Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1334/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M. B. – Kancelaria Radcy Prawnego [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...], którą to po rozpatrzeniu odwołania M. G. i K. G. od decyzji Dyrektora Zarządu Drogowego w D z dnia [...] 2016 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu przy ul. G na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], - Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę tego zjazdu.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Podaniem z dnia 10 lipca 2015 r. M. G. zwróciła się do Zarządu Drogowego w D o wyrażenie zgody na modernizację istniejącego zjazdu, znajdującego się przy ul. G na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...].

Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. M. G. wezwana została przez organ l instancji do uzupełnienia braków wniosku m.in. poprzez przedłożenie mapy z zaznaczoną działką, na której zlokalizowany jest zjazd wraz zaznaczoną lokalizacją zjazdu. W dniu 12 sierpnia 2015 r. M. G. uzupełniła złożone wcześniej podanie, stosownie do wezwania organu l instancji, przy czym na mapie przedłożonej przez wnioskodawczynię nie została zaznaczona lokalizacja zjazdu, którego dotyczyć ma modernizacja.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Drogowego w D odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, znajdującego się przy ul. G na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w tym miejscu brak jest zjazdu więc nie może stanowić on przedmiotu przebudowy.

Od powyższej decyzji odwołała się M. G.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że należy wyjaśnić przede wszystkim, czy faktycznie zjazd, który jest przedmiotem żądania M. G. nigdy nie istniał i czy nie może podlegać przebudowie. M. G. w piśmie z dnia 27 października 2015 r. wskazała bowiem, że zjazd istniał "w trakcie uwłaszczenia", następnie został wykonany przy okazji remontu drogi, a później rozebrany, pomimo wcześniejszego komisyjnego odbioru robót budowlanych. Te okoliczności, jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy powinny zostać wyjaśnione".

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji w dniu 22 marca 2016 r. przeprowadził oględziny terenu, w dniu 22 kwietnia 2016 r. przesłuchał świadka M. G. - właściciela działki nr [...], włączył do materiału dowodowego protokół z zeznań świadków z 11 marca 2013 r. w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym (sygn. akt: [...]) dotyczącej powództwa M. i K. G. przeciwko Skarbowi Państwa.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. organ l instancji umorzył postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, znajdującego się przy ul. G na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Zarządu Drogowego w D stwierdził, że pismem złożonym w dniu 17 maja 2016 r. M. i K. G. wyraźnie wnieśli o odbudowanie zjazdu, który według nich uprzednio istniał. W tym miejscu należy przypomnieć, że już podczas oględzin M. G. oświadczyła, że domaga się odbudowy zjazdu ewentualnie remontu i modernizacji. Takie żądanie stron nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W myśl art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie odbudowy (odtworzenia) zjazdu. Wskutek zmiany treści wniosku w toku postępowania sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej, dlatego też postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. G. oraz K. G. wskazując na naruszenie art 75, 76, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 24, 25 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Odwołujący zwrócili uwagę, iż sąsiad dokonał samowoli budowlanej polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej i wykonaniu przepustu pod ul. G, a mimo to organ nie wszczął w tej sprawie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie wydania na wniosek M. G. i K. G. zezwolenia na przebudowę zjazdu znajdującego się przy ul. G a na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3).

W niniejszej sprawie podstawą odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu jest ustalenie przez organ l instancji, że zjazd taki nie został wybudowany i w związku z tym brak jest możliwości jego przebudowy. Argumentację tą należy uznać za zasadną, albowiem wynika ona z prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jak ustalono w chwili obecnej działka nr [...] pozasiada jeden zjazd przy granicy z działką nr [...]. Strony odwołujące stoją zaś na stanowisku, że istniał jeszcze drugi zjazd przy działce nr [...], który został, jak podaje M. G. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2016 r., w roku 2009 bądź 2010 rozkopany przez pracowników Zarządu Drogowego w D, w związku z powodzią. Następnie wszystkie zjazdy zostały odtworzone oprócz właśnie zjazdu z przy granicy z działką nr [...]. Istotne tutaj jest oświadczenie Starostwa Powiatowego w D, w którym wskazano, że w 2010 realizowano inwestycję pn: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] D - Ż na odcinku D - Ż- etap l". W ramach tej inwestycji dokonywano także przebudowy istniejących zjazdów. Jak stwierdzono projekt przebudowy drogi [...] obejmował także przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr [...] zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] w D, który został wykonany. Wykonawca robót prowadzący roboty w sąsiedztwie działki nr [...] samowolnie wykonał drugi zjazd do tej nieruchomości. Dokumentacja projektowa będąca w posiadaniu Starostwa Powiatowego w D nie przewidywała wykonania dodatkowego zjazdu z działki nr [...], w związku z powyższym nakazano jego rozbiórkę w ramach usuwania przez wykonawcę usterek przy wykonywanych robotach. Rozbiórka zjazdu była doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z projektem przebudowy drogi.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Kolegium, nie potwierdził argumentów odwołujących, iż przy granicy z działką nr [...] istniał prawnie usankcjonowany zjazd publiczny na działkę nr [...].

Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290), przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa zatem, zdaniem Kolegium może dotyczyć istniejącego zjazdu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ dowiódł, że przy granicy z działką nr [...] nie istniał legalnie usadowiony zjazd na działkę wnioskodawców. W tym kontekście brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji zezwalającej na przebudowę tego zjazdu. Organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W takim jednak przypadku, gdy właściciel nieruchomość żąda od zarządcy drogi odtworzenia czy też przebudowy zjazdu, organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Innymi słowy, żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności takie żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 28.10.2015 r., II SA/Sz 671/15).

M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 punkt 3 w związku z art. 24 § 1 punkt 4 oraz art. 24 § 3 w związku z art. 7, 8 i 9 K.p.a. w zakresie jakim pracownik organu I instancji:

a) wiedział o tym, że w sprawie cywilnej zaznawała sąsiadka K. Ł., która podczas zeznań potwierdziła okoliczność lokalizacji i istnienia zjazdu dla działki [...] przy granica z działką [...] a mimo to w aktach sprawy administracyjnej nie znalazły się protokoły z przesłuchania świadka K. Ł., co może świadczyć o braku chęci do całościowego załatwienia sprawy czy też braku bezstronności.

b) był zobowiązany do zachowania w tajemnicy wszystkich okoliczności związanych, że sprawa cywilną. Dlatego wręcz jest niezrozumiałe jak niektóre, wybrane protokoły ze sprawy cywilnej znalazły się w posiadaniu starostwa, które nie było stroną postępowania cywilnego a otrzymać, które mogli jedynie powodowie lub pozwany i jego pełnomocnik w sprawie cywilnej.

Dodatkowo skarżąca wniosła o zobowiązanie na piśmie Starostwa Powiatowego w D do przedstawienia informacji w zakresie, skąd organ jest w posiadaniu akt sprawy cywilnej wniesionej z powództwa M. i K. G. przeciwko Skarbowi Państwa-Staroście D, dołączenie protokołu z rozprawy obejmującego treść zeznań świadka K. Ł., zobowiązanie Zarządu Drogowego do udzielenia na piśmie odpowiedzi skąd posiadało wiedzę o: prowadzonym postępowaniu przez Starostwo Powiatowe ze skargi M. G., które zostało dołączone do akt sprawy administracyjnej, miejscu zamieszkania świadka M. G. oraz fakcie, że świadek ma wiedzę na temat zjazdu.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 75 i w związku z art. 76 § 1 oraz art. 7, 8 , 9,10 K.p.a., gdyż organ I instancji nie pouczył stron o przysługujących jej prawach. W toku postępowania pouczono strony jedynie o tym, że mogą zadawać świadkowi pytania oraz o tym, że na 14 dni przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z aktami sprawy i zgłaszać uwagi. Brak natomiast pouczenia, że strony same mogą zgłaszać swoich świadków, dokumenty na potwierdzenie swoich twierdzeń oraz że same mogą zostać przesłuchane skutkowały brakiem aktywności stron w tym zakresie co miało wynik na cały wynik sprawy. Strona nie wiedziała czy, jak i kiedy może składać jakieś pisma zawierające dowody na ich poparcie. Skutkowało to niekompletnym zebraniem materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o: -wyrys z mapy ewidencyjnej z 15.12.1982 r. - na okoliczność ustalenia jej treści oraz faktu, że od 15 grudnia1983 r. istniała droga gruntowa do pola, co świadczy o tym, że zjazd ten istniał na długo przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych i było użytkowany, mapy do celów projektowych z dnia 15 lipca 2010 r. - na okoliczność ustalenia jej treści oraz faktu, istnienia oraz usytuowania zjazdu.

