Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1122/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 184, art. 203 pkt 2 w zw z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z/s w M. oraz Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1218/16 w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. z/s w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; II. oddala skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z/s w M.; III. zasądza od [...] sp. z o.o. z/s w M. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1218/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. w zakresie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]", w pkt 2 uchylił decyzję Marszałka Województwa [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. w zakresie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]", w pkt 3 w pozostałej części oddalił skargę, w pkt 4 zasądził koszty postępowania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., zaś odnosnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 art. 151 P.p.s.a.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Środowiska decyzją z [..] marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. C. w miejscowości M. [..], od decyzji Marszałka Województwa [..] z [..] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał, że Marszałek Województwa [..] na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach odmówił udzielenia [..] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]" uznając, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[..]" w części położonej na obszarze gminy P. Zapisy rozdziału 3 ww. planu w § 12 ust. 2 pkt 1 wskazują, że do rekultywacji wyrobiska mają być wykorzystane zgromadzone na składowisku wewnętrznym masy ziemne i skalne oraz nadkład powstały w wyniku eksploatacji złoża wapieni dewońskich. Zapis ten, w ocenie organu odwoławczego, eliminuje wykorzystanie do rekultywacji innych materiałów. Tymczasem wymienione we wniosku odpady nie stanowią dopuszczonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałego w wyniku odbywającej się wcześniej na tym terenie eksploatacji złoża wapieni dewońskich.

Organ odwoławczy wskazał również na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, zgodnie z którym wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, takich jak nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska może się odbywać pod warunkiem, że "planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (..)". Z powyższego w ocenie Ministra Środowiska wynika, że dopóki zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będą dopuszczały użycia odpadów, to ich wykorzystanie będzie niezgodne z prawem i nie powinno zostać zatwierdzone zezwoleniem.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wystąpienie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach jest ewidentne, w pełni udowodnione i w zupełności wystarczające do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w omawianym przypadku.

Natomiast odnosząc się do przesłanek wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, Minister Środowiska wskazał, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż należy rozpatrywać, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, czyli należy badać prawdopodobieństwo wystąpienia tego zagrożenia, które w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę warunki hydrogeologiczne opisane w decyzji oraz udokumentowane w aktach sprawy, faktycznie występuje. Powyższe postępowanie wyjaśniające znajduje uzasadnienie w odniesieniu do rodzajów, a w szczególności właściwości chemicznych odpadów, którymi Strona planuje wypełnić wyrobisko. Niektóre z tych odpadów m.in. popioły lotne z torfu i drewna niepoddanego obróbce chemicznej (o kodzie 10 01 03), które mają być deponowane na terenie kopalni, zgodnie z opracowaniem "Trwałe zanieczyszczenia organiczne - gospodarka odpadami" z 2008 r. zawierają trwałe zanieczyszczenia organiczne (TZO): PCDD (polichlorowane dibenzo-p-dioksyny) oraz PCDF (polichlorowane dibenzofuryny). Zanieczyszczenia te wykazują odporność na rozkład poprzez organizmy wodne i glebowe, co powoduje ich długotrwałe pozostawanie w środowisku. Te toksyczne substancje ulegają akumulacji w organizmach ludzi i zwierząt wywołując groźne choroby m.in. nowotworowe. W związku z powyższym niedopuszczalne jest ich deponowanie w rejonie mającym tak duże znaczenie dla zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. W analizowanym przypadku, pomimo zastosowania barier geologicznych, których projekt również budzi wątpliwości, nie można jednoznacznie wykluczyć ryzyka zanieczyszczenia wód podziemnych. W sytuacji kiedy wyrobisko poeksploatacyjne, którego proces rekultywacyjny obejmować ma przetwarzanie odpadów znajduje się w obszarze wysokiej ochrony zbiornika wód podziemnych GZWP 417 K, w strefie zasilania tego zbiornika, na terenie o dużej podatności na zanieczyszczenie wód podziemnych (ośrodek skalny o charakterze szczelinowo krasowym), a także na terenie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [..], niedopuszczalne byłoby stwierdzenie, że jest to bez znaczenia dla sprawy.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy prawidłowo wykazały w sprawie, że planowane we wniosku przetwarzanie odpadów przez [..] Sp. z o.o. jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego, tj. uchwałą Nr IV/36/2011 Rady Gminy w P. z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[..]" w części położonej na obszarze gminy P. Uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w dacie obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r., które zamierało podobny zapis, choć ogólniej sformułowany.

