Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 624/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2,21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 482/14 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 482/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Aktem notarialnym z dnia [...], Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), od F.D. działki nr: [...] o łącznej pow. 5.0928 ha, położone w Gdyni przy ul. Ś., dla których Państwowe Biuro Notarialne w Gdańsku prowadziło księgę wieczystą KW nr [...], z przeznaczeniem pod reprezentacyjny plac publiczny miasta Gdyni "Forum Morskie" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 1 lipca 1993 r., o sygn. I Ns 1727/90 o stwierdzeniu nabycia spadku po F.D., postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 31 maja 2001 r. o sygn. VII Ns 892/01 o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S., postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 7 lutego 2001 r. o sygn. VII Ns 27/01 o stwierdzeniu nabycia spadku po L.S., postanowienia Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia 28 lipca 1982 r. o sygn. I Ns 153-154/82 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K., postanowienia Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia 28 lipca 1982 r. o sygn. I Ns 153-154/82 o stwierdzeniu nabycia spadku po H.K. oraz odpisów aktów stanu cywilnego, organ stwierdził, że spadkobiercami F.D., a co za tym idzie uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: A.S.

Na podstawie dokumentacji geodezyjnej organ ustalił, że dawna działka nr 408/150 uległa podziałowi, w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...], które wskutek połączenia z innymi utworzyły działkę nr [...] oddaną w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu O. S.A. z siedzibą w Warszawie - Państwowemu P. w Warszawie. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], której zwrotu w części, w której wchodziła w skład dawnej działki nr [...], domagają się wnioskodawcy. Decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] został zatwierdzony podział działki nr [...] na działki nr [...]. Nadto z zestawienia archiwalnej mapy nr [...], wykonanej w skali 1:1000, z mapą z dnia 14 marca 2014 r., wynika, że część działki nr [...], o której zwrot ubiegają się wnioskodawcy, zawiera się w dawnej działce nr [...].

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. A.S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości - części działki nr [...], która powstała z wywłaszczonej działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a nabycie w/w prawa oraz ujawnienie go w księdze wieczystej w dniu 18 stycznia 1995 r. wypełnia dyspozycję art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania M.P., zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] W rozważaniach wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z treścią art. 229 ustawy, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez O. S.A. z siedzibą w Warszawie z dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej w dniu 18 stycznia 1995 r. wypełnia dyspozycję art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję H.S. wnieśli o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 ustawy, w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zawarto ewentualny wniosek o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie jest rzeczą organu rozstrzyganie kwestii zgodności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopóki określony przepis rangi ustawowej nie zostanie wyeliminowany przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego, korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten wskazał że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca obecnie część działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w Gdyni przy ul. A., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] a poprzednio część działki nr [...], położnej w Gdyni przy ul. Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w Gdańsku, umową sprzedaży z dnia 29 grudnia 1966 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A/a nr [...] została zbyta przez ówczesne właścicielki, tj. F.D. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczaniem pod reprezentacyjny plac publiczny miasta Gdyni "Forum Morskie" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Skarżący oraz uczestnicy postępowania, będący następcami prawnymi poprzednich właścicielek, wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Sąd I instancji wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), dalej jako "u.g.n.". Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W ocenie Sądu I instancji, przepis ten wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Z taką właśnie sytuacją – zdaniem Sądu I instancji - mamy do czynienia w przypadku obecnej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], której prawo użytkowania wieczystego nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. O. S.A. z siedzibą w Warszawie. Powyższa okoliczność jest bezsporna i wynika z treści decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...]

