Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 220/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 października 2016 r. obecnie skarżąca B. S. wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o podjęcie działań mających na celu przymuszenie Prezydenta Miasta R. do zamknięcia odcinka drogi – ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] oraz zmianę oznakowania tychże skrzyżowań (na wskazujące drogę bez przejazdu). Z treści pisma wynikało m. in. podejrzenie nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych na powyższej drodze. Pismo zostało przekazane według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej zwanego PINB).

Zawiadomieniem z dnia [...] r., nr[...], PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul.[...] ) na odcinku położnym na terenie działki nr1 , będącej własnością skarżącej.

Następnie decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył w całości postępowanie w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji zakres tego postępowania obejmował kwestie legalności przedmiotowej drogi, dalszych ewentualnych robót prowadzonych w jej obrębie oraz prawidłowości jej stanu technicznego. W wyniku oceny zgromadzonego materiału dowodowego PINB stwierdził, że brak było podstaw do jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem PINB droga, w miejscu, w którym obecnie się znajduje, istniała już w latach 70 ubiegłego wieku i nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia daty jej budowy. PINB ustalił jedynie, że około 2009 r. przeprowadzono remont tej drogi, poprzez m.in. wykonanie nowej nawierzchni asfaltowej oraz że remont ten nie został zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. PINB uznał jednak, iż połączenie warstw drogi (asfaltowej i wcześniejszych) uniemożliwia wydanie nakazu rozbiórki samej warstwy asfaltowej, bez jednoczesnego nakazania rozbiórki elementów istniejących wcześniej legalnie. PINB wskazał, że przebieg drogi nie narusza postanowień obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto stwierdził, że droga nie znajduje się w stanie technicznym, który wymagałby ingerencji organów nadzoru budowalnego. PINB wyjaśnił również, że kwestie dotyczące łamania przepisów ruchu drogowego przez osoby poruszające się tą drogą oraz kwestie własnościowe pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia momentu i okoliczności powstania drogi ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul.[...] . Podważyła dokonaną przez PINB ocenę materiału dowodowego oraz nie zgodziła się z kwalifikacją robót wykonanych w

2009 r. jako remontowych, akcentując, że były one budową.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ ten podzielił stanowisko PINB, zgodnie z którym umorzenie postępowania w tej sprawie wynikało z braku podstaw do nałożenia obowiązków, których celem byłoby przywrócenie obiektu/wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu powołano się na zasadę swobodnej oceny dowodów i w jej kontekście wskazano, że na istnienie spornej drogi na tym terenie w latach 70 ubiegłego wieku wskazują zeznania innych, niż wskazani przez skarżącą, świadków oraz metryka drogi sporządzona w 1973 r. Zdaniem organu odwoławczego niezależnie od tego, z jakich konkretnie materiałów droga ta ówcześnie się składa nie sposób stwierdzić, że nie istniała. W oparciu powyższe oraz wskazując na brak dokumentacji z okresu realizacji drogi, organ odwoławczy potwierdził, w ślad za PINB, że nie można uznać, iż droga ta powstała w wyniku samowoli budowlanej. Wskazano na brak domniemania w przepisach budowalnych samowoli budowalnej. W tej sytuacji organ uznał, że sama droga jako odrębny obiekt budowlany jest legalna.

Nadto stwierdzono, że dla owego odcinka drogi obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmujący obszar oznaczony symbolem MPZP 2 (uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] nr[...]), gdzie owa droga jest oznaczona symbolem KDD.

Organ odwoławczy podzielił także ustalenia PINB dotyczące braku nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego spornej drogi oraz wykonania w 2009 r. robót remontowych. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ zauważył, że nie może być mowy o budowie drogi w 2009 r., gdyż materiał dowodowy wskazuje, że istniała ona już w latach 70 ubiegłego wieku. W ocenie organu doszło wyłącznie do zmiany nawierzchni tej drogi na asfaltową. Kwalifikując te roboty jako remont w świetle art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), wykonany w ramach samowoli budowlanej, organ odwoławczy przyznał rację PINB w odniesieniu do szacowania skutków interwencji organów nadzoru budowalnego w tym zakresie. W ocenie tego organu, jedynym skutkiem takiej interwencji mogłaby być niedopuszczalna rozbiórka całości drogi, czyli także tych jej części, które istnieją legalnie.

