Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 315/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 6 , art 7 , art 77 , art 80
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi U. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta T. decyzją z 17 października 2017 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek U. P. i S. P. dla budowy zagrody siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] oraz zjazdu indywidualnego z drogi ul. [...] (działki nr [...]) na drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) oraz z drogi wewnętrznej działki nr [...] na działkę inwestora nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym L..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu na wniosek U. P. i S. P. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zabudowy zagrodowej, orzekając ponownie po uchyleniu poprzednio zapadłego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji wydał decyzję opisaną na wstępie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo streścił przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem czynności podjętych po uchyleniu poprzednio zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Przytoczono w całości wszystkie przepisy u.p.z.p., a także innych ustaw, które mogły znaleźć zastosowanie w sprawie. Organ przedstawił poczynione ustalenia faktyczne, wskazując, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] stanowi działkę rolną, natomiast działki nr [...] i [...] są działkami drogowymi. Teren inwestycji o powierzchni 0,27 ha jest niezabudowany, nieogrodzony i stanowi własność inwestorów.

Dalej organ podał, że w związku z objęciem wnioskiem inicjującym postępowanie budynku w zabudowie zagrodowej, zbadał możliwość zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie T. wynosi ok. 2,061 ha. Stwierdził, że zgodnie z wnioskiem nowa zagroda jest niezbędna dla dalszego prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,1516 ha położonego na terenie gmin T. (sołectwo L.) i K. (miejscowość N. G.), na gruntach własnych i dzierżawionych. Gospodarstwo obecnie ukierunkowane jest na uprawę zboża. Planuje się rozszerzenie działalności na rośliny płytko ukorzenione. W planowanym budynku gospodarczym będą przechowywane płody rolne z działki zagrodowej i dzierżawionych działek w L. i N. G.. Organ wskazał, że wnioskodawcy dołączyli do wniosku umowy dzierżawy działek nr [...], [...], [...] i [...] w L., zawartej 2 stycznia 2013 r., na okres do 1 stycznia 2019 r. Organ stwierdził, że na gospodarstwo wnioskodawców składają się jeszcze działki nr [...] o powierzchni 0,23 ha oraz nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio 0,12 ha i 0,31 ha w N. G., a także działka nr [...] w L. o powierzchni 0,1398 ha.

Następnie organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym nie ma podstaw do odstąpienia od analizy spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W szczególności, przytoczywszy szeroko poglądy orzecznictwa na temat definicji pojęcia zabudowy zagrodowej i uwarunkowań stosowania tej instytucji wskazał, że wprawdzie U. P. prowadzi działalność rolniczą, a powierzchnia gruntów rolnych, do których tytuł prawny posiada inwestor przekracza 1 ha oraz średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, na terenie której planowana jest inwestycja (Gmina T.), niemniej jednak z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2196), dalej "u.k.u.r.", U. P. nie jest rolnikiem indywidualnym, bowiem swoje gospodarstwo prowadzi krócej niż 5 lat (4 lata i 9 miesięcy), a S. P. nie jest rolnikiem.

Organ stwierdził również, że wnioskodawcy obecnie zamieszkują w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości N. G., który to budynek również stanowi siedlisko i przynależy do przedmiotowego gospodarstwa rolnego, składającego się z uprawianych działek rolnych położonych w miejscowościach N. G. oraz L. (w odległości ok. 1,9 - 2 km od siebie). Zatem, zdaniem organu, wątpliwe jest czy budynek mieszkalny objęty wnioskiem będzie służył istotnie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym organ wykluczył możliwość przyjęcia, na gruncie przedmiotowej sprawy, że wnioskowane zamierzenie rzeczywiście będzie stanowić zabudowę zagrodową. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby planowane zamierzenie inwestycyjne rzeczywiście miało stanowić zaplecze mieszkalne dla rolników prowadzących wskazane we wniosku gospodarstwo rolne. Podkreślając, że w świetle aktualnego orzecznictwa organ prowadzący postępowanie winien czuwać i badać czy zamierzenie deklarowane przez inwestora jako zabudowa siedliskowa rzeczywiście będzie służyć deklarowanej funkcji - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, organ wskazał, że zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe.

W związku z tym organ przeanalizował przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały one spełnione. W szczególności planowane zamierzenie nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem brak jest w sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy. Granice obszaru analizy organ przyjął w odległości ok. 120 m wokół obszaru objętego wnioskiem, przyjmując jako szerokość frontu działki ok. 40 m. Organ wskazał, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 145 m.

