Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 204/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par, 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie Agaty Marzec-Sęk sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 972/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. C. na rzecz W. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 972/14, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód Danuty Jantas sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art.. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w poziomie parteru (część parteru) na działce nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. M. [...] w K. wraz z budową zjazdu z ul. D. dodatkowo na dz. Nr [...] obr. [...] Ś.". W uzasadnieniu organ przedstawił sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, które stanowiły podstawę do określenia parametrów zabudowy planowanej inwestycji. Wyznaczając linię zabudowy organ wskazał, że istniejący układ zabudowy tworzy dość regularne linie zabudowy utworzone przez elewacje poszczególnych budynków, zwłaszcza w przypadku budynków tworzących pierzeje ul. M. w obu pierzejach na południe od ul. D. oraz w pierzei zachodniej na północ od ul. D., czy też w przypadku ul. D. po jej północnej stronie na odcinku od ul. M. do ul. S.. Natomiast w przypadku południowej pierzei ul. D., na całym jej odcinku znajdującym się w obszarze analizowanym brak jest wykształconej wyraźnie linii zabudowy, a poszczególne budynki usytuowane w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego, począwszy od usytuowania w granicy z działką drogową (dz. [...], [...], [...]), poprzez ok. 1.0 m od granicy z działką drogową (dz. [...]), ok. 3.5 m (dz. [...] i [...]), ok. 5.0 - 6.0 ([...]), aż do odległości ok. 6.0 - 6.5 m (dz. [...] i [...]), Przedmiotowa dz. nr [...] jest to działka narożna usytuowana u zbiegu ul. M. z ul. D. Budynek znajdujący się na dz. nr [...], który podlegać ma przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oddalony jest od granicy z działką drogową ul. M. o ok. 4 m, a od granicy z działka drogową ul. D. o ok. 1 m . Biorąc pod uwagę brak wyznaczonej jednorodnej linii zabudowy w południowej pierzei ul. D. oraz znacznie zróżnicowane usytuowanie poszczególnych budynków względem pasa drogowego tej ulicy (od usytuowania w granicy z działką drogową do odległości ok. 6.5 m), jak również fakt, że planowana inwestycja ma stanowić rozbudowę istniejącego budynku - organ za najbardziej uzasadnione ze względów przestrzennych uznał kontynuowanie obecnie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr [...] na dz. nr [...], co pozwoli na lepsze wykorzystanie przestrzeni na samej działce oraz da możliwość zaprojektowania budynku o korzystnych proporcjach. Przyjęcie bowiem linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynków z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (nr [...] i [...]), na których budynki usytuowane są w odległości ok. 6.0 m od granicy działki drogowej spowodowałoby konieczność wprowadzenia w projektowanej bryle budynku sztucznego, bardzo głębokiego (na ok. 5 metrów) wycofania części bryły obiektu, co nie byłoby rozwiązaniem korzystnym ze względów przestrzennych i architektonicznych.

Dalej organ stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy i zakresu inwestycji oraz jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje właścicielom dz. nr [...],[...] i [...] obr. [...] Ś.. Przymiot strony postępowania nie przysługuje współwłaścicielom działek położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji. Z uwagi na brak uregulowania w przepisach szczególnych, strony na etapie ustalania warunków zabudowy są ustalane w oparciu o art. 28 K.p.a.

Odnośnie niewyznaczenia miejsc postojowych organ zauważył, że kwestię konkretnej liczby miejsc postojowych regulują przepisy § 18.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to nie jest przepisem szczególnym na etapie ustalania warunków zabudowy zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięć na etapie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do projektowanej funkcji, liczby miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Ilość miejsc parkingowych winna zatem zostać określona przez wnioskodawcę w dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w dostosowaniu do skali i potrzeb zamierzenia inwestycyjnego, którego parametry zostały określone w niniejszej decyzji.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdza to analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem, która wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Krystyna Płażek-Opyrchał zarzucając jej nieprecyzyjne ustalenie ilości miejsc parkingowych. Podniosła, że działka nr [...] dostępna jest tylko z dwóch dróg publicznych – drogi położonej na działce nr [...] oraz na działce nr 1035. Błędne wskazanie działek dotyczy działek o nr [...], nr 567, nr 578/1 i nr 578/2. Uchybienie to w sposób determinujący wpływa na sporządzaną analizę, jej wyniki i wydaną na ich podstawie decyzję.