W skardze na powyższą decyzję wskazano na naruszenie art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą świadków oraz zapisów w metryce drogi. Nadto, według skarżącej doszło do naruszenia art. 4 ust. 17 i 19 oraz art. 8 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 470). Skarżąca wyjaśniła m.in., że uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r., Nr[...] , przemianowywała ul. [...] na ul. [...] - w dzielnicy[...] . Nieuprawnione i bezprawne jest zatem używanie nazwy ul. [...] na odcinku drogi od ul. [...] do końca poprzez[...] , [...] i [...] - w dzielnicy[...] . Brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego nadającego nazwę [...] temu odcinkowi drogi. Odcinek od ul. [...] do ul [...] stanowi w 6 przypadkach fragmenty działek należące do osób prywatnych, w tym skarżącej. Według skarżącej organy w sposób nieuprawniony używają nazwy "droga" do stanu sprzed października 2009 r. Droga gruntowa, w rozumieniu przepisów prawa budowalnego jest traktowana bowiem jakoby jej nie było, drogę stanowi budowla, a nie grunt. Dopiero utwardzenie drogi gruntowej np. poprzez wykonanie nawierzchni bitumicznej stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcje drogi.

Skarżąca zwróciła uwagę, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że przed 2009 r. była to droga gruntowa, piaszczysta, z miejscowo zasypanymi dziurami materiałem innym niż grunt rodzimy. Wobec tego, zdaniem skarżącej doszło w istocie do budowy drogi, na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Tymczasem organy nadzoru budowalnego będąc obligowane regulacją art. 48 oraz 49b Prawa budowlanego nie wydały decyzji o rozbiórce. Skarżąca zauważyła, że przepisy nie wskazują na kwestie technologiczne wykonania takiej rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego. Wskazała również, że w sprawie nie znalazły zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego z uwagi na brak prawa do dysponowania fragmentem w/w nieruchomości przez kogokolwiek, w tym Gminę R., na jakiekolwiek cele związane z budową, rozbudową, remontem, czy też przebudową drogi.

Skarżąca podała także, iż w dniu [...] organ odwoławczy wydał decyzję nr [...] w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul.[...] ) oraz jej stanu technicznego na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i [...] w R. Zaakcentowała, że postępowanie to obejmowało swoim zakresem działkę nr1, czyli dotyczyło tego samego odcinka drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej odwołał się do argumentacji zawartej w skardze podtrzymując ją w całości i podnosząc m.in. że jedyną możliwą decyzją prawnie uzasadniona jest nakazanie w sprawie rozbiórki obiektu budowalnego.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. skarżąca wraz ze swoimi pełnomocnikami nawiązała do okoliczności wskazanych na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowego. Na pytanie Sądu zostały ponadto wyjaśnione powody oceny przez skarżącą jako niewiarygodnych zeznań świadków przesłuchanych przez organ.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 162/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2844/18, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy oraz bez rozpoznania istoty zarzutów zawartych w skardze. Wytknięto Sądowi pierwszej instancji, że nie zweryfikował stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na ocenę w zakresie prawnej kwalifikacji robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej drogi.

