Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 440/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, 2, art. 151 par 1, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lita, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 marca 2020r., nr IF-VII.7840.1.4.2020.DB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i zmianę użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 21 listopada 2019r., nr AB.6740.14.2019.AP; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej W. B. kwotę [...](czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. B., reprezentowanej przez [...] P. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust. i pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej jako "pr. bud.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na usługową, z montażem traka taśmowego na działkach nr ew. [...] i [...], ark nr [...], obręb [...] położonych w C. S., gm. S.,

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

W. B., właścicielka działek nr [...] i nr [...] w C. S., reprezentowana przez [...] P. B., w dniu 5 marca 2019 r. wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. udzielającą L. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na usługową z montażem traka taśmowego na sąsiednich działkach nr ew[...] i [...]. Uzasadniając przymiot strony, pełnomocnik skarżącej podniósł, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Tartak jest obiektem zdecydowanie i rażąco oddziaływującym na grunty sąsiednie, w szczególności na nieruchomość wnioskodawczyni, z którą bezpośrednio graniczy; powoduje znaczny hałas oraz zapylenie. W decyzji, której dotyczy wniosek, organ w ogóle nie odniósł się do obszaru oddziaływana obiektu, nie wykazał na jakich dowodach oparł się w tym zakresie. Ze względu na charakter inwestycji powinien przy tym uwzględnić przepisy odrębne, wprowadzające związane ze spornym tartakiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w szczególności przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w tym przepis art. 112 tej ustawy, który wymaga utrzymania poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie.

Dodatkowo pełnomocnik wykazał zachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie: wyjaśnił, że skarżąca o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powzięła wiadomość w dniu [...] r. wraz z otrzymaniem od Starosty [...] odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący tej decyzji.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, do organu I instancji wpłynęło w dniu 14 października 2019 r. pismo inwestora L. K., który wskazał, że podczas przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kontroli nie stwierdzono, aby hałas urządzeń tartacznych przekraczał dopuszczalne wartości. Wyjaśnił, że wykonał decyzję organu nadzoru budowlanego nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego (inwestor bez wymaganego pozwolenia zmienił samowolnie przeznaczenie wiaty gospodarczej), następnie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji, podkreślając, że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiata oddalona jest o około 50 m od budynku mieszkalnego [...], a dodatkowo oddzielona jest pasem zieleni i w żaden sposób nie oddziałuje na działkę sąsiadki.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] r. odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji, uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony. Wskazał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynika, że funkcjonowanie zakładu tartacznego nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych dla terenu zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z usługami. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że istniejąca wiata gospodarcza usytuowana jest w odległości 13,11 m od zachodniej granicy działki, odległość od budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] stanowiącej własność inwestora wynosi 32,9 m, natomiast od budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej - 44,6 m. Zawarta w projekcie informacja o obszarze oddziaływania obiektu na działki sąsiednie określa specyfikację użytkowania urządzeń związanych z prowadzoną działalnością oraz stwierdza, że obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działek inwestora. Oznacza to, zdaniem organu I instancji, że obszar oddziaływania spornej inwestycji został określony prawidłowo, a więc działka nr ew. [...] nie znajduje się w tym obszarze, a skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. i art. 28 k.p.a.

Organ I instancji stwierdził również, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. S. (uchwała Rady Gminy S. z dnia 30 października 2003 r., Dz. Urz. Woj. L. . nr [...], poz. 3774 ze zm.).

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucał organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 151 § 1 i 149 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej brania czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym (pełnomocnik nie otrzymał złożonego organowi pisma inwestora, ani żadnych innych dokumentów, ani też zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę traka (skarżąca jest właścicielem nie tylko działki nr [...]., ale także działki nr ew. [...], która graniczy bezpośrednio z działką objętą pozwoleniem na budowę, która jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną).