W rozdziale 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[..]" w części położonej na obszarze gminy P. zostały określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 tej uchwały w celu zminimalizowania i ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko ustala się m.in. gromadzenie mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałych w wyniku eksploatacji złoża wapieni dewońskich na składowisku wewnętrznym, który zostanie wykorzystany do rekultywacji wyrobiska. Określony we wniosku rodzaj odpadów przewidzianych do przetwarzania poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku odpadów poprzez wykorzystanie ich do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]" jest niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem dopóki zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będą przewidywały rekultywacji wyrobiska z wykorzystaniem odpadów wymienionych we wniosku, dopóty przewidziane we wniosku przetwarzanie odpadów będzie niezgodne z przepisami prawa miejscowego i będzie naruszało art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Natomiast Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W tej sprawie powyższe ustawowe wymagania nie zostały zrealizowane, biorąc pod uwagę nieprawidłowe wyjaśnienie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]" uznając, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, zgodne z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

W szczególności organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podsumowując kwestię wystąpienia okoliczności wskazywanych w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach stwierdził, że niezależnie od tego czy wymieniona w pkt 1 przesłanka dotycząca wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, została niedostatecznie udowodniona, to nie ulega wątpliwości, że wymieniona w pkt. 3 okoliczność niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa miejscowego została w pełni udowodniona, co w zupełności wystarczyło na wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]".

W ocenie Sądu, jeżeli organ wydaje decyzję w oparciu o wystąpienie dwóch niezależnych przesłanek skutkujących odmową wydania zezwolenia, to wystąpienie każdej z tych przesłanek musi być w stanie faktycznym sprawy udowodnione. Natomiast już z powyższego zapisu zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznaje, że wystąpienie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zostało niedostatecznie udowodnione. Skoro organ odwoławczy sam ma wątpliwości co do dostatecznego udowodnienia wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska wnioskowanego sposobu przetwarzania odpadów, to nie może opierać rozstrzygnięcia również na podstawie prawnej, której zaistnienie nie jest w pełni wykazane.

Z zapisów § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[..]" w części położonej na obszarze gminy P. wynika, że teren położony jest poza zasięgiem głównych zbiorników wód podziemnych. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostało wykazane, że zapis ten nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji, że przedsięwzięcie jest usytuowane w obszarze wysokiej ochrony głównego zbiornika wód podziemnych GZWP 417 K oraz na terenie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [..].

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Minister Środowiska, zaskarżając wyrok w zakresie punktu pierwszego, drugiego oraz czwartego wyroku, zarzucając mu:

I. naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wymaga udowodnienia, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy jak wyraźnie wynika z tego przepisu w związku z zasadą ostrożności właściwy organ jest obowiązany do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów już w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jedynie mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a nie wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie udowodnione wystąpienie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska w związku z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami. Przepis ten nie odwołuje się do udowodnienia, ale jedynie do uprawdopodobnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, co nastąpiło w niniejszej sprawie,

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 135 P.p.s.a. a także art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, które to naruszenie mogło mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów nie doprowadziłoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji ani w części ani w całości, gdyż w postępowaniu administracyjnym organy wykazały, że zamierzony przez stronę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a przedmiotowe przepisy postępowania wbrew stanowisku Sądu nie wymagają udowodnienia wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska do odmowy wydania zezwolenia, gdyż przepis ten nie odwołuje się do udowodnienia, ale jedynie do uprawdopodobnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, co nastąpiło w niniejszej sprawie,

3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 135 P.p.s.a., gdyż brak jednoznaczności w sentencji wyroku Sądu w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji w całości czy w części tej decyzji oraz brak wyraźnych wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego toku postępowania administracyjnego (czy sprawa administracyjna, mimo wyroku uchylającego, została ostatecznie zakończona czy też nie), może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie Sądu zawarte w sentencji wyroku poprzez swoją niejednoznaczność może sugerować, iż sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1, 2 i 4 i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła również [..] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt 3 i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części, w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z pominięciem dowodu z opracowania Rzeczoznawców Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktur przestrzennych pt. "Wykładnia ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pogórniczego [..] w części położonej na obszarze gminy P. w zakresie dopuszczalności lub wykluczenia możliwości rekultywacji wyrobiska z użyciem odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R5 poza instalacjami", co doprowadziło Sąd do wadliwego przyjęcia, że zapisy planu miejscowego terenu pogórniczego [.] zabraniają rekultywacji wyrobiska przy wykorzystaniu odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R5 poza instalacjami i urządzeniami,