Odwołanie wniosła również E. C.. Wskazała, że linia zabudowy została przyjęta błędnie, ponieważ w obszarze analizowanym bezpośrednio sąsiadujące budynki w linii ul. D. są zdecydowanie dalej odsunięte od pasa jezdni i optymalne byłoby uśrednienie tych wartości. Ponadto błędnie określono wysokość kalenicy budynku, a szerokość elewacji frontowej jest niezgodna z przepisami odrębnymi i powoduje ryzyko zacieniania i przesłaniania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił poprzednio wydaną decyzję o warunkach zabudowy gdzie wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia. Podkreślono, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występują również budynki wielorodzinne, ale to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub w zabudowie bliźniaczej jest charakterystyczna dla obszaru.

Organ poddał w wątpliwość ustalenie niektórych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, w szczególności zwrócił uwagę na ustalenie wyższego niż wynika to z analizy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (ustalony od 43 do 47%, średni 30%). W ocenie Kolegium, ustalenie tak wysokiego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej (do 47 %) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i celach regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może się charakteryzować tak daleko idącą elastycznością, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na swój wyjątkowy charakter. SKO podkreśliło, że wyjątkowe regulacje np. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. należy stosować w wyjątkowych przypadkach, gdy wynika to z analizy.

W ocenie Kolegium z analizy wynika, że dominują wskaźniki poniżej 40 %. Szczegółowo przeprowadzona analiza wskaźnika w obszarze analizowanym pokazuje, że na 61 działek zbadanych, tylko 9 działek ma wskaźnik równy lub przekraczający 40 %, a tylko 3 działki osiągają wskaźnik 47 % i wyższy. Należy, zatem podzielić poprzednio sformułowany pogląd, że w rzeczywistości z analizy nie wynika, aby ten wskaźnik był w jakikolwiek sposób reprezentatywny dla obszaru analizowanego, czy nawet dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, że działka [...] o wskaźniku 65 % położona jest na obrzeżach obszaru analizowanego, po przeciwnej stronie ulicy, podobnie działki nr [...] i [...]. Jeśli dany rodzaj zabudowy, nawet identyczny pod względem funkcji, ale odmienny pod względem wskaźników, cech i parametrów zabudowy nie jest reprezentatywny dla danego obszaru, to nie może on w świetle charakteru regulacji planistycznych, być reprezentatywny dla całego obszaru. Także wnioski, jakie wyciągnięto z analizy w przedmiocie ustalenia parametru wysokości nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO zakwestionowało ustalenia w zakresie przyjętego w decyzji wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie [...] m z tolerancją do 1 m, bowiem parametr ten jak wynika z analizy nie jest reprezentatywny dla obszaru analizowanego.

Także przyjęty w decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został zakwestionowany jako nie mający potwierdzenia w wynikach analizy. W ocenie Kolegium wnioski, jakie wyciągnięto z analizy w przedmiocie ustalenia parametru wysokości nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W kwestii podnoszonej w odwołaniach organ stwierdził, że dostępność do drogi publicznej może być albo bezpośrednia, albo pośrednia przez drogi wewnętrzne (niebędące jednocześnie innymi drogami publicznymi). Z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że działki [...], [...],[...],[...] są dostępne z ul. M. poprzez działkę drogową nr [...] i [...].

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 cytowanej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia. Jego zdaniem nie było podstaw do podważania sporządzonej przez specjalistów oceny stosunku planowanej inwestycji do istniejącego ładu przestrzennego oraz zasady kontynuacji funkcji. Organ II instancji faktycznie nie wziął pod uwagę charakterystyki istniejącej na obszarze zabudowy w całości, a jedynie wybrał ten rodzaj zabudowy, który jest inny od planowanego w świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznając go za reprezentatywny i przesądzający o celach, funkcjach i możliwościach analizowanego obszaru. Na analizowanym obszarze istnieją inne budynki niż domy jednorodzinne, w tym domy wielorodzinne. Dla faktycznego zachowania zasad ustalania warunków zabudowy, ochrony istniejącego ładu przestrzennego, bez nieuzasadnionego ograniczania inicjatywy zagospodarowania terenu, zasadne jest odstąpienie od matematycznego ustalenia warunków zabudowy poprzez uśrednienie wartości sąsiednich budynków analizowanego obszaru. W przypadku każdego z powyższych elementów objętych warunkami zabudowy, dopuszczono stosowanie wyjątku od uśrednionych wartości, odpowiednio w ustępach drugich § 5, § 6 i § 1 rozporządzenia. Odstępstwo w zakresie ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki uzasadnione jest potrzebą umożliwienia rozwoju tej części miasta, optymalnego wykorzystania terenu, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności wpisania nowej zabudowy w istniejącą linię zabudowy z dwóch stron elewacji budynku, wobec faktu jego narożnego usytuowania, co pozwoli na harmonijne wpisanie się w istniejącą zabudowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 972/14, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd przywołał przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy a także przytoczył § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), który wskazuje co należy zrobić by określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (przeprowadzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej).