Pełnomocnik podnosił, że przeprowadzone badanie poziomu hałasu nie objęło działki nr ew. [...], a ponadto podczas badania urządzenia tartaczne nie pracowały jednocześnie, co ma miejsce na co dzień, przez co natężenie hałasu było dużo niższe. Podkreślił, że dokument z pomiaru hałasu nie ma znaczenia dowodowego w sprawie, gdyż organ sam powinien ocenić wpływ inwestycji na otoczenie i rzetelnie określić obszar oddziaływania obiektu powołując niezależnych biegłych, którzy oprócz hałasu zmierzyliby poziom zapylenia, które niewątpliwie tartak generuje.

Odnosząc się do tych zarzutów, organ I instancji przekazując odwołanie wyjaśnił, że w zawiadomieniu z 4 października 2019 r. oraz postanowieniu o wszczęciu postępowania z 31 października 2019 r. została zawarta informacja, że w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma można zapoznać się ze zgromadzonym dokumentami oraz składać wyjaśnienia. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że zawiadomienie oraz postanowienie otrzymały wszystkie strony postępowania.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że wiata usytuowana jest w odległości 13,11 m od zachodniej granicy działki nr ew. [...] (od granicy z działką nr ew. [...]), natomiast budynek mieszkalny skarżącej zlokalizowany jest na działce nr ew. [...] w odległości od wiaty 44,6 m.

Odnosząc się do nieuwzględnienia w obszarze oddziaływania działki nr ew. [...] organ I instancji wyjaśnił, że choć zgodnie z planem jest ona położona w terenach zabudowy mieszkaniowej, to jednak nie stanowi działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną. Działka ta całą szerokością przylega do działki nr ew. [...] oraz do działki nr ew. [...] stanowiącej pas drogi wojewódzkiej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ew. [...] sklasyfikowana jest jako droga.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów procesowych, regulujących przesłanki i tryb wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a, art. 147 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a.) i stwierdził, że w związku z tym, że skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia jej statusu jako strony mogła być badana tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Dokonując oceny tej przesłanki organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 2 pr. bud. – "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", zaś "obszarem oddziaływania obiektu" jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr. bud.). Legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana jest nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 754/19). Wyznaczając wokół projektowanego obiektu budowlanego obszar jego oddziaływana organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, mając na uwadze indywidualne cechy obiektu budowlanego tj. jego wielkość, formę, konstrukcję i przeznaczenie. W grupie przepisów odrębnych, w odniesieniu do tartaku, znajdują się przepisy tytułu II działu V ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), w tym przepis art. 112 nakazujący utrzymywanie stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymywanie poziomu halsu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1), a także zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2). (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/G1 1995/13). Dopuszczalny poziom hałasu w środowisku określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia - dla terenu zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z usługami dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia.

Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, wskazał na protokół kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, z którego wynika, że hałas generowany przez urządzenia tartaku, przenikający do środowiska, znajdujące się na działkach nr ew. [...] i [...], nie przekracza dopuszczalnej wartości na terenie akustycznie chronionym, tj. na działce skarżącej nr ew. [...]. Wojewoda stwierdził, że protokół ten stanowi dowód w sprawie, gdyż w świetle art. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.) inspekcja ochrony środowiska uprawniona jest do przeprowadzenia, w wyniku rozpatrzenia skargi, kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, w tym przeprowadzania niezbędnych pomiarów i badań, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Podniósł także, że wiata gospodarcza usytuowana jest w odległości 13,11 m od zachodniej granicy działki, od budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] stanowiącej własność inwestora - 32,90 m, zaś od budynku mieszkalnego na działce skarżącej nr ew. [...] - 44,6 m.

