Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1435/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 190, art. 135, art. 134, art. 193, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3.
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 828/16 w sprawie ze skargi P. A. Spółki z o.o. z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r.. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., oddalił skargę P. A. spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r., skarżąca spółka wystąpiła o przyznanie płatności ONW na 2012 rok.

Odpowiadając na wezwanie organu skarżąca w piśmie z dnia 27 marca 2013 r., wskazała, że prace rolne wykonywane były na zlecenie i na rzecz spółki przez podmioty zewnętrzne i w większości przypadków na podstawie umów cywilnoprawnych lub też wzajemnej pomocy lub współpracy, zlecenia dla podmiotów zewnętrznych udokumentowane zostały protokołem, a wykonanie prac zweryfikowane zostało przez przedstawicieli spółki w terenie, co zostało udokumentowane w formie adnotacji umieszczonej na raportach podwykonawczych oraz zweryfikowane przez inspektora akredytowanej przez ministra rolnictwa jednostki certyfikującej. Wyjaśniła również, że przy pracach używano sprzętu rolniczego będącego prawdopodobnie własnością usługobiorców oraz V. L. S.A.

D. z dnia [...] października 2013 r., Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. odmówił skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2012, wskazując, że strona nie spełniła warunków rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW), w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania przedmiotowej płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Wskazał, że pozyskane w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności dane, zawarte przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły na ustalenie, że skarżąca, tak jak inne podmioty wymienione w decyzji organu I instancji, była podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Dyrektor podniósł, iż z urzędu było mu wiadome, że skład osobowy spółki ulegał na przestrzeni lat 2009 - 2012 wielokrotnym zmianom, przy czym istotne było, że w skład jej zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie. Zmiany we wpisach w KRS wskazywały, że 28 listopada 2011 r. Prezesem Zarządu spółki był D. M., a od dnia 16 stycznia 2013 r. P. M.. Natomiast na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli P. M. oraz R. M.. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą N-J. O.K. oraz jest właścicielem K. L. S.A.

Zdaniem organu, za osobowym powiązaniem wymienionych podmiotów przemawiała także struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki (prokurenta lub prezesa zarządu), względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

Organ zwrócił również uwagę na okoliczność podawania przez wymienione podmioty jako adres siedziby: ul. K. [...] w B., względnie ul. Ż. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M.. Skarżąca spółka również podała jeden z wymienionych adresów jako adres do korespondencji. Także w 87 spółkach, spośród 90 funkcjonujących w 2012 r., podano jedno konto bankowe należące do P. M. i jego syna D. M.. Ten numer konta figurował również w ewidencji producentów prowadzonej dla P. A. sp. z o.o. Konto podane do przelewu płatności nie należało zaś do Spółki lecz do D. M., który był jego właścicielem.

Organ podkreślił, że wymienione w decyzji organu I instancji podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności, gdyż poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisanymi na ogół przez P. M..

Dyrektor wskazał, że z dokumentów dostarczonych przez stronę wynikało między innymi, że P. M. jako wspólnik P. A. sp. z o.o., za pośrednictwem prezesa D. M. i dyrektora zarządzającego D. P. zlecał wykonywanie prac P. M. - właścicielowi firmy N-J. O.. oraz G. A. E. sp. z o.o. której był wspólnikiem i prezesem. Materiał siewny został zakupiony od N-J. O.., a pozostałości po zbiorach P. M. sprzedał G. A. E. sp. z o.o., wystawiając fakturę jako prezes zarządu strony postępowania, podczas gdy według danych posiadanych przez organa ARiMR zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, prezesem zarządu strony postępowania był D. M..

Organ odwoławczy stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą, jak i inne wskazane przez organ I instancji podmioty, były zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności przez P. M. oraz spółki wskazane przez organ I instancji, nie stanowiły odrębnych, samodzielnych gospodarstw. Były one powiązane ze sobą ekonomicznie i technologicznie. Zdaniem Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności P. M. dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego tworząc podmioty faktyczne zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem była także skarżąca spółka P. A. wobec czego organ I instancji zasadnie odmówił jej przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W wyniku wniesionej przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/14, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] października 2013 r.

Wyrok ten wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, został uchylony mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 477/15, sprawa zaś został przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uznał, iż wniesiona na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że istota sporu sprowadzała się rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Wskazując na treść powołanego przepisu, który określa, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał w motywach swojego rozstrzygnięcia analizy przywołanego przepisu w aspektach obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiadała odrębnego kierownictwa, nie była wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, była ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo oraz, że nie prowadziła działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

W ocenie Sądu organy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczyły okoliczności utworzenia przez P. M., R. M., D. M. w 2012 r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Sąd wskazał, że skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w dniu 19 sierpnia 2009 r., w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, a na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli R. M. i P. M., który od dnia 16 stycznia 2013 r. był również Prezesem Zarządu. Okoliczności te były obiektywne i pozwalały na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Sąd I instancji uznał również, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2006 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Wskazały także na okoliczność, że P. M. poprzez firmę N-J. O.K. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Sąd wskazał, że konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby bowiem otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składał kilkadziesiąt odrębnych wniosków. W tej kwestii Sąd zauważył, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2009 r., powodowały, że mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekładało się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje zatem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Sąd zwrócił również uwagę, że z niezakwestionowanych ustaleń organów wynikało, iż spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma N-J. O.K.). Deklarowane nieruchomości położone są w odległych województwach. Firma, z której usług skarżąca korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w Białobrzegach, poza terenem upraw zgłoszonych do płatności.

