Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 362/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.58.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Dąbrowa Górnicza kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.2021 z dnia 20 stycznia 2021 r. (opubl. Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2021 r., poz. 549) działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.-dalej "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza w części określonej w:

- § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowań: "szczególnie uzasadnionych względami społecznymi" oraz "a zwłaszcza", jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611- dalej "u.o.l."), w związku z art. 2 Konstytucji RP;

- § 12 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l.;

- § 11 pkt 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l.;

- § 3 pkt 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 25a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5a i pkt 10 u.o.l.;

- § 33 ust. 8 uchwały, jako sprzecznej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w związku art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 16 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej przyjęła uchwałę Nr XXV/540/2020 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza. W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., a także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.l.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest częściowo niezgodna z prawem, a jako akt prawa miejscowego nie reguluje kompleksowo i szczegółowo wszystkich kwestii wskazanych w upoważnieniu ustawowym.

Wskazał, że w § 12 ust. 1 uchwały uregulowano kwestię pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego, poprzez wskazanie dwóch równorzędnych kryteriów, tj. po pierwsze, kwalifikacji podmiotowej (jeśli wnioskodawcy są wychowankami opuszczającym rodziny zastępcze, rodzinne lub socjalizacyjne placówki opiekuńczo-wychowawcze, których ostatnim miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w placówce lub rodzinie zastępczej była Dąbrowa Górnicza, przy zachowaniu dalszych wymogów formalnych), a po drugie – poprzez odrębną przesłankę przypadków szczególnie uzasadnionych względami społecznymi (§ 12 ust. 1 pkt 2 uchwały). Jednocześnie w ust. 2 ww. przepisu przyznano Prezydentowi kompetencję do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z pominięciem kryteriów wynikających z uchwały, w razie wystąpienia ogólnie sformułowanej przesłanki "społecznej" (§ 12 ust. 1 pkt 2 uchwały).

W ocenie Wojewody takie uregulowanie (§ 12 ust. 1 pkt 2 uchwały) jest nieprawidłowe z kilku powodów. Przede wszystkim, poprzez odwołanie do klauzuli generalnej czyni przedmiotową regulację nieprecyzyjną, a to stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą przyzwoitej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Organ nadzoru nie kwestionował tego, że organy gminy powinny dysponować odpowiednią swobodą decyzyjną, a szczególne okoliczności społeczne zasługują na uwzględnienie, to jednak powołanie się na klauzulę generalną, wraz z podaniem otwartego katalogu uszczegóławiających ją przesłanek, stwarza zagrożenie zbyt daleko idącej arbitralności. Wojewoda stwierdził, że przepis § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowań: "szczególnie uzasadnionych względami społecznymi" oraz "a zwłaszcza", z powodu swej niedookreśloności istotnie narusza, to jest art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 u.o.l. w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie organu nadzoru nie znajduje prawnego uzasadnienia uregulowanie przepisu § 12 ust. 2 uchwały. Zgodnie z jego treścią: "W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 Prezydent może wydać skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu z pominięciem kryteriów wynikających z niniejszej uchwały." Zdaniem Wojewody ogólne sformułowanie tego przepisu, może prowadzić do zbyt daleko idącej uznaniowości w dysponowaniu przez Prezydenta zasobem mieszkaniowym, w tym w szczególności do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.l., zgodnie z którym zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, osiągających określony w uchwale dochód. Zwłaszcza, że - jak podniesiono wyżej - owe przesłanki społeczne określone są w sposób bardzo nieprecyzyjny. Odnosząc się do stanowiska judykatury organ nadzoru stwierdził, że rada nie może przyznawać organowi wykonawczemu kompetencji do pominięcia ustalonych przez siebie kryteriów przyznawania lokalu mieszkalnego. Ponadto, w opinii organu nadzoru, uchwałodawca, wprowadzając w § 12 ust. 2 uchwały wyjątek od zasady równoważności kryteriów wskazanych w § 12 ust. 1 uchwały, doprowadza do sytuacji daleko idącej niejasności kryteriów pierwszeństwa, a tym samym dyskryminacji osób, które spełniają przesłankę przewidzianą w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Za przekraczające zakres ustawowej delegacji Wojewoda uznał także uregulowanie § 11 pkt 2 uchwały, które zawęża zakres podmiotowy osób uprawnionych do uzyskania najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, aby uzyskać prawo do najmu przedmiotowego lokalu, wnioskodawca musi dodatkowo spełnić jeden z warunków: mieć niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i/lub zamieszkiwać w warunkach kwalifikujących się do ich poprawy (zgodnie z rozdziałem 2 uchwały). Zdaniem Wojewody zawężono zakres podmiotowy osób uprawnionych do uzyskania najmu lokalu już na etapie składania wniosków, podczas gdy art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.l. stanowi jedynie o konieczności ustalenia przez radę wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie lokalu w najem. Zdaniem Wojewody zawężenie w § 11 pkt 2 uchwały kręgu osób uprawnionych do uzyskania najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony do osób zamieszkujących w warunkach kwalifikujących się do ich poprawy nie znajduje uzasadnienia w art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.l.

