Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1916/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8 §1, art. 11, 77 §1, art. 80, 107 §3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 165, 170 ust.3, art. 270 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 170 ust.1, at. 179, 180, 276
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Krajowej z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] marca 2020 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. M. L., zwanego dalej "Funkcjonariuszem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- wyrokiem z 27 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 3341/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Ol 13/18), którym zobowiązano organ I. instancji do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami - decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza; w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Sąd I. Instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby; skoro - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS" - wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się równoznacznie ze zwolnieniem ze służby, to należy w takiej sytuacji wydać decyzję administracyjną; wynika to wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 422), zwana dalej "ustawą o KAS",

- decyzją z [...] marca 2020 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem [...] sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby; w uzasadnieniu wskazano, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego oraz szkoleniowego - dotyczące całego przebiegu zatrudnienia - w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami; uwzględniono również wydawane podczas służby Funkcjonariusza opinie i oceny bezpośrednich przełożonych, awanse na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy; brano także pod uwagę wykształcenie Funkcjonariusza; uwzględniono zatem przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także potrzeby Izby; niemniej jednak przy ich przedkładaniu brano pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy bądź służby, lecz również inne wartości konstytucyjne - jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych; mają one związek ze zmianami w strukturach administracji publicznej,

- wobec skutecznego wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie,

- zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane; w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego; zmierza ona do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku - w związku z rozpoznawaną sprawą; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - służą uniknięciu błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie,

- organ I. Instancji - mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w wyrokach o sygn. akt II SAB/Ol 13/18 oraz I OSK 3341/18 - stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r.; rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej - utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "KAS"; 1 marca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa o KAS; na jej mocy utworzono KAS, w ramach której wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową; wprowadzono szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS - w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy; przepisy wprowadzające i przejściowe zawarto w ustawie wprowadzającej KAS,

- zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych oraz komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby,

- w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS przewidziano, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia 31 maja 2017 r., - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki pracy albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowego zatrudnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,

- w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają:

- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy albo pełnienia służby, nie później jednak niż 31 sierpnia 2017 r.,

- Funkcjonariusz do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji braku propozycji - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.,

- nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji pracy lub służby w KAS określanych dalej wspólnym mianem "zatrudnienie", znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji, gdzie określono nowe warunki zatrudnienia - wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia - na podstawie umowy o pracę czy też pełnienie służby; w ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań; stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany przedłożyć Funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia,

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnenia; organ I. Instancji - oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję zatrudnienia - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych Funkcjonariusza oraz systemu kadrowego i szkoleniowego dotyczące całego przebiegu jego zatrudnienia; przy przedmiotowej analizie decydujące znaczenie dla organu miało wszczęcie wobec Funkcjonariusza postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] o sygn. akt [...]; postępowanie dyscyplinarne wszczęto w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem przez Funkcjonariusza kontroli - bez zachowania należytej staranności; w efekcie nie ujawniono przemytu papierosów w ilości 5200 sztuk; stanowiło to naruszenie obowiązku określonego w art. 122 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 166 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., poz. 1323 ze zm.); na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa; funkcjonariuszem może być wyłącznie osoba o nieposzlakowanej opinii z uwagi na społeczną rolę służby, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz zaufanie społeczne; umorzenie prowadzonego przeciwko Funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego nie wpływa na ogólna ocenę przebiegu jego służby; sam bowiem fakt jego wszczęcia wskazuje na podejrzenie niedopełnienia przez niego obowiązków służbowych; co więcej, umorzenie postępowania nastąpiło w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, co spowodowało bezprzedmiotowość kontynuowania postępowania,

