Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1645/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 69, art. 87 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 1, 96 ust. 1, 2 i 3, art. 97 ust. 1g i ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1400
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1569/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz M. K. 12200 (dwanaście tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1569/17, oddalił skargę M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na M. K. karę pieniężną w wysokości 800.000 zł wobec stwierdzenia, że w związku z posiadaniem akcji spółki A. S.A. w latach 2011-2012:

I. dwukrotnie naruszył on art. 69 ust. 1 pkt 2 oraz art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1639 ze zm.) gdyż:

1. nie dokonał w terminie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, zawiadomienia Komisji i spółki o zmniejszeniu w dniu 12 maja 2011 r. udziału w spółce poniżej 5% ogólnej liczby głosów oraz dokonał powyższego zawiadomienia spółki z naruszeniem warunków określonych w art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie, gdyż nie podał w nim informacji o dacie zdarzenia powodującego zmianę udziału oraz podał nieprawdziwą informację o liczbie akcji posiadanych przed zmianą i ich procentowym udziale w kapitałe zakładowym spółki oraz o liczbie głosów z tych akcji i ich procentowym udziale w ogólnej liczbie głosów,

2. nie dokonał w terminie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, zawiadomienia Komisji i spółki o zmniejszeniu w dniu 13 lipca 2012 r. udziału w spółce poniżej 5% ogólnej liczby głosów oraz dokonał powyższego zawiadomienia Komisji i spółki z naruszeniem warunków określonych w art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie, gdyż nie podał w nim informacji o dacie zdarzenia powodującego zmianę udziału oraz podał nieprawdziwą informację o liczbie akcji posiadanych przed zmianą i ich procentowym udziale w kapitale zakładowym spółki oraz o liczbie głosów z tych akcji i ich procentowym udziale w ogólnej liczbie głosów,

II. trzykrotnie naruszył art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, gdyż nie dokonał w terminie zawiadomienia Komisji i spółki o:

1. zmniejszeniu w dniu 14 maja 2012 r. udziału w spółce poniżej 25% ogólnej liczby głosów,

2. zmniejszeniu w dniu 5 lipca 2012 r. udziału w spółce poniżej 15% ogólnej liczby głosów,

3. zmniejszeniu w dniu 11 lipca 2012 r. udziału w spółce poniżej 10% ogólnej liczby głosów,

III. czterokrotnie naruszył art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie, gdyż nie dokonał w terminie zawiadomienia Komisji i spółki o:

1. zmniejszeniu w dniu 22 listopada 2011 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów,

2. zmniejszeniu w dniu 16 grudnia 2011 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów,

3. zmniejszeniu w dniu 9 stycznia 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów,

4. zmniejszeniu w dniu 23 stycznia 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów,

IV. pięciokrotnie naruszył art. 69 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie, gdyż nie dokonał w terminie zawiadomienia Komisji i spółki o:

1. zmniejszeniu w dniu 6 marca 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów,

2. zmniejszeniu w dniu 22 marca 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów,

3. zmniejszeniu w dniu 15 maja 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów,

4. zmniejszeniu w dniu 14 czerwca 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów,

5. zmniejszeniu w dniu 9 lipca 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów,

V. naruszył art. 69 ust. 1 pkt 1 oraz art. 69 ust. 4 pkt 2 ustawy o ofercie, gdyż nie dokonał w terminie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, zawiadomienia Komisji o przekroczeniu 33 1/3 ogólnej liczby głosów w spółce w dniu 7 listopada 2011 r. oraz dokonał powyższego zawiadomienia spółki i Komisji z naruszeniem warunków określonych w art. 69 ust. 4 ustawy o ofercie, gdyż podał nieprawdziwą informację o liczbie akcji posiadanych przed zmianą i ich procentowym udziale w kapitale zakładowym spółki oraz o liczbie głosów z tych akcji i ich procentowym udziale w ogólnej liczbie głosów,

VI. naruszył 69 ust. 4 pkt 2 ustawy o ofercie, gdyż dokonując zawiadomienia Komisji i spółki o zmniejszeniu w dniu 3 lutego 2012 r. udziału w spółce poniżej 33% ogólnej liczby głosów w spółce, podał nieprawdziwą informację o liczbie akcji posiadanych przed zmianą i ich procentowym udziale w kapitale zakładowym spółki oraz o liczbie głosów z tych akcji i ich procentowym udziale w ogólnej liczbie głosów,

VII. naruszył art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie, gdyż dokonując zawiadomienia Komisji i spółki o zmniejszeniu w dniu 17 maja 2012 r. udziału w spółce poniżej 20 ogólnej liczby głosów, nie podał informacji o dacie zdarzenia powodującego zmianę udziału oraz podał nieprawdziwą informację o liczbie akcji posiadanych przed zmianą i ich procentowym udziale w kapitale zakładowym spółki oraz o liczbie głosów z tych akcji i ich procentowym udziale w ogólnej liczbie głosów.