Za nieprawidłowe organ nadzoru uznał włączenie w § 3 pkt 4 uchwały pomieszczeń tymczasowych w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wykładnia ustawy lokatorskiej, w szczególności jej art. 2 ust. 1 pkt 5a i 10 w zw. z art. 21, prowadzi do wniosku, że pomieszczenia tymczasowe stanowią odrębny wobec zasobu mieszkaniowego zasób, którym dysponuje gmina.

Zastrzeżenia organu nadzoru objęło także uregulowanie § 33 ust. 8 uchwały, które realizuje dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.l. Wojewoda podkreślił, że kontroli społecznej mają być poddane jedynie te czynności, które składają się na tryb postępowania, a zatem kontrola przybrać powinna charakter formalny, a nie merytoryczny. Odnosząc się do brzmienia § 33 ust. 8 uchwały, który stanowi, że "Projekty list i zatwierdzone listy wraz z wykazem wolnych lokali przeznaczonych do najmu, Prezydent przekazuje w dniu ich publikacji, Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej, która sprawuje kontrolę nad realizacją postanowień niniejszej uchwały" Wojewoda uznał, że przyznano Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej zbyt szerokie uprawnienia kontrolne. Ponadto przyznanie Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej prawa sprawowania kontroli nad realizacją postanowień całej uchwały nieuchronnie wiąże się z dostępem do danych wrażliwych podmiotów ubiegających się o przydział mieszkania, chronionych na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000). Natomiast członkowie komisji rady gminy nie posiadają dostępu do takich danych, a tym samym nie mogą brać udziału w weryfikacji postępowania o przydział lokalu mieszkalnego.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że taki sposób wyznaczenia kompetencji Komisji Mieszkaniowej jest niezgodny z prawem także z innego powodu. Przepis art. 21 ust. 1 u.s.g. stanowi, że "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 3 u.o.l. "komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności". Z cytowanych wyżej przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, funkcjonowały wyłącznie w obrębie rady gminy i były jej podporządkowane. Ponadto istotą działania komisji rady gminy jest wsparcie rady w realizacji zadań należących do jej właściwości. Rada gminy nie może więc powierzyć swojej komisji zadań, których sama rada nie jest władna realizować.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza - w części określonej w petitum, należy uznać za uzasadnione i konieczne.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Gmina Dąbrowa Górnicza (skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego L. Z., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 uchwały, § 12 ust. 2 uchwały, § 11 pkt 2 uchwały , § 33 ust. 8 uchwały. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust.1 u.s.g. poprzez uznanie, że: § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz § 12 ust. 2 uchwały są sprzeczne z przepisami prawa a to poprzez przyjęcie, że zasady pierwszeństwa przy przydziale lokali komunalnych nie mogą zostać określone poprzez zastosowanie klauzul generalnych i błędne przyjęcie naruszenia przez Radę zasad prawidłowej legislacji, a tym samym art. 2 Konstytucji RP; § 11 pkt 2 uchwały jest sprzeczny z art.21.ust. 3 pkt 1 u.o.l., a to poprzez przekroczenia delegacji ustawowej; § 33 ust. 8 uchwały jest sprzeczny z art.21 ust.3 pkt 5 u.o.l., a to poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczono się przekroczenia delegacji ustawowej, nadto naruszenie art. 15 ust. 1 u.s.g. poprzez pominięcie rady miejskiej jako organu kontroli nad wykonywaniem uchwał Prezydenta Miasta. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej części oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odnosząc się do § 12 ust. 1 uchwały skarżąca stwierdziła, że wbrew Wojewodzie nie można przyjąć, że sformułowanie przepisu stanowi zagrożenie arbitralnego podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta. Rozstrzygnięcie nadzorcze zmienia przepis uchwały ograniczając możliwość zastosowania pierwszeństwa do kilku wyspecyfikowanych tam przypadków. Zdaniem skarżącej zabieg legislacyjny, poprzez wprowadzenie klauzuli generalnej jest uprawniony w kontekście niniejszej sprawy. Nadto brak jest przepisu, z którego by wynikał zakaz stanowienia w aktach prawa miejscowego klauzul generalnych. Zaakcentowała, że w wyniku dotychczasowych doświadczeń okazało się niezbędne, aby Prezydent Miasta posiadał instrument do wyposażenia mieszkańca w lokal w drodze wyjątku od zasad ogólnych.

