Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 października 2022 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") w załatwieniu sprawy: podania-żądania skarżącej z 16 kwietnia 2019 r. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z 19 września 2018 r. nr [...] - w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hali warsztatowo-magazynowej - po wyroku uchylającym z 11 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 160/20 (dalej jako "Wyrok WSA"). Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a., "a nawet" art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a., polegającego na rażącej bezczynności, skarżąca wniosła o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki, w trybie tzw. autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.),

2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4. stwierdzenie, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.),

6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł).

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że po Wyroku WSA w obrocie prawnym pozostało postanowienie o wznowieniu postępowania z 07 października 2019 r. znak: [...] Od tego czasu minęły ponad 3 lata, a organ nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia z art. 151 k.p.a. Motywując żądanie przyznania sumy pieniężnej, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że jej przyznanie nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Zdaniem autora skargi skarżąca Spółka doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować, albowiem zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżąca Spółka nie może inwestować w rozwój swojej firmy, z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas. Na zakończenie pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że skarga została poprzedzona ponagleniem z 24 października 2022 r.

Postanowieniem z 09 listopada 2022 r. znak: [...], wydanym po rozpoznaniu ww. ponaglenia, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z 19 września 2018 r. (pkt 1) oraz że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że z prostego zestawienia dat: wznowienia postępowania (07 października 2019 r.) oraz jego zakończenia wydaniem decyzji (03 listopada 2022 r.) wynika bezczynność PINB. Jednakże mając na uwadze wyjaśnienia PINB dotyczące faktycznych utrudnień organizacyjnych w okresie pandemii oraz fakt, że sprawa została załatwiona decyzją, WWINB uznał, że bezczynność nie miała rażącego charakteru.

W piśmie z 24 listopada 2022 r., stanowiącym odpowiedź PINB na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, a przy rozpatrywaniu zarzutów skargi - o uwzględnienie, że w toku postępowania ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii, co zdaniem organu było główną przyczyna braku należytego skoncentrowania jego czynności. W początkowej fazie epidemii zastosowanie znajdował art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), wyłączający stosowanie przepisów o bezczynności organów. W późniejszym czasie organ działał na miarę swych ograniczonych możliwości organizacyjno-kadrowych i podejmował czynności w sprawach najpilniejszych. Postępowania nie cechowała w pewnym jego etapie wymagana dynamika, jednak w ocenie PINB możliwe jest uznanie zajścia wypadku usprawiedliwionego szczególnymi okolicznościami opóźnienia w wykonaniu czynności. Ponadto PINB podkreślił, że po Wyroku WSA, ponownie rozpoznawszy sprawę, w dniu 03 listopada 2022 r. wydał decyzję kończącą wznowione postępowanie, zaskarżoną następnie przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca wniosła wymagane ponaglenie - pismem z 24 października 2022 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie (jej tytułu, zarzutów oraz uzasadnienia) jasno wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem tylko jedną z ww. normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność (a już nie przewlekłość postępowania). W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej PINB bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd miał jeszcze na uwadze, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12.12.2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej, od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14; z 10.02.2015 r., II OSK 2104/14; z 09.04.2015 r., II GSK 363/14; z 06.05.2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA z 22.05.2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Spółka przedmiotem skargi uczyniła bezczynność PINB "po wyroku uchylającym sygn. akt IV SA/Po 160/20 r. z 11.09.2020 r." Tym (prawomocnym) wyrokiem tut. Sąd uchylił decyzję WWINB z 24 stycznia 2020 r. ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 08 listopada 2019 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Mając na względzie powyższe oraz wynik lektury przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, należy stwierdzić, że PINB dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu sprawy po Wyroku WSA.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [przesłanka w brzmieniu przepisu od 05 października 2021 r. – uw. Sądu], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Lektura przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że od dnia zwrotu organowi I instancji akt postępowania wraz z kopią prawomocnego Wyroku WSA (co nastąpiło w dniu 04 grudnia 2020 r.; k. 24 akt adm. I inst., aż do dnia wpływu do organu ponaglenia Spółki (tj. do 24 października 2022 r.; k. 25 akt adm. I inst.) - a więc przez blisko 23 miesiące - PINB nie podjął absolutnie żadnej czynności procesowej (w tym nawet nie powiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy), nie mówiąc już podjęciu czynności, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Następnie pismem z 26 października 2022 r. (doręczonym Spółce 28 października 2022 r.) organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, zakreślając jej na to 3-dniowy termin, by wreszcie w dniu 03 listopada 2022 r. wydać decyzję kończąca wznowione postępowanie w I instancji.

