Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1953/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, 4, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Okręgowego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 555/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 555/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "Kolegium", "SKO w R.") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: I. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2019 r., nr [...]; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Decyzją z [...] października 2019 r., Prezydent Miasta R. ustalił lokalizację celu publicznego inwestycji pn.: Budynek sądu okręgowego w R., budynek stacji trafo, miejsca postojowe wraz z układem komunikacji wewnętrznej na działkach nr [...],[...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] dla Sądu Okręgowego w R. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i wskazano, że planowane przedsięwzięcie leży na terenie, gdzie obecnie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego dopuszczono do udziału w nim Stowarzyszenie "[...]" oraz dokonano uzgodnień i opinii przewidzianych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.").

2.2. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazało, że dołączona do akt sprawy analiza urbanistyczna zawiera wymagania ustalone art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie doszło do naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, ponieważ decyzja zawiera prawidłowo sporządzony załącznik. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne uchybienia przy kopiowaniu załączników kierowanych do stron nie mogą podważać poprawności wydanej w sprawie decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył również, że uzasadnienie decyzji zawiera opis stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie, a materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Zdaniem SKO w R., organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji wykonał wszelkie czynności wymagane przepisami prawa. Kolegium dodało, że stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, zatem nie było potrzeby uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. WSA w Rzeszowie przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i podkreślił, że inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna społeczna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Wymóg uzyskania decyzji, o jakiej mowa w sprawie, precyzuje art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest więc lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji, które zostały wydane w niniejszej sprawie, wynika jedynie, że na terenie wskazanym przez wnioskodawcę nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma natomiast istotnej w aspekcie brzmienia ww. przepisu informacji, czy na terenie miasta R. w ogóle obowiązuje jakiś plan, który przewiduje zlokalizowanie takiego obiektu, jak budynek sądu okręgowego, w innym miejscu. Istnienie takiego planu, według Sądu, wykluczałoby możliwość zlokalizowania ww. inwestycji w oparciu o decyzję lokalizacyjną w innym miejscu, niż przewidywałby to plan, bez uprzedniej, stosownej do okoliczności, zmiany tego planu. Wyraźne pierwszeństwo ustawa przyznała bowiem w tym zakresie planowi miejscowemu. Dalej Sąd wojewódzki stwierdził, że ochrona gruntów rolnych i leśnych jest w zasadzie jedynym znaczącym warunkiem ograniczającym możliwość uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca nie wymaga przy tym spełnienia pozostałych warunków, które są niezbędne w przypadku ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. W kontrolowanej sprawie, jak podkreślił WSA w Rzeszowie, nie było jednak sporne, że inwestycja jest zaplanowana na działkach znajdujących się w granicach administracyjnych miasta R. Zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 tej ustawy (a więc dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze), w tym związanych z powyższym obowiązków uzyskania stosownych zgód i zezwoleń, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Brak więc podstaw do zakwestionowania legalności decyzji z tego powodu, że nie wyjaśniono kwestii możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. W ocenie Sądu, kwestią kluczową w sprawie było ustalenie, jakim rodzajem inwestycji jest budowa budynku siedziby Sądu Okręgowego w R. Z aktualnej właściwości terytorialnej tego sądu wynika, że obejmuje ona swym zakresem obszar 44 gmin miejskich i wiejskich oraz 7 powiatów. Nie ulega więc wątpliwości, że nie jest to inwestycja o znaczeniu tylko powiatowym i gminnym. Taka inwestycja ma znaczenie ponadlokalne, a jako taka jest to inwestycja, o której mowa w art. 39 ust 3 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 5 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Prezydent Miasta R. może więc wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji celu publicznego w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, w kontrolowanej sprawie tak się nie stało, co wyczerpuje przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § pkt 6 k.p.a. i już to obligowało ten Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd wojewódzki odniósł się także do znajdującej się w aktach sprawy analizy, stwierdzając, że choć została ona wykonana w oparciu o wadliwe podstawy prawne i z odwołaniem się do nich, co do zasady, mogłaby zostać uznana za analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., gdyby spełniała wszystkie warunki wynikające z tego przepisu. Przede wszystkim jednak analiza, nazwana na potrzeby kontrolowanego postępowania "analizą urbanistyczną", nie może być tzw. załącznikiem tekstowym do decyzji lokalizacyjnej, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej. W odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma przepisu analogicznego do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto, w dokumencie tym, ani w aktach sprawy, nie ma pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto, zdaniem Sądu wojewódzkiego, z przestawionych mu akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji, nie wynika, aby dokonano także pełnej analizy stanu prawnego.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sąd Okręgowy w R., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 50 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, obejmujący część obszaru gminy znajdującego się poza terenem inwestycji, wyklucza możliwość zlokalizowania inwestycji budowy budynku sądu okręgowego w oparciu o decyzję lokalizacyjną i bez uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu,

