Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 808/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 , 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej R.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 19 marca 2012r. strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o anulowanie zadłużenia z tytułu składek, uzasadniając go trudną sytuacją materialną i zdrowotną. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że zaległości są wynikiem tragicznych okoliczności od niej niezależnych. W okresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, w 2003 roku, w jej sklepie miała bowiem miejsce kradzież na bardzo dużą kwotę. Do tego doszło nękanie skarżącej przez męża łącznie ze zleceniem jej zabójstwa, co spowodowało, że skarżąca żyła w ciągłym stresie związanym z obawą o życie swoje i córek. W konsekwencji podupadła na zdrowiu i przez długi czas nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Do wniosku dołączyła dokumentację potwierdzającą opisane okoliczności.

W decyzji organu I instancji odmawiającej umorzenia należności organ wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność stosownie do art. 28 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt. 1 ustawy z dnia 28 luty 2003r Prawo upadłościowe i naprawcze),

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z zapisem art. 32 wspomnianej ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Z kolei w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, szczegółowe przesłanki umorzenia należności zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na prowadzoną wobec skarżącej egzekucję administracyjną, a organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję zaległości. Organ stwierdził, że trudności finansowe skarżącej mają charakter przejściowy i nie można na tej podstawie wnioskować, że już nigdy strona nie będzie w stanie spłacić zadłużenia.

Jednocześnie w ocenie organu, uwzględniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej oraz zdrowotnej wnioskodawcy jako stanu wskazanego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w przywołanym rozporządzeniu. Umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową i wymaga szczegółowego wykazania konieczności jego zastosowania. Organ wskazał, że działalność skarżącej została wyrejestrowana z dniem 30 września 2007r. Osiągane dochody z tytułu aktualnie wykonywanej pracy w kwocie 1111, 55 zł netto, nie dają podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja, w której zagrożona byłaby sfera elementarnych potrzeb strony. Organ powołał się na fakt, że skarżąca nie załączyła do akt dokumentu potwierdzającego istnienie przeciwwskazań do wykonywania pracy zarobkowej. Również okoliczność nękania skarżącej przez męża, co spowodowało problemy zdrowotne nie ma obecnie bezpośredniego wpływu na umorzenie należności z tytułu składek. Ponadto kłopoty finansowe po kradzieży w firmie także nie dają podstaw do umorzenia zaległości wobec ZUS. Analizując sytuację materialną strony organ nie kwestionował wydatków na wynajmowane mieszkanie w kwocie 800 zł miesięcznie. Przyjął również za oświadczeniem skarżącej, że wydatki na leki wynoszą 36 zł miesięcznie, przy jednoczesnym wyjaśnieniu skarżącej, że nie posiada większych środków na leczenie, mimo iż jej sytuacja zdrowotna tego wymaga. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika ponadto, że skarżąca posiada zobowiązania pieniężne wobec Urzędu Miasta – należności z tytułu opłat za lokal użytkowy w kwocie 76294, 64 zł oraz wobec dostawców w wysokości 37164,27 zł. Analizując zatem sytuację ekonomiczną i życiową strony pod kątem istnienia przesłanek do umorzenia należnych składek organ stwierdził, że stosowanie ulg w spłacie należności publicznoprawnych - aczkolwiek dopuszczalne jest przez ustawodawcę - stanowi jednak odstępstwo od zasady powszechności obciążając obywateli należnościami publicznoprawnymi. Wobec tego równie wyjątkowy charakter muszą mieć okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowych, skutkujące ich wygaśnięciem, co oznacza w istocie rezygnację ZUS z należnych mu wpływów. ZUS uznał, iż nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest to, że zaległości składkowe są konsekwencją prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Podejmując bowiem działalność gospodarczą należy być świadomym tego, iż należy uwzględnić w programie działania obowiązujący system prawny i przyswoić sobie wynikające z niego obowiązki, w tym obowiązki terminowego uiszczania składek. Likwidacja działalności nie stanowi zaś podstawy do umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Organ ponadto wskazał, iż sytuacja ekonomiczna i życiowa w jakiej skarżąca się znajduje jest trudna, ale umorzenie zaległości byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż bezpowrotnie uszczupliłoby środki publiczne. Zakład podejmując decyzje o umorzeniu zaległości bierze pod uwagę nie tylko ważny interes osoby zobowiązanej i jej sytuację finansową, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. Należności, o których umorzenie wnioskuje skarżąca są obowiązkowe i tworzą fundusze celowe, z którego finansowane są emerytury i renty. Należy przez to rozumieć konieczność zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa oraz ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Reasumując organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku, skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty, wskazując dodatkowo, że w wieku 58 lat, żyjąc od 2002 roku w ciągłym stresie, ukrywając się i zmieniając ciągle miejsce zamieszkania z obawy o swoje życie, nie może zgodzić się ze stanowiskiem Zakładu, że rokuje poprawę sytuacji materialnej, która umożliwi jej spłatę zadłużenia. Dodatkowo skarżąca nie zgodziła się z decyzją w części uzasadniającej odmowę umorzenie zaległości z uwagi na fakt, iż należności których dotyczy wniosek tworzą fundusze celowe, z którego finansowane są emerytury i renty. Podkreśliła, że jej zaległość dotyczy składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W dniu [...] roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której bez zastrzeżeń podzielił argumentację organu I instancji akcentując fakt, że zaległość jest wynikiem nieopłacania składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, która jako działalność zarobkowa co do zasady jest obliczona na osiąganie zysku. Tak więc nawet wystąpienie straty nie zwalnia od opłacania składek, ani ich umorzenia. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych.Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił wyjątkowość instytucji umorzenia należności wobec ZUS, zastrzeżonej tylko dla sytuacji wręcz drastycznych. W ocenie organu odwoławczego skarżąca aktualnie posiada dochody, z których wprawdzie prowadzona jest egzekucja administracyjna, jednak uwzględniając fakt, że w wyniku egzekucji można potrącić tylko pewną część wynagrodzenia, gdyż ustawodawca określił kwotę wolną od zajęć , skarżąca nie zostanie pozbawiona niezbędnych środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wydatki w kwocie 800 zł na mieszkanie i 36 zł na leczenie również nie uzasadniają umorzenia należności wobec ZUS.

