Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 38/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. M–S. kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu T. B. na akt Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora I. uchyla zaskarżony akt, II. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015r. nr [...], III. uchyla postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 września 2014r. Sąd Rejonowy [...] ustanowił adw. M. M–S. (zwaną dalej Skarżącą, Kuratorem) kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu T. B. celem reprezentowania jego osoby w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez [...] w sprawie zobowiązania w/w, będącego dłużnikiem alimentacyjnym do zwrotu należności z tytułu świadczeń, wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego.

Z udziałem Kuratora prowadzone było pięć postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem postanowień: [...]

Pismami z dnia [...] marca 2015r. M. M–S. w związku z wykonywaniem funkcji kuratora osoby nieobecnej złożyła w [...] wniosek o przyznanie wynagrodzenia w wysokości 240 zł netto powiększonego o należny podatek od towarów i usług wg stawki 23 %, tj. w kwocie 55,20 zł na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonywanie oględzin oraz stawek należnych kuratorom w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioski złożyła w pięciu w/w sprawach.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 263 § 2 oraz art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm) odmówił uznania za koszty postępowania wynagrodzenia w kwocie 295,20 zł (w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł) z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla T. B przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniem [...]. W uzasadnieniu podał, że do wniosku o przyznanie kosztów M. M–S. nie dołączyła żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie jakichkolwiek wydatków związanych z poszukiwaniem T. B. Nie zapoznała się z aktami sprawy a zatem nie zweryfikowała nawet czy w sposób prawidłowy przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W ocenie organu czynności podjęte przez kuratora nie mogą zostać uznane za bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Organ podał, że art. 263 § 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy jest przepisem uzależniającym pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zaliczenie kosztów postępowania od uznania organu. W ocenie organu w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów szczególnych regulujących wysokość wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym. Zatem wysokość wynagrodzenia kuratora, ustanowionego dla strony w danej sprawie zależy w każdym przypadku od rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora. Organ podał, że w niniejszej sprawie kurator nie poniosła żadnych wydatków związanych z poszukiwaniem T. B. a stopień zawiłości sprawy był znikomy. Uwzględniając powyższe oraz fakt, że kurator posiada wykształcenie prawnicze ułatwiające analizę stanu sprawy, organ uznał, że brak jest podstaw do uznania za koszty postępowania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora.

Organ pouczył kuratora, ze na postanowienie to przysługuje zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowienie to Kurator odebrała 16 kwietnia 2015r. Dnia 21 kwietnia 2015r. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia w pięciu postępowaniach administracyjnych. W zażaleniu zarzuciła nieważność jako wydanej bez podstawy prawnej, naruszenie art. 123 i art. 263 § 3 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podało, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustawowemu w trybie art. 34 kpa winno nastąpić poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie – o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy taki akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r., I OPS 3/07). Na tego rodzaju akt nie przysługuje zażalenie a skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym brak jest podstaw do rozpatrzenia w formie postanowienia wniosku kuratora strony nieobecnej o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie w/w funkcji i brak jest podstaw do merytorycznego ustosunkowania się przez tut. Kolegium do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Z tych względów Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w prawidłowej formie.

Dnia [...] listopada 2015r., znak: [...] Prezydent [...] w związku z w/w postanowieniem wydał akt z zakresu administracji publicznej, w którym odmówił przyznania wynagrodzenia w kwocie po 295,20 zł (w tym podatek VAT w kwocie 55, 20 zł) z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla [...] w postępowaniach administracyjnych zakończonych decyzjami [...].

W uzasadnieniu podał, że M. M-S. do wykazu podjętych czynności nie dołączyła żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie jakichkolwiek wydatków związanych z poszukiwaniem T. B. Wraz z zażaleniem na postanowienie z dnia [...].04.2015r. przedłożyła fakturę VAT za zakup oleju napędowego na kwotę 38,90 zł. Organ podał, że w obowiązującym systemie prawnych brak jest przepisów szczególnych regulujących wysokość wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym. W sprawie kurator nie poniosła żadnych wydatków, sprawa nie była zawiła, tym bardziej, że kurator ma wykształcenie prawnicze, co oznacza brak podstaw do przyznania jej wynagrodzenia w żądanych kwotach.