Organ podał, że w zamierzona inwestycja w istocie zmierza do budowy drugiego siedliska w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Konkludując organ stwierdził, że nie zostały w przedmiotowej sprawie zrealizowane konstytutywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, a także dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

U. P. i S. P. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie podnosząc następujące kwestie.

Po pierwsze zakwestionowali zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Podnieśli, że definicja rolnika indywidualnego sformułowana w tym przepisie nie może mieć zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Definicja ta została skonstruowana tylko na potrzeby ustawy, w której się znajduje. Poza tym przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie formułuje przesłanki, zgodnie z którą wnioskodawca w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej ma być rolnikiem indywidualnym, ale odwołuje się do kryterium przedmiotowego - zabudowa musi być związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o odpowiednio dużej powierzchni. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni - U. P. - takie gospodarstwo niewątpliwie prowadzi, czego zresztą organ I instancji nie kwestionuje.

Po drugie podkreślili, że spełniona została w przedmiotowej sprawie przesłanka, aby gospodarstwo rolne przekraczało swoją powierzchnią średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, na terenie której planowana jest inwestycja.

Po trzecie podnieśli, że jako inwestorzy wykazali, że planowane zamierzenie będzie stanowiło bazę techniczno-magazynową dla prowadzonej działalności rolniczej. Zachodzi potrzeba magazynowania płodów rolnych w miejscowości L., bowiem każdorazowe przewożenia ich do N. G., gdzie obecnie są składowane, nie ma gospodarczego uzasadnienia.

Zakwestionowali także twierdzenie o braku związku planowanego budynku mieszkalnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Podnieśli, że skoro organ potwierdził, iż ewentualna realizacja budynków gospodarczych na terenie inwestycji mogłaby być uzasadniona potrzebami prowadzonego gospodarstwa, to oczywistym jest także, że taki sam związek występuje pomiędzy gospodarstwem a planowanym budynkiem mieszkalnym. Ze względów gospodarczych zachodzi potrzeba zamieszkiwania w pobliżu miejsca wykonywanej pracy - w tym przypadku pól uprawnych stanowiących przedmiotowe gospodarstwo rolne.

Zarzucili, że organ bezpodstawnie uznał zabudowę w N. G. za siedlisko, podczas gdy budynek mieszkalny w N. G. był realizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny z budynkiem gospodarczym niezwiązanym z produkcją rolną. Podkreślili także, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 grudnia 2017r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na ogólną zasadę wolności zabudowy ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej. W sprawie należało zatem w pierwszej kolejności zweryfikować możliwość zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ww. przepisem do zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu wynika też, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy Kolegium stwierdziło, że na jej gruncie brak jest spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiących warunek uwzględnienia wniosku skarżących.

Dalej organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskodawczyni U. P. prowadzi gospodarstwo rolne na terenie Gminy T. oraz Gminy K. o łącznej powierzchni 3,062 ha, co potwierdza informacja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa z 14 sierpnia 2017 r. (karta 117). Powierzchnia prowadzonego gospodarstwa przekracza też, jak ustalił organ I instancji, średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie T., gdzie znajduje się teren inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego jednak, w świetle treści wniosku, a także oświadczenia wnioskodawców z 23 listopada 2015 r. (karta 34), nie można w sposób uprawniony stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest uzależniona od wykazania związku planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się pogląd, podzielany przez organ, zgodnie z którym wykładni tego pojęcia należy dokonać z uwzględnieniem treści art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1025), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Zdaniem Kolegium, na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego, "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego organ podał, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" wiąże się z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze).

Dalej organ wskazał, że zabudowa zagrodowa to budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia dowolnego obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.

Następnie organ wskazał, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie istnieją aktualnie powody (ze względu na ewolucję stosunków gospodarczych i metod stosowanych w rolnictwie), aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Organ wskazał, że każdorazowo konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dlatego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach.

Organ podkreślił, że celem realizacji zabudowy zagrodowej ma być zorganizowanie prawidłowej gospodarki rolnej, a nie jakiejkolwiek inne potrzeby, np. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych pełnoletnich dzieci rolnika.

