Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2119/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 9, art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Joanna Zabłocka Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Z. L. O. T. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 338/14 w sprawie ze skargi S. Z. L. O. T. w O. na decyzję Z. W. W.-M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. Z. L. O. T. w O. na rzecz Z. W. W.-M. kwotę 1800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Votum separatum


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2014 r. sygn. akt: I SA/Ol 338/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę S. Z. L. O. T. w O. na decyzję Zarządu Województwa W. – M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację projektu.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że S. Z. O. T. z siedzibą w O., dalej "Z.L.O.T." zawarło w dniu [...].03.2012 r. umowę nr [...] o dofinansowanie (dalej: umowa o dofinansowanie) projektu pn. Klaster Turystyczny M. Zachodnie (dalej projekt) z Województwem W.- M. reprezentowanym przez Zarząd Województwa zwany w umowie Instytucją Zarządzającą (dalej IZ). Do przedmiotowej umowy zawarto 4 aneksy.

Pismem z [...].07.2013 r., IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu części pobranego dofinansowania w kwocie 77 923,17 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, tj. 14 dni od dnia jego doręczenia, na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej: ufp) w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) doręczyła Beneficjentowi 30.08.2013 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W dniu [...].11.2013 r. Zarząd Województwa W. – M. wydał na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 9 ufp decyzję administracyjną nr [...], w której zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części środków w kwocie 77 923,17 zł wraz z odsetkami.

Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna w O. wniosła wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy.

Zarząd Województwa W. – M. w O. decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 roku. Wskazał na naruszenie:

- § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie poprzez zakup przez Beneficjenta usług od podmiotów z którymi posiada powiązania organizacyjne tj. będących jednocześnie członkami Stowarzyszenia Z. Lokalnej Organizacji Turystycznej oraz członkami Klastra Turystycznego M. Zachodnie (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1 - 9),

- pkt 5.2 Wytycznych poprzez opłacenie wydatku nieprzewidzianego we wniosku o dofinansowanie, poniesionego w ramach umowy z [...].08.2012 r. (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. - 3 decyzji w pkt 10.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalony stan faktyczny wypełnił dyspozycję normy art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W rozpoznawanym sprawie Beneficjent pobrał środki na sfinansowanie wydatków bez podstawy prawnej (nienależnie), z uwagi na fakt, iż ich poniesienie nie spełniało przesłanek z § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym za wydatki uznaje się wydatki spełniające kryteria, zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1083/2006 rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2006, jak również w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) i wydanych do niej aktów wykonawczych oraz zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności wydatków w okresie programowania 2007 - 2013 i z Uszczegółowieniem Programu, jak również z zasadami określonymi przez Instytucje Zarządzającą RPO WiM.

Zdaniem organu, koszty nie mogły być kosztami kwalifikowanymi gdyż, naruszały zasady określone przez IZ w § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Organ podniósł, że stroną umowy o dofinansowanie było Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna jako podmiot zarządzający Klastrem Turystycznym M. Z. (dalej: klaster). Beneficjentem zaś jest podmiot zarządzający klastrem, ale z dofinansowania korzystają członkowie klastra. Wszyscy uczestnicy klastra mają równy dostęp do usług, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych nabytych lub wytworzonych w ramach projektu. Równy dostęp nie jest przy tym tożsamy z dofinansowaniem wydatków ponoszonych przez poszczególnych członków klastra, które ponieśli jako dostawcy towarów lub usług w ramach tego samego projektu. Jest to sprzeczne z § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie, gdzie uregulowano zakaz nabywania towarów, usług, itp. od podmiotów, z którymi Beneficjent posiada powiązania organizacyjne tj.: Beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania (. . .) organizacyjne. Dwie lub więcej osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnych są powiązane organizacyjnie, jeżeli jedna z nich bezpośrednio lub pośrednio kontroluje pozostałe. W związku z tym niedopuszczalnym jest by podmiot otrzymujący dofinansowanie ze środków UE, a takim jest pośrednio każdy członek klastra, był jednocześnie dostawcą tych dóbr. Taka interpretacja prowadziłaby do tworzenia projektów, w których sztucznie powstałaby grupa odbiorców produktów i rezultatów wynikających z realizacji danego projektu. Zlecanie przez Beneficjenta świadczenia powyższych usług podmiotom, z którymi zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, ma on powiązania wynikające z członkostwa w Stowarzyszeniu i klastrze stanowi naruszenie § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Powiązania te, polegają na możliwości kontroli pośredniej, gdyż podmioty te jako członkowie Stowarzyszenia oraz klastra biorą udział w podejmowaniu uchwał na walnym zgromadzeniu Stowarzyszenia i na walnym zgromadzeniu klastra.