Organ ocenił, że stopień naruszenia przepisów ustawy o ofercie przez stronę jest wysoki. Wskazał na powtarzalność zachowań inwestora i stwierdził, że ignorował on fakt, że przepisy ustawy o ofercie obligują go - jako znaczącego akcjonariusza - do rzetelnego i terminowego śledzenia stanu posiadania akcji oraz informowania o zmianach w nim zachodzących. Jego postępowanie przyczyniło się do wprowadzenia szkodliwego dla rynku stanu dezinformacji, bowiem jego uczestnicy nie wiedzieli, jaką liczbą głosów dysponują poszczególni akcjonariusze oraz nie mogli ocenić charakteru (kierunku) zmian zachodzących w akcjonariacie.

W następstwie wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalając karę pieniężną w ramach uznania administracyjnego, wziął pod uwagę wszystkie przesłanki określone w art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie. Zdaniem KNF, nałożona kara w wysokości 800.000 zł pozostaje w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym ze stwierdzonymi przez organ nadzoru naruszeniami, wyrażając tym samym stopień naganności zachowania strony. Podkreślono, że strona 17-krotnie dopuściła się naruszenia art. 69 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji spółki w latach 2011-2012. Tym samym doszło do naruszenia równowagi informacyjnej na rynku regulowanym, a także zasady transparentności, która jest istotna dla prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego. Ponadto KNF wskazała, że miała na uwadze względy prewencyjne i represyjne, jakie ma spełniać kara.

M. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając m.in. naruszenie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.) zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, pomimo ujawnionej okoliczności, iż postępowanie dotyczące oceny tego samego zachowania tej samej osoby było już przedmiotem ostatecznej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], a także naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie poprzez ustalenie wysokości kary naruszającej konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz poprzez ustalenie wysokości kary w oderwaniu od znamion ustawowych tj. wagi naruszenia oraz czasu jego trwania; przyczyn naruszenia; sytuacji finansowej podmiotu, na który nakładana jest kara; skali korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić; strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; gotowości podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia; uprzednich naruszeń przepisów ustawy popełnionych przez podmiot, na który nakładana jest kara. W ocenie skarżącego, organ naruszył art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie poprzez ustalenie wysokości kary rażąco wygórowanej, niewspółmiernej, stanowiącej najwyższą z kar z do tej pory wymierzanych osobie fizycznej niebędącej członkiem zarządu spółki. Zdaniem skarżącego, ustalenie wysokości kary nastąpiło w oderwaniu od jego sytuacji osobistej i było nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy oraz okoliczności, iż transakcje skarżącego nie miały żadnego wpływu na zachowania innych uczestników obrotu giełdowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że naruszenia dokonane przez skarżącego polegały na braku przekazywania w terminie zawiadomień o zmianie stanu posiadania (art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie) oraz na dokonywaniu niektórych zawiadomień z naruszeniem wymogów określonych w ustawie o ofercie (art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie). Sąd I instancji zgodził się z organem, że oba rodzaje naruszeń były w tym przypadku istotne, a stopień naruszenia przepisów ustawy o ofercie przez skarżącego jest wysoki. Skarżący ignorował fakt, że przepisy ustawy o ofercie obligują go - jako znaczącego akcjonariusza - do rzetelnego i terminowego śledzenia stanu posiadania akcji oraz informowania o zmianach w nim zachodzących. Postępowanie skarżącego przyczyniło się do wprowadzenia szkodliwego dla rynku stanu dezinformacji, albowiem jego uczestnicy nie wiedzieli jaką liczbą głosów dysponują poszczególni akcjonariusze oraz nie mogli ocenić charakteru (kierunku) zmian zachodzących w akcjonariacie a kierunek ten był jednoznaczny, gdyż skarżący konsekwentnie wyprzedawał posiadane przez siebie akcje. Istotną okolicznością, którą organ wziął pod uwagę, jaka miała wpływ na wysokość kary, jest fakt, że skarżący dopuszczał się nieprawidłowość przez okres ponad roku.

Sąd I instancji podniósł, że zakres postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. istotnie różnił się od zakresu niniejszego postępowania, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym.