Organ pouczył o możliwości wniesienia na w/w akt skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Dnia [...] grudnia 2015r. (data wpływu) na w/w akt M. M–S. wniosła skargę do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzuciła:

- naruszenie art. 263 § 2 kpa poprzez odmowę przyznania jej wnioskowanego wynagrodzenia za reprezentację osoby nieobecnej w pięciu postępowaniach administracyjnych, jeżeli wynagrodzenie przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym stanowi koszt bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy i niezależnie od oceny organu na temat stopnia skomplikowania sprawy i kierunku wykształcenia kuratora, sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego uzasadnia przyznanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podała, że w orzecznictwie jak i doktrynie utrwalony jest pogląd, że przedstawicielowi osoby nieobecnej, wyznaczonemu na podstawie art. 34 § 1 kpa należy się wynagrodzenie, które wchodzi w skład kosztów postępowania administracyjnego. Wysokość wynagrodzenia winna być ustalana stosując odpowiednio regulacje obowiązujące w postępowaniu cywilnym, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonywanie oględzin oraz stawek należnych kuratorom, a w tej konkretnej sprawie w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 5 oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powiększone o należny podatek VAT wg stawki 23 % jako, że jest adwokatem. Skarżąca podała, że zaskarżona decyzja narusza w/w przepisy oraz stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa. W jej ocenie organ administracji nie ma prawa oczekiwać, że będzie ona wykonywała czynności kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym za darmo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Podał, że nie ma przepisów regulujących wysokość wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym a wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w danej sprawie zależy w każdym wypadku od rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora. Organ podkreślił, że Skarżąca w sprawach nie występowała jako adwokat będący pełnomocnikiem strony lecz jako ustanowiony przez Sąd kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu na podstawie art. 34 § 1 kpa. Za chybiony uznać zatem należy zarzut, iż wysokość przedmiotowego wynagrodzenia winna odpowiadać wysokości stawek za czynności adwokackie. Organ podał również, że powoływane przez Skarżącą rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w § 1 jednoznacznie określa, że dotyczy ono opłat za czynności adwokackie, a nie opłat za czynności przed organem administracji publicznej przed którym Skarżąca występowała jako kurator a nie adwokat.

Na rozprawie dnia 16 marca 2016r. Skarżąca podała, że nie składała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bo organ ją pouczył, że od razu przysługuje skarga do WSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie i nie tylko wskazane w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej kpa) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015, poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać , że słusznie organy uznały, że w sprawie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 kpa nie wydaje się postanowienia ani decyzji a akt z zakresu administracji publicznej.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013r., w sprawie I OSK 2748/12.

NSA wskazał, że regulacja art. 264§1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Tym samym nie może stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia w niniejszej sprawie. NSA zwrócił uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia.

W ocenie NSA należy odrzucić także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przepis art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1. k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art.264§1 i 2 k.p.a. należy podkreślić, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy.

Stanowisko to, jak wskazał NSA, nie stoi w sprzeczności z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 21), według której, organ prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego, może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, NSA stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał działaniom organu w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego nadać formę procesową postanowienia to dał wyraz swej woli w jednoznacznie brzmiącym przepisie (np. w art. 88 §1 k.p.a. dotyczącym ukarania grzywną świadka lub biegłego). Przepisu takiego brak w odniesieniu do osoby przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34§1 k.p.a. Tym samym do tego aktu nie stosuje się wyłączenia wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zatem, jak słusznie wskazał NSA, rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa.

Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Również w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia takiego kuratora Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w cytowanym na wstępie wyroku NSA z 19.12.2013r. (I OSK 278/12), z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu Słusznie NSA wskazał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego ( uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989r., III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podał, że "do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 k.r.o. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 k.p.c. (por. art. 261 i następne k.p.a.)".

Słusznie więc organ wskazał, że ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych.

Podkreślić jednak należy, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34§1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.

Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności.

Bez wątpienia w przepisach k.p.a. występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.

Takimi przepisami mogły być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten, jak podał NSA, jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

Z uwagi na fakt, że w/w rozporządzenie zostało uchylone a od 9 grudnia 2013r. w jego miejsce weszło obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. 2013.1476) to ono winno być przez organ zastosowane na drodze analogii w celu wypełnienia luki prawnej przez organ z uwzględnieniem rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora mających wpływ na wysokość wynagrodzenia. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Okoliczność, że kurator jest adwokatem nie może wykluczać możliwości przyznania mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora. Jak już bowiem wspomniano nie można uznać, że wypełnianie przez niego funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością społeczną, czy też obowiązkiem wpisanym w zakres obowiązków adwokata, pełnionym bez wynagrodzenia.