2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd dokonując wykładni zapisu § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego a także zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z zapisami załącznika pt. rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku r3, r5, r11 i r12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami oraz w zakresie całkowitego braku ustosunkowania się w uzasadnieniu do argumentacji podnoszonej przez skarżącą spółkę - popartej dowodem z opracowania Rzeczoznawców Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktur przestrzennych pt. "Wykładnia ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pogórniczego [..] w części położonej na obszarze gminy P. w zakresie dopuszczalności lub wykluczenia możliwości rekultywacji wyrobiska z użyciem odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R5 poza instalacjami", podczas, gdy taki dowód został przez Sąd dopuszczony, a jego treść i moc dowodową potwierdzają, że zapisy planu terenu pogórniczego [..] w zw. z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie zabraniają ani nawet nie ograniczają rekultywacji wyrobiska przy wykorzystaniu odpadów dopuszczonych do odzysku poza instalacjami i urządzeniami,

3. art. 3 i art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [..] w części położonej na terenie gminy P., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że zapis miejscowego planu o treści "w celu zminimalizowania i ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko ustala się: 1) gromadzenie mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałych w wyniku eksploatacji złoża wapieni dewońskich na składowisku wewnętrznym, które zostanie wykorzystane do rekultywacji wyrobiska, 2) rekultywację w kierunku leśnym po zakończeniu eksploatacji złoża" oznacza definitywny zakaz rekultywacji wyrobiska przy wykorzystaniu odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R5 podczas gdy zarówno wykładnia językowa, celowościowa, systemowa oraz funkcjonalna tego przepisu wskazują na wynikający z niego obowiązek gromadzenia mas ziemnych i skalnych w trakcie eksploatacji, a następnie ich późniejsze wykorzystanie (jako jednego z wielu innych materiałów) w procesie rekultywacji,

4. § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. wraz z zapisami załącznika pt. rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku r3, r5, r11 i r12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopóki zapisy miejscowego planu nie będą przewidywały rekultywacji wyrobiska z wykorzystaniem odpadów wymienionych we wniosku, dopóty przewidziane we wniosku przetwarzanie odpadów będzie niezgodne z przepisami prawa miejscowego i będzie naruszało art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2012 r. o odpadach, podczas gdy rozporządzenie w tym kontekście mówi jedynie o określeniu planowanego działania w miejscowym planie, które to działania należy pojmować przez ogólnie rozumianą rekultywację, a nie wskazanie w planie miejscowym konkretnego odpadu wraz z podaniem jego kodu w rozumieniu rozporządzenia,

5. art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że definicja legalna wyłączająca masy ziemne i skalne przemieszczane w związku z wydobywaniem kopalin za złoża, z pojęcia odpad, otrzymała znaczenie jakiego nie przypisał mu ustawodawca, tj. że tylko masy ziemne i skalne mogą być wykorzystane do rekultywacji wyrobiska [..].

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. pełnomocnicy obu skarżących kasacyjnie podmiotów wnosili i wywodzili jak w skargach kasacyjnych oraz wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała zaś w niniejszej sprawie odnośnie tej części rozstrzygnięcia Sądu I instancji, którą zawarł on w pkt 3 sentencji wyroku, to jest oddalenia skargi.

Rozstrzygnięcie tej sprawy w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (to jest na dzień [..] marca 2016 r. – w związku z powyższym wszelkie odniesienia do treści przepisów ustawy o odpadach dotyczyć będą ich brzmienia na tą datę, chyba, że w treści niniejszego uzasadnienia wyraźnie wskazane zostanie co innego), celem dokonania wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach w relacji do art. 29 i art. 30 tej samej ustawy. Powyższa konieczność wynika z faktu, iż wniosek [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją poprzez wykorzystanie ich do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]".