Zdaniem organu odwoławczego, inwestorzy już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazują, aby inwestycja w zakresie planowanego budynku mieszkalnego była niezbędna dla prawidłowego gospodarowania ich gospodarstwem rolnym. Dodatkowo w przedłożonym oświadczeniu z 23 listopada 2015 r. wyjaśnili, że w planowanym budynku "będą zamieszkiwać osoby uprawiające rolę", nie wskazując jednak, że to właśnie wnioskodawcy są tymi osobami. Z oświadczeń inwestorów nie wynika przy tym, aby zamierzali oni zmienić swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania, którym jest dom jednorodzinny stanowiący zabudowę zagrodową w miejscowości N. G..

Zdaniem organu zarówno w świetle złożonego wniosku, jak i późniejszych oświadczeń wnioskodawców oczywistym jest, że dom mieszkalny położony w N. G. wraz z przyległymi zabudowaniami gospodarczymi i magazynowymi jest ściśle związany z prowadzonym przez U. P. gospodarstwem rolnym i nie planuje się zmiany tej sytuacji.

O ile zatem można by przyjąć, że planowany w ramach inwestycji budynek gospodarczy, w którym zgodnie z wnioskiem mają być magazynowane płody rolne z pól wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego położonych w miejscowości L., ma ścisły związek z potrzebami tegoż gospodarstwa, o tyle budowa w ramach tego samego gospodarstwa kolejnego budynku mieszkalnego nie może być uznana za służącą zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. Wnioskodawca powinien wykazać powiązanie planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym w tym sensie, że jest ona niezbędna dla prawidłowego jego funkcjonowania. Stąd też w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego. Tego warunku wnioskodawcy nie spełnili, z materiału dowodowego w sprawie wynika bowiem, że potrzeby mieszkaniowe rolnika prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo rolne zostały już w ramach tegoż gospodarstwa zaspokojone, w gospodarstwie tym istnieje już bowiem zagroda w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - dom mieszkalny, który jest integralną częścią przedmiotowego gospodarstwa rolnego i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób to gospodarstwo prowadzących.

Podsumowując powyższy wątek organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby na gruncie przedmiotowej sprawy zastosować przepis art. 61 ust. 4 , a więc uznać, że wniosek obejmuje zabudowę zagrodową. Nie wykazano bowiem funkcjonalnego związku objętego wnioskiem przedsięwzięcia z potrzebami prawidłowego zorganizowania gospodarki rolnej w ramach prowadzonego przez U. P. gospodarstwa rolnego. Nie można zatem odstąpić od stosowania reguł określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny wniosku na zasadach ogólnych organ wskazał, że w szczególności niemożliwe jest wydanie warunków zabudowy, jeżeli wykazane zostanie, że brak jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji zlecił osobie do tego uprawnionej sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora, w oparciu o przepisy rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego analiza znajdująca się w aktach sprawy spełnia wymogi określone rozporządzeniem, w szczególności prawidłowo określa obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organ wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie może być mowy o kontynuowaniu funkcji i formy zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, zabudowa taka bowiem nie istnieje.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także godziłaby w zastany ład przestrzenny, którego ochronie służy instytucja decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, ale związaną, organy administracji nie mogą wydać pozytywnego rozstrzygnięcia w sytuacji wykazania, że nie wszystkie ustawowe przesłanki takiej decyzji zostały spełnione.

Podsumowując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia jako zabudowy zagrodowej. Nie zostały również spełnione przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji na zasadach ogólnych. Stąd też należało odmówić ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ stwierdził, że mają rację skarżący, że na gruncie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 u.k.u.r. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi bowiem, aby przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej było spełnienie przez wnioskodawcę tychże kryteriów. Przesłanka ustanowiona w omawianym przepisie ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy i wiąże możliwość zastosowania tego przepisu z funkcjonalnym powiązaniem inwestycji z istniejącym gospodarstwem rolnym prowadzonym przez wnioskodawcę. Jego indywidualne cechy, w szczególności okres czasu, przez jaki prowadzi on swoje gospodarstwo, nie mają żadnego znaczenia dla oceny istnienia tego funkcjonalnego związku.