Podano, że podstawowym zagadnieniem w sprawie stał się charakter prawny robót budowlanych wykonanych samowolnie w 2009 r., a dla prawidłowego rozstrzygnięcia spornych między stronami kwestii konieczne było przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności determinujących ustalenie, że w określonym stanie faktycznym mamy do czynienia z drogą, jako obiektem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że z uwagi na brak definicji pojęcia "droga" w ustawie - Prawo budowlane, wypracowane zostało ono w orzecznictwie, w którym wskazuje się jakiego rodzaju roboty budowlane prowadzą do powstania budowli, będącej drogą oraz jakie cechy odróżniają drogę gruntową od drogi kwalifikowanej jako obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że prawidłowe wyznaczenie normatywnych kryteriów kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych było niezbędne dla dokonania oceny istotnych okoliczności sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jakie ustalenia organów nadzoru dawały podstawę do przyjęcia, że droga jako obiekt budowlany powstała przed 2009 r., oraz z jakich dowodów wynika, że przed wykonaniem nawierzchni asfaltowej miały miejsce roboty budowlane polegające na wybudowaniu drogi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie powoduje, że wnioskowanie Sądu pierwszej instancji co do wykonania w 2009 r. remontu drogi było nieprawidłowe, a na pewno przedwczesne. Ponadto oceniając kwalifikację prawną robót budowlanych nie uwzględnił należycie definicji ustawowych z art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie rozważył wyczerpująco, czy w sprawie dokonano budowy drogi, czy jej przebudowy, ewentualnie remontu.

Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją tej samej drogi (ul.[...]), w którym wydana została decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] załączona do skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze treść powyższej decyzji, powinien sprawdzić, czy doszło do prowadzenia odrębnych postępowań tożsamych przedmiotowo, czy jednak występują elementy wskazujące na dopuszczalność kontynuowania obu postępowań. Nadto, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej, w tym ocenę odnoszącą się do budowy drogi w części położonej na działce skarżącej (dz. Nr 1), co nastąpiło bez jej zgody.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót drogowych, podczas gdy warunkiem legalizacji obiektu budowlanego jest dysponowanie przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na brak właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, trudno na tym etapie określić, w jakim trybie postępowanie powinno być prowadzone. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując w zaskarżonym wyroku tezę, że ingerencja organu nadzoru budowlanego nie jest konieczna, pominął w efekcie rozważania, na podstawie jakich przepisów Prawa budowlanego postępowanie powinno być prowadzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarówno w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50–51, jak i w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50--51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że z treści uchwały tego Sądu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych. Stwierdził, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Jako nie do zaakceptowania uznał pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w postępowaniu naprawczym wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi się odbyć według reguł ogólnych, czyli przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Pismem procesowym z dnia 6 marca 2020 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z przedłożonych do akt kserokopii dokumentów potwierdzających, w jej ocenie, fakt nieistnienia do jesieni 2009 r. drogi (ul.[...] w R.), na odcinku od ul [...] do ul.[...] – zarówno w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej dokumenty te wskazują, że doszło do samowoli budowlanej dokonanej przez Gminę R. poprzez bezprawną budowę drogi – położenie asfaltu na gruntach osób prywatnych, bez ich zgody, bez pozwolenia, projektu, odbioru końcowego.

Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe wnioski i wywody. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy R., wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul.[...] ) na odcinku położnym na terenie działki nr1.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2844/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia faktu prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją tej samej drogi ul.[...] , w którym wydana została decyzja z dnia [...] Sąd drugiej instancji nakazał sprawdzić, czy nie doszło do prowadzenia odrębnych postępowań tożsamych przedmiotowo, czy jednak występują elementy wskazujące na dopuszczalność kontynuowania obu postępowań. Zwrócił także uwagę na konieczność uwzględnienia przyczyn wydania przez ten organ decyzji kasatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ustalił, że zawiadomieniem z dnia [...] PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowalnego robót budowlanych związanych z realizacją drogi ul. [...] oraz jej stanu technicznego na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i [...] w R., a decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] wskazaną przez Sąd drugiej instancji, organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję PINB z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ I instancji winien prowadzić odrębne postępowania dotyczące robót budowlanych wykonanych w różnych latach oraz dotyczące stanu technicznego obiektu. Podano, że zasadnym jest w pierwszej kolejności rozpoznanie wątku legalności "pierwotnej" obiektu, następnie legalności robót wykonanych ok. 2009 r., a w ostatniej kolejności w zakresie ewentualnego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Wytknięto, że PINB nie oznaczył skarżącej jako strony postępowania, mimo, że przedmiot postępowania jest położony na działce nr 1 , a skarżąca nie udzieliła inwestorowi zgody na korzystanie z niej na cele budowalne. W wyniku tej decyzji przed PINB toczyły się postępowania, w wyniku których wydane zostały decyzje:

- z dnia [...] nr [...]

