Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 listopada 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 104 i 107 kpa Burmistrz Miasta S. B.:

1. Nakazał E. S., właścicielowi działki ew. nr [...] położonej w pasie drogi wewnętrznej, przywrócenie jej poprzedniego sposobu zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. B., poprzez usunięcie zapór w postaci słupków metalowych połączonych łańcuchami, ustawionych donic kwiatowych oraz sterty drewna opałowego ułożonego bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr [...];

2. Umorzył na podstawie art. art. 105 §1 kpa postępowanie w zakresie działki nr [...];

3. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka nr [...] stanowi własność E. S.. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. B. położone są one częściowo w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem KW - drogi wewnętrzne, gdzie szerokość w liniach rozgraniczających dla drogi klasy KW wynosi co najmniej 5 m, a szerokość jezdni co najmniej 3 m. W pasie tym dopuszcza się lokalizację jedynie inwestycji i urządzeń związanych z infrastrukturą drogową i techniczną.

Wzdłuż drogi dojazdowej do osiedla [...] (dz. ewid. Nr [...] we władaniu Gminy S. B.) ustawione są zapory tj.: od strony wschodniej (na łuku drogi) w granicy działki drogowej będącej we władaniu Gminy S. B. i dz. ewid. Nr [...] (własność E.. S.) zostały wbite słupku metalowe połączone łańcuchami oraz ustawione donice kwiatowe. Bezpośrednio przy granicy na działce [...] ułożona została sterta drewna opałowego.

Ustawione przez właściciela przedmiotowej działki zapory w sposób drastyczny ograniczyły przejezdność ogólnodostępnej drogi nie tylko mieszkańcom osiedla [...], ale również całkowicie wykluczyły możliwość działania służb porządkowych i ratowniczych.

Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. (pismo z 22 kwietnia 2016 r.) zapory te nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, zatem rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie leży w kompetencjach PINB w S. B..

Powołując się na treść przepisu § 36 ust. 6 m.p.z.p., wskazał organ, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego wiąże się z koniecznością uzyskania zgody zarządcy drogi. Właściciel przedmiotowych działek nie uzyskał zgody zarządcy drogi (Burmistrza Miasta S. B.). Obecne zagospodarowanie działki położonej w pasie drogi wewnętrznej narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. B..

Według organu ustanowione przez E. S. zapory w pasie drogi wewnętrznej uniemożliwiają mieszkańcom dojazd do posesji, służbom porządkowym właściwe utrzymanie drogi, odbiór ścieków płynnych oraz odpadów komunalnych. W związku z powyższym, mając na uwadze ważny interes społeczny na podstawie art. 108 §1 kpa niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do uwag E. S., jakoby nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a jego pełnomocnik nie został dopuszczony do wglądu w akta postępowania, organ wyjaśnił, że pracownik Urzędu próbował dostarczyć E. S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale z uwagi na nieobecność adresata oraz osoby upoważnionej pod wskazanym adresem "korespondencja była dwukrotnie awizowana" i nie została jednak podjęta w terminie, a zgodnie z art. 44 kpa korespondencję taką uważa się za doręczoną. Po przedłożeniu stosownego pełnomocnictwa dopuszczono pełnomocnika E. S. do wglądu akt postępowania.

Na powyższą decyzję E. S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej

- art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do przypadków gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 10 kpa poprzez niezapewnienie odwołującemu czynnego udziału w postępowaniu na każdym z jego etapów;

- art. 42, 43 oraz 44 kpa poprzez nieprawidłowe doręczenie odwołującemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, albowiem odwołujący w dacie podjęcia przez organ rzekomej próby doręczenia zawiadomienia przebywał w szpitalu, a żadne awizo nie zostało pozostawione w skrzynce odwołującego, tym samym odwołujący nie miał możliwości odbioru tego zawiadomienia, tym bardziej, iż organ wiedział o pobycie odwołującego w szpitalu w tym terminie;

- art. 108 kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie doszło do zagrożenia ważnego interesu społecznego, albowiem przejazd po działce [...] jest w pełni drożny – odbiór odpadów komunalnych, podobnie jak dojazd do posesji sąsiadów odbywa się bez żadnych przeszkód, a utrzymaniem rzeczonej drogi dojazdowej zajmuje się wyłącznie odwołujący.