Sąd wskazał, że analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK [...]9/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Zdaniem Sądu organy administracji nie mogą w sposób dowolny interpretować przepisów określających zachowanie tzw. ładu przestrzennego, zawężając w sposób pozaprawny definiowanie pojęcia działki sąsiedniej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia, że istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów, funkcji i cech nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektoniczny, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym.

Sąd stwierdził w oparciu o przywołane w wyroku orzecznictwo, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uzasadniał, iż parametry nowej zabudowy zostały określone niewłaściwie a odstępstwa od średnich wielkości tych parametrów nie są w sposób dostateczny uzasadnione wynikami analizy. Zdaniem organu II Instancji parametry nowej zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej) nie są reprezentacyjne dla działek z obszaru analizowanego oraz wysokość górnej elewacji frontowej nie znajduje oparcia w wynikach analizy. Organ ten wskazał także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może cechować się daleko idącą elastycznością a odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego w zakresie ustalania parametrów nowej zabudowy dopuszczalne są jedynie w wyjątkowych przypadkach. Sąd uznał stanowisko to za wadliwe. Wskazał, iż z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika aby odstępstwa od średnich wartości parametrów nowej zabudowy – wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej mogły być stosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach. Rozporządzenie wprawdzie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać te parametry jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy. Brak zatem podstaw by sytuacje w której organ parametry nowej zabudowy wyznacza nie na podstawie wielkości średniej z obszaru analizowanego ale w odmienny sposób, uzasadniony wynikami analizy, traktować jako sytuację wyjątkową. Sąd podkreślił, że często (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie i co wynika z analizy) jeżeli na danym obszarze analizowanym dominuje zabudowa o bardzo zróżnicowanych parametrach, ustalanie parametrów nowej zabudowy na podstawie obliczonej średniej w żaden sposób nie wkomponuje harmonijnie nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny ani też nie przyczyni się do poprawy ładu architektonicznego.

Sąd stwierdził, że wyniki analizy w pełni uzasadniają odstępstwo od zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej jako wartości średniej z obszaru analizowanego. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki analiza wykazuje, iż wskaźnik ten jest w obszarze analizowanym bardzo zróżnicowany a ustalenie tego parametru na poziomie 47 % nawiąże do zabudowy na działkach [...] i [...] tj, działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślił też, iż wbrew uzasadnieniu skarżonej decyzji, działki te nie znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego ani też po przeciwnej stronie drogi (ul. D.). Przeciwnie, nieruchomość ta znajduje się po tej samej stronie ul. D., i w dodatku w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji – oddziela je tylko działka drogowa oraz zabudowana działka [...].

Sąd zauważył, że także szerokość elewacji frontowej organ I instancji uzasadnia wynikami analizy w oparciu o którą ustalono, iż w obszarze analizowanym istnienie duża rozpiętość tego parametru a ustalenie jej nie w oparciu o średnią która wynosi 17, 5 m. – na poziomie [...] m., uzasadnione jest tak narożnikowym usytuowaniem planowanej zabudowy jak i walorami architektonicznymi oraz nawiązuje do zabudowy na działkach [...] i [...].