Powołując się na Statut Stowarzyszenia organ podkreślił, iż do kontroli pośredniej doszło na poziomie członkowstwa w Stowarzyszeniu. Między innymi, zgodnie z art. 20 ust. 2 b Statutu Stowarzyszenia zarejestrowanym przez Krajowy Rejestr Sądowy w dniu 31 marca 2005 r. (dalej Statut Stowarzyszenia) ww. podmioty jako członkowie Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia mają możliwość poprzez głos doradczy wpływu na podejmowanie uchwał m.in. w zakresie powoływania i odwoływania członków Zarządu Stowarzyszenia, który to podpisał przedmiotowe umowy (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1 - 7). Stosownie natomiast do art. 23 Statutu Stowarzyszenia powyższe podmioty jako członkowie Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia mają możliwość wpływu na podejmowanie uchwał m.in. w zakresie powoływania i odwoływania członków Zarządu Stowarzyszenia, który to podpisał umowy z wyżej wymienionymi podmiotami (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 8 - 9; na poziomie członkostwa w klastrze (dotyczy wydatków poniesionych po przeprowadzeniu postępowań wymienionych na str. 2 decyzji w pkt 1 - 9).

Zgodnie zaś z § 9 ust. 6 Statutu Klastra podmioty te, jako członkowie Walnego Zgromadzenia Klastra, dysponujący w myśl § 9 ust. 1 Statutu Klastra jednym głosem, mają możliwość wpływu na podejmowanie uchwał m. in. w zakresie udzielenia absolutorium Radzie Organizacyjnej klastra, w skład której wchodzą Koordynator Klastra oraz 5 przedstawicieli członków klastra. Na podstawie § 11 ust. 3 cytowanego statutu, Rada Organizacyjna decyduje o wszystkich sprawach klastra, o ile nie wymagają one podjęcia uchwały Walnego Zgromadzenia Klastra. W skład Rady Organizacyjnej wchodzi 5 przedstawicieli członków klastra oraz Koordynator Klastra, którym w myśl § 6 ust. 1 Statutu klastra jest Stowarzyszenie. Stowarzyszenie działa natomiast poprzez organ wykonawczy czyli zarząd który podpisał umowy z wyżej wymienionymi podmiotami.

W związku z powyższym za niedopuszczalne organ uznał, aby niektórzy członkowie klastra, a tym samym członkowie stowarzyszenia będący Beneficjentem, niezależnie od korzyści wynikających z otrzymanego przez klaster dofinansowania m.in. na współdziałanie na rzecz tworzenia wspólnej marki regionu, wspólnych produktów oraz pakietów turystycznych, otrzymywali dodatkowe korzyści w postaci wynagrodzenia za świadczone usługi w ramach realizacji projektu.

Organ podtrzymał również swoje stanowisko w zakresie interpretacji załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 2008.214.3 z 29.08.2008 r.). Wskazał, iż Beneficjent odwołując się do wspomnianego rozporządzenia i twierdząc, że z niego należy wywodzić definicję powiązań organizacyjnych, pominął postanowienia § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie.

Organ podkreślił, że Beneficjent przy realizacji projektu naruszył procedury określone w art. 184 ufp, przy czym, poprzez naruszenie procedur rozumiane jest realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z umową o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do stosowania wytycznych (str. 2 umowy o dofinansowanie). W związku natomiast z naruszeniem pkt 5.2 Wytycznych doszło do naruszenia procedur.

Organ podtrzymał również stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji dotyczące naruszenia ogólnych warunków uznania wydatku za kwalifikowalny, uregulowanych w Wytycznych poprzez przedstawienie do rozliczenia wydatku nieprzewidzianego we wniosku o dofinansowanie, a poniesionego w ramach umowy z [...].08.2012 r. Organ wskazał, że nagrody pieniężne nie były przewidziane we wniosku o dofinansowanie (w punktach C - 4 i 0 - 4), zatem nie mogły być uznane za kwalifikowalne. Środki unijne przeznaczone są na realizację konkretnego projektu, który został zweryfikowany w kolejnych etapach postępowania konkursowego. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych warunków. Przedmiot umowy został precyzyjnie określony w jej § 2, a doprecyzowany we wniosku o dofinansowanie będącym załącznikiem do umowy o dofinansowanie.