Decyzją z dnia 11 maja 2018 r. ([...] na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 105 i 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Działka nr [...] należąca do odwołującego oraz działka nr [...] należąca do Gminy S. B. położone są w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w S. B. z dnia 18 grudnia 2003 r. Działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio na niewielkim odcinku z działką drogową nr [...] (oznaczenie w planie jako "KW" - tj. drogi wewnętrzne). Wzdłuż działki odwołującego wykonane zostało ogrodzenie w postaci słupków metalowych z łańcuchem oraz ułożono stertę drewna opałowego. Powyższe wynika z dokumentacji fotograficznej i protokołu oględzin podpisanego przez pracowników UM S. B. - R. A. i M. S..

E. S. właściciel działki nr [...], wykonał ogrodzenie składające się z słupków metalowych połączonych łańcuchem, beczki służącej za donicę na bliżej nieokreślone drzewo lub krzew (karta nr [...] akt sprawy) oraz sterty drewna opałowego. Co prawda na chwilę obecną ze zdjęć przedłożonych przez odwołującego wynika, iż donica została usunięta, lecz w dalszym ciągu wzdłuż działki drogowej istnieją słupki metalowe połączone łańcuchem oraz sterta drewna opałowego (cofnięta około metra od słupków).

Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis art. 59 ust 3 w związku z ust 2 u.p.z.p. ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę i na terenie gdzie nie obowiązuje mpzp.

Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. umożliwia wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu lub decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a także - co wyżej wskazano - w przypadku, gdy teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 36 ust. 6 planu (zmieniony na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. B. z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie zmiany mpzp): dopuszcza się, po uzyskaniu zezwolenia właściwego zarządcy drogi zgodnie z przepisami odrębnymi, dla dróg publicznych:

a) przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych,

b) lokalizowanie w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu drogowego, w tym ogrodzeń w liniach istniejących granic własności."

Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu wiąże się z koniecznością uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Z kolei zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, zaś nowa infrastruktura podziemna niezwiązana z drogą nie powinna być umieszczana pod jezdnią istniejącą i docelową. Zagadnienia te są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, po wskazano odległość granicy pasa z. 430).

W art. 34 ww. ustawy wskazano odległość granicy pasa drogowego od urządzeń mieszczących się w obrębie pasa drogowego i służących funkcjonowaniu drogi np. pobocza, rowu, chodnika. Odległość ta powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2.

W sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie usunięcia hałd drewna opałowego, donic oraz słupków metalowych połączonych łańcuchem z terenu działki nr [...]. Instalacje takie należy zakwalifikować do tego rodzaju robót, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zmieniając dotychczasowy sposób zagospodarowania ( sygn. akt: II OSK 49/14).

Odwołujący nie legitymuje się jakąkolwiek zgodą organu I instancji na dokonanie wskazanych powyżej instalacji na odcinku stykania się działek [...] z działką drogową.

W związku z powyższym, wskazać należy, że organ I instancji miał podstawy do nakazania przywrócenia przez Odwołującego poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...].

Zasadnie też organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie działki nr [...]. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 8 grudnia 2016r., Nr [...] umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...] po ustaleniu, że ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie z postanowieniami m.p.z.p., w uzgodnieniu z Burmistrzem Miasta S. B.. W decyzji tej wskazano, iż odnośnie działki nr [...] została udzielona dnia 20 maja 2008 r. zgoda na wykonanie ogrodzenia wzdłuż drogi wewnętrznej działki nr [...], a w świetle postanowień mpzp udzielenie zgody przez organ I instancji jest wystarczające do wykonania tego typu instalacji.

