Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1206/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M.-H. i R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 695/16 w sprawie ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. I. i Z. I. solidarnie na rzecz E. M.-H. i R. H. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 695/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną do tegoż sądu decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], w pkt 2. zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie posesji przy ul. [...] w [...]. PWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wyłączył z przedmiotowego postępowania właściwego miejscowo PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] i wyznaczył do załatwienia sprawy PINB w [...].

Sąd ten wskazał następnie, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb z 1974) samowolnie wybudowanej wiaty oraz o braku możliwości zastosowania art. 40 tej ustawy. PWINB działając jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał ww. decyzję PINB w [...] w mocy. Wskazano, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1987 r., budowa wiaty w tamtym okresie została zakończona i obiekt ten był użytkowany. Natomiast kolejne roboty budowlane w tym obiekcie, po dniu 1 stycznia 1995 r., kiedy wiata była już użytkowana, nie świadczą o zakończeniu budowy dopiero w późniejszym okresie.

WSA w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Z. i Z. I. na ww. decyzję PWINB, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 249/09, oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Z. I. i Z. I, Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 1967/09 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

WSA w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 256/11, uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB w [...] stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki – w oparciu o art. 37 uPb z 1974 – samowolnie wybudowanej wiaty i brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy. Powyższa decyzja została uchylona decyzją PWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., II SA/Gd 289/12, oddalił skargi E. M. H. i R. H. oraz Z.I. i Z. I. na ww. decyzję organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Gdańsku wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 256/11 mają istotne znaczenie w sprawie. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji nie podjął właściwych działań, ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, ograniczając się do dowodu z oględzin.

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB w [...] stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki – w oparciu o art. 37 uPb z 1974 – samowolnie wybudowanej wiaty i brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. PWINB w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej od powyższej decyzji przez Z. i Z. I. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 15/14 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przywołując art. 153 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) sąd wojewódzki stwierdził, że wydane w sprawie orzeczenia organów nadzoru budowlanego w dalszym ciągu nie realizują wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]., stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki – w oparciu o art. 37 uPb z 1974 – samowolnie wybudowanej (w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) wiaty i brak możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy. Organ I instancji wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej świadkowie dokładnie określili zakres robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowej wiacie po jej wybudowaniu tj. po 1987 r. Mając powyższe na uwadze organ powiatowy nie zgodził się ze stwierdzeniem E. T. oraz opinią sporządzoną przez S. C., iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem kubaturowym, ponieważ z zebranego materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wynika, że jest to wiata czasowo osłanianą z dwóch stron roletami aluminiowymi, oraz od strony posesji przy ul. [...] w [...] roletami foliowymi jedynie do wysokości ogrodzenia, a więc nie posiadającą ścian, a tym samym nie spełniająca wymogów budynku określonych w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., uPb). Wskazano, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym brak jest możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, tj. rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto organ I instancji uznał, że posadowienie omawianej wiaty przez sam fakt zlokalizowania jej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Z.I. i Z. I. PWINB w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że wybudowana wiata nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych.

Dalej organ II instancji stwierdził, że wykonane w omawianym obiekcie budowlanym roboty budowlane wykonane już po jego wybudowaniu nie stanowiły o jego przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Gdańsku wnieśli Z. I. i Z. I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności, skarżący podnieśli szereg naruszeń przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę PWINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko poparli uczestnicy postępowania E. M. H. i R. H. w piśmie procesowym przedłożonym na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. WSA w Gdańsku uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie ma ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 15/14. Odnosząc się do powyższej kwestii stwierdzono, że w ocenie sądu wojewódzkiego organy naruszyły przepis art. 153 Ppsa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718).