Przechodząc do omówienia wskazanych wyżej przepisów wskazać należy, iż wykorzystanie odpadów do rekultywacji wyrobiska mieści się w definicji legalnej odzysku odpadów określonej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, zgodnie z którą przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, co w świetle art. 3 ust. 1 pkt 21 tej samej ustawy oznacza, iż wykorzystanie odpadów do rekultywacji wyrobiska musi być kwalifikowane jako przetwarzanie odpadów, które definiowane jest jako ich odzysk bądź unieszkodliwianie.

Dalej zauważyć trzeba, że art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach w powiązaniu z art. 30 ust. 1 tej samej ustawy ustanawia generalną zasadę, że odpady mogą być przetwarzane tylko w instalacjach lub urządzeniach. W ustawie o odpadach pojęcia "instalacja" i "urządzenie" nie zostały zdefiniowane. Definicje ustawowe ujęte są natomiast w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - odpowiednio w art. 3 pkt 6 i pkt 42. W kontekście powyższych definicji legalnych nie budzi wątpliwości, iż wyrobisko poeksploatacyjne nie może być uznane za instalację bądź urządzenie w rozumieniu tych przepisów.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadzone zostały w art. 30 ust. 2 i art. 31 ustawy o odpadach, przy czym na gruncie kontrolowanej sprawy znaczenie ma pierwszy z wskazanych powyżej przepisów.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy;

3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Jednocześnie art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5, a więc określa warunki na jakich dopuszczalne jest skorzystanie z wyjątku od określonego w art. 30 ust. 1 generalnego zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

W art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach ustawodawca wyposażył ministra właściwego do spraw środowiska w kompetencję do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów.

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w którym określając w Załączniku rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 poza instalacjami lub urządzeniami ustalił między innymi, że dla odpadów o określonych kodach, w procesach odzysku R3 i R5 dopuszczalne jest wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że:

1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm);

2) planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 oraz z 2015 r. poz. 277).

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1. mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

2. jest niezgodny z planami gospodarki odpadami,

3. jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Przytoczony wyżej art. 46 ust. 1 wskazywał na trzy przyczyny, kiedy organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany (a nie tylko uprawniony) do odmowy jego wydania. W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych (por. C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 134.). Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane.

A contrario jeżeli zachodzi jakakolwiek z wskazanych wyżej przyczyn to organ nie może rozstrzygnąć inaczej niż orzekając o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów. Inaczej rzecz ujmując nawet samodzielne wystąpienie, którejkolwiek z tych przyczyn uzasadnia rozstrzygnięcie o odmowie wydania zezwolenia i zwalnia organ z konieczności badania, czy nie zachodzą nadto inne przyczyny, które mogłyby dodatkowo uzasadniać odmowę wydania zezwolenia.

Jednocześnie zauważyć należy, że w katalogu przesłanek odmowy wydania zezwolenia z art. 46 ust. 1 nie była w dacie wydawania decyzji tak organu I jak i II instancji ujęta przesłanka niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach (jak miało to chociażby miejsce w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r.).

Powyższe nie oznaczało jednakże, iż okoliczność czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z wymaganiami ustawy o odpadach nie musiała być badana i uwzględniana przez orzekające w sprawie organy.

Jest bowiem oczywiste, iż nie mogła zachodzić żadna inna prawna przeszkoda do wydania zezwolenia. Nie można było przykładowo wydać zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie przedmiotów, które w ogóle nie są odpadami, czy też zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów metodą, której nie przewidują obowiązujące przepisy, niezależnie od tego, czy przepisy te w ogóle nie przewidują takiej metody, czy też przewidują dla danej kategorii odpadów tylko konkretną metodą (metody) przetwarzania lub zbierania, a wnioskodawca chce prowadzić działalność przy użyciu innej metody.

Przepisy art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz inne regulacje tej ustawy dotyczące poszczególnych sposobów postępowania dotyczących określonych kategorii odpadów (np. znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczące przetwarzania odpadów oraz art. 30 ust. 2, 3 i 5 ustawy dotyczący przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, czy też przykładowo art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczący unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub weterynaryjnych) nie wykluczały się bowiem wzajemnie, lecz uzupełniały.

Zauważyć trzeba, iż norma z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach ma charakter normy ogólnej odnoszącej się do wszystkich zezwoleń na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, natomiast art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach i ust. 3 w zw. z regulacjami rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 tej samej ustawy ustanawia normy o charakterze szczegółowym dotyczące określonego sposobu przetwarzania odpadów w postaci ich odzysku i w określony sposób, to jest poza instalacjami lub urządzeniami.

