Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3057/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 175/17 w sprawie ze skargi K. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia i wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od skarżących K. J. i P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 175/17, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2017 r., nr ..., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty ... z dnia ... 2016 r., nr ... oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... na rzecz skarżących K. J. i P. B. solidarnie kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia ... 2016 r. K. J. i P. B. – właściciele działki nr ... w ..., zwrócili się do Starosty ... o nieujmowanie ich działki w uproszczonym planie urządzenia lasu wskazując, że na terenie działki istnieją drzewa samosiejki a według planu zagospodarowania przestrzennego działka posiada przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. Wnioskujący poinformowali, że na działce planują budowę domu mieszkalnego i wnieśli o ustalenie warunków zabudowy potrzebnych do wykonania projektu domu.

Starosta ... decyzją z dnia ... 2016 r., nr ..., orzekł o nieuznaniu zastrzeżeń złożonych przez skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu opracowanego dla działki nr ... w obrębie ..., gmina ....

Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i przywrócenia statusu nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań dla działki ... w ... oraz warunków, jakie obowiązywały przy nabyciu działki. Skarżący wskazali, że w planie zagospodarowania przestrzennego wsi ..., zatwierdzonym uchwałą nr ...Rady Gminy ... z dnia ... 2005 r., działka nr ... znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ... a przed 2007 r. urząd przekwalifikował działkę rolną na leśną, podając przy tym powierzchnię 2800 m2 albo 2600 m2. Skarżący podkreślili, że na działce rosną chore, karłowate drzewa na gruncie klasy RVI i zażądali wyjaśnienia, na czyj wniosek nastąpiły zmiany w dokumentach geodezyjnych dla działki nr ... i wnieśli o usunięcie nieprawidłowego przeklasyfikowania gruntu na las wskazując, że chcą posiadać działkę z możliwością zabudowy tak jak było pierwotnie czyli zgodnie ze studium uwarunkowań i planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy .... Skarżący podkreślili, że art. 14 pkt 7 ustawy o lasach umożliwia nieujmowanie ich działki w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia ... 2017 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2100), utrzymało w mocy decyzję Starosty ... z dnia ... 2016 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wskazało, że użytki gruntowe działki nr ... o pow. 0,39 ha to grunty rolne klasy RVI o pow. 0,11 ha i las klasy LsVI o pow. 0,28 ha i powierzchnia stwierdzonego w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu 0,28 ha, z tego 0,02 ha pod linią energetyczną, jest taka sama, jak wykazana w ewidencji gruntów. Kolegium zaznaczyło, że o kwalifikacji gruntu, jako lasu, w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają właśnie dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i zauważyło, że taka sama powierzchnia działki była ujęta w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu wsi ... na okres 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2016 r. Kolegium wyjaśniło także, że w procesie sporządzania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma możliwości kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów, czy też zmiany klasyfikacji gruntów. Ponadto, Kolegium wskazało, że nie można odmówić prawdziwości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż oględziny nieruchomości dokonane przez przedstawicieli organu I instancji przy udziale pełnomocników właścicieli nieruchomości potwierdziły, iż część działki o pow. 0,26 ha porasta drzewostan sosnowy w wieku 35 i 55 lat, zaś fragment o pow. 0,02 ha pozbawiony jest drzew ze względu na przebieg linii energetycznej. Okoliczności te wskazują, że w myśl art. 3 ustawy o lasach część nieruchomości o pow. 0,28 ha jest lasem.

Kolegium uznało także, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu nie zmienia przeznaczenia działki określonego planem miejscowym i wyjaśniło, że projekt ten dotyczy części działki o pow. 0,28 ha. Zgodnie zaś z zapisami planu zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady Gminy w ... z dnia ... 1996 r. część działki oznaczona symbolem ... wieś ... oznacza: tereny leśne i rolne, zakaz realizacji budynków, dopuszcza się zalesienie istniejących terenów rolnych i nieużytków; przy zalesianiu gruntów wzdłuż pasów sieci elektroenergetycznych obowiązuje zachowanie pasów terenu bez zadrzewień o szerokościach gwarantujących utrzymanie odległości 2,5 m od skrajnego przewodu średniego napięcia (15 kV) do korony drzew w wieku rębnym i 4,0 m od skrajnego przewodu wysokiego napięcia (220 kV) do korony drzew w wieku rębnym. Pozostała część działki znajduje się w obszarze terenu objętego planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr ... Rady Gminy w ... z dnia ... 2005 r. oznaczona symbolem ..., który określa: 1) przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; 2) zasady i warunki zagospodarowania: a) zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, b) wysokość budynków mieszkalnych i usługowych do 2 kondygnacji nadziemnych w tym druga kondygnacja w poddaszu użytkowym, c) pozostałe budynki o jednej kondygnacji nadziemnej, d) udział powierzchni terenu biologicznie czynnej co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej, e) na użytkach leśnych zagospodarowanie powierzchni biologicznie czynnej w formie drzewostanu leśnego z zachowaniem istniejącego drzewostanu.