– art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustalać przeznaczenie określonego terenu poprzez określenie konkretnego podmiotu uprawnionego do realizowania ściśle określonej (skonkretyzowanej) inwestycji,

– art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że inwestycja budowy budynku siedziby Sądu Okręgowego w R. jest inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim lub krajowym) i jako taka powinna być umieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a co za tym idzie decyzja o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji celu publicznego powinna zostać wydana w uzgodnieniu z marszałkiem województwa,

– art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że znaczenie planowanego przedsięwzięcia budowlanego pokrywa się z właściwością i rolą, jaką pełnić będzie instytucja, która ma mieć docelowo siedzibę we wzniesionych w tym celu budynkach, tj. Sąd Okręgowy w R., przy pominięciu charakteru samej inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem w postaci budowy zespołu budynków, które miałyby być wykorzystywane na cele biurowe,

– art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z nieprawidłowo zastosowanym przez Sąd art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., pomimo obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378), polegającą na przyjęciu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy, a stwierdzenie w analizie urbanistycznej, że projekt decyzji nie wymaga takiego uzgodnienia jest niewystarczające,

– art. 53 ust. 3 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że znajdująca się w aktach sprawy "analiza urbanistyczna" z [...] września 2020 r. nie odpowiada w pełni wymogom wynikającym z powyższego przepisu, wskutek nazwania jej "załącznikiem tekstowym do decyzji" oraz ze względu na okoliczność, że nie zawiera pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym nie zawiera ustaleń w przedmiocie ewentualnych obciążeń nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne nr [...] i [...],

– art. 50 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że sporządzenie projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego przez osobę zawieszoną w członkostwie w [...] Izbie Architektów RP oznacza niespełnienie ustawowego wymogu sporządzenia projektu decyzji przez osobę uprawnioną, pomimo że mgr inż. arch. M. P. spełnia wymogi z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., jako że posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek określony w ustawie, uchylając decyzje organu pierwszej i drugiej instancji z powodu zaistnienia przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek określony w ustawie, uchylając decyzje organu pierwszej i drugiej instancji z powodu niewyjaśnienia przez organy, czy teren, na którym zamierza się zrealizować przedmiotową inwestycję, był przeznaczony na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia przez organy w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek określony w ustawie, uchylając decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, przyjmując zaistnienie przesłanek naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez organy przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Stowarzyszenia "[...]", a następnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

3.2. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

3.3. W piśmie z [...] października 2022 r. Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie wskazanych w nim dowodów, a dotyczących w szczególności uchwał Rady Miasta R. z 12 lipca 2022 r. oraz 25 października 2022 r., związanych z planami zlokalizowania nowej siedziby Sądu Okręgowego na działce przy ul. [...], zamiast przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego pisma Stowarzyszenie zwróciło uwagę na "sens zaskarżenia wyroku WSA i prowadzenia przedmiotowego sporu, skoro władze Sądu zgadzają się na alternatywną lokalizację" w bezpośrednim sąsiedztwie siedziby Sądu Rejonowego w R.

