Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1643/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont /spr./ Sędziowie NSA Gabriela Gorzan Maria Skwierzyńska Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Ajnbacher po rozpoznaniu w dniu 01 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 08 września 2004 r. nr 774/2004 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie budżetu Województwa Wielkopolskiego na rok 2004 Uchyla punkt I rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 8 września 2004r. nr 724/2004 orzekającego nieważność uchwały z dnia 12 lipca 2004r. Sejmiku Województwa Wielkopolskiego Nr XXIV/366/04 w sprawie zmiany uchwały Nr XVIII/244/04 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26.01.2004r. w sprawie budżetu Województwa Wielkopolskiego na rok 2004 w części obejmującej postanowienie § 1 pkt 7 uchwały z zapisem zawierającym zmniejszenie wysokości rezerwy celowej - Załącznik Nr 2a, dział 758 - Różne rozliczenia, rozdział 75818 - Rezerwy ogólne i celowe, § 6800 - Rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne oraz zwiększenie wydatków w dziale 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92195 - Pozostała działalność w § 6230 - Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych o kwotę 500.000 zł. /-/ G.Gorzan /-/ W.Zygmont /-/ M.Skwierzyńska


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu orzeczeniem nadzorczym z dnia 8.09.2004r. nr 724/2004 wydanym na podstawie m. in. art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekła m. in. nieważność uchwały Nr XXIV/366/04 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 12.07.2004r. wydanej na podstawie art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa oraz art. 109, 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych, w sprawie zmiany uchwały Nr XVIII/244/04 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26.01.2004r. w sprawie budżetu Województwa Wielkopolskiego na rok 2004, w części obejmującej postanowienie § 1 pkt 7 uchwały oraz zapis zawierający zmniejszenie wysokości rezerwy celowej - Załącznik Nr 2a, dz. 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 - Rezerwy ogólne i celowe, § 6800 - Rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne oraz zwiększenie wydatków w dziale 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdz. 92195 - Pozostała działalność w § 6230 - Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych o kwotę 500.000 zł, jako podjętej w tym zakresie z naruszeniem art. 111 ust. 2 , art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 4 pkt 1 lit.d., ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 ze zm.),

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że zaplanowanie wydatków Sejmiku Województwa w formie dotacji dla stowarzyszenia na zadanie inwestycyjne realizowane na majątku Skarbu Państwa nie jest zadaniem Samorządu Województwa, a zatem narusza wskazane w rozstrzygnięciu przepisy prawa. Przepis art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa nie stanowi podstawy prawnej do wydatkowania środków z budżetu na ten cel, bowiem chociaż w katalogu zadań województwa wymienia zadania w zakresie kultury i ochrony jej dóbr , ale muszą to być zadania przypisane samorządowi województwa ustawami szczególnymi. Stosownie do przepisu art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach. Przepis art. 118 ust. 1 tej ustawy stanowi jednoznacznie, że podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Potwierdzenie powyższego znajdujemy w uregulowaniach ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ponadto zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje celowe z budżetu jednostek samorządu terytorialnego mogą otrzymywać jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych, w tym stowarzyszenia, na realizację zadań, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit.d. ustawy o finansach publicznych, tzn. na zadania zlecone tym jednostkom do realizacji. Wydatek ten dokonywany jest w formie dotacji podlegającej szczególnym zasadom rozliczania. Natomiast możliwość finansowania i dofinansowania kosztów realizacji inwestycji określona jest w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit.e tej ustawy i dotyczy to jednak wydatków budżetu państwa.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego w skardze domagał się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego w części I, w której orzeczono nieważność uchwały Nr XXIV / 366 / 04 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 12,07.2004r. wskazując na naruszenie przez błędną interpretację i zastosowanie art. 111 ust. 2 oraz art. 118 ustawy o finansach publicznych, art. 4 ust. 1 pkt 3 i 13, art. 5 ust. 1, ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 1 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 25.10.1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) , art. 2 ust. 2 , art. 11 ust. 2 pkt 2,3, 7 i 8, art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa.

