Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 577/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 30 ust. 2,  art. 29 ust. 2 pkt 6,  art. 30 ust. 2 pkt 2,  art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2,  art. 30 ust. 7 pkt 2,  art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 15,  art. 65 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi "B.G.M." Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J.P. nr 1 (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.M.) we W. oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że dnia 22 marca 2012 r. do kancelarii D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zgłoszenie B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. dotyczące zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. W dniu 26 marca 2012 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło uzupełnienie zgłoszenia z dnia 19 lutego 2012 r., zawierające projekt instalacji elektrycznej oraz projekt montażu wraz z uzgodnieniami PPOŻ i BHP. Uzupełnienie to wraz z załącznikami dołączono do zgłoszenia i wraz z nim przesłano Prezydentowi W. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. Przesyłkę tę doręczono 3 kwietnia 2012 r..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. i doręczonym do Urzędu Miejskiego W. 3 kwietnia 2012 r.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...] we W., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...] poz. [...]. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Budynek nr 1 przy pl. J.P. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U8. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 tekstu planu od strony pl. J.P., ul. L. i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej należy wyeksponować obiekty; plan nakłada także szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów. Wskazano, że planowana inwestycja, nazwana instalacją siatki winylowej na trzech ścianach budynku, spowoduje faktyczne przesłonięcie tych trzech ścian. Ponieważ siatka przymocowana będzie do tych ścian na stałe, nastąpi zmiana formy zewnętrznej budynku. Wygląd trzech elewacji budynku ulegnie zmianie, a dotychczasowe elewacje zostaną ukryte pod elewacją nową, czyli siatką winylową z nadrukiem. Z punktu widzenia kształtowania przestrzeni zmieni się forma architektoniczna budynku, ponieważ na formę tę składają się nie tylko gabaryty obiektu, ale jego kolorystyka, detal architektoniczny, faktura i tekstura elewacji. Zmiana elewacji budynku to przebudowa budynku, a takie działanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zaznaczono ponadto, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Zatem winna być uzgodniona z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Zwrócono również uwagę, że plac miejski to nie tylko niezabudowany (i nieprzeznaczony pod zabudowę) obszar, niebędący ulicą, ale także okalające ten obszar elewacje budynków. Place miejskie nazywane są wnętrzami urbanistycznymi, ponieważ tak jak wnętrza budynków wyznaczane - kształtowane są przez posadzkę oraz otaczające plac ściany budynków. Dopiero taki obszar z nawierzchnią i sposobem zagospodarowania oraz otaczającego elewację tworzą przestrzenną, a więc urbanistyczną całość - czyli plac miejski. Wskazano, że przesłonięcie elewacji siatką zaburza charakter architektoniczny placu. W tej sytuacji bowiem (tj. przysłonięcia elewacji siatką) nie jest istotny architektoniczny charakter elewacji obiektu, lecz to, co naniesiono na siatkę. Wprowadzenie wielkowymiarowego obrazu nie jest architektonicznym kształtowaniem przestrzeni. Ponadto zupełnie zmienia skalę otaczającej plac zabudowy i niszczy harmonię architektonicznego założenia. Takie działania są przeciwieństwem zasad harmonijnego kształtowania wnętrza urbanistycznego, jakim jest plac. W takim nieharmonijnym wnętrzu pojawia się wrażenie chaosu i nieuporządkowania, a więc cechy niezgodne z cechą reprezentacyjności, o jakiej mówią ustalenia planu. Biorąc zatem pod uwagę efekt jaki osiągnie się przesłaniając budynek nr 1 przy pl. J.P. siatką winylową z nadrukiem projektowanej reklamy działanie to oceniono jako niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ nie jest to kształtowanie placu J.P. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

Ponadto organ I instancji wskazał, że zgłoszenie obejmuje projekt wykonania instalacji elektrycznych zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner, a takie roboty należy uznać za przebudowę - nie są one ujęte w katalogu robót niewymagających pozwolenia na budowę.

