Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 834/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Kazimierz Maczewski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S.N.R. O. z N. I., R. i A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S.N.R. O. z N. I., R. i A. w R. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości wydanej wobec Stowarzyszenia [...] w R. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji ustalono następujący stan faktyczny sprawy.

[...] września 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek K. T., jako organu prowadzącego [...] (dalej: "szkoła"), o przyznanie dotacji na rok 2015 dla tej placówki. W latach 2015 i 2016 r. (i w latach wcześniejszych) dotacja dla NSSPP była przyznawana, wydatkowana i rozliczona przez ww. osobę fizyczną.

W dniu [...] listopada 2017 r. K. Tyza wniosła o zmianę danych w zaświadczeniu w zakresie zmiany organu prowadzącego (zmianę potwierdzało: porozumienie z dnia [...] listopada 2017 r. zawarte pomiędzy K. T. i Stowarzyszeniem [...] w R. (dalej: "stowarzyszenie", "strona"), zaktualizowany w zakresie organu prowadzącego statut szkoły). Od [...] stycznia 2018 r. organem prowadzącym szkołę zostało stowarzyszenie, co potwierdza zaświadczenie o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] września 2018 r. organ I instancji otrzymał "Sprawozdanie z audytu" z dnia [...] września 2018 r. Audyt został przeprowadzony w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] września 2018 r. Celem audytu była ocena prawidłowości wykazywania danych wprowadzonych do systemu informacji oświatowej (SIO) przez szkołę oraz prawidłowość wykazywania danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość otrzymanej dotacji, a także prawidłowość dokonywania wydatków pokrytych ze środków dotacji w 2015 r. na podstawie wybranych do badania zagadnień.

Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania, wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), którą określił stowarzyszeniu, jako organowi prowadzącemu szkołę, wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie [...]zł, jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję organu I instancji odwołaniem wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania. Decyzji tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ust. 1 u.f.p., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do uznania szkoły za stronę postępowania, odwołując się do treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.s.o.") (według stanu prawnego na dzień przyznania i rozliczania dotacji), podkreślił, że to szkoła, a nie jej organ prowadzący otrzymywał dotację.

Organ odwoławczy wskazał, że wyeliminował decyzję organu I instancji, gdyż nie przeprowadził on postępowania administracyjnego w sposób właściwy. Za zasadny SKO uznało zarzut niewyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie i wskazało, że aktualnie z uwagi na brak materiału dowodowego nie jest w stanie zweryfikować zasadności zarzutów strony co do wadliwości ustaleń kontrolujących/audytorów. Poczynienie zaś takich fundamentalnych dla istnienia podstaw żądania zwrotu środków z dotacji ustaleń dopiero na etapie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza jego zakres i pozbawiałoby stronę możliwości poddania ich ocenie w trybie odwoławczym. Organ odwoławczy podał, także że nie był władny do prowadzenia kontroli w podmiocie dotowanym, co istotnie ogranicza dostępne jemu możliwości dowodowe.

Stowarzyszenie złożyło sprzeciw od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.c. (powinno być K.p.a.), przez uchylenie zaskarżonej decyzji starosty powiatowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

2) art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.o. i art. 168 ust. 1 i 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm., dalej "u.p.o."), przez skierowanie decyzji do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie stowarzyszenia, zamiast do K. T., jako osoby prowadzącej szkołę w 2015 r., tj. roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

3) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na wydaniu decyzji o zwrocie dotacji po uprzednich kontrolach wykorzystania dotacji, potwierdzanych uchwałami zarządu powiatu, tj. naruszeniu zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, czym organ narusza prawa strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

4) art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., przez brak prawnego uzasadnienia co do uznania, że stowarzyszenie, do którego skierowana została decyzja, jest następcą prawnym organu prowadzącego w 2015 r., tj. podmiotu ewentualnie zobowiązanego do zwrotu dotacji;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

6) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także brak wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: "O.p."), stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3 K.p.a.;

7) art. 107 i nast. in fine O.p., w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., przez błędną wykładnię przepisów w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia;

8) art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 u.p.o., przez bezpodstawne uznanie, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący;

9) art. 108 O.p., ponieważ organ podatkowy nie orzekł o odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z przepisami tej ustawy, lecz o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę za własne zobowiązanie, czym także naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązanie podatnika;

10) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., przez prowadzenie postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w 2015 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał w dniu 12 września 2019 r. wyrok o sygn. akt I SA/Sz 604/19, którym oddalił sprzeciw stowarzyszenia.

Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną na ww. wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. o sygn. akt I GSK 2229/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz stowarzyszenia kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni art. 64e ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2167, dalej "p.p.s.a"), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 176/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw stowarzyszenia wskazując, że decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego szkołę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Stowarzyszenia wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. o sygn. akt. I GSK 1171/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz stowarzyszenia kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że konieczne jest pełne wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Uchylając się od tej kontroli, Sąd I instancji naruszył zatem art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art.190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też - pomimo wypełnienia przez Sąd, w wyroku z dnia 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 176/20, zaleceń NSA dotyczących kontroli prawidłowego wskazania przez organ strony postępowania administracyjnego - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd w składzie obecnie orzekającym poddał powyższą kwestię ponownej kontroli, dochodząc do odmiennych wniosków niż zawarte zostały w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Sz 793/20, orzekał w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela rozważania wyrażone w ww. wyroku i przyjmuje je za własne.