Uzasadniając skargę Marszałek Województwa Wielkopolskiego podał, że kwestionuje tezę zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż odbudowa Zamku Królewskiego w Poznaniu nie może być zaliczona w poczet zadań własnych samorządu Województwa Wielkopolskiego. Stwierdził, że z wykładni powołanych przepisów wynika, iż do ustawowego katalogu zadań samorządów województw można zaliczyć: realizowanie w ramach sprawowania mecenatu nad działalnością, kulturalną na terenie województwa różnorodnych działań i czynności mających na celu upowszechnianie i rozwój kultury i sztuki, ochronę dóbr kultury, dbałość o zachowanie i podtrzymywanie tożsamości narodowej oraz regionalnej, kultywowanie tradycji regionalnych danego województwa, oraz prowadzenie polityki wspierania rozwoju kultury oraz sprawowania opieki nad dziedzictwem kulturowym województwa , jak i polityki promocji walorów i możliwości rozwojowych województwa - a w tym celu prowadzenie polityki utrzymania i rozbudowy odpowiedniej infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim oraz pozyskiwania na to i łączenia środków finansowych publicznych i prywatnych , wraz z możliwością, zlecanie określonych zadań organizacjom pozarządowym .

Ponadto Marszałek Województwa Wielkopolskiego stwierdził, że nie zgadza się z tezą zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych nie mogą, przeznaczać środków pochodzących z dotacji z budżetu Województwa Wielkopolskiego na inwestycje i zakupy inwestycyjne. Swoje stanowisko w tej materii uzasadnił stwierdzeniem, że teza organu nadzoru wynika z niezrozumienia definicji legalnej dotacji celowej zawartej w przepisie art. 69 ust. 4 pkt 1 lit.d ustawy o finansach publicznych, do którego odsyłają art. 71 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 ust 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podkreślił , że zakres normowania art. 69 ust. 4 pkt 1 lit.d jest szerszy niż zawarty w ust. 4 pkt 1 lit.e tegoż przepisu, w którym ustawodawca traktuje wyłącznie o dotacjach na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Jednakże w art. 69 ust. ust. 4 pkt 1 lit.d ustawy mówi już więcej, a mianowicie o dofinansowaniu lub finansowaniu zadań zleconych jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych - a w tymże zakresie unormowania mogą się mieścić zarówno inwestycje i zakupy inwestycyjne , jak i inne czynności związane z wykonywaniem zleconego zadania. Brak jest w przepisach ustaw takiej regulacji, żeby ustawodawca pozwalał zlecać organizacjom pozarządowym do realizacji tylko te zadania publiczne jednostek samorządu terytorialnego, których realizacja nie wymaga wydatkowania środków finansowych otrzymanych z dotacji na realizację zadania na inwestycje i zakupy inwestycyjne.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyla decyzję, jako niezgodną z prawem.

Powody.

Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),

Skład sądzący opierając się na powyższej zasadzie, wyszedł poza granice skargi bowiem uznał, że rozstrzygnięcia nadzorcze nie posiada odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwia kontrolę jego legalności.

Zgodnie z art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z zasady "odpowiedniego stosowania" nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest sprawa indywidualna z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy.

Nie mniej stosownie do powyższej zasady, zgodnie z 107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa i ich wykładnię.

W uzasadnieniu rozstrzygnięciu organ nadzoru nie wskazuje faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. W szczególności brak ustalenia, czy stowarzyszenie pod nazwą "Komitet Odbudowy Zamku Królewskiego w Poznaniu jest w istocie organizacją pożytku publicznego, czy zawarło umowy w sprawie odbudowy , prawa własności, zarządu nieruchomością, jaki jest stan prawny nieruchomości wynikający z decyzji administracyjnych i zapisów wieczystoksięgowych , a nawet o jakich prac finansowanie chodzi: prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych ewentualne innych. Tymczasem subsumcji pod normy prawne podlega stan faktyczny ustalony po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięciu wskazanie naruszonych przepisów nie jest precyzyjne. Wymieniając art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ nie precyzuje , który z 5 punktów tego przepisu, został naruszony, podobnie rzecz ma się z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, który zawiera 4 punkty. W rozstrzygnięciu w zasadzie brak jest wykładni wskazanych jako naruszone przepisów.

