Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 853/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Stopnie i tytuły naukowe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 196 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu . z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieprzedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącej K. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r., nr 164 poz. 1365, ze zm.) w związku z § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r.), Kierownik Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego odmówił udzielenia K. G. dalej skarżąca, urlopu w studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 12 lipca 2011 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie urlopu w studiach doktoranckich "dla poratowania zdrowia" w roku akademickim 2011/2012. Wniosek uzasadniała swoją sytuacją zdrowotną, planowaną operacją i długim okresem spodziewanej rekonwalescencji. Do wniosku nie załączono żadnych dodatkowych dokumentów, w tym opinii opiekuna naukowego.

Organ wskazał, że obowiązujący regulamin studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r.) nie przewiduje "urlopu dla poratowania zdrowia". Zgodnie z § 2 ust. 6 tego regulaminu, "na uzasadniony i udokumentowany wniosek doktoranta, zaopiniowany przez opiekuna naukowego (promotora), kierownik studiów doktoranckich może przyznać mu jednorazowy, semestralny lub roczny urlop." Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wniosek o udzielenie urlopu musi być nie tylko uzasadniony, ale i udokumentowany, co oznacza dołączenie do niego dokumentów potwierdzających potrzebę korzystania z urlopu. Przede wszystkim jednak do wniosku należy dołączyć opinię opiekuna naukowego. Opinia ta jest istotna ze względu na potrzebę planowania i zapewnienia ciągłości prowadzonych badań oraz ze względu na konieczność planowania procesu dydaktycznego, w którym uczestniczy doktorant. Ponadto udzielenie urlopu jest rozstrzygnięciem kierownika studiów doktoranckich uzależnionym od dokonanej przez niego oceny wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności uzasadniających przerwę w studiach doktoranckich.

Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. wnioskodawczyni została wezwana do udokumentowania wniosku oraz przedłożenia opinii opiekuna naukowego. Wniosek nie został uzupełniony, w szczególności nie przedstawiono opinii opiekuna naukowego, pomimo dodatkowego powiadomienia wnioskodawczyni drogą elektroniczną, że jej opiekun naukowy na podstawie posiadanych informacji nie może wydać opinii.

W tej sytuacji, wobec niezłożenia wymaganych dokumentów przez okres ponad 6 tygodni, zachodzą zdaniem organu podstawy do odmowy udzielenia urlopu.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji uwzględniającej w całości jej wniosek z dnia 12 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu podała, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podała, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał dwie przyczyny negatywnego załatwienia wniosku. Pierwsza dotycząca nieprzedłożenia opinii opiekuna naukowego, druga - nieudokumentowania wniosku. Oba zarzuty są zdaniem skarżącej nieuprawnione, a drugi zarzut jest również nieprawdziwy.

Skarżąca podniosła, że podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego co oznacza, że podstawy prawnej nie może stanowić i nie stanowi powołany przez organ § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r.). Treść § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r.) - jako nie mająca oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego - nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, a więc nie może kształtować praw i obowiązków strony. Skarżąca zarzuciła, że twierdzenie organu, że regulamin, o którym mowa wyżej nie przewiduje "urlopu dla poratowania zdrowia" jest nieprawdziwy. Regulacja w/w regulaminu przewiduje możliwość zwolnienia doktoranta z obowiązków uczestniczenia w zajęciach na łącznie nie więcej niż 1 rok w uzasadnionych przypadkach, co wprost wynika z § 2 ust. 4 regulaminu, którego treść stanowi powielenie przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni z dnia 19 grudnia 2006 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W sytuacji, gdy - tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku - doktorant ubiega się o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z § 2 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni.

Skarżąca podkreśliła, że organ wie, że wniosek winien być załatwiony w oparciu o wskazane wyżej regulacje, czemu dał wyraz w wezwaniu wysłanym w dniu 22 lipca 2011 r., przywołując wprost w/w przepisy jako podstawę prawną wezwania. Zaniechanie przez organ powołania w/w przepisów prawa w wydanej decyzji wskazuje zdaniem skarżącej na celowe działanie organu motywowane chęcią wprowadzenia strony w błąd, zarówno co do przysługujących jej uprawnień, jak również możliwości zaskarżania wydanej w sprawie decyzji. Skarżąca zarzuciła również, że w wydanej decyzji organ nie zawarł pouczenia co do możliwości złożenia odwołania.