Organ podzielił argumentację strony, iż umowa o dofinansowanie przewiduje możliwość ponoszenia wydatków niekwalifikowanych, jednakże dotyczy to pokrywania wydatków ze środków własnych Beneficjenta, a nie ze środków publicznych.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 43 ufp, gdyż nie dotyczy on ustalonego stanu faktycznego. Przepis ten, określa zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, z zastrzeżeniem, że odrębne ustawy mogą to prawo ograniczyć. Zdaniem organu, § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie nie naruszył art. 43 ufp bądź jakikolwiek z artykułów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów ustawodawstwa UE. Beneficjent naruszył natomiast postanowienia umowy o dofinansowanie w związku z czym zakwestionowane wydatki zostały uznane za niekwalifikowane w całości (w 100%). Wbrew stanowisku Beneficjenta nie ma to związku z dokumentem pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (tzw. Taryfikator), którego celem jest ocenienie rodzaju, stopnia naruszenia oraz skutków finansowych dla wydatków ze środków funduszy UE wykorzystanych z naruszeniem prawa zamówień publicznych.

Organ nie uwzględnił również zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie wykonania zakwestionowanych usług w ramach pracy społecznej członków. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń postanowień umowy o dofinansowanie, co skutkowało uznaniem wydatku za niekwalifikowany. Ponadto Beneficjent sam w art. 4 i 12 Statutu Stowarzyszenia zapisał, że opiera swoją działalność na pracy społecznej członków, którzy dodatkowo są zobligowani do opłacenia składek członkowskich.

W dalszej kolejności organ uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały naruszone zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie.

Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że realizując zadanie określone w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i będąc odpowiedzialną za prawidłową realizację programu operacyjnego stosownie do art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., IZ zaskarżoną decyzją prawidłowo utrzymała w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2013 r. zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Nawiązując zatem do ustanowionych w niniejszej sprawie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków (w tym środków europejskich) przeznaczonych na realizację projektu, w pierwszej kolejności należało odwołać się do postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] marca 2012 r. Zapisy tej umowy w sposób jednoznaczny wskazują, że w § 4 ust. 3 skarżący, jako beneficjent, zobowiązał się do "realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Projektu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu (...)".

Zgodnie zaś z § 10 ust. 9 umowy, Beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania osobiste, tj. małżonka, rodziców, teściów, zstępnych lub organizacyjne. Dwie lub więcej osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnych są powiązane organizacyjnie, jeżeli jedna z nich bezpośrednio lub pośrednio kontroluje pozostałe.

Sąd I instancji wskazał, że analiza przywołanych zapisów umowy o dofinansowanie wskazuje na zakaz nabywania towarów i usług od powiązanych podmiotów. Jego ustanowienie niewątpliwie służy zagwarantowaniu wydatkowania środków dofinansowania zgodnie z art. 47 u.f.p tj. z zachowaniem zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji. Podejmując zatem zobowiązanie do realizacji projektu, poprzez zapis § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie projektu oraz szczegółowe postanowienia tej umowy, beneficjent zgodził się na respektowanie wskazanego zakazu. Tym samym zgodził się również na założenie, według którego to na nim spoczywa ciężar wykazania, że przestrzega procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków na realizację projektu, a IZ dokonuje jedynie oceny, czy wykazanie to jest wystarczające.

Z zawartej w dniu [...] marca 2012 r. umowy wynika, że stroną umowy o dofinansowanie jest Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna jako podmiot zarządzający Klastrem Turystycznym M. Zachodnie (dalej: klaster). Beneficjentem jest podmiot zarządzający klastrem, ale z dofinansowania korzystają członkowie klastra, co wynika z pkt 12, pkt 14 Schemat B i pkt 18 Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" Regionalnego Programu operacyjnego W. i M. na lata 2007 - 2013 (www.rpo.warmia.M. .pl). Z definicji pojęcia klaster i podmiotu zarządzającego klastrem (str. 76 uszczegółowienia) wynika, że podmiot ten ubiega się o wsparcie dla klastra oraz że zapewnia wszystkim uczestnikom klastra równy dostęp do usług, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych nabytych lub wytworzonych w ramach projektu. Zatem ostatecznym beneficjentem umowy o dofinansowanie zawartej przez podmiot zarządzający klastrem są wszyscy jego członkowie, mimo że formalnie nie są stroną tej umowy.