- z dnia[...] nr [...]

- z dnia [...] nr [...]

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja organu odwoławczego z dnia [...] nr [...] wydana w następstwie odwołania wniesionego od powyższej decyzji PINB z dnia [...] nr [...] Organ odwoławczy uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach tej decyzji kasatoryjnej podano, że przedmiotem postępowania była wyłącznie sprawa legalności budowy drogi (ul.[...] ) na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i [...] w R., aczkolwiek w opisie stanu faktycznego sprawy organ wskazuje na okoliczności związane z licznymi dotychczasowymi postępowaniami toczącymi się w sprawie zgodności z przepisami prawa budowalnego robót budowlanych związanych z realizacją drogi ul. [...] oraz jej stanu technicznego na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i [...] w R., w tym sprawy dotyczącej robót jedynie na działce nr 1(sygnatura akt[...]). Organ odwoławczy m.in. ustalił - w oparciu o załącznik nr 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg do kategorii dróg gminnych, że ul.[...] (obecnie ul.[...] ) zaliczona została do kategorii drogi publicznej na odcinku od ul [...] j do ul [...] pozostała część drogi do skrzyżowania z ul. [...] i dalej do ul. [...] nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej, co znajduje odzwierciedlenie również w "metryce drogi" przedłożonej przez Kierownika Wydziału Dróg Urzędu Miasta R.. Powołując się na zgromadzone w tej sprawie dowody organ stwierdził, że przedmiotowa droga począwszy od lat 60-tych XX wieku powstawała w sposób sukcesywny i ciągły. Grunt był wałowany kołami poruszających się po nim pojazdów, najpierw konnych, później mechanicznych. W ten sposób powstał gruntowy trakt dojazdowy do pól. Przyjęto, że początkowo droga była piaszczysta z koleinami, jednak z biegiem czasu jej nawierzchnia została stopniowo poszerzona i utwardzona. Wskazano, że w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego kanalizacji sanitarnej w dzielnicy [...] w R. sporządzonym w 2002 r. opisane zostało, iż istniejąca ul. [...] posiada następujące nawierzchnie: asfaltową, z płyt betonowych, utwardzoną kruszywem kamiennym, oraz zlecono aby po wykonaniu kanalizacji fragment ul[...] , który posiada nawierzchnię utwardzoną kruszywem kamiennym na odcinku prowadzonym robót oraz całej szerokości ulicy utwardzić tym kruszywem. Organ podał, że zadanie inwestycyjne "kanalizacja sanitarna w dzielnicy[...]" wykonała jako inwestor Gmina R. w okresie od 2004 r. do 2010 r. Nadto przyjął, że na przedmiotowym odcinku ul. [...] roboty związane z budową kanalizacji sanitarnej zakończono na przełomie 2005/2006 r. Zgodnie z zeznaniami świadków w 2006 r. jej nawierzchnia była bez asfaltu, utwardzona czerwonym żużlem. Zdjęcia wykonane w lecie 2008 r. przez jedną ze stron potwierdziły natomiast, że nawierzchnia drogi była bez kolein i utwardzona. Ustalano również, że budowa obwodnicy północnej Miasta R. (ul.[...] ), w tym skrzyżowania z ul. [...] rozpoczęła się na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia[...] . i zakończyła w październiku 2011 r.