Jednocześnie, Kolegium oceniło, że przepis art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, dający organowi prawo nieuwzględnienia nieruchomości w planie urządzenia lasu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem jest to uregulowanie dotyczące zalesiania gruntu ze środków europejskich, z czym w tej sprawie nie mamy do czynienia. Kolegium wskazało także, że zmiana przeznaczenia gruntu z leśnego na użytek rolny może nastąpić w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu, na wniosek właściciela gruntu, w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach i nie jest możliwa w ramach niniejszego postępowania.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze skarżący wskazali, że nie zgadzają się z decyzją włączającą ich działkę do uproszczonego planu urządzenia lasów i podważyli ustalenie, że w 1965 r. działka stanowiła las wskazując, że w akcie notarialnym nabycia przez ich dziadków nieruchomości z 1961 r. zapisano: niezabudowana działka roli o obszarze 4000 m2. Skarżący wyjaśnili, że działka została kupiona z zamiarem wybudowania domu. Uzyskano pozwolenie na budowę, zgromadzone zostały materiały budowlane, wykonano pierwsze niezbędne roboty. Niestety prace przerwała nieoczekiwana śmierć J. W. w 1969 r. J. W. zmarł w 1995 r. W 2007 r. właścicielką została K. J., która następnie przekazała działkę córce i zięciowi K. J. i P. B.. Skarżący są zdania, że działka nr ... w żaden sposób nie może być uznana za las. Nie można jej zaliczyć do zwartej powierzchni lasu ponieważ działka stanowi odrębny, wydzielony przedmiot własności, jest ogrodzona, a więc oddzielona od sąsiadującego z nią lasu. Jest porośnięta chorymi, karłowatymi drzewami na gruncie RVI. Ponadto, działka nie jest związana z gospodarką leśną. Według zasad hodowli lasu w lesie powinno rosnąć około 10 tys. sosen na 1 ha, a na działce rośnie ich poniżej 5% tej wartości. Skarżący przyznali, że w pobliżu działki przebiega linia wysokiego napięcia i kolejni właściciele przez lata pozwalali rosnąć swobodnie drzewom i krzewom wzdłuż linii energetycznej i obok niej, jednak roślinność jest schorowana i karłowata.

W ocenie skarżących przed 2007 r. bez zgody i wiedzy właścicieli urząd bezprawnie przekwalifikował działkę rolną na leśną i zmienił przy tym jej powierzchnię, posługując się nieprecyzyjnymi danymi: 2 800 m2 albo 2 600 m2. Skarżący zauważyli, że w akcie notarialnym z 2007 r. zapisano, że działce ... o powierzchni 0,40 ha w ewidencji gruntów odpowiada działka o nr ... obszaru 0,39 ha, a różnica powierzchni powstała w wyniku nowych pomiarów i obliczeń powierzchni gruntów wykonanych do założenia ewidencji gruntów. Działka powyższa nie jest zabudowana i ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; na działce znajduje się las o łącznym obszarze 0,26 ha. Podobnie w decyzji nr ... w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. podatek rolny ustalono dla powierzchni 0,13 ha, zaś leśny dla powierzchni 0,26 ha.