Jak wskazał organ II instancji przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] r. Nr [...] awizowano pierwszy raz w dniu 16 kwietnia 2012 r., natomiast pełnomocnik inwestora odebrał ją dnia 30 kwietnia 2012 r..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B.G.M." Sp. z o.o. Sp.k., zarzucając zaskarżonej decyzji:

a błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez:

– błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– błędne uznanie, że budynek objęty zgłoszeniem znajduje się w gminnej ewidencji zabytków,

– błędne uznanie, że zgłoszenie obejmuje wykonanie instalacji elektrycznej;

b) błędne zastosowanie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezasadne przyjęcie, że zawieszenie siatki reklamowej na już istniejącej konstrukcji wsporczej narusza ustalenia tego planu mimo, że żaden z przepisów tego planu nie zakazuje umieszczania reklam;

c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego;

d) przekroczenie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego,

e) brak daty wydania decyzji.

Na podstawie posiadanych akt przedmiotowej sprawy oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przywołane art. 29-31 dotyczą tych budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, przy czym w art. 29 zamieszczony jest katalog tych obiektów i robót. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym i niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Oznacza to, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane przepisami art. 29 Prawa budowlanego, zaś realizacja pozostałych inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie w/w robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości realizacji tych robót.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego inwestycje, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13 tej samej ustawy, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia powinien w oparciu o dostarczoną przez zgłaszającego dokumentację ustalić, czy istotnie zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddanych jedynie obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto organ wnosi sprzeciw także w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, w tym m.in. sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Właściwy organ może także, nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować naruszenie stanu zachowania zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). Na ten przepis powołał się organ pierwszej instancji.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W odwołaniu inwestor twierdzi (s. 5 odwołania), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego terminu. Jak wskazano powyżej, zgłoszenie wpłynęło do organu właściwego, tj. Urzędu Miejskiego W., w dniu 3 kwietnia 2012 r.. Inwestor odebrał przesyłkę zawierającą skarżoną decyzję w dniu 30 kwietnia 2012 r., tj. w dwudziestym siódmym dniu od daty złożenia zgłoszenia we właściwym organie. Zatem trzydziestodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został – zdaniem Wojewody - przez organ I instancji dotrzymany.

Jak wskazał organ odwoławczy, inwestycja opisana w omawianym zgłoszeniu obejmuje dwa rodzaje robót budowlanych: zawieszenie siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz wykonanie instalacji elektrycznej mającej na celu oświetlenie tej reklamy. Do zgłoszenia dołączono "projekt instalacji elektrycznej oświetlenia i zasilania baneru reklamowego na budynku biurowym" wykonany przez F.S. w marcu 2012 r. na potrzeby planowanej inwestycji. Projekt obejmuje wykonanie instalacji elektrycznej zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner (pkt 1.5. tekstu projektu). Należy zatem uznać, zdaniem organu, że zgłoszenie obejmuje wykonanie opisanych powyżej robót. Wykonanie instalacji elektrycznej - a właściwie rozbudowa istniejącej, ponieważ połączona z instalacją istniejącą w budynku ("zasilanie wyprowadzić z tablicy-rozdzielczej" pkt 1.5. tekstu projektu) - nie jest ujęte w katalogu robót, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie tych robót wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. W opisanym przypadku, tj. gdy obowiązek wynika wprost z przepisu ustawy, organ nie może nałożyć tego obowiązku w decyzji. Wobec powyższego sentencja decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] w kwestii nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest – zdaniem Wojewody - nieprawidłowa i musi ulec usunięciu z obrotu prawnego.

Równocześnie, w myśl przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto organ I instancji zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tę argumentację obszernie przedstawiono powyżej. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko z tym zastrzeżeniem, że samo zamocowanie siatki winylowej należałoby zakwalifikować jako montaż urządzenia reklamowego, a nie przebudowę budynku. Nadto zwrócił uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą budynków jako całości (tzn. plan nie zawiera ustaleń dotyczących wnętrza budynku - np. liczby i miejsca usytuowania klatek schodowych), określając ich formę. Na formę tę składa się zarówno forma geometryczna, tzn. kształt i wymiary, jak i faktura, tekstura i kolorystyka zewnętrznych powierzchni, tworzących bryłę budynku. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają zatem nie tylko bryły budynków - czyli formy geometryczne, ale także pozostałe cechy formalne tych brył, uwidocznione na elewacjach. "Opakowanie" budynku siatką winylową zmienia wygląd zewnętrzny tego budynku. Nie jest w tym wypadku istotne, że wygląd ścian zewnętrznych nie zostanie zmieniony. Zostaną one ukryte, a więc nie będą stanowić już o wyglądzie budynku. Wynika z powyższego, że planowane przedsięwzięcie polega na zmianie trzech elewacji budynku nr 1 przy pl. J.P., a zmiana ta nie spełni wymogów obowiązującego planu miejscowego w zakresie kształtowania placu J.P. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