Zdaniem organu odwoławczego powyższy materiał dowodowy wykazał, że nie ma możliwości wyłonienia inwestora budowy, będącego przedmiotem tego postępowania fragmentu drogi, powstałej w okresie od lat 60-tych XX wieku. Wynika to ze znacznego upływu czasu i wieloetapowości inwestycji. Organ zwrócił jednakże uwagę, że nie ustalono kiedy dokładnie zakończyła się ta inwestycja, czy trwała ona do czasu przystąpienia do wykonania w 2009 r. nawierzchni asfaltowej. Wskazał na brak informacji, czy długotrwały proces powstania przedmiotowego odcinka drogi był inwestycją odrębną, czy też był połączony z robotami budowlanymi wykonanymi w 2009 r. przez konkretnego inwestora. Według organu powyższe ma podstawowe znaczenie, czy zastosowanie znajdą w sprawie przepisy art. 37-42 Prawa budowalnego z 1974 r., czy ustawy z 1994 r.

Dodatkowo w decyzji tej zauważono, że w sprawie legalności obiektu budowalnego jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem decyzji jest ustalenie, czy inwestor lub właściciel obiektu posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu nie ustalono także, czy przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną, gdyż badanie kompletności zasobów archiwalnych nie obejmowało czasu od rozpoczęcia budowy do jej zakończenia (jak wskazano wyżej ten moment nie został określony). Pokreślono, że dopiero gdy postępowanie wyjaśniające wykaże, że owa budowa została zakończona przed 1995 r. a PINB ustali, że zasoby archiwalne od lat 60-tych XX wieku do 1995 r. nie są kompletne w tym zakresie, to będzie to oznaczało, że nie można uznać samowolnego charakteru takich robót. Jeżeli PINB ustali natomiast, że inwestycja ta była wykonywana także po 1995 r. to wówczas niekompletność zasobów archiwalnych nie stanowi przeszkody do uznania, że budowa stanowi samowolę budowlaną.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że decyzja PINB z dnia [...] nr [...] nie może ostać się w obrocie prawnym, a cała sprawa musi być przekazana do ponownego rozpoznania, gdyż zakres konieczny do wyjaśnienia jest na tyle obszerny, że uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, wskazać należy po pierwsze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, nie miał wątpliwości, że przedmiot postępowania, w którym wydana została decyzja organu odwoławczego z dnia [...] na którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jak i powyższa decyzja tego organu z dnia [...] oraz wymienione w niej decyzje PINB, jest tożsamy z przedmiotem sprawy objętej niniejszą kontrolą sądową w zakresie odcinka ul. [...] obejmującego działkę nr1 . Wobec tego w odniesieniu do tego fragmentu ul. [...] (działki nr1) toczyły się przed tymi samymi organami jednocześnie co najmniej dwa postępowania administracyjne.

Po drugie, oczywistym jest fakt, że stanowiska wyrażone przez organ odwoławczy oraz zaprezentowana argumentacja w decyzjach tego organu z dnia

[...] i z dnia [...] są całkowicie odmienne niż ta, jaką organ zawarł w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. W tej decyzji organ m.in. nie znalazł przeszkód do prowadzenia w jedynym postępowaniu trzech odrębnych spraw dotyczących: legalności obiektu, zgodności z prawem robót wykonanych w 2009 r. oraz stanu technicznego. Przede wszystkim jednak stwierdził, że PINB wydał prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania, po wystarczającym zbadaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w obecnym składzie, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest nieprawidłowa, gdyż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było niewystarczające aby jednoznacznie zająć stanowisko co do oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul.[...] ) na odcinku położnym na terenie działki nr 1.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 29 listopada