Chybiony jest tez zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 44 kpa. Odwołujący miał bowiem dostąp do materiału dowodowego; na każdym etapie postępowania mógł się z nim zapoznać, natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało prawidłowo doręczone poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki listowej.

Na powyższe rozstrzygniecie E. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów:

- art. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która to decyzja została wydana bez podstawy prawnej uprawniającej organ do wydania tego rodzaju

rozstrzygnięcia;

- art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do przypadków, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o wszystkie posiadane dowody, prowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak również konstruowanie okoliczności faktycznych w sposób nieprawidłowy i niezgodny z ich faktycznym przebiegiem;

- art. 108 kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie doszło do zagrożenia ważnego interesu społecznego, albowiem przejazd po działce [...] jest w pełni drożny - odbiór odpadów komunalnych, podobnie jak dojazd do posesji sąsiadów odbywa się bez żadnych przeszkód, a utrzymaniem rzeczonej drogi dojazdowej zajmuje się wyłącznie odwołujący;

- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego decyzja z dnia 28 listopada 2017 została wydana bez podstawy prawnej, albowiem ani art. 59 u.p.z.p. ani żaden inny przepis, nie daje organowi gminy uprawnień do nakazywania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, w sytuacji, gdy dla danego obszaru jest uchwalony miejscowy zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. B. z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie I NS [...] o oddaleniu wniosku A. T. i I. T. o udzielenie zabezpieczenia w ramach postępowania o ustanowienie drogi koniecznej m.in. po działce [...] oraz odpis wyroku w/w Sądu z dnia 11 kwietnia 2018 r. I C [...] nakazującego Gminie S. B. usunięcie betonowych płyt drogowych działki nr [...] stanowiącej własność E. S..

Pełnomocnik skarżącego wskazał też, że w pobliżu przedmiotowej nieruchomości nie ma osiedla [...], lecz osiedle [...] oraz że skarżący tylko grzecznościowo udostępniał Gminie część swojej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny, chociaż nie stanowi on następstwa uwzględnienia podstawowego zarzutu skargi. Kwestia zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także do stanów faktycznych, w których dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu sprzecznego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obecnie jednolicie i jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych np. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2017 r. II OSK 2882/15 - LEX nr 2338359, z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16 - LEX nr 2469255 z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 1250/15 - LEX nr 2328913). Zgodnie z tym, utrwalonym poglądem, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosowanie "odpowiednie" określonej normy nie jest stosowaniem dowolnym. Obszar różnic pomiędzy hipotezą wprost regulowaną przepisem art. 59 ust. 3, a tą, do której przepis ten ma być odnoszony "odpowiednio" dotyczy okoliczności, w których do zmiany zagospodarowania dochodzi. W pierwszym przypadku sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania dokonana bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, w drugim sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jednym i drugim wypadku przesłanką do zastosowania jednej z sankcji wymienionych w ust. 3 art. 59 jest zmiana zagospodarowania terenu.

Pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, to jednak tym bardziej winno było skłonić organy do rozwagi w zakwalifikowaniu dokonanych na działce [...] zmian do w/o kategorii. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jakichkolwiek wyjaśnień na temat powodów, dla których – niejako a priori – uznały one, że ustawienie słupków z łańcuchem, donic i sterty drewna opałowego stanowią taką zmianę zagospodarowania, która wymagałyby wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nie ustaliły przy tym i nie opisały jasno i precyzyjnie stanu poprzedniego, do którego zmianę tę należałoby odnosić, ani też kiedy zmiana nastąpiła. Braki te zaś należy postrzegać jako szczególnie istotne w kontekście treści wyroku Sądu Rejonowego w S. B. z dnia 11 kwietnia 2018 r. i faktów przytoczonych w jego uzasadnieniu, o których organy w sprawie rozpoznawanej nawet nie wspominają. Dodać też trzeba, w nawiązaniu do wypowiedzi pełnomocnika skarżącego, że ani w dokumentach aktowych, ani na dostępnych mapach nie odszukano w pobliżu przedmiotu sporu osiedla [...]