Zdaniem sądu a quo wbrew zaleceniom zawartym w uzasadnieniu wzmiankowanego orzeczenia organy nie zweryfikowały podniesionych przez skarżących okoliczności, iż z przedłożonej przez nich mapy wynika, że według stanu na 17 sierpnia 1994 r., na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie był usytuowany przedmiotowy obiekt budowlany oraz że obiekt ten został dobudowany do budynku głównego po jego przebudowie w latach 1994-1995, albowiem przylega do wykonanej wówczas jednolitej elewacji budynku, jak również częściowo przesłania okno w ścianie wykonane w ramach prowadzonej w tym okresie przebudowy. Bezspornym jest, iż obiekt ten był przebudowywany, przy czym stosownie do wskazań zawartych w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 15/14 organy miały określić zarówno zakres robót jak i datę ich wykonania.

Zdaniem sądu pierwszej instancji ustalenia w powyższym zakresie nie pozwalają uznać, że stan sprawy został dokładnie wyjaśniony. Przeprowadzone w tym zakresie czynności dowodowe opierają się wyłącznie na zeznaniach świadków, które są nieprecyzyjne i różnią się w sposób istotny. Sąd ten nie podzielił dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny charakteru spornego obiektu budowlanego jako wiaty. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, rozp. MI z 2002).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E. M.-H. i R. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ("art. 174 § 1 Ppsa"), a mianowicie naruszenie:

art. 103 ust. 2 uPb (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) przez odmowę zastosowania tego przepisu, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy zastosowania art. 37 i art. 42 uPb, a w konsekwencji do przyjęcia odmiennych ustaleń stanu faktycznego aniżeli ustalony prawidłowo przez organy administracyjne I i II instancji;

art. 3 pkt 7a uPb przez nieprawidłowe przyjęcie, że zainstalowanie rolet w wiacie stanowiło przebudowę tego obiektu, błędne rozumienie i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, gdyż nie wymagało to zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego;

art. 3 pkt 2 uPb przez błędne uznanie, że rolety w wiacie są przegrodami budowlanymi, podczas gdy w rzeczywistości rolety jako rodzaj osłon nie są przegrodami w rozumieniu art. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy;

art. 7 ust. 1 i 2 uPb i wydanych na jego podstawie przepisów rozp. MI z 2002 przez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ("art. 174 § 2" Ppsa), poprzez:

wyjście poza granice zastrzeżonej dla sądów administracyjnych kontroli działalności administracji publicznej, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny tekst tej ustawy Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., prawidłowo należało powołać Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, Pusa) i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa,

dokonanie samodzielnych, a przy tym sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ustaleń elementów stanu faktycznego, wbrew treści art. 3 § 2, 145 § 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa, w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a następnie:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 Ppsa),

ewentualnie

2. uznanie, że w sprawie zachodzą warunki, o których mowa w art. 188 Ppsa, a w następstwie rozpoznanie skargi Z. I. i Z. I. na decyzję PWINB w [...] z dnia [...] października 2016 r. i jej oddalenie.

W ocenie skarżących kasacyjnie pozbawiona podstaw i niesprawiedliwa jest ocena dokonana przez sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne I i II instancji nie zastosowały się do wytycznych wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r. w sprawie II SA/Gd 15/14 i właściwie nie przeprowadziły żadnego postępowania i nie dokonały ocen ani ustaleń w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ich zdaniem o nietrafności stanowiska sądu I instancji świadczy materiał zebrany w toku postępowania prowadzonego po dacie wydaniu wyroku z dnia 3 września 2014 r., jak również treść uzasadnień decyzji organów I i II instancji. Sąd ten ferując takie oceny nie zdobył się na wyjaśnienie, na czym polegały zaniedbania organów administracyjnych, natomiast bezprawnie dokonał własnych ustaleń, sprzecznych z materiałem dowodowym.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących Z. I. i Z. I. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie, na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa, od uczestników postępowania na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W ocenie skarżących, determinacja z jaką organy ignorować mają orzeczenia sądów administracyjnych jest niebywała, a taka postawa w sposób oczywisty narusza zaufanie obywateli do organów administracji. Zdaniem skarżących nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, że sporny obiekt budowlany stanowi wyłącznie wiatę, podczas gdy obiekt ten był używany jako garaż. Stan ten, w ocenie skarżących, może być wynikiem działania Inwestorów, którzy na dzień przed przeprowadzeniem oględzin celowo rozebrali elementy przedmiotowego obiektu budowlanego, a po przeprowadzeniu tychże oględzin – przywrócili stan pierwotny.

