Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1250/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego [...]z [...] grudnia 2014 r. Nr [...]nakazującą [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] oraz z urzędu uchylił postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. wstrzymujące roboty budowlane.

Organ wskazał, że po dokonaniu oględzin w dniu 10 października 2013 r. ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny w granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Nie okazano dokumentacji technicznej budynku. Budynek jest częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem mieszkalnym. Składa się z: piwnicy: spiżarki, pomieszczenia warsztatowego, pomieszczenia gospodarczego z kotłem gazowym, parteru: wiatrołapu, kuchni, łazienki, pokoju dziennego, pokoju z antresolą, kładki schodowej, poddasza: łazienki, WC, dwóch pokoi. Wysokość: piwnicy ok. 1,98 m, parteru ok. 2,89 m, pokoju z antresolą -pokój 2,54 m, antresola, 2,23 m, poddasza 2,58 m, 1,87 m, 2,28 m (zmienna). Wysokość ścianki kolankowej z lukarnami 1,45 m.

Budynek konstrukcji tradycyjnej, ściany murowane, stropy typu kleina, dach konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, nad pokojem z antresolą częściowo konstrukcji drewnianej. Stan techniczny ogólny budynku dobry. Widoczne miejscowe rysy na ścianach i stropie nad parterem. Budynek użytkowany jako mieszkalny. [...] oświadczył, że jest jego współwłaścicielem z żoną od 1998 r. W 2000 r. jedynie wykonano częściowe docieplenie ścian zewnętrznych.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek złożenia dokumentów określonych w akt. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie wydał ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z porównania dokumentacji fotograficznej tj. zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 22 kwietnia 1994 r. i wydruku mapy z serwisu internetowego Urzędu [...] wynika, że w budynku zmieniono kształt dachu i mógł być częściowo rozbudowany. W załączonym do odwołania zaświadczeniu z dnia 29 października 1991 r. Urzędu [...]wskazano rok powstania budynku z dwoma pokojami, kuchnią, łazienką, werandą, przedsionkiem i przedpokojem tj. po 1945 r. Po analizie porównawczej zdjęcia stanowiącego wydruk internetowy ze zdjęciem lotniczym z 1994 r. można wywnioskować, że kształt bryły budynku mógł ulec pewnym zmianom.

Organ powiatowy nie ustalił zatem, czy rozbudowa stanowiła w rzeczywistości pierwotnie werandę, na co wskazuje w piśmie z 26 czerwca 2014 r. [...]podnosząc, że "kwestionowana zabudowa, określona w Postanowieniu jako "przybudówka", a jako weranda w decyzji Zarządu [...]z dnia [...]listopada 1994 r. (...) istniała już w tym dniu, w którym zwrócono nieruchomość obecnym właścicielom. Potwierdza to, że weranda "przybudówka" została wykonana pod rządami innego niż obecnie Prawa budowlanego (...)". Samo zdjęcie lotnicze, w ocenie organu odwoławczego, nie może stanowić jedynego dowodu rozbudowy. Od wykluczenia wątpliwości, w powyższym zakresie zależy tryb ewentualnej legalizacji.

Ponadto, w aktach sprawy znajdują się kserokopie zdjęć z 23 marca 2001 r. przedstawiające konstrukcje szkieletową (k 38). Organ powiatowy winien ustalić, czy przedstawiają one zarzucaną inwestorom rozbudowę, czy innego rodzaju roboty budowlane. W przypadku ustalenia, że dotyczą rozbudowy budynku będą niekwestionowanym dowodem na wykonanie robót pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Na karcie 38 znajduje się bowiem adnotacja "[...] samowolnie ustawiona konstrukcja domu szkieletowego ustawiona przez [...]w ostrej granicy z działką [...]".

Organ wskazał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym niekompletnym, bądź nienależycie rozpatrzonym. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...]Spółka z o.o. w [...] i wnosząc m.in. o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji WINB bez uprzedniego wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zajęcia stanowiska w sprawie,

- art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo iż zakres pozostałych do wyjaśnienia okoliczności był bardzo nieznaczny,

i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w granicach możliwości oraz posiadanego materiału dowodowego mógł sam bez żadnych trudności wyjaśnić i ustalić wątpliwe okoliczności.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2015 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa - uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego [...] z [...] grudnia 2014 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części ww. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz z urzędu uchylił postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. wstrzymujące roboty budowlane.

Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że art. 138 § 2 k.p.a. określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota omawianego rozwiązania prawnego ma zatem na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania.

Zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu decyzji, w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Do tych elementów powinna ograniczać się decyzja kasacyjna organu. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego - niedających się uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy nie może wyrażać swojego podglądu, co do sposobu wykładni przez organ I instancji przepisów będących materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w decyzji kasacyjnej narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie da się bowiem prawidłowo dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie dokonane. Wyłącznie wtedy gdy organ odwoławczy dysponuje faktami pozwalającymi na merytoryczne załatwienie sprawy jest zobowiązany wydać decyzję reformacyjną i orzec, co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09).

Wbrew zarzutom skargi, wymaganiom tym odpowiada zaskarżona do Sądu decyzja. Powiatowy organ nadzoru budowlanego nie zebrał bowiem materiału dowodowego, w taki sposób, aby możliwe było wydanie decyzji merytorycznej. Nie ustalił przede wszystkim, kiedy powstał sporny budynek, czy w istocie został rozbudowany, a jeśli tak, to w jakim zakresie i w jakich latach. Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie nie może opierać się na jedynym dowodzie, to jest zdjęciu lotniczym. Wprawdzie do akt sprawy dołączono kserokopie zdjęć z 23 marca 2001 r. przedstawiające konstrukcje szkieletową, niemniej nie ustalono, czy świadczy ona o rozbudowie budynku w tej dacie i w konsekwencji wskazuje tryb legalizacyjny, wynikający z obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to potwierdzałaby również znajdująca się na karcie 38 adnotacja: "[...] samowolnie ustawiona konstrukcja domu szkieletowego ustawiona przez [...]w ostrej granicy z działką [...]", jak również porównanie zdjęcia lotniczego z dnia 22 kwietnia 1994 r. z wydrukiem mapy znajdującej się na stronie internetowej Urzędu m. st. Warszawy. Niemniej okoliczności te - kluczowe dla rozstrzygnięcia - winny być rzetelnie wyjaśnione przez organ I instancji.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, zachodziła bowiem potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ppsa orzekł jak w sentencji.