Odmienna wykładnia byłaby oczywiście nieprawidłowa, bowiem prowadziłaby do sytuacji, w której organ w przypadku ustalenia, że nie zachodzą przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 do 3 ustawy o odpadach musiałby wydać zezwolenie na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, nawet wtedy, gdy byłoby to sprzeczne z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach i nie mieściło się w żadnej kategorii dopuszczalnych w świetle art. 30 ust. 2 i art. 31 ustawy o odpadach wyjątków od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Tego rodzaju wykładnia opierałaby się na niedopuszczalnym założeniu, że norma ogólna może derogować normę szczegółową.

Za powyższym przemawia także wykładnia celowościowa. Głównym celem ustanowienia określonych zakazów lub nakazów ustawowych dotyczących gospodarowania odpadami (jak istotnego dla niniejszej sprawy zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami z art. 30 ust. 1 ustawy, czy też przykładowo zakazu odzysku PCB z art. 85 ustawy, czy też nakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych z art. 95 ust. 2) jest bezpieczeństwo życia i zdrowia człowieka oraz środowiska, stąd też niedopuszczalnym byłoby wydanie zezwolenia wbrew treści tych regulacji.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów poza instalacjami i urządzeniami był (i jest w aktualnym stanie prawnym) obowiązany ocenić, czy wniosek spełnia warunki zarówno z 30 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych, do których regulacje te odsyłają, jak i z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Oznacza to, że rozpoznając tego rodzaju wniosek organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy planowany odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami odpowiada wymogom wynikającym z art. 30 ust. 2 i ust. 3 ustawy o odpadach oraz z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie winien przeprowadzić ocenę w kontekście przesłanek z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Inaczej rzecz ujmując dopiero w drugiej kolejności winna być dokonana jest ocena, czy planowany przez wnioskodawcę odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami będzie stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz czy jest to zgodne z planami gospodarki odpadami i z przepisami prawa miejscowego.

Co za tym idzie w przypadku ustalenia przez organ właściwy do wydania zezwolenia, że zamierzony sposób gospodarowania określonymi odpadami jest niezgodny z nakazami lub zakazami ustawowymi, organ ten winien wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia niezależnie od tego czy zachodzą przesłanki ogólne odmowy wydania zezwoleń wszelkiego rodzaju określone w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż rodzaje i kody odpadów wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie odpowiadały wskazanym pod l.p. 1 w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Oznacza to, że co do zasady odzysk tych odpadów polegający na wykorzystaniu ich w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]" do zasypania tegoż wyrobiska mieścił się w granicach wyjątku o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przy czym weryfikacji wymagało spełnienie wymagań ustanowionych w art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach.

Sposób sformułowania art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach wskazuje, iż ustanawia on koniunkcję dwóch niezależnych przesłanek warunkujących dopuszczalność odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, to jest:

1. nie stwarzanie zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi,

2. prowadzenie go zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5 ustawy.

Już samodzielny brak spełnienia jednej z tych przesłanek skutkuje niedopuszczalnością zamierzonego odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

W tym kontekście kluczowego znaczenia nabiera dokonanie wykładni przywoływanego już wyżej rozporządzenia wykonawczego z dnia 11 maja 2015 r. wydanego przez Ministra Środowiska na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, w tym przede wszystkim ustalenie jak rozumieć należy zapis, iż dla odpadów o określonych kodach, w procesach odzysku R3 i R5 dopuszczalne jest wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sporną na gruncie kontrolowanego orzeczenia Sądu I instancji oraz decyzji orzekających w sprawie organów pozostaje wykładnia przesłanki, iż cyt. "planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Strona skarżąca kasacyjnie prezentuje bowiem pogląd, że przez planowane działanie określone w miejscowym planie lub studium rozumieć należy wyłącznie rekultywację gruntów, czy też wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, a poza zakresem tego pojęcia pozostaje rodzaj użytych do tego materiałów, w tym odpadów, zaś Minister Środowiska zaprezentował pogląd, iż określenie planowane działanie w rozumieniu powyższego przepisu dotyczy właśnie wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych.

Analizując powyższe stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że prawidłową jest wykładnia przepisu rozporządzenia wykonawczego z dnia 11 maja 2015 r. przyjęta przez Ministra Środowiska.