Bezsporne jest również, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zostało ujawnione 18 stycznia 1995 r. na wniosek O. S.A., złożony w Sądzie Rejonowym w Gdyni w dniu 29 listopada 1994 r.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które są bezsporne. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. Granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyznacza bowiem art. 229 tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot przedmiotowej działki spadkobiercom byłych właścicieli.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Brak jest zdaniem tego Sądu podstaw do uznania aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że istota normy zawartej w art. 229 u.g.n. i jej cel sprowadzają się do ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. I OSK 679/09, że regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Pogląd ten Sąd I instancji w całości podzielił. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu I instancji, brak jest postaw do powoływania się w niniejszej sprawie na argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 229a u.g.n. Przepis ten regulował bowiem zupełnie inną sytuację, a mianowicie przypadek zrealizowania innego celu publicznego niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd I instancji wskazał, że celem art. 229 u.g.n. było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tejże ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. ma bowiem na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo wieczystego użytkowania lub prawo własności nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji uznał, że odmowa zwrotu skarżącym i uczestnikom postępowania części działki nr [...] była w pełni zasadna, a organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Sąd I instancji dodał, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także na literaturę przedmiotu wskazał, że z jednej strony przyjmuje się, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prezentowany jest także pogląd, który Sąd I instancji podziela, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, że organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania w związku z czym prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślił, że kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 u.g.n., sądy administracyjne uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej H.S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), dalej u.g.n., w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sad I instancji, iż brak jest podstaw do uznania, że art. 229 u.g.n. narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepis ten w zakresie w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 maja 2014 r. w wyniku błędnego przyjęcia, iż brak jest podstaw do uznania, że art. 229 u.g.n. narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...]

Mając powyższe na uwadze, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 maja 2014 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 10 lipca 2013 r. w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), następującego pytania prawnego: Czy przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), dalej u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wyżej wymienione zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazując na zasadność zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania i rozpoznaje obecnie pod sygn. akt SK 6/13 skargę konstytucyjną dotyczącą art. 229 u.g.n. w zakresie identycznym z zakresem, którego dotyczyłoby pytanie prawne w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego nie ma uzasadnionych podstaw. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostają w sprawie niesporne. Nie są bowiem kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Z ustaleń tych wynika, że aktem notarialnym z dnia [...], Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej: u.z.t.w.n. od F.D. działki nr: [...] o łącznej pow. 5.0928 ha, położone w Gdyni przy ul. Ś. dla których Państwowe Biuro Notarialne w Gdańsku prowadziło księgę wieczystą KW nr [...], z przeznaczeniem pod reprezentacyjny plac publiczny miasta Gdyni "Forum Morskie" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej. Spadkobiercami F.D., a co za tym idzie uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: A.S. Zgodnie z treścią odpisu księgi wieczystej KW nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w Gdyni przy ul. A., stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest O. S.A. z siedzibą w Warszawie. Użytkowanie wieczyste zostało nabyte przez ówczesne Państwowe Przedsiębiorstwo "O." w Warszawie z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), co zgodnie z art. 2 ust. 3 w/w ustawy zostało stwierdzone decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] Użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] na wniosek O. S.A., złożony w Sądzie Rejonowym w Gdyni w dniu 29 listopada 1994 r.

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. w/w spadkobiercy F.D. wystąpili o zwrot nieruchomości - części działki nr [...], która powstała z wywłaszczonej działki nr [...] podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), dalej: u.g.n., która w rozdziale 6 działu III zawiera przepisy dotyczące zasad i trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 229 u.g.n. zawiera regulację przejściową – normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ten fakt oznacza, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Art. 229 u.g.n., zamieszczony w dziale VII u.g.n. wskazanej ustawy, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10, z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 679/09, z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2500/14 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, przepis art. 229 u.g.n. w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że kwestią zgodności art. 229 u.g.n. z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 21 ust. 1-2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. SK 6/13, wskazanej w skardze kasacyjnej. Wprawdzie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. umorzył postępowanie, jednak w uzasadnieniu w/w postanowienia dokonał oceny zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi wyżej przepisami prawa.

Trybunał wskazał, że w ostatnim czasie odnosił się do problemu zwrotu byłym właścicielom nieruchomości, których zostali niegdyś pozbawieni przez państwo (zob. np. wyroki TK z: 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 93; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31; 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135; 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34). W wyroku o sygn. P 12/11 wyjaśnił: "Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia - od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. (...) W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu".