Skarżąca podniosła dalej, że w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2006 r. wydanym na podstawie delegacji ustawowej, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sposób nieenumeratywny w § 2 ust. 3 wskazał sytuacje, które uprawniają doktoranta do przedłużenia okresu odbywania studiów przy jednoczesnym zwolnieniu z obowiązku uczestniczenia w zajęciach. Podstawą ubiegania się o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich stanowią uzasadnione przypadki. Rozporządzenie nie przewiduje opinii opiekuna naukowego jako warunku podjęcia decyzji przez kierownika studiów doktoranckich. To na kierowniku studiów doktoranckich spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy sytuacja doktoranta, będąca podstawą złożenia wniosku, stanowi uzasadniony przypadek i w żadnym razie decyzje innych osób, w tym opiekuna naukowego, nie mają wpływu ani na sposób procedowania w sprawie, ani na treść wydawanej decyzji. Przesłanki związane z podjęciem decyzji przez kierownika studiów doktoranckich odnoszą się tylko i wyłącznie do sytuacji związanej z osobą doktoranta, co oznacza, iż rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji nie może być warunkowane względami leżącymi po stronie uczelni, jak to zostało wskazane w decyzji – "potrzebą planowania i zapewniania ciągłości prowadzonych badań oraz ze względu na konieczność planowania procesu dydaktycznego, w którym uczestniczy doktorant". Gdyby przyjąć taki błędny tok myślenia organu, że pozytywna decyzja w uzasadnionych przypadkach udzielona mogłaby być tylko wtedy, gdy nie koliduje to z funkcjonowaniem uczelni, to w konsekwencji prowadziłoby to zdaniem skarżącej do tego, że termin planowanej operacji, proces leczenia wymagałby wcześniejszego zaaprobowania przez kierownika studiów doktoranckich i opiekuna naukowego, co byłoby nie tylko absurdalne, ale i bezprawne. Opiekun naukowy w świetle w/w przepisów nie tylko nie jest uprawniony do wydawania opinii, a organ nie może tej opinii żądać, a tym bardziej opiekun naukowy nie może wkraczać w kompetencję organu, tj. kierownika studiów doktoranckich w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, w tym formułowania postulatów odnośnie przebiegu postępowania, co organ ma od strony żądać, i nie może formułować takich postulatów, które nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Organ powinien działać w granicach prawa, co oznacza, że adresowane do strony postępowania żądanie organu musi wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Jeśli zatem opiekun naukowy na złożonym wniosku uczynił w dniu 14 lipca 2011 r. odręczną adnotację o treści: "Proszę o udokumentowanie wniosku i informację o aplikacji sądowej w tym okresie", o czym skarżąca została poinformowana w e-mailu z dnia 15 lipca 2011 r., a nie - jak twierdzi organ - już po wysłaniu przez niego wezwania, a z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął tą treść adnotacji za własną, to powinien uwzględnić ją w wezwaniu wysłanym w dniu 22 lipca 2011 r., czego nie uczynił.

Skarżąca podniosła, że niezależnie od tego, że opinia opiekuna naukowego nie ma żadnego uzasadnienia prawnego, to stwierdzić należy, że fakt niewyrażenia opinii przez opiekuna naukowego nie może rodzić żadnych negatywnych konsekwencji. Przenoszenie na skarżącą odpowiedzialności za niewydanie opinii przez opiekuna naukowego i wywodzenie z tego faktu ujemnej przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w sposób rażący, zdaniem skarżącej, narusza przepisy art. 201 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni.

Jako drugą przyczynę wydania decyzji odmownej organ wskazał brak udokumentowania wniosku mimo, że nie sprecyzował w wezwaniu wysłanym w dniu 22 lipca 2011 r. jakich dokumentów żąda, choć skarżąca o to wnosiła w piśmie z dnia 28 lipca 2011 r. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji odmownej organ nie określił, jakich dokumentów skarżąca nie przedłożyła.

Skarżąca podniosła, że przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006 r. nie wskazuje "udokumentowania" jako przesłanki wniosku, a organ nie może tworzyć dodatkowych przesłanek warunkujących skorzystanie przez doktoranta z przysługujących mu prawnie zagwarantowanych uprawnień.

Podniosła też zarzut dyskryminowania jej osoby przez kierownika studiów doktoranckich padając, że kierownik studiów udzielił urlopu innemu doktorantowi na dwa semestry w roku 2011 w związku z odbywaniem aplikacji ogólnej, natomiast jej nie udzielił urlopu mimo, że podstawą złożonego przez nią wniosku jest jej sytuacja zdrowotna. Dodała, że szpital, w którym będzie operowana, sprecyzował termin operacji na drugą połowę października 2011 r.

Mając powyższe na uwadze wniosła jak w odwołaniu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania pismem z dnia 7 października 2011 r. nr [...] skierowanym do skarżącej Prorektor ds. Nauczania w Uniwersytecie W. podał, że po przeanalizowaniu pisma skarżącej z dnia 9 września 2011 r., będącym odwołaniem od "decyzji" Kierownika Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych z dnia 5 września 2011 r. odmawiającej skarżącej urlopu dla poratowania zdrowia, utrzymuje w mocy to rozstrzygnięcie.

Wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 5 i 6 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) urlop dla poratowania zdrowia może być przyznawany nauczycielom akademickim zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, po przepracowaniu co najmniej pięciu lat w uczelni. Urlopu tego nie przewiduje się w przypadku doktorantów.

