systemów infrastruktury technicznej, w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Na załączniku graficznym zaznaczono jedynie przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, linii elektroenergetycznej średniego napięcia, sieci wodociągowej i telekomunikacyjnej.

Z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) – dalej jako: "rozporządzenie" oraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jasno wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. mowa jest, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Z powyższych uregulowań wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mającej powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg stanowi w ocenie Sądu Wojewódzkiego, pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogiem realizacji infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg i przepisów odrębnych. Tym samym Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże, co i gdzie zamierza budować.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Samo określenie w planie dopuszczalności budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza konieczność wyznaczenia pasów technologicznych, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje zdaniem Sądu meriti dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie. Sformułowania użyte w § 15 ust. 1 uchwały powodują, że nie zostały w niej określone żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z planowaną siecią infrastruktury technicznej. Taki brak nie powinien mieć miejsca w planie miejscowym. Plan ma wskazywać zasady zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przeniesienie tych kompetencji na inwestora jest niedopuszczalne, gdyż w takiej sytuacji Rada Gminy pozbywa się swych kompetencji ustawowych wskazanych w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto część graficzna uchwały - rysunek projektu planu będący załącznikiem do uchwały, powinien odzwierciedlać treść tekstową planu i stanowić jej uszczegółowienie. Analizując treść normatywną uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę łącznie zapisy części tekstowej planu oraz rysunek tego planu. Rysunek ma stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i odwrotnie. Zgodnie z § 7 pkt 7-8 rozporządzenia rysunek planu zawiera: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (pkt 7); linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (pkt 8). Tym samym rysunek planu powinien wskazywać przebieg istniejącej infrastruktury technicznej jak również przebieg planowanych w przyszłości sieci, przewidzianych do rozbudowy i modernizacji. Analizowany rysunek planu zaskarżonej uchwały pomija ww. kwestie.

Naruszenie ustaleniami § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. ma charakter istotny bowiem narusza zasady sporządzania miejscowego planu. Ponieważ stwierdzona wada dotyczy unormowań podstawowych z punktu widzenia zasad prawidłowego sporządzania planu, to w ocenie Sądu meriti należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ wada ta miała wpływ na odczytanie zaskarżonej uchwały jako całości, Sąd Wojewódzki uznał nieważność całej uchwały.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów stref ochronnych od poszczególnych systemów infrastruktury technicznej, a równocześnie dopuszczone są modernizacja, rozbudowa i budowa nowych sieci, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest, bowiem wiadomo czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem sieci infrastruktury technicznej, która może powstać w przyszłości. Nie określono żadnych ograniczeń w użytkowaniu tych terenów, w tym zakazu zabudowy. Dopuszczenie przez Radę możliwości swobodnego kształtowania przebiegu stref ochronnych od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogranicza prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz zabudowy, nie jest możliwa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku poprzez uznanie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] części obrębu geodezyjnego [...] nie narusza zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego u.p.z.p. Zawiera sformułowania jasne, wyczerpujące niepozwalające na stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wskazywanie szczegółowego przebiegu dopuszczonych sieci infrastruktury technicznej jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie niewłaściwe, bowiem plan ustala zasady lokalizacji tych sieci, a nie konkretny ich przebieg, co może nastąpić dopiero na etapie inwestycji. Oznaczenia takie mogły by mieć wyłącznie charakter informacyjny, na podstawie których nie można stwierdzić istotnego naruszenia prawa. Natomiast w zakresie § 7 pkt 7-8 rozporządzenia, rysunek zawiera linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, linie zabudowy oraz elementy zagospodarowania terenu. Rysunek planu wskazuje przebieg istniejącej sieci infrastruktury technicznej i ustala zasady możliwego przebiegu sieci planowanych w przyszłości w sposób bezkolizyjny z pozostałymi ustaleniami planu. Część tekstowa nie zawiera błędu, gdyż wskazuje teren, na którym może nastąpić budowa i późniejsza przebudowa, czy rozbudowa sieci infrastruktury technicznej. Nie ma możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na terenach przewidzianych pod zabudowę - inwestycje, a także nie ma możliwości zabudowy na terenach nie przeznaczonych pod zabudowę, tak więc dodatkowy zakaz zabudowy jest tu zbędny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, albowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej przedstawionej do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w przedmiotowej sprawie, powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie P.p.s.a. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oraz uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Autor przedmiotowej skargi kasacyjnej, będący profesjonalnym pełnomocnikiem - radcą prawnym, nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Uchybienia skargi kasacyjnej co prawda nie uniemożliwiają jej rozpoznania ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

Nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, nie wskazano w nim żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony. Powołanie jedynie treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające do postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji zarzut nie nadaje się do rozpoznania. Nie jest także dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ustalenia faktyczne należy kwestionować przez wskazanie na naruszenia przepisów postępowania, regulujących postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Także w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej nie podano, które przepisy miałyby zostać naruszone, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany poprzez użycie określenia: "w szczególności" i powołanie przepisów art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Po pierwsze użycie sformułowania: "w szczególności" przed wskazaniem konkretnych, naruszonych zdaniem strony przepisów, nie mogło odnieść żadnego skutku, skoro Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność skargi związany jest jej granicami. Nie jest zatem zadaniem Sądu domyślanie się o naruszenia jakich jeszcze przepisów postępowania chodziło autorowi skargi kasacyjnej, skoro te wymienione w petitum poprzedzone zostały zwrotem "w szczególności". Po drugie Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem przepis ten określa wyłącznie podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, w ramach tej podstawy skarżący kasacyjnie winien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób również uznać, aby w sprawie naruszony został przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

7