Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 629/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2001 nr 111 poz 1194
law: ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzajace reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta  Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw
article: art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Teza: W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

TEZY

W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska – Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. Z., J. P., M. O., W. C. na uchwałę Rady Powiatu w Augustowie z dnia 19 lutego 2001 r. nr 175 /XXIII/2001 w przedmiocie założenia samorządowego gimnazjum publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 629/10

UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Augustowie podjęła w dniu 19 lutego 2001 r. uchwałę Nr 175/XXIII/2001 w sprawie założenia Samorządowego Gimnazjum Publicznego w A.. W uchwale nie ustalono obwodu gimnazjum (§ 1 ust. 2). Zdecydowano, że będzie ono funkcjonować w strukturach Zespołu Szkół Ogólnokształcących w A. ul. Ś., zasady jego funkcjonowania określi statut tego Zespołu, a kształcenie zapewni kadra pedagogiczna I Liceum Ogólnokształcącego im. G. P. w A. (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. W § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 września 2001 r.

Powyższa uchwała zawiera uzasadnienie, w którym wskazano, że z wnioskiem o utworzenie gimnazjum w budynku Zespołu Szkół Ogólnokształcących wystąpił dyrektor tego Zespołu. Reforma systemu edukacji szkolnictwa ponadgimnazjalnego miała spowodować przekształcenie 4 - letniego liceum ogólnokształcącego w 3 - letnie liceum profilowane, do którego nabór miał się rozpocząć w dniu 01 września 2002 r. Ze względu na to, że w roku szkolnym 2001/2002 nie planowano naboru do szkół ponadpodstawowych - Zespół Szkół Ogólnokształcących dysponował wolnymi salami lekcyjnymi, odpowiednią do potrzeb liceum profilowanego i gimnazjum bazą dydaktyczną i kadrą nauczycielską. Również zwrócono uwagę, że utworzenie bezobwodowego gimnazjum w Augustowie stworzy możliwość uczenia się w nim młodzieży zamieszkującej w gminach wiejskich, co dodatkowo uzasadnia podjęcie aktu założycielskiego.

W dniu 02 lipca 2010 r. do Rady Powiatu w A. wpłynęło kilkadziesiąt wezwań do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą, wystosowanych przez nauczycieli Zespołu Szkół Samorządowych im. [...] P. U. K. w A. Wszystkie one zawierały żądanie zmiany uchwały w zakresie określenia zasięgu terytorialnego (obwodu) dla utworzonego gimnazjum, zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Ustalenie obwodu powinno wskazywać ulice i numery objęte właściwością szkoły. Zdaniem wzywających obowiązek wskazania obwodu w akcie założycielskim szkoły wynikał z przepisów obowiązujących w dacie jej utworzenia, a jego niezrealizowanie i brak zmiany uchwały w tym zakresie powoduje obowiązywanie jej w kształcie niezgodnym z przepisami prawa. Wskazano, że akt założycielski narusza także interesy wzywających oraz innych placówek szkolnych i osób w nim pracujących oraz zawiera inne istotne uchybienia w zakresie podstawowych obowiązków organu założycielskiego szkoły.

Pismami z dnia 12 lipca 2010 r. wzywający zostali poinformowani, że ich stanowisko zostanie rozpatrzone na sesji Rady Powiatu we wrześniu 2010 r.