Przytoczyły natomiast organy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapisy ewidencji gruntów dotyczące działki skarżącego, uznając – jak się wydaje, – że efekt dokonanych zmian należy w ich kontekście kwalifikować jako mieszczący się w hipotezie art. 59 ust. 3. Takie założenie jest oczywiście błędne: po to, aby ocenić granice i charakter wprowadzonych zmian, a następnie sprecyzować zakres sankcji, należy niewątpliwie i dokładnie ustalić stan wyjściowy. Dopiero stwierdzoną w wyniku tych ustaleń ew. zmianę zagospodarowania terenu należy poddać ocenie pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia sprzeczności odpowiednie stosowanie normy art. 59 ust. 3 pkt 2 nie polega na nakazie dostosowania istniejącego stanu do stanu przewidzianego w planie, lecz na przywróceniu stanu poprzedniego, (który, jak wskazano powyżej, nie został w sprawie dokładnie ustalony).

Działka nr [...] położona jest w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem KW – drogi wewnętrzne. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. B. z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. B., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. B. z dnia 30 listopada 2009 r. tereny dróg i ulic zostały opisane w § 36. W ustępie 3 pkt f uregulowano parametry dróg wewnętrznych Kw (szerokość w liniach rozgraniczających - co najmniej 5m., szerokość jezdni - co najmniej 3m., z mijankami, co 100m., nieprzekraczalna linia zabudowy - 5m. od krawędzi jezdni), a w ustępie 6a dopuszczono na terenach sąsiadujących z drogami (ulicami) wewnętrznymi Kw we władaniu gminy, lokalizację ogrodzeń w liniach rozgraniczających dróg, a w terenach zainwestowanych dopuszczono, za zgodą zarządcy drogi, lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na sąsiednich działkach." Innych regulacji dotyczących dróg wewnętrznych plan nie zawiera. Skoro działka [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, to odnoszenie do niej ustaleń planu dotyczących dróg publicznych tj. ust. 6 § 36 planu ( "6. Dopuszcza się, po uzyskaniu zezwolenia właściwego zarządcy drogi zgodnie z przepisami odrębnymi, dla dróg publicznych: a) przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, b) lokalizowanie w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu drogowego, w tym ogrodzeń w liniach istniejących granic własności."), a także przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego dotyczących dróg publicznych jest nieporozumieniem. Oczekiwanie, że skarżący miałby dysponować zgodą ( i to nie zarządcy, lecz "organu I instancji") na umieszczenie w pasie drogi publicznej "obiektów budowalnych i urządzeń budowlanych" jest niczym nieuzasadnione. Co warto na marginesie odnotować, organ odwoławczy, przedmiot sporu, nazywany przez siebie "instalacjami", bezrefleksyjnie uznał za mieszczący się w hipotezie cytowanej normy § 36 ust. 6 pkt b planu, nie wskazując jego cech wspólnych z obiektem lub urządzeniem budowlanym. Jednocześnie stwierdził jednak, że w sprawie przepisy prawa budowalnego nie mają zastosowania.

Z poczynionych uwag wynika, że postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone od początku. Istotne, a wskazane wyżej okoliczności nie zostały, z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa wyjaśnione. Organy winny skupić się na ustaleniu stanu poprzednio istniejącego, ustaleniu zakresu wprowadzonych zmian, dokonaniu oceny, czy zmiany te są rzeczywiście zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy, wreszcie czy zmiana ta jest zgodna z zapisami planu odnoszącymi się do tego (droga wewnętrzna), a nie do dowolnie wybranego terenu (drogi publiczne).

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.