Wojewoda zgodził się przy tym z odwołującą Spółką, że nie wpisano na decyzji daty jej wydania w miejscu, gdzie zwyczajowo się tę datę umieszcza. W tym miejscu widnieje natomiast prezentata kancelarii Urzędu Miejskiego W. z datą 12 kwietnia 2012 r. Należy zatem uznać tę datę za datę wydania decyzji. To uchybienie nie może jednakże stanowić podstawy do uchylenia skarżonej decyzji.

Pozostałe zarzuty skarżącej dotyczą naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a.. Spółka nie wskazała żadnych okoliczności potwierdzających jej zarzuty (faktów lub dokumentów, których organ nie wziął pod uwagę). Wobec powyższego odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów nie jest - w ocenie Wojewody - możliwe.

Rekapitulując organ II instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie polegające na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J.P. nr 1 (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.M.) we W., nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (§ 18 ust. 2 pkt 8 i 9 tekstu planu), słusznie zatem organ zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania planowanego przedsięwzięcia. Część robót objętych zgłoszeniem - rozbudowa instalacji elektrycznej - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże nieprawidłowe było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ obowiązek ten wynika z ustawy, zatem nie może być nałożony w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję "B.G.M." Sp. z o.o. Sp.k. zarzuciła naruszenie przepisów:

a) prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo utraty przez organ do działania w niniejszej sprawie;

b) prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Plac [...] we W. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] i błędne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo że postanowienia w/w planu nie zakazują umieszczania reklam na budynkach biurowych, poza reklamami na zabytkach, którym nie jest budynek przy ul. J.P. 1 we W.;

c) postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów:

– art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w w/w przepisie,

– art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności,

– art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji.

Maja powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta W. Nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu orzeczeń zawartych w przepisie art. 138 k.p.a.. W myśl powołanej wyżej regulacji organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty bądź uchylając tą decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ewentualnie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić zaskarżone orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, który nie może dowolnie kształtować treści wydanych rozstrzygnięć. Przepis ten jest jasny w swej treści i nie budzi wątpliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1983 r. (sygn. akt SA/Kr 706/83) "rozstrzygnięcie organu, które nie mieści się w ramach art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa". Decyzja kasacyjna, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2010 r. związana musi być z rozstrzygnięciem polegającym na odmiennym orzeczeniu co do istoty sprawy albo na umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Ponadto strona skarżąca wskazała na drugie, bardzo istotne uchybienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie organ II instancji nie mógł orzec co do istoty sprawy w oparciu inną podstawę prawną niż organ I instancji. Podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że podzielił on pogląd Prezydenta Miasta W. i wskazał na konieczność wniesienia sprzeciwu z uwagi na fakt, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, co więcej jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji całe postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone w oparciu o tę "nową" podstawę materialnoprawną (art. 30 ust. 6 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego). Nieuwzględnienie tej kwestii stanowi podstawę uznania, że orzeczenie organu II instancji, który we własnym zakresie bez postępowania organu I instancji przeprowadził postępowanie na nowej podstawie prawnej, jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa wobec pogwałcenia jednej z podstawowych zasad ogólnych, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w przepisie art. 15 k.p.a..

Strona powołała w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06), zgodnie z którym "zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy".

Odnosząc się zaś do merytorycznego rozstrzygnięcia organu II instancji, strona skarżąca wskazała, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] nie zakazują umieszczania reklam, poza reklamami wolnostojącymi oraz reklamami na zabytkach. Powyższe regulują postanowienia § 10 uchwały, które wskazują, że "na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące umieszczania reklam na obiektach budowlanych: 1) zakaz lokalizacji wolnostojących nośników reklamowych; 2) zakaz umieszczania reklam na budynkach znajdujących się w Rejestrze Zabytków.".