W konsekwencji nie można uznać, że beneficjent - Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna działający jako podmiot zarządzający klasterem nie naruszył zakazu zawierając umowy z wybranymi 8 członkami klastra (a tym samym członkami stowarzyszenia będącego Beneficjentem). Dokonana przez organ analiza statutu Stowarzyszenia i statutu Klastra wyraźnie wskazała na powiązania polegające na możliwości kontroli pośredniej, gdyż podmioty te, jako członkowie stowarzyszenia oraz klastra biorą udział w podejmowaniu uchwał na walnym zgromadzeniu Stowarzyszenia i na walnym zgromadzeniu klastra. Dlatego też Sąd nie uwzględnił zarzutów strony skarżącej, która powołując się na literalną wykładnię pojęcia "kontrolowanie" zarzuciła organowi nieuprawnioną wykładnię celowościową tego wyrazu.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uznania danego wydatku za kwalifikowany w ramach projektu finansowanego z udziałem środków europejskich jest m.in. szczegółowe określenie rodzajów wydatków kwalifikowanych w ramach projektu, maksymalnych kwot wydatków kwalifikowanych w poszczególnych kategoriach kosztów oraz terminy ich dokonania w wniosku o dofinansowanie (wraz z harmonogramem rzeczowo - finansowym). Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził stanowisko organu, że zamieszczony przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie w części C - 4 ppkt 4.2 ppkt 4 h) działanie w postaci Konkurs na zaprojektowanie i wyprodukowanie gadżetów jednoznacznie kojarzących się z regionem nie uzasadnia stanowiska organu, że nagrody pieniężne dla laureatów konkursu zawierały się w tej pozycji. Brak zatem precyzyjnego wskazania we wniosku o dofinansowanie, że realizacja projektu obejmuje również nagrody pieniężne dla laureatów konkursu powoduje, że wydatek poniesiony na ten cel nie mógł zostać uznany za kwalifikowany.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego sprzeczności w podstawach prawnych obu decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].11.2013 r. organ wydał na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 9 decyzję administracyjną, w której zobowiązał beneficjenta do zwrotu części środków w kwocie 77 923,17 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że ustalony stan faktyczny wypełnił również dyspozycję normy art. 207 ust.1 pkt 1 i 2 ufp. Powyższe "uzupełnienie" podstaw prawnych nie wpływa na wynik sprawy lecz stanowi wyraz ponownego rozpoznania i zastosowania w sprawie przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p., a zgodnie z przepisem od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowne rozpatrywanie sprawy przez ten sam organ przewidziane jest dla decyzji o zwrocie środków.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w sprawie w wydaniu obu obu decyzji brały udział m.in.: G. M. B. - Wicestarosta Województwa W. – M. i W. W. - Członek Zarządu Województwa W. - M. Przepis art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Generalna zasada wynikająca z tego przepisu odnosi się jednak tylko do wymienionych w nim rodzajów postępowań. Niewątpliwie odzyskiwanie środków poprzez wydawanie decyzji o zwrocie środków oraz nakładanie korekt finansowych nie zostało objęte tym wyłączeniem. Nie oznacza to jednak, że przepisy k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego będą miały zastosowanie w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez IZ na wniosek beneficjenta. Zgodnie z orzecznictwem w przypadku instytucji zarządzającej, przepisów wyłączeniu organu, który na skutek wyłączenia jego członków stał się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy, prowadziłoby do absurdalnych rezultatów. Zarząd województwa w każdym wypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z ustawowego składu liczebnego zarządu województwa (pięć osób). Nawet, gdyby zarząd podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie musiał ponownie uczestniczyć w wydaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Należy zakładać, że ustawodawca przewidując ponowne rozpatrywanie sprawy przez zarząd województwa uwzględniał zapisy ustawy o samorządzie województwa dotyczące składu osobowego zarządu województwa. Gdyby było inaczej, musiałby już od razu przewidzieć w przepisach tę, niedającą się usunąć przeszkodę, w ponownym rozpoznawaniu sprawy przez zarząd i ustanowić odpowiednie rozwiązanie.