W ocenie Sądu, stanu tak długotrwałej opieszałości w załatwieniu sprawy - wynoszącej w sumie 23 miesiące, licząc od dnia zwrotu akt po Wyroku WSA do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie przez PINB - nie można skutecznie usprawiedliwić powołaniem się na obowiązujący w toku postępowania administracyjnego (po Wyroku WSA) stan epidemii (do 15 maja 2022 r.), ani stan zagrożenia epidemicznego (nadal). Tym bardziej, że - z jednej strony - organ nawet nie podjął w tym czasie tak dalece nieskomplikowanej i nieczasochłonnej czynności, jaką jest zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie z jednoczesnym wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Z drugiej strony, po otrzymaniu ponaglenia, organ był w stanie załatwić sprawę w ciągu jednego tygodnia - co dowodzi, że sama sprawa nie jawiła się już na tym etapie jej rozpatrywania (po Wyroku WSA) jako skomplikowana lub wymagająca czasochłonnych czynności wyjaśniających. Potwierdza to zresztą lektura zwięzłych i bardzo konkretnych wytycznych zawartych w Wyroku WSA (cyt.: "Organ powinien zatem uchylić decyzję z 19 września 2018 r. Sprecyzować obowiązki inwestora, w zakresie przedłożenia projektu budowanego zamiennego odnoszącego się do zmiany sposobu użytkowania części warsztatowej hali, tak by rozstrzygnięcie decyzji jasno i konkretnie określało czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto, rozstrzygnięcie to winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.").

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi zarzucającej zasadnie organowi administracji bezczynność, ale przed dniem wyrokowania przez sąd, dojdzie do wydania aktu kończącego inkryminowane postępowanie administracyjne, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Nie zwalnia to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez Organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12; dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku) w załatwieniu, po Wyroku WSA, sprawy wznowionej postanowieniem tego organu z 07 października 2019 r. znak: [...] - z wyżej wskazanych przyczyn.

Dokonawszy zaś oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że - jak to już wyżej zaznaczono – przekroczenie terminów w niniejszej sprawie było znaczne (niemal dwuletnie), absolutne (tj. cechujące się całkowitą biernością organu w przedmiotowej sprawie) oraz w istocie pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ zasadniczo powołał się tylko na stan epidemii oraz wystąpienie ogniska koronawirusa w powiecie krotoszyńskim. O ile okoliczności te mogłyby mieć wpływ na ocenę charakteru bezczynności w początkowej fazie epidemii, ewentualnie także w konkretnych okresach jej nasilenia (w czasie kolejnych "fal"), o tyle trudno uznać to za dostateczne usprawiedliwienie dla braku "wymaganej dynamiki", z powołaniem się na "szczególne okoliczności opóźnienia", przez cały okres niemal 2 lat (i to nawet wziąwszy pod uwagę ewentualne kwarantanny pracowników, wzmiankowane w wyjaśnieniach organu kierowanych do WWINB w związku z przekazywanym ponagleniem). Tym bardziej, że - jak to już wyżej wskazano - od momentu wpływu ponaglenia skarżącej wydanie decyzji zajęło organowi dokładnie tydzień.

Powyższe względy, które przemawiały za oceną, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw rozstrzygnięcia Sądu o wymierzeniu organowi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., z urzędu, grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku) - jako podstawowego środka prawnego o charakterze dyscyplinująco-represyjnym.

Sąd nie dopatrzył się natomiast dostatecznych podstaw do przyznania skarżącej od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej (tym bardziej w zażądanej w skardze - maksymalnej - wysokości).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domagała się skarżąca, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 30.11.2020 r., I OSK 1558/20, z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 15.02.2020 r., II OSK 1727/20, z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie skarżąca swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie umotywowała w sposób dostateczny. Albowiem skarga w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia, które byłoby należycie osadzone w realiach przedmiotowej sprawy. Twierdzenia, że skarżąca "doznała w związku z bezczynnością krzywdy, którą należałoby zrekompensować" oraz że "zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy" są nader ogólnikowe. Podobnie jak twierdzenie, że "skarżąca Spółka nie może inwestować w rozwój swojej firmy, z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas" - które dodatkowo jawi się jako niezbyt wiarygodne, w kontekście spostrzeżenia, że, jak wynika z akt sprawy, Spółka przez ponad 22 miesiące cierpliwie, milcząco znosiła absolutną bierność organu w przedmiotowej sprawie i w żaden sposób nie próbowała jej przeciwdziałać.

Z tych wszystkich względów skarga, w części dotyczącej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, zasługiwała na oddalenie (pkt 5 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a..

O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 złotych.