Odnosząc się do treści § 12 ust. 2 uchwały skarżąca zauważyła, że wiąże się ona z § 12 ust. 1 uchwały. Zdaniem skarżącej zastrzeżenia Wojewody spowodowane są nie dość dokładną analizą treści całej uchwały. Intencją Rady było by Prezydent Miasta mógł (ale nie musiał) przy skierowaniu do zawarcia umowy najmu pominąć kryteria kwalifikujące w ogóle do wynajmu lokali tj. określone w Rozdziale 4 uchwały. Osoby , o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały znajdują się w diametralnie odmiennej sytuacji niż osoby, o których mowa w § 1ust. 1 pkt 2 uchwały

Odnosząc się do § 11 pkt 2 uchwały skarżąca stwierdziła, że przepis też został mylnie odczytany przez Wojewodę. W uchwale wprowadzone zostały dodatkowe kryteria tylko do najmu lokali na czas nieoznaczony. Rada nie dokonała zawężenia kręgu osób uprawnionych do najmu lokalu na czas nieoznaczony do osób, które zamieszkują w warunkach kwalifikujących się do poprawy. Takie rozwiązanie daje możliwość ubiegania się o najem lokalu osobom, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale mieszkają w lokalach nadmiernie zagęszczonych lub niedostosowanych do ich potrzeb. Podobne uregulowanie zawarto w uchwale Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 26 lutego 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego § 33 ust. 8 uchwały skarżąca stwierdziła, że jest on niezrozumiały. Treść przepisów uchwały nie daje kompetencji do indywidualnej kontroli wniosków. Tryb rozpatrywania indywidualnego wniosku określony jest w uchwale - od § 28 do § 31 uchwały. Projekt listy zgodnie z § 32 ust. 6 uchwały nie zawiera danych osobowych. Uchwała nie przewiduje kompetencji władczych komisji czy rady nad procesem przydzielania lokali, a zatem wskazany przepis uchwały nie narusza prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał i wyjaśnił ich bezzasadność. Podniósł dodatkowo, że konstrukcja § 12 uchwały, a w szczególności jego ust 1 pkt 2, budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nawet przy założeniu skarżącej, iż już samo przykładowe wyliczenie przypadków szczególnie uzasadnionych względami społecznymi w pewien sposób go dookreśla. W opinii Wojewody, przewidując tego typu uregulowanie Rada powinna jednak posłużyć się sformułowaniami precyzyjnymi. Wojewoda stwierdził, że Rada nie wyważyła w odpowiedni sposób interesów obu grup. Odnosząc się do § 12 ust. 2 uchwały podtrzymał stanowisko i podkreślił, że jeżeli uchwałodawca chce wprowadzić rozwiązania faworyzujące określone podmioty ze względu na szczególne sytuacje społeczne to powinien to uczynić przez określenie odpowiedniej wysokości dochodu, bądź przez wprowadzenie odpowiedniego kryterium pierwszeństwa. Natomiast całkowite pominięcie kryterium dochodowego w opinii organu stanowi istotne naruszenie u.o.l. Dalej Wojewoda stwierdził, odnosząc się do pkt IV uzasadnienia skargi, iż zakaz wprowadzania dodatkowego kryterium ponad kryterium dochodowe w odniesieniu do umów najmu zawieranych na czas nieoznaczony można wywieźć z art. 4 ust. 2 in fine u.o.l , który stwierdza, że gmina ma obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Odnosząc się do § 33 ust. 8 uchwały Wojewody uznał, że postanowienia w nim zawarte są nieprawidłowe, nieprecyzyjne. Podtrzymał zastrzeżenie natury ustrojowej skierowane wobec Rady. Zdaniem Wojewody Rada błędnie utożsamiła sprawowanie kontroli społecznej z art. 21 ust. 5 in fine u.o.l z ogólną kompetencją z art. 18 u.s.g. W celu wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.l., poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwienia wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy musi mieć wymiar realny (a nie fikcyjny), gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego w zakresie ww. kontroli. Przy tym kontrola ta powinna być sprawowana przez podmiot niezależny od rady, w oparciu o wyraźnie wskazane w uchwale kryteria o charakterze nieformalnym. W tym zakresie § 33 ust. 8 uchwały winien być doprecyzowany.