Zdaniem sądu także wysokość górnej elewacji frontowej i kalenicy w pełni znajdowała uzasadnienie w wynikach analizy. Z uwagi na narożnikowe umiejscowienie planowanej rozbudowy i nadbudowy, organ wysokości zabudowy nie mógł ustalić na podstawie ust. 1 § 7 rozporządzenia (jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), ani też na podstawie ust. 3 § 7 gdyż wysokość zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku. Organ musiał zatem wielkość tą ustalić w oparciu o wyniki analizy, która wskazuje, iż tak ustalony parametr nawiązuje do zabudowy w naprzeciwległym narożniku ulic D. i M. (działki [...]-[...]) i są typowe dla zabudowy miejskiej.

Sąd uznał, iż wyniki analizy przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy w pełni uzasadniają odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego. Brak było podstaw by ustalenia te uznać za wadliwe, co uwzględni organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę. Sąd stwierdził, iż do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczające ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym występuje choćby jedna działka sąsiednia, która gwarantuje zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów i cech nowej zabudowy. Nieruchomość taka nie musi być natomiast reprezentatywna dla całego obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma prawnych umocowań do oceniania kwestii reprezentacyjności działek które dla zamierzenia inwestycyjnego winny być brane pod uwagę jako działki sąsiednie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. C. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25.07.2002, Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., art. 7,8, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz § 3, 5, 6 oraz 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej w treści niniejszej Skargi "Rozporządzeniem"), poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu w zakresie wskazania, że w decyzji organu I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji od strony frontu działki, wysokości nowej zabudowy oraz geometrii dachu określono w sposób arbitralny i dowolny, bez dokonania szczegółowej analizy dla tych odstępstw i ich uzasadnienia,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. - poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze, oraz nie ustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że Sąd postąpił niewłaściwie uchylając zaskarżoną decyzję bowiem decyzją tą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, który określił wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji od strony frontu działki, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w sposób nieprecyzyjny, dowolny i przeprowadzony bez bliższego uzasadnienia tego odstępstwa od zasad ogólnych przewidywanych w drodze Rozporządzenia.

Skoro średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi zaledwie 30%. i wynika to z charakteru zagospodarowania terenu, który jest zabudowany głównie przez niewielkie domy jednorodzinne, pozostawiające na terenie w przytłaczającej większości działek znaczną część terenu niezabudowanego, to niezasadnym było przyjęcie w decyzji organu I Instancji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie od 43 do 47%, czyli średnio aż o połowę więcej niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Oczywiście ust. 2 § 5 Rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Skorzystanie z tego wyjątku jest prawnie dopuszczalne, ale gdy wynika to z analizy urbanistycznej, uwzględnia uwarunkowania obszaru analizowanego w kontekście danego zamierzenia inwestycyjnego oraz jest szczegółowo uzasadnione, gdyż stosowanie wyjątków musi być pozbawione cechy dowolności.

Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interesy inwestora. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł (dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy bądź średniej szerokości elewacji), odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

Organ I instancji w swojej decyzji ustalił wartość wielkości powierzchni zabudowy w sposób arbitralny, nie dość że w sposób znaczny odstępując od zasady wyrażonej w ust. 1 § 5 Rozporządzenia, to nie uzasadniając tego odstępstwa - ani wynikającej z jego treści wielkości powierzchni zabudowy - w sposób merytoryczny.

Z analizy wynika, że w na 61: działek znajdujących się w obszarze analizowanym tylko 3 działki (jedynie 5%!) działek osiągają wskaźnik zabudowy na poziomie 47% lub wyższy, przy czym żadna z tych działek nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskodawcy. Uznanie w takiej Sytuacji, aby wartości te były w jakikolwiek sposób reprezentatywne dla analizowanego obszaru jest działaniem o charakterze błędnym i kontrfaktycznym, stanowiącym prawnie uzasadnione dostosowanie decyzji organu I instancji do oczekiwań i interesów wnioskodawcy. Z uwagi bowiem na wysoce niereprezentatywny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, decyzja organu I instancji nie pozwoli na harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w tą która już istnieje na obszarze analizowanym.

Skarżąca zauważyła, że błąd ten dostrzegł organ odwoławczy i uchylił decyzję organu I instancji. Ta jednak została uchylona przez Sąd mimo że odpowiadała prawu. Odstępstwo przewidziane w drodze § 5 ust. 2 rozporządzenia, wymaga szczególnego uzasadnienia. Zakwestionowano stanowisko Sądu, że brak jest podstaw by sytuacje w których organ parametry nowej zabudowy wyznacza nie na podstawie wielkości średniej z obszaru analizowanego, ale w odmienny sposób (...), traktować jako sytuację wyjątkową. Tym samym Sąd dopuścił się naruszenia naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 5 Rozporządzenia.