Odnosząc się natomiast do sytuacji zdrowotnej organ odwoławczy wprawdzie nie zakwestionował złego stanu zdrowia skarżącej jednak nie uwzględnił tej okoliczności jako przesłanki uzasadniającej umorzenie zaległości. Argumentował, że skarżąca nie udowodniła, że brakuje jej środków na leczenie, a opłaty za wynajmowanie mieszkania nie stanowią nadzwyczajnych wydatków.

W ocenie organu odwoławczego mimo, że skarżąca twierdzi, iż jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna to nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek skarżącej podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz poddano wnikliwej analizie dowody dostarczone przez stronę i uznano, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że kradzież w jej firmie w 2003 roku na kwotę. 340. 000 zł oraz prześladowania ze strony męża włącznie ze zleceniem jej zabójstwa są wystarczająco nadzwyczajnymi okolicznościami uzasadniającymi wniosek o umorzenie należności wobec ZUS.

Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej z dnia 19 marca 2012r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, nr 205, poz.1585 j. t. z późn. zm.) należności z tytułu składek - pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) - mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Na wstępie należy wskazać, iż Zakład uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zakład wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącej jest objęte postepowaniem egzekucyjnym, a organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję zaległości. Ponadto Zakład analizował przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu.

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, który zaprezentowano w zaskarżonej decyzji, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, w tym należności z tytułu składek są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż ta okoliczność nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należność w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego. Sąd bada bowiem czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu.

Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Wyjaśniając stan faktyczny sprawy orzekający organ nie zgromadził wszystkich dowodów obrazujących stan finansowy skarżącej jak również nie dokonał ich oceny z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności.

