Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2639/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66, art. 80 ust. 2, art. 82 pkt 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 136/13 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz A. O. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 136/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. O., zw. dalej skarżącym, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ze względu na charakter planowanego przez inwestora do realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa obiektu kubaturowego stolarni – produkcja mebli w G. M.", na działce nr ..., Burmistrz G. M. postanowieniem z dnia 8 października 2009 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji objętej wnioskiem K. B. z dnia 26 lutego 2009 r. Jednocześnie, postanowieniem tym ustalony został zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który winien spełniać wymogi określone w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zw. dalej ustawą, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień: "wpływu na klimat akustyczny w otoczeniu zakładu na terenach zabudowy mieszkalnej istniejącej i planowanej w związku z emisją hałasu, wpływu na stan powietrza atmosferycznego w związku z emisją gazów i płynów do powietrza, gospodarki odpadami, zagrożeń zanieczyszczeniem gruntu i wód podziemnych i powierzchniowych". Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia uzasadniała sklasyfikowanie go do kategorii wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, czyli "tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli", a więc przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nadto, organ pierwszej instancji, realizując obowiązki określone przepisem art. 77 ust. 1 ustawy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o uzgodnienie warunków realizacji planowanej inwestycji i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wydanie opinii w przedmiotowym zakresie. Organy te wydały postanowienia uzgadniające, odpowiednio: z dnia 31.08.2010 r., ... oraz z dnia 14.05.2010 r., ..., na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wymienione postanowienia były skutkiem zmian raportu, w formie dołączonego aneksu z marca 2010 r. Aneks zaś uzupełniający raport wywołany został zmianą okoliczności faktycznych sprawy, w tym powstania nowych obiektów oraz uzyskania przez sąsiadów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynków mieszkalnych w pobliżu przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia z listopada 2009 r. wraz z załącznikami i aneksem do tego raportu, sporządzonych przez biegłych w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie potencjalnych zagrożeń dla środowiska, tj. m.in. emisji zanieczyszczeń do powietrza, emisji hałasu, zagrożeń dla gleby i wód podziemnych sytuacjami awaryjnymi spełnia normy i przepisy ochrony środowiska. Nie będzie oddziaływało na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy i stanowiącym uciążliwość dla środowiska. Poza granicami inwestycji zachowane będą obowiązujące standardy jakości środowiska. W raporcie tym wykazano również, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z obszarami podlegającymi ochronie na mocy obowiązujących przepisów prawa, tj. z obszarami chronionego krajobrazu i nie będzie miało wpływu m.in. na klimat, warunki bytowania i zdrowie ludzi zamieszkujących w pobliżu, wody powierzchniowe i podziemne. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora.

Sąd Wojewódzki ocenił, iż skarżący nie podważył ustaleń raportu, stąd zarzuty skargi podnoszące zagrożenie zdrowia mieszkańców sąsiednich działek, co do sposobu ich zagospodarowania, a tym samym naruszenie interesu osób trzecich, niepoparte żadnymi dowodami, nie mogły odnieść spodziewanego skutku. W opracowanym raporcie uwzględniono oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na tereny istniejącej, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej, w tym w zakresie ochrony powietrza na teren większy niż wymaga tego "referencyjna metodyka" (s. 5 aneksu do raportu). Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy obu instancji oceniony zgodnie z regułami procesowymi (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia 20 lipca 2012 r.

Wydana w pierwszej instancji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa szczegółowo rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania (ze szczególnym uwzględnieniem m.in. ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym i jednocześnie nie stwierdza konieczności: przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd Wojewódzki ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 82 pkt 1 ustawy. Za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy dotyczący zgodności przedsięwzięcia z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc w skardze kasacyjnej o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a,. zarzucono:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 80 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. M. nie stanowi negatywnej przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

b) art. 82 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji określającej przyszłe warunki inwestycji, odmienne od zaopiniowanych przez powołane przepisami odrębnymi organy.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 1 §1 i 2 i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedstawione przez inwestora dokumenty, a w szczególności raport oddziaływania przedsięwzięcia są kompletne, podczas gdy raport ten jest niepełny w zakresie, w jakim nie zawiera oceny negatywnego wpływu rozmiaru planowanej inwestycji, a przede wszystkim uciążliwości transportu materiałów do planowanej inwestycji;

b) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych wydana została w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w sytuacji nieprzeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy opartych o studium zagospodarowania Gminy G. M., co skutkowało przyjęciem, iż teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową;

c) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uznanie, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych wydana została w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w sytuacji nieprzeprowadzenia dowodu z pomiaru poziomu hałasu dla działek sąsiednich podlegających ochronie akustycznej;

d) art. 1 § 1 i 2 i 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd bezpodstawnie przyjął, że organy dokonały swobodnej oceny dowodów, w sytuacji, gdy ocena ta była dowolna, z uwagi na fakt, iż organy nie dostrzegły, że inwestycja ta naruszała będzie interesy osób trzecich z uwagi na fakt, iż działki sąsiadujące z inwestycją przeznaczone są pod budowę mieszkaniową, nie zaś gospodarczą;

e) naruszenie art. 1 § 1 i 2 i 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, ograniczając się w tym zakresie do lakonicznych, jednozdaniowych stwierdzeń, co wskazuje na to, że nie rozważał ich istoty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący argumentował m.in., że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego, organ orzekający błędnie przyjął, iż istnienie studium uwarunkowania przestrzennego jest obojętne dla oceny zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności art. 80 ust. 2 ww. ustawy. Podobne argumenty podniesiono w zakresie zarzutu z art. 82 pkt 1 ww. ustawy.

W ocenie skarżącego, sądowa kontrola legalności wydanych decyzji nie była pełna, dokonana zaś nie była prawidłowa. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że organy administracji zgromadziły wszystkie niezbędne dowody i w sposób wszechstronny dokonały ich rozważenia. Zdaniem skarżącego, błędnie przyjęto, że raport oddziaływania przedsięwzięcia jest kompletny w sytuacji, gdy jest on niepełny w zakresie, w jakim nie zawiera oceny negatywnego wpływu rozmiaru planowanej inwestycji, a przede wszystkim uciążliwości transportu materiałów do planowanej inwestycji oraz pomiaru poziomu hałasu dla działek sąsiednich podlegających ochronie akustycznej.

W ocenie skarżącego, podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu winien być raport oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie w pełnym zakresie ewentualnych uciążliwości.

Skarżący podkreślił, że organy obu instancji ustaliły, iż planowana inwestycja będzie inwestycją na niewielką skalę, a jednocześnie nie dokonały analizy rzeczywistej uciążliwości inwestycji, Sąd zaś przyjął, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora, w sytuacji, gdy surowce do produkcji dostarczać będą na teren działki inwestora pojazdy wielkogabarytowe. Skarżący zaznaczył, że inwestycja szacowana na produkcję w zakresie wskazanym w decyzji jest niewielka, w sytuacji, gdy ilość wskazana przez inwestora odpowiada 10 TIR- om miesięcznie. W ocenie skarżącego, taka skala produkcji nie może zostać uznana za niewielką, gdyż jej skutki będą znacznie przekraczały rzekomą niewielką działalność zakładu.

Skarżący wywiódł, że Sąd Wojewódzki zignorował zapisy studium zagospodarowania, z których wynika, że obszar, na którym planowana jest inwestycja, jest obszarem koncentrującym funkcje administracji, usług nieuciążliwych i turystyki, decydujący o wizerunku i atrakcyjności gminy i miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwione podstawy zawierają zarzuty naruszeń przepisów postępowania, mające po części związek z zarzutami naruszeń prawa materialnego, do których nie odniósł się Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę zwykłą.

Sąd Wojewódzki, oceniając stan faktyczny sprawy przyjął, że kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w oparciu o uzupełniony raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie narusza prawa, ponieważ raport spełniający ustawowe warunki formalne pozwala przyjąć, iż przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta jest co najmniej przedwczesna, ponieważ uzupełniony raport nie uwzględnia wszystkich okoliczności pozwalających na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie w kontekście zarzutów stawianych już na etapie skargi zwykłej.

Ma rację strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., iż Sąd Wojewódzki nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze. W skardze tej podniesiono zaś (i ponowiono w skardze kasacyjnej), m.in. zarzuty naruszenia art. 80 ust. 2 i art. 82 pkt 1 ustawy, wskazując na sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami studium, a także na określenie warunków inwestycji, odmienne od zaopiniowanych przez organy opiniujące.

Nie można nie zauważyć, że Sąd Wojewódzki odniósł się do ww. zarzutów jedynie przez lakoniczne stwierdzenie, iż "argumentacja skarżącego nie jest trafna i tym samym nie zasługuje na akceptację" oraz przez fragmentaryczny cytat art. 80 ust. 2 ustawy, oceniając, iż nie ma on odniesienia do sytuacji skarżącego. Nie wiadomo jednak, dlaczego Sąd Wojewódzki autorytarnie stwierdził, że argumentacja skarżącego nie jest trafna, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono na tę okoliczność żadnego poglądu, poza tym nie ustosunkowano się do treści postanowień, chociaż skarżący wskazywał na konieczność odniesienia się zarówno w raporcie jak i w postanowieniach do możliwości realizacji całego przedsięwzięcia obejmującego nie tylko stolarnię, ale i budynek mieszkalny z parkingiem. Przyczyny te są wystarczające dla podzielenia zarzutu opisanego w pkt 2 lit. e skargi kasacyjnej.