W piśmie z dnia 6 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.)", orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.2021 z dnia 20 stycznia 2021 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza w części określonej w § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2, § 11 pkt 2, § 3 pkt 4 oraz § 33 ust. 8 uchwały, jako sprzecznej z prawem.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jak dotychczas "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.. Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż w kwestionowanych przepisach uchwały doszło do rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie Sąd oceniał zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należało zasadność zarzutów skargi prowadzącą do podważenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02), a tego w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza w kwestionowanej przez organ nadzoru części stwierdzić nie można.

Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze są zasadne. Nie można zgodzić się z Wojewodą, że zastosowanie klauzul generalnych w przypadku pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas oznaczony i umowy najmu socjalnego jest nieuzasadnione i daje Prezydentowi Miasta nadmierną swobodę w korzystaniu z przyznania lokalu z prawem pierwszeństwa. Zauważyć należy bowiem przepisy nie zakazują stosowania klauzul generalnych, a nadto zastosowanie ich w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały jest uzasadnione, gdyż nie jest możliwe kazuistyczne określenie wszystkich szczególnych przypadków uprawniających do zastosowania zasad pierwszeństwa przy przydziale lokalu mieszkalnego. W uchwale określono kilka przypadków mogących wskazywać rodzaj zdarzeń istotnych z punktu widzenia przyznania lokalu z prawem pierwszeństwa. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Prezydent Miasta, jako organ, któremu powierzono wykonanie uchwały, powinien mieć odpowiednie instrumenty do realizowania uchwały w różnorodnych sytuacjach życiowych. Wobec określenia w rozdziale 14 uchwały trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz sposobu poddania tych spraw kontroli zarzut dotyczący § 12 ust. 2 uchwały jest co najmniej wątpliwy. Odnosząc się do uregulowania § 11 pkt 2 uchwały, Sąd podziela stanowisko skarżącej, że przyjęte w nim rozwiązanie daje jedynie możliwość ubiegania się o najem lokalu osobom, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale mieszkają w lokalach nadmiernie zagęszczonych lub nie dostosowanych do ich potrzeb. Przyjęte w uchwale rozwiązanie dotyczy najmu na czas określony i nie narusza zasad najmu lokali socjalnych wynikających z art. 21 u.o.l. Również za chybiony należało uznać podnoszony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut odnoszący się do § 33 ust. 8 uchwały. Zauważyć należy, iż z zapisów zawartych w rozdziale 14 uchwały zatytułowanym "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz sposób poddania tych spraw kontroli" wynika, że to Prezydent Miasta wykonuje czynności związane z szeroko rozumianym gospodarowaniem zasobem komunalnym gminy. Projekt listy natomiast zgodnie z § 32 ust. 2 uchwały nie zawiera danych osobowych i jest udostępniany również publicznie stąd też rozważania zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczące zbyt szerokich uprawnień kontrolnych Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej są chybione. Zdaniem Sądu słusznie Wojewoda uznał za błędne włączenie w § 3 pkt 4 uchwały pomieszczeń tymczasowych w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czego Gmina nie kwestionowała.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu nadzoru i jego argumentacja są nieprzekonujące. Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18).

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zarzuty organu nadzoru powinny być konkretne i weryfikowalne. Zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni. Zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało również niewyczerpująco i nieprzekonująco uzasadnione.

Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 91 ust. 1 u.s.g. są uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).