Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 772/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2008 r. sprawy ze skargi E. G. i C. G. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem "[...]", 2. zasądza od Gminy J. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący C. i E. G. wnieśli w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podali, że pismem z dnia [...]r. wystąpili do Rady Miejskiej w J. z żądaniem usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że przeznaczenie terenu położonego między ulicami [...] – [...] – [...] ustalone w przedmiotowym planie nie jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie terenu w sposób niezgodny z ich żądaniami, naruszając ich prawa, a nadto zmierza do legalizacji bezprawnych działań organów administracji miejskiej. Przedmiotowa uchwała podjęta została też z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z wcześniej uchwalonym studium. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. obszar leżący wzdłuż ul. [...], w skład którego wchodzi ich nieruchomość oznaczono jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane. Przewidziano także ich przeznaczenie pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obiekty i budynki użyteczności publicznej, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ulice dojazdowe, miejsca postojowe i garaże, zieleń osiedlową ogólnodostępną urządzoną, obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne, place zabaw i.t.p., zieleń izolacyjną oraz urządzenia służące ochronie środowiska. Studium dopuściło także dla tego terenu m.in.: nieuciążliwe funkcje usługowe i produkcyjne, na odpowiednio dużych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia mieszkaniowego oraz eliminację ewentualnych uciążliwości, wyraźnie jednak zakazując lokalizacji innych rodzajów użytkowania, handlu hurtowego, obiektów produkcyjnych. Tereny, o których była mowa wyżej w planie miejscowym zostały oznaczone symbolem [...], dla których podstawową funkcją ma być zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią. Dopuszczalną funkcją ma być produkcja, składowanie oraz mieszkalnictwo jednorodzinne wyłącznie w zakresie remontów i modernizacji obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty. Zakazane mają być funkcje uciążliwe i funkcje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, za wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej. Jednocześnie zakładane jest stopniowe zanikanie mieszkalnictwa w tym rejonie. Powyższe rozwiązania są zatem zdaniem skarżących rażąco niezgodne z wcześniejszymi ustaleniami studium, z drugiej zaś strony w całkowicie nieuzasadniony sposób uszczuplają ich prawa jako właścicieli nieruchomości. Ustalone w planie przeznaczenie wspomnianego terenu w znaczącym stopniu zmienia dotychczasowy sposób jego zagospodarowania. Teren ten tworzą niewielkie i gęsto zabudowane nieruchomości, poprzedzielane niewielkimi enklawami pozbawionymi zabudowy. Świadczy to ewidentnie, że teren ten może być wykorzystywany tylko dla celów budownictwa jednorodzinnego. Kwestionowana przez skarżących treść ustaleń planu miejscowego ewidentnie świadczy o tym, że zamiarem Rady Miejskiej w J. były wyłącznie działania zmierzające do legalizacji funkcjonującej na tym terenie od kilku lat hurtowni materiałów budowlanych "[...]", która powstała wbrew wymaganiom wcześniej obowiązującego planu miejscowego i z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W sprawach związanych z realizacją tej hurtowni i jej użytkowaniem wielokrotnie też wyrokował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Gmina J. reprezentowana przez Prezydenta Miasta wyjaśniła, że zarzut rażącej niezgodności uchwalonego planu ze studium jest niezasadny. Wskazała, że w skardze został nieprawidłowo przywołany zapis planu, bowiem nie stanowi on, iż dla przedmiotowego terenu "dopuszczalną funkcją ma być produkcja, składowanie oraz mieszkalnictwo jednorodzinne wyłącznie w zakresie remontów i modernizacji obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy /.../. Zgodnie z ustaleniami planu dla jednostki [...]. jest "dopuszczalne – mieszkalnictwo jednorodzinne oraz nieuciążliwa produkcja i składy /.../, a zatem budownictwo jednorodzinne na tym terenie nie jest ograniczone do remontów i modernizacji obiektów istniejących. Uchwalony plan określił przeznaczenie najbardziej odpowiadające charakterowi i potrzebom tego terenu, biorąc pod uwagę uwarunkowania i ustalenia studium. Plan uszczegóławia ustalenia studium pozostając w zgodności z kierunkami rozwoju zapisanymi w tym dokumencie. Zespół przygotowujący projekt planu uwzględnił uciążliwość ul. [...] cechującej się znacznym natężeniem ruchu samochodowego, atrakcyjność nieruchomości usytuowanych wzdłuż tej ulicy dla sytuowania zabudowy usługowej potwierdzoną już istniejącymi lokalizacjami oraz zapis studium mówiący o rozwijaniu zespołów zabudowy o funkcjach mieszanych wzdłuż tras transportu publicznego. Dla ochrony zabudowy mieszkaniowej istniejącej na tym obszarze przed ewentualną uciążliwością funkcji usługowych do planu wpisano zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wymóg izolowania funkcji usługowych od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. Plan obowiązujący do końca [...] r. określał przeznaczenie terenu jako mieszkaniowo-usługowe pozwalając na przemieszanie tych funkcji. Studium i obecny plan dopuszczają zarówno funkcje mieszkaniowe jak i usługowe, przy czym biorąc pod uwagę obecne uwarunkowania usługi wpisane zostały jako dominujące przeznaczenie terenu. Prezydent Miasta J. nie zgodził się tym samym z zarzutem skargi, że kwestionowany plan miejscowy w znaczący sposób zmienia dotychczasowe przeznaczenie terenu. Podniósł także, że skarżący wskazując w opisie tego terenu na jego zabudowę jednorodzinną i niewielkie enklawy wolne od zabudowy nie wspominają o usługach, które także są tam zlokalizowane. Podał, że brali oni aktywny udział w procedurze sporządzania planu składając wnioski i wnosząc uwagi do wyłożonego projektu. Zarówno wnioski jak i uwagi dotyczyły sprzeciwu definiowania obszaru, na którym znajduje się ich działka, jak i działki sąsiednie, jako terenu o dominującej funkcji usługowej. Uwagi te zostały uwzględnione poprzez dopuszczenie lokalizowania funkcji mieszkaniowej w strefie [...]. Wyjaśnił wreszcie, odnosząc się do kwestii związanej z hurtownią funkcjonującą w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, że poprzednio obowiązujący plan nie regulował w sposób jednoznaczny lokalizowania hurtowni na tym obszarze.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podnieśli nowe zarzuty w stosunku do zaskarżonej uchwały. Wskazali, że stroną w postępowaniu jest Rada Miejska, co powoduje, że bez stosownej uchwały nie może jej reprezentować jednoosobowo jej przewodniczący. Rady nie może też reprezentować Prezydent Miasta. Powołując się na art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazali, że niezbędną przesłanką wszczęcia procedury planistycznej jest istnienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto w dniu [...] roku, zaś studium uchwalone zostało dopiero w dniu [...] roku. Dalej zarzucili, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z [...] roku nie zawiera dokładnej daty jej sporządzenia, a ponadto nie jest znany jej skład (poza jedną osobą), co uniemożliwia weryfikację uprawnień jej członków. Wskazali, że tylko jedna osoba uczestnicząca w sporządzeniu projektu planu posiadała wymagane kwalifikacje. Wadliwie sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu przed uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Analiza akt nie pozwala ponadto na zbadanie, czy została spełniona przesłanka z art. 14 ust. 3 ustawy. Zarzucono prawidłowość i rzetelność przeprowadzenia w toku postępowania planistycznego dyskusji publicznej, o której mowa w art. 17 pkt 10 ustawy. Wskazano na brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, a stwierdzenie tej zgodności w zaskarżonej uchwale jest niedopuszczalne.