W dalszej kolejności, za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty dotyczące art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 §1 kpa i art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Strona skarżąca bezpodstawnie bowiem wywodzi, iż decyzja z dnia 19.11. 2013 r. była nieważna z uwagi na podpisanie jej przez Wicemarszałka Województwa W. –M. – J. M. S. w zastępstwie Marszałka Województwa W. – M., wskazując przy tym na wyłączną kompetencję marszałka województwa w zakresie podpisywania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Należy bowiem podkreślić, że Wicemarszałek będący jednym z członków zarządu podejmujących decyzję złożył podpis "w zastępstwie" Marszałka Województwa, a nie jako jego pełnomocnik. Zgodnie z § 46 ust. 7 Statutu Województwa W. – M. którego treść została uzgodniona z Prezesem Rady Ministrów (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). W razie nieobecności Marszałka zastępuje go upoważniony przez Marszałka Wicemarszałek. Ponadto z § 4 ust. 5 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa W. M z dnia [...] października 2008 r. wynika, że w przypadku gdy Marszałek nie może pełnić obowiązków służbowych, zastępstwo pełni wskazany przez Marszałka Wicemarszałek. Przekazanie obowiązków następuje w formie pisemnej. W niniejszej sprawie istotnym jest, że w dniu [...] listopada 2013 r. doszło do wskazania Wicemarszałka J. S. jako zastępcy Marszałka i przekazania zadań kompetencji Marszałka na czas jego nieobecności w dniach [...] –[...] listopada 2013r. Zatem wydając decyzję Wicemarszałek działał w zastępstwie Marszałka, a nie jako jego pełnomocnik, czy osoba upoważniona do podpisywania decyzji.

Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna w O. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1/. Artykułu 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30.08.2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. i w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. art. 27 § 2 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania przez 2 członków organu kolegialnego wyłączonych od rozpatrywania sprawy z mocy ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania że zaskarżoną decyzję wydal organ wyłączony z mocy ustawy, należało stwierdzić jej nieważność,

względnie

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2). k.p.a. i w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. art. 27 § 2 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez

nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania przez 2 członków organu kolegialnego wyłączonych od rozpatrywania sprawy z mocy ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania że zaskarżoną decyzję wydal organ wyłączony z mocy ustawy, należało ją uchylić.

2/ Artykułu 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pomimo iż utrzymała ona w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej podpisaniu przez wicemarszałka województwa podczas gdy jedynym podmiotem władnym do jej podpisania był marszałek województwa , co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania że utrzymaną w mocy decyzję podpisała osoba nieuprawniona, należało stwierdzić jej nieważność,

względnie

naruszenie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz w zw. z art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2 a ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż utrzymała ona w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa polegającym na jej podpisaniu przez wicemarszałka województwa podczas gdy jedynym podmiotem władnym do jej podpisania był marszałek województwa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania że utrzymaną w mocy decyzję podpisała osoba nieuprawniona, należało ją uchylić.

3/. Artykułu 145 §1 pkt 1) lit a), p.p.s.a., art. 151 § 1 p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszeń przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2009 o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz art. 43 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący wykorzystał środki europejskie z naruszeniem procedur, wydatkując je na nabycie usług od podmiotów z nim powiązanych;

4/. Artykułu 145 §1 pkt 1) lit a) p.p.s.a., art. 151 § 1 p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszeń przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust.1 ustawy z dnia 27.08.2009 o u.f.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący wykorzystał środki europejskie z naruszeniem procedur wydatkując je na cele niewskazane we wniosku o finansowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Instytucja Zarządzające - Zarząd Województwa W. – M. w O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż opisane punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty oparte są na tej samej wadliwości, która zdaniem kasatora sprowadza się do wydania, zaskarżonej do Sądu I instancji, decyzji przez dwóch członków organu kolegialnego wyłączonych od rozpatrywania sprawy z mocy ustawy. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dostrzegając tej wadliwości naruszył przepisy prawa wskazane w treści punktu 1 skargi kasacyjnej, a naruszenie tych przepisów prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej względnie jej uchyleniem. Problematyka związana z wyłączeniem członków składu zarządu województwa (instytucji zarządzającej), którzy brali udział w wydaniu decyzji w postępowaniu uruchomionym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2014 roku sygnatura akt II GSK 1945/14, wyroku NSA z dnia 25 marca 2014 roku sygnatura akt II GSK 79/14, wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2015 roku sygnatura akt II GSK 2194/13, wyroku NSA z dnia 4 marca 2015 roku sygnatura akt II GSK 2728/14.

