Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 50/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku W. L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. W. L. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego

i niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący W. L. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący opisał przebieg służby wskazując, że od dnia [...] listopada 1985 r. odbywał służbę wojskową w oddziałach Wojsk [...] w K., a następnie [...] w L.. Skarżący wskazał, że w październiku 1986 r. rozpoczął naukę w Wyższej Szkole [...] w S., którą ukończył w czerwcu 1989 r. Skarżący zauważył, że od dnia [...] lipca 1989 r. pełnił służbę na stanowisku inspektora Wydziału [...] w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w P. Następnie, jak poinformował, od dnia 12 września 1989 r. wykonywał powierzone mu zadania i obowiązku w sposób rzetelny. Ponadto, wskazał, że po dniu 31 lipca 1990 r. rozpoczął pracę w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w P., zaś od dnia [...] kwietnia 2003 r. pracował w Zespole do Spraw [...] KMP w P. Skarżący stwierdził, że z dniem [...] stycznia 2007 r. przeszedł na emeryturę z uwagi na stan zdrowia.

Jednocześnie, skarżący podkreślił, że służbę w organach bezpieczeństwa PRL podjął i pełnił z pobudek patriotycznych z zamiarem zwalczania przestępczości godzącej w bezpieczeństwo państwa, a nie w celu prowadzenia działalności skierowanej przeciwko wolnościowym dążeniom Narodu Polskiego.

W piśmie z dnia 11 maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), poinformował stronę skarżącą o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 11 maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, a także czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę jego świadczenia.

W piśmie z dnia 5 października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że nie jest w stanie rozpatrzyć jego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe do dnia 18 czerwca 2018 r. Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał jednocześnie, że skierował także pismo do formacji, w której skarżący pełnił służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

W piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na przewlekłe działanie organu administracji oraz niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie w sprawie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy o wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu ponaglenia skarżący stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, zaś organ nie podejmuje w sposób zorganizowany i z należytą starannością czynności zmierzających wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił, iż wskazane przez organ administracji czynności wyjaśniające, które uzasadniają niezałatwienie sprawy w terminie, nie mogą obiektywnie skutkować wydłużeniem terminu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o 14 miesięcy. W konsekwencji, skarżący uznał zatem, że przywołana przez Ministra konieczność przedłużenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego do dnia [...] czerwca 2018 r. jest nieuzasadniona, albowiem termin ten został wyznaczony bez uwzględnienia zakresu postępowania wyjaśniającego.

Ustosunkowując się do powyższego ponaglenia strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. podniósł, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zatem, jak wskazał Minister, wystąpienie wnioskodawcy nie może mieć charakteru ponaglenia, z tych też przyczyn zostało uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Minister poinformował, że otrzymał dokument z Instytutu Pamięci Narodowej za pośrednictwem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, jednakże wzmiankowanym dokumentem była informacja o przebiegu służby, zawierająca wyłącznie wyszczególnienie okresów, w których wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Minister zaakcentował tymczasem, że w piśmie do IPN wniósł o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy w okresie od dnia 12 września 1989 r. w celu ustalenia spełnienia przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że okoliczności niniejszej sprawy wymagają dłuższego prowadzenia postepowania z uwagi na konieczność zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego potrzebnego do wydania stosownej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że jest zobligowany, na podstawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Organ zauważył, że skoro informacje z IPN są kluczowe przy rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, na Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji ciąży ustawowy obowiązek ich pozyskania i poddania stosownej ocenie.

W piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. skarżący W. L., działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. - z uwagi na niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w terminie poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki, a w konsekwencji dopuszczenie do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy - skarżący wniósł w petitum skargi o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania;

2) stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny;

6) zasądzenie na rzecz strony skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wyznaczony przez Ministra termin na załatwienie sprawy, trwający ponad 12 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, jest niczym nieuzasadniony oraz przekracza wszelkie rozsądne granice, zaś podejmowane przez organ czynności nie zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Skarżący uznał, że kwestie związane z trudnościami Ministra wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności ani przewlekłości. Skarżący zarzucił jednocześnie, iż przewlekłość organu polega na irracjonalnym przedłużaniu terminu do załatwienia sprawy. W konsekwencji, skarżący uznał, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, albowiem organ nie podejmuje w sposób zorganizowany i z należytą starannością czynności zmierzających wprost do skutecznego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił w uzasadnieniu, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu istotnych czynności wyjaśniających. Organ stwierdził, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony skarżącej złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister zauważył, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy strona skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak wskazał organ, konieczne jest ustalenie, czy strona skarżąca podlega (ewentualnie, za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).

Minister wskazał, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak zauważył organ, niezbędne będzie również wystąpienie do formacji, w których strona skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526, stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599, organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister uznał, że konstrukcja przepisów cyt. ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tego aktu normatywnego bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22, czy też art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zatem, jak stwierdził Minister, w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności.

Na marginesie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że należy również podkreślić fakt, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4.036 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ustosunkowując się do żądania skarżącego odnośnie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W tym kontekście organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16, w którym sąd ten uznał, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Minister stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie organu, nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionował zasadność żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, LEX nr 2298868, w którym sąd ten podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektowa jej obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I na OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 S 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo nieujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)".

Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia 31 maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone ponagleniem wniesionym przez skarżącego, które w istocie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (vide: pismo strony skarżącej z dnia 23 listopada 2017 r.).

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia 28 grudnia 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Na marginesie, warto wskazać, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 września 2018 r., organ nadal nie rozpatrzył wniosku strony skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku W. L. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.