Podczas rozprawy pełnomocnicy skarżących kasacyjnie oraz skarżących podtrzymali prezentowane uprzednio stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

A. Naczelny Sąd Administracyjny wpierw odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 103 ust. 2 uPb poprzez odmowę jego zastosowania przez sąd wojewódzki, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy zastosowania art. 37 i art. 42 uPb z 1974, a w konsekwencji do przyjęcia odmiennych ustaleń stanu faktycznego, aniżeli ustalony przez organy administracyjne I i II instancji.

W pierwszej kolejności - wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji - organy nadzoru budowlanego w toku rozpoznania sprawy w następstwie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 15/14 prawidłowo ustaliły okres wybudowania obiektu budowlanego usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie posesji przy ul. [...] w [...] w jego pierwotnym kształcie. Przedmiotowy obiekt budowlany (wiata) został bowiem wybudowany w 1987 r. i od tego czasu był użytkowany (jako wiata), co potwierdzają oświadczenia stron postępowania, jak i ustalenia organu I i II instancji dokonane podczas oględzin przedmiotowego obiektu. Prawdziwość tych zeznań znajduje potwierdzenie w wykonanym w 1987 r. szkicu sytuacyjnym "Rzut przyziemia", na którym znajdują się m. in.:

a) obrys spornego obiektu,

b) notatka, że stanowi on załącznik do projektu,

c) wpisy o wyrażeniu zgody na budowę wiaty przy granicy nieruchomości [...] w [...] przez ówczesnych jej właścicieli M. i W. J. Dowód: szkic sytuacyjny znajdujący się w aktach adm. – żółty segregator akt Nr [...], k. 238.

Stwierdzić również należy, że niezasadny jest argument skarżących, iż organy nie zweryfikowały podniesionych przez nich okoliczności, że z przedłożonej przez nich mapy wynika, że według stanu na 17 sierpnia 1994 r., na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie był usytuowany przedmiotowy obiekt budowlany. Możliwa jest bowiem sytuacja, na co też trafnie zwracają uwagę skarżący kasacyjnie, że wiata mogła nie zostać wrysowana do mapy, gdyż jej wybudowanie nie było poprzedzone pozwoleniem na budowę ani też zgłoszeniem. Skoro zaś, co jest przecież poza sporem, wybudowanie wiaty było samowolą budowlaną, to nie mogło jej być na urzędowej mapie sytuacyjno-wysokościowej. Co więcej, nawet w sytuacji gdyby założyć, że wiata powinna zostać wyrysowana na przedmiotowej mapie, to z faktu pominięcia z co najmniej takim samym stopniem prawdopodobieństwa jak "nieistnienie" można wyprowadzić wniosek, że to wynik zaniedbania sporządzającego mapę.

W związku z powyższym uznać należy za prawidłowe ustalenie organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1987 r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązującej ówcześnie uPb z 1974.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 uPb, do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy uPb z 1974. Art. 37 ust. 1 uPb z 1974 stanowił, iż obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli:

"1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju,

2) powodują, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

W myśl art. 37 ust. 2 uPb z 1974, właściwy organ może wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1".

Jak natomiast stanowił art. 40 uPb z 1974, (...) jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej - wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Należy wyjaśnić, że w trybie przepisów art. 37 uPb z 1974, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien dokonać oceny przesłanki określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Wykluczenie jego zastosowania uzasadnia dalszą analizę przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2 a następnie art. 40 tej ustawy.

Skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1440/11, LEX nr 1367268).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?" podjął następującą uchwałę: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym ze w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić takie przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Obecnie - jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego - przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego Gdańsk-Gdynia zatwierdzonego uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r. (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z 1963 r. nr 2, poz. 14 i 15 z późn. zm. oraz Dz. Urz. Woj. Gd. z 1990 r., Nr 23 poz. 245), teren, na którym jest zlokalizowana przedmiotowa działka przeznaczony był pod zabudowę jednorodzinną. Należy też wziąć pod uwagę, że zgodnie z wydaną, w oparciu o ustalenia planu ogólnego, informacją o terenie nr [...] (pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 10 czerwca 1980 r., znak [...]) oraz informacją o terenie nr 32/81 z dnia 8 kwietnia 1981 r., znak: [...], przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie samo stanowisko zawarto w informacji urbanistycznej o przeznaczeniu terenu nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., znak: [...]. Przedmiotowa wiata, jako związana z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nie może być uznana za obiekt, którego realizacja na tym terenie była sprzeczna z przepisami zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym słusznie ustaliły organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, dlatego nie zachodziły przesłanki do rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974.

Ponadto uznać należy, że posadowienie omawianej wiaty przez sam fakt zlokalizowania jej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Powyższe pozwalało stwierdzić, że w omawianym przypadku nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia o rozbiórce przedmiotowej wiaty na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu Naczelnego nie zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 uPb z 1974, które uzasadniałyby nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze przedstawione powyższej okoliczności należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, które stwierdziły, że nie zachodziły przesłanki i okoliczności zawarte w przepisach art. 37 uPb z 1974, jak i nie stwierdziły konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 cyt. ustawy). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 37 i art. 42 uPb z 1974 r. należy uznać za uzasadniony.

B. Za trafny przyjdzie uznać zarzut także naruszenia przepisu art. 3 pkt 7a uPb przez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zainstalowanie rolet w wiacie stanowiło przebudowę tego obiektu, gdyż – w ocenie skarżących kasacyjnie – nie wymagało to zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji używając stwierdzenia, że "bezspornym jest, iż obiekt ten był następnie przebudowywany" (s. 21 zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku) pominął jednak znaczenie terminu "przebudowa" wynikające z jego legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a uPb. Zgodnie z tą definicją "przebudową" jest nie każde wykonywanie robót budowlanych, leczy tylko takie "w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego", na co trafnie zresztą zwracają uwagę skarżący kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia. Uznając, że doszło do przebudowy sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym polegała taka zmiana, albo co uznaje za zmianę parametrów użytkowych i/lub technicznych istniejącego obiektu.

W ocenie NSA roboty budowlane polegające na: wymianie uprzednio istniejących drzwi na rolety aluminiowe, wymianie okien na rolety plastikowe, czy wymianie pokrycia dachowego w omawianym obiekcie budowlanym, nie stanowiły o przebudowie, dlatego nie mają tu zastosowania przepisy art. 48 w/w ustawy. Jakkolwiek wymiana drzwi wahadłowych na rolety zmieniła wygląd wiaty, to nie świadczy to jednak w żadnym stopniu o dokonaniu zmian polegających na przebudowie obiektu, podobnie jak zstąpienie szyb zwijanymi roletami plastikowymi i wymiana zdekapitalizowanego na skutek upływu czasu, pokrycia dachu wiaty.

W tej sytuacji przyjąć należało, że roboty budowlane, które miały miejsce przez ten czas nie wymagały zatem pozwolenia na budowę.

C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również kolejny powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 uPb.

Zgodnie z w/w przepisem pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem jak wynika z treści bardzo obszernego uzasadnienia decyzji PWINB z dnia [...] października 2016 r., sporny obiekt;

stanowi samodzielną konstrukcję drewnianą zlokalizowaną bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego (z jednej strony) i przy ogrodzeniu wykonanym z elementów drewnianych od strony ul. [...] (z drugiej strony),

nie posiada ściany od strony budynku mieszkalnego, konstrukcja wiaty jest oddalona od budynku na około 3 cm,

od strony ul. [...] obiekt posiada plastikowe przezroczyste rolety do wysokości istniejącego płotu drewnianego,

od strony ul. [...] i strony przeciwległej (ogrodowej) są zamontowane rolety aluminiowe zamykające część powierzchni.