Skarżący podnieśli, że w 2008 r., nikt z właścicieli nie został powiadomiony o prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów gminy ... i nie mogli się odnieść do wprowadzonych zmian. W dniu 7 listopada 2016 r. wystąpili do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w ... o zmianę kwalifikacji działki nr ... zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w studium uwarunkowań. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia ... 2016 r. Starosta ... upoważnił klasyfikatora R. K. do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych. Skarżący przyznali, że klasyfikator został wskazany przez nich, jednak była to pierwsza osoba na liście klasyfikatorów jaką otrzymali od Starostwa. Do dnia złożenia niniejszej skargi klasyfikator nie wydał opinii. W rozmowie ze skarżącymi podczas dokonywania wizji lokalnej klasyfikator wyraźnie stwierdził, że działka nr ... nie jest lasem, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 3 ustawy o lasach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący okazali decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia ... 2017 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty ... z dnia ... 2017 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr .... Jak wynika z uzasadnienia powyższych decyzji przesłanką odmowy zmiany zapisu o leśnym charakterze części działki było ujęcie tego obszaru w uproszczonym planie urządzenia lasu. Skarżący poinformowali, że wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SA/Łd 689/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, wskazał w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, że w sprawie nie wyjaśniono okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia a związanych z wadliwą interpretacją zastosowanych w sprawie przepisów.

Sąd uznał bowiem, że orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że wpis w ewidencji gruntów uniemożliwia właścicielom nieruchomości podważanie zakwalifikowania ich działki jako leśnej w toku procedury uproszczonego planu urządzenia lasu, prowadzonej w trybie art. 19 ustawy o lasach. W ocenie Sądu to nie wpis w ewidencji gruntów ma znaczenie dla ustalenia planu urządzenia lasu, ale ustalenia zawarte w planach urządzenia lasu są wiążące dla innych aktów i decyzji, w tym dla zapisów ewidencji gruntów.

Sąd wyjaśnił przy tym, że wpis do ewidencji gruntów, na co wskazuje art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), ma znaczenie informacyjne i charakter deklaratoryjny, gdyż spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie przez inne organy. Ponadto, z ustawy o lasach wynika, że ustawodawca dał prymat zapisom i rozwiązaniom w planach urządzenia lasu, kreując ich moc wiążąca dla innych organów. Stosownie bowiem do treści art. 20 ustawy o lasach ustalenia planów urządzenia lasu uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) a ustalenia planu urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu uwzględnia się w ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Co więcej, jak wskazał Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14 (Lex nr 1918770), stanowisko organów o niemożności podważenia w toku procedury uproszczonego planu urządzenia lasu treści zapisu ewidencji gruntów i budynków o leśnym przeznaczeniu gruntu nie znajduje uzasadnienia wobec unormowań ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Sąd wskazał, że w razie podnoszonych przez stronę zarzutów co do zasadności wpisu w ewidencji gruntów o leśnym przeznaczeniu terenu organ winien więc przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające, aby zweryfikować zastrzeżenia właścicieli co do leśnego charakteru ich nieruchomości czy jej części. Dopóki bowiem dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. O tym, czy dany grunt jest lasem decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany.

Sąd wyjaśnił, że w przeciwieństwie do informacyjnego charakteru wpisu do ewidencji gruntów i budynków, ustalenia planu zagospodarowania lasu kształtują sytuację prawną właścicieli lasów.

Podsumowując, Sąd wskazał, że to do organu prowadzącego postępowanie w sprawie sporządzenia uroszczonego planu urządzenia lasu należało wyjaśnienie kwestii przeznaczenia, charakteru gruntu działki ... a wpis do ewidencji gruntów nie ma w tej kwestii znaczenia przesądzającego. Organ odwoławczy nie dokonał zaś wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. W szczególności organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący faktycznego przeznaczenia części działki ..., wpisanej w ewidencji gruntów jako las. Sąd stwierdził także, że również zapisy planu miejscowego odnośnie tej działki winny być dokonywane na podstawie ustaleń planu urządzenia lasu, co wprost wynika z art. 20 ust.1 ustawy o lasach.

Odnosząc się do zarzutu skarżących wskazującego, że ich nieruchomość nie może zostać zaliczona do zwartego kompleksu gruntu leśnego, gdyż jest od niego oddzieloną ogrodzeniem i stanowi odrębną nieruchomość, Sąd wskazał na jego nietrafność i wyjaśnił, że wyodrębnienie własności i ogrodzenie części gruntu nie ma znaczenia dla możliwości potraktowania go jako części obszaru leśnego. O zaliczeniu gruntu do lasu decydują kryteria przedmiotowe, tj. charakter szaty roślinnej. Wskazuje na to definicja legalna (ustawowa) lasu, zawarta w art. 3 ustawy o lasach. Tekst ustawy wskazuje, że ustawodawca nie wiąże definicji lasu z kwestią własności gruntu. Jeżeli dany obszar spełnia kryteria przedmiotowe, tj. pozostaje pokryty szatą roślinną, o której mowa w art. 3 ustawy o lasach, zajmuje odpowiednio dużą przestrzeń, to kwalifikuje się go jako las, niezależnie od tego, do kogo należy w całości, czy w części.