M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 105 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 oraz 81 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o ofercie, art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie, art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja Komisji Nadzoru Finansowego naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 105 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 oraz art. 81 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a.;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja Komisji Nadzoru Finansowego naruszała przepisy prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, art. 69 ust. 1 i 3 ustawy o ofercie, art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie, art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Finansowego naruszała przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 10 § 1, art. 75 § 1 oraz 81 k.p.a.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż w świetle naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, w tym nieuwzględnienie okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie również w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej, w sytuacji gdy jak wynika z orzecznictwa Wydziału VI WSA w Warszawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. VI SA/Wa 1290/15) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, kara pieniężna, o której mowa w sprawie, ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do której stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten przewiduje instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2593/14. Sąd ten wskazał, że wobec braku w ustawie o ofercie unormowania kwestii przedawnienia kar i innych sankcji nakładanych na jednostkę przez Komisję Nadzoru Finansowego odpowiednim przepisem wchodzącym tutaj w grę jest wspomniany art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten należy uwzględnić w powiązaniu z art. 4 Ordynacji podatkowej, w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed uchyleniem przez art. 33 pkt 39 lit. a ustawy z dnia 31 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 615) zmieniającej ww. ustawę z dniem 4 czerwca 2016 r. w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przyjęcia, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez organ, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z przywołanymi powyżej artykułami Ordynacji podatkowej przejawiające się jego niezastosowaniem w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia wszelkie warunki stosowania przy jej wymierzaniu przepisów Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o przedawnieniu;

2. art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu pieniężnej kary administracyjnej, w sytuacji jej przedawnienia;

3. art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przyjęcia, iż postępowanie administracyjne winno zostać umorzone wobec ujawnionej okoliczności, iż postępowanie dotyczące oceny tego samego zachowania tej samej osoby (skarżącego) było już przedmiotem ostatecznej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...];

4. art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary w kwocie 800.000 zł jako łączna kwota za wszystkie stwierdzone naruszenia, gdy przy stwierdzonych naruszeniach każdy może być kwestionowany oddzielnie, a zgodnie z zasadą miarkowania kary, należy dokonać oceny każdego czynu osobno i ustalić karę za każde z naruszeń z osobna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zaniechał szczegółowej oceny, czy ustalenia organu w zakresie wymierzonej kary są dowolne i nieadekwatne do zarzucanego zachowania, pomimo iż zarzuty skargi w tym zakresie odnoszą się do konkretnych uchybień organu w tym zakresie i braku proporcjonalności. Zdaniem skarżącego, przesłanki wymiaru kary określone w art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie zostały w niniejszej sprawie rozpoznane w sposób nieprawidłowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca wielokrotnie naruszyła adresowany do niej obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (a mianowicie obowiązek składania zawiadomień o nabyciu lub posiadaniu znacznego pakietu akcji, którego naruszenie polegało na braku zachowania terminu złożenia stosownego zawiadomienia, a ponadto na złożeniu nieprawdziwej informacji oraz informacji niepełnej), co wobec wagi i znaczenia obowiązku informacyjnego dla prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego uzasadniało nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 800.000 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odpowiadając na wstępie na najdalej idące spośród nich – a mianowicie na zarzuty z pkt I ppkt 7 i ppkt 8 oraz z pkt II ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej (ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie), na gruncie których strona skarżąca podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o braku rozpatrzenia, a w konsekwencji braku uwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności przedawnienia nałożenia kary pieniężnej i niezastosowania – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, który – zdaniem strony – miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, należy uznać je za niezasadne z następujących powodów.

Jakkolwiek faktem jest, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z art. 68 §1 ustawy – Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji, aby odnosił się do kwestii przedawnienia nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązku informacyjnego, to jednak wskazany deficyt podejścia tego Sądu do kontroli zaskarżonego działania administracji nie może stanowić podstawy wnioskowania o zasadności, a co za tym idzie skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych, a w konsekwencji podstawy uchylenia kontrolowanego orzeczenia z tego powodu.

Przepis art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie miał bowiem zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie mógł w związku z tym stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

O zasadności tego twierdzenia – wbrew stanowisku i oczekiwaniom strony skarżącej – trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że możliwości, a zarazem dopuszczalności stosowania przepisów Rozdziału 8 Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (w tym zwłaszcza jej art. 68 § 1) w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych sprzeciwia się szereg argumentów. Zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim – argumentów natury systemowej, co znajduje także swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17).

W punkcie wyjścia należy podkreślić, że jeżeli do zadań organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym należy sprawowanie nadzoru określonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy, którego zakres – jak wynika to z tego przepisu – obejmuje nadzór nad rynkiem kapitałowym sprawowany, między innymi, zgodnie z przepisami ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, zaś celem nadzoru w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu, to za oczywiste należy uznać, że realizacji wymienionego celu głównego oraz celów szczegółowych może służyć tylko i wyłącznie tego rodzaju nadzór, który będzie nadzorem skutecznym. To zaś, stanowiąc miarę efektywności przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych, determinowane jest treścią szczegółowych zadań i kompetencji przyznanych organowi nadzoru oraz rodzajem środków nadzorczych, które może on stosować wobec podmiotów nadzorowanych, o których mowa w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (w tym tych, o których mowa w pkt 7), a których katalog – jak wynika to z art. 4 ust. 2 oraz art. 11 ustawy – określa ta właśnie ustawa oraz – co trzeba podkreślić – przepisy odrębne.