Z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, iż obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową) oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Tymczasem Zakład dysponował wiarygodnymi dokumentami potwierdzającymi sytuację finansową skarżącej oraz przyczyny powstania zadłużenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że co do zasady Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza wiązała się z ryzykiem niepowodzenia ( nawet bankructwa ), zaś instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek nie może prowadzić do zwolnienia z długu w sytuacji innej niż szczególnie uzasadniona i niezawiniona przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Warto w tym miejscu nadmienić, że strata w prowadzonej działalności gospodarczej, nie stanowi sama w sobie zdarzenia nadzwyczajnego czy klęski ("żywiołowej lub życiowej") lecz może być skutkiem tego rodzaju okoliczności. Dopiero wykazanie tych okoliczności i ich bezpośredniego wpływu na poniesienie strat materialnych oraz ustalenie, że w tej sytuacji opłacenie składek mogłoby prowadzić do bankructwa, oznaczałoby możliwość stwierdzenia istnienia przesłanki umorzeniowej. W niniejszej sprawie skarżąca wyrejestrowała działalność z dniem 30 września 2007 roku, jednak jak wskazywała we wszystkich swoich pismach na jej sytuacje finansową bezpośredni wpływ wywarła kradzież w jej firmie w 2003 roku, w wyniku której skarżąca poniosła stratę w wysokości 340 000 złotych. Jak wynika z akt sprawy do dziś skarżąca posiada zobowiązania względem dostawców z tamtego okresu oraz zaległości wobec urzędu miasta z tytułu najmu lokalu użytkowego, w którym prowadziła działalność. Istotnie należy potwierdzić, że problemy w działalności gospodarczej o ile nie są efektem zdarzeń nadzwyczajnych bądź klęski żywiołowej nie stanowią przesłanki umorzeniowej w rozumieniu przepisów ustawy i rozporządzenia. Za zdarzenie nadzwyczajne w gospodarce rynkowej i działalności gospodarczej nie mogą być oczywiście uznane regulowane prawem zasady konkurencji i prowadzonej przez Państwo polityki finansowej, jednak organy nie uzasadniły dlaczego kradzież w firmie skarżącej nie została uznana za zdarzenie nadzwyczajne. Wprawdzie ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem klęski żywiołowej, nie wymienia również katalogu nadzwyczajnych zdarzeń, co oznacza, że ocena należy w każdym wypadku do organu. W tym kontekście Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, który przyjmując jako punkt wyjścia do interpretacji zdarzenia nadzwyczajnego fakt, iż jest ono wywołane czynnikami zewnętrznymi , których nie można przewidzieć, do takich nie kwalifikuje kradzieży. Nie wyjaśnia przy tym jak skarżąca powinna była to przewidzieć, a stwierdza, że zadłużenie powstało z uwagi na to, że nie były opłacane należne składki w określonych terminach w czasie prowadzonej działalności. Brak jest w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesienia do kwestii za jaki okres powstało zadłużenia i kiedy miała miejsce kradzież i czy mogło to mieć wpływ na powstanie zaległości. W opinii Sądu nawet od prowadzącego działalność gospodarczą mającego świadomość, że brak zysków w firmie nie zwalnia go od regulowania składek nie można wymagać przewidywania takich sytuacji jak kradzież. Szczególnie, że jak wynika z akt sprawy kradzież dotyczyła bardzo dużej kwoty, a jej konsekwencje finansowe, względem dostawców i wynajmującego lokal użytkowy, skarżąca ponosi do dziś. Wprawdzie organ nie przedstawił tego w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny, jednak z treści uzasadnienia można wnioskować, że to właśnie przedmiotowe wierzytelności są również przedmiotem prowadzonego postepowania egzekucyjnego ( skarżąca w oświadczeniu z dnia 18 maja 2012r. oświadczyła, że egzekucja w stosunku do powyższych zobowiązań była prowadzona, ale okazała się nieskuteczna). W nawiązaniu do powyższego należy podnieść, że organ nie wskazał jaka kwota jest aktualnie pobierana z wynagrodzenia skarżącej tytułem prowadzonej egzekucji. Stwierdził natomiast, że z uwagi na fakt, że z wynagrodzenia można potrącić tylko jego część, pozostawiając określoną przez ustawodawcę kwotę wolną od zajęć, uznał, że skarżąca nie zostanie pozbawiona środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Jednak i w tym względzie nie wyjaśnił na czym opiera swoje przekonanie, skoro faktem bezspornym jest kwota uzyskiwana przez skarżącą z wynagrodzenia za pracę w wysokości 1111,55 zł, a niekwestionowanymi przez organ wydatkami kwota 800 zł na utrzymanie wynajmowanego mieszkania (skarżąca została bowiem eksmitowana z dotychczasowego lokalu) oraz kwota 36 złotych na leki. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena stanu faktycznego jest pobieżna i sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że mimo trudnej sytuacji skarżącej jej wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem mimo wszystko nie spełnione są przesłanki umorzenia zadłużenia. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów wnioskodawcy, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie porównał również miesięcznego dochodu wnioskodawcy z jej miesięcznymi i podstawowymi wydatkami ponoszonymi na utrzymanie gospodarstwa domowego, a tym samym nie ustalił możliwości płatniczych zobowiązanej. Prezes ZUS wskazał co prawda ile wynoszą wydatki na utrzymanie mieszkania – 800 zł oraz na leki – 36 zł, jednakże organ poprzestał na wskazaniu tych okoliczności i odstąpił od ich analizy. Organ nie dostrzegł, iż wskazane koszty nie są to jedyne koszty, które wiążą się z utrzymaniem skarżącej (oprócz oczywiście nieustalonej przez organ kwoty na poczet prowadzonej egzekucji). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że skarżąca musi ponosić choćby wydatki na wyżywienie i ubranie. Brak zaś należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, organ nie zauważył, iż oprócz zadłużenia wobec ZUS skarżąca posiada też inne zobowiązania, wobec innych wierzycieli, z okresu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej oraz zalega z opłatami za mieszkanie ( karta 50 akt adm.). Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego na poparcie stwierdzenia organu, iż brał on pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne). Skarżąca aktualnie pobiera wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę na czas określony, do dnia 31 grudnia 2013r., ma 58 lat. W tej sytuacji wymaga podkreślenia, że samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Podkreślić należy, iż stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć czy egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb jego rodziny oraz konieczności korzystania z pomocy społecznej. Nawet jeżeli jest skutecznie prowadzona egzekucja ( w aktach sprawy brak jest na to dowodów) nie oznacza to wcale, że skarżąca nie będzie żyła na granicy nędzy. W tym konkretnym postępowaniu ustawodawca dał organom możliwość wzięcia pod rozwagę ww. okoliczności. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że nawet w sytuacji prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku dłużnika ustawodawca dopuszcza umorzenie zadłużenia w uzasadnionych przypadkach. Punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji powinna być szczegółowa analizowana w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

