Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1732/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw z. art. 29 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/10 w sprawie ze skargi Ś. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Ś.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ś. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku w dniu 24 lipca 2009 r. i 31 sierpnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim dokonali kontroli budowli ziemnej zlokalizowanej na terenie działki należącej do skarżącej. W wyniku tej kontroli ustalono, że na działce tej pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem wykonana jest budowla z ziemi i kamieni (głazów) o wymiarach w podstawie ok. 17,0 x 7,5 m i wysokości około 5,15 m. W budowli usytuowane są przejścia prowadzące do budynku. W kilku miejscach z budowli wyrastają pnie drzew. Wedle oświadczenia inwestora w miejscu tym istniał od lat 50-tych wał z ziemi usłany kamieniami (głazami). Skarżący podał, że ułożył te kamienie na cement i dodatkowo wykonał podwójne fundamenty oraz, że nie posiada pozwolenia na budowę, albowiem dowiedział się, iż na ogródki skalne takie pozwolenie nie jest potrzebne.

Pismem z 9 września 2009 r. PINB w Sokołowie Podlaskim zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót związanych z wykonaniem budowli z ziemi i kamieni na ww. działce, a następnie postanowieniem z 9 października 2009 r. -na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na Ś. D. obowiązek przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy wykonanych robót budowlanych.

W dniu 21 października 2009 r. inwestor przedstawił wymaganą ekspertyzę techniczną, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego. W ekspertyzie tej stwierdzono, że wykonany wał z mas ziemnych i głazów spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcyjno – budowlanego, a tym samym nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z nadbudową i rozbudową budowli ziemnej na działce o nr ewid. [...] w S. przy ul. [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. zaświadczenia Burmistrza Sokołowa Podlaskiego o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowiły nadbudowę i rozbudowę istniejącej budowli ziemnej. Wykonanie takich robót zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ właściciel nie uzyskał takiej decyzji uznano, że wykonane roboty zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej.

Pismem 19 kwietnia 2010 r. Ś. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim o umorzenie postępowania administracyjnego wskazując, że z mapy geodezyjnej z 1946 r., wydanej przez Wydział Geodezji w Starostwie Powiatowym w Sokołowie Podlaskim, wynika że przedmiotowe wały istniał już w 1946 r. Przez wiele lat były zaniedbane i niezabezpieczone. Na skutek erozji zostały one uszkodzone. Po latach postanowił więc je w formie ogródka skalnego naprawić, wzmocnić i przywrócić pierwotny wygląd.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim -na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego- nakazał Ś. D. rozbiórkę nadbudowanej części budowli ziemnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w S. przy ul. [...], do wysokości 2,19 m od poziomu chodnika przyległego do ulicy [...]. W uzasadnieniu podał, że w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora wymaganych dokumentów (w terminie wyznaczonym postanowieniem z [...] stycznia 2010 r.), należało orzec o rozbiórce. Wyjaśnił też, że wykonane roboty budowlane stanowiły nadbudowę istniejącej budowli ziemnej. Roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę wymaganego dla tego typu robót. Podał również, iż po przeprowadzeniu analizy przedłożonej przez inwestora mapy geodezyjnej z 1946 r. stwierdził, że wprawdzie zawiera ona rzędne wysokościowe przedmiotowej budowli ziemnej, zgodne ze stanem z 1946 r., jednakże dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie mają parametry budowli w dniu przystąpienia do robót budowlanych. Zatem za dowód określający parametry przedmiotowej budowli w okresie przed wykonaniem robót należało przyjąć mapę do celów projektowych aktualną na dzień 24 czerwca 1996 r., którą to włączono do akt sprawy i na której to zaprojektowano rozbudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Zgodnie z tą mapą, wysokość budowli ziemnej przed nadbudową dokonaną przez Ś. D. wynosiła około 2,19 m. Wysokość tę ustalono jako różnicę rzędnej wierzchołka nasypu (168,0) i rzędnej jego podstawy (165,81).

Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało z zachowaniem terminu przez pełnomocnika inwestora, jak i przez inwestora osobiście.

Decyzją z [...] października 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia PINB w Sokołowie Podlaskim tak dotyczące stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. Podał, że sprawa dotyczy nadbudowy i rozbudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego jakim bezsprzecznie jest budowla ziemna, czyli wał z ziemi i kamieni stanowiący techniczno-użytkową całość. Wskazał też, że prace budowlane inwestor prowadził w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie dysponował pozwoleniem na budowę, a takie w tym przypadku było konieczne. Za właściwy w konsekwencji organ II instancji uznał tryb przyjęty przez organ I instancji w sprawie, tj. uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnił również, że przedmiotowa inwestycja przekracza definicję aranżacji terenu. Stwierdził, że jeżeli prace przy aranżacji terenu wiązać się będą z robotami budowlanymi jakie obejmuje swym zakresem ustawa – Prawo budowlane, to wówczas podlegać będą tej ustawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. wskazał, że dokonana inwestycja była jedynie remontem przeprowadzonym na już istniejącym wale ziemnym. Wyjaśnił, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez organ miał na uwadze to, iż w trakcie postępowania nie wyjaśniono okoliczności faktycznych, albowiem nie odniesiono się do stanu pierwotnego inwestycji.