W świetle obowiązujących w omawianym zakresie regulacji prawnych już prima facie trzeba przyjąć, że u podstaw działania ustawodawcy legło aksjomatyczne wręcz założenie o potrzebie stworzenie warunków do wykonywania skutecznego nadzoru nad rynkiem kapitałowym.

Można i należy o tym wnioskować na podstawie szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza zaś na podstawie przepisów Rozdziału 7 – "Sankcje administracyjne za naruszenie przepisów" – tej ustawy.

Na ich podstawie organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze – bo sankcji niepieniężnych, jak i pieniężnych (chodzi bowiem o sankcje w postaci wykluczenia, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, jak i o karę pieniężną) – jako środków służących wykonywaniu nadzoru typu następczego oraz – co należy podkreślić w odniesieniu do sankcji pieniężnej oraz jej wysokości – w celu prewencyjnego oddziaływania (w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym) na zachowania podmiotów nadzorowanych, wobec których jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do których ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, z czym łączy się jednocześnie – a to wobec charakteru omawianych sankcji, który nie odbiega od ogólnego modelu kar administracyjnych – funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Co więcej, z treści rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przepisów Rozdziału 7 przywołanej ustawy wynika również, że skuteczność nadzoru – bo tak należy to właśnie ocenić – powiązana została przez ustawodawcę z przyznaniem organowi nadzoru uprawnienia do kumulatywnego nakładania sankcji administracyjnych na podmiot nadzorowany. Mianowicie, z przepisów art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy wynika, że za określone nimi delikty administracyjne organ nadzoru może nałożyć na podmiot nadzorowany wskazaną w tych przepisach karę niepieniężną (tj. karę wykluczenia, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym), albo karę pieniężną, albo – co trzeba podkreślić – zastosować łącznie obie wymienione sankcje (a także zastosować ewentualnie inne jeszcze dodatkowe środki, o których stanowi np. art. 96 ust. 3, czy też art. 97 ust. 4). To jest sankcje, którymi z osobna, a także łącznie zagrożone są delikty administracyjne, których znamiona określone zostały przywołanymi przepisami prawa.

Ponownie podkreślając znaczenie tego aksjomatycznego założenia, którym jest potrzeba istnienia skutecznego systemu nadzoru nad rynkami kapitałowymi, trzeba więc podważyć zasadność stanowiska odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania przepisów Rozdziału 8 "Przedawnienie" Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.

Jego przyjęcie – co nie jest możliwe już w świetle dotychczas przedstawionych argumentów – zniweczyłoby bowiem wszystkie konsekwencje wynikające z art. 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, jak również doprowadziłoby do zniweczenia znaczenia instytucji służących realizacji celów, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie znaczenia środków nadzoru ustanowionych w przepisach Rozdziału 7 – "Sankcje administracyjne za naruszenie przepisów" – ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Jeżeli bowiem środki te służą realizacji tego samego celu głównego oraz tych samych celów szczegółowych, realizują tożsame – mimo zróżnicowanego charakteru tych środków – co do istoty funkcje (o czym mowa była powyżej), a ponadto mogą być stosowane – jak wynika to z przywołanych przepisów tej ustawy – jako reakcja organu nadzoru na opisane w tych przepisach naruszenia prawa zamiennie lub – co trzeba podkreślić – łącznie, to nie może być tak, aby możliwość skutecznego stosowanego środków nadzoru determinowana była ich rodzajem (sankcja administracyjna niepieniężna, sankcja administracyjna pieniężna) w ten sposób, że w odniesieniu do kary pieniężnej podlegałaby dodatkowo ocenie z punktu widzenia przepisów art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Wręcz w oczywisty sposób podważałoby to jednolitość systemu nadzoru oraz jednolitość stosowania środków nadzorczych niwecząc tym samym cele, którym ma służyć nadzór. Podkreślając, że ma być to nadzór skuteczny – a znaczenie tego aksjomatycznego założenia trzeba ponownie podkreślić, a to zważywszy na jego doniosłość w relacji do złożoności sfery, w której jest (ma być) on wykonywany – możliwość skutecznej reakcji organu nadzoru na naruszenie prawa nie może być więc z przedstawionych powodów ograniczana w sposób, w jaki oczekuje tego strona skarżąca wskazując w tej mierze na art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa oraz eksponując istotne, jej zdaniem, znaczenie tego przepisu prawa w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów i formułowanych na ich podstawie wniosków, za uzasadnione należałoby również uznać stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § ustawy – Ordynacja podatkowa, odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową, którą na ich gruncie operuje ustawodawca oraz ich funkcje – które osadzone są na płaszczyźnie stosunków publicznoprawnych dotyczących świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego – nie przystają do specyfiki oraz funkcji towarzyszących pieniężnym sankcjom (karom) administracyjnym nakładanym w związku z deliktem administracyjnym, co sprzeciwia się temu, aby wymienione kary pieniężne bezwarunkowo można było uznać za mieszczące się w pojęciu należności publicznoprawnych. Jakkolwiek przy tym – jak między innymi wnikało z art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2019 r. – należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, to jednak nie mają one na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Ich celem jest bowiem – o czym mowa była już powyżej, i co w takim samym stopniu odnosi się także do sankcji niepieniężnych określonych ustawą o funduszach inwestycyjnych – prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie, jako środków nadzoru, do których stosowania wobec podmiotów nadzorowanych oraz w określonych celach i w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa (deliktem administracyjnym), uprawniony został organ sprawujący nadzór.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Zwłaszcza, że źródła rekonstrukcji normy prawnej mającej uzasadniać stosowanie w rozpatrywanej sprawie (czy to wprost, czy to odpowiednio) przepisów Rozdziału 8 "Przedawnienie" Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (w tym zwłaszcza art. 68 § 1 tej ustawy) nie sposób jest również upatrywać – jak zważywszy na konstrukcję zarzutów stawianych w pkt II ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zdaje się to sugerować strona skarżąca – w art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w brzmieniu poprzedzającym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw, a to z uwagi na treść i zakres normowania tego przepisu prawa.