W tej sytuacji, wymienione okoliczności, w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występowały o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami, pozwalały w ocenie Sądu uznać, że oba elementy, obiektywny i subiektywny, stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji. W konsekwencji organy dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Odnosząc się do danych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły deklarowane do płatności działki rolne, tylko że P. M. był posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie również przyjęły, że P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Sąd wskazał ponadto, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego.

Konkludując, Sądu I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa natomiast dokonanych prawidłowo ustaleń, co do stworzenia z udziałem spółki P. A., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20126 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną P. A. spółka z o.o. w B. zaskrzył a w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art.4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności ... - (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia

- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia,

- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa, art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści,

- art. 4 stęp 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony Interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r. ) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie,

- art.2 lit 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE Lr nr 30) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przz organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika I gospodarstwa rolnego,

- art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

- § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 773/15),

- § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40. poz. 329 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 828/16). art.190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 tekst jednolity) (zwanej dalej p.p.s.a) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków, art. 767;

II. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających sie o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 134 ppsa poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika , iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa,

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- artykułu 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art.190 ustawy p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejuycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.i uchylenie zaskarżonych aktów obu instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym kasacyjnym wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 477/15), uchylającym również kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 289/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 477/15), NSA podzielił poglądy zaprezentowane w skardze kasacyjnej organu i przyjął, że – z uwagi na zasadniczą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przewidujący odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – organ zebrał w sposób zgodny z przepisami k.p.a. pełny materiał dowodowy, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie zostały skutecznie podważone nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Ponadto stwierdził prawidłowość postępowania organu, który nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz o wystąpienie do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywanych usług i osób, które je wykonywały. NSA uznał, że wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej skarżącej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Jednocześnie nakazał Sądowi I instancji skoncentrowanie się na ustaleniu istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie na rozważeniu, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, które świadczą o stworzeniu – celem uzyskania korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia – sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronieorzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 477/15) uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia prawa polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji przyjął, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, 80 k.p.a., stara się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 lipca 2016 r. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom powtórnej kontroli poddano by ocenę spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany tak zarzutami, wnioskami, jak i powołaną w skardze podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd rozpoznając sprawę zainicjowaną skargą ma prawo, a także obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu, nie sposób przyjąć zasadności zarzutu skargi kasacyjnej jego naruszenia, z argumentacją przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że "spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko".

Podkreślić należy, że w myśl cytowanego wyżej przepisu sąd nie jest bezwzględnie zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do każdego z podniesionych w skardze zarzutów czy pism procesowych związanych ściśle ze skargą. Istotą jest, aby motywy orzeczenia sądu, w sposób klarowny i niepozostawiający wątpliwości wskazywały na przyczyny uwzględnienia bądź nieuwzględnienia skargi, jak również stwierdzenia zgodności bądź niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa działalności organu administracji – wydanych przez niego szeroko rozumianych aktów administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie sugerowane przez autora skargi kasacyjnej niedostrzeżenie przez Sąd I instancji dowodów zebranych nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na analizę motywów, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę skarżącej Spółki, uznając za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, a które to motywy pozwalają na przeprowadzenie instancyjnej kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. również w aspekcie posiadania i użytkowania rolniczego przez skarżącą spółkę na własny rachunek, rzecz i ryzyko działki, w stosunku do której wnioskowała o płatność.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, LEX nr 1244887). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy i takie jest właśnie uzasadnienie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. Kto domaga się pomocy, musi wykazać, że spełnia warunki do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień. Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady, nie jest zobowiązany, ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika o tym, co jest potrzebne, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje, bowiem wszystkie wymagania wynikają precyzyjnie i wprost z przepisów prawa. Organ ocenia to, co wnioskodawca mu przedstawił i wydaje stosowną decyzję.

Tak więc w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych przez skarżącą spółkę o płatności organ nie miał obowiązku zbierania materiału dowodowego, miał jedynie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. To wnioskodawca zobowiązany był, na co wskazał również Sąd I instancji, wykazać, że spełnił wszystkie warunki do przyznania mu płatności. Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie zostało zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. Skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w dniu 19 sierpnia 2009 r., w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, a na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli R. M. i P. M., który od dnia 16 stycznia 2013 r. był również Prezesem Zarządu.

Z powyższego zasadnie organy wywiodły, że to P. M. wraz z członkami rodziny (byłą żoną – R. M. i synem – D. M.) jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadzi działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. To P. M. uzyskiwał dochody, o czym świadczy ten sam rachunek bankowy dla 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r., na który miały być przekazywane wnioskowane płatności. To on także ponosił wydatki związane z działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający jako spółki cywilne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. P. M. brał także udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony postępowania (jak i wszystkich innych spółek), związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych.

Z niezakwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma N-J. O.K.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez spółkę P. A. (ta sama siedziba, ten sam rachunek bankowy, ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca spółka P. A. nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie przedstawione wyżej okoliczności uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy spółce P. A. byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń.

Odnośnie zarzutów naruszenia pozostałych – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego, a to art.2 rozporządzenia nr 1166/2008, art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że przepisów tych WSA nie powołał w motywach rozstrzygnięcia i nie dokonywał ich wykładni. Również pomieszczony w ramach zarzutu skargi kasacyjnej przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW został powołany przez Sąd I instancji niejako sygnalizacyjnie, gdzie przywołanie tejże regulacji zmierzało do wskazania celu przyświecającego przepisom prawa krajowego wspierania małych i średnich gospodarstw rolnych, w aspekcie przedmiotowej sprawy i ustalonej w niej stanu faktycznego wskazującego na nadużycie prawa w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że Sąd I instancji słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł. Kwota ta obejmuje niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez organ, to jest wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ na wcześniejszym etapie postępowania, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.