Możliwość udzielania urlopu w studiach doktoranckich przewidziana w regulaminie studiów doktoranckich wprowadzonym Uchwałą Nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego została wycofana Uchwałą Nr 45/2011 wprowadzającą zmiany do regulaminu. Stało się to po interwencji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W opinii Ministerstwa w § 2 ust. 2 - 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. opisano przypadki, w których kierownik studiów doktoranckich może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, jednakże przepisy cytowanego rozporządzenia nie przewidują możliwości brania urlopu na studiach doktoranckich. Jest oczywiste, że decyzja o przedłużeniu czasu trwania studiów nie jest tożsama z decyzją o udzieleniu urlopu. Senat Uniwersytetu Wrocławskiego, biorąc pod uwagę stanowisko Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, uchwałą nr 40/2009 wprowadził odpowiednie zmiany do regulaminu studiów doktoranckich.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego organ odwoławczy wyjaśnił, że ponieważ prawo takie odnoszące się do urlopów na studiach doktoranckich nie istnieje, rozstrzygnięcie w sprawie złożonej prośby o urlop w studiach doktoranckich dla poratowania zdrowia nie jest decyzją administracyjną.

Organ dodał również, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne i nie przysługuje na nie skarga.

Skarżąca złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Sądu administracyjnego, w której podała, ze zaskarża zarówno powyższe rozstrzygnięcie, będące jej zdaniem decyzją ostateczną, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o nieprzedłużeniu skarżącej studiów doktoranckich na jeden rok w związku z czasową niezdolnością ich odbywania spowodowaną chorobą, podnosząc zarzut:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 32, art. 87 Konstytucji RP, art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005, nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. 2007 r., nr 1, poz. 3 ze zm.) poprzez niezastosowanie przepisów regulujących przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich i nieprzedłużenie skarżącej okresu odbywania studiów doktoranckich na jeden rok w związku z czasową niezdolnością ich odbywania spowodowaną chorobą, co spowodowało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a poprzez powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na przepisy mające charakter wewnętrzny, tj. Regulamin studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim dotyczące udzielania doktorantom urlopów w studiach doktoranckich jako podstawę decyzji oraz z faktu ich uchylenia wywodzenie przesłanek do wydania negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie mimo, iż podstawę prawną decyzji mogą stanowić tylko i wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące;

- art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji oceny poprawności dokonanych przez organ I instancji ustaleń,

- art. 107 k.p.a., art. 11 k.p.a. albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.,

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie organu poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych wpływających na jej prawa jako strony postępowania związanych z bezprawnym wprowadzeniem do Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim zapisu dotyczącego urlopu dla doktorantów oraz interwencji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego już w 2008 r. w związku z niewłaściwym działaniem organów Uniwersytetu Wrocławskiego i wskazania przez Ministerstwo władzom uczelni, że dotychczasowa praktyka polegająca na udzielaniu urlopów doktorantom jest niewłaściwa, gdyż w sytuacjach, o których mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni winny mieć zastosowanie tylko i wyłącznie postanowienia w/w rozporządzenia dotyczące przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] września 2011 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodała, że wbrew stanowisku organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie tego organu stanowi decyzję administracyjną. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej.

Podniosła, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni, których organ nie zastosował. W w/w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 201 ustawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sposób nieenumeratywny w § 2 ust. 3 wskazał sytuacje, które uprawniają doktoranta do przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich przy jednoczesnym zwolnieniu z obowiązku uczestniczenia w zajęciach. Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia, w uzasadnionych przypadkach kierownik studiów doktoranckich może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, zwalniając jednocześnie z obowiązku uczestniczenia w zajęciach, w szczególności w przypadku: 1) czasowej - niezdolności do odbywania tych studiów spowodowanej chorobą, 2) sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny, 3) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem do 4 roku życia lub dzieckiem o orzeczonej niepełnosprawności - łącznie nie więcej niż o rok.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony przez organ w oparciu o w/w art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni.

Skarżąca podniosła, że składając w dniu 12 lipca 2011 r. wniosek i formułując żądanie posłużyła się określeniem "urlop", gdyż takie sformułowanie zawarte było w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim. Przyczyną złożenia wniosku była i jest sytuacja zdrowotna skarżącej, która czasowo uniemożliwia jej odbywanie studiów doktoranckich. Od dnia 1 października 2011 r. skarżąca przebywa nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim, stosowne oświadczenia lekarskie znajdują się w aktach sprawy. Przeprowadzona przez skarżącą w dniu 12 lipca 2011 r. rozmowa z kierownikiem studiów doktoranckich, jak również treść poczynionej przez niego bezpośrednio po rozmowie na wniosku adnotacji jednoznacznie wskazuje, że kierownik studiów doktoranckich nie miał wątpliwości zarówno co do treści wniosku i treści zawartego w nim żądania, a przede wszystkim co do tego, że są podstawy prawne w przepisach powszechnie obowiązujących do załatwienia wniosku, skoro stwierdził, że w sprawie zostanie wydana decyzja. Nie miał wątpliwości, bo to organ, stosownie do art. 9 k.p.a., zobowiązany jest poinformować stronę o przysługujących jej prawach, pouczyć o ewentualnych ujemnych skutkach, a wszystko to powinien uczynić, by strona postępowania nie została ograniczona w swoich prawach. W kontekście powyższego stwierdzenie organu II instancji co do tego, że skoro strona wnosiła o "urlop", to organ związany jest tym sformułowaniem, jest całkowicie nieuprawnione i stanowi jedynie wybieg ze strony organu mający usprawiedliwić nieuprawnione negatywne rozpatrzenie wniosku.