W omawianym i spornym w sprawie zakresie nie można również pomijać – jako argumentu natury posiłkowej – znaczenia konsekwencji zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2016 r. do art. 2 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, które wyrażają się w tym, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do uchybienia przez Sąd I instancji przepisom prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., który zmierza do wykazania, że "[...] postępowanie administracyjne winno zostać umorzone [...]" wobec tego, że "[...] postępowanie dotyczące oceny tego samego zachowania tej samej osoby (skarżącego) było już przedmiotem ostatecznej decyzji [...] z [...] stycznia 2016 r. [...]" trzeba uznać za nieuzasadniony, albowiem w rozpatrywanej sprawie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie zaktualizowały się przesłanki stosowania wymienionego przepisu prawa, a ewentualne – zarzucane – deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie należy oceniać z pozycji konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a.

Jeżeli bowiem – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – przepis art. 105 k.p.a. akcentuje znaczenie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, a więc innymi słowy brak jego przedmiotu, co stanowi konsekwencję braku istnienia (odpadnięcia) jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że sprawa administracyjna załatwiona przywoływaną przez stronę decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nie była i nie jest tożsama sprawie administracyjnej rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji – co nota bene, gdyby było inaczej, a tak jednak nie jest, niosłoby za sobą dalej jeszcze idące konsekwencje.

Trzeba o tym wnioskować przede wszystkim na podstawie normatywnej treści przepisu art. 97 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, który stanowił podstawę wydania (aktualnie) kontrolowanej decyzji oraz na podstawie normatywnej treści przepisu art. 97 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 69 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 87 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, a także jej przepisu art. 97 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 73 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 87 ust. 4 pkt 1, które wyznaczały przedmiot postępowania w sprawie zakończonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

W związku z tym, że – co w tym kontekście trzeba podkreślić – przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego (a w relacji do nich normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną), które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przedmioty wymienionych postępowań, a co za tym idzie stanowiące ich przedmiot sprawy były zdecydowanie różne.