Ponadto uznał, że ze względu na wymiary wiaty (dł. - 12.17 m, szer. - 1,46 m, pow. zabudowy - 17,77 m, kubatura - 156,1 m) oddziaływanie spornego obiektu nie obejmuje drugiej działki skarżącej nr ew. [...]. Stwierdził, że wprawdzie działka objęta inwestycją nr ew. [...] całą szerokością od strony południowej przylega do tej działki ([...]), jednak działka ta, przeciwnie niż twierdzi pełnomocnik skarżącej, jest bardziej oddalona od urządzeń tartacznych, niż budynek mieszkalny skarżącej znajdujący się na działce nr ew. [...] zlokalizowany w odległości 44,6 m od spornej inwestycji – nie ma więc podstaw do przyjęcia, że działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewoda nie uwzględnił też zarzutów skarżącej, dotyczących niezapewnienia jej udziału w postępowaniu wznowieniowym. Pełnomocnik skarżącej został bowiem zawiadomiony pismem z dnia 4 października 2019r. o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zawiadomienie to pełnomocnik skarżącej odebrał 16 października 2019 r., a więc miał możliwość zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz zgłoszenie uwag, zastrzeżeń, czy wniosków dowodowych, z czego nie skorzystał. Wyjaśnił jednocześnie, że przepisy k.p.a. nie przewidują doręczania odpisów pism stron/zainteresowanych pozostałym stronom występującym w sprawie. Pełnomocnik został także zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami i dowodami przed wydaniem decyzji także przy doręczeniu mu postanowienia z [...] r. o wznowieniu postępowania, które odebrał 11 listopada 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B., reprezentowana przez [...] P. B. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie – podobnie jak w odwołaniu - z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez wadliwe ustalenie obszaru odziaływania spornej inwestycji i nieprzyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na realizację traka.

Organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że skoro budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości 44,6 m od wiaty, to nie mieści się w obszarze oddziaływania. Organ zaniechał samodzielnego określenia tego obszaru, a protokół kontroli z [...] r. przeprowadzonej przez WIOŚ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, nie powinien być uznany za dowód w sprawie. Pełnomocnik podniósł, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, co oznacza, że stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15 – "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać."

W niniejszej sprawie wpływ spornej inwestycji, polegający na zapyleniu i hałasie na nieruchomości skarżącej jest - zdaniem pełnomocnika – niepodważalny, zaś sporną pozostaje jedynie kwestia zakresu tego wpływu. Sam fakt tych oddziaływań powinien być jednak wystarczający dla zakwalifikowania skarżącej jako strony postępowania (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 496/17).

Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ naruszył także art. 149 § 2 k.p.a., gdyż nie przeprowadził postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczył się jedynie do lakonicznego zbadania przyczyny wznowienia. "Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a, stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić, jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty" (NSA w wyroku z 6 marca 2019r., II OSK 381/19).

Pełnomocnik zarzucił, że w "postępowaniu" wznowionym przez organ I instancji, faktycznie żadnego postępowania nie było, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, ani nie zapewnił stronie możliwości uczestnictwa w postępowaniu, co stanowi oczywiste naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., gdyż oznacza, to że całe "postępowanie dowodowe" zostało zakończone w momencie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego.

Dodać należy, że w związku z wnioskiem organu i jednoczesnym brakiem sprzeciwu skarżącego, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta została wydane z naruszeniem art.7 i 77 k.p.a., co doprowadziło także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud.

Skarżąca domagała się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] r. udzielającej L. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na usługową, z montażem traka taśmowego na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w C. S., gm. S..

Jako przesłankę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Prawidłowo organy wskazały, że jeśli podstawa/przesłanka wznowienia jest nieoczywista, konieczne jest wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia i zbadanie tej podstawy/przesłanki. W razie pozytywnych ustaleń, organ przeprowadza (w zakresie wynikającym z tej podstawy/przesłanki) ponownie postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie, w przeciwnym razie, postępowanie ogranicza się wyłącznie do badania podstawy wznowienia. Wynika to z art.149 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 151 § 1 k.p.a. – po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (a więc po ponownym rozpatrzeniu sprawy) organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli stwierdzi brak podstaw (pkt 1), bądź uchyla decyzje dotychczasową (pkt 2).

Zaskarżona w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po przeprowadzeniu wyłącznie oceny przesłanki wznowienia, w wyniku której organy doszły do wniosku, że podstawa ta nie zachodzi - skarżąca nie posiadała przymiotu strony w zakończonym kwestionowaną decyzją postępowaniu. W związku z uznaniem, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, organy nie rozpatrywały ponownie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sądowa kontrola ograniczała się więc wyłącznie do tego, czy wyrażona przez organy ocena legitymacji procesowej skarżącej, jest zasadna w świetle obowiązujących przepisów.