W piśmie nadanym do Sądu w dniu 8 listopada 2011 r. (a zatytułowanym również skarga), skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] sierpnia 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do twierdzeń zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że organ orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień i podnoszonych przez niego wielokrotnie okoliczności. Nie uwzględnił faktu, że przedmiotowy wał istnieje od lat 40-tych oraz, że wykonane prace umocniły jedynie konstrukcję tego wału, ale nie zmieniły ani jego położenia, ani wyglądu. Nadto, skarżący jako dowolne określił przyjęcie przez organ, iż dla ustalenia stanu pierwotnego obiektu ważna będzie sytuacja faktyczna uwzględniona na mapie sporządzonej do celów projektowych, aktualna na dzień 24 czerwca 1996 r. Skarżący powtórzył w tym zakresie stanowisko prezentowane w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania dowodowego. Ustalenia faktyczne poczyniono w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a argumentację odwołującego się pozostawiono bez żadnej analizy. Błędy proceduralne popełnione przed organami obu instancji skutkowały w efekcie wydaniem wadliwych decyzji.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej zastosowano przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego z uwagi na niewykonanie przez inwestora w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy. Organy orzekające przyjęły, iż prowadzone postępowanie dotyczy budowli ziemnej będącej rodzajem obiektu budowlanego podlegającego przepisom prawa budowlanego, przy którym prowadzono roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te stanowiły nadbudowę i rozbudowę istniejącego wcześniej wału ziemnego, a tego typu prace mogły być wykonane tylko w oparciu o ostateczną decyzję (o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego), której inwestor nie uzyskał. Stąd też uznano, iż sprawa dotyczy samowoli budowlanej i zastosowano tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego, dążąc w pierwszej kolejności do legalizacji wykonanych robót.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynionych ustaleń, zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego należało uznać za co najmniej przedwczesne. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów obu instancji co do tego, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, a wykonane przy tym obiekcie prace podlegają reglamentacji wskazanej ustawy.

Sąd zaakceptował również stanowisko organów orzekających co do tego, że w sytuacji niewywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych na niego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie ma innej możliwości niż zastosować nakaz, o którym mowa w art. 48 ust. 1, tj. orzec o rozbiórce. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności w sposób niewątpliwy ustalić, czy tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego w ogóle w tym przypadku ma zastosowanie, a tego nie uczyniono. Nie przeprowadzono bowiem takiego postępowania dowodowego, które bezspornie wskazywałoby, że wykonane roboty stanowiły nadbudowę, rozbudowę obiektu (a więc budowę w rozumieniu Prawa budowlanego).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezspornym jest, iż przedmiotowy w sprawie wał istnieje co najmniej od 1946 r. Na okoliczność tą wskazał inwestor w piśmie z 19 kwietnia 2010 r. skierowanym do organu I instancji i wykazał ją dokumentem w postaci mapy geodezyjnej z tego okresu wydanej przez Starostwo Powiatowe w Sokołowie Podlaskim, na którym przedmiotowy wał (wraz z rzędnymi pozwalającymi odczytać jego parametry) został naniesiony. Bezsporne w sprawie jest również to, że skarżący prowadził prace przy przedmiotowym wale. Prace te miały na celu -jak to określił w toku postępowania administracyjnego- doprowadzenie istniejącego wału do dawnego, pierwotnego wyglądu. We wskazanym powyżej piśmie z 19 kwietnia 2010 r. skarżący podał, że część środkowa wału, na której prowadzono prace wygląda obecnie mniej więcej tak jak 60 lat temu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zwrócił uwagę na błędne zakwalifikowanie prowadzonych robót, tj. błędne potraktowanie ich jako nadbudowy i rozbudowy budowli ziemnej. Wskazał, że roboty, które wykonał były jedynie remontem na już istniejącym wale, koniecznym do utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym. Wskazał też, że w wyniku prowadzonych prac nie zmienił ani konstrukcji, ani miejsca położenia i wyglądu wału istniejącego od lat.