Kwestia uznania, że szkoły nie posiadają statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Przykładowo można wskazać na wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 281/09, w którym wprawdzie NSA nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA, to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły (por. wyroki WSA: w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 333/12; we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 245/12; w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 410/12; w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 384/12).

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości winien być organ prowadzący aktualnie szkołę, tj. na dzień wydania decyzji organu I instancji, w sprawie na dzień [...] lutego 2019 r., czy organ prowadzący szkołę w dacie przyznania i przekazania dotacji, w sprawie na dzień [...] grudnia 2015 r., czyli K. T.. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2015 r.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zwrot dotacji

w kwocie [...]zł pobranej w nadmiernej wysokości, przekazanej ówczesnemu organowi prowadzącemu szkołę z budżetu jednostki samorządu terytorialnego [...] grudnia 2015 r. - K. T..

W zaskarżonej decyzji organ uznał, że zawarte porozumienia przeniosły wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego. Dalej organ I instancji wskazał, że zmiany organu prowadzącego nie doprowadziły do likwidacji istniejącej szkoły czy powstania nowego podmiotu. Według organu, jeżeli porozumienie nie przeniosło praw i obowiązków między stronami i nowym organem prowadzącym, to konsekwentnie należałoby uznać, iż dotacja udzielona na rzecz stowarzyszenia jest dotacją nienależną, pobraną bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Bezsporne jest jednak, zdaniem organu, że takie rozumowanie jest błędne, ponieważ celem przekazywania dotacji jest zapewnienie funkcjonowania szkoły. Nadto, w decyzji organu odwoławczego wskazano, że brak następstwa prawnego pomiędzy organami przekazującymi sobie szkoły pozbawiłoby samorząd udzielający dotacji realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji, zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej: "u.f.z.o."), kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona.

Należy zauważyć, że wskutek reformy systemu oświatowego przepisy u.s.o. zastąpiono przepisami u.p.o. oraz przepisami u.f.z.o. Stosownie do art. 91 ust. 2 u.f.z.o., do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 5 ust. 7 u.s.o., w brzemieniu obowiązującym na dzień przyznania i przekazania dotacji (10 grudnia 2015 r.), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych

w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej,

w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zgodnie także z art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę, będąca jej organem prowadzącym, podaje liczbę uczniów, od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek

o przyznanie dotacji. Dotacja ta jest następnie przyznawana, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., na dofinansowanie realizacji zadań szkoły. Nadto, jak wskazano już wyżej, przepisy u.s.o. nie dają żadnych postaw prawnych do uznania szkoły za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadniają uznanie za taką stronę organ prowadzący szkołę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że to nie stowarzyszenie złożyło wniosek o przyznanie dotacji lecz K. T., która - jak wynika z akt sprawy - na czas składania wniosku, zawierania umów i otrzymywania dotacji, posiadała status organu prowadzącego szkołę.

Organ prawidłowo wskazał, że żaden przepis nie reguluje zasad zmiany organu prowadzącego szkołę. W sprawie zmiana została dokonana na podstawie art. 168 u.p.o. Zmiany danych zawartych w pierwotnym zgłoszeniu wpisu szkoły do ewidencji, oznaczają aktualizację danych istniejącej szkoły. Zmianę organu prowadzącego potwierdził w sprawie Starosta [...]. Wobec tego organ uznał, iż zawarte porozumienia przeniosły wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego. Wnioski organu odwoławczego, jak i organu I instancji co do przekazania skarżącej zobowiązań, należności, praw oraz środków finansowych pochodzących z dotacji przekazanych przez poprzednie organy prowadzące nie znajdują jednak jakiegokolwiek odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności nie wynika to z pism składanych przez skarżącą.

Nadto, zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Dlatego też przy poszukiwaniu adresata decyzji dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zasadne będzie posiłkowanie się zapisami ustawy określającej zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zasady te oraz zakres odpowiedzialności, a także organy właściwe i postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określa ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.f.p."). Na podstawie art. 19 ust. 1 u.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć, pomimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Zatem, przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.d.f.p. statuują podstawowe zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W najbardziej syntetycznym ujęciu można stwierdzić, że aby można było danej osobie przypisać odpowiedzialność, spełnione być powinny dwie zasadnicze przesłanki: po pierwsze, w świetle art. 19 ust. 1 u.d.f.p., zachowanie tej osoby jest bezprawne w tym sensie, że stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, określony przez ustawę, tj. stypizowany w art. 5 - art.18c u.d.f.p. Po drugie, osobie tej można przypisać winę za wspomniane naruszenie (art. 19 ust. 2 zd. 1 u.d.f.p.). Zasada winy, jako podstawowa przesłanka odpowiedzialności represyjnej, wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 30 Konstytucji RP wyrażającego zasadę godności człowieka jako najwyższego i niezbywalnego dobra. Orzekanie kary, które jest następstwem ujemnej oceny zachowania sprawcy, nie może opierać się wyłącznie na naruszeniu normy prawnej i dlatego przypisanie winy jest koniecznym elementem procesu orzekania o odpowiedzialności.