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, zdaniem strony skarżącej, że zgłoszenie z dnia 16 marca 2012 r. dotyczy instalacji siatki winylowej na istniejącej konstrukcji, co oznacza, iż nie jest to reklama wolnostojąca. Co więcej, brak podstaw prawnych do twierdzenia, że budynek przy pl. J.P. 1 we W. jest zabytkiem. W rejestrze zabytków miasta W. przedmiotowy budynek nie jest wpisany (por. http//wosoz.ibip.wroc.pl/public/?id = 92697). Budynek ten nie jest również ujęty w gminnej ewidencji zabytków, wbrew twierdzeniom organu, który nawet nie sprecyzował danych dotyczących tej ewidencji. Ponadto powołane przez organ orzekający postanowienia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, w ocenie strony skarżącej, nie uzasadniają wydania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Szczegółowy opis stanowiska organ I instancji, na które powołał się Wojewoda, wskazujący, że zawieszenie siatki winylowej doprowadzi do zmiany formy zewnętrznej budynku, w żaden sposób nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż zasadnym było uznanie, iż inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Siatka winylowa nie będzie ingerowała w elewację budynku, a jedynie będzie rozpięta na istniejącej konstrukcji wsporczej. Co więcej, konstrukcja ta istnieje od dawna na budynku i eksponowane były tam obrazy reklamowe. Tym bardziej niezrozumiałym jest dla strony skarżącej stanowisko organu. Nie wiadomym jest również w oparciu o jakie dokumenty organ stwierdził, że siatka ta będzie przymocowana do ścian na stałe.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie strony skarżącej, z uwagi na uchybienia popełnione przez organ I instancji, Wojewoda winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania.

Strona skarżąca podkreśliła także, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje charakter terminu określonego w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak jest podkreślane w orzecznictwie i judykaturze kwestia skutecznego wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia ściśle wiąże się ze skutkami procesowymi i możliwością wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw powoduje uruchomienie procedury rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do przedmiotowego postępowania mają zastosowanie przepisy k.p.a., z tym że nie będą one mogły faktycznie w całości być stosowane, ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał w wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 688/09), że nie może na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia.

Poza powołanymi na wstępie naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego organ uchybił również innym przepisom statuującym naczelne zasady postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wskazała w tym miejscu na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, którą wyraża przepis art. 7 k.p.a.. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, że powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można uznać za realizację w/w zasady działania organu, który wydaje decyzję nie mieszczącą się w katalogu z przepisu art. 138 k.p.a., co więcej orzeka o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż koniecznym było wydanie decyzji kasatoryjnej. Powołana wyżej zasada ma znaczący wpływ na ukształtowanie się całego postępowania. Z zasady tej wywodzi się bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz stworzenia rzeczywistego obrazu sytuacji i uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa, czego w przedmiotowej sprawie nie spełnił organ wydający zaskarżoną decyzję.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, o czym stanowi zasada praworządności. Ponadto na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki, nie przeprowadzając w tym zakresie wyczerpującego postępowania dowodowego.

Działanie organu w przedmiotowej sprawie nie było także prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ naruszył przepis art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia, mimo wskazania na inną podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego obowiązku służą między innymi czynności wynikające z określonej w przepisie art. 9 k.p.a. zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, czego zaniechał organ orzekający w przedmiotowej sprawie.

Strona skarżąca podniosła również, że przedmiotowa decyzja nie spełnia także wymogów formalnych z przepisu art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Co najważniejsze, organ ograniczył się do jednozdaniowego potwierdzenia słuszności stanowiska organu I instancji, co nie spełnienie wymogów przewidzianych w/w przepisem art. 107 k.p.a.. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1981 r., sygn. akt I SA 2147/81). Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Gd 408/07) przepis art. 107 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne.

Strona nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu II instancji, że bez znaczenia pozostaje okoliczność braku daty wydania decyzji przez organ. Niezrozumiałym jest również twierdzenie organu, że decyzja została obita prezentatą urzędu. Takiej informacji na decyzji doręczonej stronie skarżącej brak. Taka wada decyzji stanowi jej kwalifikowaną wadę uzasadniającą konieczność wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Przepis art. 11 k.p.a. wyraża zasadę przekonywania, zgodnie z którą uzasadnienie decyzji wskazujące m.in. na motywy rozstrzygnięcia powinno być sformułowane w sposób prawidłowy i skierowane winno być głównie wobec strony postępowania, tak aby mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, organ wskazał, że wyczerpująco w obu decyzjach I i II instancji omówiono planowaną inwestycje w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego (zarzut b). Wskazano, że w planie miejscowym nie ma ustaleń jasno zakazujących instalowanie reklam na budynkach niezabytkowych, tym niemniej z całości ustaleń planu należy wyprowadzić wniosek, że reklamy - zwłaszcza wielkogabarytowe - w niektórych miejscach są niedopuszczalne ze względu na ich agresywny charakter wprowadzający poczucie chaosu, a przez to dyskretyzujący otaczającą tę reklamę przestrzeń. Taka forma jest niezgodna z charakterem reprezentacyjnym, ustalonym dla pewnych terenów w obowiązującym planie miejscowym.