3.4. W pismach z [...] listopada 2022 r. Sąd Okręgowy w R. odniósł się do stanowiska Stowarzyszenia, przedstawionego w ww. piśmie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. W realiach niniejszej sprawy, przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest, zwłaszcza w kontekście pisma Stowarzyszenia z [...] października 2022 r., zwrócenie uwagi na istotę kontroli sądowoadministracyjnej oraz charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

4.4. Jeżeli chodzi o istotę kontroli sądowoadministracyjnej, to należy przede wszystkim wskazać, że sądy administracyjne, świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Stąd też kontrolę sądowoadministracyjną określa się niekiedy jako nadzór judykacyjny nad działalnością administracji publicznej (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 10 do art. 1). Z kolei dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny, sprawując wymiar sprawiedliwości, bada legalność, a nie celowość lub słuszność działalności administracji publicznej (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy z powyższych ustaleń wynika w szczególności, że ocena aktów administracyjnych, podjętych w sprawie lokalizacji siedziby Sądu Okręgowego w R., dokonywana mogła być wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie mogły kierować się tutaj innymi kryteriami, w tym zwłaszcza takimi jak celowość czy też racjonalność ewentualnej budowy nowej siedziby Sądu Okręgowego w R. na działkach przy ul. [...].

4.5. W odniesieniu do charakteru decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak ład przestrzenny lub walory ekonomiczne przestrzeni.

4.6. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim, z punktu widzenia dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla danego terenu, rozumianego jako wskazany we wniosku obszar inwestycji obejmujący jedną lub więcej działek ewidencyjnych, istotne jest, czy na tym terenie obowiązuje plan miejscowy. W świetle art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., lokalizowanie inwestycji celu publicznego może nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wówczas, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2163/18, CBOSA). Z punktu widzenia dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia jest natomiast to, czy i jaki plan miejscowy ewentualnie obowiązuje na innym terenie w danej gminie. W realiach niniejszej sprawy nie było okolicznością sporną, że dla wskazanych we wniosku działek nr [...] i [...], położonych w R. przy ul. [...], nie obowiązywał, w chwili orzekania przez organy, plan miejscowy. Ergo, dla tego terenu możliwe było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście nie miało już istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w planie miejscowym istotnie niedopuszczalne jest określenie konkretnego podmiotu uprawnionego do realizacji ściśle określonego zadania inwestycyjnego (zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodzić należy się jednak ze skarżącym kasacyjnie, że co do zasady przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie może charakteryzować się tzw. podwójną konkretnością (tj. co do przedmiotu inwestycji oraz co do podmiotu mającego taką inwestycję realizować). Tego rodzaju postanowienie jest bowiem nie do pogodzenia z normatywnym charakterem planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Innymi słowy, nie jest rolą planu miejscowego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego, jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy, ustalał korzystanie z tego obszaru np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję (por. np. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15, teza 12). Wspomniane wyżej zasady przeznaczania terenów w planie miejscowym nie mogą być jednak odnoszone wprost do inwestycji celu publicznego. W tym kontekście trzeba bowiem zauważyć, że w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie odróżnia się kwestię przeznaczenia terenu w planie miejscowym od kwestii rozmieszczenia w takim planie inwestycji celu publicznego. Owo rozmieszczenie inwestycji celu publicznego może zatem polegać na wskazaniu w planie miejscowym obszaru, na którym określona, skonkretyzowana, inwestycja celu publicznego może być zrealizowana.