Na argumenty skarżącego i zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji wykonanych przy budowli ziemnej prac organ odwoławczy zupełnie nie zwrócił uwagi. W uzasadnieniu wydanej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do kwestii istotnych dla skarżącego, a powyżej przedstawionych przyjmując bez żadnych zastrzeżeń ocenę sprawy dokonaną przez organ I instancji. Nadto, w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż wykonane prace należało potraktować jako nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Organ ten ograniczył się do przytoczenia opisu obiektu wynikającego z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora. Ekspertyza ta, jak można sądzić (wobec treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji), stanowiła jeden z głównych dowodów w sprawie. Tymczasem z jej treści według Sądu nie wynika po pierwsze - kiedy prace były prowadzone (a to ma znaczenie dla ustalenia stanu prawnego w kontekście art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), po drugie - jaki był dokładny ich zakres (celem dokonania ich kwalifikacji) oraz po trzecie – jak wyglądał obiekt przed tymi pracami, tj. w stanie pierwotnym (co ma znaczenie z uwagi chociażby na definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W ekspertyzie opisano stan techniczno – konstrukcyjny obiektu po wizji przeprowadzonej 12 października 2009 r., tj. po przeprowadzonych przez inwestora pracach, które miały miejsce około 2006 r. (zgodnie z tym, co oświadczył skarżący do protokołu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r.). Nie wyróżniono w niej jednak tych prac, które zostały wykonane przez inwestora we wskazanym czasie. Nie są one też możliwe do ustalenia, albowiem w ekspertyzie nie wskazano stanu pierwotnego wału. Stan pierwotny wału nie wynika również z żadnego innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Nadto, z żadnego dowodu włączonego do akt nie wynika, czy prowadzone prace dotyczyły całości wału, czy też jego części. W piśmie z 19 kwietnia 2010 r. inwestor podał, że prowadzi prace w części środkowej wału. Z załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej obiektu wynika, iż część środkowa wału jest zdecydowanie wyższa od pozostałych dwóch części tego obiektu. Niemniej, w ocenie Sądu, w sposób bezsporny nie ustalono w sprawie wyglądu obiektu po wykonanych pracach oraz jego stanu pierwotnego.

Bez dokonania ustaleń w tym zakresie nie było zaś możliwe prawidłowe zakwalifikowanie przeprowadzonych robót. Nie było możliwe przede wszystkim wykluczenie, iż prace te nie stanowiły wyłącznie remontu wału istniejącego co najmniej od 1946 r. Zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem, aby ustalić, czy prowadzone prace nie stanowiły remontu konieczne było zbadanie (za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych) jaki był stan pierwotny obiektu. Remont może bowiem prowadzić jedynie do odtworzenia stanu pierwotnego. Wymóg ten powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach niż obiekt pierwotny. Skoro organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły jaki był stan pierwotny wału, to tym samym nie mogły przyjąć, że wykonane prace nie są remontem, a nadbudową i rozbudową. Przy czym, do ustalenia stanu pierwotnego wału nie mógł -w ocenie Sądu- posłużyć organom materiał dowodowy w postaci mapy przedstawiającej stan na dzień 21 czerwca 1996 r., na której zaprojektowano rozbudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma bowiem (wbrew stanowisku organu I instancji) nie tyle stan budowli w dniu przystąpienia do robót budowlanych, co stan pierwotny tej budowli. W tym zaś kontekście niewątpliwe znaczenie ma fakt, iż sporna budowla istnieje co najmniej od 1946 r. (co wykazał w toku postępowania inwestor). Nadto, zasadnicze znaczenie dla sprawy ma nie tylko pierwotna wysokość tej budowli, ale także jej długość, szerokość i inne parametry.

Na powyższe okoliczności skarżący zwracał uwagę już w postępowaniu odwoławczym, pozostały one jednak nie zauważone. Organ odwoławczy zupełnie argumentów skarżącego w tym zakresie nie dostrzegł i ich nie przeanalizował. Jest to o tyle niezrozumiałe, że odwołanie skarżącego (wniesione przez niego osobiście) właściwie opiera się jedynie na zarzucie błędnej kwalifikacji wykonanych prac oraz na wadliwym -bo dowolnym, wobec braku uzasadnienia w tym zakresie- przyjęciu mapy z 1996 r. przedmiotowej działki jako przedstawiającej stan pierwotny obiektu. MWINB żadnych własnych ustaleń dotyczących ww. kwestii nie poczynił i bez żadnych wyjaśnień przyjął za prawidłową taką kwalifikację prac wykonanych przez skarżącego jaką zaproponował organ I instancji. Takie zachowanie organu II Instancji świadczy o naruszeniu przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z tą zasadą do uznania, że została ona w postępowaniu zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Właściwego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym w sprawie natomiast zabrakło.