- organ I. instancji, biorąc pod uwagę cechy i postawy Funkcjonariusza - ujawniające się w trakcie służby - był uprawniony do uznania, że nie wpisuje się on w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej; co istotne, w procesie składania propozycji na dyrektora izby administracji skarbowej nałożono obowiązek zapewnienia nie tylko właściwego doboru pracowników - zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem służby - ale też właściwej obsady kadrowej w zakresie odpowiedniej ich liczby do realizacji przydzielonych zadań; dyrektor izby administracji skarbowej nie mógł przekroczyć w swoich decyzjach kadrowych limitu etatów określonego w planie finansowym jednostki; plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów,

- organ I. instancji - podejmując decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy lub pełnienia służby - działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę; brał pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, ale i inne wartości konstytucyjne - jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami w strukturach administracji publicznej,

- dla prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków - przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,

- organ I. instancji - będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów zatrudnienia, aby prawidłowo realizować nałożone przez ustawodawcę zadania; na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych, realizowanych przez jej kierownika celów jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika, obowiązek organu złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; podlega to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów; prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowego wykonywania obowiązków służbowych Funkcjonariusza mogło być uwzględnione podczas oceny przebiegu jego służby w procesie składania propozycji,

- w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca planując reformę administracji skarbowej; mają one nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzające KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; w związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS,

- mając to na uwadze organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS,

- z podanych przyczyn - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - Funkcjonariusz nie otrzymał propozycji zatrudnienia w KAS; konsekwencją tego - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem 31 sierpnia 2017 r.; dlatego organ - zobligowany wskazaniami z wyroków o sygn. akt II SAB/Ol 13/18 oraz I OSK 3341/18 - wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego Funkcjonariusza,

- niezasadne są zatem zarzuty z odwołania jakoby decyzję wydano w oparciu o niejasne przesłanki i ustalenie, że Funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki służbowe na poziomie oczekiwań; powyższe powinno według niego prowadzić do bardzo dobrej oceny wykonywanych obowiązków,

- Funkcjonariusz pełnił służbę w Służbie Celno-Skarbowej - jednolitej i umundurowanej formacji wyodrębnionej w ramach KAS; jest to formacja wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej; zapewnia również obsługi wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych; zarzuty w zakresie niedopełnienia obowiązków służbowych nie mogą pozostać obojętne dla stosunku służbowego; na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa; status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wiąże się z kolei z nieskazitelnym charakterem i nieposzlakowaną opinią; kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień; wymaga ona także spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych oraz charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych - tak wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98 (Dz.U. z 1999 r., poz. 1181) oraz z 13 lutego 2007 r. o sygn. akt K 46/05 (Dz.U. z 2007 r., poz. 187); dlatego też ustawa o KAS statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez fukcjonariuszy celnych prawa i zasad etycznych; Funkcjonariusz pełnił służbę w Oddziale Celnym; do jego obowiązków służbowych należała, m.in. kontrola danych zawartych w zgłoszeniach celnych oraz dołączonych do nich dokumentach oraz kontrola środków przewozowych,

- na podstawie powyższych okoliczności oraz treści zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., uznano, że w rozpoznawanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony; organ I. instancji wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę; uwzględnił zatem takie wartości jak: dobro wspólne, interes publiczny, czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej,