W omawianym postanowieniu Trybunał stwierdził, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. Nie stoi to na przeszkodzie, by takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca, który dysponuje dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Trybunał podkreślił, że ustawodawca jest ponadto zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można bowiem mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie.

Przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest - zdaniem Trybunału - pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym. Nie ma w związku z tym rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega więc ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Ograniczenia realizacji ustawowego prawa nie mogą być zasadniczo kontrolowane przez TK w perspektywie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Możliwe jest to najwyżej w perspektywie jakiejś konstytucyjnej wolności lub prawa. Zasada ta odnosi się bowiem do ograniczeń "w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw". Nie dotyczy natomiast praw wykreowanych przez ustawodawcę, chociażby nawet były one konsekwencją norm konstytucyjnych wyrażających zasady ustrojowe lub cele polityki państwa. Równocześnie Trybunał przyjął, że kształtując zasady ochrony prawa podmiotowego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca musi przestrzegać norm konstytucyjnych, a w szczególności nie może naruszać zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał zwrócił w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Wskazał, że przepis ten nie tyle ogranicza - w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji - prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.

Trybunał podkreślił, że skarżący w ogóle nie wykazał, z jakich powodów ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości, przyznane byłym właścicielom oraz ich następcom prawnym, ma być chronione silniej niż prawo użytkowania wieczystego, które jest również "innym prawem majątkowym" w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a co za tym idzie ma podlegać ochronie prawnej. Zaznaczył, że skarżący nie dostrzega ochronnej funkcji art. 229 u.g.n., który chroni prawa i roszczenia osób trzecich, władających nieruchomością uprzednio nabytą w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu lub umowie, o której mowa w art. 6 u.z.t.w.n. (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie).

W dalszej części uzasadnienia w/w postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie każde przeniesienie własności z podmiotu prywatnego na podmiot publiczny, którego uzasadnieniem jest realizacja "celu publicznego", stanowi "wywłaszczenie" w sensie konstytucyjnym. Jedynie bowiem wyzucie z własności prywatnej na rzecz podmiotu publicznego, mające podstawę w obowiązującym prawie i - co istotniejsze - wbrew woli właściciela, może być uznane za "wywłaszczenie", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Nie mieszczą się zatem w ramach tego konstytucyjnego pojęcia inne formy przekazania własności nieruchomości, których dojście do skutku uzależnione jest od osiągnięcia konsensu między zbywcą a nabywcą (w tym w drodze czynności prawnych).

Dodał, że na temat koncepcji wywłaszczenia Trybunał wypowiadał się kilkukrotnie. W wyroku z 21 czerwca 2005 r. o sygn. P 25/02 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65, cz. III, pkt 3.3) stwierdził, że "rozszerzanie zakresu pojęcia wywłaszczenia na każdą formę pozbawienia własności, bez względu na formę, budzi poważne wątpliwości. Na rzecz utrzymania dla wywłaszczenia formy decyzji administracyjnej przemawia nie tylko to, że ustawodawca konstytucyjny zastał tę instytucję w ustalonym kształcie, ale również znaczenie samego aktu administracyjnego dla rozgraniczenia różnych form ingerencji państwa w prawo własności. Chociażby z tego powodu, że gdyby wywłaszczenie rozumieć szeroko - jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę - to wówczas zaciera się różnica między wywłaszczeniem a niedozwoloną przez Konstytucję nacjonalizacją. Zaciera się również granice między wywłaszczeniem a ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności". W wyroku z 9 grudnia 2008 r., o sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174, cz. III, pkt 2.3) Trybunał przyjął, że "wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem bądź odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez państwo własności nieruchomości lub innego prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe. (...) wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, których nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. Cel (interes) publiczny winien być przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej".

Podsumowująco Trybunał Konstytucyjny scharakteryzował wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, w którym stwierdził, że: "Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,

- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,

- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,

- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),

- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe".