Aż nadto jasno i jednoznacznie wynika to z przywołanych przepisów prawa materialnego wyznaczających przedmiot wymienionych postępowań, a co za tym idzie przedmiot spraw rozstrzyganych w tych postępowaniach, a tym samym odrębne dla każdego z tych postępowań zbiory koniecznych do ustalenia w nich faktów. Rekonstrukcja normatywnej treści przywołanych przepisów prawa materialnego wyznaczających przedmioty wymienionych postępowań prowadzi do wniosku, że postępowania te były prowadzone w sprawach różnych naruszeń prawa, a więc deliktów administracyjnych, których (podmiotowe i przedmiotowe) znamiona indywidualizowały te sprawy. Jakkolwiek ich "wspólnym mianownikiem" było to, że obydwa te postępowania toczyły się z udziałem strony skarżącej oraz, że dotyczyły oceny odnośnie do prawidłowości realizacji obowiązku informacyjnego, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. – i abstrahując już nawet od tego, że dotyczyło ono także naruszenia z art. 97 ust. 1 pkt 5 przywołanej ustawy – prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia znamion deliktu, w sprawie którego toczyło się to postępowanie, miało ustalenie odnoszące się do okoliczności, o której mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 4 pkt 1 przywołanej ustawy – w relacji do podmiotowego znamienia (strony podmiotowej) deliktu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 2 ("kto [...]") znaczenie miało bowiem to, że obowiązek spoczywa również łącznie na wszystkich podmiotach, które łączy pisemne lub ustne porozumienie dotyczące nabywania przez te podmioty akcji spółki publicznej lub zgodnego głosowania na walnym zgromadzeniu lub prowadzenia trwałej polityki wobec spółki, chociażby tylko jeden z tych podmiotów podjął lub zamierzał podjąć czynności powodujące powstanie tych obowiązków, a istnienie tego porozumienia domniemywa się w przypadku posiadania akcji spółki publicznej przez małżonków, ich wstępnych, zstępnych i rodzeństwo oraz powinowatych w tej samej linii lub stopniu, jak również osoby pozostające w stosunku przysposobienia, opieki i kurateli – która to okoliczność nie podlegała jednocześnie ustaleniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, albowiem była ona pozbawiona prawnego relewantnego znaczenia dla jej podjęcia i załatwienia w ten sposób sprawy prowadzonej w przedmiocie naruszenia obowiązku informacyjnego ciążącego na stronie skarżącej indywidualnie. A z konsekwencji naruszenia tego obowiązku – wobec opisu strony podmiotowej deliktu, o którym stanowi art. 97 ust. 1 pkt 2 ("kto [...]") – nie uwalnia okoliczność umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie, której przedmiot wyznaczał przepis art. 97 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 1 przywołanej ustawy.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżąca nie mogą również odnieść zarzuty z pkt I ppkt 1 – 4 oraz ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do nich, tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba podnieść, że ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a więc zarzutów naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (stawiane są one również w powiązaniu z przepisami ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, o czym mowa dalej) – nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Zwłaszcza, gdy – co niezależnie od powyższego trzeba podnieść – w odniesieniu do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), co w odniesieniu do tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym oraz wymogu zachowania tej tożsamości oznacza potrzebę uwzględnienia tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (tożsamość elementów podmiotowych) oraz tożsamości ich podstawy prawnej i faktycznej (tożsamość przedmiotowa). Jeżeli tak, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Zwłaszcza, że wobec deficytów uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych, strona skarżąca nie wykazała, ani też nie uprawdopodobniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., aby miało być inaczej.

Ponownie podkreślając znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji uchybił wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których naruszenie strona skarżąca podnosi na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie, w jakim adresowane są one wobec ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz sposobu ich przeprowadzenia. Nie podważają one oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji stanowiska odnośnie do zasadności przyjęcia ich za podstawę wyrokowania oraz formułowanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaistnienia stanu naruszenia prawa wyrażającego się w naruszeniu przez stronę skarżącą obowiązku informacyjnego.

Wyjaśnienia wymaga bowiem, że przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (134 § 1 p.p.s.a., art. 105 § 1, art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 8, art. 107 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – pkt I ppkt 1; art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 81, art. 138 § 1 pkt 1, art. 89 § 2 i art. 86 k.p.a. – pkt I ppkt 2; art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – pkt I ppkt 3; art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a. – pkt I ppkt 4; 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – pkt I ppkt 6) nie może być uznane za skuteczne, jeżeli strona skarżąca w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia.

Ze skargi kasacyjnej nie dość, że nie wynika, w czym dokładnie w relacji do przywołanych przepisów prawa miałaby wyrażać się wadliwość stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania, która miałaby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy, to również nie udziela żadnej odpowiedzi na pytanie, na czym w tym kontekście miałoby – na przykład – polegać naruszenie art. 86 k.p.a., czy też określającego przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej art. 89 § 2 k.p.a. (skarga kasacyjna nie stawia przy tym zarzutu naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych), czy też art. 10 lub art. 8 k.p.a., etc., etc., czy też – na przykład – na czym miałoby polegać zaktualizowanie się w rozpatrywanej sprawie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy w tym zakresie strona skarżąca nie wyjaśnia również, o którą z podstaw wznowienia miałoby chodzić (zob. zarzut z pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 4 – 9) nie wynika nawet, aby strona skarżąca przywołała, a co za tym idzie, aby odwołała się do przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca, koncentrując się, gdy chodzi o sporne w sprawie kwestie szczegółowe, na zagadnieniu przedawnienia nałożenia kary (s. 4), zagadnieniu potrzeby umorzenia postępowania i zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (s. 5 – 6), zagadnieniu stosowania art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w relacji do treści określonego nim obowiązku, co odnosi do art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zagadnieniu stosowania art. 69 ust. 3 tej ustawy (s. 7), a ponadto na zagadnieniu braku adekwatności i proporcjonalności nałożonej kary pieniężnej (s. 7 – 9).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika więc – jak w świetle powyższego należy przyjąć – na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania, które strona skarżąca podnosi na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych oraz jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