U. P. i S. P. wnieśli na powyższą decyzję SKO w K. z 13 grudnia 2017 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. norm prawa procesowego w zakresie art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżący nie wykazali, aby inwestycja w zakresie planowanego budynku była niezbędna dla prawidłowego gospodarowania ich gospodarstwa rolnego, a ponadto - wg ustalenia organu - nie wykazali aby to oni, jako inwestorzy, mieli zamieszkiwać w planowanym do budowy budynku w ramach zabudowy siedliskowej, mimo iż powyższa okoliczność była przez wnioskodawców w pełni wykazana,

2. prawa materialnego tj. art. 59 w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do skarżących będących właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie Gminy T., a w konsekwencji odmówienie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący podnieśli, że bezspornym w sprawie jest iż prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni łącznej 3,06 hektara, z tym że 0,66 ha gruntów położone jest w miejscowości N. G. - Gmina K., a dominująca powierzchnia gospodarstwa rolnego tj. 2,4018 ha położona jest w miejscowości L. - G. T..

Zarzucili, że przyjęcie stanowiska organu odwoławczego jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym określającym funkcjonowanie w gospodarstwie rolnym, a także z przedstawionymi przez skarżących oświadczeniami, które z racji swej oczywistości winny być przyjęte jako zasadne.

Podkreślili, że zamieszkują w miejscowości N. G., posiadając tam budynek mieszkalny i gospodarczy. Zabudowa ta była realizowana jako budynek jednorodzinny mieszkalny wraz z budynkiem garażowo-gospodarczym dla potrzeb bytowych skarżących, w żaden sposób nie odpowiadający potrzebom aktualnie istniejącego gospodarstwa rolnego.

Zabudowa w N. G., zrealizowana dla potrzeb skarżących, powstała gdy nie prowadzili gospodarstwa rolnego, posiadali wówczas 0,66 ha i ówcześnie nie przewidywali rozwoju swojego gospodarstwa w kierunku rolniczym, co nastąpiło od paru lat. Funkcjonalność tej zabudowy nie realizuje potrzeb wynikających z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż nie dla tego celu była realizowana.

Okoliczności te skarżący podnosili stale w trakcie postępowania przed Burmistrzem Miasta T., jak i w postępowaniu odwoławczym.

Gospodarstwo rolne zaistniało w wymogu przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie w sytuacji nabycia i wydzierżawienia gruntów do powierzchni powyżej 3 ha w miejscowości L.. Wówczas to pojawiła się konieczność zapewnienia dla potrzeb funkcjonowania gospodarstwa rolnego infrastruktury mieszkalnej, gospodarczej i technicznej, co winno być zrealizowane w otoczeniu miejsca prowadzenia działalności rolniczej.

Nie jest możliwym nadzorowanie obiektów gospodarczych w L. z miejscowości N. G., odległej około 3 kilometrów. Oczywistym jest, iż winien powstać razem z budynkami gospodarczymi budynek mieszkalny, bezpośrednio powiązany z zabudową gospodarczą, a tym samym z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Skarżący zarzucili, że błędne są ustalenia organu odwoławczego, że potrzeby mieszkaniowe rolnika zostały już zaspokojone w miejscowości N. G., określając tam inwestycję zabudowy jako zabudowę zagrodową.

Taka kwalifikacja jest w całości błędna. W kwalifikacji faktycznej i prawnej nie zachodzi podstawa do oceny, czy skarżący mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale zasadnym jest ocena, czy funkcja mieszkaniowa pozostaje w związku z potrzebami gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej.

Skarżący mogą być dysponentami szeregu nieruchomości lokalowych, w których mogą realizować potrzeby mieszkaniowe, co nie wyłącza podstaw do tworzenia i budowy zabudowy siedliskowej związanej funkcją z gospodarstwem rolnym. Ustalenia w tym zakresie i przyjęte podstawy do takich ustaleń nie znajdują podstawy w normie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a są nadinterpretacją przepisu, przy przyjęciu wywodu odbiegającego od aktualnego stanu faktycznego i racjonalnego wyrażania potrzeb gospodarstwa rolnego.

Zarzucili również nieprawdziwość ustaleń organu, jakoby skarżący nie wykazali, aby w planowanym budynku zamierzali zamieszkiwać. Tymczasem skarżący w każdym swoim oświadczeniu i twierdzeniach wskazywali, że mająca powstać zabudowa mieszkalna będzie ich miejscem zamieszkania w ramach funkcjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Organ I instancji, jak i Kolegium, wyprowadziło wnioski z przyjęciem twierdzeń nie popartych żadnymi dowodami w sprawie, a odmówili faktowi istnienia oczywistych okoliczności wynikających z celów i zamierzeń skarżących.