W sprawie niniejszej, podobnie jak w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny, skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby to z Konstytucji wynikało przysługujące im prawo podmiotowe, obejmujące możliwość odzyskania zakupionej przez państwo nieruchomości gruntowej. Nie wykazali także, by doszło do niezgodnego z Konstytucją przymusowego wyzucia z własności bez odszkodowania lub z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby udzielenie im ochrony jak właścicielom (współwłaścicielom).

W uzasadnieniu omawianego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie sposób również podzielić zarzutów skarżącego o zróżnicowaniu ochrony prawa do zwrotu nieruchomości w zależności od tego, w jaki sposób została ona inkorporowana do majątku publicznego. Zaznaczył, że niezależnie od powyższych uwag co do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia oraz zakresu ustawowego prawa do zwrotu nieruchomości, zakwestionowany przepis (art. 229 u.g.n.) nie różnicuje ochrony prawnej tego prawa z uwagi na to, w jakiej formie doszło do przejścia nieruchomości. Przeciwnie, w świetle art. 216 u.g.n. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości również do tych wypadków, gdy przeniesienie własności nastąpiło na podstawie umowy zawieranej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Trybunał podkreślił, że każdy były właściciel nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa, bez względu na formę przeniesienia własności nieruchomości, nie ma prawa żądania jej zwrotu, jeśli nieruchomość taką sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej. Zakwestionowany art. 229 u.g.n. nie wprowadza więc zróżnicowania, które zarzuca skarżący.

Odnosząc się do pozbawienia skarżącego prawa do odszkodowania za brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stoi na stanowisku, że ilekroć ustawodawca pozbawia jednostkę jakiegoś prawa jej należnego, to powinien zapewnić stosowną rekompensatę. Uznaje zarazem, że taką rekompensatę mogą uzyskać osoby pozbawione własności w drodze decyzji administracyjnej, natomiast nie mogą jej otrzymać osoby, które przeniosły własność w trybie zawarcia umowy na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny podkreśli, że ustawodawca w zakwestionowanym przepisie, ani w żadnym z przepisów ustawy, nie przewidział, że w razie braku możliwości zwrotu nieruchomości w naturze - z uwagi na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n. - były właściciel lub jego następcy prawni, mieli prawo do odszkodowania. Ustawodawca takiego prawa nie przyznał żadnemu podmiotowi, bez względu na sposób (formę) włączenia prywatnej własności nieruchomości do majątku publicznego. Zaznaczył, że skarżący próbuje w istocie - za pomocą skargi konstytucyjnej - wykreować prawo podmiotowe, które obecnie nie istnieje. Twierdzenia o możliwości uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych są skutkiem stwierdzenia bezprawności działania organów władzy publicznej, nie zaś przyznania ustawowego prawa za niemożliwość zwrotu nieruchomości w naturze. Uzyskanie odszkodowania jest uzależnione od wykazania szkody, i co istotniejsze - od uwzględnienia powództwa przez sąd powszechny w procesie cywilnym o odszkodowanie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wzmacnia to jedynie tezę o kwestionowaniu przez skarżącego zaniechania ustawodawczego.

W świetle w/w postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i wskazanych w jego uzasadnieniu argumentów za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze kasacyjnej. Rozpoznający sprawę Sąd drugiej instancji nie miał bowiem wątpliwości co do zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Ponadto wskazać należy, że problem zgodności art. 229 u.g.n. z przepisami Konstytucji RP m.in. wskazanymi w skardze kasacyjnej został rozstrzygnięty w wyżej cytowanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2015 r., sygn. SK 6/13. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Sąd rozstrzygający sprawę występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją RP w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona postępowania, ma wątpliwości co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją RP.

Za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wskazać należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez sąd pierwszej instancji norm prawnych. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2671/14 dostępny w centralnej bazie orzeczeń j.w.).

Zastosowanie art. 151 P.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją uznania przez ten sąd, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skoro zatem w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zachodziła podstawa do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., wobec niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., to nie można czynić zarzutu temu Sądowi, że naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę, a nie ją uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej.

W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.