W dniu 30 sierpnia 2010 r. część autorów powyższych wezwań złożyło do sądu administracyjnego skargę "w związku z bezczynnością organu na wezwanie w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym". Zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 58 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego niezastosowanie polegające w szczególności na zaniechaniu ustalenia obwodu dla nowotworzonej szkoły publicznej. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie gimnazjów należy do zadań własnych gminy, a powiat może powołać i prowadzić gimnazjum po zawarciu porozumienia z jednostkami szczebla gminnego. Zdaniem skarżących Rada Powiatu nie dysponowała takim porozumieniem powołując Gimnazjum nr [...]. O nieważności uchwały świadczy również brak określenia zasięgu terytorialnego (obwodu) nowozakładanej szkoły, który to obowiązek wynika z art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżących skutkiem pozostawania niezgodnej z prawem uchwały w obrocie prawnym jest zmniejszanie się napływu uczniów do Zespołu Szkół Samorządowych im. [...] P. U. K. w A., ogranicza się w związku z tym jego finansowanie, co przekłada się na jakość i poziom działalności oraz na warunki pracy w tej instytucji. Istnieje również realne zagrożenie redukcji zatrudnienia w szkołach samorządowych, a to świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że została wniesiona po upływie 9 lat od podjęcia uchwały oraz wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie uwzględnia brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Również, zdaniem organu, skarga jest przedwczesna, bowiem termin do rozpoznania wezwania z dnia 02 lipca 2010 r. został przez Radę Powiatu przedłużony na wrzesień 2010 r. i dopiero po jego rozpoznaniu mogła być złożona. Także skarga nie odpowiada wymaganiom art. 51 i art. 111 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz strony kwestionujące uchwałę nie wykazały własnego interesu prawnego, który zostałby naruszony. W ocenie organu fakt zatrudnienia w Zespole Szkół Samorządowych nie dowodzi istnienia interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia. Wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym w roku 2001 zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie m.in. gimnazjów należało do zadań własnych gmin. Z mocy art. 5 ust. 5 "b" przepis ten nie ograniczał możliwości zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez jednostki samorządu terytorialnego, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. W stanie prawnym z 2001 r. nie było obowiązku wyznaczania obwodu w akcie założycielskim, chyba że osoba prowadząca wystąpiła z takim wnioskiem (art. 58 ust. 2 tej ustawy).

Postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. część skarg została odrzucona. Pozostały do rozpatrzenia skargi J. Z., W. C., J. P. i M. O.

W dniu 24 listopada 2010 r. pełnomocnik organu przedłożył sądowi uchwałę Rady Powiatu w A. z dnia [...] września 2010 r. NR [...], którą rozpoznano wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa uchwałą założycielską z dnia 19 lutego 2001 r. - odmawiając jej zmiany. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] września 2010 r. wskazano, że na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania aktu założycielskiego w 2001 r. ustawa o systemie oświaty nie wprowadzała wymogu ustalenia obwodu szkolnego. Obowiązek zawarcia porozumienia z gminą nie dotyczył natomiast szkół i placówek powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. zmieniającej m.in. ustawę o systemie oświaty (Dz. U. Nr 111, poz. 1194 z późn. zm.).

Podczas rozprawy w dniu 08 lutego 2011 r. skarżąca W. C. oświadczyła, że jej interes prawny polega na tym, iż zmniejszenie liczby oddziałów Gimnazjum nr [...] grozi pozbawieniem jej stanowiska wicedyrektora szkoły. Skarżąca J. P. wskazała, że zmniejszenie oddziałów Gimnazjum powoduje, iż nie ma dla niej pełnego etatu polonistki. Natomiast pełnomocnik skarżącej W. C. wniósł o dokonanie wykładni systemowej art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z uwzględnieniem późniejszych zmian legislacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowe skargi zostały wniesione na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej u.s.p., zgodnie z którym warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Niespornie przedmiotowa uchwała w przedmiocie powołania samorządowego gimnazjum publicznego stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takowe wezwanie jednakowej treści do właściwego organu (Rada Powiatu w A.) skarżące złożyły w dniu 02 lipca 2010 r. Wezwania okazały się bezskuteczne, bowiem ani w terminie 30 dni, ani 60 dni, jak i później, Rada Powiatu nie uwzględniła postulatu zmiany uchwały z dnia 19 lutego 2001 r. nr 175/XXIII/20001 poprzez określenie zasięgu terytorialnego (obwodu) dla powołanego nią gimnazjum. Uchwałą z dnia 28 września 2010 r. 218/XXXVI/10 (podjętą po prawie trzech miesiącach od wezwania i po wniesieniu skargi) odmówiono zmiany spornej uchwały. Wcześniej pismem z dnia 12 lipca 2010r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował wzywających, że ich wezwanie zostanie rozpoznana na sesji rady w miesiącu wrześniu.