W związku z tym, a także wobec tego, że konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) zarzuty naruszenia przepisów postępowania stawiane na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się natomiast do zagadnień stosowania art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w relacji do treści określonego nim obowiązku oraz stosowania art. 69 ust. 3 tej ustawy, które – jak wskazano już powyżej – strona powiązała z zarzutami naruszenia przepisów postępowania (a z przedstawionych powyżej powodów zarzuty należało uznać za nieskuteczne, a co za tym idzie za nieuzasadnione), trzeba podnieść, że sposób, w jaki wymienione zagadnienia zostały postawione zostały w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim dlatego, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Podkreślenia przy tym wymaga – a jest to nie mniej istotne – że w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów jest dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który – tak jak w rozpatrywanej sprawie, to jest w związku z jego odmienną oceną, niż ta, której prawidłowość zaakceptował Sąd I instancji – sama strona skarżąca uznaje za miarodajny.

Jeżeli więc – jak wynika to z okoliczności obrazujących sposób postawienia omawianych zagadnień (zob. pkt I ppkt 1 i ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej w relacji do s. 7 jej uzasadnienia) – naruszenia art. 69 ust. 1 – 3 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych przez niewłaściwe jego zastosowanie strona skarżąca upatruje w deficytach stanu faktycznego (a także w deficytach jego oceny), które miały być niedostrzeżone, czy też pominięte przez organ administracji, a w ślad za nim przez Sąd I instancji (s. 7 skargi kasacyjnej), to uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionego powyżej rozumienia "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego za w pełni uzasadniony należy uznać wniosek, że zarzuty naruszenia art. 69 ust. 1 – 3 przywołanej ustawy nie mogą temu służyć. Służą temu bowiem zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., które w zakresie odnoszącym się do podważania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie należało uznać za nieuzasadnione z przedstawionych już powyżej powodów. Co przy tym nie mniej istotne, o deficytach zarzutów naruszenia przepisów postępowania adresowanych wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia trzeba wnioskować i na tej podstawie, że nie podważają one okoliczności faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie skarżącej siedemnastokrotnego naruszenia obowiązku informacyjnego, a więc innymi słowy każdego spośród siedemnastu deliktów administracyjnych. Ograniczenie się w tym zakresie do argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej (zob. s. 7) nie może być więc uznane za wystarczające dla podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, a w konsekwencji za podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jeżeli pomija ona opisy poszczególnych spośród przypisanych stronie czynów (zachowań) kwalifikowanych jako naruszenie obowiązku informacyjnego, a co za tym idzie rodzaj naruszenia tychże obowiązków. Zwłaszcza, że art. 69 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi o obowiązku niezwłocznego zawiadomienia Komisji oraz spółki, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym zobowiązany dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć oraz – co trzeba podkreślić – nie później niż w terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji w przypadku zmiany wynikającej z nabycia lub zbycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym lub w alternatywnym systemie obrotu, a art. 69 ust. 4 ustawy określa prawne wymogi informacji zawartych w zawiadomieniu. Z kolei art. 69 ust. 3 przywołanej ustawy odnosi się do sytuacji, której zaistnienie nie aktualizuje obowiązku informacyjnego, a w tej mierze z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podważył ocenę organu administracji (zob. s. 28 – 29 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) odnośnie do braku podstaw stosowania przywołanego przepisu prawa w okolicznościach stanu faktycznego sprawy.

Nie jest również tak, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 97 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, co skarga kasacyjna również zarzuca pkt I ppkt 1, ppkt 3 i ppkt 6 jej petitum, a także w zarzucie z pkt II ppkt 4.

Prezentowanej w skardze kasacyjnej argumentacji mającej obrazować sposób naruszenia wymienionego przepisu prawa (zob. s. 5 skargi kasacyjnej) należy przeciwstawić argument z jego treści, a wynika z niej, że kara pieniężna, o której mowa w ust. 1 – a określa on, górną granice wymiaru kary pieniężnej, która może być nakładana w wysokości do 1.000.000 zł – "[...] może być nałożona odrębnie za każdy z czynów [...]". Konwencja językowa, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa w relacji do treści kompetencji przyznanej Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art. 97 ust. 1 przywołanej ustawy, prowadzi więc do tego w pełni uprawnionego wniosku, że mając możliwość nałożenia kary pieniężnej odrębnie za każdy z przypisanych deliktów, Komisja nie została jednak pozbawiona uprawnienia do nałożenia jednej kary pieniężnej za wszystkie przypisane naruszenia. Rzecz jasna, przy uwzględnieniu kryteriów wymiary kary określonych w art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.