4.6. Zasadnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja w postaci budowy siedziby Sądu Okręgowego w R. jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim lub krajowym) i z tego powodu decyzja ustalająca lokalizację tej inwestycji powinna być wydana w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim lub krajowym). W kontekście art. 2 pkt 5 u.p.z.p. można ogólnie przyjąć, że są to inwestycje celu publicznego, których znaczenie wykracza poza interes mieszkańców danej gminy lub powiatu. Równocześnie jednak należy poczynić zastrzeżenie, że ten ponadlokalny charakter inwestycji musi być powiązany z przedmiotem ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei przez politykę przestrzenną rozumie się działania mające za zadanie ustalenie celów i środków kształtowania zagospodarowania i użytkowania przestrzeni (por. np. J. Goryński, Polityka przestrzenna, Warszawa 1982, s. 11). Można zatem przyjąć, że ocena, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim lub krajowym) musi być zawsze powiązana z potencjalnym wpływem takiej inwestycji na kształtowanie i zagospodarowanie przestrzenni obejmującej województwo lub większy obszar. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że oczywiste jest, że budowa siedziby Sądu Okręgowego w R. nie ma jakiegokolwiek wpływu na kształtowanie i zagospodarowanie przestrzeni przekraczającej granice jednej gminy. Budynek Sądu Okręgowego pełni tu bowiem funkcję typowego budynku użyteczności publicznej, którego funkcjonowanie może być, w realiach danej sprawy, oceniane jako uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (np. w kontekście zwiększonego ruchu drogowego lub ograniczenia możliwości parkowania). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonowanie tego rodzaju inwestycji nie może jednak zakłócić lub zdeterminować zasad kształtowania przestrzeni na obszarze przekraczającym teren Miasta R., nie wspominając już o obszarze województwa lub całego kraju. Oceny tej nie może zmienić, zresztą prawdziwe, stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że do planowanego budynku sądu mogą przyjeżdżać strony z terenu całego województwa, z innych części kraju, a nawet z zagranicy. Dodatkowo należy wskazać, że obowiązek wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) powinien być intepretowany w powiązaniu z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasadą zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). W świetle tych zasad, w sprawie nie powinno być wątpliwości, czy organ główny ma obowiązek współdziałać z innym organem w procesie wydawania decyzji. W tym kontekście trzeba odwołać się do wykładni systemowej i przypomnieć, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinny być ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.). Należy zatem przyjąć, że obowiązek współdziałania z marszałkiem województwa, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy wyłącznie wydania decyzji dotyczącej inwestycji, które zostały wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W realiach niniejszej sprawy WSA w Rzeszowie nie stwierdził, aby budowa siedziby Sądu Okręgowego w R. została ujęta w obowiązującym, na dzień wydania kontrolowanej decyzji Kolegium lub poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R., planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. Konsekwentnie, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania w postaci wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

4.7. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 k.p.a.). Z akt tych wynikało, że organy przyjęły, że planowana inwestycja celu publicznego jest zgodna z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (s. 4 decyzji Prezydenta Miasta R.). Jeżeli chodzi o obowiązujący w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta R. ([...] października 2019 r.) art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., to z akt sprawy nie wynikało w żaden sposób, aby budowa siedziby Sądu Okręgowego w R. była inwestycją celu publicznego, o której mowa w obowiązującym wówczas art. 48 u.p.z.p., czyli zadaniem ujętym w opracowanym przez ministrów oraz centralne organy administracji rządowej programie zawierającym zadania rządowe w postaci inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Podobnie, z akt nie wynikało, aby budowa siedziby Sądu Okręgowego miała nastąpić na terenie przeznaczonym na realizację takich inwestycji celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jeżeli zaś chodzi o art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., to z akt sprawy nie wynikało, aby planowana budowa siedziby Sąd Okręgowego, niezależnie od tego, że nie może być uznana za inwestycję, o której mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. (zob. pkt 4.6. powyżej), miała nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