Sąd ocenił jako trafną ocenę Kolegium, zgodnie z którą w sprawie nie ma zastosowanie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, bowiem postępowanie nie dotyczy gruntu objętego dopłatami unijnymi i wskazał jednocześnie, że w przypadku, gdy organy po ponownym przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego dojdą do przekonania, ze sporna część działki ... to jednak grunt leśny, rozważenia wymagać będzie ewentualność zastosowania unormowania zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ..., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi bądź uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium zarzuciło, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem:

1. prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez przyjęcie, że zapis w ewidencji gruntów i budynków nie ma znaczenia dla kwalifikacji gruntu jako las i jest informacją drugorzędną;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość podważenia w toku procedury uproszczonego planu urządzenia lasu treści zapisu ewidencji gruntów i budynków o leśnym przeznaczeniu gruntu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - poprzez przyjęcie, iż w toku procedury uproszczonego planu urządzenia lasu należy rozważyć możliwość zmiany lasu na użytek rolny;

2. przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - wobec braku sformułowania w ocenie prawnej, jakim przepisom postępowania uchybił organ a nadto poprzez stwierdzenie braku wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w szczególności faktycznego przeznaczenia części działki wpisanej w ewidencji gruntów jako las i wadliwe przyjęcie, że organy nie dokonały analizy zapisów dotyczących gruntu leśnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas w sprawie prezentowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... uzasadniają uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 175/17 i oddalenie skargi K. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2017 r., nr ....

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest bowiem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut Kolegium dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z uwagi na niewskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku, jakim przepisom postępowania orzekające w sprawie organy uchybiły, w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania oprócz stwierdzenia, że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i wskazania, że w szczególności organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący faktycznego przeznaczenia części działki nr ..., nie wskazuje przepisów postępowania, które zostały w ten sposób naruszone.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie obowiązków określonych przepisami procesowymi; 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w regulacjach proceduralnych uprawnień; 3) błędnej wykładani poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017 r., Wydawnictwo C.H.BECK, str. 657). Niewątpliwie przy tym, obowiązkiem sądu uwzgledniającego skargę na podstawie komentowanego przepisu jest zarówno wykazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił oraz wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 401/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich okoliczności nie wskazał jednakże Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji wskazującego na niewyjaśnienie przez orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący faktycznego przeznaczenia części działki nr ....

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy sprawy wskazuje, że część działki nr ... o pow. 0,28 ha stanowi las.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu została ujęta część działki skarżących nr ... jako stanowiąca las klasy LsVI o pow. 0,28 ha, ze wskazaniem, że 0,26 ha stanowi powierzchnia leśna zalesiona drzewami gatunek główny sosna, wiek 55 lat, a 0,02 ha stanowi powierzchnia leśna niezalesiona (linia energetyczna).

Bezsporne w sprawie jest, i potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, że część działki nr ... była ujęta w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu wsi ... na okres 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2016 r. Z dokumentów dotyczących tegoż planu wynika, że powierzchnia 0,26 ha działki nr ... wskazana została jako zalesiona drzewami gatunek sosna, wiek 45 lat.

W aktach administracyjnych znajduje się mapa gospodarcza lasu obrębu ... według stanu na 15 lipca 2006 r., na której to mapie na części działki nr ... znajduje się las oznaczony symbolem So (sosna) 45.