W uzasadnieniach przywołanych wyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że brak jest możliwości stosowania regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust.12 ustawy o finansach publicznych z 2009 roku. Przedstawiając argumentację odnoszącą się do przytoczonego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na to, że "oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez IZ (samorząd województwa) sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. czy też na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. - należy uwzględnić całokształt regulacji zawartych zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i w ustawie o samorządzie województwa. I tak, z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w szczegółowej treści regulacji zawartej w art. 15 - 20 tej ustawy. Z mocy z.p.p.r. zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co wynika z art. 25 powołanej ustawy. Do zadań instytucji zarządzającej należy - jak wynika z art. 26 z.p.p.r. - nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale i także (m.in.) prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a). Oczywiste jest zatem, że IZ musi być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań. Przyjęte w art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. i w art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. rozwiązania - zgodnie z którymi w przypadku wydania decyzji w I instancji przez IZ beneficjent może się zwrócić do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - wprost nawiązuje do regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a., przewidującej (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia. Istotne znaczenie przy ocenie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej ma status ustrojowy IZ, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, skład tego organu wykonawczego województwa (5 osób) oraz określony ustawą tryb podejmowania uchwał (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym (...)). Oznacza to, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa). Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).Ponadto mając na uwadze rozwiązania przyjęte w z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu nr 1083/2006 - które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji IZ (w tym zarządu województwa działającego w tej roli) w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie - nie sposób zasadnie założyć, że IZ mogłaby być faktycznie pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada. Trafna jest uwaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (czy art. 211 ust. 4b ustawy z roku 2005)".

Podzielając w całości przedstawioną argumentację stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej opisany szczegółowo w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutu opisanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarząd województwa jako instytucja zarządzająca jest uprawniony do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych z funduszy Unii Europejskiej na realizację konkretnych projektów. W myśl natomiast art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek województwa. Zgodnie natomiast ze zdaniem drugim tego przepisu, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Decyzja zobowiązująca do zwrotu środków podejmowana jest zatem przez organ kolegialny - zarząd województwa (instytucję zarządzającą), a podpisywana przez marszałka województwa - przewodniczącego zarządu (art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że marszałek województwa nie działa w tym zakresie jako podmiot wydający decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej bowiem tę kompetencję marszałka województwa reguluje przepis art. 46 ust.1 ustawy o samorządzie województwa. Z treści art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa uchwalony po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Niewątpliwie statut województwa reguluje wiele kwestii związanych z całokształtem organizacji tej jednostki samorządu terytorialnego, w tym także stosownie do treści art. 41 ust.3 ustawy zasady i tryb działania zarządu województwa. Stosownie do wskazanych wyżej regulacji prawnych statut województwa reguluje także formy działania i procedury podejmowania rozstrzygnięć. Warto także w tym miejscu zauważyć, że statut województwa będąc aktem prawa miejscowego zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie danego województwa. Zasadnie więc Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść § 46 ust.7 Statutu Województwa W. – M. wskazującego, iż w razie nieobecności Marszałka Województwa zastępuje go wskazany przez Marszałka Wicemarszałek Województwa, który jest jednocześnie członkiem zarządu. Ta regulacja znajduje swoje odzwierciedlenie także w przywołanym przez Sąd I instancji Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego. W rozpoznawanej sprawie przekazanie obowiązków przez Marszałka Wicemarszałkowi na czas nieobecności tego pierwszego, nastąpiło w formie pisemnej i doszło do wskazania Wicemarszałka J. S., jako podmiotu wykonującego obowiązki Marszałka Województwa w dniach [...] – [...] listopada 2013 roku. Tak więc decyzja z dnia [..] listopada 2013 roku numer [...] została prawidłowo podpisana w zastępstwie Marszałka Województwa przez wskazanego Wicemarszałka Województwa, a podjęta była stosownie do wskazanych wyżej regulacji prawnych, przez zarząd województwa.