W przedmiotowej sprawie wniesiona skarga na akt z zakresu administracji publicznej z dnia 10.11.2015r. nie była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wezwania tego jak podała w zakresie aktu z 10.11.2015r. nie wniosła albowiem została pouczona przez organ, że ma wnieść skargę bezpośrednio do WSA.

W tym miejscu wskazać należy, że niewłaściwe pouczenie nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony, w szczególności w zakresie uznania, że nie spełniła wymogów do zaskarżenia aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie występowała jako ustanowiony dla strony profesjonalny pełnomocnik - adwokat a jako kurator dla osoby nieobecnej. Nie była prawidłowo pouczona o obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nadto nie była prawidłowo pouczona również w zakresie środków zaskarżenia po wydaniu przez organ "postanowienia z dnia 9 kwietnia 2015r. Błędy organów w tym zakresie dotyczyły nie tylko zaskarżonego aktu z [...].11.2015r. ale i rozstrzygnięcia SKO oraz prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015r.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, w której Sąd odniósł się w wyroku do zaskarżonego aktu oraz poprzedzających go postanowienia SKO z [...] września 2015r. i postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r.

Skoro w niniejszej sprawie organ był zobligowany do wydania aktu z zakresu administracji publicznej to wadliwe określenie aktu nie może zmienić oceny, że był to do facto akt z zakresu administracji publicznej, tym bardziej, że formalnie zawierał wszystkie wymogi pozwalające na uznanie go za taki akt a jedynie wadliwie został określony jako postanowienie. Tym samym Sąd uznał, że wadliwie określone postanowieniem z [...] kwietnia 2015r. było aktem z zakresu administracji publicznej. Skoro na taki akt nie przysługuje zażalenie, a tak wadliwie strona została pouczona, to pisma strony zatytułowanego zażaleniem organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym określeniem. O charakterze pisma strony decyduje bowiem nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone. Oceniając istotę pisma skarżącej, nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 52§3 p.p.s.a.

Skoro jednak w tej sytuacji prawnej organ administracji wydał na podstawie art.138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2015r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania – to postanowienie to, odnosząc się do czynności strony nie będącej w istocie zażaleniem, rażąco naruszało prawo w rozumieniu przepisu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Skutkiem takiej oceny było stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. I dlatego odnośnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015r. orzeczono jak w pkt II wyroku. Wydanie w takiej sytuacji aktu z zakresu administracji publicznej z dnia [...] listopada 2016r., tj. w sytuacji gdy nieważne (co wywołuje skutek ex tunc) było postanowienie SKO z [...] września 2015r. i aktem z dnia [...] kwietnia 2015r. rozstrzygnięto wniosek kuratora o przyznanie wynagrodzenia skutkowało koniecznością uchylenia tego aktu, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 146 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Na tej samej podstawie orzeczono w pkt III wyroku odnośnie aktu wadliwie nazwanego postanowieniem. Użyte w wyroku słowo "postanowienie" umożliwiało jedynie klarowność wyroku, który przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a dotyczył nie tylko zaskarżonego aktu ale również innych rozstrzygnięć określanych przez organ jako postanowienie. Akt z [...] kwietnia 2015r. zawierał nieprawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie. Nadto zawierał wadliwe stanowisko w kwestii ustalenia wynagrodzenia dla kuratora.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku odnośnie konieczności wydania w takiej sprawie aktu z zakresu administracji publicznej, prawidłowego pouczenia i kwestii wysokości wynagrodzenia, do której per analogiam należy stosować wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. 2013.1476) z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora.

O kosztach postępowania Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia albowiem strona wygrywająca nie poniosła kosztów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca będąca kuratorem dla nieobecnego w postępowaniu administracyjnym korzystała z podmiotowego zwolnienia od kosztów przewidzianego w art. 239 § 1 pkt 4 p.p.s.a Zgodnie z tym przepisem nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub sąd opiekuńczy dla danej sprawy. Skarżąca takim kuratorem została wyznaczona przez sąd opiekuńczy – Sąd Rejonowy [...]. A "dana sprawa" nie obejmuje jedynie kwestii merytorycznych związanych z jej rozstrzygnięciem ale również i związane z nią koszty postępowania. Okoliczność, że te koszty nie są przyznawane jednocześnie z wydaniem decyzji na podstawie art. 264 § 1 kpa nie oznacza, że pozostają bez związku z daną sprawą administracyjną, a tym samym, że uniemożliwią Skarżącej skorzystania ze zwolnienia z art. 239 § 1 pkt 4 p.p.s.a, który jak wyżej wskazano ma charakter podmiotowy.