Oczywiste zdaniem skarżącej jest, że decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas, gdy rozpatrzenie indywidualnej sprawy administracyjnej ma oparcie w odniesieniu do praw i obowiązków strony w przepisie powszechnie obowiązującym. W sytuacji, gdy skarżąca nie może czasowo kontynuować studiów doktoranckich z uwagi na niezdolność ich odbywania spowodowaną chorobą i w związku z tym złożyła stosowny wniosek, na organie spoczywał obowiązek zastosowania odpowiednich przepisów prawnych, w tym przypadku art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni, a więc tych, które są właściwe do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 lipca 2011 r.

Skarżąca podniosła, że kierownik studiów doktoranckich jako organ nie miał żadnej wątpliwości co do tego, że mimo użytego przez skarżącą we wniosku określenia "urlop" wniosek ów rozumiał jako przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich. Sprawa innego doktoranta w zakresie zgłoszonego przez niego wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich wskazuje zdaniem skarżącej, że praktyka organu była właściwa, tzn. wnioski doktorantów o urlop kwalifikowano jako wnioski o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich i stosowano do nich art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i w/w regulacje rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni. W tej sytuacji zawarte w zaskarżonej decyzji wskazania co do tego, czym jest urlop i komu może zostać udzielony, są całkowicie nieuprawnione, tym bardziej, że organ II instancji powołuje się na korespondencję z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, z treści której wynika, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w § 2 ust. 3 w/w rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich (...) uprawnione organy szkół wyższych obowiązane są do stosowania wyłącznie regulacji dotyczących przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich określonych w art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 2 - 4 w/w rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006r.

Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, ani do ustaleń jakie poczynił organ I instancji, jak również do przesłanek wydania negatywnej decyzji przez ten organ. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji dwie przyczyny negatywnego załatwienia wniosku skarżącej. Pierwsza dotyczy nieprzedłożenia opinii opiekuna naukowego, druga nieudokumentowania wniosku mimo, że przepisy w/w rozporządzenia nie przewidują ani opinii opiekuna naukowego, ani udokumentowania wniosku jako warunku podjęcia przez kierownika studiów doktoranckich decyzji. Skarżąca podniosła, że na kierowniku studiów doktoranckich spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy będąca postawą złożenia wniosku sytuacja doktoranta stanowi uzasadniony przypadek. W żadnym razie decyzje innych osób, w tym opiekuna naukowego, nie mają wpływu ani na sposób procedowania w sprawie, ani na treść wydawanej decyzji. Przesłanki związane z podjęciem decyzji przez kierownika studiów doktoranckich odnoszą się tylko i wyłącznie do sytuacji związanej z osobą doktoranta i organ nie może tworzyć dodatkowych przesłanek warunkujących skorzystanie przez doktoranta z przysługujących mu prawnie zagwarantowanych uprawnień.

Skarżąca zarzuciła, że niezastosowanie w sprawie art. 201 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni narusza w sposób rażący w/w przepisy prawa materialnego, a także zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP i stanowi przejaw dyskryminowania doktorantki. O zasadności w/w zarzutu przesądza sposób rozstrzygnięcia wniosku innego doktoranta o udzielenie mu na okres drugiego i trzeciego semestru urlopu w studiach doktoranckich w związku z odbywaniem aplikacji ogólnej.

Powoływanie się przez organy w uzasadnieniu wydanych decyzji na przepisy wewnętrzne, tj. § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim, które w ocenie organu I instancji mają zastosowania w sprawie, a według organu II instancji, z uwagi na ich uchylenie stanowią negatywną przesłankę załatwienia wniosku skarżącej, jest zdaniem skarżącej błędne i stanowi naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Tylko bowiem przepisy powszechnie obowiązujące mogą stanowić podstawę prawną wydanej decyzji przez organ administracji publicznej. Akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie mogą być podstawą decyzji kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmiotów.

Skarżąca podniosła, że zasada praworządności odnosi się do całego postępowania administracyjnego. Treść § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim, jako nie mająca oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji. W sytuacji, gdy doktorant ubiega się o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich z powodu choroby, organ zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 201 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z w/w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni. Posłużenie się przez doktoranta we wniosku określeniem "urlop", które to określenie w sposób bezprawny zostało wprowadzone do regulaminu, nie może w żadnym razie negatywnie wpływać na prawa skarżącej, skoro z całokształtu okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że wyłączną przyczyną uniemożliwiającą czasowo kontynuowanie studiów doktoranckich jest choroba, a więc przypadek, o którym mowa w § 2 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia.