Przede wszystkim zaś w aktach administracyjnych znajduje się protokół z oględzin działki nr ... przeprowadzonych przez organ I instancji przy udziale pełnomocników właścicieli nieruchomości w dniu 4 listopada 2016 r. W trakcie tychże oględzin ustalono, że: część działki na pow. 0,11 ha znajdującej się od strony drogi biegnącej przez wieś ... porastają pojedyncze samosiejki sosny ok. 8 letnie; grunt ten według ewidencji gruntów i budynków stanowi grunty orne RVI; w dalszej części działki znajdują się drzewostan sosnowy w wieku 55 i 35 lat, podszyt złożony z sosny, zwarte, luźne zadrzewienie; użytek LsVI stanowi 0,28 ha; na końcu działki w użytku LsVI znajduje się fragment 0,02 ha pozbawiony drzew ze względu na biegnącą linię energetyczną; działka ta jest ogrodzona. W protokole znajduje się adnotacja wskazująca, że pełnomocnicy właścicieli nie wyrazili zgody na sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Protokół ten, wbrew stanowisku Sądu I instancji, jest czytelny i zrozumiały.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazali, że działka stanowi odrębny, wydzielony przedmiot własności, jest ogrodzona, a więc oddzielona od sąsiadującego z nią lasu. Jak natomiast prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, wyodrębnienie własności i ogrodzenie części gruntu nie ma znaczenia dla możliwości potraktowania go jako części obszaru leśnego.

Powyższe okoliczności potwierdzają także zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi część działki nr ... o pow. 0,28 ha stanowi grunt leśny - użytek leśny, z czego 0,02 ha znajduje się pod linią energetyczną.

Wobec jednoznaczności powołanych dowodów, przeprowadzenie jeszcze innych niesprecyzowanych dowodów potwierdzających faktyczne przeznaczenie części działki nr ... jako lasu, na co wskazał Sąd I instancji, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiałe, tym bardziej, że skarżący w toku całego postępowania nie przedstawili dowodu jak i nie wskazali okoliczności, które mogłyby podważyć dokonaną w tym zakresie ocenę organów administracji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a stosownie do treści art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że wpis do ewidencji gruntów nie ma w niniejszym postępowaniu znaczenia przesądzającego. Wyjaśnić bowiem należy, że ewidencja gruntów i budynków nie może być traktowana przy dokonywaniu klasyfikacji gruntu dla potrzeb utworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako jedyny dokumenty wskazujący na leśny charakter działki. Zapis w ewidencji gruntów nie determinuje w każdym przypadku, że dany grunt widniejący w ewidencji jako Ls stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach.

Ponadto, dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15, https://orzeczenia.nsagov.pl). Dlatego też, o zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tym gruncie.

W świetle zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty m.in. uproszczony plan urządzenia lasu a nie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, czy też jej stan. Ewidencja gruntów i budynków, jak każda ewidencja ma charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 385/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić także trzeba, że w myśl art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Z powyższego wynika, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Zasadą jest, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym prawem urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 38/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast trafne stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że wpis w ewidencji gruntów i budynków może zostać podważony w toku procedury sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu.

Prawidłowość zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie może być kwestionowania w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu. Uproszczony plan urządzenia lasu jest bowiem dokumentem, który ma przedstawiać stan lasu na czas sporządzenia przez wykonawcę inwentaryzacji lasu. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące jego granic i powierzchni. Ponieważ norma art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis do regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zakreślających zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz właściwość organów w tym zakresie, musi być ona wykładana ściśle. Także odwołanie do względów wykładni systemowej uzasadnia wniosek, że ewentualne błędy w ewidencji, co do uwidocznionych w niej granic lasów, mogą być eliminowane wyłącznie w trybie przewidzianym w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W procesie sporządzania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma zatem możliwości kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów czy też zmiany klasyfikacji gruntów. Kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nie dokonały analizy zapisów dotyczących gruntu leśnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji teza taka bowiem nie wynika a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń.

Zasadny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, iż w toku procedury uproszczonego planu urządzenia lasu należy rozważyć możliwość zmiany lasu na użytek rolny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie Kolegium wskazujące, odmiennie niż to uznał Sąd I instancji, że w toku procedury sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie można dokonać zmiany lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z treścią tego przepisu zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W przedmiocie tym, w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu, co wynika z treści art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Postępowanie mające na celu zmianę lasu na użytek rolny jest więc postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu. Stąd też kwestia objęta art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Podzielając, w konsekwencji powyższych ustaleń, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... zawarte w decyzji z dnia ... 2017 r., nr ..., i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 175/17, i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skargę K. J. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2017 r., nr ..., jako bezzasadną, oddalił.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.