Stawiając w skardze zwykłej zarzut odnoszący się do art. 80 ust. 2 ustawy, skarżący argumentował, iż w jego przekonaniu przepis ten odnoszący się do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć szeroko, uwzględniając wykładnię systemową, przez odniesienie się również do ustaleń studium, które wiążą organy gminy przy ustalaniu planu. Inaczej mówiąc, skarżący w zarzucie pkt 2 lit. a-d skargi kasacyjnej upatrywał źródła naruszenia w tym, iż nieodniesiono się do zarzutów podnoszących istnienie uwarunkowań zawartych w studium.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nieodniesienie się przez Sąd Wojewódzki do podniesionych w skardze zwykłej ww. zarzutów miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ściśle wiązało się z rozstrzygnięciem kwestii odnoszącej się do zarzuconej niekompletności raportu.

Jest wiadome z akt sprawy, że właściciele działek sąsiadujących z zamierzonym przedsięwzięciem kwestionowali możliwość budowy stolarni na obszarze zajmowanym przez budownictwo mieszkaniowe i pozbawionym obiektów przemysłowych. Co więcej, w toku sprawy powstały na działkach sąsiadujących z przedsięwzięciem kolejne zamierzenia budowy domów mieszkalnych. Z tych powodów organy opiniujące wycofały się z dotychczasowych opinii i wniosły o uzupełnienie raportu. Zauważyć też trzeba, że raport ten, w pierwotniej wersji, w części odnoszącej się do analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy), w ogóle nie przewidywał wystąpienia takich konfliktów, w związku z czym nie poddawał tej kwestii analizie.

W zmienionej sytuacji faktycznej, kiedy konflikty te ujawniły się (pismo z dnia 8 grudnia 2009 r.), aneks do raportu, a także pismo wyjaśniające z dnia 16 sierpnia 2010 r. odniosły się wprawdzie do, najogólniej mówiąc, kwestii technicznych związanych z emisjami, jednakże nie odniosły się w ogóle do zmienionego stanu faktycznego, w części dotyczącej analizy możliwych konfliktów społecznych. Nie dostrzegł jednak wyżej opisanych uchybień raportu Sąd Wojewódzki, uznając, że raport zawiera wszystkie wymagane składniki. Mają zatem usprawiedliwioną podstawę zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 w. zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedstawione przez inwestora dokumenty, a w szczególności raport oddziaływania przedsięwzięcia są kompletne, a decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych wydana została w oparciu o kompletny materiał dowodowy, ponieważ pominięcie w raporcie istotnego elementu, jakim jest analiza możliwych konfliktów społecznych stanowi istotną wadę raportu.

To, że raport zawiera wymagane przez prawo części odnoszące się do zagadnień ujętych w art. 66 ustawy nie oznacza bowiem, że zawartość poszczególnych rozdziałów, czy punktów raportu odpowiada wymaganiom, które stawiają przepisy prawa. Jeśli zaś mowa o analizie możliwych konfliktów społecznych, to nie można uznać za wystarczające ogólne stwierdzenia, że takie konflikty nie występują (co jest naturalne na etapie, w którym przedsięwzięcie znajduje się na etapie początkowym, a przed sporządzeniem raportu jego charakterystyka, rozmiar i ewentualne skutki nie są jeszcze społeczeństwu znane). Istota ewentualnych konfliktów społecznych ujawnia się najczęściej już po sporządzeniu raportu. Jeśli jednak ustawodawca wprowadził wymaganie nie tylko wskazania, ale i dokonania analizy ewentualnych konfliktów społecznych do obligatoryjnej części raportu (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy), to rozważyć trzeba, w oparciu o jakie okoliczności, jego autor może prognozować, a także analizować powstanie możliwych konfliktów społecznych. Jednym ze źródeł okoliczności uwzględnianych w raporcie są dane podawane przez inwestora zainteresowanego w realizacji inwestycji. Nie może to jednak być źródło wyłączne i jedyne, jeśli raport ma spełniać funkcję kompleksowego dokumentu opisującego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i zarazem podstawowego dowodu w sprawie.

Jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza się, uwzględniając łącznie, m.in. rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, uwzględniające gęstość zaludnienia, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania wynikające z zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać. Wymienione w tym przepisie zobiektywizowane okoliczności powinny zatem stanowić podstawowe kryteria stanowiące punkt odniesienia dla analizy możliwych konfliktów społecznych.

Kryteria stawiane są przed organem administracji przystępującym do oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w powiązaniu z informacjami udostępnionymi przez inwestora oraz ogólnie dostępnymi informacjami pozwalającymi odnieść się do ww. kryteriów, powinny zostać uwzględnione przy tworzeniu tej części raportu, która odnosi się do analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Wprawdzie, jak zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, przepis art. 80 ust. 2 ustawy zastrzega wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, to jednak, jak to wynika z powyższego wywodu, w części raportu odnoszącej się do analizy ewentualnych konfliktów społecznych nie sposób pominąć oceny istniejącego stanu zagospodarowania przestrzeni ujawnionej w studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obligatoryjnym aktem kierownictwa wewnętrznego, składającym się z dwóch części, przede wszystkim jest to studium uwarunkowań zawierające opis stanu istniejącego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t., ze zm.).

Studium nie może wprawdzie stanowić podstawy do określania warunków zagospodarowania przestrzennego w decyzjach, niemniej jest aktem, którego treści w zakresie istniejących uwarunkowań, nie sposób pominąć jako materiału stanowiącego punkt wyjścia dla określenia, czy konflikt społeczny na danym obszarze jest możliwy, gdyż zawiera on, lub powinien zawierać dane, o których mowa w przywołanym wyżej art. 63 ust. 1 ustawy.

Art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy wymaga nie tylko stwierdzenia w raporcie, czy konflikt społeczny może w ogóle wystąpić, ale nakazuje dokonanie analizy możliwości wystąpienia konfliktu, a zatem również wskazania i odniesienia się do źródeł, na których analiza ta jest oparta.

Raport, jako dokument prywatny, mający stanowić podstawowy dowód w sprawie, który opiera się na danych podanych przez inwestora, a pomija – w zakresie analizy możliwości wystąpienia konfliktu społecznego (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy) - istotne źródło, jakim jest studium opisujące uwarunkowania dotyczące dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, a także stanu środowiska, czy też warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie, nie tylko nie odniesiono się w uzupełnionym raporcie do powyższych kwestii, ale w ogóle nie dostrzeżono i nie odnotowano istnienia konfliktu społecznego, wobec czego zbrakło wymaganej przez art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy analizy, nie tylko możliwego, ale wręcz istniejącego konfliktu, chociaż strony od początku wskazywały, powołując się na studium, na niemożność realizacji przedsięwzięcia ze względu na istniejące w terenie funkcje.

Jak już powiedziano, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą poprzedza określenie warunków środowiskowych, nie musi pozostawać w zgodności ze studium, nie jest też zadaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonywanie ocen wyprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednakże dostatecznie wczesne ujawnienie w raporcie możliwości wystąpienia konfliktu społecznego, m.in. na podstawie ważnego źródła, jakim jest studium uwarunkowań, powinno stanowić dla autora raportu znaczącą wskazówkę, co do konieczności omówienia w raporcie tych zagadnień, które mogą stanowić źródło konfliktu społecznego.

Regulacja zawarta w art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy nie może być odczytywana jako nieistotny wymóg formalny, przeciwnie, prawidłowo zrealizowana w raporcie, powinna się przyczyniać do opracowania dokumentu mogącego w pełny i kompleksowy sposób wypełniać zasady, na których oparto rozwiązania prawne w zakresie udziału społeczeństwa w ochronie środowiska.

Odnosząc powyższe rozważania do przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania stwierdzić trzeba, że nieprzeprowadzenie analizy możliwości wystąpienia konfliktu społecznego w raporcie nie pozwalało na przyjęcie oceny, iż raport został sporządzony zgodnie z wymaganiami prawa, wobec czego przyjęte w tym zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego nie okazały się trafne.

Podzielić wobec tego należało pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, iż istnienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest obojętne dla oceny planowanego przedsięwzięcia, gdyż dane zawarte w tym studium powinny stanowić punkt odniesienia dla sporządzenia raportu w zakresie oceny możliwości wystąpienia konfliktów społecznych.

Dotychczasowe spostrzeżenia poczynione w granicach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutów, dostarczają argumentów za przychyleniem się do poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w tym zakresie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, przy czym przedwczesne staje się na tym etapie odniesienie się do zarzutów naruszeń prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.