Zagroda siedliskowa pozostaje w bezpośrednim związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co w sposób oczywisty zachodzi w sytuacji skarżących, a czego organ I i II instancji nie dostrzegły i w swoim stanowisku nie uwzględniły. Zachodzi więc naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie normy art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało m.in., że rolnik nie ma prawa, w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p., uzyskać warunków zabudowy dla kilku siedlisk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta T., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zagrody siedliskowej.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Bezspornym w sprawie było, że skarżący prowadzą obecnie gospodarstwo rolne o powierzchni łącznej 3,06 hektara, z tym że 0,66 ha gruntów położone jest w miejscowości N. G. - Gmina K., a dominująca powierzchnia gospodarstwa rolnego tj. 2,4018 ha położona jest w miejscowości L. - G. T.. Wielkość przedmiotowego gospodarstwa przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie. Nie było także sporne, że zaplanowany w ramach zagrody budynek gospodarczy będzie funkcjonalnie związany z ww. gospodarstwem.

Nie było również przedmiotem sporu, że w zakres gospodarstwa rolnego skarżących wchodzi działka nr [...] w N. G. o powierzchni 0,23 ha, na której mieści się budynek mieszkalny, zamieszkały przez skarżących.

Bezsporne było także, że część gospodarstwa rolnego znajduje się na własności skarżących, a część na gruntach przez nich dzierżawionych.

Ustalenia organów w tym zakresie, poza stwierdzoną poniżej kwestią oceny gruntów dzierżawionych, odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości. Wbrew również zarzutom skargi, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uczynił zadość wymogom z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dokonując swobodnej, ale nie dowolnej oceny wystarczająco zebranego materiału dowodowego. Pewne stwierdzone przez Sąd uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Istotną sporną okolicznością, a przy tym rozstrzygającą w niniejszej sprawie, była kwestia, czy objęty wnioskiem budynek mieszkalny winien mieć status siedliska w ramach prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego, a także wynikających z tego faktu skutków. Skarżący nie kwestionowali w istocie ustaleń stanu faktycznego, a prawne jego konsekwencje.

W sporze tym rację ma organ odwoławczy.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki, jak art. 61 ust. 4 u.p.z.p., powinny być interpretowane ściśle.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W niniejszej sprawie rozważeniu podlega właśnie wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, jak słusznie wskazywały organy, na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Zgodzić się należy z organami obu instancji, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. II OSK 672/13 – powołane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zabudowa zagrodowa jest całkowicie odmiennym od zabudowy jednorodzinnej rodzajem zabudowy charakterystycznym dla gospodarstw rolnych.

Słusznie też organy przyjęły, że przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17, LEX 2395630).

Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej.

Jak trafnie przyjęły organy, przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8). Słusznie też przyjęły organy, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia, nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 1118/06).

Trafnie również wytknął organ odwoławczy organowi I instancji, że na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 u.k.u.r. W tym zakresie uzasadnienie decyzji I instancji narusza prawo, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Brak również na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. podstaw do posługiwania się definicją "gospodarstwa rodzinnego", wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 u.k.u.r.

Pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy wykładać jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2513/16, LEX 2399624).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy warto jeszcze wskazać, że nie było uprawnione twierdzenie organu odwoławczego, że w świetle treści wniosku, a także oświadczeń wnioskodawców nie można w sposób uprawniony stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić zabudowę zagrodową oraz że zamierzają oni zmienić swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania, którym jest dom jednorodzinny stanowiący zabudowę zagrodową w miejscowości N. G..

Ze stanowiska skarżących jasno bowiem wynika, że deklarowali oni planowane przesunięcie centrum działalności (np. pismo z 27 lutego 2017 r. – k. 113 akt). Nie zmienia to jednak faktu, że obecnie skarżący nadal używają działki nr [...] jako części rozproszonego gospodarstwa rolnego, co przesądza o charakterze mieszczącego się na nim domu mieszkalnego jako siedliska. Nie ma też decydującego znaczenia, czy dom ten, wraz z budynkiem gospodarczym, były wznoszone jako elementy zabudowy zagrodowej, skoro de facto spełniają taką funkcję.