W żadnej z decyzji nie stwierdzono, że budynek przy pl. J.P. nr 1 jest budynkiem zabytkowym, który został wpisany do rejestru zabytków albo ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organ I instancji wskazał, że "planowana inwestycja lokalizowana jest na terenie znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Zatem winna być uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków" (s. 1 wers 1 i 2 od dołu skarżonej decyzji). Wojewoda zwrócił też uwagę, że mowa jest o terenie, a nie budynku wpisanym do ewidencji zabytków. Dokładniej rzecz ujmując, do gminnej ewidencji zabytków wpisano cały obszar dzielnicy Stare Miasto we W. w granicach administracyjnych dzielnicy jako historyczny układ urbanistyczny (informacja uzyskana dnia 10 lipca 2012 r. na stronie http://wosoz.ibip.wroc.pl/public/).

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na naruszenie innych przepisów, niż te, które wskazał organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że oba organy rozpatrywały tę samą sprawę, tj. zgłoszenie B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J.P. nr 1 (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.M.) we W.. Organ II instancji rozpatrywał tę sprawę w wyniku odwołania się od rozstrzygnięcia organu I instancji, zatem nie można twierdzić, że były to dwie różne sprawy. Podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia opartego o konkretne przepisy jest wynikiem przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie jest związany rozstrzygnięciem organu I instancji ani ustaleniami poczynionymi przez ten organ. W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić własne postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co może prowadzić do przyjęcia innego merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o inna podstawę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do jej uchylenia.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Należy tutaj zaznaczyć, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi.

Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ.

W wyroku z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1010/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6FF3DB52F6) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabszą) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji "ewidencji" czy "zawiadomienia". Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co stanowi nowy jakościowo etap tego postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05 - orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania. Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.

Z powyższego wynika, że dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia, będzie wszczynało postępowanie administracyjne, jednak nie będzie to wszczęcie w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu, faktycznie będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno - technicznych. Tak więc o stosowaniu przepisów k.p.a. można mówić dopiero od daty wniesienia sprzeciwu.".

Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu 22 marca 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej wraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J.P. nr 1 (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.M.) we W. w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym.

W uzupełnieniu powyższego zgłoszenia w dniu 26 marca 2012 r. strona skarżąca przesłała "Projekt instalacji elektrycznej oświetlenia i zasilania bajeru reklamowego na budynku biurowym". Jak wynika z punktu 1.5 tego dokumentu projekt obejmuje wykonanie instalacji elektrycznej zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na montażu reklamy wielkoformatowej należało – jak to zrobił organ II instancji - zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W ocenie Sądu wniesienie sprzeciwu wobec w/w zgłoszenia w zakresie montażu reklamy wielkoformatowej było prawidłowe, bowiem roboty te naruszają zapisy uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac [...] we W. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 w/w planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr 1 przy pl. J.P., obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i budowli: wyeksponowanie obiektów od strony pl. J.P., ulic L. i P. oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów od strony pl. J.P., ul. L. i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca.

Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym spowoduje faktyczne – zdaniem Sądu – zasłonięcie całego budynku od strony pl. Jana Pawła II, a nie jego wyeksponowanie. Ponadto kolorowy nadruk bez wątpienia nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. J.P. nr 1. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowicie zmianę formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabaryty, kolorystykę, detal architektoniczny, fakturę i teksturę elewacji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem, w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w w/w przepisie jest nieuzasadniony.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że "jeżeli organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeknie co do istoty, bądź umorzy postępowanie to takie rozstrzygnięcie dotyczyć będzie całości sprawy. Natomiast jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczyć będzie tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji." (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10, publ. LEX nr 1080372).

Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewoda uchylił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy. Organ II instancji niepotrzebnie przywołał jedynie w sentencji decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w całości. To uchybienie jednak nie wpływa na wynik sprawy.

Ponadto słusznie Wojewoda stwierdził, że wykonanie instalacji elektrycznej - a właściwie rozbudowa istniejącej, ponieważ połączona z instalacją istniejącą w budynku ("zasilanie wyprowadzić z tablicy-rozdzielczej" pkt 1.5. tekstu Projektu) - nie jest ujęte w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie tych robót wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. To też uzasadniało wniesienie sprzeciwu wobec robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Za nieprawidłowe należało jednak uznać nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie tych robót, bowiem powołany przez organ I instancji przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego nie odnosi się do przypadków, w których obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z ustawy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Taki pogląd reprezentowany jest w doktrynie i orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, że "w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenie na budowę jest wymagane w myśl art. 28 tej ustawy. Pozostawałoby to w kolizji z funkcją całej regulacji, której istotą jest możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub wykonywania robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy). W sytuacji bowiem, gdy określony obowiązek wynika wprost z przepisów prawa (art. 28 ust. 1 ustawy), to nie należy go nakładać w trybie aktu indywidualnego." (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 382; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/04, niepubl.).

Przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z powyższego wynika zatem, że przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę do nałożenia obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej i znajduje zastosowanie, gdy realizacja określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia może spowodować stanu zachowania zabytków. A z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem budynek przy pl. Jana Pawła II 1 we Wrocławiu nie jest wpisany do rejestru zbytków, a jedynie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. jest niezasadny. Jak słusznie zwrócił na to uwagę w odpowiedzi na skargę organ II instancji w niniejsze sprawie prowadzone jest postępowanie w sprawie zgłoszenia B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J.P. nr 1 (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.M.) we W.. Zarówno organ I jak i II instancji rozpatrzyli właśnie tę sprawę, wnosząc sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, organ I instancji nie powołał tylko w sentencji swojej decyzji przepisu, na podstawie którego wniósł sprzeciw, a wskazany art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego takiej podstawy nie daje.

Ponadto podkreślić wypada, że przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego jest ściśle związany z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych może zostać zawarte jedynie w decyzji o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego sprzeciwu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, że organy rozpatrywały dwie różne sprawy.

Organ I instancji zakwalifikował planowaną inwestycję jako przebudowę budynku, zaś Wojewoda – właśnie w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji w jej całokształcie, i która oznacza niezwiązanie ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji – dokonując własnych nowych ustaleń, uznał, że jest to instalowanie urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem rozpatrzenia przed organem odwoławczym była sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy i nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Należy bowiem mieć na względzie, że inwestor nabywa prawo do wykonywania robót budowlanych, jeżeli właściwy organ administracji publicznej w określonym czasie nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw, wobec czego nie zaktualizowało się prawo inwestora do wykonania robót budowlanych, polegających na montażu reklamy wielkoformatowej. Okoliczność, że organ I instancji wniósł sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego (co zostało już wyżej wskazane nie daje podstawy do wniesienia sprzeciwu), zaś organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wniesienia sprzeciwu wynika z art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego nie świadczy o naruszeniu tożsamości przedmiotowej sprawy. "Tożsamość przedmiotową niniejszej sprawy należy postrzegać w ramach instytucji zgłoszenia i towarzyszącej mu instytucji sprzeciwu, tworzących na gruncie Prawa budowlanego jedną z form administracyjnej reglamentacji działalności polegającej na wykonywaniu robót budowlanych. Decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a zatem organy obu instancji orzekały co do tego czy inwestor może nabyć prawo do wykonania zgłoszonych robót budowlanych." (wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1705/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/07EC0B9D1E).

Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji w części wnoszącej sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia Wojewoda nie naruszył zatem zasady dwuinstancyjności. Jak podkreśla się w orzecznictwie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA/730/85). Natomiast Wojewoda działając jako organ odwoławczy był uprawniony do innego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które uznał za prawidłowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1418/09, publ. www.nsa.gov.pl) po to mocą art. 78 Konstytucji RP ustanowiono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź źle zrobił organ pierwszej instancji i nie zawsze muszą mieć tu zastosowanie przepisy art. 138 § 1 pkt 2, pkt 3 czy też art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy wyposażony został zarówno w kompetencje kontrolne jak i merytoryczne. Może zatem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (tak też NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1552/04, publ. LEX nr 186587).