Bezsporne jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...]., o udzieleniu L. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na usługową, z montażem traka taśmowego na działkach nr ew. [...] i [...] w C. S., gm. S.,

Bezsporne też jest, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i nr [...], przy czym – jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach - działka nr [...] styka się narożnikiem z działką objętą inwestycją nr [...], zaś działka nr [...] oddziela działkę nr [...] od drogi wojewódzkiej, a jednocześnie w całości przylega do działki inwestora, granicząc z nią bezpośrednio.

Organy uznały, że obie działki skarżącej nie leżą w "obszarze oddziaływania" inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud., gdyż budynek mieszkalny skarżącej na działce nr [...] znajduje się w odległości 44,6 m, a działka nr [...] jeszcze dalej, poza tym inwestycja nie powoduje na działce nr [...] hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zdaniem organów, skoro inwestycja nie narusza norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112), to nie zachodzi oddziaływanie na działki skarżącej, a więc nie posiadała ona przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na realizację spornej inwestycji.

Stanowisko organów obu instancji nie jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, konstruując normę art. 28 ust. 2, zawierającą zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (zob. wyrok NSA z 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06). Należy podkreślić, że nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że do przepisów odrębnych, o których mowa w cytowanym art. 28 ust. 2 pr. bud., nie należą wyłącznie przepisy techniczno-budowlane.

Jerzy Siegeń w "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. 4, C.H. Beck Warszawa 2003, s. 207 stwierdził, że "Literalne brzmienie definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego może sugerować, że obszar ten powinien być w każdym przypadku wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów we wskazanej w nich formie. Takie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa budowlanego ani w Konstytucji RP. Do postępowania przed organami publicznymi w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki odnosi się zasada zawarta w art. 78 Konstytucji. Gwarantuje ona każdej jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia ich prawidłowości.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar oddziaływania obiektu jest więc wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji i który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu." Podobne stanowisko zajmuje E. Radziszewski (s. 71-72 Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis nexis 2004) i opowiadając się za szeroką wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pr. bud. sugeruje, że przy ustalaniu stron postępowania o pozwolenie na budowę należy brać pod uwagę m.in. art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów. Autor ten wyraził pogląd, że ograniczenie podmiotów postępowania o pozwolenie na budowę "jest sprzeczny z zasadą art. 2 Konstytucji RP, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a także z zasadą art. 42 Konstytucji RP, mówiącą o prawie do równego traktowania przez władze publiczne oraz z zasadą art. 77 Konstytucji RP przyznającą każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej, a także zakazującą zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności."

Stanowisko, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania należy uwzględniać nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy Kodeksu cywilnego, regulującego prawo własności, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych:

"Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego". (WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005r., VII SA/Wa 1252/04).

"Podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości (sąsiednich) dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie (przez inwestora) pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2020r., II SA/Kr 301/20; wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2007 r., II SA/Gd 173/07)

"W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych z tego powodu, że inwestycja z uwagi na jej rodzaj oddziałuje na prawa właściciela wbrew wynikającym z k.c. gwarancjom prawa właściciela do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazowi naruszania jego własności, nie można w sposób oczywisty przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim bowiem przypadku interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 28 k.p.a. z związku z art. 28 ust. 2 p.b., wynika z przepisów prawa cywilnego gwarantujących właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu swojej własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020r., VII SA/Wa 166/20).

"W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1488/19)".

Zauważyć należy, że interes prawny zawsze dotyczy interesu faktycznego (nie jest zatem pojęciem abstrakcyjnym, oderwanym od stanu faktycznego), jednak można mówić o nim tylko wówczas, gdy w świetle obowiązujących przepisów określony stan faktyczny jest objęty ochroną prawną. Każdy interes faktyczny podlegający ochronie prawnej jest zatem interesem prawnym, natomiast interes faktyczny nie podlegający takiej ochronie nie jest interesem prawnym. Dotyczy to w szczególności prawa własności. W świetle bowiem art. 140 Kodeksu cywilnego, który wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego, właściciel może rzeczą rozporządzać i z niej korzystać, w szczególności pobierać z niej pożytki.