Rozpoznając po raz pierwszy sprawę tut. Sąd wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 roku (sygn. akt II SA/Gl 58/07) oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2008 roku (sygn. akt II OSK 1751/07) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wskazał m.in., że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się i nie wyjaśnił wszystkich zarzutów skargi (poza kwestią zgodności planu ze studium). Tym samym Sąd pierwszej instancji uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Przed ponownym rozpoznaniem sprawy Prezydent Miasta J. w piśmie procesowym z dnia [...] roku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazano, iż w dacie przystąpienia do sporządzania planu obowiązywało Studium z [...] roku, które zastąpione zostało nowym w [...] roku. Prezydent Miasta w drodze zarządzenia powołał skład Komisji (MKUA) i określił jej organizację. Jest ona (Komisja) organem doradczym Prezydenta, a jej opinie nie mają charakteru wiążącego. Odnośnie uprawnień projektantów stwierdzono, że głównym projektantem był urbanista legitymujący się wpisem na listę izby samorządu zawodowego, co czyniło zadość obowiązującym przepisom. Poprawność przeprowadzonej procedury planistycznej potwierdza, w ocenie Prezydenta, fakt publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym przez Wojewodę [...]. Dalej wskazano, iż zarzut późniejszej w stosunku do wyłożenia planu, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest o tyle nieistotny, że w przypadku braku takiej zgody koniecznym byłoby wprowadzenie odpowiednich zmian do projektu planu. Wskazano ponadto, że przed podjęciem uchwały radni zostali zapoznani z analizą zgodności ustaleń projektu planu ze studium.