Mając na uwadze powyższe cechy obiektu, organy administracyjne trafnie stwierdziły, że obiekt jest wiatą czasowo osłoniętą z dwóch stron roletami aluminiowymi, zaś od trzeciej strony roletami foliowymi jedynie do wysokości istniejącego tam ogrodzenia, a więc nie posiadający ścian, a do tego nie jest trwale połączony z gruntem co oznacza, że nie spełnia wymogów budynku, określonych w art. 3 pkt 2 uPb.

Trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co sąd pierwszej instancji miał na myśli stwierdzając, że "przedmiotowy obiekt budowlany posiada wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród". Prawidłową bowiem wydaje się interpretacja zawarta w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., VII SA/Wa 174/17 (LEX nr 2286131), zgodnie z którą przegroda budowlana powinna być rozumiana, jako ściana wydzielająca obiekt z przestrzeni. Potraktowanie więc samych rolet aluminiowych, jako "samodzielnej" przegrody uznać należy za błędne.

D. Co zaś tyczy się naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 uPb, wskazać należy, że oba przepisy dzielą się jeszcze na dwa punkty. Autor skargi kasacyjnej nie określił więc właściwie przepisów, które objął zarzutem. Naczelny Sąd Administracyjny, jak zaznaczono na wstępie, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną, przeto powyższy zarzut nie poddaje się kontroli. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował także naruszenia jakich przepisów rozp. MI z 2002 sąd pierwszej instancji miał się dopuścić.

E. Za nieskuteczne uznać wypadnie również zarzuty naruszenia art. 1 Pusa i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa.

Przede wszystkim wskazać bowiem trzeba, że art. 1 Pusa dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (dwa paragrafy), a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie przepisu (podanie numeru nie tylko artykułu, ale i paragrafu), który został objęty zarzutem. Wymienienie zatem jako zarzutu kasacyjnego tylko "art. 1" w/w ustawy nie czyniło zadość wymogom, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa).

F. Odnosząc się do stawianego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Przy ocenie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa należy pamiętać, iż wskazany przepis prawa jest w istocie przepisem ustrojowym, dotyczącym zakresu właściwości (kognicji) sądów administracyjnych, który bezpośrednio nie odnosi się do żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w treści art. 174 Ppsa.

G. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżących kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji w istocie dokonał własnych ustaleń faktycznych w sprawie i przesądził w wyroku, "iż sporny obiekt nie jest wiatą" (s. 23 zaskarżonego wyroku). Poza ogólnikowymi stwierdzeniami o funkcjonalnym związku przegród w postaci rolet aluminiowych, dachu, jak również drewnianej ściany z foliowymi roletami (w jej górnej części) od strony działki skarżących (który to związek sąd pierwszej instancji stwierdził wbrew ustaleniom organów nadzoru budowlanego) sąd wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu żadnych wyjaśnień, dlaczego dokonał innej kwalifikacji tychże elementów niż organy nadzoru budowlanego i na jakiej podstawie ocenił, że sporny obiekt nie jest wiatą. Z uzasadnienia wyroku można wywnioskować, że sąd ten oparł swoje oceny na "niespornym wyglądzie" przedmiotowych obiektów, nie wyjaśniając wcale, jakie to cechy wyglądu tychże obiektów świadczą o tym, że przedmiotowy obiekt nie odpowiada pojęciu "wiaty". Nie stanowią również prawidłowego uzasadnienia odmiennej kwalifikacji przedmiotowego obiektu rozważania sądu pierwszej instancji o tym, że "skoro wewnątrz obiektu znajdują się szafa, rowery, drabina, itp., to funkcją przegród jest ochrona tego sprzętu przed czynnikami zewnętrznymi, co też wskazuje, że przegrody te są z zasady upuszczane". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ocenę trzeba uznać za niezasadną, opartą bowiem na bliżej nieokreślonych cechach wyglądu. W ocenie Sądu, przyjęcie w zaskarżonym wyroku, dodatkowo na podstawie zdjęć dołączonych do załącznika do protokołu rozprawy przez sądem pierwszej instancji, że obiekt ten stanowił pierwotnie wiatę (s. 21 wyroku II SA/Gd 695/16), zaś w wyniku kolejnych robót (demontażu okien od strony posesji skarżących i zamontowanie tam zwijanych rolet foliowych, wymiany drzwi wahadłowych na zwijane rolety aluminiowe), że sporny obiekt przestał być wiatą (s. 22-23), nie zasługuje na wsparcie. Sąd wojewódzki sam przywołuje określenia, wedle których wiata może mieć "ścianki z boku", nie można podzielić oceny sądu pierwszej instancji, wedle której zwijana foliowa roleta stanowi przegrodę budowlaną, trudno przyjąć, że przegroda budowlana występować może okresowo.