Skoro podstawę prawną decyzji może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to nawet gdyby nie doszło do uchylenia sprzecznego z przepisami prawa zawartego w regulaminie przepisu o urlopach, podstawy prawnej nie mógłby stanowić § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich. Zdaniem skarżącej, całkowicie niezrozumiałe są argumenty podnoszone przez organ II instancji związane z faktem uchylenia przepisów regulaminu dotyczących możliwości udzielania urlopu w studiach doktoranckich jako przyczyny niemożności pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. Wprowadzenie do regulacji wewnętrznych, tj. regulaminu studiów doktoranckich przepisów sprzecznych z prawem nie może rodzić ujemnych konsekwencji dla wnioskodawcy. W tym kontekście skarżąca powołała się na art. 9 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że we wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. wskazała okoliczności świadczące o jej czasowej niezdolności do odbywania studiów doktoranckich spowodowanych chorobą. Podała, że w związku z chorobą od dnia 1 października 2011 r. nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Okoliczności te nie zostały przez organ prawidłowo wyjaśnione, co narusza art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a.

Zarzuciła, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, czym uchybił art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a, zgodnie z którym organ II instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego potrzebnego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przypadku w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, tj. art. 201 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a.

Również uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia zdaniem skarżącej wymogów określonych w § 3 art. 107 k.p.a., co stanowi naruszenie prawa.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę zobligowany jest rozpatrzeć sprawę w pełnym zakresie. Jeśli zatem miał wątpliwości, powinien je wyjaśnić, czego nie uczynił. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu podał, że stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 12 lipca 2011 r. skarżąca złożyła do Kierownika Studiów Doktoranckich wniosek o udzielenie urlopu w studiach doktoranckich dla poratowania zdrowia w roku akademickim 2011/2012 na podstawie § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim stanowiącym załącznik do Uchwały Nr 40/2009 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 29.04.2009 r., który w dacie złożenia wniosku stanowił: "Na uzasadniony i udokumentowany wniosek doktoranta, zaopiniowany przez opiekuna naukowego (promotora), kierownik studiów doktoranckich może przyznać mu jednorazowy semestralny lub roczny urlop. Czasu tego urlopu nie wlicza się do czasu trwania studiów doktoranckich."

Wobec nieudokumentowania wniosku i niezaopiniowania przez promotora, kierownik studiów wezwał skarżącą do jego uzupełnienia o opinię opiekuna naukowego oraz o udokumentowanie jego zasadności. Skarżąca została także pouczona, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, z tym że nie pozbawi to doktorantki możliwości złożenia ponownego, poprawnego wniosku w tej samej sprawie.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podtrzymała swój wniosek o udzielenie urlopu w studiach doktoranckich dla poratowania zdrowia oraz oświadczyła, że wniosek jest uzasadniony i udokumentowany.

W dniu 5 września 2011 r. skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie w terminie złożonego wniosku o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia.

W dniu 6 września 2011 r. Rektor poinformował skarżącą, że wniosek został rozpatrzony w dniu 5 września 2011 r. i w tym dniu zostało wydane rozstrzygnięcie, które zostanie doręczone za pośrednictwem poczty.

W dniu 5 września 2011 r. kierownik studiów doktoranckich wydał decyzję odmawiającą skarżącej urlopu w studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012. Jako podstawę prawną przywołał art. 196 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich (obowiązujący w dacie decyzji), uzasadniając ją brakiem udokumentowania wniosku i opinii opiekuna naukowego (promotora), która jest niezbędna ze względu na potrzebę planowania i zapewnienia ciągłości prowadzonych badań oraz ze względu na konieczność planowania procesu dydaktycznego, w którym uczestniczy doktorant. Dodatkowo wskazano, że obowiązujący regulamin studiów doktoranckich nie przewiduje urlopu dla poratowania zdrowia".

W dniu 9 września 2011 r. skarżąca złożyła do Rektora odwołanie od decyzji kierownika studiów doktoranckich w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu w studiach doktoranckich dla poratowania zdrowia w roku akademickim 2011/2012.

W dniu 7 października 2011 r. Prorektor ds. Nauczania poinformował skarżącą, że utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie zawarte w "decyzji" Kierownika Studiów Doktoranckich odmawiającej udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rektor wskazał, że urlop dla poratowania zdrowia nie jest przewidziany dla doktorantów, tylko dla nauczycieli akademickich, natomiast przepis dotyczący udzielania urlopu w studiach doktoranckich, przewidziany w regulaminie studiów doktoranckich został uchylony uchwałą Senatu nr 45/2011 z dnia 27.04.2011 r, która weszła w życie z dniem 26.09.2011 r. (§ 1 pkt 1 lit. a uchwały Senatu).

Późniejszy termin wprowadzenia zmiany w regulaminie studiów doktoranckich był spowodowany prowadzeniem korespondencji i rozmów władz uczelni z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz koniecznością zachowania przepisu art.161 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym w brzmieniu: "Regulamin studiów uchwala senat uczelni co najmniej na pięć miesięcy przed początkiem roku akademickiego."