Mając zatem na uwadze wskazane uregulowania prawne, w ocenie Sądu, stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powinien być organ prowadzący szkołę aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji (w sprawie: aktualny na [...] grudnia 2015 r.). Kierowanie decyzji dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do organu prowadzącego szkołę na dzień wydania decyzji jest nieuprawnione, szczególnie, jeżeli uwzględnieni się powołane przepisy u.d.f.p.

Uzasadnienia racjonalnego nie znajduje również, w ocenie Sądu, wywód organu, że brak następstwa prawnego pomiędzy organami przekazującymi sobie szkoły pozbawiałby samorząd udzielający dotacji realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji, bowiem dotacja przyznawana jest szkole, a zmiana organu prowadzącego oznacza tylko zmianę danych nadal istniejącej, tej samej szkoły. Jeżeli zatem dotacja przyznana jest, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., szkole, to nie ma podstaw do wyprowadzania tezy, że w wyniku zmiany organu prowadzącego, następuje brak realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji. Zmiana organu prowadzącego szkołę nie wpływa na możliwość przeprowadzenia kontroli. Tezy wywiedzionej w zaskarżonej decyzji nie można wywodzić z brzmienia art. 36 u.f.z.o. regulującego kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w szkole prowadzonej przez inny organ niż ten, który otrzymał dotację. Niemniej jednak, obowiązek umożliwienia przez aktualny organ prowadzący szkołę przeprowadzenia kontroli w zakresie otrzymanych dotacji przez szkołę nie może przedkładać się na jego odpowiedzialność w zakresie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez organ prowadzący placówkę oświatową aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji.

Organ I instancji miał pełną możliwość ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie m.in., biorąc pod uwagę jednoznaczne brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o., oraz art. 90 ust. 3e u.s.o., w którym ustawodawca wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zakres delegacji ustawowej został przez ustawodawcę otwarty, w tym również pod względem doboru kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Prawo wglądu do dokumentacji kontrolowanej jednostki obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Przez dokumentację finansową należy rozumieć księgi rachunkowe szkoły w rozumieniu art. 13 ust. 1-2 u.o.r. wraz z dowodami źródłowymi, opisem przyjętych zasad polityki rachunkowości, włącznie z zakładowym planem kont, oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe uprawnienia wynikające z u.s.o., w ocenie sądu, organ I instancji miał swobodny dostęp do dokumentacji finansowej szkoły w zakresie wykorzystania ww. dotacji. Dokumentacja ta, umożliwiała organom poczynienie ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie okresu wykorzystania dotacji przez organy prowadzące szkołę, a tym samym ewentualnego przekazania środków finansowych pochodzących z ww. dotacji właściwemu organowi prowadzącemu szkołę i ich wydatkowania.

Nadto, okoliczność, że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., na dofinansowanie realizacji zadań szkoły i to szkoła jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu adresatem decyzji aktualnego organu prowadzącego. Nie uzasadniają tego zarówno przepisy prawa materialnego, jak i dokumentacja związana ze zmianą wpisu placówki w ewidencji. Z braku stosownych uregulowań w u.s.o. oraz samego uznania czy też przekonania organu, nie można wywodzić skutków negatywnych dla podmiotów, których nie można powiązać z otrzymaną dotacją w 2015 r. Dlatego też prawidłowo wskazał organ I instancji, że błędne byłoby również podważanie dotacji otrzymanej przez kolejne organy prowadzące w 2018 r. ze względu na brak regulacji dotyczących następstwa prawnego. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.f.z.o., kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Tym samym, organ I instancji jest uprawniony do kontroli organów prowadzących szkołę w zakresie otrzymanych przez nie w 2018 r. dotacji, a w przypadku ewentualnych nieprawidłowości, to one ponoszą wówczas odpowiedzialność, nawet gdyby ponownej zmianie uległ organ prowadzący szkołę.

W konsekwencji wyrażenia powyższych ocen, Sąd za uprawniony uznał zarzut naruszenia przez organy art. 28 i art. 29 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.o., gdyż decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W tej sytuacji, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zobowiązany był zastosować w sprawie nie przepis art. 138 § 2 K.p.a., lecz przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania (por. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2019, s. 477).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie§ 2 ust.1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.); koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie [...]zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł z tytułu opłaconego pełnomocnictwa (pkt IV załącznika do ustawy z dnia [...] listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz.U. Nr 225 poz. 1635 ze zm.).

Przywołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.