- nie są zasadne zarzuty z odwołania naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadząca do niewręczenia Funkcjonariuszowi propozycji służby oraz konstatacji, że jego stosunek służbowy wygasł; organ I. instancji wydając decyzję w sprawie wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby kadrowe oraz przebieg dotychczasowej służby; podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia; przeanalizował ją w oparciu o materiały dowodowe zebrane w niniejszym postępowaniu, zarówno w kontekście przebiegu służby, jak i zasadności podjęcia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego; nie znajduje więc uzasadnienia zarzut Funkcjonariusza jakoby nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania wskazanego świadka na okoliczność przebiegu służby i doświadczenia zawodowego; za realizację zadań KAS odpowiedzialny jest dyrektor danej Izby; w przypadku utraty przymiotu zaufania przez podwładnego, nie jest możliwe dalsze powierzenie mu pełnienia dotychczasowej funkcji; w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego za wadę postępowania skutkującą wadliwością decyzji należy uznać wprawdzie niedopełnienie obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego - pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak i uproszczoną ocenę zebranego, niepełnego materiału dowodowego; musi to jednak dotyczyć materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych danego postępowania; zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów; określa je organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest jej hipotetyczny stan faktyczny; fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę (tak B. Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 343); organ I. instancji - prowadząc postępowanie będące konsekwencją wyroku o sygn. akt I OSK 3341/18 - zgromadził i właściwie rozpatrzył materiał dowodowy wskazujący na przyczyny niezłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w KAS; wobec tego, że był on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stosunku służbowego Funkcjonariusza, nie uwzględniono jego żądania przeprowadzenia wskazanych w odwołaniu dowodów.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez akceptację decyzji organu I. instancji, a tym samym niewręczenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w ustawie będące prawnie niedopuszczalne; tymczasem kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby Funkcjonariusza, jego nagrody, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania za tym przemawiały,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów; prowadziło to do wniosku jakoby decyzja o nieprzedstawieniu propozycji służby była prawidłowa i faktycznie zaistniały przesłanki do uznania, że za brakiem wręczenia propozycji zatrudnienia przemawiają względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby; rezultatem błędnej oceny dowodów było uznanie, że Funkcjonariusz prezentował zachowania lub podejmował działania skutkujące możliwością utraty do niego zaufania; błędnie przyjęto za organem I. instancji twierdzenie o istnieniu rzekomych limitów etatowych w sytuacji przeprowadzania przez KAS szerokich naborów pracowników oraz zaprzeczeniu temu przez samą dyrektor Izby podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w [...],

- art. 7, 77 § 1 i art. 78 § 1, w zw. z art. 8-12 i 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego; nie dopuszczono również i nie przeprowadzono dowodów z przesłuchania świadków, o co wnosił Funkcjonariusz; skutkowało to wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem wadliwej decyzji,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie aktywnego działania w toku postępowania, niezapoznanie Funkcjonariusza z aktami sprawy przed wydaniem decyzji oraz niezasadne oddalenie wniosków dowodowych, które zmierzały do wykazania istotnych dla sprawy okoliczności,

- art. 271 ust. 1 ustawy o KAS, poprzez uznanie, że znaczenia dla organu miało postępowanie dyscyplinarne z [...] lutego 2009 r., mimo że je umorzono.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy - rozpatrując sprawę Funkcjonariusza – opierały się na przesłankach, które nie znajdują oparcia w ustawie. Organ kształtuje swoją politykę kadrową na zasadzie dowolności, mimo że podstawą jego decyzji muszą być kryteria określone w art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej KAS.

Podniesiono, że organ w analogicznej sprawie uchylił decyzję Izby Administracji Skarbowej w [...] z uwagi na brak właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych.

Funkcjonariusz zaznaczył, że w jego ocenie umorzone postępowania dyscyplinarne nie mogą być dowodem w sprawie. Organ oparł zatem skarżone rozstrzygnięcie na dowodach i dokumentach, które nie były już w obiegu.

Organ nie przedstawił również żadnego dokumentu potwierdzającego rzekome limity etatów. Co więcej, zaprzeczyła temu ówczesna dyrektor Izby, a przed 31 sierpnia 2017 r. prowadzono wciąż szerokie nabory do KAS.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 57 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.

Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 3341/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.

Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.

Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.

Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt I OSK 3341/18). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:

- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też

- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 3341/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenie sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji Funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna w dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.

Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone.

Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.

Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 941/20 - dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu.

Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, było m.in. ograniczenie ilości etatów, jakie pozostały do obsadzenia w tworzonej strukturze Izby Administracji Skarbowej w [...]. Przywołano też szereg okoliczności, pozostających w związku ze służbą Funkcjonariusza – w tym prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, które ostatecznie umorzono.

Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem, a więc będzie opisywane także tym określeniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:

- przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,

- obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawieniem mu propozycji dalszego zatrudnienia.

Odnosząc się do drugiej przesłanki trzeba zaznaczyć, że - ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów (intencji takiej nie można domniemywać, wobec odmiennej treści stosownych regulacji normatywnych ustawy wprowadzającej KAS) - nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono (w danym zakresie podtrzymywane w skardze żądania Funkcjonariusza nie mogą być zrealizowane). Niezbędne jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. W danym kontekście chybione są wywody skargi jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia, nie mogło być prowadzone przeciwko Funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne z uwagi na jego umorzenie. W świetle przedłożonych akt postępowanie takie wszczęto (tak postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z [...] lutego 2017 r.), a następnie umorzono (tak postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] września 2017 r.) wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby. Może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny przydatności danego Funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby odpowiedzialnej za pracę określonej jednostki organizacyjnej - utrzymywanej wszak ze środków publicznych - jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Racjonalnym jest więc przedstawienie propozycji dalszej służby osobom względem których nie są prowadzone postępowania dyscyplinarne. Chodzi przy tym o uwarunkowania prawne i faktyczne w okresie gdy nie przedłożono propozycji dalszej służby. Jednak mogłoby mieć to znaczenie wyłącznie w sytuacji szczególnej – takiej jak faktyczna konieczność dokonania redukcji etatów. W tym zakresie organ natomiast nie wyjaśnił wystarczająco sprawy, co uniemożliwia - na tym etapie - odniesienie się do słuszności wywodzonych przez niego twierdzeń.

W tym kontekście należy odnotować, że zarówno w odwołaniu , jak i w skardze Funkcjonariusz powoływał się na istotne wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienia Funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie Funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS", który miał wynosić 787 etatów i uległ zmniejszeniu – wobec stanu sprzed połączenia jednostek – o 96 etatów. Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana także później w skardze.

W takim sytuacji nie sposób uznać, aby sprawę z danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. Sąd nie jest z kolei właściwy do dokonywania w danym przedmiocie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały - w tym w sieci teleinformatycznej. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji, a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny.

Trafne są również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie Funkcjonariusza. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Z jego treści można by wnosić, że organ konieczność redukcji etatów uznał za nieistotne w świetle sytuacji gdy Funkcjonariuszowi przedstawiono określone zarzuty. Pominięto jednak, że w sprawie procedowano w granicach wyznaczonych przepisami ustawy wprowadzającej KAS, nie zaś w myśl przepisów ogólnych (ustawa o KAS), gdzie wskazano inne przesłanki zwolnienia funkcjonariuszy.

Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych wcześniej kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych.

Bezzasadnie z kolei Funkcjonariusz w zarzutach skargi podniósł, że organ rozpatrując jego sprawę oparł się na prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym z 2009 roku. Nie odwoływano się bowiem w uzasadnieniu skarżonej decyzji do postępowania dyscyplinarnego przeprowadzonego we wskazanym okresie.

Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby w toku postępowania uniemożliwiono Funkcjonariuszowi czynny w nim udział. Funkcjonariusz mógł bowiem - co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w trakcie prowadzonego postępowania, co znajduje odzwierciedlenie we wniesionym przez niego odwołaniu. Informowano go także o zgromadzeniu materiału dowodowego (tak pismo z [...] czerwca 2020 r. – k. 128 akt administracyjnych), przysługujących mu prawach. Z kolei nawiązując do zarzutu rzekomego naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a w toku procedowania przez organ I. instancji, należy wskazać, że nie wykazano jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć wskazane naruszenia. Wyłącznie zaś takie może być skutecznie podnoszone. Bezzasadne są zarzuty odnośnie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego ogólnie przebiegu służby Funkcjonariusza (np. przesłuchanie świadków). Okoliczności w danym zakresie nie są sporne.

Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej.

Nie uwzględniono wniosku o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Wobec braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.