W drodze decyzji organu I instancji wysokość do kalenicy określono na poziomie 13,5 m, z tolerancją do 0,5 metra (czyli w przedziale od 13 do 14 metrów) w przypadku krycia dachu dachem stronnym. Parametr ten został określony w sposób wysoce niereprezentatywny - jakkolwiek wysokość do okapu na poziomie 10-11 metrów jest parametrem powszechnym na terenie analizowanym, to dopuszczona w decyzji organu I instancji wysokość kalenicy na poziomie 13-14 metrów zbliżona jest do wyłącznie jednej innej nieruchomości, stanowiącej mniej niż 2 procent nieruchomości znajdujących się na terenie obszaru analizowanego.

W wypadku utrzymania wadliwego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w obrocie prawnym znajdować będzie się decyzja, która określa warunki zabudowy w sposób rażąco odbiegający od dotychczasowego sposobu zabudowy obszaru analizowanego. Decyzja organu I instancji prowadzi do konsekwencji w postaci możności wprowadzenia na teren | osiedla niewielkich domków jednorodzinnych ogromnej budowli, przekraczającej średnie wartości aż trzech parametrów zabudowy o kilkadziesiąt procent. W sposób oczywisty jest to zaprzeczeniem zasady harmonijnej zabudowy terenów nie objętych planami.

Utrzymana wadliwym wyrokiem WSA w Krakowie decyzja organu I instancji prowadzi do istotnych niekorzystnych konsekwencji dla skarżącego, polegających na możliwości dobudowy projektowanego budynku aż do granicy nieruchomości, co dodatkowo - ze względu na wysoki poziom parametrów zabudowy - niewątpliwie spowoduje znaczne zacienienie działki należącej do skarżącej.

Zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., organ winien podejmować wszelkie kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. W sytuacji gdy dokonana analiza została oparta o wybiórczo dobrane nieruchomości z terenu obszaru analizowanego, trudno przyjąć, aby zasada ta została zachowana. Przestrzeganie reguł procedury administracyjnej ma zapewnić organowi możliwość oceny całokształtu materiału dowodowego, a nie jego wybiórczych fragmentów, w celu określenia istotnych okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.).

Aby poprawnie ustalić warunki zabudowy, organ musi dokonać tego w oparciu o poprawnie dobrane kryteria, których nie ustali bez wcześniejszego zakreślenia obszaru analizowanego w sposób zgodny z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Brak wyjaśnienia zasady doboru nieruchomości stanowiących podstawy dla ustalenia przyjętych współczynników sprawia, że organ I instancji naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie narusza również w sposób istotny przepisy postępowania nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 i art. 77 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że uzasadnienie faktyczne decyzji która podlegała kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., która to okoliczność pominięta została przez organ odwoławczy oraz Sąd.

Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno między innymi wyjaśnić sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki, której dotyczy wniosek.

Tymczasem, w niniejszej sprawie ani decyzja, ani jej uzasadnienie, ani stanowiące jej integralną część załączniki tekstowe, nie zawierała odpowiednich wyjaśnień, co do dokonania analizy jedynie w oparciu o wybrane działki w wyznaczonym obszarze. W ten sposób organ skutecznie pozbawił strony i organy kontrolne praktycznej możliwości sprawdzenia przyjętych przez siebie kryteriów, stanowiących podstawę do wydania takiej a nie innej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wadliwość ta powoduje, że decyzja organu I instancji naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym winny być wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie jako istotne naruszenie prawa, powodujące w przedmiotowym stanie faktycznym oddalenie skargi na zaskarżona decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. - poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, skarżąca wskazała, że Sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje ¡stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Uzasadnienie opierające się natomiast na ogólnikach, odesłaniach i założeniach problemowych nie spełnia wymogów stawianych przez powołany art. 141 § 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w skarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób merytoryczny przyczyn, dla których uchylił zaskarżoną decyzję, a jej analiza w rzeczywistości sprowadziła się do przyznania racji stanowisku wyrażonemu w treści skargi. Sąd przede wszystkim bardzo ogólnikowo odniósł się do podniesionych w sprawie zarzutów, nie | zagłębiając się w ich analizę i nie wskazując szczegółowo, dlaczego przyznaje im rację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że wyniki analizy parametrów nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji potwierdzają, iż spełnione zostały wymogi stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zachowania ładu przestrzennego, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Spełnienie warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) polega na ocenie poprzez wykonaną analizę architektoniczno- urbanistyczną czy projektowana inwestycja nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się z nią pogodzić.