W pismach procesowych z dnia [...] i [...] roku skarżący podtrzymali skargę i wszystkie jej zarzuty, powtarzając zasadniczo argumentację zawartą już wcześniej w piśmie z dnia [...] roku.

Na rozprawie w dniu 1 września 2008 roku skarżący sprecyzował, że jest zainteresowany podważeniem legalności zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren, na którym znajduje się jego nieruchomość oraz tereny bezpośrednio do niej przylegające znajdujące się pomiędzy ulicą [...] a granicą z Miastem S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podziela.

W pierwszej kolejności ustalić należało przedmiot zaskarżenia i granice skargi, albowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy. Wniesiona przez skarżących skarga zawiera wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, jednakże z jej treści, jak i z analizy wszystkich składanych przez skarżących oświadczeń zarówno w toku postępowania planistycznego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., ale wyłącznie ta jego część, której przeznaczenie w planie narusza interes prawny skarżących. W szczególności skarżącym chodzi o tereny oznaczone w zaskarżonym planie symbolem "[...]" położone w sąsiedztwie ich nieruchomości, wzdłuż ulicy [...]. W odniesieniu do tej właśnie części planu zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżących. Sąd uznał zatem, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzili zarzuty wskazując na naruszenie interesu prawnego. Za takim rozumieniem granic skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 45/08 (niepubl.). Tym samym uchylenie zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem "[...]" stanowi uwzględnienie skargi w całości.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy uwagę na okoliczność, że sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że Sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 p.s.a. Oznacza to także, iż wobec uchylenia w całości wyroku tut. Sądu z dnia 23 lipca 2007 roku, sprawa jest w całości rozpoznawana ponownie, a tym samym bez znaczenia dla jej wyniku pozostać muszą rozważania poczynione w tamtym wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi w nakreślonych wyżej granicach wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu). W tym miejscu odnieść się przyjdzie do tych zarzutów skarżących, które dotyczyły nieprawidłowej reprezentacji Rady Miejskiej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Przewodniczącego tej Rady, jak również przez Prezydenta Miasta. Otóż jak wynika z powołanego wyżej przepisu, gmina jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego. Rada gminy jest jedynie jej organem podejmującym uchwałę w sprawie uchwalenia takiego aktu (organem stanowiącym). Rada gminy nie jest natomiast organem uprawnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz i to bez względu na okoliczność, czy podejmie uchwałę w tym przedmiocie (tzn. w przedmiocie reprezentacji tak, jak sugerowali to skarżący), czy też nie. Jedynym bowiem organem uprawnionym do reprezentacji gminy na zewnątrz jest, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, jej wójt (tu: Prezydent Miasta J.). To oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym pomimo, iż przedmiotem zaskarżenia jest akt uchwalony przez radę gminy, stroną jest gmina, reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta). Tak również stało się w niniejszym postępowaniu. Jakkolwiek pierwotnie odpowiedź na skargę została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, to na skutek zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braków, została ona powtórnie podpisana przez Prezydenta Miasta. Również dalsze pisma składane w toku postępowania były podpisywane przez tego Prezydenta lub ustanowionego przez niego pełnomocnika. Stąd zarzut niewłaściwej reprezentacji strony nie mógł zostać uwzględniony.