Sąd pierwszej instancji nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy tak, aby umożliwił on ustalenie daty wykonanych prac, zakresu przeprowadzonych robót oraz stanu pierwotnego obiektu budowlanego. Ustalając stan pierwotny organ I instancji winien mieć na względzie to, że przedmiotowa budowla ziemna istnieje od co najmniej 1946 r., a mapa geodezyjna z tego okresu znajdująca się w aktach sprawy zawiera rzędne, które mogą pozwolić na ustalenie ówczesnych wymiarów tej budowli, w tym szerokości i wysokości. W razie braku innych dowodów w sprawie, ww. mapa winna posłużyć do poczynienia niezbędnych ustaleń w sprawie. W sytuacji, gdy niemożliwym będzie ustalenie, czy wał z ziemi i kamieni został wykonany przed 1946 r., tę datę należy przyjąć jako początek powstania tego wału.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.)

1. naruszenie przepisu art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego nieuwzględnieniu przy ocenie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie;

2. naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nie doszło do nielegalnej nadbudowy obiektu budowlanego mimo wykazania tego przez organy nadzoru budowlanego,

3. naruszenie art. 48 ust. 4 ustaw Prawo budowlane poprzez przyjęcie braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę mimo niespełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przedstawionych sądowi;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sam inwestor podał zakres prac, potwierdzony w złożonej do sprawy ekspertyzie, które nie mogą być zakwalifikowane jako remont istniejącego obiektu, albowiem zawierają wykonanie elementów nowych, nieobecnych w obiekcie jak: ławy fundamentowe, przejścia murowane z bloczków granitowych, oświetlenie, spojenia głazów zaprawą cementową.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o oddalenie ww. skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji uznał, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawię ocenę tą podziela, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było niekompletne i nie pozwalało na dokonanie prawidłowej oceny charakteru i zakresu prac budowlanych jakie wykonał inwestor.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie podkreślono, iż inwestor w toku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w treści odwołania od decyzji organu I instancji, w sposób jednoznaczny podważał ustalenia organów, iż wykonane prace były nadbudową wału. Podkreślał on, że prace jakie wykonał zmierzały jedynie do przywrócenia stanu pierwotnego obiektu. Aby dokonać oceny twierdzeń inwestora w tym zakresie koniecznym jest ustalenie stanu pierwotnego obiektu oraz szczegółowego zakresu dokonanych prac budowlanych, przy czym stan pierwotny obiektu nie może wynikać z map ewidencyjnych z roku 1996, skoro jak wynika z akt sprawy wał ziemny istniał na tej nieruchomości już w roku 1946. Co prawda wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji mapa z roku 1996 może stanowić materiał dowodowy w sprawie. Może ona chociażby pośrednio prowadzić do ustalenia stanu pierwotnego obiektu. O ile kategoryczne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest przekonujące, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy, nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że już tylko prace budowlane wykonane przez inwestora i wskazywane przez niego w toku postępowania w sprawie, wskazują, iż zakwalifikowane one być powinny jako samowola budowlana. Wskazać bowiem należy, że nawet jeśli w toku postępowania ustalone by zostało, iż nie dokonano nadbudowy przedmiotowego wału, a jedynie jego remontu, to i tak prace które wykonał inwestor i na które wskazywał w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wymagały zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Mimo tego, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, to dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest ustalenie stanu pierwotnego wału oraz szczegółowego zakresu wykonanych prac budowlanych, a dopiero następnie dokonanie oceny prawnej wykonanych robót pod kątem ich kwalifikacji jako nadbudowy, rozbudowy, przebudowy bądź remontu. Od ustaleń tych będzie bowiem zależało przyjęcie odpowiedniego trybu legalizacyjnego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, uznając jedynie, iż wydanie takiej decyzji jest co najmniej przedwczesne z uwagi na błędy postępowania dowodowego opisane powyżej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem inwestor kwestionuje ustalenia organów co do zakresu wykonanych prac budowlanych wskazując, iż dokonał jedynie remontu obiektu budowlanego, to nie sposób uznać, iż zakres prac budowlanych jest faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 74 § 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. Nietrafny w szczególności jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazać co do dalszego postępowania w sprawie. Jak wskazywano powyżej Sąd pierwszej instancji dostrzegając błędy postępowania dowodowego w sprawie prawidłowo wskazał, iż organy ponownie rozpatrujące sprawę winny uzupełniły materiał dowodowy tak, aby umożliwił on ustalenie daty wykonanych prac, zakresu przeprowadzonych robót oraz stanu pierwotnego obiektu budowlanego.

Sąd kasacyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy i dokonał trafnej oceny materiałów w nich zebranych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 204 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)