Uwzględniając cel, funkcje oraz znaczenie regulacji prawnej zawartej w art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy, za usprawiedliwiony należało jednak uznać zarzut z pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej, to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – nie dość, że wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również wówczas, gdy zawierając te elementy, sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 oraz przywołane tam orzecznictwo). Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również – a należy to także podkreślić – ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je stosowną argumentacją.

W tym też kontekście trzeba podnieść – albowiem nie jest to bez znaczenia – że jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających nie można więc odmówić racji stronie skarżącej w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji brak przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia oceny proporcjonalności nałożonej kary pieniężnej, a także z punktu widzenia oceny odnośnie do prawidłowości stosowania dyrektyw jej wymiaru określonych w art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (zob. s. 7 – 9 skargi kasacyjnej), co zarzucała w pkt 18 – 22 petitum skargi adresowanej do tego Sądu, a co w konsekwencji czyni także zasadnym stawiany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby kontrola legalności zaskarżonego działania administracji publicznej została przeprowadzona – o co na gruncie przywołanych zarzutów skargi wnosiła strona – w odniesieniu do tego aspektu tego działania, który materializował się w nałożeniu kary w wysokości 800.000 zł, a mianowicie, aby kontrola ta była kontrolą przeprowadzoną z pozycji wyznaczonych normatywną treścią art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy oraz normatywną treścią zasady proporcjonalności wymiaru kary. Z całą pewnością bowiem, zadość temu obowiązkowi – a wynika on z art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie czyni twierdzenie, że "Organ prawidłowo wskazał, że stopień naruszenia przepisów ustawy o ofercie [...] jest wysoki", ani też twierdzenie, że "Istotną okolicznością, którą organ wziął pod uwagę jaka miała wpływ na wysokość kary, jest fakt, że skarżący dopuszczał się nieprawidłowości przez okres ponad roku" (zob. odpowiednio s. 12 i s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że są to jedyne "argumenty", które miałyby przekonywać o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wysokości nałożonej nią kary pieniężnej, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika nawet, aby Sąd ten w jakikolwiek sposób odniósł się do wymienionych powyżej zarzutów skargi oraz, aby odwołał się do treści art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy i określonych nim dyrektyw wymiaru kary, które, co jest nie mniej istotne, mają przykładowy charakter, jak wynika to z konwencji językowej zastosowanej dla potrzeb redakcji tego przepisu. Jedynie można domniemywać – a i tak towarzyszy temu pytanie, na ile byłoby to uzasadnione, skoro przywołane twierdzenia nie zostały w żaden sposób rozwinięte, a co więcej, w żadnym stopniu i zakresie nie odnoszą się nawet do kontroli prawidłowości wymiaru kary oraz jej wysokości – że przywołane twierdzenia odwołują się do dyrektywy, o której mowa w pkt 1, a mianowicie, wagi naruszenia oraz czasu jego trwania. Poza "zakresem" tego rodzaju "oceny" oraz "kontroli" pozostały natomiast pozostałe dyrektywy i to w sytuacji, gdy jak wynika to z treści art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy, dyrektywy (przesłanki) wymiaru kary pieniężnej mają zarówno charakter okoliczności obciążających, jak i łagodzących, a kara pieniężna została nałożona na stronę skarżącą w granicach górnego ustawowego jej wymiaru.

Tym samym, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "propozycja" odpowiedzi na zarzuty i argumenty skargi podważające zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wymiaru kary, ani też "propozycja" kontroli zaskarżonego działania administracji w tym zakresie nie mogą być uznane za czyniące zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

W istocie rzeczy bowiem, w kontekście kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem, wyrażała się ona w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do zarzutów skargi. Nie zostały one bowiem nawet skwitowane, jako zarzuty niezasadne, lecz po prostu zupełnie pominięte, tak jak w ogóle pominięta została kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wymiaru kary.

To zaś powoduje, że w omawianym zakresie ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego działania i tym samym braku zasadności skargi wniesionej na to działanie należy uznać za lakoniczną i enigmatyczną, a przez to za niepoddającą się kontroli odnośnie do jej trafności i prawidłowości. W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, o których mowa była powyżej, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet, jeżeli nie w szczególności, afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia tego sądu z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

W związku z tym więc, że omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi oraz sporządzenia uzasadnienia wydanego wyroku w sposób, który uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych powyżej ocen odnoszących się do obowiązku kontroli wymiaru kary pieniężnej oraz konsekwencje wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

16

15