Innymi słowy, dopóki działka i budynek mieszkalny są funkcjonalną częścią gospodarstwa rolnego, co cały czas deklarują skarżący, należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe rolnika prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo rolne zostały już w ramach tegoż gospodarstwa zaspokojone (podkreślenie Sądu) i wykluczone jest zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Zatem, chociaż skarżący mają rację, że co do zasady fakt dysponowania szeregiem nieruchomości lokalowych, w których mogą realizować potrzeby mieszkaniowe, nie wyłącza możliwości zabiegania o zabudowę siedliskową związaną funkcją z gospodarstwem rolnym, to jednak położenie domu mieszkalnego na terenie deklarowanym i używanym jako część gospodarstwa rolnego, już taką możliwość wyłącza.

Nie może mieć tu znaczenia, że dom i budynek gospodarczy były projektowane w chwili posiadania przez skarżących areału 0,66 ha i że obecnie nie odpowiada ich bieżącym potrzebom.

Chociaż bowiem jak najbardziej dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, to warunkiem zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest zaplanowanie owego uzupełnienia na tej samej działce lub działce sąsiadującej z działką istniejącą zabudową zagrodową. Zabudowania muszą tworzyć bowiem funkcjonalną całość, tak by poszczególne budynki, budowle i urządzenia, nawet położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, były funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Dalej należy wskazać, odnosząc się do zaliczenia przez organy do gospodarstwa rolnego na potrzeby zabudowy zagrodowej działek dzierżawionych przez skarżących, że umowa dzierżawy jako stosunek obligacyjny z natury swojej tworzy stosunek prawny, który łatwo rozwiązać. Tak też wynika z przedłożonej przez skarżących umowy z 2 stycznia 2013 r., zawartej na czas oznaczony 6 lat – do 1 stycznia 2019 r. (k. 18 akt administracyjnych), która przewiduje w § 4 możliwość jej wcześniejszego wypowiedzenia w ciągu 6 miesięcy lub też rozwiązania w każdej chwili za zgodą stron. Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma być w intencji ustawodawcy inwestycją trwałą, która po jej wybudowaniu będzie już w terenie istniała w sposób w czasie nieograniczony. Ma zatem służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Trwałość tę trudno zaś wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2013 r., sygn. II SA/Kr 583/13, LEX 1343038, wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2018 r., sygn. II SA/Gl 50/18, LEX 2470917).

W chwili orzekania przez organ odwoławczy 13 grudnia 2017 r., dzierżawa miała trwać jeszcze jedynie nieco ponad rok (do 1 stycznia 2019 r.), a zatem w polskich warunkach przez jeden sezon wegetacyjny. W konsekwencji wątpliwe jest zaliczenie tak dzierżawionych działek do trwale działającego gospodarstwa rolnego. Gdyby proporcja gruntów rolnych dzierżawionych i będących własnością skarżących była odwrotna, tj. w gospodarstwie tym przeważałyby grunty stanowiące własność skarżących, wówczas ocena sytuacji mogłaby być inna. Możliwe jest również zawarcie długoterminowych umów dzierżawy, które nie mogą być łatwo wypowiedziane, co mogłoby uprawdopodabniać trwałość gospodarstwa rolnego. Oczywiście dopuszczalne i powszechnie praktykowane jest prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione, jednakże uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej - zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, a nie odwrotnie.

Sąd nie kwestionuje przy tym argumentacji skarżących, że planowane zamierzenie inwestycyjne mogłoby stanowić bazę techniczno-magazynową dla prowadzonej działalności rolniczej. Możliwość magazynowania płodów rolnych w miejscowości L., bez każdorazowego przewożenia ich do N. G. gdzie obecnie są składowane, rzeczywiście znajduje gospodarcze, ekonomiczne i praktyczne uzasadnienie. Wobec jednak posiadania już przez skarżących siedliska, powyższa kwestia w żaden sposób nie może wpłynąć na stwierdzenie zaistnienia przesłanek zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać inwestorów w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. Rolnik nie ma prawa do uzyskania zgody w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zabudowę dla kilku siedlisk (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 837/15). Organ odwoławczy trafnie zatem stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można było odstąpić od stosowania reguł określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Organy prawidłowo oceniły również analizę architektoniczno-urbanistyczną znajdującą się w aktach sprawy, jako wykonaną przez osobę do tego uprawnioną, spełniającą wymogi określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności prawidłowo określającą obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

Organ trafnie wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie może być mowy o kontynuowaniu funkcji i formy zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, zabudowa taka bowiem nie istnieje.

Skoro ewidentne było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie było potrzebne ani celowe analizowanie zaistnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.