I tak teza, że odbudowa zamku nie jest zadaniem własnym organu samorządu województwa, wywiedziona została bez uwzględnienia treści art. 4 ust. 1 pkt 3, pkt 13 oraz art. 5 ust. 1, ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 1 ust. 1, ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej , art. 2 ust. 2 , art. 11 ust. 2 pkt 2 , pkt 3 , pkt 7 , pkt 8 oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa.

Trudno także dostrzec by przy wykładni przepisów na których organ oparł rozstrzygnięcie znalazł odzwierciedlenie fakt społeczny , iż uchwalenie ustawy o działalności pożytku publicznego wynikało z konstytucyjnej zasady subsydiarności i braku ustawowego jej rozwinięcia w odniesieniu do sposobów realizacji zadań publicznych, po to, by zasada pomocniczości mogła być traktowana jako podstawa określania sposobu wykonywania zadań publicznych, że ta ustawa zawiera systemowe rozwiązania prawne w zakresie działalności pożytku publicznego, w tym współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pożytku publicznego tzw. trzecim sektorem.

Natomiast teza, że podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych nie mogą przeznaczać środków pochodzących z budżetu województwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne, wywiedziona została bez wszechstronnej wykładni art. 69 ust. ust. 4 pkt. 1 lit.d ustawy o finansach

publicznych do którego odsyła art. 71 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 ust 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Organ nadzoru nie zwrócił uwagi na fakt, że ustawodawca posłużył się w ustawie o działalności pożytku publicznego, terminologią ustawy o finansach publicznych w celu zachowania jednolitości systemowej i uniknięcia problemów interpretacyjnych, jak i na fakt, że w praktyce organy samorządu terytorialnego finansują zadania zlecone organizacjom pozarządowym , a w jego ramach inwestycje i zakupy inwestycyjne ( vide: warsztaty terapeutyczne, rehabilitacja osób niepełnosprawnych).

Po wydaniu rozstrzygnięcia, organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę oraz dalszych pismach procesowych stara się w pełni wyjaśnić stan faktyczny sprawy, załączając np. do pisma procesowego z dnia 1.02.2005r. kopię umowy z dnia 3.10.2002r. w sprawie odbudowy i współkorzystania z Zamku Królewskiego na Wzgórzu Przemysława w Poznaniu, jak i poszerzyć wykładnię przepisu prawa. Sąd administracyjny nie przeprowadził w osądzanej sprawie postępowania dowodowego. W okolicznościach sprawy przeprowadzanie dowodów z dokumentów przez sąd nie służyłoby wyjaśnieniu "istotnych wątpliwości" (art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lecz oznaczałoby niedopuszczalne dokonywanie przez sąd własnych ustaleń faktycznych. Natomiast argumentacja przedstawiana w pismach procesowych jest argumentacją spoza rozstrzygnięcia nadzorczego, a tylko ono które podlega kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględniając powyższe rozważania sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza 82 ust. 4 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa w zw. art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru będzie miał na uwadze, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści przepisu zawartego w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących; nie ma tej sprzeczności, jeżeli uchwała podjęta przez organ samorządu województwa nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę. Rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą samorządu województwa; naruszenie nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy oceny racjonalności rozwiązań prawnych.

Ze względu na fakt, że z dniem 31 grudnia 2004r. zakończył się rok budżetowy samorządu województwa, art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógłby stanowić podstawy do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł sąd jak w sentencji wyroku.

/-/ G. Gorzan /-/ W. Zygmont /-/ M. Skwierzyńska

uk