Organ wskazał, że zmiana do Regulaminu studiów doktoranckich w przedmiocie uchylenia przepisu dotyczącego udzielania urlopu w studiach doktoranckich została wprowadzona w związku z ostatecznym wyjaśnieniem Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, z treści którego wynika, że przypadki w których kierownik studiów doktoranckich może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich zostały określone w § 2 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. 2007 r., nr 1, poz. 3 ze zm.). Istotnym jest, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości brania urlopu na studiach doktoranckich oraz, że przepisy regulaminu stanowiące o możliwości udzielenia urlopu na studiach doktoranckich nie mają podstaw w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jak i w przepisach rozporządzeń do tej ustawy.

Organ wskazał dalej, że Uniwersytet, tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym, wobec czego jest jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu - w rozpatrywanym wypadku z doktorantami. Z orzecznictwa sądów orzekających na podstawie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika jasno ograniczony zakres stosowania k.p.a. w odniesieniu do postępowań i decyzji podejmowanych w szkołach wyższych.

Przez wskazanie w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym odpowiedniego stosowania k.p.a. (art. 207 ustawy) należy rozumieć minimum procedury niezbędnej dla załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej przyjętych w niej zasadach komunikowania o rozstrzygnięciach organów uczelni. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym, co do niektórych sytuacji wprost określa, że przysługuje prawo wniesienia odwołania na decyzję, a co za tym idzie, również zaskarżenia do sądu, wobec czego w zakresie nieuregulowanym wprost w ustawie należy posiłkowo korzystać z ugruntowanego orzecznictwa sądowego.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Do takich aktów zaliczono w szczególności: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1987 r. sygn. akt SA/Wr 227/87), odmowę udzielenia przez organy szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1990 r., sygn. akt SA/Kr 368/90, OSP 1992, nr 2, poz. 26); przyznanie, nieprzyznanie lub cofnięcie stypendium socjalnego studentowi (postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA 448/87, OSP 1988, nr 10, poz. 223). Do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczono także ocenę egzaminatora będącą jego wyłącznym atrybutem (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1636/94, ONSA 1995, z. 4, poz. 176). W doktrynie wskazuje się również, że jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wypływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne) nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie, nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego. (E. Ochendowski: Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214).

Akty zakładowe niepodlegające reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta/doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że:

- Uniwersytet Wrocławski bez podstawy prawnej wprowadził do regulaminu studiów doktoranckich przepis dotyczący możliwości brania urlopu na studiach doktoranckich. Doktorant jedynie w oparciu o § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni oraz § 2 ust. 4 regulaminu studiów doktoranckich uprawniony był zwrócić się do kierownika studiów doktoranckich o przedłużenie okresu studiów doktoranckich. Natomiast kierownik studiów na podstawie § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia i § 2 ust. 4, § 15 pkt 7 regulaminu, w uzasadnionych przypadkach, mógłby wyrazić zgodę na przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich;

- analiza stanu faktycznego, o którym mowa wyżej, pozwala przyjąć, że wydana przez kierownika studiów doktoranckich decyzja i stanowiska zajęte przez Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego są aktami administracyjnymi wewnętrznymi (a nie decyzjami administracyjnymi), które nie podlegają reżimowi k.p.a. i nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Fakt, że decyzja kierownika studiów doktoranckich została wydana bez podstawy prawnej, czyni ją nieważną z mocy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, dodatkowo podnieść należy jako rzecz istotną, że wniosek skarżącej z dnia 12 lipca 2011 r. dotyczył przyznania urlopu dla poratowania zdrowia na podstawie § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim i w takim zakresie wniosek był rozpatrywany. Natomiast w skardze skarżąca błędnie zdaniem organu twierdzi, że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć jest "nieprzedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich".

Organ podniósł, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich, co jednak nie wyklucza możliwości złożenia wniosku zgodnie z § 2 ust. 4 regulaminu studiów doktoranckich.

Mając powyższe na uwadze, wniosek o odrzucenie skargi - ze względu na okoliczność, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – jest w ocenie organu zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona lecz jedynie częściowo.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy administracji sprawa administracyjna podlega kognicji sądu administracyjnego, a powołane w odpowiedzi na skargę na poparcie powyższego stanowiska organu orzecznictwo sądów administracyjnych jest nieaktualne. (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 673/10, lex nr 612172, dotyczący zaliczenia semestru studiów; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. 349/07, lex nr 418999 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Wr 163/12, Centralna Baza Orzeczeń NSA, dotyczące przyznania stypendium za wyniki w nauce, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2011 r. sygn. IV SA/Wr 75/11, Centralna Baza Orzeczeń NSA, dotyczący przyznania stypendium doktoranckiego; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. IV SA/Wr 373/11, Centralna Baza Orzeczeń NSA, dotyczący wpisu na następny semestr studiów; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. IV SA/Wr 622/11, Centralna Baza Orzeczeń NSA, dotyczący przyznania stypendium socjalnego).

Zważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 3 p.p.s.a., poza przypadkami określonymi w § 2, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem takim jest art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który w dniu rozstrzygania sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym w ust. 1 stanowił: "Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego."

Rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia należy w pierwszej instancji, zgodnie z § 2 ust. ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. z 2007 r. nr 1, poz. 3 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, do kierownika studiów doktoranckich i w niniejszej sprawie ten właśnie organ rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. Powyższe rozporządzenie, jak wynika z jego § 1,określa warunki i tryb organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich w uczelniach i w jednostkach naukowych, przyznawania stypendiów doktoranckich, zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, minimalną wysokość kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego oraz wzór legitymacji doktoranta i wysokość opłat za jej wydanie.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 201 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym: " Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich, przyznawania stypendiów doktoranckich oraz zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, a także minimalną wysokość kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego, uwzględniając:

1) czas trwania studiów i możliwość przedłużania go, w tym prawo do dodatkowego przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich o czas trwania urlopu macierzyńskiego, określonego w odrębnych przepisach, mając na uwadze potrzebę prawidłowego przygotowania do przeprowadzenia przewodu doktorskiego;

2) szczegółowe uprawnienia organu tworzącego studia doktoranckie, rady jednostki organizacyjnej i kierownika studiów doktoranckich, uwzględniając potrzebę zapewnienia sprawnego przebiegu studiów i wysokiej jakości kształcenia;

3) wymóg sprawowania opieki naukowej i prowadzenia zajęć dydaktycznych przez pracowników posiadających aktualny dorobek naukowy, opublikowany w okresie ostatnich pięciu lat;

4) wzór legitymacji doktoranta;

5) wysokość opłat za wydanie legitymacji, nie wyższą niż koszty wydania dokumentu;

6) tryb i okresy przyznawania stypendiów doktoranckich."

W świetle powyższych regulacji prawnych nie można przyjąć, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych oraz, że nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

W związku z dalszymi wywodami odpowiedzi na skargę dotyczącymi autonomii szkoły wyższej oraz jej władztwa zakładowego zauważyć należy, że Konstytucja RP w art 70 ust. 5 zapewnia autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 4 ust. 1 stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Z powyższego wynika, że granice autonomii szkół wyższych wyznaczają ustawy. Autonomia ta jest zatem ograniczona. Działanie szkoły wyższej w ramach autonomii musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa.

W wyroku z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1384/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Działanie organów administracji publicznej, nawet w tak specyficznej sferze życia społecznego jaką jest nauka, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. W związku z powyższym stanowisko, że w stosunku do szkół wyższych ww. obowiązek uchyla ich autonomia, nie zasługuje na aprobatę." (lex nr 585357).

Sprawa niniejsza została wszczęta wnioskiem skarżącej z dnia 12 lipca 2011 r., We wniosku tym skarżąca, powołując się na przepis § 2 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim, zwróciła się do Kierownika Studiów Doktoranckich o udzielenie urlopu w studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012. Wniosek uzasadniła swoją sytuacją zdrowotną. Podała, że wymaga hospitalizacji i poddania się zabiegowi operacyjnemu zaplanowanemu na przełom, września i października 2011 r. oraz długiej rekonwalescencji.

Wniosek ów został rozpatrzony w pierwszej instancji przez Kierownika Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych w dniu [...] września 2011 r. w formie decyzji administracyjnej, którą organ ten odmówił skarżącej urlopu w studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012 z powołaniem się na przepis art. 196 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w związku z § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r.).

Zauważyć jednak należy, na co trafnie w odwołaniu zwraca uwagę skarżąca, że w skierowanym do skarżącej wezwaniu z dnia 18 lipca 2011 r. do usunięcia braków formalnych wniosku organ I instancji powołał się m.in. na przepis § 2 ust. 3 i § 7 pkt 4 rozporządzenia z czego – jak twierdzi skarżąca - może wynikać, że te właśnie przepisy mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy mimo, ze w podstawie prawnej decyzji nie zostały powołane.

Przepis art. 196 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji przez organ I instancji stanowił: "Organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich. Przepisy art. 161 i 162 stosuje się odpowiednio."

Zaś powołany zarówno we wniosku, jak i w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji przez organ I instancji stanowił: "Na uzasadniony i udokumentowany wniosek doktoranta, zaopiniowany przez opiekuna prawnego (promotora), kierownik studiów doktoranckich może przyznać mu jednorazowy semestralny lub roczny urlop. Czasu tego nie wlicza się do czasu trwania studiów doktoranckich".

Podstawą prawną podjęcia przez senat uczelni regulaminu studiów doktoranckich w dniu rozstrzygania sprawy przez organ I instancji był przepis art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym do kompetencji senatu uczelni należy: uchwalanie regulaminu studiów, regulaminu studiów doktoranckich, regulaminu studiów podyplomowych oraz zasad przyjęć na studia i studia doktoranckie.