Sąd I instancji zasadnie zauważył, że przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy), interpretować rygorystycznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze, pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle. Ma wskazywać na pewną bliskość ale nie ograniczoną tylko do linii granicznej.

Zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki - działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się do cech zagospodarowania działki graniczącej a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 ustawy nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, mając na uwadze określony stan faktyczny, porusza się w granicach pewnego luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności. Zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie powinno znaleźć racjonalne uzasadnienie w jej motywach.

Wąskie rozumienie sąsiedztwa ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym proces inwestycyjny. Kiedy okoliczności sprawy nie wymagają uznania prymatu zasady zachowania ładu przestrzennego zasada ta powinna być realizowana na równi z zasadą wolności zagospodarowania.

Wychodząc od powyższych twierdzeń uznać należy, że w przedmiotowej sprawie określenie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) dowodzi z jednej strony, że ład przestrzenny w okolicy nie zostanie zaburzony a z drugiej, że nie ucierpi wolność zabudowy.

Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określa cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na analizowanym obszarze), dowodzi, że projektowana inwestycja zapewni ład przestrzenny oraz kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Wbrew temu co podnosi w skardze kasacyjnej skarżąca, przyjęcie funkcji zabudowy jako budynku wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego, a także parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej i kalenicy) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a przede wszystkim nie spowoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ww. rozporządzenie wprawdzie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej, jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy. Z analizy wynikało, że przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowy na poziomie 47 % wobec średniego poziomu 30% jest uzasadnione bowiem wskaźnik ten jest w obszarze analizowanym bardzo zróżnicowany a ustalenie tego parametru na poziomie 47 % nawiąże do zabudowy na działkach [...] i [...] tj., działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i znajdujących się w obszarze analizowanym. Prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że działki te, jak nie znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego ani też po przeciwnej stronie drogi (ul. D.) lecz po tej samej stronie ul. D.. Podkreślić trzeba także ich bliskie sąsiedztwo względem planowanej inwestycji. Rozgranicza je jedynie działka drogowa oraz zabudowana działka [...].

Ocena parametru szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym wskazuje, że także i w tym zakresie w obszarze analizowanym istnienie duża rozpiętość tego parametru a ustalenie go nie w oparciu o średnią, która wynosi 17, 5 m, a na poziomie [...] m., uzasadnione jest tak narożnikowym usytuowaniem planowanej zabudowy jak i walorami architektonicznymi oraz nawiązuje do zabudowy na działkach [...] i [...].

Przyjęta przez organ I instancji wysokość górnej elewacji frontowej i kalenicy także miała uzasadnienie w wynikach analizy. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na narożnikowe umiejscowienie planowanej rozbudowy i nadbudowy, organ wysokości zabudowy nie mógł ustalić na podstawie ust. 1 § 7 rozporządzenia (jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), ani też na podstawie ust. 3 § 7 gdyż wysokość zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku. Organ musiał zatem wielkość tę ustalić w oparciu o wyniki analizy, która wskazuje, iż tak ustalony parametr nawiązuje do zabudowy w naprzeciwległym narożniku ulic D. i M. (działki [...]-[...]) i są typowe dla zabudowy miejskiej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowej sprawie było uzasadnione w znacznym stopniu zastanym na obszarze analizowanym stanem zabudowy (znaczne zróżnicowanie cech istniejącej już zabudowy). Tym samym zapewnienie ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-etstetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy), wymagało odstąpienia od matematycznie określonych wartości średnich parametrów urbanistyczno-architektonicznych. Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu. Ciężko przyjąć by ład przestrzenny zapewniało wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej strony stanowiłoby to ograniczenie wolności zabudowy ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami obok.

