Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 881/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Skarbu Państwa poinformował K. B. o sposobach prowadzenia rejestrów umów, w których stroną jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, będących źródłem zobowiązań i należności budżetowych oraz państwowych funduszy celowych, będących w dyspozycji Ministra. Podano, iż rejestry prowadzone są w formie elektronicznej, w arkuszu Exel i nie jest udostępniany na zewnątrz (np. na stronie BIP). Funkcjonowania rejestrów nie wspiera oprogramowanie bazodanowe i nie jest możliwe sporządzenie wydruków rejestrów.

W piśmie tym wskazano także na sposób przeszukiwania rejestrów według zawartych w nich danych: numeru rejestru, źródła finansowania, numeru umowy, daty umowy, kontrahenta, przedmiotu umowy, komórki merytorycznej, numeru wniosku, wartości umowy brutto. Podano, iż prowadzenie rejestrów wynika z regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa oraz Zarządzenia Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. w sprawie zasad i trybu postępowania komórek organizacyjnych Ministerstwa Skarbu Państwa w procesie dokonywania wydatków publicznych oraz poinformowano o możliwości udostępnienie rejestrów do wglądu w Departamencie Budżetu i Finansów po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu terminu, wskazując godziny pracy urzędu i numer telefonu.

K. B. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., przesłanym do Ministra Skarbu Państwa droga elektroniczną, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

kopii treści:

- rejestru umów, o którym mowa w piśmie, za okres roku 2013, w formie arkusza kalkulacyjnego, zawierającego w szczególności, ale nie wyłącznie informacje w zakresie źródło finansowania, numer umowy, data umowy, kontrahent, przedmiot umowy, wartość umowy brutto;

- regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa;

- zarządzenia Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. wspomnianego w piśmie;

We wniosku tym K. B. wskazał, że "prawnie dopuszczalne i wyczerpujące prawne obowiązki organu jest również udostępnienie informacji publicznej przez publikacje w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wraz z zawiadomieniem o publikacji i wskazaniem adresu URL właściwej podstrony BIP".

W dniu 30 września 2014 r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w udostępnieniu informacji zażądanych wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W konkluzji skargi zażądał zobowiązania organu do udostępnienia informacji, zgodnie z wnioskiem oraz zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż do dnia sporządzenia skargi organ w żaden sposób nie wykonał obowiązku informacyjnego oraz przytaczał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę z dnia 2 października 2014 r. (nieprzekazanie przez organ skargi w terminie stanowiło przedmiot odrębnego postępowania – sprawa o sygn. akt II SO/Wa 36/14) wniósł o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wskazując, iż z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, albowiem Minister Skarbu Państwa w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przyznał, że wskutek przeoczenia nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Po zebraniu wnioskowanych dokumentów w dniu 24 września 2014 r. Minister Skarbu Państwa udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez system ePUAP na konto skarżącego (k. 10 akt sprawy), załączając rejestry umów prowadzone przez Ministerstwo Skarbu Państwa za rok 2013 oraz Zarządzenie nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. z jego załącznikami. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że Regulamin organizacyjny Ministerstwa Skarbu Państwa jest opublikowany na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Skarbu Państwa.

K. B. w piśmie procesowym z dnia 30 października 2014 r. potwierdził otrzymanie w piśmie organu z dnia 24 września 2014 r. rejestru umów dotyczących wydatków ze środków budżetowych w formie pliku PDF, rejestr umów dotyczący wydatków ze środków państwowego funduszu celowego Funduszu Skarbu Państwa w formie pliku PDF, Zarządzenie Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie zasad i trybu postępowania komórek organizacyjnych Ministerstwa Skarbu Państwa w procesie dokonywania wydatków publicznych w formie pliku PDF oraz otrzymanie informacji o zamieszczeniu w BIP zarządzenie nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa.

Jednocześnie nadmienił, iż z przesłanych rejestrów umów organ usunął dane na temat kontrahentów, a dane przesłał w formie niezgodnej z żądaniem, czym naruszył przepisy prawa (na dowód powyższego w skardze przedstawił przykład na zastąpienie niektórych danych inicjałami). W tej materii skarżący odwołał się do własnych sformułowań zawartych w treści przedmiotowego wniosku. Wskazał także, iż w swoim piśmie z dnia 24 września 2014 r. wezwał organ do wykonania wniosku w pełnym zakresie, w terminie 7 dni, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi.

W dalszej części pisma procesowego z dnia 30 października 2014 r. skarżący przedstawiał swoje poglądy w zakresie formy odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych. Argumentacja ta sprowadzała się w istocie do twierdzenia, iż organ powinien żądaną informację w zakresie rejestrów przesłać w formie arkusza kalkulacyjnego na nie jak to uczynił w formacie PDF oraz nie powinien usuwać z tej informacji danych identyfikujących kontrahentów.

K. B. wskazał także, iż realizuje projekt "Open Public Spending" finansowany w wyniku wygrania konkursu IT4Chagne. Celem projektu jest przygotowanie wspaniałego narzędzia do społecznej analizy wydatków, wobec czego pełna dostępność do danych jest dla niego równie ważny co sama informacja. Informacja udostępniona w formacie PDF uniemożliwia dokonywanie głębszych analiz, przy użyciu innych programów.

W piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. Stowarzyszenie [...] wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, popierając stanowisko skarżącego.

Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższy wniosek, dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż informacje żądane przez K. B. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782) i wniosek o udostępnienie tych informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego do ich udostępniania zgodnie z powyższą ustawą - porównaj art.1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4) i pkt 5).

Skarga K. B. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa jest zasadna.