4.8. Uzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Otóż Sąd pierwszej instancji skupił się na tym, że według jego własnych ustaleń, poczynionych w oparciu o dane ze strony internetowej [...] Izby Architektów RP (nieudokumentowanych w aktach sądowych sprawy), autorka projektu decyzji, mgr inż. arch. M. P., jest zawieszona w prawach członka tej Izby bez podania przyczyn tego zawieszenia. Uszło uwadze WSA w Rzeszowie, że od 10 sierpnia 2014 r. wystarczającym warunkiem uprawniającym do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej (zob. art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, Dz. U. z 2014 r., poz. 768). Innymi słowy, skoro WSA w Rzeszowie nie zakwestionował prawdziwości oświadczenia autorki projektu decyzji, że posiada tytuł zawodowy magistra inżyniera architekta, to bez znaczenia było, czy jest ona równocześnie członkiem izby architektów, a tym bardziej, czy jej członkostwo w tej izbie zostało zawieszone. Uzupełniająco należy dodać, również w kontekście ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Rzeszowie na skutek niniejszego wyroku, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.), w świetle powszechnie przyjętej zasady praesumptio boni viri, sąd nie może przyjmować swoistego domniemania naruszenia prawa przez stronę lub inną osobę biorącą udział w postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy dotyczy to prawdziwości wspomnianego wyżej oświadczenia autorki projektu decyzji co do posiadania tytułu zawodowego magistra inżyniera architekta. Podjęcie działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości takiego oświadczenia wymagałoby wystąpienia konkretnych i udokumentowanych w aktach okoliczności, które w ramach racjonalnej oceny, w świetle zasad doświadczenia życiowego, wskazywałaby na wysokie prawdopodobieństwo złożenia nieprawdziwego oświadczenia przez autora projektu decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju prawdopodobieństwo wystąpiło w realiach niniejszej sprawy. Co więcej, WSA w Rzeszowie, zwracając się do SKO w R. w sprawie zawieszenia M. P., posłużył się tytułem zawodowym "mgr. inż. arch." (k. 98).

4.9. Zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy zauważyć, że ustawodawca, inaczej niż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (zob. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), nie przewidział szczegółowych zasad, według których wspomniana analiza ma być przeprowadzona. Pomocnicze wykorzystanie przez autora analizy regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), w realiach niniejszej sprawy, nie mogło być ocenione jako istotne naruszenie prawa. Dalej należy wskazać, że oceniając, czy przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., nastąpiło z istotnym, czyli mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa, należy mieć przede wszystkim na uwadze okoliczność, że planowana inwestycja celu publicznego powinna być zgodna z przepisami odrębnymi (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.). W realiach niniejszej sprawy, z materiału dowodowego, zarówno z treści wydanych decyzji, jak i sporządzonej analizy, wynika, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano, aby takie ustalenie organów administracji publicznej było wadliwe. Jeżeli zaś chodzi o analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.), to trzeba mieć na uwadze przede wszystkim istotę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Otóż decyzja ta nie ma charakteru rzeczowego w tym znaczeniu, że jej skutkiem nie jest przeniesienie lub obciążenie prawa własności. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10, CBOSA). Ponadto, żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji od zgody właściciela danej nieruchomości, na której miałaby być zrealizowana inwestycja celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1654/15, CBOSA). Wnioskując a fortiori, stwierdzenie to należy odnieść do ewentualnego obciążenia takiej nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi. W realiach niniejszej sprawy twierdzenia Sądu pierwszej instancji dotyczące istnienia ewentualnych służebności nie miały zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto zostały sformułowane w oderwaniu od danych zawartych w aktach sprawy. W tym kontekście należy wskazać, że w aktach sprawy znajdował się wypis z ewidencji gruntów, w którym wskazano również numery ksiąg wieczystych odnoszące się do działek, na których ma być przeprowadzona przedmiotowa inwestycja. Ewentualne sprawdzenie przez WSA w Rzeszowie treści tych ksiąg wieczystych, za pomocą internetowej bazy prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości, nie wiązało się niewątpliwie z ryzykiem nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Podobnie, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia, w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., szczegółowej inwentaryzacji występującej na terenie planowanej inwestycji zieleni. W realiach niniejszej sprawy wystarczające było ustalenie poczynione przez organy, że w świetle przepisów odrębnych, a zatem również w świetle przepisów dotyczących ochrony przyrody, inwestycja może być zrealizowana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wywodu prawnego, który podważałby to ustalenie organów.

4.10. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Rzeszowie będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne (art. 190 p.p.s.a.).

4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.