Jednocześnie sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W tym kontekście nie stanowi uzasadnienia stanowiska organu twierdzenie, że skarżąca mimo bardzo trudnej sytuacji materialnej nie korzysta ze środków pomocy społecznej.

Organ nie wziął pod uwagę jak w sytuacji ciągłego zagrożenia, ukrywania się, zmieniania miejsca zamieszkania w wyniku jego utraty na skutek eksmisji przedstawiają się możliwości zarobkowania przez skarżącą.

Niewyjaśniona również do końca jest sytuacja zdrowotna skarżącej. Twierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca nie udowodniła braku środków na leczenie w zestawieniu z oświadczenie skarżącej złożonym na druku oświadczenia z dnia 18 maja 2012r. , że nie stać jej na leczenie z uwagi na brak środków , stanowi o nierozpatrzeniu materiału dowodowego, wbrew zasadzie wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Zakład przekroczył granice uznania administracyjnego. Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej kontroli decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego stwierdził w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04), że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki , co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącej i jej wiek w połączeniu z wysokością zadłużenia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy wprawdzie zgromadziły materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Trudno bowiem uznać, że ustalenie, iż miesięczny dochód w wysokości 1111,55 zł, po potrąceniu niekwestionowanych kosztów utrzymania mieszkania oraz leków (kwota 836 zł) plus kwota potrącenia z tytułu prowadzonej egzekucji jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej. Wnioski takie w świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajdują uzasadnienia. Organ pominął całkowicie niezbędne koszty utrzymania w postaci kosztów wyżywienia i ubrania. Nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącej w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, uzasadnia stanowisko organu.

W świetle powyższego za nieuzasadnione i gołosłowne należy uznać twierdzenia organu, który akceptując powyższe zestawienie dochodów i wydatków skarżącej widzi możliwość pomniejszenia będącej w jej dyspozycji kwoty dochodów o kwoty z tytułu spłaty zaległości, bez uszczerbku dla realizacji podstawowych potrzeb rodziny.

W ocenie Sądu organ nie uzasadnił (w świetle zaaprobowanych dowodów nie sposób uzasadnić wniosków organu), dlaczego sytuacja skarżącej nie zasługuje na ocenę, że spełnia przesłankę ustawową do umorzenia należności. Uzasadnienie powinno zawierać konkretne wyliczenie, które na bazie poczynionych ustaleń pozwala na wywiedzenie wniosków organu. Nie można uznać za wystarczające samo zestawienie danych, co do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej oraz wniosków, że nie uzasadniają one spełnienia warunków do udzielenia ulgi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie z wskazaniami Sądu, następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

bg