Przemawia za tym w pierwszym rzędzie okoliczność, iż rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. wydane zostało w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a nie w sprawie rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych. W związku z powyższym "planowane działania" o jakich mowa w tym rozporządzeniu dotyczą właśnie wykorzystania odpadów w drodze ich odzysku, a nie rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych.

Dalej wskazać należy, iż w samym przepisie zawartym w Załączniku do rozporządzenia prawodawca używa pojęcia "planowane działanie" nie tylko w pkt 1, gdzie wskazuje się, iż planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz także w pkt 2 stanowiącym, że planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Z zasady racjonalności prawodawcy wynika, że tych samych określeń używa on (co najmniej w granicach tego samego aktu prawnego), w tym samym znaczeniu, co pozwala na stwierdzenie, że w obu wskazanych wyżej punktach rozporządzenia sformułowanie "planowane działanie" ma to samo znaczenie. Skoro zaś z treści pkt 2 wynika wprost, że "planowane działanie" określone w tej jednostce redakcyjnej odnosi się do planowanego odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie nimi terenów niekorzystnie przekształconych, który nie może powodować bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, to również pkt 1 tej jednostki redakcyjnej wykładać należy w ten sam sposób.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż prawodawca w rozporządzeniu z dnia 11 maja 2015 r. ustanowił wymóg, iż odzysk określonych kategorii odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wykorzystanie ich do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalny pod warunkiem, że wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów (czyli planowane działanie) jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to organom samorządu terytorialnego ustanawiającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, czy też studium prawodawca pozostawił określenie, czy dopuszczają na danym terenie wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, przy czym takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, to jest w zapisach odpowiedniego aktu planowania przestrzennego musi znaleźć się określenie, iż tego rodzaju działania są dopuszczalne.

W ramach przysługującego gminom władztwa planistycznego mogą one rozstrzygnąć tak generalnie o dopuszczalności tego rodzaju działań polegających na odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, jak i ograniczyć zakres dopuszczalnego na danym obszarze wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych poprzez wskazanie kategorii i kodów odpadów, co do których tego rodzaju odzysk dopuszczają, oczywiście w ramach określonych dla tego sposobu odzysku w ustawie o odpadach i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie (zawartej w przedstawionym przez nią opracowaniu pod tytułem "Wykładnia ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pogórniczego [..] w części położonej na obszarze gminy P. w zakresie dopuszczalności lub wykluczenia możliwości rekultywacji wyrobiska z użyciem odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R5 poza instalacjami"), zauważyć należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem pozostawała wewnętrznie sprzeczna, co do wykładni pojęcia "planowane działanie" na gruncie pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia (patrz s. 9 opracowania) oraz błędnie odnosiła je wyłącznie do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, podczas, gdy istotą tej regulacji, jest przecież wyjątkowy tryb postępowania z odpadami. Autorzy powyższego opracowania błędnie utożsamili także rekultywację terenów powyrobiskowych z koniecznością wykorzystania do tego celu odpadów.

Powyższe oznacza, że niezasadnym okazał się podniesiony przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. wraz z zapisami Załącznika pt. rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Dalej wskazać należy, iż uchwała Rady Gminy w P. z dnia 22 lutego 2011 r., Nr IV/36/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[..]" w części położonej na obszarze gminy P. (dalej m.p.z.p.) nie zawiera jakichkolwiek zapisów dopuszczających wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów.

W szczególności tego rodzaju postanowień nie zawiera przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. W przepisie tym prawodawca lokalny wskazał jedynie, że w celu zminimalizowania i ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko ustala się: 1) gromadzenie mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałego w wyniku eksploatacji złoża wapieni dewońskich na składowisku wewnętrznym, który zostanie wykorzystany do rekultywacji wyrobiska, 2) rekultywację w kierunku leśnym terenu po zakończeniu eksploatacji złoża.