Za bezzasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. W szczególności należy na wstępie wskazać, że zasada dostępności do realizacji zadań finansowanych z środków publicznych, może być ograniczona przez regulacje prawne zawarte w innych ustawach - art. 43 u.f.p. W tym miejscu należy także przypomnieć, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną formułuje zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, rozpatrzenie tego zarzutu musi uwzględniać stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub jak to miało miejsce w tej sprawie, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone. Stosownie do treści regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). W ogłoszeniu o konkursie na projekty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie instytucja ogłaszająca konkurs określa wzór umowy o dofinansowanie (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy). Ustawa nakłada na instytucję zawierającą z beneficjentem umowę o dofinansowanie obowiązki związane z realizacją projektu: prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Te obowiązki składają się na warunki dofinansowania w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy i stanowią element umowy o dofinansowanie projektu. Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 ustawy o finansach publicznych w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 tej ustawy stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, zasadnie Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez beneficjenta postanowień zawartych w § 10 ust.9 umowy o dofinansowanie. Zakwestionowane wydatki nie mogły być uznane za wydatki kwalifikowane przy uwzględnieniu kryteriów określonych w przywołanych w uzasadnieniu przez Sąd I instancji aktów prawnych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że beneficjentem ,który podpisał umowę o dofinansowanie jest Stowarzyszenie Z. Lokalna Organizacja Turystyczna jako podmiot zarządzający Klastrem Turystycznym M. Zachodnie. Z akt sprawy wynika także, że z dofinansowania korzystają członkowie klastra mający równy dostęp do usług, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych nabytych lub wytworzonych w ramach projektu. Ponadto podkreślić należy, członkami stowarzyszenia są członkowie klastra. Niewątpliwie przedstawione powiązania wskazują na możliwość kontroli Stowarzyszenia przez klaster bowiem, jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, członkowie klastra mogą, jako członkowie Stowarzyszenia, brać udział w podejmowaniu uchwał. Stanowi to wystarczającą podstawę do stwierdzenia występowania powiązań organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust.9 w/w umowy. Natomiast wystąpienie tej przesłanki czyni zasadnym zastosowanie regulacji określonej w art. 207 ust.1 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Wojciecha Kręcisza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2119/14.

Na podstawie art. 137 § 2 i § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., zgłaszam zdanie odrębne do wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdanie odrębne od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r. wiąże się z moimi zastrzeżeniami odnośnie do podejścia składu orzekającego Sądu do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie tego, którego istota wyrażała się w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, tych wzorców kontroli zgodności z prawem decyzji Zarządu Województwa [...], z punktu widzenia których decyzji tej strona skarżąca kasacyjnie stawiała zarzut wydania jej z naruszeniem zasady bezstronności.

Moim zdaniem, charakter wymienionej zasady oraz jej znaczenia dla oceny prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza postępowania odwoławczego w toku administracji, uzasadniał bardziej pogłębione podejście do omawianej kwestii spornej. Zwłaszcza, że w orzecznictwie sądowoadninistarcyjnym, tak gdy chodzi o orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, rysują się w tym względzie daleko idące rozbieżności.

Niezależnie bowiem od judykatów, które przywołane zostały w uzasadnieniu wyroku, od którego składam zdanie odrębne, a w których to judykatach, w spornym w rozpoznawanej sprawie zakresie, eksponowane są argumenty natury funkcjonalnej (którym nie można oczywiście odmówić racji), podnieść należy, że w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1419/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którego wynika, że ukształtowany w ustawie o finansach publicznych model postępowania w sprawach o zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów finansowanych z udziałem środków europejskich budzi poważne wątpliwości co do zgodności ze standardami postępowania administracyjnego. Nie dość bowiem, że ustawa wyposaża instytucję zarządzającą - stronę umowy o dofinansowanie - w kompetencje kontrolowania wykorzystania środków przyznanych beneficjentowi, to czyni ją jednocześnie organem władzy administracyjnej, decydującym jednostronnie o tym, czy umowa o dofinansowanie jest właściwie realizowana. Tak znaczące zaangażowanie instytucji zarządzającej w sprawę dofinansowania, pozwalające w dodatku tym samym osobom dwukrotnie rozpatrywać tę samą sprawę w postępowaniu administracyjnym, rodzi uzasadnione obawy co do tego, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją instytucji zarządzającej nie jest jedynie formalnym środkiem odwoławczym. I to w sytuacji, gdy jednocześnie, a co nie jest sporne, na gruncie ustawy o finansach publicznych kompetencje instytucji zarządzającej do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 tej ustawy nie są "niezbywalne" w tym sensie, że przepis art. 207 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 27 ust. 6a i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza możliwość powierzenia przez instytucje zarządzającą, w drodze porozumienia, instytucji pośredniczącej lub wdrażającej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję.