Zatem także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym został zachowany. W kwestii terminu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 02 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie (w przedmiocie terminu do wniesienia skargi) do treści tej uchwały (por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 13 października 2008 r., II SA/Ke 363/08, Lex 504545).

Skoro wezwanie o usunięcie naruszenia prawa złożono 02 lipca 2010 r. i z pisma z dnia 12 lipca 2010 r. wynikało, że w terminie 60 dni nie będzie ono rozpatrzone, to wniesienie w dniu 30 sierpnia 2010 r. skarg mieściło się w ustawowym terminie zaskarżenia i nie było przedwczesne, jak ocenia pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 02 kwietnia 2007 r.: "jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. (...) Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie".

W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowych skarg sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących.

Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej jest oparte zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Inaczej natomiast została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Przepis ten wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Przedmiotowe naruszenie nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (vide wyrok NSA z 12.01.2010 r., II OSK 1736/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p., to odwołać się można do orzecznictwa NSA dotyczącego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które w omawianym zakresie uznać należy za aktualne. Wskazać zatem należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

- legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego;

- interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego");

- legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustaw samorządowych nie upoważniają do wnoszenia skarg w interesie publicznym – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15.06.2010 r., II SA/B 791/09 oraz z dnia 23.06.2010 r., II SA/Bk 171/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Należy również wskazać, że o tym czy jednostka ma w danej sprawie (ze skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.) interes prawny przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 04.09.2007 r., II OSK 753/07, Lex nr 384351 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.12.2005 r., II SA/Łd 338/09, Lex nr 583201).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (por. wyrok NSA z 24.11.2006 r., II OSK 1274/06, Lex nr 342623).

W sprawie niniejszej, jak wskazano w skardze – skarżące upatrywały naruszenia ich interesu prawnego w zmniejszeniu się napływu uczniów do zespołu szkół, w których są zatrudnione, ograniczeniu finansowania tego zespołu szkół, co przekłada się na jakość i poziom nauki oraz warunki pracy, a także stwarza realne zagrożenie redukcji zatrudnienia. Na rozprawie przed sądem skarżące W. C. i J. P. sprecyzowały, że naruszenie ich interesu prawnego polega na tym, iż pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały prowadzi do zmniejszenia liczby oddziałów Gimnazjum, co zagraża ich stanowiskom pracy oraz wymiarowi zatrudnienia.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który, jak wyjaśniono, w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 u.s.p. powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżących. Jeżeli bowiem decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, to stwierdzić trzeba w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała nie reguluje wprost indywidualnych uprawnień lub obowiązków stron, będących uprawnieniami lub obowiązkami "z zakresu administracji publicznej". Jak wskazał NSA w powoływanym wyroku z dnia 04.09.2007 r. z tym, że interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, wiąże się obowiązek organu realizacji zadań publicznych mający umocowanie w normach prawa administracyjnego i służący zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, w której skarżące wywodzą interes prawny z zagrożenia dla ich uprawnień pracowniczych. Natomiast zaskarżona uchwała tych zagadnień w ogóle nie dotyczy, zatem brak jest uzasadnienia dla wniosku, że narusza ona uprawnienia i obowiązki stron wywodzące się z ich stosunku pracy. Stąd nie można przyjąć, by skarżące posiadały legitymację prawną do kwestionowania spornej uchwały przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zaakcentować również należy, że skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakter actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, wyrok WSA w Gliwicach z 27.08.2009 r., I SA/GL 97/09).

W sprawie niniejszej jednak takiej niezgodności z prawem stwierdzić nie można, którą to ocenę sąd przedstawia jedynie instrukcyjnie, jako że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkował jej oddaleniem bez badania zasadności merytorycznej.