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Wojewoda w ramach przyznanych mu kompetencji naprawił błędy organu pierwszej instancji, polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tj. zakwalifikowania zgłoszonej inwestycji. Rolą organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, jest sprawdzenie, czy nie zachodzą przesłanki do wneisienia sprzeciwu na podsatwie art. 30 ust. 5 Prawa buoewlanego, w tym m.in. czy planowane zamierzenie nie narusza przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne na danym terenie zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w innych aktach powszechnie obowiązujących. Obowiązkiem organu, i to zarówno I jak i II instancji, stosujących art. 30 ust. 6 pkt 2 jest każdorazowe ustalenie, czy planowanie zamierzenie zgodne jest z planem miejscowym oraz innymi przepisami.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że rozpoznał inna sprawę administracyjną niż organ I instancji. Zatem brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 15 k.p.a..

Dodatkowo należy jeszcze zauważyć, że skoro organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę to oczywistą rzeczą jest, że przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, może w uzasadnieniu decyzji zawrzeć własną argumentację, która z tych względów nie musi pokrywać się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo utraty przez organ do działania w niniejszej sprawie, należało uznać za niezasadny.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W niniejszej sprawie – jak wynika z akt sprawy - zgłoszenie datowane na dzień 16 marca 2012 r. zostało niewłaściwie przez stronę skarżącą skierowane zamiast do Urzędu Miejskiego W. (gdzie ma siedzibę organ właściwy w sprawie, tj. Prezydent W.), do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.. Postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. Wojewoda D. – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał Prezydentowi W. wniesione zgłoszenie zgodnie z właściwością, które ostatecznie wpłynęło do Prezydenta W. w dniu 3 kwietnia 2012 r.. I od tej daty – zdaniem Sądu - należało liczyć 30-dniowy termin do dokonania w drodze decyzji sprzeciwu. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że bieg w/w terminu rozpoczął się od dnia 22 marca, tj. od dnia wpłynięcia zgłoszenia do organu niewłaściwego w sprawie.

Za powyższym stanowiskiem przemawia sformułowanie zawarte w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego "od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ". Za "doręczenie" należy tutaj rozumieć doręczenie zgłoszenia organowi właściwemu do rozpatrzenia zgłoszenia. Odmiennej stanowisko, tj. że bieg terminu do wniesienia sprzeciwu należałoby liczyć od doręczenia zgłoszenia jakiemukolwiek organowi administracji publicznej, byłoby trudne do zaakceptowania w sytuacji, gdy zgłoszenie zostałoby dokonane do organu niewłaściwego, a organ ten przekazałby to zgłoszenie już po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu.

Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, że termin 30-dniowy przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zaczyna biec od dnia wpływu zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, także wówczas gdy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wpłynie ono od organu niewłaściwego, do którego uprzednio zgłoszenie to złożył przyszły inwestor. W tej ostatniej sytuacji, ze względu na szczególne uregulowania Prawa budowlanego w tym względzie, nie ma zastosowania przepis art. 65 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (lex specialis derogat legi generali). Zatem za początek biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie należało przyjąć dzień wpływu doręczenia zgłoszenia do organu właściwego do rozpatrzenia tego zgłoszenia, tj. Prezydenta Wrocławia. To zaś pozawala na stwierdzenie, że sprzeciw ten został dokonany w terminie przewidzianym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem 30-dniowy termin do jego dokonania upływał w dniu 4 maja 2012 r., zaś decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w dniu 30 kwietnia 2012 r..

Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnymi. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać także za nieuzasadniony.

Należy również wskazać, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej na decyzji organu I instancji została odciśnięta prezentata z datą 12 kwietnia 2012 r., którą należy uznać za datę podjęcia tej decyzji. Wprawdzie w skardze podniesiono, że na decyzji doręczonej stronie skarżącej takiej prezentaty brak, jednakże Spółka nie przedstawiła w tym względzie żadnego dowodu, potwierdzającego ten fakt. Ponadto, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że brak daty wydania decyzji stanowi kwalifikowaną wadę uzasadniającą konieczność wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Stąd skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.