Z przepisu tego wyraźnie wynika, że tylko w tych granicach prawo własności nie korzysta z ochrony, a zatem właściciel, którego prawo własności ze względu m.in. na zasady współżycia społecznego, podlega ograniczeniom, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z tym, choć w zasadzie każda inwestycja budowlana powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa (komunikacja, hałas), to jednak nie w każdym przypadku dochodzi do naruszenia interesu prawnego, zależy to od tego, czy rodzaj robót budowlanych i przeznaczenie obiektu może wiążą się z tego typu oddziaływaniem (m.in. w zakresie hałasu, zapachu), które nie da się – w konkretnych okolicznościach – uznać za uzasadnione zasadami współżycia społecznego. Jakkolwiek ocena naruszenia zasad współżycia społecznego należy zasadniczo do sądu powszechnego, to jednak przy cenie interesu prawnego, do oceny tej także są uprawnione organy budowlane. Wynika to z omawianego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...).

Takie stanowisko, jak wskazano, ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie należy uznać za błędne stanowisko organów obu instancji, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem decyzji z [...] r., polegającej na zamontowaniu traka taśmowego do obróbki drewna.

Skarżąca jest właścicielką nieruchomości (działki nr ewid. [...] i [...]) bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą sporną inwestycją (działka nr [...] styka się z nią narożnikiem). Nie ulega wątpliwości, że zabudowa ma charakter mieszkaniowy, letniskowy i w jej sąsiedztwie nie ma działalności produkcyjnej, a do takiej należy działalność polegająca na prowadzeniu tartaku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2014r., II SA/Gl 244/14). Nie przesądzając tego, czy w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja jest w tym terenie dopuszczalna, to niewątpliwie nie sposób uznać, że prowadzenie tak specyficznej działalności, jak tartak, wiążącej się nie tylko z hałasem maszyn, ale również z zapyleniem, pośród zabudowy mieszkaniowej jest zwyczajowo przyjęte, powszechne. Zwykle usługi, zwłaszcza wiążące się z wytwarzaniem, produkcją lokalizowane są w terenach o podobnej działalności, choć oczywiście, z woli miejscowego prawodawcy (gminy) takie sytuowanie może być dopuszczalne. Niemniej jednak z punktu widzenia ochrony prawa własności, takie okoliczności pozwalają na przyjęcie, że prawo to, ze względu na zakłócenie zasad współżycia społecznego, podlega ochronie (nie podlegałoby wówczas, gdyby charakter inwestycji dał się pogodzić z zasadami współżycia społecznego).

Powyższe oznacza to, że skarżąca posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. w postępowaniu dotyczącym udzielenia L. K. pozwolenia na budowę.

Dodać należy, że takiej ocenie nie stoi na przeszkodzie to, że z przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kontroli hałasu wynika, że funkcjonowanie zakładu tartacznego nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych dla terenu zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z usługami. Jak bowiem trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 października 2020r., II OSK 1494/20 - " Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 pr. bud., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr. bud. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji". (podobnie wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20).

Zarzuty skargi okazały się zatem zasadne, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów art. art.7 i 77 k.p.a., co doprowadziło także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud.

W świetle powyższego, podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

W konsekwencji wyroku, organ zobowiązany będzie zatem ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zapewniając skarżącej udział w tym postępowaniu.

Podkreślić należy, że uznanie interesu prawnego skarżącej nie jest jednoznaczne z oceną, że sporna inwestycja nie jest dopuszczalna. Zależy to nie tylko od postanowień planu miejscowego, ale także od przyjętych rozwiązań technicznych, jej parametrów, zabezpieczeń w zakresie oddziaływania. Udział skarżącej jest natomiast konieczny w tym postępowaniu, by mogła ona kontrolować zgodność zamierzenia z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. z uwagi na przysługującą jej ochronę prawa własności.