W dacie podjęcia spornej uchwały – 19 lutego 2001 r. – obowiązujące wówczas przepisy prawa nie zawierały (jak zarzucono w skardze) wymogu ustalania obwodu dla zakładanej szkoły lub placówki. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) szkole publicznej, prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż gmina, nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem.

Pismo z dnia 18 października 2000 r. (k. 300) Rady Pedagogicznej i Dyrekcji Zespołu Szkół Ogólnokształcących w A., stanowiące wniosek o powołanie Samorządowego Gimnazjum Publicznego w A., nie tylko nie zawierało wniosku o ustalenie obwodu, ale wręcz stanowiło o woli powołania gimnazjum bez ustalenia obwodu. Zatem wskazany przepis nie został naruszony i brak jest podstaw do czynienia jego wykładni – jak wnioskował na rozprawie pełnomocnik skarżących – z uwzględnieniem wprowadzonych później zmian. Podejmując uchwałę Rada Powiatu miała obowiązek dbania o zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie czynności uchwałodawczej.

Także zarzut naruszenia wymogu uzyskania porozumienia z gminą, wobec brzmienia art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 5, ust. 5 "a" i ust. 5 "b" ustawy o systemie oświaty z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mógłby być uznany za zasadny. Przepis ten uprawniał jednostkę samorządu terytorialnego (powiat jest taką jednostką) do zakładania i prowadzenia szkół i placówek określonych w przepisie - nie ograniczając tego uprawnienia do instytucji prowadzonych w ramach wykonywania zadań własnych przez daną jednostkę. Porozumienie było wymagane z mocy art. 5 ust. 5 "b" in fine wyłącznie do przekazywania szkół i placówek innym jednostkom samorządu terytorialnego.

Obowiązek uzyskania porozumienia do zakładania i prowadzenia szkoły (z czym mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale) został wprowadzony już po podjęciu spornej uchwały ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194). Po tej zmianie przepis art. 5 "b" otrzymał następujące brzmienie: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym". Przy tym nie sposób nie zauważyć treści art. 22 ust. 1 ustawy zmieniającej, mającego następujące brzmienie: "Wymogu zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy wymienionej w art. 1, nie stosuje się do szkół i placówek założonych przez jednostki samorządu terytorialnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Powyższe uprawnia do oceny o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia zaskarżonej uchwałą prawa obowiązującego w dacie jej podjęcia, a tylko taka zgodność lub jej brak mogłaby podlegać ocenie sądu w sprawie niniejszej.

Jak wyżej wyłożono, skarga podlegała oddaleniu wobec braku legitymacji skarżących w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., co zwalniało sąd od oceny zasadności merytorycznej zarzutów i tę przedstawiono jedynie ogólnie w celach instrukcyjnych.

W takiej sytuacji sąd wniosek skarżących z dnia 21 lutego 2011 r. o otwarcie rozprawy i dopuszczenie wskazanych w nim dowodów pozostawił bez rozpoznania. Przy tym wskazać można, że wnioskowany dowód nr 1 – pismo z dnia 18 października 2000 r. został wcześniej dopuszczony przez sąd, zaś pisma powoływane w pkt 2 zawierające ocenę Klubu Radnych i odpowiedzi Kuratora Oświaty stanowią jedynie oceny innych podmiotów, nie są dowodami procesowymi.

Odnośnie uzasadnienia tego wniosku to także należy wskazać, że powoływany przepis art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotyczy połączenia szkół lub placówek, a nie zakładania i prowadzenia (co stanowiło przedmiot spornej uchwały), a także zauważyć należy, iż inicjatorem wniosku w sprawie założenia spornego gimnazjum była obok dyrektora szkoły także rada pedagogiczna, co wynika z treści wniosku z dnia 18 października 2000 r. Trudno byłoby wymagać, by dodatkowo ta rada miała nadto opiniować wniosek.

Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu w braku legitymacji procesowej skarżących.