W konsekwencji uzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 2, 145 § 1 lit. "c" oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, skoro nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucać skutecznie orzekającym organom, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono w sposób rzetelny i możliwie najpełniejszy postępowania dowodowego w zaleconym zakresie. Nie można abstrahować, że toczyło się ono wiele lat, co samo w sobie stanowiło utrudnienie w przeprowadzeniu dowodów, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie dat wszystkich przeprowadzanych przy tym obiekcie robót budowlanych. Z tych powodów także nie sposób wyprowadzić wniosku, który zawarł sąd pierwszej instancji na okoliczność oceny zeznań świadków przesłuchanych przez organ powiatowy w aspekcie daty realizacji i funkcji spornego obiektu. Sąd a quo uznał, że zeznania świadków "są nieprecyzyjne i różnią się co do istoty". Nie można – w ocenie orzekającego Sądu – dyskredytować zeznań świadków odnośnie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie tylko dlatego, że mogą nie być w całości tożsame, pamiętać przy tym należy, że świadkowie ci zeznawali na temat zdarzeń sprzed ponad 20 lat (uwzględniając datę składania zeznań). Wbrew ocenie sądu pierwszej instancji, świadkowie, będący sąsiadami inwestorów jednoznacznie zeznali, że obiekt wiaty zrealizowano w 1987 r. Późniejsze roboty mające ulepszyć ten obiekt czy sprowadzać się do wymiany pokrycia dachowego nie zmieniały kubatury i lokalizacji wiaty. Stan ten ustalił organ powiatowy nadzoru budowlanego stosując się do wytycznych zawartych w wydanych w granicach sprawy wyroków WSA w Gdańsku. W tych okolicznościach nie było trafne – wbrew ocenie przyjętej w zaskarżonym wyroku – stanowisko sądu pierwszej instancji – iż doszło do naruszenia przepisu art. 153 Ppsa. Z wyroku II SA/Gd 15/14 WSA w Gdańsku wynikało, że uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego w wytycznych orzekający wówczas sąd wojewódzki nakazał, aby organy ustaliły stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. W tym zakresie nakazano ustalić jednoznacznie datę wybudowanie obiektu budowlanego, aktualny stan tego obiektu i jakie czynności lub roboty budowlane związane z tym obiektem były wykonywane po jego wybudowaniu, a na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego dokonać właściwej kwalifikacji obiektu budowlanego. W wyroku II SA/Gd 15/14 stwierdzono, że dopiero ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy stanu faktycznego sprawy umożliwi ustalenie czy i jakie przepisy prawa materialnego (prawa budowlanego) będą miały w sprawie zastosowanie. Innymi słowy, w prawomocnym wyroku wydanym w granicach sprawy nakazano ustalić stan faktyczny sprawy, nie przesądzając o tym, jakie przepisy prawa materialnego będą mieć zastosowanie. Organy nadzoru budowlanego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wywiązały się w dostateczny sposób z tych wytycznych.

H. Mając zatem na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, a uznając że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa, na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.