M. G. wskazała również, że organ niewłaściwie zastosował art. 66 § 3 i § 4 K.p.a., gdyż z treści pism kierowanych przez skarżących jednoznacznie wynika iż domagają się wydania decyzji na podstawie art 29 punkt 2 ustawy o drogach publicznych i odbudowania zjazdu. Jeśli nawet przyjąć czysto hipotetycznie, że odbudowa zjazdu stanowi czynność materialno -techniczną to zauważyć należy, że obowiązek wynikający z art. 29 punkt 2 nie stanowi zobowiązania naturalnego tzn. że można domagać się jego wykonania. Zarzucono naruszenie art. 61 K.p.a. w związku z art 29 punkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca zarzuciła także, że art. 29 punkt 2 ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności zarzuciła niezgodność z art. 2, 7, 21 i 32 Konstytucji. Nie do pogodzenia z Konstytucją jest sytuacja prawna, w której organ administracji publicznej nie wykonując obowiązku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej nieodbudowania podczas przebudowy drogi powiatowej zjazdu, korzysta jednocześnie z ochrony prawnej, jaką daje mu prawo cywilne. W szczególności to obywatel, który jest pokrzywdzony działaniem organu sam musi wystąpić z inicjatywą wszczęcia postępowania cywilnego, a zatem to i na obywatelu ciąży obowiązek udowodnienia faktów i ponoszenia kosztów. Art. 29 punkt 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi żadnych sankcji dla organu, który nie odbuduje zjazdu podczas przebudowy drogi i nie wydaje w tym zakresie decyzji, ale jednocześnie ta sama ustawa przewiduje kary dla obywateli, którzy samowolnie wybudują zjazd. Jeżeli Konstytucja realnie zapewnia ochronę własności to obywatel ma mieć zagwarantowane jeszcze przed działaniem organu odpowiednią ochronę swoich praw na tej samej drodze tj. drodze postępowania administracyjnego, które jest dla stron znacznie dogodniejsze od postępowania cywilnego.

Dodatkowo zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi przy jednoczesnym braku w ustawie z 1985 r. o drogach publicznych unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie odtworzenia zjazdu. Skoro zarządca drogi korzysta, że środków publicznych na utrzymanie, remont i przebudowę drogi to nie może oznaczać, że niewłaściwe wykorzystywanie tych środków (takim jest brak odbudowanego zjazdu) może być ewentualnie podnoszone na drodze cywilnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę sąd może jedynie stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach, stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjny jest, że rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, jak i mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy na sformułowane w skardze zarzuty w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania o charakterze materialnoprawnym. Te bowiem determinują konieczne do ustalenia okoliczności faktyczne oraz zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Definicję legalną zjazdu zawiera art. 4 pkt 8 u.d.p., wedle którego stanowi on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w rozumieniu rozporządzenia zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy właściwie ustaliły stan faktyczny i zebrały materiał dowodowy, co skutkowało stwierdzeniem, że w istocie M. G. nie domaga się przebudowy zjazdu, gdyż przy granicy z działką nr [...] nie istniał prawnie usankcjonowany zjazd publiczny na działkę nr [...]. W tym kontekście brak było podstaw prawnych do wydania decyzji zezwalającej na przebudowę tego zjazdu. Skoro organy ustaliły, że zjazd, którego przebudowy żąda skarżąca nie istniał, to tym samym nie było podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Aktualnie działka nr [...] posiada jeden zjazd przy granicy z działką nr [...]. Ponadto Starostwo Powiatowe w D oświadczyło, że w 2010 r. nastąpiła przebudowa drogi powiatowej nr [...] D - Ż na odcinku D - Ż - etap l" km drogi 0+000,00 - 5+625,00 w ramach której dokonano przebudowy pasa jezdnego, chodników i istniejących zjazdów. Powyższe roboty realizowane były na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zgłoszenia robót budowlanych uprawnionemu organowi. Projekt przebudowy drogi [...] obejmował także przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr [...] zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] w D, który został wykonany. Wykonawca robót prowadząc roboty w sąsiedztwie działki nr [...] samowolnie wykonał drugi zjazd do w/w nieruchomości. Dokumentacja projektowa będąca w posiadaniu Starostwa Powiatowego w D nie przewidywała wykonania dodatkowego zjazdu z działki nr [...], w związku z powyższym nakazano jego rozbiórkę w ramach usuwania przez wykonawcę usterek powstałych przy wykonywanych robotach. Rozbiórka zjazdu była doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z projektem przebudowy drogi. Na rozbiórkę dodatkowego zjazdu z działki [...] nie wydano żadnej decyzji administracyjnej i w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne.

Podkreślić należy, że ja wynika z powyżej cytowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13). Zdaniem Sądu należy przy tym w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2191/10), zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. M. G. nie domagała się od Starosty Powiatu w D konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego, ale domagała się wykonania czynności faktycznych polegających na ponownym wybudowaniu zjazdu, który został już raz wybudowany, a następnie został przez zarządcę drogi rozebrany. Domaganie się podjęcia czynności faktycznych tj. ponownego wykonania zjazdu nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia, a wiąże się z wykonaniem tego zjazdu przez zarządcę drogi. Nie jest to zatem załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów K.p.a. Argumentację użytą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy uznać za całkowicie słuszną, gdyż podstawą odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu jest ustalenie przez organ I instancji, że zjazd taki nie został wybudowany i w związku z tym brak jest możliwości jego przebudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 § 1 ww. ustawy w związku § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805).