Organ przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał w dniu [...] sierpnia 2013 r., zaś żądanej informacji udzielił K. B. dopiero pismem z dnia 24 września 2014 r. a zatem po okresie ponad jednego roku i jednego miesiąca o daty jej zażądania.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż powyższa bezczynność Ministra Skarbu Państwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Zawarte w tej materii w odpowiedzi na skargę lakoniczne stwierdzenie organu, iż zwłoka powstała w skutek przeoczenia, nie stanowi żądnego wytłumaczenia zaistniałego znacznego opóźnienia w realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konsekwencją zasadności skargi, co do jej istoty, jest zasadzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (pkt. 3 sentencji wyroku).

Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie procesowym skarżącego z dnia 30 października 2014 r. Minister Skarbu Państwa prawidłowo wykonał obowiązek informacyjny, spoczywający na nim z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pełni udostępniając w dniu 24 września 2014 r. żądaną informację w zakresie rejestru umów, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Udostępnienie żądanej informacji w pozostałym zakresie to jest odnośnie aktów wewnętrznych organu regulujących prowadzenie przedmiotowego rejestru nie w niniejszej sprawie jest sporne.

Powyższe uznanie musi skutkować umorzeniem postępowania (pkt. 2 sentencji wyroku), co do pozostałych żądań skargi, albowiem zawarte w niej żądanie - udostępnienia informacji - stało się po dniu 24 września 2014 r. bezprzedmiotowe.

Bezwzględną zasadą jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony zgodnie z jego treścią.

Z treści przedmiotowego wniosku wynika obowiązek przesłania skarżącemu rejestru umów w formie arkusza kalkulacyjnego. Z treści wniosku nie wynika żaden inny desygnat, określający ten sposób przedstawienia żądanej informacji w zakresie rejestru umów. W szczególności brak tu podania przez skarżącego, iż żąda on udostępnienia tej informacji w formie "arkusza kalkulacyjnego Exel", albo "arc.". Żądanie takie zostaje przez niego sformułowane dopiero po otrzymaniu od organu przedmiotowej informacji i to w aspekcie możliwości wprowadzenia tej informacji przez skarżącego do innej elektronicznej formy jej dalszego analizowania (str. 9 pisma z dnia 30 października 2014 r.). W tym aspekcie żądań skarżącego, zauważyć należy, iż dalsze przetwarzanie uzyskanej od organu informacji publicznej stanowi odmienną problematykę szczegółowo uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej i dlatego wymyka się z przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast skarżący we wniosku o udostępnienie informacji, o chęci jej dalszego przetwarzania w ogóle nie wspominał. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż skoro we wcześniejszym piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. organ informował skarżącego, iż rejestr umów sporządzony jest w "arkuszu Exel", to niejako automatycznie, bez potrzeby dokładnego sprecyzowania we wniosku formy zapisu żądanej informacji, niejako automatycznie musi ją otrzymać w formacie Exel. Przypomnieć tu należy, iż niniejsza sprawę o udostępnienie informacji publicznej nie inicjują wcześniejsze pisma skarżącego oraz organu, ale konkretnie sformułowany wniosek z dnia z dnia [...] sierpnia 2013 r. To żądania zawarte w tym wniosku są podstawą do oceny przedmiotu niniejszego postępowania.

Zatem, skoro skarżący nie sformułował w sposób precyzyjny i jednoznaczny formy otrzymania informacji, ograniczając się w tym zakresie jedynie do ogólnego wskazania formy arkusza kalkulacyjnego, nie może obecnie, na etapie gdy otrzymał informacje w formie zgodnej z jego ogólnym w tej materii żądaniem, formułować zarzutów, co do nieodpowiedniej formy udostępnienia żądanej informacji.

Jak wynika z tabeli prezentowanej na stronie 2 pisma procesowego skarżącego z dnia 30 października 2014 r. otrzymał on żądaną informację w formie arkusza kalkulacyjnego PDF.

Skoro skarżący nie sprecyzował dokładnie swojego żądania, co do formy zapisu, o czym wyżej, zatem nie można twierdzić, iż udostępnienie mu przez organ żądanej informacji w formie PDF jest niezgodne z jego żądaniem wyrażonym we wniosku.

Wskazać tu należy, iż skarżący w sposób dalece niestaranny formułuje swoje żądania i to nie tylko w aspekcie formy zapisu elektronicznego. W przedmiotowym wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazuje np. na możliwość udostępnienie mu żądanej informacji przez publikacje w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Całkowicie niezrozumiałe jest tu wskazanie przez K. B. na BIP innego Ministerstwa i to uchybienie oraz wyżej stwierdzona nieprecyzyjność, co do formy elektronicznego zapisu żądanej informacji, mogą wskazywać na bark rzeczywistego zainteresowania skarżącego przedmiotowymi informacjami w czasie składania wniosku.

W piśmie z dnia 30 października 2014 r. skarżący kwestionuje również zasadność usunięcia prze Ministra Skarbu Państwa danych na temat kontrahentów z przedstawionych mu przez organ rejestru umów.

Z przedstawionego przez skarżącego przykładu (str. 2 wskazanego wyżej pisma) wynika, iż dane co do niektórych kontrahentów zostały zastąpione inicjałami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie "zanonimizowanie" udostępnionej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musi przybierać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dane personalne osób – imię i nazwisko – ex iure nie należą do kategorii informacji publicznych, chyba, że dane te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych.

Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Powyższa zasada jest akceptowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 976/11; z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2339/13).

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie przepisów art. 161 § 1 pkt 3, art. 132, art. 149 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.