Regulacja zawarta w § 12 ust. 2 pkt 1 w powiązaniu z regulacją zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach, zgodnie z którą przepisów tej ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 oraz z 2018 r. poz. 650 i 723), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania, ma bowiem jedynie ten skutek, iż do mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałego w wyniku eksploatacji złoża w ogóle nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Co za tym idzie masy te nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy i nie mają do nich w ogóle zastosowania regulacje dotyczące odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

W żadnym razie z regulacji tej nie wynika zaś by prawodawca lokalny w m.p.z.p. określił dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) przy wykorzystaniu materiałów stanowiących odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Również z faktu, ze prawodawca lokalny zalecił rekultywację terenu po zakończeniu eksploatacji złoża w kierunku leśnym nie wynika w żaden sposób, by określił w ten sposób wykorzystanie odpadów do wypełniania wyrobisk. Brak jest bowiem podstaw dla utożsamiania rekultywacji danego terenu z wykorzystywaniem do tego celu odpadów.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym samym planie miejscowym prawodawca zamieścił zapisy wskazujące wprost, iż jego zamiarem było wykorzystywanie do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych mas ziemnych i skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopaliny ze złóż (§ 22 pkt 3 lit. a tiret pierwsze m.p.z.p.), przy czym w § 22 pkt 3 lit. b tegoż planu wprost wskazano, że przedmiotowe masy ziemne i skalne nie mogą być zanieczyszczone ani zawierać jakichkolwiek odpadów.

Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, iż wystarczającą przesłanką do odmowy wydania dla [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]", był sam fakt, że planowany odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami nie spełniałby kryteriów dopuszczalności przetwarzania odpadów poza instalacjami określonych w art. 30 ust. 3 bowiem nie byłby prowadzany zgodnie z wymaganiami określonymi w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, ze względu na brak określenia planowanego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych odpadami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dla orzeczenia o odmowie udzielenia zezwolenia na planowane przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]" nie było zatem w ogóle konieczne odwoływanie się do treści art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, albowiem jak wskazano już wyżej regulacja zawarte w tym przepisie znajdą zastosowanie dopiero w stosunku do takiego zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami, który jest zgodny z wymaganiami ustawy o odpadach dotyczącymi danego konkretnego rodzaju odpadów i sposobu postępowania z nimi, to jest w niniejszym przypadku z wymaganiami ustawy o odpadach dotyczącymi przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Podkreślić należy, iż niezależnie od niezbyt fortunnego sposobu skonstruowania decyzji organu I instancji nie może budzić wątpliwości, że treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji sprowadzała się wyłącznie do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[..]", zaś wskazanie powodów tej odmowy, mimo że formalnie umieszczone w rubrum decyzji, to jednak stanowiło funkcjonalnie element jej uzasadnienia.

Powyższe oznacza, iż tak zaskarżona decyzja Ministra Środowiska, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. mimo błędnego uzasadnienia odpowiadały prawu.

Co za tym idzie za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [..] w części położonej na terenie gminy P. Pierwszy z przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego w ogóle nie znajdował bowiem zastosowania w sprawie, co oznacza, iż nawet błędna jego wykładnia przez Sąd I instancji nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś przywołane regulacje aktu prawa miejscowego w ogóle nie dotyczyły zagadnienia wykorzystania odpadów przy rekultywacji wyrobiska.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 3 ustawy o odpadach, albowiem sposób jego skonstruowania uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia tak określonego wzorca. Przepis ten zawiera bowiem 5 ustępów, z których pierwszy dzieli się 34 punkty określające definicje ustawowe użytych w tym akcie prawnym pojęć. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, względnie przytoczenia definicji ustawowej, która miałaby być wadliwie wyłożona bądź zastosowana uniemożliwia zaś odniesie się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

Nie okazał się także trafny ostatni ze zgłoszonych przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach. Regulacja powyższa dotyczy bowiem jedynie braku stosowania w określonych w niej przypadkach ustawy o odpadach do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż i w żaden sposób nie reguluje zagadnień związanych z odzyskiem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami poprzez wykorzystanie ich do wypełniania wyeksploatowanych wyrobisk odkrywkowych.

Nie okazały się także trafne oba zgłoszone w skardze kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie dlatego, że zarzucane uchybienia nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie w jakim oddalił on skargę, w sytuacji, gdy kontrolowane decyzje organów administracji mimo błędnego uzasadnienia odpowiadały prawu, co oznacza, że również sądowe orzeczenie oddalające skargę było zgodne z prawem niezależnie od uchybień procesowych jakie mogłyby zaistnieć przy jego wydaniu.

Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania były przy tym oczywiście bezzasadne, albowiem sprowadzały się do zarzucenia sądowi pominięcia dowodu z opinii prawnej dotyczącej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami oraz wykładni przepisów m.p.z.p. przedłożonej w toku postępowania przez stronę skarżącą.

Podkreślić należy, iż przedmiotowe opracowanie nie było opinią ekspercką co do faktów, których ustalenia wymaga wiadomości specjalnych, lecz jedynie opinią prawną co do postulowanej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Opinia ta nie stanowiła zatem – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – fragmentu materiału dowodowego sprawy i nie miała jakiejkolwiek mocy dowodowej, lecz była jedynie pisemnym stanowiskiem strony co do właściwej w jej ocenie wykładni przepisów prawa, co oznacza, iż przyjęcie w zaskarżonym wyroku wykładni odmiennej jasno wskazuje, że orzekający w sprawie Sąd argumentacji strony nie podzielił.

Podkreślić nadto należy, iż dokonanie wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowi element subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego i należy do kompetencji orzekającego w sprawie sądu (a na etapie postępowania administracyjnego organu), który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania. Ustalanie treści norm prawnych zakodowanych w przepisach aktów prawa powszechnie obowiązującego w drodze opinii ekspertów stanowiłoby co do zasady naruszenie prawa procesowego, albowiem sprowadzałoby się do zastąpienia sądu przez biegłego w orzekaniu w sprawie.

Stąd też wobec niezasadności wszystkich zgłoszonych przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzutów kasacyjnych skargę kasacyjna tego podmiotu została na podstawie art. 184 P.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast skargę kasacyjną Ministra Środowiska albowiem trafne okazały się podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 46 § 1 ustawy o odpadach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

W następstwie wadliwej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach polegającej na pominięciu okoliczności, iż nawet samodzielne wystąpienie, którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1 pkt 1 do 3 ustawy o odpadach uzasadnia rozstrzygnięcie o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, Sąd I instancji wadliwie uchylił w części decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, mimo ustalenia, że zachodzi przesłanka odmowy wydania zezwolenia określona w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji zdaje się wprawdzie wynikać z niezbyt przejrzystego skonstruowania decyzji Marszałka Województwa [..] z [..] grudnia 2015 r., skutkiem czego było przeoczenie przez WSA w Warszawie, iż treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji sprowadzała się do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego "[.].", a wskazanie powodów tej odmowy, mimo że formalnie umieszczone w rubrum decyzji, to jednak stanowiło element jej uzasadnienia, to jednak skutkowało ono uchyleniem decyzji w części z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia okoliczności, które nie mogły mieć w realiach kontrolowanej sprawy wpływu na treść rozstrzygnięcia, polegającego na zaaprobowanej przecież przez Sąd I instancji odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

WSA w Warszawie naruszył zatem w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., który wprost stanowi, iż naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części jedynie wtedy, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu swojego wyroku nie wyjaśnił czy sprawa ma być w zakresie w jakim uchylił decyzje organów obu instancji ponownie rozpatrzona oraz nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Tak z sentencji, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą jedynie w części dotyczącej uzasadnienia, co zwalniałoby organy od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie, albowiem w takiej sytuacji procesowej, to uzasadnienie wyroku sądu zastępowałoby uzasadnienie przedstawione przez organy administracji.

Niezasadne okazały się natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej Ministra Środowiska zarzuty. W szczególności Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustalenia faktyczny dotyczące zaistnienia przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach oparte były niekompletnym materiale dowodowym, a uzasadnienie decyzji odnośnie zaistnienia tej przesłanki, na jaką organy się przecież również powołały nie odpowiadało wymogom, wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., uchybienia te – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie miały jedynie istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec faktu, iż ewentualne zaistnienie przesłanki negatywnej udzielenia wnioskowanego zezwolenia wynikającej z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, za co najmniej przedwczesne uznać należy także zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni tej regulacji.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części zaskarżonej skargą kasacyjną Ministra Środowiska i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oddalił skargę w zakresie objętym pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku, ze względu na ustalenie, iż zaskarżone decyzje mimo wadliwych uzasadnień odpowiadają prawu.

W następstwie niniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło w sprawie do sytuacji procesowej odpowiadającej oddaleniu skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w całości.

O zasądzeniu na rzecz Ministra Środowiska kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i uczestniczył w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz uiszczony wpis od skargi kasacyjnej.