Powyższy stan prawny uległ zmianie i w dniu podejmowania decyzji przez organ odwoławczy, to jest w dniu 7 października 2011 r., przepis § 2 ust. 6 regulaminu już nie obowiązywał. Uchylony bowiem został przepisem § 1 pkt 1 lit. a 2 ust. 6 Uchwały Nr 45/2011 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Wrocławskim, która to uchwała, zgodnie z jej § 2, weszła w życie w dniu 26 września 2011 r. Uległ także zmianie przepis art. 62 i art. 196 ustawy. Zgodnie z art. 62 ustawy: Kompetencje senatu uczelni określa statut uczelni, z wyjątkiem spraw uregulowanych w ustawie. (ust. 1) W uczelni, w której nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych, senat pełni również funkcję rady takiej jednostki. (ust. 2 ) Senat uczelni zatwierdza sprawozdanie finansowe uczelni zgodnie z przepisami o rachunkowości. (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 196 ust. 6 ustawy: "Organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich. Regulamin uchwala w uczelni senat, a w jednostce naukowej - rada naukowa, co najmniej na pięć miesięcy przed rozpoczęciem zajęć. Do uchwalania regulaminu stosuje się odpowiednio przepisy art. 161 i 162."

Nie ulega w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji posiada istotne elementy do uznania go za decyzję administracyjne, bowiem: zawiera oznaczenie organu, który ją wydał, adresata decyzji, rozstrzygnięcie sprawy i podpis osoby uprawnionej do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji wniesionym w dniu 9 września 2011 r. skarżąca zakwestionowała powołaną przez siebie we wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. podstawę prawną żądania i wydanej przez organ I instancji decyzji, to jest przepis § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich twierdząc, że jej wniosek jest oparty na podstawie określonej w § 2 ust. 4 regulaminu, który to przepis jest powieleniem § 2 ust. 3 rozporządzenia i według niej ten właśnie przepis powinien być podstawą prawną rozstrzygnięcia jej wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. W odwołaniu tym zakwestionowała również przepisy regulaminu studiów doktoranckich jako podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił, w związku z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, przedmiotu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie, przesądzając arbitralnie, że przedmiotem owego wniosku jest udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia, który – jak to wskazał w swoim rozstrzygnięciu - zgodnie z ustawą może być przyznany nauczycielom akademickim w sytuacji określonej przepisem art. 134 ust. 5 i 6 tej ustawy, a nie uczestnikom studiów doktoranckich.

W dalszej części decyzji organ ten powołał się na zmianę regulaminu studiów doktoranckich wprowadzoną Uchwałą Nr 45/2011 zauważając, że możliwość udzielania urlopu w studiach doktoranckich przewidziana w regulaminie studiów doktoranckich wprowadzonym Uchwałą Nr 93/2007 została wycofana.

W takiej sytuacji zdaniem Sądu organ tym bardziej, rozstrzygając sprawę w nowym stanie prawnym, winien był zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie żądania wniosku złożonego w dniu 12 lipca 2011 r. i pouczyć ją o jej sytuacji prawnej, czego z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., mających odpowiednie zastosowanie w sprawie w związku z art. 207 ust. 1 ustawy, nie uczynił.

Zgodnie z owymi przepisami prawa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Niezależnie od powyższego, uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., co zasadnie podniesiono w skardze. Zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie jest niezwykle lakoniczne. Zostało wprawdzie powtórzone i uzupełnione w odpowiedzi na skargę, zauważyć jednak należy, że odpowiedź na skargę nie jest integralną częścią zaskarżonej decyzji w związku z czym, zawarta w odpowiedzi na skargę dodatkowa argumentacja, nie może być uwzględniona i poddana ocenie przez Sąd rozpoznający sprawę. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji administracyjnej ma także walor informacyjny. Z uzasadnienia decyzji ma wynikać argumentacja jaką kierował się organ, nie uwzględniając żądania strony. Elementem tej argumentacji, jak wynika z powołanych przepisów prawa, ma być obok ustaleń faktycznych także uzasadnienie prawne polegające na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym ma wynikać ponadto, z jakich przyczyn organ drugiej instancji nie uwzględnił argumentacji podniesionej przez stronę w odwołaniu.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do tej jego części, w której skarżąca wskazuje przepisy prawa mające jej zdaniem zastosowanie w sprawie, to jest przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkodnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni.

Zważyć ponadto należy, że jak wynika z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest przez organ odwoławczy ponownie merytorycznie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i rozważań przepisów prawnych, które mają w sprawie zastosowanie. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, chyba że zmiana przepisów zawiera przepisy intertemporalne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, zaskarżona decyzja uchybia w sposób istotny w/w przepisom prawa. W tej sytuacji Sąd administracyjny sprawujący wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) uznał, że skargę należy uwzględnić w części przez uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej podanych.

Wskazane wyżej naruszenie przez organ odwoławczy wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wyjaśnić przedmiot zgłoszonego przez skarżącą wniosku, a następnie ocenić jego zasadność mając na względzie przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i dopiero wówczas wydać właściwe rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej zawierającej elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie wydanej decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej odmowny charakter (art 152 p.p.s.a).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art 200 p.p.s.a.