W ocenie NSA, by sprostać zasadom ustalania warunków zabudowy, zachować istniejący ład przestrzenny, bez nieuzasadnionego ograniczania inicjatywy zagospodarowania terenu, zasadne jest odstąpienie od matematycznego ustalenia warunków zabudowy poprzez uśrednienie wartości parametrów sąsiednich budynków z analizowanego obszaru. Sam ustawodawca dał temu wyraz dopuszczając do stosowania wyjątku od uśrednionych wartości analizowanego parametru zagospodarowania terenu lub ukształtowania zabudowy, wskazanych w ust. 2 § 5, ust. 2 § 6 i ust. 2 § 1 rozporządzenia.

Przytoczyć stanowisko W. K. zawarte w skardze, że odstępstwo w zakresie ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki uzasadnione było potrzebą umożliwienia rozwoju tej części miasta, optymalnego wykorzystania terenu, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności wpisania nowej zabudowy w istniejącą linię zabudowy z dwóch stron elewacji budynku, wobec faktu jego narożnego usytuowania, co pozwoliłoby na harmonijne wpisanie się w istniejącą zabudowę. Potwierdza to sam organ I instancji uzasadniając w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, że ze względów przestrzennych kontynuowanie obecnie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr [...] na dz. nr [...], pozwoli na lepsze wykorzystanie przestrzeni na samej działce oraz da możliwość zaprojektowania budynku o korzystnych proporcjach. Dalej podkreślono, że przyjęcie linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynków z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (nr [...] i [...]), na których budynki usytuowane są w odległości ok. 6.0 m od granicy działki drogowej spowodowałoby konieczność wprowadzenia w projektowanej bryle budynku sztucznego, bardzo głębokiego (na ok. 5 metrów) wycofania części bryły obiektu, co nie byłoby rozwiązaniem korzystnym ze względów przestrzennych i architektonicznych.

W ocenie NSA, zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zagospodarowania terenu i ukształtowania zabudowy zawartych w analizie obszaru w niniejszej sprawie było uzasadnione okolicznościami sprawy i nie miało charakteru dowolnego. Organ I instancji przywołał bowiem argumenty potwierdzające zasadność takiego odstąpienia wynikające właśnie z przeprowadzonej analizy.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, czy art. 11 K.p.a. Sąd właściwie przyjął, że stanowisko organu odwoławczego jest błędne bowiem organ I instancji wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, a jego ustalenia znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ ten zrealizował także obowiązek wynikający z art. 11 K.p.a., bowiem w sposób dokładny, jasny i rzeczowy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że realizacja zasady przekonywania nie oznacza konieczności przekonania podmiotu o tym, że adresowana do niego decyzja jest słuszna i zgodna z prawem - sprowadza się ona bowiem do wyjaśnienia, że decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień organu I instancji i uznał, że uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy było niezasadne, co skutkowało uwzglednieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 & 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję SKO w Krakowie prawidłowo uznał, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy i decyzja o warunkach zabudowy w kształcie przyjętym przez Prezydenta Miasta Kraków i niezasadne było jej uchylanie przez organ odwoławczy. Także zasadne było stanowisko Sądu, że analiza urbanistyczna istniejącej zabudowy przeprowadzona została poprawnie a jej wnioski właściwie uzasadnione.

Zdaniem NSA, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. - poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze (powinno być w decyzji SKO lub odwołaniu), oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze (chodzi raczej o odwołanie).

W ocenie NSA, zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 & 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie zawierało wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku w sposób wyczerpujący przedstawił swoje stanowisko co do zasad wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawił, że ze względu na wykładnię systemową i celowościową nie należy rygorystycznie podchodzić do interpretacji wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasad kontynuacji funkcji dla nowej inwestycji. Drobiazgowo i na przykładach wyjaśniono też dlaczego organ I instancji mógł zastosować odstępstwa od wartości średnich parametrów urbanistycznych i ukształtowania zabudowy wynikających z analizy. Wskazano też, że w analizie znajduje się racjonalne uzasadnienie dla przyjętych przez organ wartości parametrów. Tym samym zarzucanie, że Sąd I instancji nie uzasadnił właściwie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji NSA uznał za pozbawione podstaw.

Podsumowując, w ocenie NSA nie ma podstaw do przyjęcia, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, jak już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1[...]/14). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz analiza zastanej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo. W tych okolicznościach, mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że uznając dopuszczalność planowanej inwestycji na terenie objętym analizą, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.