2019 r. wskazał na konieczność przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności determinujących ustalenie, że do momentu wykonania robot budowlanych w 2009 r. mamy do czynienia z drogą, jako obiektem budowalnym, zdefiniowanym w art. 3 Prawa budowlanego. Zwrócił przy tym uwagę na niejednolite stanowisko organu I instancji co do stanu faktycznego przyjęte w sprawie, wskazując, że w decyzji z dnia [...] PINB podał m.in., że Naczelnik Wydziału Dróg UM pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. przedłożył dokumenty wskazujące na istnienie w latach 70 "przedmiotowej drogi o nawierzchni gruntowej". Organ powołał się też na dowód z przesłuchania świadków (pochodzący z innej sprawy), którzy zeznali m.in., że przedmiotowa droga była "utwardzona kamieniem lub żużlem", a "pod koniec lat 90 i na początku lat 2000" w drodze wykonano kanalizację, a po zakończeniu tej budowy ułożono na drodze asfalt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie uznał, że okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozwalały na ocenę jaki był charakter drogi urządzonej przed wykonaniem w 2009 r. robót budowalnych. Oznacza to, że również stanowisko organu odwoławczego odnośnie remontu przeprowadzonego na drodze w 2009 r. było co najmniej przedwczesne.

Nadto, istotną kwestią pominiętą w ustaleniach organu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, było zbadanie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Skarżąca wielokrotnie bowiem wskazywała w tym postępowaniu, że jest właścicielką działki nr 1.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 k.p.a. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest, jak najstaranniejsze wyjaśnienie stanu sprawy, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych np. w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), czy też art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

Naruszenie powyższej regulacji z art. 7 i art. 77 k.p.a stanowi już samo prowadzenie równocześnie co najmniej dwóch odrębnych postępowań tożsamych przedmiotowo w zakresie działki nr 1 przed tym samym organem.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] nr [...] winno być prowadzone w sprawie legalności robót budowlanych związanych z realizacją drogi (ul.[...] ) na całym odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i ul. [...] w R. Taki zakres wynikał z żądania skarżącej określonego w piśmie z dnia 21 października 2016 r. Choć co do zasady postępowania nadzorcze organ wszczyna z urzędu i nie jest związany określonymi w pismach osób zainteresowanych granicami interwencji, to nie może ulegać wątpliwości powinność organu prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w pełnym wymiarze przedmiotowym. Jako nieprawidłowe ocenić należy zatem prowadzenie przez organ postępowania jedynie w odniesieniu do "wycinka" w/w drogi, położonego na terenie działki nr1 , będącej własnością skarżącej.

Wszystkie powyższe ustalenia i wywody skutkują tym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego:

1. obejmą przedmiotem postępowania legalność całego odcinka inwestycji drogowej pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i ul. [...] w R;

2. doprowadzą do umorzenia innych toczących się równolegle postępowań w tym przedmiocie, a w sytuacji, gdy któreś z tych postępowań zostało zakończone w międzyczasie ostateczną decyzją, doprowadzą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, jako wydanej w tej samej sprawie - postępowania te zostały wszczęte po 23 lutym 2017 r., a zatem w dacie późniejszej niż postępowanie administracyjne w sprawie [...]

3. dołączą materiał dowodowy zgromadzony w tych innych postępowaniach do niniejszej sprawy;

4. przyjmą, że przedmiotowy odcinek drogi, jako obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, powstał w 2009 r., a w konsekwencji zastosują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.;

5. przyjmą, że przedmiotowy odcinek drogi powstał w warunkach samowoli budowlanej, ustalając jednocześnie wszystkie nieruchomości bądź ich części, w odniesieniu do których inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane;

6. prawidłowo określą krąg stron postępowania z uwzględnieniem wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości bądź ich części zajętych pod przedmiotowy odcinek drogi oraz uznają za inwestora Gminę R.;

7. rozważą możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a w przypadku braku takiej możliwości, doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego, po ewentualnym uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie;

8. będą miały na uwadze wiążący charakter wszystkich dotychczas wydanych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych i sądów powszechnych, dotyczących przedmiotowej inwestycji, w tym nieruchomości zajętych pod jej realizację.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).

Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, zajęcie stanowiska w tym przedmiocie byłoby przedwczesne.