Przywołane rozwiązania prawne, które ustanowione zostały na gruncie pozostających ze sobą w funkcjonalnym związku przepisów prawa, traktować należy więc nie inaczej, jak tylko refleks zasady bezstronności, która z kolei wyrażona została w bezpośredni sposób na gruncie mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów k.p.a. dotyczących, najogólniej rzecz ujmując, instytucji wyłączenia pracownika, członka organu kolegialnego, czy też w końcu wyłączenia organu.

Omawiana kwestia, w sytuacji gdy pozostaje ona w ścisłym związku z realizacją standardu konstytucyjnego, a mianowicie zasady państwa prawnego i wyprowadzanej z niej zasady sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 konstytucji) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 konstytucji), wymagała więc, moim zdaniem, innego podejścia oraz innego sposobu jej rozstrzygnięcia, niż ten, który zaproponowany został w wyroku, od którego złożyłem zdanie odrębne.

W tej mierze, w kontekście istoty spornego w sprawie zagadnienia, nie można bowiem tracić z pola widzenia tych wartości, do których wielokrotnie w swoim orzecznictwie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie, wskazywał między innymi, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Podkreślał, że zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego, a w tym kontekście, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Między innymi, w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Pokreślił również, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od zasady klasycznego modelu postępowania odwoławczego i dlatego wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, przenosząc go na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu (por. również wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05).

Również w wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle omawianej kwestii spornej, obecne jest podejście korespondujące z przywołanym powyżej stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn, akt II GPS 4/12 (ONSA 2013, nr 6, poz. 58) podkreślono, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" zaś - jak podniósł NSA - wymaga takich między innymi cech procesowych, jak obiektywizm w orzekaniu oraz konieczna niezależność osób wydających władcze rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które na mocy powszechnie obowiązującego prawa są powołane do rozstrzygania o prawach i obowiązkach jednostki, powinno więc spełniać podstawowe wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Zwłaszcza, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek respektowania przede wszystkim przez ustawodawcę wymagań tzw. sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej. W tym też kontekście, w uzasadnieniu przywołanej uchwały podkreślono, że "[...] nie ma jednak uzasadnionych powodów, by obowiązek zapewnienia owej sprawiedliwości proceduralnej ograniczać tylko do sfery działania samego ustawodawcy. Powinność urzeczywistniania tej zasady w drodze wykładni i stosowania przepisów procesowych dotyczy również sądów oraz innych organów władzy publicznej. Tak więc w praktyce wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygania spraw indywidualnych powinny odpowiadać standardom powoływanej sprawiedliwości proceduralnej."

W związku z powyższym uważam, że w odniesieniu do spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii nie można było pominąć potrzeby dokonania szerszej refleksji konstytucyjnej. Jej rezultat, jakkolwiek mógł - przy odpowiednim doborze argumentów -wyrazić się w zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni przywołanych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych w związku z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wydania w rozpoznawanej sprawie wyroku o innej treści, to z całą pewnością, jej rezultat, powinien był jednak, moim zdaniem, skłonić Naczelny Sąd Administracyjny do rozważenia potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności wymienionych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych z art. 2 i art. 78 Konstytucji, co miałoby w tym przypadku i ten (porządkujący) walor, że stanowisko sądu konstytucyjnego odnośnie do zgodności z ustawą zasadniczą modelu postępowania przyjętego przez ustawodawcę na gruncie art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, nie pozostawałaby bez wpływu na ujednolicenie podejścia sądów administracyjnych do rozumienia zasady bezstronności w prowadzonym przed zarządem województwa, jako instytucją zarządzającą, postępowaniu inicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu w przedmiocie zwrotu środków, a to poprzez usunięcie rysujących się na tym tle dylematów konstytucyjnych. Cel ten, przy uwzględnieniu prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz jej rezultatu, w tym przy rozważeniu jego relacji do stanowiska wyrażającego się w funkcjonalnym podejściu do spornej w sprawie kwestii odnoszącej się do rozumienia zasady bezstronności oraz zakresu jej stosowania w przywołanym postępowaniu, które przedstawione zostało w wyroku, od którego zgłosiłem zdaniem odrębne, mógł być również osiągnięty – lecz jednak bez tych doniosłości w przestrzeni obowiązywania prawa, które wiązać należałoby z (negatywnym) orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w trybie, o którym mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów, zdecydowałem się więc zgłosić zdanie odrębne do wyroku z dnia 21 października 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2119/14.