Dokonując oceny pozostałych zarzutów skargi, a zarazem przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. Zarzuty skargi, sprecyzowane w dalszych pismach procesowych skarżących, w głównej mierze sprowadzają się do kwestii naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i w ocenie Sądu (o czym w końcowej części uzasadnienia) nie miały charakteru istotnego. Przez "istotne naruszenie" należy bowiem rozumieć takie, które ma wpływ na treść rozstrzygnięć planistycznych lub prowadzi do ograniczenia praw podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi sporządzenia planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, wyd. 2, art. 28, Nb 3, str. 252, C.H. Beck, Warszawa 2005).

Zarzutem odnoszącym się natomiast do zasad sporządzania planu jest w ocenie składu orzekającego zarzut niezgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. Z. Niewiadomski w: op. cit., str. 253). Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", w art. 17 pkt 4 o sporządzaniu takiego projektu "uwzględniając ustalenia studium", a w art. 20 ust. 1 o "stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium". Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym stanie rzeczy, w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to bez względu na charakter takiego naruszenia (istotny bądź nieistotny) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno być aktem z założenia elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, to wprowadzenie w tym studium jakkolwiek ogólnych zapisów, wszak konkretnie wskazujących przeznaczenie poszczególnych terenów, nie daje organom gminy swobody w dokonywaniu zmiany takich ustaleń na etapie procedury planistycznej.

Dokonując analizy zapisów studium dotyczących przeznaczenia spornych terenów jako "terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane" i porównując te zapisy z zapisami planu miejscowego, który dla terenów oznaczonych symbolem "[...]" przewiduje przeznaczenie:

1) podstawowe – zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią;

2) dopuszczalne – mieszkalnictwo jednorodzinne oraz nieuciążliwa produkcja i składy, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty;

3) zakazane – funkcje uciążliwe i funkcje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, za wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej,

dostrzec należy nie tylko brak zgodności obu tych aktów, ale także sprzeczność zawartych w nich zapisów. W szczególności, w ocenie Sądu, nie do pogodzenia są ze sobą zapisy dotyczące ograniczenia zagospodarowania. Zaskarżony plan dla jednostki "[...]" dopuszcza zagospodarowanie tych terenów m.in. poprzez prowadzenie na nich nieuciążliwej produkcji i składów oraz lokalizację obiektów towarzyszących takich jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty. Tymczasem dla tych samych terenów zapisy studium dopuszczały m.in. nieuciążliwe funkcje usługowe, na odpowiednio dużych, wydzielonych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia mieszkaniowego. Wprowadzały ponadto zakaz lokalizacji innych rodzajów użytkowania, w tym handlu hurtowego, obiektów produkcyjnych, funkcji transportowych itp., mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także zakaz lokalizowania miejsc postojowych i garaży dla samochodów ciężarowych i ich naczep oraz autobusów. Już samo zestawienie tych tylko zapisów musi prowadzić do wniosku, że doszło do niezgodności w tym zakresie ustaleń obu omawianych aktów planistycznych. Jeżeli mieć dodatkowo na uwadze, że w studium, jako podstawowe dla tych terenów przeznaczenie przyjęto "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", zaś w planie "zabudowę usługową wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej", to niezgodność planu z ustaleniami studium wydaje się nie budzić wątpliwości. Skład orzekający w pełni podziela tezę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 359/07 (LEX 341275), w myśl której uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium.

Wskazać przyjdzie dodatkowo, że oznaczenie jednostki planu symbolem "[...]" jest niezgodne z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Co prawda § 9 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, to jednak rozporządzenie nie przewiduje odnośnie terenów zabudowy mieszkaniowej symbolu "[...]", a jedynie "[...]" i "[...]". Z kolei oznaczenie jednostki "[...]" jako "tereny usługowo – mieszkaniowe" stanowi naruszenie art. 114 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), albowiem ten ostatnio wskazany przepis nie przewiduje takiego, użytego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenów.

Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w wysokości [...] zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008 roku (sygn. akt II OSK 1751/07).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących stwierdzić przyjdzie, że w znacznej mierze znajdują one potwierdzenie w aktach planistycznych. Tym samym przyznać należy, że w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Tym niemniej, w ocenie Sądu, wskazane naruszenia nie mają charakteru naruszeń istotnych, o których stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności okoliczność wszczęcia procedury planistycznej przed uchwaleniem studium należy oceniać według stanu na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W tej dacie obowiązywało studium z [...] roku. Uchwalenie nowego studium w [...] roku po wszczęciu procedury planistycznej, a przed jej zakończeniem skutkowało tym, że badanie zgodności ustaleń planu z zapisami studium winno się odnosić do studium obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Nie jest również istotnym naruszeniem stwierdzenie zgodności planu ze studium w trybie art. 20 ust. 1 ustawy w treści samej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Przepisy nie stawiają bezwzględnego wymogu podjęcia odrębnej uchwały w tym przedmiocie, a objęcie tej kwestii zaskarżoną uchwałą w niczym nie uszczupla praw podmiotów uczestniczących w procedurze planistycznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2007r., II OSK 1863/06, ONSAiWSA z 2008r., Nr 1, poz. 14).

Skład komisji urbanistyczno-architektonicznej pozostaje bez wpływu na ważność kontrolowanej uchwały, albowiem opinia sporządzona przez tę komisję nie miała wiążącego charakteru dla organów gminy, zaś sama komisja jest organem doradczym Prezydenta Miasta. Jest oczywistym, że powołując tę komisję Prezydent miał obowiązek zapewnić jej skład z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam jednak fakt, że w aktach brak jest imiennie wskazanych członków tej komisji oraz brak dokumentów potwierdzających ich uprawnienia nie stanowi o istotnym naruszeniu powołanego przepisu.

Również bez wpływu na ważność zaskarżonego aktu pozostają uchybienia w przeprowadzeniu dyskusji publicznej, o której mowa w art. 17 pkt 10 ustawy. Istotnym w tym względzie byłoby naruszenie polegające na braku takiej dyskusji, a tego faktu skarżący nie kwestionują.

Pominięcie kolejności uzyskania decyzji w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych także pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Zgody takie zostały bowiem udzielone, co w planie zostało uwzględnione. Gdyby decyzje w tym przedmiocie okazały się negatywne dla gminy, wtedy zachodziłaby konieczność dokonania odpowiedniej zmiany w projekcie planu i powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie (por. w tym zakresie Z. Niewiadomski w: op. cit. str. 252).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o planowaniu, który stanowi, że opracowywanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio w skali regionalnej i lokalnej, w rozumieniu art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001r., Nr 5, poz. 42 z późn. zm.), to stwierdzić przyjdzie, iż jest on w ocenie Sądu nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Analiza treści tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że skoro zespołem projektowym kierował mgr inż. arch. M. Z. wpisany na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w K. pod numerem [...], a więc uprawniony do kierowania zespołem prowadzącym projektowanie, to tym samym spełnione zostały wymagania w zakresie uprawnień, do których odsyła przepis art. 5 ustawy o planowaniu.

Wreszcie oceniając zarzut wadliwości sporządzonej na potrzeby procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko, to zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że obowiązek jej sporządzenia po myśli art. 41 ust. 1 Prawa ochrony środowiska spoczywał na Prezydencie Miasta J. Nie oznacza to jednak, że autorem tej prognozy ma być ten właśnie organ. Organ zlecił opracowanie prognozy wyspecjalizowanemu podmiotowi, zaś przyjmując ją jako część dokumentacji planistycznej uznał jako własną. Zgodnie z art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zatem oba te dokumenty jako całość należy uznać za sporządzone przez organ bez względu na to, jaki podmiot fizycznie je wykonał. Wskazanie w treści opracowania nieobowiązującego w dacie jego sporządzenia rozporządzenia Ministra Środowiska świadczy o braku staranności autorów tego opracowania lecz nie przesądza o jego niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co jednak wobec wyżej wykazanego naruszenia zasad sporządzania takiego planu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.